SOBRE LA NOCIÓN DEL VALOR PÚBLICO1 C. Gustavo Gutiérrez y Juan Carlos Cortázar Instituto Interamericano para el Desarrollo Social – BID Washington DC
¿Cuál es el objeto del trabajo del funcionario o gerente público? En el sector privado, el propósito del trabajo de un gerente es generar ganancias para los dueños de la empresa. Esto se logra a través de la producción de bienes y servicios que se pueden vender a los clientes a precios que están por encima de los costos de producción y que permiten la obtención de determinados márgenes de ganancia. Sin embargo, en el sector público el propósito del gerente o funcionario público no resulta tan claro ya que lo que deben producir para generar valor es ambiguo y difícil de medir. Podemos afirmar como punto de partida que el objeto del trabajo de gerencia en el sector público es generar valor público, de la misma manera en que el objeto del trabajo del gerente el sector privado es generar valor privado. El Estado como un sector que crea valor La concepción liberal tradicional tiende a ver al Estado como un sector improductivo, como un mal necesario útil para establecer reglas y llenar los huecos del libre mercado, pero incapaz de generar valor. En contraste, la visión de los funcionarios públicos es que el Estado genera valor y beneficios para la sociedad al mantener la seguridad interna, brindar educación a los niños, limpiar las calles, proveer asistencia a los necesitados, ordenar las actividades productivas, etc. Esta última concepción refleja de mejor manera la realidad, pero resulta aún incompleta al no tomar en cuenta los costos de la actividad pública. Los funcionarios públicos no pueden llevar adelante las actividades del Estado en beneficio de la sociedad sin hacer uso de recursos económicos. Las actividades públicas demandan dinero para la compra de equipos, el pago de salarios y la provisión de servicios. Este dinero se obtiene mediante la tributación y al usarse en actividades publicas deja de ser utilizado para fines de consumo privado. Su uso en actividades públicas tiene un costo de oportunidad el cual debe ser contrastado con los beneficios generados a la sociedad. Por otro lado, los funcionarios públicos hacen uso de otro recurso no monetario para la consecución de sus fines: la autoridad del Estado. Es mediante esta autoridad que se obliga a los ciudadanos a colaborar activamente en el logro de los objetivos públicos. Esta obligación incluye la no obstaculización de las actividades públicas y el pago de los impuestos, entre otros.
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Texto elaborado por en base a: Moore, Mark (1999) Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Buenos Aires: Paidós. Capítulo III.
En este contexto, para reconocer que se ha generado algún valor público no es suficiente afirmar que el Estado y los funcionarios públicos producen resultados valiosos, sino que estos resultados deben ser capaces de ser contrastados y comparados con el costo de oportunidad y la libertad del consumo privado utilizados para producirlos. El “mercado” político: los ciudadanos como consumidor colectivo ¿Cómo se demuestra de manera convincente que efectivamente se ha generado valor público? En el sector privado, se sabe si se ha generado valor cuando los consumidores compran un producto a un precio que excede su costo de producción. La decisión voluntaria de los consumidores de adquirir un producto o servicio refleja su valoración por la actividad de la empresa privada de creación de dicho bien o servicio. En el sector público, sin embargo, los consumidores no deciden voluntariamente financiar las actividades que realiza el Estado sino que lo hacen de manera obligatoria a través del pago de impuestos. Entonces, no es posible apreciar la valoración que ellos hacen de las actividades del Estado ya que el poder coercitivo de la tributación elimina la soberanía del consumidor de expresar sus preferencias individuales. Al no tener libertad de elegir individualmente lo que el Estado produce, entonces no podemos saber si los consumidores le asignan algún valor a los bienes y servicios producidos en el sector público. Para comprender el valor de lo producido en el sector público no debemos centrar tanto la atención en las preferencias y opciones individuales de los consumidores sino mas bien en el “mercado político” de las aspiraciones y decisiones colectivas de la sociedad en su conjunto. El ordenamiento político de las instituciones y los procesos de la democracia representativa (elección de gobiernos y parlamentos, a distintos niveles) constituyen la manera en que la sociedad decide cómo incorporar de manera voluntaria los deseos individuales y convertirlos en aspiraciones colectivas. Estas aspiraciones colectivas se traducen, en el proceso político representativo, en mandatos de poder que determinan cuáles deben ser los propósitos y las prioridades públicas y establecen una presunción del valor público tan sólida como la presunción del valor privado. En consecuencia, a pesar de las imperfecciones y riesgos del sistema político, los funcionarios públicos deben orientar el uso de los recursos públicos en función de las preferencias o aspiraciones colectivas que emergen de los procesos políticos (entre ellos las elecciones, por ejemplo) porque de allí nace la fuente de valor de sus actividades públicas. Hacia una visión gerencial del valor público Podemos considerar seis principios relativos al valor de las actividades públicas, que son de utilidad para los funcionarios públicos y ciudadanos en general. 1. El valor se encuentra en las percepciones y aspiraciones de los ciudadanos, no en las operaciones de transformación física de bienes o servicios ni en el conjunto
