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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio? A propósito de la revisión del POT de Bogotá


¿ QUIÉN ORDENA A QUIÉN,

Y QUÉ SE ORDENA EN EL TERRITORIO? A propósito de la revisión del POT de Bogotá

Confluencia Social y Académica hacia la Revisión del POT de Bogotá


Contenido

Preámbulo Este libro, el POT y el principio esperanza. Hernán Darío Correa //9 Homenaje Como Fals, vamos en pos del camino doble de la investigación acción participativa desde Bogotá. Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT. //16 Introducción El ordenamiento no es una disciplina pura, es política en el mejor sentido de la palabra. Oscar Molina //18 Alternativas al modelo de ciudad. Jaime Franky Rodríguez //24 El territorio, la planeación y el ordenamiento hacia un modelo alternativo de ciudad. Johanna Eloisa Vargas Moreno //28 I ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PODER Y DEMOCRACIA EN LA GLOBALIZACIÓN Aspectos a tener en cuenta en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial. Carmenza Saldías //36 La revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, un ejercicio de “gobernanza”. Elkin Velásquez //42 Miradas a la globalización en pos de un análisis integral del ordenamiento. Edgar Novoa //48 La globalización, el poder y la democracia en el reordenamiento territorial. Hernán Darío Correa //56 El modelo global y la construcción local del territorio. Dora Peña //66


II ORDENAMIENTO TERRITORIAL, REGIÓN Y PAÍS Avances y limitaciones en la mirada sobre la ciudad y la región central. Patricia Rincón //78 La Ciudad región: sentidos del territorio en la globalización. Jorge Pulecio /84 Exigiendo participación democrática en el ordenamiento del territorio. El POT y el centro de todos y todas. Jaime Mora //90 Estructura ecológica principal y POT. Andrés Ramírez //96 III EL POT Y LAS TRANSFORMACIONES DE LA CIUDAD El modelo de ciudad y el Plan de Ordenamiento Territorial. Carlos Alberto Torres Tovar //106 El ordenamiento físico-espacial de la ciudad y las opciones y capacidades de los ciudadanos. Humberto Molina //114 Modelo de ciudad, poder e instrumentos de planificación. José Salazar Ferro //122 La ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país. Edgar Montenegro //128 IV ORDENAMIENTO Y CONFLICTOS TERRITORIALES EN BOGOTÁ La vivienda, el suelo y el ordenamiento territorial. María Mercedes Maldonado //142 El Consejo Territorial de Planeación y la participación social. Ricardo Nanclares //152 ¿Políticas de ordenamiento o de acaparamiento del territorio? Hugo Mendoza //158




Agenda propuesta hacia un programa de plan de manejo y ordenamiento ambiental y de los territorios populares para garantizar un pacto de vida en los Cerros Orientales. Mesa Ambiental de Cerros Orientales //162 El aeropuerto de Bogotá y el Ordenamiento territorial en Engativá. Aidé Pachón //170 La Agrópolis: una propuesta de ciudad y democracia desde la cuenca del Tunjuelo. Javier Reyes //176 Pensar el modelo de ciudad desde los conflictos territoriales y las oportunidades de nuestros hijos. Patricia Bohórquez //184 EPÍLOGO Desafíos hacia un territorio ordenado socialmente. Gloria Moreno y Catalina García //199 Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-. Andrés Ramírez H. //206 Anexos Las mesas de trabajo- Relatorías //211 Agenda del evento //234




Preámbulo

Este libro, el POT y el principio esperanza Hernán Darío Correa*

* Miembro de la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales, de Planeta Paz y de la Confluencia Social y Académica.




