Tabla 4. Cálculo del IGED realizado por el Gobierno nacional, 2016-2020

La medición con la encuesta representativa de la población víctima de desplazamiento forzado más reciente es la realizada por la CGR en su Primera Encuesta Nacional de Víctimas de 2013. Han pasado ocho años desde esta última medición. Sin embargo, vale la pena señalar los porcentajes existentes en ese entonces: solo 11,3 % de los hogares cumplía con las condiciones establecidas en cada uno de los indicadores complementarios (CGR, 2015, p. 162). Para el Gobierno nacional, en la misma época el porcentaje de hogares con vivienda en condiciones dignas ascendía a 19,4 % (Auto 373 de 2016).

A partir de 2012, se han introducido cambios en la política de vivienda, el más importante de los cuales fue la Ley 1537 de 2012, que creó el PVG y corrigió algunos de los problemas señalados en la política tradicional de subsidios, entre ellos la garantía del cierre financiero del proyecto. En la primera fase del programa se ejecutaron 103 000 viviendas. En la segunda fase estaban previstas 30 000 soluciones adicionales.

Evolución del IGED de vivienda digna

Ante la ausencia de mediciones con encuestas estadísticamente significativas, el Gobierno nacional recurre, anualmente, a diferentes registros administrativos entre los cuales se encuentran los sistemas de información de subsidios familiares de vivienda (del Ministerio de Vivienda para zona urbana y del Banco Agrario para zona rural), el SISBEN, el PAARI, la Red Unidos, y fichas de caracterización desarrolladas por la UARIV. Esta metodología ha llevado a variaciones no claramente explicadas en el universo de víctimas, puesto que para todos los hogares no es posible recolectar la información. Así, en la tabla 4 se observan los universos utilizados a partir de 2016, construidos a partir de los distintos informes anuales del Gobierno nacional, al igual que los cálculos del IGED de vivienda digna.

Tabla 4 Cálculo del IGED realizado por el Gobierno nacional, 2016-2020

Total hogares 2016 2017 2018 2019 2020*

Universo de hogares 1 857 120 3 307 393 3 545 230 3 545 230 3 502 855

Condición no determinada NI 872 088 614 910 689 791 618 129

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Total hogares 2016 2017 2018 2019 2020*

Con criterios determinados NI 2 435 305 2 930 312 2 667 707 2 884 726

Con vivienda en condiciones dignas 256 941 548 799 689 791 NI 605 741

Sin vivienda digna NI 1 886 506 2 240 529 NI 2 278 985

% cumple IGED 13,8 % 16,6 % 19,5 % NI 17,2 %

Total hogares urbanos 2016 2017 2018 2019 2020

Universo NI 2 461 211 NI 2 667 707 2 398 692

Condición no determinada NI 747 812 NI 562 945 280 265

Con criterios determinados NI 1 713 399 NI 2 104 762 2 118 427

Con vivienda en condiciones dignas NI 447 832 NI 441 005 475 890

Sin vivienda en condiciones dignas NI 1 265 567 NI 1 663 757 1 642 537

Cumple IGED urbano NI 18,2 % NI 16,5 % 19,8 %

NI: no informa. Las cifras de totales de 2020 son tomadas del CSMLV (20121, p. 190). Fuente: elaboración propia con base en UARIV (2018, 2019, 2020 y 2021b).

Puede observarse, entonces, el cambio en el total de hogares contemplados para la medición, así como de aquellos que cuentan con información completa. Las cifras de 2018 y 2019 son especialmente confusas, como lo anotó la CSPPDF (2021a, pp. 37 y ss.) en sus comentarios al informe anual del Gobierno presentado en 2020. Aunque el Gobierno nacional pretende corregir los datos de 2019 en el informe sobre la vigencia 2020, no lo logra y, por el contrario, señala como válidos para 2019 los datos que en el informe del año anterior habían sido reportados para 2018. Para 2019, el Gobierno estima en 16,15 % el porcentaje de hogares rurales con acceso a vivienda adecuada.