de la sociedad como idea o abstracción. En consecuencia, las acciones de los funcionarios públicos deben orientarse de acuerdo a las percepciones de los ciudadanos y satisfacer la variedad de sus aspiraciones y deseos que competen su ámbito de acción. 2. Existen diferentes tipos de aspiraciones y deseos a satisfacer, algunos relacionados a bienes o servicios producidos por el sector privado y otros a bienes o servicios producidos por las entidades públicas. Los funcionarios públicos centran su atención en las aspiraciones y deseos de los ciudadanos que se expresan a través de las instituciones de gobierno representativo y del proceso de negociación política. Estos deseos se pueden referir a bienes colectivos de consumo individual (como el acceso a servicios de justicia o el cuidado de los recursos naturales) o a aspiraciones político sociales (como una distribución equitativa de derechos, oportunidades y responsabilidades). En la medida que una actividad pública se realice utilizando la autoridad del Estado o los recursos generados a través de la tributación, dicha actividad debe tomar en consideración las preferencias políticas y el deseo de los ciudadanos. Por lo tanto, la capacidad de una actividad pública para generar valor se debe medir en función de su capacidad para satisfacer las preferencias y deseos ciudadanos, expresada por ejemplo en términos de la búsqueda de la justicia o la equidad como principios que inspiran la vida colectiva, o en la búsqueda de la eficacia y la eficiencia como características de la acción estatal. 3. Dependiendo del público de referencia, los funcionarios públicos pueden generar valor de dos maneras: a) produciendo bienes o servicios para clientes o beneficiarios específicos, ó b) administrando de manera eficiente y responsable las organizaciones y los recursos públicos para responder a las aspiraciones de la ciudadanía en su conjunto. En ambos casos, se debe satisfacer deseos ciudadanos expresos, sean estos de beneficiarios directos o de la ciudadanía en su conjunto. Esta doble manera de crear valor – centrada en los usuarios directos o en los ciudadanos en general – es análoga a lo que sucede en el sector privado, cuando los gerentes deben satisfacer al mismo tiempo el deseo de los consumidores y el de los accionistas. Entonces, la generación de valor por parte de la actividad pública depende no solo de la producción de bienes o servicios que brinden beneficios a clientes específicos, mayores a su costo de producción. Depende también de que dicha producción de bienes y servicios se haga de manera eficaz, eficiente y satisfactoria para los ciudadanos y para sus representantes políticos. 4. Dado que la actividad pública hace uso de la autoridad política y de los recursos públicos, la tarea de asegurarle a los ciudadanos y contribuyentes que dichos recursos son usados coherentemente con sus aspiraciones colectivas es más importante que la satisfacción de los clientes o beneficiarios directos de dicha actividad pública. Esto no implica descuidar la satisfacción de los beneficiarios directos de los programas públicos, sino asignarle un mayor peso a la satisfacción
de los contribuyentes. De hecho, resulta importante que la producción de los bienes y servicios por parte de la organización se haga de manera equitativa y eficiente y genere, al mismo tiempo, la máxima satisfacción de los beneficiarios. 5. La autorización que brindan los ciudadanos y los contribuyentes a los funcionarios públicos para la implementación de sus actividades está descrita y justificada en una política pública. Esta descripción de actividades contenidas en una política pública constituye la manera en que los ciudadanos “compran” las actividades que realizará el Estado a la espera de la creación de un determinado valor público. Así, la política pública es el mecanismo por el cual la sociedad democrática determina qué bienes o servicios se deben producir con recursos públicos para satisfacer el interés colectivo. La generación de valor de largo plazo requiere que los funcionarios públicos se preocupen de asegurar que las políticas públicas que se venden a los ciudadanos sean sólidas. Estas deben reflejar las preocupaciones reales de los ciudadanos y de sus representantes, y la justificación del valor de lo que se debe producir debe basarse en un razonamiento preciso y en una experiencia real. Asimismo, el funcionamiento de la organización pública debe brindar mecanismos confiables de seguimiento y control de los costos y resultados de la actividad pública. De esta manera se asegurará sostenibilidad en la generación de valor público. 6. Es necesario que la organización pública esté preparada para adaptarse a las nuevas demandas de los ciudadanos y que sea innovadora y abierta a la experimentación. Esto debido a que el contexto y deseos de los ciudadanos cambiarán de manera ineludible conforme pase el tiempo, así como cambiarán los procedimientos para llevar adelante la actividad pública. Esto implica que los funcionarios públicos deben preocuparse no solo en mantener rutinas organizativas y ser eficientes en las mismas, sino ser capaces de adelantarse a los problemas y responder a la necesidad de cambio y adaptación. Una visión gerencial del sector público obliga a que los funcionarios públicos se preocupen en definir propósitos de valor para la sociedad y desarrollar la capacidad para producirlos. No solo esto sino que también deben ser capaces de asegurar la continuidad de la actividad pública, adaptando y reposicionando sus organizaciones a las nuevas realidades políticas y operativas.