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oco a poco las múltiples búsquedas personales y colectivas hacia una ciudad diferente a la actual, han venido encontrando un piso real que define sus límites y abre sus perspectivas. La planeación urbana atada por los hilos del Plan de Ordenamiento Territorial – POT – se ha ido revelando para el ciudadano común a partir del debate que se propone desde quienes la ofician, o de quienes encuentran en ella obstáculos sustanciales a la construcción de un modelo de ciudad justo y dignificante de la vida. En esta publicación se encontrarán tres tipos de puntos de vista sobre el POT, y sobre los retos de su revisión: institucional, académico y social, los cuales son mucho más que diferentes enfoques sobre el tema, pues de algún modo el sino político de sus relaciones ha estado definido desde que nació el asunto del reordenamiento territorial en el país, por el paradigma neoliberal de su separación, y el ocultamiento de sus vínculos con la política misma, como juegos de poder en torno al acceso a los recursos naturales, el control y el orden de la población, las relaciones entre la ciudad y el campo, y la organización y uso del espacio y del suelo. A mediados del año pasado, a partir de una convocatoria hacia y desde la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, y específicamente como iniciativa sostenida durante varios años por algunos de sus profesores y estudiantes en torno al debate abierto sobre el modelo de ciudad, miembros de algunos procesos sociales territoriales como la Mesa Ambiental de Cerros Orientales, Asamblea Sur, o iniciativas sociales, políti


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

cas y de Ongs, en el Borde Norte de la ciudad, Humedales y río Bogotá, entre otras, acordaron consolidar un espacio académico y político aún en construcción, que incidiera sobre los procesos sociales e institucionales con base en un trabajo proyectado a un año en pos de tres objetivos: a) caracterizar el POT como instrumento de poder y de gestión pública; b) señalar una ruta metodológica de revisión del POT; y c) proponer a la administración distrital alternativas temáticas concretas de revisión del mismo instrumento de planeación, mediante diálogos de saberes, debates y elaboraciones colectivas en una serie de reuniones y de foros abiertos, el primero de los cuales se realizó a finales del 2008, con resultados que se presentan en esta publicación. La confluencia social y académica en torno a la revisión del POT partió de un primer acuerdo sobre el tema: realizar una caracterización política de aquel, para reconocer las lógicas del ejercicio del poder político y social en la planeación pública, y por supuesto en el trasfondo de los procesos urbanos que se han venido dando en la ciudad y en la región central del país durante las últimas dos décadas. Actualmente, la mayoría de sus integrantes se encuentran adelantando compromisos específicos dentro de dicho empeño, y en un proceso de reelaboración de los términos del espacio, influido por diversos factores políticos y sociales que se empezaron a compartir como elementos de reflexión crítica dentro de la misma tarea de revisión del POT, y se proyectan hacia las actuales apuestas sociales y ciudadanas de organización, movilización y propuesta frente al ordenamiento territorial y el modelo de ciudad. Pero también se mostraron enormes dificultades de trabajo, relacionadas con el hecho de que muchas comunidades y líderes locales han venido siendo asediados por el recrudecimiento de formas de violencia política y social como las que han asolado al país, con significativa presencia en la ciudad durante los últimos meses, tales como amenazas, señalamientos y detenciones, desapariciones, reclutamientos forzosos o engañosos hacia asesinatos colectivos mal llamados “falsos positivos”, y asesinatos selectivos de líderes, jóvenes y miembros comunitarios y vecinales, así como desplazamientos forzosos de personas y de familias enteras, etc. en las localidades urbanas y rurales de Bogotá. Al empezar la tarea, se revelaron los enfoques mencionados, y las políticas que éstos han proyectado sobre el POT, pues los tres modos de abordar 10