En el sector urbano hay una dificultad importante: cuando se desagrega el indicador en cada uno de los componentes, no es clara la forma como se procede a la medición. Los informes reportan que esta se hace sobre aquellos hogares que tienen

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información completa. El indicador de vivienda digna implica que los hogares deben cumplir, simultáneamente, con los cinco componentes. En el informe de la vigencia 2020 (UARIV, 2021b, pp. 442-445) se encuentra que, para el indicador de Zona Libre de Riesgo, no hay información para 1 528 598 hogares en 2019 y para 881 491 hogares en 2020, lo cual reduce ampliamente el total de hogares reportados con información completa y sugiere serios problemas de medición.

Preocupa a la CSPPDF que no se corrijan estos problemas señalados ampliamente en informes anteriores, que no permiten un nivel adecuado de certidumbre en la evaluación de la evolución del indicador. Para el total nacional, la última medición reportada se presenta en 2018, cuando se señalaba que 19,5 % de los hogares víctimas de desplazamiento forzado ya tenían acceso a vivienda digna. Esta proporción es similar a la señalada por el Gobierno nacional en 2014: 19,4 %. Con esta información, a juicio de la CSPPDF, no se puede argumentar una mejora sostenida en el acceso de la población desplazada a la vivienda digna ni declarar, como lo solicita el Gobierno nacional, un avance en la superación del ECI.

Bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales

Vivienda urbana

Señala el Auto 373 de 2016 la persistencia de “bloqueos institucionales que impiden solucionar los problemas de cobertura, de una parte y, de la otra, la materialización de los subsidios asignados en una solución habitacional que cumpla con los requisitos mínimos para considerarla digna” (p. 122). Frente a este último bloqueo, la Corte Constitucional señala “el recurrente, evidente y prolongado incumplimiento por parte de las autoridades en la satisfacción de las necesidades habitacionales de las personas beneficiarias de los esquemas anteriores” (Auto 373 de 2016, pp. 122-123). De allí se derivan dos órdenes al Gobierno nacional: 1) presentar soluciones alternativas para satisfacer las necesidades habitacionales de las familias que participaron en los esquemas anteriores, que se encuentran en estado calificado o tienen subsidio asignado y no tuvieron acceso al PVG; 2) establecer una estrategia de aplicación del principio de subsidiariedad, que tenga en cuenta las carencias de las entidades territoriales en términos de suelo urbanizable, recursos financieros y de otra índole, para buscar soluciones a los hogares que participaron en esquemas anteriores y no tuvieron acceso a vivienda, y 3) presentar un informe sobre los proyectos declarados

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en siniestro y otros problemas que implican incumplimiento, que permita conocer el número de hogares desplazados afectados y las medidas desarrolladas para superarlo. a. Problemas de cobertura El programa de vivienda con mayor cobertura, con destino a poblaciones pobres y vulnerables, con priorización y alta cobertura para la población desplazada, fue el PVG, creado a partir de la Ley 1537 de 2012, que reformuló en parte la política de vivienda urbana. Este programa subsidia el 100 % del valor de una solución de vivienda y contribuyó a solucionar algunos de los problemas de la política tradicional de subsidios. Sin embargo, para la Corte Constitucional, aunque este subsidio mejora el GED, existen “otras alternativas de subsidio, como la construcción en sitio propio o el mejoramiento de la vivienda” (Auto 373 de 2016, p. 124), así como estrategias para garantizar la seguridad jurídica de la vivienda o la mejora en el acceso a servicios públicos.

i) Acceso al PVG de personas que participaron en proyectos declarados en siniestro, incumplimiento o indemnizados en esquemas anteriores

La fase I del PVG cubrió 103 809 subsidios y la fase II, 18 152. De ellos, a marzo de 2021 se habían asignado 121 236, de los cuales el 65,8 % se dirigieron a PVDF. Esto es, 79 805 SFVE.

