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Título: Subtítulo:

TENDENCIAS DE LA PAZ EN COLOMBIA retos, discursos y territorios

Autores:

Mauricio García Durán Fernando Sarmiento Santander Vladimir Caraballo Acuña.

Capítulo 4 Paz, desarrollo y participación política Participación Política y Movimientos Sociales. Procesos participativos en la construcción de Democracia local: el caso de las Asambleas constituyentes municipales en Colombia. Sarmiento Santander, Fernando (2008) Construyendo paz y desarrollo en Colombia: algunos retos a nivel político. García Durán, Mauricio (2008) Asambleas Constituyentes municipales en Colombia. Actores sociales como fuente de legitimidad y procesos de participación en la construcción de la democracia local. Sarmiento Santander, Fernando (2009)

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Participación política y movimientos sociales: procesos participativos en la construcción de la democracia local: el caso de las Asambleas constituyentes municipales en Colombia1 Fernando Sarmiento Santander Quiero proponer para el panel tres ideas relativas al tema de la participación política a propósito del caso de las Asambleas constituyentes municipales: Primero, el análisis de la participación política implica una reflexión sobre la cultura política que le subyace. Segundo, los diversos actores, que encarnan tal cultura política, son más comprensibles en los contextos específicos de sus relaciones. Tercero, estas relaciones, de las que la participación política es una expresión, determinan las especificidades de la democracia, en tanto régimen político, y no al contrario. Aunque me quiero centrar especialmente a la experiencia de las Asambleas Constituyentes Municipales, me gustaría referir algunas proposiciones teóricas que podrían soportar tal lectura fáctica: Una primera referencia son McAdam, Tarrow y Tilly, tres ya clásicos teóricos de los movimientos sociales. En su libro “Dinámica de la contienda política” (Cambridge, 2001; Hacer Ed. 2005), presentan tres categorías, superpuestas ellas, para la definición de democracia (p. 294-295): a. Criterios sustantivos: que resaltan las cualidades de las experiencias humanas y de los lazos sociales. b. Criterios constitucionales: que resaltan procesos legales tales como las elecciones y los referéndums. c. Criterios basados en los procesos políticos: que resaltan las interacciones entre los actores políticamente constituidos Especialmente este último criterio, el de los procesos políticos, es el que llama nuestra atención, en tanto refiere a las interacciones entre actores, y por tanto conecta los procesos de democratización con las dinámicas de la contienda popular, o en nuestro lenguaje, la lucha social; se trata, de situar “a la democracia dentro de un campo de variación de las características y prácticas” concretas que

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Ponencia en la presentación del Proyecto Construyendo Democracia: Investigación en Prácticas Innovadoras en Participación Política y Ciudadana. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, noviembre 25 de 2008.

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se dan en el campo político y social. De aquí, la consideración de la relación entre mecanismos de participación y movimientos sociales. Una segunda referencia es Norbert Lechner, científico social y analista de los procesos de configuración del Estado. En “La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado” (Siglo XXI, 1986), aborda el debate sobre la dinámica del poder y el establecimiento del orden; advierte, desde su perspectiva, que la relación de poder no surge de un contrato social (Rousseau), sino que aparece como un hecho cumplido, un proceso de facto en donde la relación de poder se desarrolla como orden, lo que se conoce como “el poder normativo de lo fáctico” (p. 55). Esta idea nos llama la atención en tanto abre posibilidades para la reflexión sobre los procesos de oposición, de resistencia, de transformación, de revolución social. De aquí, finalmente, una tercera referencia a Peter Berger y Thomas Luckmann, sociólogos del conocimiento y de la vida cotidiana, particularmente en su texto “La construcción social de la realidad” (Amorrortu, 2003), en donde afirman que “La realidad se define socialmente, pero las definiciones siempre se encarnan, vale decir, los individuos y grupos de individuos concretos sirven como definidores de la realidad. Para comprender en un momento dado el estado del universo construido socialmente o los cambios que sufre con el tiempo, es necesario comprender la organización social que permite a los definidores efectuar sus definiciones” (p. 147), con lo cual podemos darnos a considerar que los procesos de democratización, en tanto proceso social en construcción, son procesos encarnados en actores concretos, individuales o colectivos, y sus relaciones y comprensiones de la realidad. Con ello, entremos a desarrollar y ejemplificar las tres ideas propuestas inicialmente. No pretendo con esto idealizar las Asambleas, pues son claros sus vacíos y limitaciones, pero si considerar su significado en el contexto de los procesos sociales de larga duración: 1. Los mecanismos de participación, sean formales o informales, adoptados por una sociedad determinada, sea local o nacional, involucran largos procesos de formación de cultura política. Los mecanismos de participación son expresión de tal cultura política, a su vez que conforman cultura política; son las formas concretas como la sociedad busca resolver los conflictos o las tensiones en la lucha por el poder entre los actores dominantes y los demás actores que pretenden, de una u otra forma, dominar. En este sentido, los mecanismos de participación son entendidos como las formas en que los actores se involucran entre si y en distintos niveles en la resolución de los conflictos; los mecanismos de participación son así entendidos como mecanismos de relación política o de inclusión política.

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Una de las cosas que llama la atención de las Asambleas constituyentes es que de una u otra forma se han planteado como espacios de formación y tramitación de los conflictos sociales. En tanto espacios de formación, las Asambleas preparan transformaciones políticas en el largo plazo; en este sentido, apropian instrumentos de participación establecidos en la actual Constitución, pero intentando abrir nuevos instrumentos al considerar que los establecidos son insuficientes; en sí mismas, en tanto Asambleas constituyentes, son un mecanismo alterno de participación, que se sale de lo establecido formalmente. En tanto espacios para la tramitación de los conflictos, las Asambleas constituyentes instauran una nueva forma de participación amplia en donde confluyen los intereses sociales, encarnados por las luchas de sectores y movimientos sociales de vieja data. Estos sectores y movimientos sociales han encontrado en los espacios de Asamblea una forma de dar salida a sus demandas, en la posibilidad de interactuar con actores en el poder, al menos en lo local. Hablamos aquí de conflictos políticos, económicos, de seguridad, etc. De aquí que las Asambleas, buscando elevar sus radios de incidencia, se estén preparando desde la base para establecer interacciones con actores en el poder en el ámbito nacional, a través de la construcción de una Asamblea nacional constituyente, en donde se resuelvan conflictos semejantes desde lo nacional. 2. Los actores, en tanto actores políticos, que encarnan una cultura política, no son un abstracto conceptual; por el contrario, a quienes llamamos actores son evidencias de relaciones concretas que se anudan o desanudan, transformando condiciones sociales en territorios específicos. La participación política no es un constructo a priori de tales relaciones; por el contrario, se dan a partir de las mismas. Así, los mecanismos de participación se dan con mayor o menor posibilidad según el contexto de las relaciones. Los territorios son la configuración geográfica, o más propiamente topográfica, de las posibilidades o los alcances de tales relaciones. Los “mecanismos de participación” pueden ser conceptualmente universales, como filosofía política, pero comprendidos en el marco de las contiendas políticas se enfrentan a los límites impuestos por las relaciones entre los actores, que como dijimos, son a su vez límites territoriales. Las Asambleas constituyentes han contribuido, en medidas distintas, a la consolidación de interacciones entre actores específicos e incluso al establecimiento de redes de acción en configuraciones territoriales más amplias que lo municipal, como lo son el caso de Asambleas regionales y espacios de coordinación nacional del conjunto de las Asambleas. Llama la atención la variedad de actores involucrados en las Asambleas y gran parte de sus logros en términos de incidencia, como por ejemplo procesos de planeación y presupuestos participativos, definición de políticas públicas y acuerdos humanitarios con actores armados. Mandatarios locales han apoyado, promovido o seguido iniciativas de Asambleas o actuado de forma conjunta para el logro de intereses comunes, como salvar fiscalmente al municipio, por ejemplo. Pero procesos contrarios han 4


sucedido en este mismo sentido, cuando la hegemonía de actores armados no permite el desarrollo de procesos participativos o el ejercicio de líderes sociales que reclaman derechos. O mandatarios locales o élites políticas locales que han percibido amenaza al poder por parte de las Asambleas y limitan sus acciones o ampliación. 3. El denominado “orden político” no es determinante de los mecanismos de participación de los actores en juego. Son los actores, con los mecanismos de participación que privilegian para tramitar sus conflictos, los que determinan uno u otro “orden político”. Los mecanismos de participación no son inherentes a la democracia; son inherentes a las dinámicas sociales que subyacen a la determinación de los distintos regímenes políticos, en este caso democrático. La formalización de ciertos mecanismos de participación, por ejemplo a través de la Constitución o la ley, es un recurso de los actores en el poder, que pueden ser élites o sociedades enteras, que pretenden mantener o ampliar el orden instaurado, en tanto “orden deseado”. Los otros actores, los que no están en el poder, que pueden ser élites o sociedades enteras, recurrirán siempre a mecanismos alternos, como mecanismos de relación o de inclusión, perpetuando así las dinámicas sociales, que son por eso mismo conflictivas. Las Asambleas constituyentes representan en los procesos de construcción del Estado esa constante transformación de lo político. La sociedad colombiana haría mal en considerar que los mecanismos o instrumentos de participación establecidos en nuestra Constitución y leyes son o han sido suficientes para dar trámite a las complejidades de los conflictos sociales que se viven en las regiones. En principio se desconoce la existencia de poderes fácticos que no caben en la esfera de la formalidad. Las Asambleas pueden ser entendidas como una mediación entre esos poderes formales y los poderes de hecho encarnados por los distintos actores, incluso los oficiales o estatales. En este sentido, un nuevo orden político viene en camino, en donde la concentración del poder cada vez mayor pretendida por el Gobierno central, está en cuestión. Las Asambleas constituyentes evocan realidades locales y regionales que requieren un nuevo tratamiento por parte del Estado. Los mecanismos alternos de participación propuestos por sectores sociales enteros son parte de la dinámica de construcción de la democracia, de ampliación y profundización de la misma; se busca, se pretende una democracia, aún más incluyente y participativa, que la alcanzada en la Constitución del 91. Las Asambleas constituyentes, como dije al comienzo, no deben ser idealizadas, sino entendidas como un espacio más de los procesos sociales democratizadores que se viven el país. Lo claro y positivo es que tales procesos existan, se desarrollen y contribuyan a la formación política del conjunto de la sociedad. Que un líder campesino, en una región del país, en este caso Mogotes, Santander, y

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ante las circunstancias que ha tenido que afrontar, llegue a hacer afirmaciones como la que siguen, se puede considerar una ganancia: “Las Asambleas significaron un gran aprendizaje cuando nos atrevimos a romper esquemas, romper silencios, romper incluso hegemonías temerarias, tanto del nivel político como armado y eso guarda unas proporciones muy grandes para nuestra vida”.

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Construyendo paz y desarrollo en Colombia: algunos retos a nivel político Mauricio García Durán, S.J. Bogotá, Agosto 21 de 2008

Participar en un panel como este significa para mí un reto grande, ante todo por no tener claro desde dónde debo hablarles: ¿Desde mi condición de religioso y sacerdote? ¿Desde mi formación profesional como politólogo? ¿Desde mi experiencia de investigador en temas de paz? Inevitablemente creo que tendré que combinar las tres perspectivas y espero poder hacerlo adecuadamente. Dados mis conocimientos y experiencia acumulada en el campo político y del trabajo por la paz, haré un énfasis en esa dirección, aunque obviamente sin olvidar mi condición de jesuita y sacerdote. Mi intervención partirá de reconocer los retos que en el aspecto político nos plantea el Papa Pablo VI en su Encíclica Populorum Progressio (PP), para en un segundo momento mirar algunas situaciones críticas en Colombia que cuestionan el horizonte de desarrollo humano planteado por el Papa. En un tercer momento buscaré traducir dichos retos en temas de debate y análisis en los campos de la ciencia política y el trabajo por la paz, para terminar en un cuarto momento haciendo mención de dos experiencias concretas que hoy tenemos en Colombia de construcción de democracia, paz y desarrollo, como una forma de ver cómo nuestra práctica responde en el campo político a los retos que nos plantea la construcción de una paz duradera y un desarrollo sostenible.

1. EL HORIZONTE PLANTEADO POR PABLO VI ¿Cuáles serían los aspectos políticos centrales sobre los que nos llama la atención Pablo VI en su reflexión sobre el desarrollo? Resaltaría cuatro2 que son de especial pertinencia para nuestra reflexión en este Congreso de Reconciliación: • Una visión de paz que exige mayores niveles de justicia en la sociedad. “La paz no se reduce a una ausencia de guerra, fruto del equilibrio siempre precario de las fuerzas. La paz se construye día a día, en la instauración de un orden querido por Dios, que comporta una justicia más perfecta entre los hombres [y mujeres]” (PP, 76).

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Tres de estas dimensiones son señaladas por Miguel González Martín (2008) en su artículo: “El debate sobre la

gobernanza y el desarrollo: Reflexiones desde la Populorum Progressio”.

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• Y como “el camino de la paz pasa por el desarrollo” (PP, 83), Pablo VI aboga por una idea amplia del desarrollo, que va más allá de lo económico: “El desarrollo no se reduce al simple crecimiento económico. Para ser auténtico debe ser integral, promover a todos los hombres [y mujeres] y a todo hombre [y mujer]” (PP, 14). Por eso invita a promover una “economía al servicio del hombre” (PP, 86) y a implementar “las transformaciones audaces, profundamente innovadoras” (PP, 32) que pide un desarrollo integral y sostenible. • La dimensión política reviste para el Papa “una especial relevancia, y subraya la importancia de la participación ciudadana –especialmente de los grupos excluidos– a la hora de formular las políticas que los afectan” (González Martín, p. 138). Los seres humanos aspiran, superando “estructuras opresoras” (PP, 21), a participar más activa y responsablemente en la generación de un “crecimiento autónomo y digno” que les garantice “su pleno desarrollo humano” (PP, 6). De ahí que la falta de poder, iniciativa y responsabilidad sean un obstáculo para alcanzarlo (Cf. PP, 9 y 30). • No se debe mirar sólo la dimensión de la política interna de un país, también es necesario prestar importancia a los factores internacionales, a la interacción con otros países, en particular en el tema de la cooperación y solidaridad internacional, las cuales deberían “permitir a todos los pueblos el llegar a ser por sí mismos artífices de su destino” (PP, 65). Ello demanda que haya una cooperación legítima, que evite cualquier imposición y que se base en un diálogo que permita evaluar y medir el apoyo necesario en función de las necesidades reales de cada pueblo (Cf. PP, 54). En síntesis, Pablo VI nos invita a trabajar por la construcción de la paz, instaurando un orden social y político que debe llevar a una mayor justicia social. Un desarrollo humano y sostenible es una de las exigencias de este orden social, que sólo se hará realidad por medio de transformaciones audaces e innovadoras que demandan la participación activa y responsable de los distintos actores de la sociedad, en especial aquellos que han sido excluidos. Sólo así un pueblo podrá ser artesano de su propio destino en el contexto internacional.