Preámbulo

el asunto se han diferenciado en general por ceñirse los unos (los técnicos con apoyos puntuales de sectores de la academia), a los aspectos técnicoeconómicos del asunto, como retos en la construcción de lo que se ve o propone como bases de infraestructura, de movilidad y de competitividad hacia el desarrollo entendido una vez más como crecimiento; y los otros (los líderes y organizaciones sociales con apoyos también puntuales de otros sectores de la academia), como un asunto del conflicto social en torno a la calidad de vida, el modelo de ciudad y de desarrollo, e incluso de democracia que requieren Bogotá y la región central del país. Tal vez por eso los mencionados enfoques se han diferenciado entre sí además de los escenarios donde han construido sus propuestas, por los actores que las han impulsado: el de la planeación oficial, concertada con los grandes grupos económicos a través de la Cámara de Comercio de Bogotá, Camacol, la Lonja de propiedad raíz y otros; algunas universidades privadas y sectores de la universidad pública, que han venido dando fundamento técnico a los intereses y la visión de ciudad de los anteriores, articulados en instrumentos del POT como los planes maestros, zonales y locales de renovación urbana; el mercado profesional de las consultorías, donde un conjunto de especialistas se ha alternado durante años entre los cargos públicos y las consultorías privadas a grupos de poder; y actores sociales, bien líderes o intelectuales orgánicos de procesos sociales, quienes a través de búsqueda de confluencias con actores académicos y de construcción de espacios sociales han intentado desarrollar visiones comunitarias y territoriales fundamentadas e informadas, en empeños como Asamblea Sur o la Mesa Cerros, entre otros, en torno a lo que se ha llamado organicidad entre el pensamiento y la acción. Esas perspectivas y escenarios se han venido desenvolviendo de modo paralelo, con escaso diálogo entre sí, mientras avanza una colosal y efectiva reorganización del territorio urbano y rural bajo las tendencias dominantes de la globalización capitalista, separada además de la discusión política electoral, salvo aspectos puntuales como la densificación o la ampliación de la ciudad en el pasado debate electoral.

 Gramsci, Antonio. La formación de los intelectuales. México, Colección 70, Grijalbo, 1968.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Así una doble escisión ha tenido lugar: Entre lo social y lo técnico, y entre este y lo político, ahondando por supuesto la profunda división entre lo social y lo político que hoy tiene al país como va. En efecto, dos procesos de reordenamiento han tenido lugar en Colombia durante los últimos quince años: el formal, que tiende a racionalizar las tendencias de cambio que imponen los grandes grupos económicos en los mercados abiertos; y el de hecho, agenciado por estos grupos en muchos casos con ayuda de los actores del paramilitarismo, que muy pronto o desde los inicios mismos se constituyeron en agentes atroces de la construcción de las condiciones de viabilidad económica, social, militar y de seguridad de los megaproyectos impulsados por los primeros. En esto los grupos urbanos dominantes han sido por lo menos hermanos del actual gobierno nacional, quien además en su primer programa electoral planteó liquidar el ministerio del ambiente, y junto con él la auténtica participación social y todo lo que estorbe a los planes globalizadores de la seguridad de los grandes inversionistas, y del Estado. La confluencia social y académica ha intentado recuperar organicidades y diálogos como los enunciados, asumiendo una constructiva relación y complementariedad de saberes entre las mesas territoriales que han logrado avances importantes en la racionalización de su experiencia, la comprensión de la ciudad y de la dinámica organizativa requerida en la consolidación de un nuevo modelo, y la universidad cuyos análisis sobre la ciudad ayudan a generar alineamientos de estudiantes de las maestrías hacia las mesas territoriales, bajo la idea compartida que ante una crisis de civilización como la que vive el mundo (conjugación de crisis ambiental, social y de la justicia), es preciso transformar los modelos dominantes de ciudad, democracia y desarrollo, construyendo teoría desde y en diálogo con los procesos sociales de lucha. Ahora se avanza, pero de modos que una vez más no parecen descifrar lo que algunos hemos llamado los eslabones perdidos de la participación en el país: la división entre lo público oficial y lo público popular, la separación entre lo social y lo político, la formalización técnico-económica Sachs, Wolfgang. “La anatomía política del ‘desarrollo sostenible’”. En Varios autores, La gallina de los huevos de oro. Debate sobre el concepto de desarrollo sostenible. Bogotá, Ecofondo-Cerec, 1996.