En el informe anual de 2018 (UARIV, 2018), se informa que en el marco del PVG se habían atendido 27 499 hogares con subsidio familiar de vivienda asignado y sin aplicar de convocatorias anteriores (2004 y 2007). En el informe anual de 2021 sobre la vigencia 2020 (UARIV, 2021b), el Gobierno nacional informa que durante la fase I del PVG se ejecutaron “más de 103 000 viviendas” y en la fase II, 30 000 soluciones en hogares de municipios de categoría 3, 4, 5 y 6.

En el informe de 2020 (UARIV, 2020, p. 466), se indicó que durante 2019 se asignaron 4183 SFVE en especie a población víctima de desplazamiento, de los cuales 1167 se asignaron a hogares que contaban con subsidio asignado o sin aplicar o que se encontraban en estado calificado de convocatorias anteriores. En el informe de 2021 se reporta que durante 2020, en el marco del “PVG fases I y II fueron atendidos un total de 3409 hogares pertenecientes a población víctima de desplazamiento forzado, de los cuales 246 corresponden a hogares que se encontraban en estado calificados o sin aplicar en los esquemas anteriores (2004-2007)” (UARIV, 2021b, p. 447), y de ellos 3328 corresponden a la fase II y 81 a la fase I (UARIV, 2021b, p. 447, p. 452).

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ii) Programas alternativos para garantizar necesidades habitacionales

Mi Casa Ya: dirigido a hogares con ingresos entre 2 y 4 SMLMV que no sean propietarios de vivienda ni sean beneficiarios de otros programas de vivienda. La cobertura de este programa, para población desplazada, ha sido baja: hasta 2019 se habían asignado 32 703 subsidios, de los cuales 2948 (el 9 %) fueron asignados a población desplazada. Durante 2020 se asignaron 3566 subsidios a población víctima de desplazamiento forzado (UARIV, 2020, p. 460).

Programa de Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores (VIPA): para hogares con ingresos de hasta 2 SMLMV, que cuentan con un ahorro mínimo de 5 % del valor de la vivienda y acceden a crédito faltante para una VIP urbana. Durante 2019 se asignaron 675 subsidios de vivienda, de los cuales 301 (44,5 %) fueron asignados a población desplazada. Durante la vigencia 2020 se asignaron 668 subsidios a población desplazada en 6 departamentos (UARIV, 2021b, p. 454).

Cobertura a la tasa de interés21: para hogares con ingresos inferiores a 8 SMLMV. Hasta 2020, 17 337 hogares en situación de desplazamiento forzado se beneficiaron de este programa, cifra equivalente al 5 % del total de 344 500 beneficiarios de este apoyo.

Semillero de Propietarios: para hogares con ingresos inferiores a 2 SMLMV que cuenten con concepto favorable para suscribir un contrato de arrendamiento o de arrendamiento con opción de compra. En 2019 se asignaron 329 subsidios, de los cuales 45 se dirigieron a hogares víctimas de desplazamiento (13,6 %). En 2020 se otorgaron 289 subsidios en modalidad de arrendamiento a PVDF en 13 departamentos y 58 en modalidad de ahorro (UARIV, 2020, pp. 460 y 462).

Casa Digna Vida Digna: programa de mejoramiento de viviendas, a través de mejoramiento del entorno y del equipamiento social, la titulación de viviendas y el mejoramiento en el interior de las viviendas. Hasta 2019 se había suscrito convenio con 13 entes territoriales del país. El reglamento del programa establece que un 10 % de los cupos debe dirigirse a población víctima de desplazamiento forzado. Durante 2020, bajo este programa se asignaron 152 subsidios a PVDF (UARIV, 2020, p. 463). En resumen, durante 2019, 3489 personas víctimas se beneficiaron con subsidios familiares de vivienda, y en 2020, 8143, como lo muestra la tabla 5.

21 Por la cual una parte de los intereses que se deben pagar por un crédito hipotecario para la adquisición o leasing de vivienda de interés social nueva de hasta 135 SMMLV, en cualquier proyecto de mercado, es aportada por el Gobierno.

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