2. ALGUNAS SITUACIONES CRÍTICAS EN EL AMBITO POLÍTICO Ahora bien, en el contexto colombiano encontramos situaciones críticas que interrogan seriamente la viabilidad de una apuesta como la planteada por Pablo VI y reiterada por el Magisterio Eclesial posteriormente. Como lo dijeron los señores Obispos en la V Conferencia en Aparecida: “No puede haber democracia verdadera y estable sin justicia social, sin división real de poderes y sin la vigencia del Estado de derecho” (Aparecida, 76). Aunque sobre ello ya se ha hablado en los paneles del día de ayer, permítanme mencionar muy rápidamente algunas de

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estas situaciones críticas, ya que permiten contextualizar lo que voy a decir después.  Interrogantes sobre la vigencia del Estado social y democrático de derecho, y el balance de poderes en las instituciones públicas.  Incidencia de actores armados en los procesos políticos o recurso de actores políticos a la violencia para el ejercicio del poder político.  Falta de espacios y dinámicas políticas que garanticen una participación amplia y pluralista de los distintos actores y sectores de la sociedad civil en la ejecución de las políticas públicas que los afectan.  Problemas de clientelismo y corrupción en el ejercicio del poder público que obstaculizan que la gestión estatal sea verdaderamente en función del bien común.  Las políticas públicas que no siempre responden a los intereses y necesidades de la mayoría sino que en muchos casos son diseñadas para responder a intereses de minorías [privilegiadas].

3. DE LA DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA AL DEBATE POLÍTICO E IRENOLÓGICO Ahora es necesario dar un paso más en nuestra reflexión. ¿Cuáles son las condiciones políticas para que la propuesta de paz y desarrollo que encontramos en Populorum Progressio puedan hacerse una realidad operante en nuestra sociedad colombiana? ¿Qué estrategias y reformas habría que impulsar para avanzar en esa dirección? Aunque Pablo VI no toca en Populorum Progressio el tema de cuál es el régimen político más adecuado para un desarrollo humano, dadas las exigencias que plantea para la realización de éste, nos introduce de lleno en el debate político sobre la democracia. De hecho, abordará claramente el tema en otra de sus encíclicas, Octogesima Adveniens (1971) donde nos invita a participar en la búsqueda de un modelo de democracia que respete valores básicos como la dignidad de toda persona humana, el respeto de los derechos y deberes de todo ser humano, y la asunción del ‘bien común’ como fin y criterio regulador de la vida política (Cf. OA, 24). Nos corresponde ahora enriquecer ese debate con elementos que vienen de la ciencia política y de los estudios de paz. Podemos decir que en el centro de la aspiración por un desarrollo humano está la demanda por una democracia real y operante, que con un legítimo monopolio de la fuerza, pueda garantizar no sólo la vida y honra de los ciudadanos (es decir, 9


garantizar la paz negativa como ausencia de violencia física), sino que también pueda ofrecer las condiciones para el florecimiento de una sociedad plural en la que sea posible avanzar hacia una mayor justicia social, es decir, hacia una plena vigencia de las distintas generaciones de derechos humanos (es decir, garantizar una paz positiva como realización de las potencialidades individuales y sociales). En otras palabras, “Podemos decir que la democracia, la participación y los derechos forman parte inherente al enfoque de desarrollo humano. El Estado no sólo facilita el funcionamiento de los mercados, sino que vela por el cumplimiento de los derechos y ha de promover el acceso a servicios públicos esenciales. Se trata de un Estado responsable a las demandas de los ciudadanos, articuladas muchas veces en forma de derechos” (González Martín, 2008: 132). Como bien se ha dicho: “La democracia no se fundamenta solamente en valores sino, además, en instituciones que garantizan el respeto de la libertad y de la dignidad de cada ciudadano. El objetivo de la democracia es la construcción de una sociedad liberada del dominio de la violencia” (Muller, 2006: 166). Ahora bien, “la democracia no es solamente el ejercicio del poder por los dirigentes; ella es, en primer lugar, el ejercicio del poder por los ciudadanos. Lo que construye una democracia sólida no es tanto un Estado fuerte como una sociedad civil fuerte” (Ibid., 167). Podemos decir, por tanto, que la sociedad civil se hace responsable de impulsar alternativas de paz, desarrollo y reconciliación en la medida que trabaje por su empoderamiento, de forma tal que pueda ser un agente social con “poder” (en términos de Hanna Arendt) para hacer real la democracia y, así, poder incidir para que sus demandas sociales puedan hacerse realidad. Cuadro 1: Estrategias de construcción de paz en el ámbito político ASPECTOS DE ESTRATEGIAS DE SOLUCION LO POLITICO Fortalecimiento  Promover la vigencia del ESDD  vigencia de los del Estado social y derechos humanos democrático de  Balance de poderes, tanto en el ámbito del Estado como derecho (ESDD) de los grupos sociales  Vigencia del ESDD (“Rule of law”)  ejercicio de la política sin el recurso a la violencia Gobierno legítimo  Apoyo a los procesos democráticos, tanto electorales y buena como de otro tipo gobernanza  Eficiencia y “accountability” de las instituciones públicas (transparencia, anticorrupción, rendición de cuentas)  Mecanismos para responder adecuadamente a las demandas ciudadanas (planes de desarrollo, etc.) Pluralismo,  Empoderamiento de la sociedad civil para buscar la participación y vigencia de los DDHH, la incidencia en la definición de 10


responsabilidad ciudadana

las políticas públicas y capacidades para la resolución de conflictos y la reconciliación  Mecanismos de participación, control civil y veedurías ciudadanas Canales  Promover un sistema de justicia imparcial y accesible a institucionales todos para el manejo de  Promover formas alternativas de justicia y solución los conflictos pacífica de conflictos  Promover justicia para las víctimas de la guerra y la violencia Seguridad  Buscar el monopolio legítimo de la fuerza ciudadana  Promover la participación de la sociedad civil en la definición de las políticas de seguridad  Promover iniciativas de seguridad ciudadana

Supuesto este horizonte de la democracia y el rol que la sociedad civil juega en ella, es necesario preguntarnos sobre los aspectos concretos en los que es necesario trabajar para poder contar con una democracia que favorezca una propuesta de desarrollo humano. En los enfoques y estrategias de construcción de paz, tanto en situaciones de conflicto como de post-conflicto, encontramos una descripción de dichos aspectos y de las estrategias que se requieren para su puesta en marcha (ver Cuadro 13). Ustedes pueden identificar en este cuadro muchas de las acciones que en el campo político se realizan en distintas iniciativas y experiencias de paz y desarrollo existentes actualmente en el país. Dado los límites de tiempo, no voy a detenerme más sobre estas estrategias, con excepción de una, dada la importancia que se le ha dado en el debate internacional: la buena gobernanza. Aunque hay distintas maneras de ver la gobernanza, preferimos aquella que pone el énfasis en que las instituciones públicas “estén revestidas de legitimidad democrática y sean responsables ante las demandas democráticas” (González Martín, 2008: 133). Es decir, estamos abogando por una gobernanza democrática en la que el centro de atención deja de ser meramente el mercado y el crecimiento económico y pasa a serlo el desarrollo humano. En este sentido, “La gobernanza […] tiene que ver con la formación de las políticas y cómo los diferentes grupos de afectados pueden, o se les impide, involucrarse en el proceso de influir el contenido de dichas políticas. El punto crucial del enfoque alternativo [… de] gobernanza es cómo fortalecer las capacidades políticas de los pobres [, los excluidos del actual modelo de desarrollo y las víctimas]. Si tienen que negociar y competir con las élites, han de estar preparados para tal cometido. Las capacidades políticas de los pobres se refieren a los recursos institucionales y 3

Cuadro construido con elementos tomados de Leonhardt (2001: 243) y Harris & Reilly (1998: 133-329).

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organizativos –incluidas las ideas colectivas –que tienen a su disposición para una acción política eficaz […] Así, a través de la acción pública son capaces de situar las problemáticas relacionadas con la pobreza en la agenda política del su país” (Ibíd.: 137). No es otro el reto que han asumido y están asumiendo los programas de desarrollo y paz (PDPs) a lo largo y ancho del país. Ellos han constatado que no basta con tener una serie de proyectos productivos, por muy exitosos que ellos sean; es necesario afectar y en muchos casos cambiar de fondo políticas gubernamentales que se convierten en un obstáculo para impulsar procesos sostenidos de desarrollo humano en las regiones y a nivel nacional. Por eso la necesidad que experimentan los PDPs de contar en las regiones con actores sociales y políticos que tengan la capacidad para participar en la vida política de las regiones e incidir en las políticas públicas que los afectan y limitan la consolidación de dinámicas de desarrollo de carácter verdaderamente democrático y sostenible. No es otra la razón por la que estos PDPs necesitan impulsar la formación de los pobladores y el fortalecimiento de sus organizaciones de forma tal que puedan ser actores sociales con capacidad para ejercer responsablemente su ciudadanía. 4. APRENDIENDO DE EXPERIENCIAS DEMOCRACIA, PAZ Y DESARROLLO

DE

CONSTRUCCIÓN

DE

Colombia presenta una de las experiencias más ricas a nivel mundial en términos de iniciativas y movilización por la paz y construcción de alternativas al conflicto armado (Cf. García-Durán, 2006). Como una forma de bajar a lo concreto de nuestra realidad, quisiera mencionar como último punto de mi reflexión dos experiencias que nos muestran con sus logros y límites cómo hacer frente a los retos políticos que nos plantea el construir alternativas de paz y desarrollo en un contexto democrático como el nuestro. a) Las asambleas constituyentes locales y regionales: estrategias de acción desplegadas. Consideremos en este punto un ejemplo significativo de las experiencias de paz existentes en el país: las asambleas constituyentes locales y regionales como espacios para el ejercicio de la responsabilidad política. En un trabajo que CINEP adelanta en asocio con el Programa Redes del PNUD, hemos venido realizando desde finales del año pasado una sistematización de las experiencias de asambleas constituyentes que han surgido en el país a partir de 1997, cuando la Asamblea Constituyente de Mogotes irrumpió en el panorama político nacional. Luego de esta experiencia han surgido otras 126 asambleas constituyentes municipales, regionales y departamentales, distribuidas en 13 departamentos del país.

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Estas experiencias expresan un esfuerzo de los sectores de la sociedad civil en distintos lugares del país por hacer real la democracia participativa ante todo en el nivel municipal (89% de las asambleas tienen este carácter). No todo ha sido éxito en dichas asambleas, pero ciertamente si indican una manera significativa como en algunas regiones del país sectores de la sociedad civil han promovido responsablemente la construcción de un Estado que responda mejor a las aspiraciones y necesidades de dichas comunidades. Han sido experiencias de construcción de lo público de “abajo hacia arriba”, de las cuales podríamos aprender mucho para avanzar en la construcción de una paz duradera y un desarrollo sostenible. En conexión con ello, sólo quiero llamar la atención sobre las estrategias que estas asambleas constituyentes locales han desplegado como una forma de fortalecer la democracia y aportar en la construcción de la paz (ver Gráfico 4). El peso que tienen estas estrategias es el siguiente: • • • • •

Crear espacios para la discusión y la participación política: 28% Educar para la democracia y la ciudadanía: 24% Ejercer control social de la gestión pública: 19% Fortalecer la organización y la acción en red: 18% Rechazar y/o resistir al conflicto armado: 11%

Este tipo de estrategias muestran claramente la manera como la sociedad civil local en algunas regiones del país ha sido responsable políticamente en la construcción de Estado pero también en el fortalecimiento de ella misma como sociedad civil. Estas estrategias habría que promoverlas de manera sostenida en todas las regiones del país, articulando procesos de concertación social y político, que permitan avanzar en la construcción sostenida tanto de Estado como de sociedad civil. En otras palabras, sin una sociedad civil fuerte, capaz de concertar con el Estado y ejercer control de su gestión, no es factible que se avance hacia una democracia más sólida, con capacidad de aclimatar una paz sostenible y opciones de desarrollo humano sostenible. b) Las Escuelas Básicas Integrales para el Desarrollo Sostenible (Ebids): una manera de concertar políticas públicas en el Magdalena Medio4. La idea central de esta proyecto ha consistido en recuperar la escuela como centro cultural movilizador, donde es posible -en contextos de violencia- construir 4

Esta parte fue elaborada con el apoyo de Marco Fidel Vargas, investigador del CINEP, quien ha trabajado en los últimos

10 años en el Magdalena Medio apoyando el componente educativo del PDPMM.

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propuestas educativas colectivas concertadas social e institucionalmente, que permiten construir política pública centrada en los derechos humanos, la identidad cultural del territorio y una educación coherente con el desarrollo humano de la región. Se promueve una escuela que negocia culturalmente, dialoga con el objetivo de construir sentido al territorio permitiendo resolver los problemas centrales de la comunidad para el desarrollo social y no una institución supeditada a los dictámenes del poder Estatal, uniforme y promotora de un solo modo de ver y concebir el mundo. La centralidad del proceso está en las comunidades educativas, como sujetos culturales en la construcción de riqueza cultural. Las Ebids se han desarrollado en dos fases: en primer lugar una experiencia piloto en tres municipios (El Carmen de Chucurí, Landázuri, y el proyecto de Ciudadela Educativa en la comuna 7 de Barrancabermeja). Y una segunda fase en la que se amplía la propuesta a 11 municipios, 9 en los que ya se ha concertado la política educativa municipal (Bolívar, Cimitarra, Simacota, Puerto Wilches, Río Viejo, La Gloria, Morales, Santa Rosa y San Pablo) y dos municipios que todavía están en el proceso de hacerlo (Puerto Nare y Puerto Berrío). En concreto, ¿qué pasos dimos? Primero: Se parte por reconocer a los pobladores y pobladoras del Magdalena Medio como los protagonistas y constructores de aprendizaje del proceso. La premisa a seguir consistió en que cada uno de los campesinos, mujeres, jóvenes, asesores e investigadores, constructores de nuevas realidades viven en un estado de aprendizaje, que consiste en que todos los participantes se reconocen en un proceso permanente de crecimiento humano, que permite día a día ser mejores aprehendientes, ser mejores seres humanos en el mundo. Segundo: De la periferia al centro, y del centro a las periferias, para ir reorganizando y recreando el territorio. El punto de partida de la interacción de los sujetos implicados en el proceso educativo, fue trabajar desde y con los sectores más “periféricos”, donde el conflicto y la pobreza estaban más concentrados: la Comuna 7 de Barrancabermeja, Miralindo en el Municipio de Landázuri, Islanda, Santo Domingo del Ramo en el Municipio de El Carmen de Chucurí en el departamento de Santander. San Lucas, Canelos, Villaflor, en Municipio de Santa Rosa, Canaletal y Pozo Azul en San Pablo, Corcovado, Bodega Central, el Dique y la Palma en el Municipio de Morales, en la zona sur del departamento de Bolívar.5 Estos lugares fueron considerados como el centro de desarrollo del proyecto. Allí la prioridad fue reconocer sus iniciativas y construir de manera conjunta y a partir de la experiencia, los deseos y las necesidades de la gente los proyectos. Esto genero capacidad de decisión para la consolidación de los propósitos, identificado los valores y proyectos de vida de las familias, comunidades y organizaciones. Podemos decir que esto es lo vivido y lo central. A partir de allí se inicia la construcción de Los planes educativos Municipales. 5

Escuela Normal Superior Cristo Rey. Sistematización de la propuesta “formación docente con pertinencia en el sector

rural” Barrancabermeja 2005.

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Tercero: La Construcción de un Proyecto Colectivo de Futuro: Ser capaces de elaborar un proyecto es un aspecto central en la construcción de sujeto individual y colectivo en el Territorio. Por eso la primera tarea es resolver el problema de los jóvenes rurales construyendo el proyecto de Escuelas Básicas Integrales para el Desarrollo Sostenible, que les da sentido a las comunidades cómo ciudadanos del desarrollo y la paz en su localidad. Esto nos dio la posibilidad de avanzar en el diseño de un Plan Educativo Municipal como Política Pública que tuviera en cuenta una mirada de futuro, la identificación de sus problemas, una planeación estratégica y una negociación con las autoridades municipales. Cuarto: Se destaca la Importancia del Relato o la Narrativa como factor clave en la superación de las condiciones de adversidad y desempeño ciudadano. La posibilidad de negociar, articular las diferentes visiones, sentidos e imágenes y representaciones vinculadas a la situación individual o grupal es un elemento fundamental en el proceso de fortalecer la capacidad para dialogar, expresar demandas y comprender los problemas en forma colectiva. Fortalecer la capacidad de producir relatos, de establecer conversaciones entre distintas visiones, supone un fuerte dominio de la escucha, respeto y reconocimiento del otro. Quinto: Liderazgo Compartido. Significo ir creando confianzas entre las comunidades educativas y las autoridades Municipales para superar las situaciones adversas, ya sea a través dialogo, el afecto, el reconocimiento de responsabilidades comunes entre el Municipio, las comunidades y el sector productivo. Con el objetivo de ir construyendo Bienestar colectivo. Sexto: El Pacto Colectivo. Diseñar y aplicar estrategias exige transformar los procesos educativos en una política pública, elaborada y asumida por el conjunto de los sectores sociales. Las políticas Educativas Municipales transciendes los periodos gubernamentales y la experiencia histórica demuestra que sólo con pactos y alianzas sólidas es posible lograr éxitos. Los pactos pretenden ser incluyentes, producto de un proceso deliberativo, desde la periferia al centro y del centro a la periferia, intencionales y de negociación entre los diferentes sectores del Municipio para enfrentar así las tendencias a la fragmentación, la ruptura y la exclusión de los sectores más pobres. El pacto es reafirmar un proyecto colectivo social basado en la idea de construir una sociedad equitativa y dinámica. En este sentido, construir políticas públicas educativas parte de un proceso más general, como es el fortalecimiento de la ciudadanía, la construcción de una sociedad más democrática y en paz. En síntesis, podemos decir que estas dos experiencias que he mencionado nos muestran cómo no es posible asumir el reto de promover un desarrollo humano sin promover toda una dimensión política que permite a los pobladores de las

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regiones un ejercicio activo de la democracia que logra incidir en las políticas públicas que afectan su vida.

A MANERA DE CONCLUSION Para que el desarrollo sea verdaderamente el nuevo nombre de la paz se requiere de una democracia que no sólo haga realidad la vigencia del Estado social de derecho, sino también que abra los espacios para una amplia y responsable participación de la sociedad civil en la construcción de aquellos consensos políticos necesarios para orientar la gestión estatal hacia la vigencia de los derechos humanos y una mayor justicia social. La sociedad colombiana ha de velar para que nuestra democracia no pierda ese norte en medio de los aires autoritarios y neopopulistas que soplan en la actualidad en el continente y de los cuales nuestro país no es ajeno. Como bien lo dijeron los señores Obispos en la V Conferencia General del Episcopado Latinoamericano y del Caribe en Aparecida el año pasado: “Vemos con preocupación el acelerado avance de diversas formas de regresión autoritaria por vía democrática que, en ciertas ocasiones, derivan en regímenes de corte neopopulista. Esto indica que no basta una democracia puramente formal, fundada en la limpieza de los procedimientos electorales, sino que es necesario una democracia participativa y basada en la promoción y respeto de los derechos humanos. Una democracia sin valores, como los mencionados, se vuelve fácilmente una dictadura y termina traicionando al pueblo” (Aparecida, 74). Concluiría diciendo, sin fortalecer la democracia, difícilmente avanzaremos hacia un desarrollo sostenible, condición imprescindible de una paz justa y duradera.

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REFERENCIAS Arendt, Hanna (1973) “Sobre la violencia”, en Crisis de la República. Madrid: Taurus. García-Durán, Mauricio (2006) Movimiento por la paz en Colombia 1978-2003. Bogotá: Cinep / PNUD / Colciencias. González Martín, Miguel (2008) “El debate sobre la gobernanza y el desarrollo: Reflexiones desde la Populorum Progressio”, en Red Jesuita Internacional para el Desarrollo, El desarrollo de los Pueblos – Desafíos para hoy y mañana. Bilbao: Alboan /Ediciones Mensajero. Harris, Peter & Reilly, Ben (Eds.) (1998) Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for Negotiators. Estocolmo: IDEA. Leonhardt, Manuela (2001) “The Challenge of Linking Aid and Peacebuilding”, en Luc Reychler & Tania Paffenholz (Eds.) Peace-building – A field guide. Londres: Lynne Rienner Publishers. Muller, Jean-Marie (2006) “La noviolencia y la resistencia civil como instrumentos de reconciliación”, en Freddy Cante y Luisa Ortiz (Compiladores), Umbrales de reconciliación, perspectivas de acción política noviolenta. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. Pablo VI (1996) ‘Carta Encíclica Populorum Progressio’, en Secretariado Nacional de Pastoral Social de Colombia, 12 Trascendentales Mensajes Sociales. Bogotá: Editorial Kimpres Ltda. _______ (1996) ‘Carta Apostólica Octagesima Adveniens’, en Secretariado Nacional de Pastoral Social de Colombia, 12 Trascendentales Mensajes Sociales. Bogotá: Editorial Kimpres Ltda.

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Asambleas constituyentes municipales en Colombia. Actores sociales como fuente de legitimidad y procesos de participación en la construcción de la democracia local6 Fernando Sarmiento Santander Introducción En el proceso de instauración de las democracias en el mundo, las diversas sociedades han establecido, mediante asambleas, cartas constitucionales que recogen las directrices fundamentales respecto al modo como éstas quieren regirse. Estas cartas experimentan, con relativa frecuencia, sucesivas reformas, unas veces más sustanciales que otras, pero siempre poniendo en juego la voluntad de las sociedades implicadas. Es así que las asambleas constituyentes son un evento fundamental de las democracias, ampliamente reconocidas por los Estados existentes. Es común encontrar procesos constituyentes nacionales, como los más recientes adelantados en países latinoamericanos, como Ecuador y Bolivia, por ejemplo. Como una modalidad particular de estos procesos democratizadores, dados no en el plano de lo nacional, sino en el local, presentaremos aquí las Asambleas constituyentes municipales en Colombia. Si bien estas Asambleas constituyentes municipales conforman espacios de participación ciudadana y de formación política para la incidencia en la administración de los gobiernos locales, nuestra atención se centra en que ellas mismas representan un lugar propicio para el análisis de los procesos de legitimación o deslegitimación entre los actores sociales, como una expresión de las formas de relación en el ejercicio o la búsqueda del poder. De forma más específica, nos preguntamos por los procesos de integración y articulación de las fuentes de legitimidad. Esta pregunta la ubicaremos en un lugar muy específico del ejercicio de la política: el juego de las relaciones entre los actores sociales. Son estos actores, desde el papel político o social que representan, la fuente encarnada de la legitimidad. En otras palabras, la legitimidad es un proceso contingente y fáctico de configuración de las relaciones entre actores sociales. Los procesos de articulación y de integración de actores, o lo contrario, de desarticulación o desintegración, son expresiones concretas de los reconocimientos de legitimidad o no que se establecen en el fondo de las relaciones. La articulación entre actores o la integración de uno de ellos, da cuenta de los mayores o menores grados de reconocimiento, validación, credibilidad o 6

Ponencia presentada en el Coloquio Internacional: Proceso de debate y propuestas sobre legitimidad del poder en la Región Andina. Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza, IRG. Lima, febrero 16 y 17 de 2009.

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solidaridad que los legitima. En estos procesos de articulación e integración, la legitimidad opera siempre en doble vía; en la forma de ser reconocido y en reconocer a quien me reconoce. Es importante aclarar en este momento que por actores sociales, en un sentido amplio, entendemos el conjunto de personas, grupos, organizaciones e instituciones que interactúan en los ámbitos de lo social, lo político y lo económico y que conforman sistemas de relación específicos en ámbitos territoriales que le son propios, que pueden ir desde lo local, pasando por lo regional y nacional, hasta lo internacional. La situación colombiana, que enmarca las experiencias de Asambleas constituyentes municipales que voy a presentar aquí, agrega a este juego de relaciones un factor determinante de las mismas: el contexto de conflicto armado prolongado. Tal conflicto armado implica a su vez profundas conflictividades políticas y sociales, que en su conjunto resultan ser a la postre un entrelazamiento de causalidades mutuas y circulares7. La configuración de las Asambleas, en sus formas organizativas, objetivos, acciones, e incluso en sus ámbitos territoriales de incidencia, responde a los contextos específicos determinados por las dinámicas del conflicto social y armado. En términos generales, este contexto conflictivo, tanto social como armado, siendo un escenario que agrega dificultad a los procesos de articulación e integración entre los actores, ofrece por lo mismo un interesante ámbito para el estudio y análisis de las relaciones entre actores en procesos sociales de larga duración. Abordaremos tal temática presentando, inicialmente, una definición general de lo que son las Asambleas y los principales contextos en los que surgen, a fin de clarificar su especificidad en el marco de otros procesos constituyentes de carácter nacional que se han dado en América Latina. Paso seguido, describiremos los escenarios en los que las Asambleas disputan poder, mostrando las distintas formas de relación establecidas con otros actores; juego de mecanismos para la legitimación o deslegitimación en contextos concretos, que configuran la democracia local y expresan las representaciones que tales actores tienen del Estado. Concluiremos con la exposición de una serie de reflexiones en torno a lo que estas experiencias ciudadanas involucran y significan en la construcción de escenarios para el ejercicio de la ciudadanía y, en ello, para la formación de nuevos actores sociales y políticos para la conformación de la democracia y la construcción del Estado. 1. Definición y contexto de las Asambleas constituyentes municipales

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Ver Norbert Ropers. “Transformación sistémica de conflictos: reflexiones acerca del conflicto y del proceso de paz en Sri Lanka”. www.berghof-handbook.net

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La definición de las Asambleas constituyentes municipales es algo que se debe hacer en relación con los contextos en los que emergen estas experiencias. La diversidad de sus configuraciones responde a la diversidad de los contextos en los que se encuentran. Presentaremos a continuación de forma sintética un conjunto de definiciones, producto de las respuestas que los mismos líderes de las Asambleas dieron a la pregunta ¿cómo se definen ustedes en tanto Asamblea constituyente?8 a. La construcción de una definición de conjunto Se trata de cinco definiciones, relacionadas entre sí y que conforman una visión amplia de los alcances y matices de las Asambleas. A partir de estas definiciones propondremos una definición de conjunto de lo que se puede entender como Asambleas constituyentes municipales. En primer lugar, las Asambleas se definen como espacios de organización y articulación social. Ello responde a que estas iniciativas buscan el fortalecimiento de las estructuras sociales de base, su capacidad de acción y movilización. Por otra parte, las Asambleas en sí han fomentado la interacción entre los actores sociales de diversos sectores, tanto en lo urbano como en lo rural, como han sido, por ejemplo, entre campesinos, mujeres, jóvenes, indígenas, sindicalistas, líderes políticos, etc. En segundo lugar, las Asambleas se han definido también como espacios de participación, concertación y mediación política. En este sentido, estas iniciativas afirman su carácter en el ejercicio de la ciudadanía, enfocando su quehacer a la transformación de estructuras políticas para la ampliación de la democracia. Las Asambleas se han asumido como lugar para el ejercicio de la soberanía popular y de la ciudadanía organizada, basada en la reivindicación de los derechos sociales, civiles y políticos9. En procura de ello, se han visto impulsadas a promover la concertación con las instancias locales de gobierno, creando posibilidades para la construcción de acuerdos, pactos, acciones conjuntas para enfrentar las problemáticas propias. En tercer lugar, en parte derivado de lo anterior, las Asambleas se han definido como espacios para la gestión y control social de lo público. Es así que estas 8

Al presente documento subyacen, por una parte el trabajo de Sistematización y análisis de las Asambleas constituyentes en Colombia, realizado por el CINEP en el 2007 (para conocer el documento completo ver: http://www.cinep.org.co/sites/cinep.cinep.org.co/files/file/datapaz/sistematizacion/home.swf), y por otra parte, la reflexión sobre legitimidad y articulación realizada en conjunto entre IRG, CINEP y estudiantes de historia de la Universidad Javeriana de Bogotá (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcleaxes-1.html). 9 Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Asamblea Municipal Constituyente de Guarne-Antioquia. Bogotá 2007.

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iniciativas han trabajado en la línea de la construcción y proposición de alternativas a las políticas de gobierno local, haciendo uso del derecho constitucional de participación ciudadana, en ejercicios tales como la planeación participativa, veedurías ciudadanas, entre otros. En cuarto lugar, y como requisito para hacer posible la práctica de las definiciones hasta aquí mencionadas, las Asambleas se han considerado como espacios de formación e información ciudadana. Se trata así de lugares para la formación y transformación de cultura política, abordando la promoción de nuevos liderazgos sociales y políticos10. A su vez, con ello han contribuido al fortalecimiento de la identidad cultural (y étnica) y al sentido de pertenencia a un territorio y a una sociedad concreta. Son a su vez canales de información a la ciudadanía, como factor esencial en los procesos formativos; se informa sobre medidas de gobierno, nuevas legislaciones, situaciones determinantes del quehacer, entre muchos otros aspectos. En quinto lugar, finalmente, las Asambleas se han concebido como un espacio de resistencia civil y rechazo a la violencia. En este sentido, son iniciativas para la búsqueda de la paz, la reconciliación y la defensa de la vida. En tanto organización social, articulación de sectores y punto de confluencia entre instancias sociales y gubernamentales, las Asambleas se han configurado como espacios de resistencia a los actores de la guerra y la violencia. Por ello mismo, han promovido el diálogo y los acuerdos humanitarios con grupos armados al margen de la Ley. En sentido amplio, las Asambleas propenden por la defensa de los Derechos Humanos y, en general, de los Derechos económicos, sociales y culturales que requieren las comunidades como camino para la paz. Recogiendo los elementos expuestos, podemos entender en conjunto que las Asambleas constituyentes municipales son procesos informales de participación política, impulsados en sus ámbitos territoriales por sectores sociales de diversa índole, que cuentan con estructuras organizativas y acciones enfocadas a incidir en los asuntos públicos, buscar la seguridad y la paz, promover la articulación y la formación ciudadana para el ejercicio y desarrollo de la democracia11. Se trata de una definición que a su vez nos permite particularizar este tipo de iniciativas, como procesos que responden a la situación colombiana, pero a la vez colocarlas en el marco de comprensión de los procesos constituyentes que se vienen dando en el contexto latinoamericano. 10

Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Asamblea Municipal Constituyente de Charalá. Santander 2007. 11 Para la construcción de esta definición se tuvo presente la definición propuesta por Camila Santamaría, estudiante de historia en la Universidad Javeriana de Bogotá, en su ficha “Las Asambleas constituyentes territoriales en Colombia: una construcción de democracia desde abajo”, en el cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia” (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

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Profundizando un poco más en la particularidad de la situación colombiana, presentaremos brevemente a continuación algunos escenarios del mismo; escenarios en los que las Asambleas constituyentes municipales han surgido y a su vez han representado un nivel de incidencia y transformación. Estas iniciativas, como lo hemos dicho, responden y hacen parte del transcurrir histórico del país, recogiendo e incluso reproduciendo los grandes problemas del Estado y sus instituciones, de la sociedad, la paz y el desarrollo. b. Escenarios de origen de las Asambleas constituyentes Tres escenarios claves han motivado la conformación de Asambleas: la crisis institucional y de gobernabilidad, las deficiencias en la calidad de vida y el conflicto armado. Estos tres escenarios son simultáneos e interrelacionados en la vida de los municipios y regiones donde se desarrollan las experiencias constituyentes. Se trata, claro está, de un contexto complejo, que ha acumulado a lo largo de décadas formas de hacer la política, de resolver los conflictos, de establecer relaciones sociales, de configurar e integrar regiones enteras, de distribuir los bienes y explotar los recursos, de comprender la cultura, etc. El primer escenario que ha motivado el surgimiento de las Asambleas es el de la crisis institucional y de gobernabilidad. Los sectores sociales que percibieron esta situación e impulsaron la Asamblea, definieron tal crisis como la falta de legitimidad de las instituciones estatales, debido principalmente a que no representan al conjunto amplio de la población. Cuando las instituciones y los representantes no cumplen o promueven la integración y por el contrario excluyen de los asuntos públicos a la población, dificultando el ejercicio democrático, hacen que disminuya la credibilidad en las instituciones estatales. A esta situación se asocian los problemas de corrupción y anquilosamiento de las instituciones y de las maquinarias políticas tradicionales en el poder. Es así que las Asambleas constituyentes se proponen como espacios organizativos y de acción a partir de los cuales se busca hacer cumplir la Constitución Política en lo referente a la participación ciudadana en los asuntos públicos, formar e impulsar nuevos liderazgos para el acceso al poder e incluso ejercer el gobierno, principalmente en lo local. Uno de los casos, a manera de ejemplo, que se puede mencionar en este sentido es el de la Asamblea de Tarso, un municipio en medio de montañas al sur occidente del departamento de Antioquia. Para el año que se creó la Asamblea (2001) el municipio atravesaba por una grave crisis económica debido a una combinación de al menos tres factores: deficiente manejo administrativo por parte de sucesivos gobernantes locales, crisis del precio del café (a nivel mundial durante el período comprendido entre finales de los 90 y comienzos del nuevo milenio), principal actividad económica para la generación de empleo e ingresos, y la fuerte presencia de actores armados, que obstaculizaron la normal actividad 22


económica en la región. Tal combinación desencadenó un déficit fiscal tal, que amenazaba la autonomía administrativa de Tarso como municipio; ello elevó el descrédito y la deslegitimación del mandatario ante la población y el sentimiento de zozobra frente a la administración del municipio y la situación en general que se vivía. Al surgir, la Asamblea operó como una instancia de relación entre funcionarios del gobierno local y líderes sociales, quienes propusieron un plan de gobierno conjunto, impulsado y puesto en práctica por los funcionarios del Concejo municipal promotores de la iniciativa. En los años posteriores, los mandatarios elegidos han venido respaldando y participando de la propuesta de Asamblea constituyente. Un segundo escenario en el que las Asambleas han surgido es el de las deficiencias en la calidad de vida de gran parte de las poblaciones. La percepción de esta deficiencia se relaciona con la precariedad en la infraestructura de los municipios. Aspectos como ausencia o mal manejo de servicios públicos, agua potable, electricidad, recolección de desechos; los bajos niveles de inversión en los sectores de la salud y la educación; los altos índices de desempleo y pobreza; la ausencia de una mayor conciencia institucional y social para la conservación del medio ambiente y la utilización de los recursos naturales. Es a raíz de ello que sectores sociales organizados deciden impulsar Asambleas y apoyar planes de gobierno favorables a la participación y a la construcción conjunta de políticas públicas y planes de desarrollo acordes con las necesidades reales de las comunidades locales. Vale la pena presentar en este sentido la experiencia de la Asamblea Juvenil Constituyente del Valle del Cauca12. Esta Asamblea, que como su nombre lo indica, es impulsada desde 2005 por las organizaciones juveniles de este departamento del sur occidente del país, recogiendo procesos organizativos y de participación de este sector que se habían venido gestando desde años anteriores. No obstante la existencia de una legislación nacional favorable a estos sectores, muchos gobiernos departamentales y locales no las han puesto en práctica. Es así que, gracias a la apertura a la participación de la gobernación de turno (Angelino Garzón, 2004-2007) se inició el proceso de construcción de la Política Pública de Juventud para este departamento, recogiendo en ella los intereses de tales organizaciones. Se buscó que con la construcción de la Política se ampliaran las oportunidades para la educación, el trabajo y el bienestar, a su vez que librar a los jóvenes de la guerra como alternativa. Las organizaciones juveniles, con el apoyo de la gobernación, lideraron el proceso en los 42 municipios que tiene el departamento. Encuentros y reuniones en cada uno de 12

Ver la ficha de Nicolás Guarnizo, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, titulada “Proceso juvenil constituyente en el Valle del Cauca y articulación con el gobierno municipal”, en el cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia” (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

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ellos con estudiantes, líderes de organizaciones e iniciativas juveniles para recoger sus necesidades y propuestas para el bienestar de la juventud en el departamento fueron desarrolladas por cerca de un año. Posterior a este proceso de construcción, las organizaciones juveniles continúan haciendo seguimiento a su aplicación. La puesta en práctica no ha sido del todo fácil, pues los programas encontraron limitaciones presupuestales, especialmente en el ámbito municipal. Ante ello, y aprovechando lo avanzado a nivel de formación y consolidación de las organizaciones juveniles y de los espacios de participación ganados, los jóvenes buscaron incidir en la población durante las gestas electorales para la escogencia de mejores mandatarios locales; en ello, los resultados, como se puede suponer, son diversos. Finalmente, el tercer escenario de surgimiento de Asambleas es el del conflicto armado. Además de las complejas implicaciones sociopolíticas y regionales del conflicto, relacionadas con los escenarios anteriormente presentados, preocupa ampliamente a las comunidades el deterioro de la seguridad a raíz de los enfrentamientos armados en la disputa por el control hegemónico de territorios estratégicos. La violación de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, expresados fatídicamente en asesinatos, desapariciones, desplazamientos, secuestros, entre otras consecuencias de la guerra, responsabilidad de los distintos actores armados implicados, hacen parte del problema de seguridad que viven las comunidades y que persiste tras los procesos de desmovilización de grupos paramilitares de derecha (grupos que no desmontaron sus estructuras operativas y de mando e incluso muchos permanecieron activos o se rearmaron) y la ofensiva militar de las fuerzas estatales contra la insurgencia armada (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y Ejército de Liberación Nacional, ELN). Es así que las Asambleas han surgido a su vez como espacios de resistencia al conflicto, de protección de líderes sociales y de búsqueda de alternativas para la paz en el ámbito regional. La historia de la Asamblea popular constituyente de Micoahumado13 es un caso que ilustra la relación de estas iniciativas con la situación de conflicto armado que se vive en el país. El proceso empezó el 4 de diciembre de 2002, un día después de que cientos de paramilitares del Bloque Central Bolívar de las Autodefensas incursionaran en la población y, en medio de los civiles, combatieran con la guerrilla del ELN, que por décadas estuvo dominando la zona. El enfrentamiento duró varios días. Los armados dejaron campos minados, bloquearon las vías, restringieron los alimentos y las medicinas, utilizaron las viviendas de los pobladores para atrincherarse y suspendieron el servicio de agua potable. Esta situación puso a los pobladores del corregimiento a decidir entre, uno, unirse a 13

Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Asamblea popular constituyente de Micoahumado, corregimiento del municipio de Morales, Sur de Bolívar (Norte del país).

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alguno de los bandos y rechazar al otro, dos, oponerse a ambos y verse obligados a huir desplazados o, tres, la opción elegida, declararse en "desobediencia civil”, reclamando mayor presencia del Estado y a la vez estableciendo una propuesta de paz, convivencia y seguridad. De este modo nació la iniciativa constituyente, gestando un proceso de soberanía popular y autonomía civil, con el fin de utilizar el diálogo como única estrategia para resolver los conflictos. De este modo han logrado el reconocimiento y respeto de los actores armados, logrando incluso desminados de la zona por parte de la guerrilla del ELN de forma unilateral. Como se puede observar, el sentido y definición de las Asambleas se encuentra estrechamente relacionado con sus contextos sociopolíticos, enfocando su accionar en un horizonte para la transformación de la estructuración de la sociedad y del Estado. Estos contextos ponen a su vez a las Asambleas a participar activamente en juegos de relaciones entre los diversos actores sociales que conforman y determinan los devenires de sus regiones. Es justamente en el entramado de estas relaciones en donde las Asambleas buscan abrirle lugar y posibilidades para la puesta en práctica de sus concepciones de la ciudadanía, la democracia y el gobierno. Se trata, como se ha mostrado en la práctica, de disputas por el poder, que en el fondo determinan tales formas de relación. 2. Las relaciones de poder: procesos de legitimación y deslegitimación entre actores sociales Desde la perspectiva de la reflexión que estamos adelantando, los actores sociales ejercitan constantemente y de forma fáctica mecanismos14 a través de los cuales se legitiman o deslegitiman mutuamente, según favorezca o no a sus pretensiones de acceso o detención del poder; tales mecanismos se expresan en formas como integración, reconocimiento, articulación, solidaridad e incluso otras que se refieren al uso específico de la fuerza, como la violencia directa y la coacción. Las Asambleas constituyentes municipales, en tanto ejercicios de participación política, se encuentran inmersas en una lucha por emanciparse de estructuras y prácticas del poder15 ostentado por actores dominantes de las relaciones y hegemónicos en los ámbitos territoriales. Cuando las Asambleas intentan o logran generar rupturas en tales estructuras o prácticas de poder, buscando abrir espacio al principio constitucional en el que “la soberanía reside exclusivamente en el 14

Para una ampliación sobre el tema de los mecanismos ver en “Dinámica de la contienda política” de Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Barcelona: Hacer, 2005. 15

El tema del poder fue abordado por María Angélica Díaz, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, en su ficha titulada “La doble fuente de legitimidad de las Asambleas Constituyentes en Colombia”, en el cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia” (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

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pueblo, del cual emana el poder público”16, como poder soberano y constituyente, se ponen en evidencia las fisuras en las relaciones, las verdaderas motivaciones para establecer o romper alianzas o articulaciones con unos u otros actores. Ya hemos dicho que a tales búsquedas y diversas formas de relación subyacen modelos de Estado y de democracia que se ponen en juego y que resultan ser a la postre el objeto del poder, como modelos de Estado en disputa17; en el fondo, modelos de sociedad, modelos de política, modelos de economía y modelos culturales en conflicto. La expresión de uno de los líderes de la experiencia fundante de estas iniciativas en Colombia, la Asamblea municipal constituyente de Mogotes, Santander (nororiente del país), da cuenta de lo que significa la irrupción de estas propuestas en el complejo escenario social y político de las regiones: “Las Asambleas significaron un gran aprendizaje cuando nos atrevimos a romper esquemas, romper silencios, romper incluso hegemonías temerarias, tanto del nivel político como armado y eso guarda unas proporciones muy grandes para nuestra vida”18. En concreto, podemos observar y analizar estas distintas formas de relación entre los actores a partir de los principales escenarios en los que las Asambleas han surgido y se mueven en lo cotidiano, como escenarios de disputa del poder. Los escenarios coinciden entre sí, pues al fin y al cabo hacen parte como un todo de las dinámicas territoriales en las que transcurre la vida de las comunidades, y en ellos, al mismo tiempo, los actores son coincidentes. Por simples razones metodológicas, nos referiremos separadamente a los escenarios desarrollados en el primer apartado. Veremos de forma breve los principales mecanismos de relación entre actores sociales y cómo éstos conforman procesos de legitimación o deslegitimación. Antes de entrar al análisis de los mecanismos, es necesario advertir que las relaciones son más complejas de lo que en este texto podamos presentar, dado que tales relaciones responden a una diversidad de factores que actúan a manera de causalidades circulares múltiples19. De este modo, los mecanismos de relación expuestos cumplen, en este caso, la función de ejemplificar de forma selectiva y 16

Artículo 3, Título I - De los Principios Fundamentales. Constitución Política de Colombia 1991. Presidencia de la República de Colombia.

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Ver los planteamientos de Teófilo Vásquez respecto al análisis del conflicto armado desde la perspectiva de los modelos de desarrollo rural en confrontación. En Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez, “Violencia política en Colombia. De la Nación fragmentada a la construcción del Estado”. Cinep. Bogotá, 2002. Pg. 64 y siguientes. 18

Padilla, L. (2007, 29 de marzo). Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes. Entrevistado en Mogotes por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. 19

Como ya lo habíamos mencionado en la referencia 1 a Norbert Ropers.

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parcial modos de relación entre las Asambleas constituyentes y los demás actores sociales que componen los contextos o escenarios de su acción. Para ello recurriremos a algunos casos concretos de Asambleas municipales a través de entrevistas que pueden ilustrar los distintos aspectos. a. Crisis institucional y de gobernabilidad Las Asambleas se han encontrado en un campo de relaciones con actores institucionales, como las Alcaldías, las Gobernaciones y los Concejos municipales, principalmente, con entidades de alto reconocimiento y aceptación, como la Iglesia católica, con actores que representan las élites políticas, como los gamonales o líderes políticos tradicionales, e incluso con sectores y líderes sociales que en casos particulares no han sido involucrados o no se han involucrado en los procesos organizativos de las Asambleas; como bien pueden ser campesinos, mujeres, jóvenes, comerciantes, maestros, entre otros. En el ámbito de la institucionalidad pública, uno de los mecanismos que otorga legitimidad es el reconocimiento a la representación de los intereses de la ciudadanía por parte de los funcionarios. Las Asambleas constituyentes, como lo hemos descrito, han buscado abrirse camino en el debate entre la participación y la representación; la búsqueda de mayores espacios de participación y acceso a las decisiones públicas radica esencialmente en que quienes están en el gobierno no recogen ni representan las demandas de los sectores sociales. Las constantes confrontaciones con gobernantes o representantes en general (caso Concejos municipales o Asambleas departamentales) proviene del hecho de que la conformación de estas instancias se concentra en élites políticas tradicionales que poco recogen las bases sociales, o por actores hegemónicos que ejercen la fuerza por otros medios, como por ejemplo la violencia. Desde el año 1986 rige en Colombia la elección popular de Alcaldes20; en el proceso de democratización del país, esta legislación representó un hito importante para la participación política, en tanto abrió posibilidades para que las comunidades eligieran directamente a sus propios gobernantes, pero abrió igualmente paso a la pugna por el poder entre los actores sociales. En este sentido, los esquemas o pugnas políticas de las esferas nacionales emergieron con gran fluidez en lo local; rápidamente la maquinaria y los engranajes políticos de los partidos mayoritarios, en una clara relación entre lo local y lo nacional, buscaron consolidar o ampliar hegemonías territoriales, juego que acentuó los procesos de inclusión o exclusión de sectores sociales conforme a los 20

Congreso de la República de Colombia: LEY 78 DE 1986 (Diciembre 30) Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto legislativo número 1 de 1986 sobre la elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones. “ARTICULO 1º.-Elección.-Los Alcaldes Municipales y de Distrito serán elegidos por el voto de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan Concejales Municipales y de Distrito”.

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alineamientos partidistas. En otras palabras, el clientelismo se trasladó de lo nacional a lo local. Con la nueva Constitución Política de 1991 los instrumentos de control y participación se ampliaron y afinaron, permitiendo a los ciudadanos adelantar procesos de revocatoria de mandatos o exigir a los mandatarios la rendición pública del gasto presupuestal, entre otros. En este marco, las Asambleas encontraron un nicho para sostener la pugna por el poder, en lo que constantemente están chocando con las élites o fuerzas coercitivas que no los representan. El caso de Mogotes, citado arriba, ilustra en parte esta realidad, representativa además de una situación que es bastante generalizada en el país. Se trata de una pugna por abrir campo a mandatarios que representen los intereses sociales. La queja, en este caso, es centenaria, en tanto este municipio hace parte de la región (centro sur del departamento de Santander) en la que surgió la revolución comunera a finales del siglo XVIII (16 de marzo de 1781)21. El siguiente testimonio da cuenta de esta situación: “La Asamblea ha tratado de transformar el imaginario de quienes llevan dominando aquí 300 años, o para quienes en la región siempre han manipulado la democracia que se dice que hay. Hay un peso muy grande de la Asamblea frente a un Alcalde o un Concejo que todo lo manipula con la sagacidad, de simplemente darle a todo un direccionamiento a beneficio de mantener una hegemonía de poderes. Hablar de que el pueblo, como es soberano, es el que manda y que ellos entiendan que simplemente se convierten en nuestros obreros, por así decirlo, que están en la obligación de cumplir un mandato soberano. Precisamente ahí está el grueso para mí de este proceso, hacernos a la idea de que en una democracia le corresponde al pueblo ejercer el poder y que este lo han arrebatado los politiqueros, los corruptos y los violentos”22. De este modo, las Asambleas constituyentes y en ellas los sectores sociales participantes, no reconocen ni conceden legitimidad a quienes no los representan en el gobierno. Este mecanismo actúa como espejo, en tanto a su vez los gobernantes o representantes no reconocen en las Asambleas a sus aliados políticos (en forma de electores directos, por ejemplo), con lo cual no aceptan como legítimas las demandas que de allí provienen, ni aunque la ley medie a favor de los sectores sociales que las Asambleas congregan. De estas relaciones en tensión se puede derivar un segundo mecanismo de legitimidad entre los actores; se trata de la inclusión de líderes sociales en el 21

Marco Palacios y Frank Safford. "Colombia: País fragmentado, sociedad dividida. Su historia". Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2002. 22

Padilla, L. (2007, 29 de marzo). Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes. Entrevistado en Mogotes por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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ejercicio de gobierno o en los procesos participativos, incluso al interior de la Asamblea misma. La falta de representatividad de las instituciones, particularmente en el ámbito local, está visiblemente relacionada con la ausencia de posibilidades reales para la participación o inclusión de los líderes sociales en las instancias de gobierno. Caso contrario, son muchos los ejemplos en que los mandatarios locales o regionales han emergido de los procesos sociales, llevando a término las ilusiones cultivadas a través de luchas de décadas por parte de sectores marginados social o políticamente. Incluso han surgido mandatarios de las elites políticas tradicionales que han abierto espacios a la participación o inclusión de líderes en las decisiones públicas. Gobiernos como éstos gozan de amplia legitimidad gracias al reconocimiento otorgado por los sectores sociales que los han elegido. Las Asambleas mismas se han jugado su existencia y cohesión en situaciones semejantes de inclusión o exclusión de líderes sociales. En ocasiones los mandatarios u otro tipo de actores hegemónicos han reconocido las demandas de las Asambleas en tanto en ellas confluyen los intereses de amplios sectores sociales a través de la participación o voz de liderazgos sociales reconocidos. En la medida que las Asambleas se han establecido como espacios de inclusión social y de líderes procedentes de sectores significativos o de amplio reconocimiento, han logrado consolidar sus estructuras organizativas y capacidad de acción o movilización, mas no en el caso contrario, cuando Asambleas con estructuras de participación reducida encuentran gran dificultad en ganar el respaldo de los sectores sociales y con ello pierden fuerza de presión o incidencia ante los entes de gobierno o las demás entidades estatales. El caso del Valle del Cauca (Departamento del sur occidente colombiano) puede ilustrar en parte esta situación: “La dificultad es que en la misma composición de la Constituyente, desafortunadamente, hay miembros que no tienen un nivel de representación social muy fuerte, son personas que hacen trabajo social muy individual pero no tienen una expresión organizativa que represente a la población de Cali o de otros municipios, sino que más que todo son representaciones individuales, entonces esto nos ha generado una serie de problemas. Muchos de los que llegaron a la Constituyente llegaron con la expectativa de buscar un beneficio personal, de resolver el problema del empleo, de inversión en su municipio o en su barrio, con otros intereses. Hay otros que todavía están ahí pero insistiendo en solucionar un problema individual, que nos ha generado una serie de dificultades sobre todo en la relación del Gobierno con ellos, pero pues el Gobierno tampoco puede resolver todos los problemas de todo el mundo y menos problemas individuales sino tratar de resolver todos los problemas de la sociedad vallecaucana”23. 23

Iguera, J. (2007, 12 de abril). Constituyente Social del Valle del Cauca. Entrevistado en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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Los dos casos que acabamos de presentar nos ilustran el juego de mutuas legitimidades como una práctica cotidiana de la acción política; práctica que articula además dos lugares distintos, pero a la vez complementarios, de la acción de los actores: por una parte el lugar de lo político, en la relación entre los sectores sociales con los actores de gobierno, y el lugar de lo social, en la relación de los sectores sociales entre sí. En ambos lugares opera el reconocimiento o no de representatividad o la inclusión o exclusión de líderes sociales; la legitimidad en cada caso viene de los actores mismos, mutuamente, en la medida que estos dos principios democratizadores se cumplen a satisfacción. Si las Asambleas ven que tales principios operan en las instancias de gobierno, conceden legitimidad; pero al mismo tiempo, si los sectores no lo ven en las Asambleas, restan legitimidad a la propuesta, y si un gobernante lo constata y difunde, puede significar el derrumbe del proceso. Las Asambleas son, en este sentido, un lugar intermedio en las relaciones entre lo social y lo político. Para las Asambleas mismas este juego no es un juego simple, pues como lo hemos dicho desde el comienzo, su accionar se encuentra en el centro de los intereses del poder. Este lugar intermedio les representa estar en el cruce de las fuerzas en tensión entre quienes ya detentan poder y aquellos que lo pretenden. La pugna por el poder representa sus costos; en el fondo persiste un mecanismo que genera tensiones y lleva a que los actores, aunque de alguna manera se reconozcan entre sí, no permitan la injerencia de extraños en sus propios asuntos, estén o no en el pódium del gobierno; nos referimos en concreto a la percepción de amenaza al ejercicio del poder. Un ejemplo específico de esta situación la encontramos en varios de los municipios del Departamento de Antioquia (noroccidente del país). Se trata de una de las regiones que concentra el mayor número de Asambleas en el territorio colombiano; la razón, entre 2003 y 2007 el gobernador del departamento adoptó en el marco de su mandato la promoción e impulso de Asambleas constituyentes municipales, como estrategia para incentivar y dar cumplimiento a la participación ciudadana en la creación y desarrollo de los planes de gobierno; fue tal la importancia que se dio a estas iniciativas desde la gobernación, que uno de los requerimientos a los Alcaldes municipales para presentar sus planes ante esa entidad era el aval por parte de las Asambleas. Lo que inicialmente fue una buena intención en el establecimiento de un mecanismo concreto que obligara a los Alcaldes a hacer más participativos sus planes, resultó, en el juego real de la política, un mecanismo que puso en choque, en muchos casos, a las Asambleas con los mandatarios locales y sus aliados políticos, que provenían de los más diversos sectores; elites políticas, líderes sociales, actores armados ilegales, entre otros de la gama de los actores posibles. En los casos que las Asambleas eran parte del conjunto de los aliados, las cosas fueron bien; pero en los casos en que no, las Asambleas (sus líderes y participantes) fueron marginadas, sustituidas, no reconocidas e incluso perseguidas. En estos casos, las Asambleas hicieron también lo suyo en términos de oposición, crítica y denuncia de irregularidades frente al gobierno

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departamental. Una de las promotoras y acompañante de la Asamblea de Marinilla, Antioquia, nos muestra esta realidad tan diversa y desigual: La relación con las Alcaldías es muy relativa, hay Alcaldes como el de Marinilla que para él la Asamblea es su principal aliado, porque ve en ella la oportunidad de socializar su trabajo, de negociar sus asuntos, de decir lo que no puede hacer porque se lo impide la ley o los recursos económicos. Así como hay otros que las ven como enemigas, porque piensan que en las Asambleas están los detractores del Alcalde y es la oportunidad para hacerle oposición24. De este modo, muchos Alcaldes vieron en las Asambleas claras amenazas a su ejercicio de gobierno o al cumplimiento de los compromisos e intereses de los actores aliados, por lo cual buscaron por todos los medios deslegitimar su accionar o sus demandas. O todo lo contrario, como en el caso de Marinilla, unas claras aliadas para el desarrollo de sus funciones o el logro de sus intereses. No sólo los Alcaldes locales percibieron en las Asambleas amenaza al poder, también los miembros de Concejos municipales veían en ellas una especie de competencia al ejercicio de la representación política. En términos de la pragmática política, si el Concejo y el Alcalde estaban en el mismo marco de alianza, las Asambleas se veían en grandes dificultades; pero en el caso contrario, como suele suceder, si la Asamblea y la Alcaldía hacían parte de un mismo grupo político y los Concejales, o buena parte de ellos, del otro, las tensiones podían representar fuertes descalificaciones de los unos contra los otros, nunca por supuesto fáciles en el contexto colombiano, ya que pueden derivar incluso en riesgo a la seguridad e integridad personal. En algunos municipios los Concejales argüían en el plano legislativo la legitimidad de su representación de los intereses sociales, pues ellos habían sido elegidos popularmente para tal función, establecida con claridad en la constitución y la Ley, y no los miembros de las Asambleas, quienes se atribuían tal representación sin ningún tipo de mediación electoral o designación formal por parte de sus representados. En otras palabras, para ellos las Asambleas no existían formalmente y por tanto no tenían ninguna función política que cumplir. Este tipo de dilemas es percibido con claridad por los líderes de las Asambleas constituyentes; la siguiente reflexión respecto a la democracia formal ayuda a ampliar esta comprensión: “La naturaleza de las Asambleas es indefinida; de alguna manera, si la soberanía ya tiene sus instituciones, en nombre de la soberanía ya hay un Estado; alcaldías, concejos, gobernaciones, asambleas departamentales, institutos descentralizados 24

Vaos, V. (4 de marzo de 2007). Prodepaz, Programa de Desarrollo y Paz del Oriente antioqueño. Entrevistada en Marinilla por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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que obedecen precisamente a la naturaleza de la democracia. Entonces, simplemente le queda al pueblo hacer ese ejercicio de la soberanía, del control, del seguimiento, de la evaluación, de aplicar los correctivos si es que no se cumple. O sea, faltaría un proceso de madurez tan grande como para hablar de que si un Presidente de la República, un Gobernador, un Alcalde, no cumple exactamente lo que se pacta en un programa de Gobierno, para que el pueblo organizado y estructurado sea capaz de aplicar la revocatoria. Pero finalmente se encuentra que fueron normas, que se dice que son los mecanismos en ejercicio de la soberanía, pero que nunca son aplicables en Colombia porque el modelo no nos lo permite”25. Hemos expuesto de forma breve tres ejemplos de mecanismos subyacentes a los procesos de legitimación e integración de los actores sociales en la lucha por el poder, en este caso de un escenario como es el de las relaciones con la institucionalidad pública. Veremos a continuación otros mecanismos en un escenario íntimamente relacionado con el anterior, la lucha de las Asambleas por mejorar las deficiencias en la calidad de vida de las comunidades. Se trata, como hemos insistido, de ilustrar la diversidad de formas de relación que se da entre actores sociales; relaciones que implican procesos de legitimación o deslegitimación en la disputa por el poder y la construcción de la democracia en el ámbito de lo local. b. Deficiencias en la calidad de vida Las Asambleas se han convertido en espacios de confluencia y en un nuevo canal para los distintos sectores sociales en la reivindicación de sus intereses. Es normal encontrar que buena parte de los líderes sociales que componen e impulsan estas iniciativas provienen y han sido formados en los movimientos sociales, recogiendo las luchas por sus derechos libradas desde décadas anteriores. De este modo surgen asuntos de tensión política como la concentración de la tierra, la insuficiencia en la infraestructura social (medios de comunicación y servicios domiciliarios), desempleo y falta de garantías laborales, seguridad alimentaria, la limitada cobertura en educación pública, salud y vivienda, e incluso la falta de garantías a la seguridad y a la permanencia en los territorios. Se trata en el fondo de la lucha integral por los derechos fundamentales a nivel político, económico, cultural, medio ambiental. Es a su vez la pregunta por los modelos de desarrollo que se han impuesto a la par con modelos de Estado; imposiciones que desatan confrontación política y disputas por el control territorial. En este sentido, a los actores ya analizados en el punto anterior, como son los de la Administración municipal y las élites políticas, se suman otros como las ONG 25

Padilla, L. (2007, 29 de marzo). Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes. Entrevistado en Mogotes por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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(Organizaciones no gubernamentales), las Agencias de cooperación internacional, las Juntas de Acción Comunal26, las entidades oficiales de carácter nacional y las estructuras eclesiales de amplia acción social en las regiones. Aspectos como la definición de políticas públicas, la gestión de los recursos o la tramitación de intereses conforma la arena de este escenario de relaciones entre los actores mencionados. De este modo, las Asambleas constituyentes municipales se juegan una nueva oportunidad para tramitar los intereses de los movimientos sociales, principalmente de sectores excluidos social y políticamente. Se trata, en otras palabras, de lograr por otras vías el reconocimiento de la legitimidad de sus demandas por parte de los diversos actores en juego, especialmente de aquellos que tienen el poder de decisión. Para ello, estas iniciativas han recurrido a diversos mecanismos a fin de alcanzar tal legitimidad, juego en el que a veces pierden o a veces ganan. Anotaremos a continuación algunos ejemplos que ilustran esta forma de accionar. Gran parte del trabajo que las Asambleas han venido desarrollando se orienta al incremento de las capacidades de incidencia en la esfera de lo público, buscando ganar terreno en el trámite de sus demandas sociales y políticas. Tal intención de incidencia no ha sido fácil; ni en lugares y momentos en los que afloran con fuerza los conflictos de intereses con quienes detentan el poder ni en lugares y momentos en los que existen condiciones propicias para la participación; siempre las limitaciones de recursos por parte de los gobernantes, por ejemplo, ponen talanqueras a la incorporación de propuestas provenientes de los sectores sociales excluidos. En uno u otro caso, las Asambleas han recurrido, por la vía formal27 o la informal, a la creación de espacios para la concertación política y social. A través de estos espacios los sectores sociales han tenido la oportunidad de presentar y discutir sus propuestas con los mandatarios a fin de ganar terreno en la agenda del gobierno. En estos casos se discuten las posibilidades económicas y operativas de las propuestas, la prioridad frente a otras necesidades del municipio, etc. Cuando las Asambleas tienen fuerza social de respaldo, a los mandatarios les conviene permanecer en tales espacios de concertación, pues sus cálculos políticos los motiva a mantener una imagen de apertura y diálogo que 26

Las Juntas de Acción Comunal (JAC) son organizaciones sociales de base, que en casos cumplen funciones administradoras locales en coordinación con las Alcaldías, en otros son aparatos de las élites políticas y en otros, organizaciones autónomas que velan por los intereses de la comunidad local. Al interior de los municipios, en cada vereda o barrio, se puede encontrar una Junta como ésta. Las JAC suelen estar organizadas en estructuras de articulación y coordinación, como las Asociaciones de Juntas (Asojuntas). 27

Artículo 103, Título IV, Capítulo I - De las formas de participación democrática. “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. Constitución Política de Colombia 1991. Presidencia de la República de Colombia.

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lo legitime como buen administrador. En los casos contrarios, los mismos espacios están llenos de tropiezos en los que con dificultad logran convocar a los gobernantes. De una u otra forma, como ya lo habíamos mencionado en puntos anteriores, el mismo marco constitucional ayuda a sostener este tipo de mecanismos, en tanto de una u otra forma las administraciones deben cumplir con la participación ciudadana, ya sea a través de instancias formales o informales. La Asamblea juvenil del Valle del Cauca, entre otros ejemplos de Asambleas, ha sacado provecho de este tipo de mecanismo, que ha sido oportunidad para la juventud vallecaucana de tramitar sus demandas de forma concreta. Estos jóvenes lograron incidir y participar activamente en la construcción de la Política de juventud a nivel departamental, ganando además gran reconocimiento entre los mandatarios y sus mismos compañeros de organizaciones. El testimonio de uno de sus líderes da cuenta de lo que ha significado la consolidación de este tipo de espacios de concertación: “El mandatario gubernamental que nosotros tenemos ha sido una persona muy abierta a dialogar directamente con el pueblo y fue idea del mismo Gobernador que se implementara una constituyente y el tema de los presupuestos participativos; entonces, nosotros vimos viable también que era un espacio no solamente donde los jóvenes podían ir y expresar las necesidades que tenían, sino que se podía llegar a un acuerdo, una concertación con la administración[...]. Hoy en día la Constituyente juvenil del Valle del Cauca es un espacio respetado a nivel de administración tanto departamental como municipal y local, entonces por eso nosotros nos acogimos y nos aferramos tanto a ese mecanismo”28. Ese tipo de acuerdos viabilizan el propósito de las Asambleas de ejercer de forma más cercana y participativa el control y seguimiento a la gestión pública, desde una relación de mayor confianza, integración y legitimidad de los espacios. Ello repercute claramente en la eficacia de las Asambleas para tramitar los intereses de las comunidades; ese ha sido el esfuerzo, que en otros muchos casos se ha visto frustrada cuando se rompen esos canales de intermediación política entre los gobernantes y los ciudadanos. Es en estos casos en donde un segundo mecanismo resulta esencial para sostener o viabilizar los espacios de concertación; se trata de la intermediación de un tercer sector que goce del reconocimiento de las partes implicadas. En esto han jugado un papel importante las ONG, las Agencias de cooperación, la Iglesia católica e incluso las entidades de gobierno de mayor nivel, se trata de sectores que de una u otra forma, y según las circunstancias, generan confianza entre los actores, caso Asambleas y gobernantes locales, e incluso entre los distintos sectores hacia las Asamblea o espacios de participación. El caso de Nátaga, en el departamento del Huila (sur 28

Garzón, X. (2007, 13 de abril). Constituyente Juvenil del Valle del Cauca. Entrevistada en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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occidente del país) ejemplifica la importancia de la intermediación o apoyo de terceros sectores en los procesos de convocatoria de las Asambleas: “Yo pienso que es importante la presencia de la Asesoría de Paz del Departamento, junto con Redepaz, pues hacen parte de las organizaciones claves para desarrollar las políticas departamentales para la participación ciudadana. Entrar en las convicciones de que sigan trabajando por este objetivo, es algo que no sabría, pero yo si considero que al menos en lo del año pasado en el 2006, la participación de Asesoría y de Redepaz fue pero vital; la verdad es que es muy diferente que hagamos una convocatoria los habitantes del mismo municipio a que la hagamos con la firma de la Asesoría de Paz y con el Departamento y toda esta gente, porque la convocatoria como que se abre más”29. La participación de terceros sectores da cuenta de otro mecanismo subyacente de gran importancia en los procesos sociales y políticos: la consolidación de alianzas. Parte del éxito de las Asambleas ha sido ganar adeptos para el apoyo y gestión de sus propuestas, adeptos que a su vez favorecen el reconocimiento por parte de actores regionales hacia las Asambleas. Es claro que las alianzas funcionan en muchas direcciones cuando se trata de las relaciones entre actores sociales. En este caso, las Asambleas han logrado surgir y sostenerse gracias al apoyo o articulación con organizaciones, sectores o entidades que ofrecen recursos de distinto tipo, que pueden ir desde la financiación de actividades hasta la transferencia de conocimientos y capacidad de incidencia. Lo importante de estos mecanismos, tanto las alianzas ganadas como la intervención de terceros sectores de confianza, es que se puedan sostener en el tiempo. Además de estos mecanismos, y en aras de ganar mayor presión en la agenda social de las entidades estatales y los planes de gobierno, las Asambleas recurren a los viejos repertorios de la lucha social, como es la movilización masiva de los sectores participantes. Las Asambleas han considerado que la legitimidad de sus propuestas se fundamenta en parte en la fuerza social que las respalda30. En este sentido, el trabajo de cabildeo y concertación, de búsqueda de espacios de participación y de respaldos o articulaciones sociales y políticas, van acompañados de la movilización social. Tal movilización se da a través de muchos medios, que pueden ser la manifestación en la plaza pública, la recopilación de firmas, la expedición de comunicados de apoyo a las propuestas, entre otras. Una 29

Asamblea Constituyente de Nátaga. (2007, 3 de mayo). Entrevista realizada en el Huila por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. 30

Una reflexión más amplia sobre la participación de los sectores sociales en las Asambleas se puede ver en la ficha de Rafael Barreto, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, titulada “¿Es legítima la participación en las Asambleas Constituyentes Territoriales de Colombia?” en el cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia” (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

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amplia movilización representa un potencial social importante para posicionar demandas o presionar decisiones por parte de los mandatarios. El proceso constituyente en el departamento de Nariño (sur occidente del país) debate la legitimidad de sus propuestas ante los actores gubernamentales en este sentido del respaldo social. Desde la perspectiva de la Gobernación departamental se concibe tal legitimidad a partir del respaldo social que tenga la Asamblea; uno de los funcionarios del Gobierno departamental lo considera de este modo: “Desde la Gobernación consideramos que estos mandatos de las Asambleas no son mandatos. El mandato es mandato cuando tiene una fuerza popular y una legitimidad tan grande que obliga al funcionario público a incluirlo en su Gobierno, convirtiéndolo en política pública. En este sentido un Gobernador o un Alcalde es un mandatario, es decir, una persona que ejecuta los mandatos de la población; ese si es un mandato que tiene fuerza popular, tiene respaldo popular”31. Es justamente en este tipo de tensiones en las que se encuentran las Asambleas, más cuando en muchos casos se constata una participación reducida de la ciudadanía en tales espacios. Son retos que las Asambleas tienen presentes. Ellas y sus líderes saben que tal respaldo social se logra con los resultados obtenidos respecto a las demandas tramitadas por los sectores sociales a través de estas iniciativas. Con el logro de este tipo de resultados inicia también el proceso de legitimación de las Asambleas por parte de las bases sociales, los potenciales aliados y las entidades de gobierno32 de forma más o menos conjugada. Hemos considerado aquí tres nuevos ejemplos de mecanismos de relación entre las Asambleas constituyentes y otros actores en el ámbito local. Ello con el fin de afirmar el carácter relacional de los procesos de legitimación o deslegitimación entre actores, como procesos subyacentes en la pugna por el poder y la consolidación de modelos de democracia. c. Conflicto armado El tercer y último escenario que hemos puesto en consideración en este texto para ejemplificar mecanismos de relación es el del conflicto armado. Como lo afirmamos al comienzo, un escenario como éste agrega complejidad al juego de relaciones y a las posibilidades de éxito de los propósitos de las Asambleas en 31

Obando, G. (2007,12 de abril). Asamblea Departamental de Nariño. Entrevistado en Pasto por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. 32

Al respecto, ver la ficha de Catalina Macías, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, titulada “Acercamiento al proceso de legitimidad de las Asambleas Constituyentes en Colombia desde la Teoría de la Acción” en el cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia” (http://www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

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términos de ampliación de la democracia y construcción de un Estado social, garante de los derechos fundamentales. Las formas de relación con los distintos actores en la disputa por el acceso al poder como las que hemos visto, y aunque no violentas, significan ya un camino tortuoso para el logro de mejores condiciones sociales y políticas para los sectores sociales. La presencia de actores armados, legales e ilegales, eleva exponencialmente las dificultades para la acción política por parte de las Asambleas, más cuando alianzas y connivencias nefastas entre aquellos han hecho mella a la organización y articulación de los sectores sociales de base. De aquí que las Asambleas se han visto obligadas a hacer frente a los efectos del conflicto armado a fin de garantizar la vida de sus líderes y comunidades y al mismo tiempo abrir campo a las transformaciones sociales y políticas de fondo. Así, a la par que promover una mayor participación o inclusión política para la transformación de las condiciones sociales, se demanda la salvaguarda de la vida y la seguridad en las regiones. En este escenario aparecen actores sociales como los sectores y comunidades participantes en las Asambleas, las ONG, la Iglesia católica, entidades de gobierno local y regional, y actores armados, como la insurgencia armada, principalmente las FARC y el ELN, las Fuerzas Armadas oficiales del Estado y grupos de extrema derecha y contrainsurgente como los grupos paramilitares33. Los mecanismos que aquí mencionaremos ilustrarán parcialmente la manera como las Asambleas han actuado con el fin de transformar las relaciones y los comportamientos de los actores armados frente a la población civil. El primero de ellos es la resistencia civil y pacífica al accionar violento de estos grupos. Tal mecanismo ha establecido una línea de relación que ha permitido, en muchos casos, el blindaje de las comunidades frente a los actores armados y el reconocimiento y respeto de los postulados o exigencias de las comunidades. El uso de la fuerza, legítimamente o no, ha sido el mecanismo recurrente de los actores armados para someter a las comunidades y establecer el control militar, social y político en los territorios. Tales formas de control generan a la postre mayores niveles de apoyo y destinación de recursos para el mejoramiento de las condiciones de seguridad y calidad de vida por parte de sectores de la sociedad nacional e internacional. Se trata de salvaguardar asuntos fundamentales como la permanencia en los territorios, la conservación de la tierra, el patrimonio, el sentido de pertenencia, los 33

El Presidente Alvaro Uribe Vélez (2002-2006, 2006-2010) ha adelantado durante su gobierno un proceso de desmovilización de grupos paramilitares. Tal desmovilización no ha sido del todo efectiva en tanto persisten en las regiones las estructuras y operaciones militares de estos grupos e incluso se han detectado procesos de rearme de grupos desmovilizados y la creación de nuevos.

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lazos sociales, la conservación de la vida, el desarrollo y cohesión familiar, entre muchos otros aspectos que el largo proceso de violencia vivido en Colombia ha comprometido. En este sentido, la resistencia civil trasciende el accionar puntual para la contención de la violencia directa, llevando el sentido de la conservación de la vida y la seguridad a planos de mayor alcance, como la transformación estructural y la formación de una cultura de la vida al interior de las comunidades. Este tipo de posiciones ha generado el reconocimiento y respaldo de diversos actores; las comunidades de base, que ven en las Asambleas y sus aliados un espacio de apoyo y protección, mandatarios locales, que de forma articulada con las Asambleas han puesto freno al accionar violento de los armados, las ONG y la comunidad internacional, quienes han ofrecido respaldo y han dado legitimidad mediante su presencia a este tipo de iniciativas. Algunos ejemplos en este sentido pueden ser citados desde el accionar de las Asambleas: La Asamblea por la paz del Oriente propuso la consigna “Asambleas Comunitarias hermanadas por la paz del Oriente”. Cuando las FARC conminaron a los Alcaldes de la región a renunciar a sus cargos, se realizó en El Carmen de Viboral una plenaria en la cual la Asamblea provincial de paz se proclamó constituyente y se propuso la creación de Asambleas constituyentes en cada municipio como expresión de la soberanía del pueblo. Esta dinámica se ha logrado consolidar en Antioquia y refleja el interés que ha tenido la comunidad por establecer desde estos espacios redes de solidaridad y apoyo hacia la administración municipal cuando ha sido víctima de la violencia, dando paso a diferentes expresiones que apelan al reconocimiento de los actores políticos que están representando a la comunidad y que tienen legitimidad política, por cuanto reflejan el poder soberano de la comunidad34. Es también el caso del sur de Cesar (nororiente del país), en donde la disputa del territorio entre los actores del conflicto armado, particularmente ELN y paramilitares, ha multiplicado el número de víctimas, los desplazamientos, el abandono de tierras, la pobreza y desarticulado la estructura social de la región. Allí: La Asamblea viene construyéndose lentamente, es la semilla de una posible experiencia a seguir ante el conflicto armado presente en la zona alta o Serranía del Perijá. En el Corregimiento de Puerto Patiño, motivados ante los daños ocasionados por los actores armados, como haber sufrido una masacre sin recibir ningún tipo de reparación, surge la necesidad de proteger a los jóvenes de las acciones de los grupos paramilitares dominantes en la zona y fortalecer la comunidad de las prácticas nocivas de politiqueros que los fraccionan en sus propósitos de construir desarrollo integral. El proceso se encuentra en sus 34

Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Asamblea Municipal Constituyente de Carmen de Viboral. 2007.

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primeras etapas, avanzando en relación a las difíciles condiciones que hacen vulnerables a los pobladores35. A partir de esta necesidad de contener el accionar violento de los actores armados se ha puesto en operación un segundo mecanismo que ofrece fortaleza y legitimidad al desarrollo de las Asambleas en contextos de conflicto armado: articulación entre actores sociales para la creación de condiciones para la paz. En este sentido, las Asambleas han buscado insertarse o incorporar iniciativas regionales orientadas a la construcción de la paz, el desarrollo integral o el fortalecimiento de la sociedad civil, entre las cuales se cuenta con un amplio inventario en el país; por ejemplo los programas regionales de desarrollo y paz, las redes de mujeres por la paz, las organizaciones de derechos humanos, las propuestas culturales y juveniles en barrios y veredas, las Mingas indígenas, las iniciativas ciudadanas como los plebiscitos por la paz, entre muchas otras. A estas tantas iniciativas se suman los espacios de interlocución y acción conjunta en las regiones y ciudades, por ejemplo: “En tal sentido están operando varias iniciativas de cara a contrarrestar la crisis humanitaria en la región: la Mesa de Operadores Humanitaria, la Mesa Regional de Derechos Humanos de las que hacen parte los personeros, los Alcaldes, la Fuerza Pública, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría, todas las organizaciones sociales. Se reúnen una vez al mes para analizar la situación en materia de Derechos Humanos, el proceso constituyente y más recientemente la Comisión Regional de Reparación y Reconciliación, autorizada por la Comisión Nacional, que en cierta forma también ya comienza a articularse a toda esa red de iniciativas que por otro lado buscan la normalización en materia de derechos humanos y convivencia en la región de los Montes de María. A todo esto sumémosle el proceso Regional Constituyente. Ya hay un laboratorio de paz, hay muchas cosas que yo creo que en la medida en que funcionen bien, como parece que es la intención, van a producir en el mediano y largo plazo buenos resultados. Es decir, si el proceso constituyente se margina de todo este tipo de espacios y de escenarios, el proceso constituyente carecería de legitimidad, de fuerza, de acción...”36 A partir de estos procesos de articulación social se ha logrado impulsar propuestas y acciones para la construcción de la paz; en el sentido de una paz integral, que lleve a la transformación de las estructuras políticas, sociales y 35

Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Malocas Protegidas del Sur del Cesar. Asamblea Constituyente de Aguachica. 2007. 36

Porras, E. (2006, 14 de septiembre). Asamblea Constituyente de los Montes de María. Entrevistado en Montería por el Equipo de Investigaciones para la Paz del Cinep.

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culturales que acentúan la violencia. Tales procesos han preparado el terreno para la intervención directa ante los actores armados. Si bien los dos mecanismos mencionados se insertan en el establecimiento de relaciones entre los actores sociales civiles, a fin de hacer frente al accionar de los actores armados, no excluye que justamente esa formas de acción y articulación se dan como respuesta contundente a las formas de relación que han establecido los actores armados mediante el uso de la fuerza y la coacción sobre las población civil. El tercer y último mecanismo alude, entonces, a una forma de relación directa de las Asambleas con los actores armados: se trata del establecimiento de diálogos o instancias de interlocución. Ejemplos hay varios, pero los esfuerzos en este sentido no han sido fáciles ni duraderos en todos los casos. Podemos en este sentido recurrir de nuevo a la experiencia fundante de las Asambleas. En diciembre de 1997, a raíz de una toma guerrillera al municipio de Mogotes, Santander, por parte del frente “Efraín Pabón Pabón” del ELN y en la que secuestraron al Alcalde local, la Iglesia católica convoca a los ciudadanos a conformar la Asamblea Municipal Constituyente, como un medio para establecer diálogos con los actores armados37. En este sentido la Iglesia jugó un papel esencial como interlocutor de los intereses de la comunidad: “Como iglesia tenemos el derecho de hablar con todo el mundo. No se trata solamente de que en Mogotes esté la guerrilla, y por eso la saquemos de ahí, pues el problema de la guerrilla es una parte de nuestra realidad nacional. Entonces, si yo la corro de aquí es echarle el problema a otros municipios, lo que se debe hacer es buscar la forma para ponernos de acuerdo para que ellos no se metan dentro de los procesos de la comunidad y los respeten, y para eso hay que hablar, dialogar y concertar esa estrategia”38. En muchos casos las Asambleas han ganado el respeto por parte de grupos armados, que en concreto han disminuido el accionar violento contra comunidades y líderes y se han comprometido a respetar los procesos y cumplir con los acuerdos pactados con las iniciativas. En términos de articulación, las alianzas y la acción conjunta con administraciones locales, con ONG y entidades de la comunidad internacional han favorecido la consolidación de agendas regionales y de gobierno par el desarrollo de políticas públicas de paz, a fin de detener la violencia y construir condiciones para una paz integral y sostenida.

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Comité coordinador de la Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes, Santander. (2007, 29 de marzo), entrevistados en Mogotes por el Equipo de investigaciones para la Paz, Cinep. 38 Romero, G. (2007, 30 de marzo). Diócesis de San Gil-Socorro. Sepas, Secretariado de Pastoral Social. Entrevistado en San Gil, Santander, por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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d. Una mirada de conjunto a las relaciones de poder Recogiendo los distintos mecanismos de relación que han operado entre las Asambleas constituyentes y los demás actores sociales, se pueden agrupar en dos: los de inclusión y los de confrontación. Estos mecanismos expresan dos formas privilegiadas de relación entre los actores, que dan cuenta a su vez de los contextos en los que se encuentran inmersos; por un lado, los mecanismos de inclusión permiten deducir los esfuerzos de articulación y la apertura de espacios de participación política; por otro, los mecanismos de confrontación dan cuenta tanto de las exclusiones políticas que operan cotidianamente en el ejercicio del gobierno como de las acciones de rechazo a los actores que recurren a la violencia para ejercer dominación. Estos mecanismos se pueden enunciar de forma sintética como sigue: Como mecanismos de inclusión operan: que actores reconozcan en otros la representación de sus intereses; que actores en el poder incluyan a líderes sociales de las bases; que se creen espacios para la concertación o la negociación política y social; que se consoliden alianzas o articulaciones entre actores de distintos niveles; que un tercer actor actúe como intermediario entre dos actores divergentes. Este último mecanismo apunta a la superación o transformación de conflictos. Por su parte, los mecanismos de confrontación operan de la siguiente manera: cuando un actor percibe amenaza por parte de otro actor a su permanencia o ejercicio del poder; cuando los actores sociales, particularmente los excluidos o vulnerables se movilizan de forma masiva; cuando las movilizaciones toman connotaciones de resistencia civil. A modo de conclusión: Legitimidad, participación política y construcción de la democracia local Las formas de relación entre actores sociales que hemos descrito en el apartado anterior sugiere que los procesos de construcción de la democracia en el ámbito local en los que las Asambleas constituyentes municipales se encuentran inmersas, se dan a partir de mecanismos concretos de articulación, reconocimiento, movilización e, incluso, contención; los procesos participativos para la incidencia en los gobiernos locales se ven favorecidos u obstaculizados de acuerdo al tipo de relación que se establezca entre los actores. Es así que los procesos de legitimación o deslegitimación entre actores resultan esenciales en el juego del acceso al poder, a menos que un actor use la fuerza para alcanzarlo. De este modo, construcción de democracia, participación política y legitimidad conforman un continuo al que subyacen las relaciones entre los actores sociales. Propondremos a continuación algunas reflexiones en torno a algunos elementos

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que se encuentran inmersos en estos procesos de legitimación, participación política y construcción de la democracia local. Tres consideraciones empíricas e iniciales para esta reflexión: En primer lugar, considerar que estos procesos implican una profunda reflexión o comprensión respecto a la cultura política que les subyace. En segundo lugar, considerar que los diversos actores, que encarnan de la manera más plural y distinta eso que se ha denominado cultura política, son más comprensibles en los territorios y contextos específicos en los que se dan sus relaciones. En tercer lugar, considerar que las formas que la democracia local va adquiriendo, su configuración concreta, es resultado de los tipos de relación entre los actores sociales, y no al contrario. Las concepciones formales de la democracia, consignadas, por ejemplo, en una constitución o una ley, no determinan del todo las relaciones entre actores. Pero si suele acontecer al contrario: las tensiones sociales o los conflictos políticos configuran la democracia. Al mismo tiempo, tres consideraciones o referencias teóricas para alentar este apartado y soportar las consideraciones fácticas anotadas arriba. Una primera referencia son McAdam, Tarrow y Tilly, quienes proponen tres criterios para la definición de la democracia; los criterios sustantivos, que resaltan las cualidades de las experiencias humanas y de los lazos sociales; los criterios constitucionales, que resaltan procesos legales, tales como las elecciones y los referendos; y los criterios basados en los procesos políticos, que resaltan las interacciones entre los actores políticamente constituidos. Especialmente este último criterio, el de los procesos políticos, es el que llama nuestra atención, en tanto refiere a las interacciones entre actores, y por tanto conecta los procesos de democratización con las dinámicas de la contienda popular, o en nuestro lenguaje, la lucha social; se trata de situar “la democracia dentro de un campo de variación de las características y prácticas”39 concretas que se dan en el campo político y social. Una segunda referencia es Norbert Lechner, científico social y analista de los procesos de configuración del Estado. Este autor aborda el debate sobre la dinámica del poder y el establecimiento del orden. Advierte que la relación de poder no surge de un contrato social (Rousseau), sino que aparece como un hecho cumplido, un proceso de facto en donde la relación de poder se desarrolla como orden; lo que se conoce como “el poder normativo de lo fáctico” 40. Finalmente, la tercera referencia son Berger y Luckmann, sociólogos del conocimiento y de la vida cotidiana. Ellos afirman que “La realidad se define 39

Ya citados en la referencia (8). Ver en “Dinámica de la contienda política”, páginas 294 y 295.

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Ver Norbert Lechner en “La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado”. Siglo XXI. 1986. Página 55.

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socialmente, pero las definiciones siempre se encarnan, vale decir, los individuos y grupos de individuos concretos sirven como definidores de la realidad. Para comprender en un momento dado el estado del universo construido socialmente o los cambios que sufre con el tiempo, es necesario comprender la organización social que permite a los definidores efectuar sus definiciones”41. Con esto, podemos considerar que los procesos de democratización, en tanto proceso social en construcción, son procesos encarnados en actores concretos, individuales o colectivos, y sus relaciones y comprensiones de la realidad. A partir de este conjunto de consideraciones iniciales, podemos ahora profundizar en nuestra reflexión sobre los procesos de legitimación, participación política y construcción de la democracia local. No se trata de idealizar a las Asambleas, pues son claros sus vacíos y limitaciones, pero si considerar lo que representan en el marco de los procesos sociales de larga duración: El primer punto, retomando nuestras consideraciones empíricas, es que los mecanismos de relación entre actores sociales, subyacentes a los procesos de legitimación y participación, sean formales o informales, adoptados por una sociedad determinada, sea local o nacional, y con ello la construcción de la democracia, involucran largos procesos de formación de cultura política. En este conjunto de interacciones los actores sociales están poniendo en juego sus sentidos de lo político, sus aprendizajes, sus horizontes, y a la vez conforman y aprehenden la cultura política; se trata de las formas concretas como la sociedad busca resolver los conflictos o las tensiones en la lucha por el poder entre los actores dominantes y los demás actores que pretenden, de una u otra forma, dominar. En este sentido, legitimidad, participación y democracia son entendidas como formas de interacción entre actores, en distintos niveles, en la resolución de los conflictos. Una de los aspectos que llama la atención de las Asambleas constituyentes es que de una u otra forma se han planteado como espacios de formación y tramitación de los conflictos sociales. En tanto espacios de formación, las Asambleas preparan transformaciones políticas en el largo plazo; en este sentido, apropian instrumentos de participación establecidos en la actual Constitución colombiana, pero intentando abrir nuevos instrumentos al considerar que los establecidos son insuficientes; en sí mismas, en tanto Asambleas constituyentes, son un mecanismo alterno de participación, que se sale de lo establecido formalmente. En tanto espacios para la tramitación de los conflictos, las Asambleas constituyentes instauran una nueva forma de participación, en donde confluyen los 41

Ver Peter Berger y Thomas Luckmann en “La construcción social de la realidad”. Amorrortu. 2003. Página 147.

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intereses sociales, encarnados por las luchas de sectores y movimientos sociales de vieja data. Estos sectores y movimientos sociales han encontrado en los espacios de Asamblea una forma de dar salida a sus demandas, en la posibilidad de interactuar con actores en el poder, al menos en lo local. Hablamos aquí de conflictos políticos, económicos, de seguridad, etc. De aquí que las Asambleas, buscando elevar sus radios de incidencia, se estén preparando desde la base para establecer interacciones con actores en el poder en el ámbito nacional, a través de la construcción de una Asamblea nacional constituyente, en donde se resuelvan conflictos semejantes desde lo nacional. En este sentido, los procesos constituyentes nacionales que se han dado en otros países de América Latina ofrecerían una amplia experiencia y aprendizajes para los procesos que se están viviendo en Colombia. En unos y otros procesos se han comprometido actores con capacidad de incidencia y que apuntan a las grandes transformaciones políticas y sociales que requiere la profundización de la democracia en nuestros países. Si bien se trata de procesos distintos, la coincidencia histórica configura un bloque social y político en cuyas relaciones debemos profundizar. El segundo punto para la reflexión se refiere a los actores sociales. En tanto actores, que encarnan una cultura política, no son un abstracto conceptual; por el contrario, a quienes llamamos actores son evidencias de relaciones concretas que se anudan o desanudan, transformando condiciones sociales en territorios específicos. La legitimidad, la participación política y la democracia no son construcciones a priori de tales relaciones; por el contrario, se dan a partir de las mismas. Así, este continuo de procesos se da con mayor o menor posibilidad según el contexto de las relaciones. Los territorios son la configuración geográfica, o más propiamente topográfica, de las posibilidades o los alcances de tales relaciones. Los “mecanismos de participación”, por ejemplo, pueden ser conceptualmente universales, como teoría política; pero comprendidos en el marco de las contiendas políticas, se enfrentan a los límites impuestos por las relaciones entre los actores, que determinan a su vez límites territoriales, según la capacidad de su incidencia. Las Asambleas constituyentes han contribuido, en medidas distintas, a la consolidación de interacciones entre actores específicos e incluso al establecimiento de redes de acción en configuraciones territoriales más amplias que lo municipal, como lo son el caso de Asambleas regionales y espacios de coordinación nacional del conjunto de las Asambleas. Llama la atención la variedad de actores involucrados en las Asambleas y gran parte de sus logros en términos de incidencia, como por ejemplo procesos de planeación y presupuestos participativos, definición de políticas públicas y acuerdos humanitarios con actores armados. Mandatarios locales han apoyado, promovido o seguido iniciativas de Asambleas o actuado de forma conjunta para el logro de intereses comunes, como salvar fiscalmente al municipio, por ejemplo. Pero procesos contrarios han sucedido en este mismo sentido, cuando la hegemonía de actores armados no permite el desarrollo de procesos participativos o el ejercicio de líderes sociales 44


que reclaman derechos. O mandatarios locales o élites políticas locales que han percibido amenaza al poder por parte de las Asambleas y limitan sus acciones o posibilidades de ampliación. Así, como tercer y último punto para la reflexión, el denominado “orden político” no es determinante de los mecanismos de relación entre los actores en juego, y en ello de los procesos de legitimación, participación o configuración de la democracia. Son los actores sociales, en las formas de relación que privilegian para la tramitación de sus conflictos, los que determinan uno u otro “orden político”. Los procesos de legitimación entre actores o los procesos de participación, por ejemplo, no son inherentes ni exclusivos de la democracia; pertenecen y se desarrollan en las dinámicas sociales de todo tipo que subyacen a la determinación de los distintos regímenes políticos. En este caso, los actores sociales que impulsan las Asambleas se han referido al anhelo de construir o profundizar la democracia, como “orden deseado”42, en los términos de Lechner. En ello se puede entender que la formalización de ciertos mecanismos de participación, por ejemplo a través de la Constitución o la ley, es un recurso de los actores en el poder, que pueden ser élites o sociedades enteras, que pretenden mantener o ampliar el orden instaurado. Los otros actores, los que no están en el poder, que pueden ser élites o sociedades enteras, recurrirán siempre a mecanismos alternos, perpetuando así dinámicas sociales de transformación o ampliación de espacios en el orden instaurado y acentuando con ello los procesos conflictivos que marcan el carácter dinámico de lo político. Las Asambleas constituyentes representan en los procesos de construcción del Estado esa constante transformación de lo político. Las sociedades en general harían mal en considerar que los mecanismos o instrumentos de participación establecidos en la Constitución y las leyes son suficientes para resolver las complejidades de los conflictos sociales que se viven en lo profundo de las naciones. Por principio desconocerían la existencia de poderes fácticos que no caben en la esfera de la formalidad. Las Asambleas pueden ser entendidas como una mediación entre esos poderes formales y los poderes de hecho encarnados por los distintos actores, incluso los oficiales o estatales. En este sentido, un nuevo orden político viene en camino, en donde la concentración del poder, pretensión de los gobiernos centralistas, está en cuestión. Las Asambleas constituyentes evocan realidades locales y regionales que requieren un nuevo tratamiento por parte del Estado. Los mecanismos alternos de participación propuestos por sectores sociales enteros son parte de la dinámica de construcción de la democracia, de ampliación y profundización de la misma; se busca una democracia aún más incluyente y participativa que la establecida en la Constitución.

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Citado en nota 34

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Las Asambleas constituyentes municipales, como afirmamos al comienzo, no deben ser idealizadas, pero sí entenderlas en el conjunto de otros procesos sociales democratizadores que se viven en Colombia. Lo rescatable y positivo es que tales procesos existan, se desarrollen y contribuyan a la formación política del conjunto de la sociedad. Para terminar, podemos dejar la reflexión en el punto en donde empezó esta historia de Asambleas constituyentes en nuestro país: “El proceso de Mogotes ha significado, de alguna manera, el despertar no solamente del pueblo, sino de otras personas, de otras comunidades, muchas veces a una distancia enorme de Mogotes, y eso le hace dar a uno una alegría inmensa. Siempre hemos defendido ese criterio de la soberanía, como un instrumento válido y legítimo de la comunidad para ejercer su papel protagónico en el ejercicio del poder público, porque entendemos que la soberanía no nos la pueden arrebatar los líderes o los caciques, ni siquiera los partidos y por eso precisamente se convierten ellos mismos en nuestros peores opositores, porque si se habla de soberanía popular, el poder del pueblo predomina sobre cualquier otra cosa y predomina sobre la misma dirigencia,”43.

Siglas -

ASOJUNTAS: Asociación de Juntas de Acción Comunal CINEP: Centro de Investigación y Educación Popular DATAPAZ: Bancos de Datos de Iniciativas de Paz en Colombia ELN: Ejército de Liberación Nacional FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia JAC: Juntas de Acción Comunal ONG: Organización no gubernamental SEPAS: Secretariado de Pastoral Social

Bibliografía -

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Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly. “Dinámica de la contienda política”. Barcelona: Hacer, 2005. Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez, “Violencia política en Colombia. De la Nación fragmentada a la construcción del Estado”. Cinep. Bogotá, 2002. Pg. 64 y siguientes. Marco Palacios y Frank Safford. "Colombia: País fragmentado, sociedad dividida. Su historia". Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2002. Norbert Lechner en “La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado”. Siglo XXI. 1986. Página 55.

Líderes de la Asamblea de Mogotes, Santander. Citados en referencia 29.

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Norbert Ropers. “Transformación sistémica de conflictos: reflexiones acerca del conflicto y del proceso de paz en Sri Lanka”. www.berghof-handbook.net Peter Berger y Thomas Luckmann. “La construcción social de la realidad”. Amorrortu. 2003. Página 147. Presidencia de la República de Colombia. Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 3, Título I - De los Principios Fundamentales.

Otras fuentes -

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Congreso de la República de Colombia: LEY 78 DE 1986 (Diciembre 30 Datapaz – Mapa de experiencias de Paz en Colombia, Cinep. http://www.cinep.org.co/node/159 IRG, CINEP y estudiantes de historia de la Universidad Javeriana de Bogotá. Cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las http://www.institutAsambleas constituyentes en Colombia”. gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html Sistematización y análisis de las Asambleas constituyentes en Colombia, CINEP 2007. http://www.cinep.org.co/sites/cinep.cinep.org.co/files/file/datapaz/sistematizacio n/home.swf

Entrevistas -

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Asamblea Constituyente de Nátaga. (2007, 3 de mayo). Entrevista realizada en el Huila por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. Comité coordinador de la Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes, Santander. (2007, 29 de marzo), entrevistados en Mogotes por el Equipo de investigaciones para la Paz, Cinep. Garzón, X. (2007, 13 de abril). Constituyente Juvenil del Valle del Cauca. Entrevistada en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. Iguera, J. (2007, 12 de abril). Constituyente Social del Valle del Cauca. Entrevistado en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. Obando, G. (2007,12 de abril). Asamblea Departamental de Nariño. Entrevistado en Pasto por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. Padilla, L. (2007, 29 de marzo). Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes. Entrevistado en Mogotes por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep. Porras, E. (2006, 14 de septiembre). Asamblea Constituyente de los Montes de María. Entrevistado en Montería por el Equipo de Investigaciones para la Paz del Cinep. Romero, G. (2007, 30 de marzo). Diócesis de San Gil-Socorro. Sepas, Secretariado de Pastoral Social. Entrevistado en San Gil, Santander, por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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Vaos, V. (4 de marzo de 2007). Prodepaz, Programa de Desarrollo y Paz del Oriente antioque単o. Entrevistada en Marinilla por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

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Tendencias de la paz en Colombia. Capítulo IV