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Preámbulo

de los escenarios y las formas de la participación social y comunitaria, y la invisibilización del conflicto social del imaginario de la gestión pública (Cfr algunas de las ponencias que siguen). El debate continúa, recogiendo antiguas propuestas surgidas en los orígenes del POT, que evidencian las limitaciones y controvierten un modelo de ciudad orientado por la lógica del capital, cuyos principios de competitividad, productividad y movilidadad determinan el Plan de Ordenamiento Territorial. Entre dichas propuestas sobresale la discusión sobre la ciudad-región, inmersa en la tensión entre unas relaciones dominantes dentro de la actual red de ciudades orientadas a fortalecer la competitividad y el crecimiento económico como negocios de unos cuantos; y las potencias históricas, sociales y culturales que anidan en la diversidad de territorios, paisajes urbanos y rurales, mercados y dinámicas sociales y económicas propias de una región que se podría reorganizar desde la solidaridad, donde el sector de producción primaria, las iniciativas de ordenamiento a partir de la riqueza hídrica y la cultura campesina y la relación con el territorio, supere las determinaciones subordinadas al capital y a la adaptación pasiva al mercado global. Otros tópicos de reflexión que han quedado fuera de las normas de ordenamiento, son la sustentabilidad de la relación urbano – rural del territorio, la defensa de los mercados internos y de los territorios sociales existentes, y una idea del desarrollo basado en el bienestar de la población. Por ello este libro, editado sobre la base de las ponencias del Foro realizado en la Universidad Nacional en agosto de 2008, evidencia en primera instancia múltiples posiciones sobre las formas como se concibe el ordenamiento del territorio y el modelo de ciudad, desde la experiencia de líderes de procesos sociales, funcionarios de la administración distrital, académicos, investigadores, consultores y pobladores urbano – rurales que se hicieron presentes en los dos días de discusión. El encuentro reveló que las convergencias y divergencias mencionadas también empiezan a ser replanteadas, en un proceso incipiente pero real basado en la persistencia de la diversidad de la región central del país, que

Las ponencias han sido incluidas aquí a partir de la transcripción de grabaciones directas de conferencias orales presentadas durante el evento, a las cuales se les ha hecho una corrección de estilo que ha sido revisada en su versión final por el comité coordinador de la Confluencia (nota del editor). 

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

aún sostiene a Bogotá como eje urbano, y dinamizado por la esperanza, ese principio inagotable de la condición humana que de hecho y ante todo cuenta con lo que un pensador decimonónico señalaba metafóricamente como “astucias de la historia”, para indicar que el antagonismo y los conflictos sociales, como el viejo topo, seguirían, como siguen, socavando el suelo de la acumulación capitalista en pos de una ciudad y una sociedad distinta a la de los designios de la explotación, la ganancia, el consumo y la dominación privadas.

 Bloch, Ernest. El principio Esperanza. Madrid, Aguilar, 1980

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Homenaje*

Como Fals, vamos en pos del camino doble de la investigación acción participativa desde Bogotá

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oy nos reunimos para volver a pensar e imaginar a Bogotá y sus alrededores como ciudad región, y al hacerlo, no podemos dejar de rendir homenaje a uno de nuestros grandes pensadores: el Maestro Orlando Fals Borda, quien dedicó su vida a reflexionar y andar el camino, el recorrido que dibujan las vidas regionales desde el río y el mar. Hoy, desde esta ciudad sin playas le rendimos homenaje a su pensamiento, haciendo el mismo camino doble de la costa que el abrió. En efecto, porque nos sabemos pobladores de esta región de sabana protegida por la montaña, podemos evidenciar el pensamiento activo y comprometido del Maestro Fals Borda, una ruta de reconocimiento de las potencias sociales que se expresan en la calle, en el barrio, en el recorrido, en el camino que cruza otros caminos; allí nos encontramos como pobladores urbanos, como habitantes más o menos antiguos, más o menos nuevos, para hacer territorio, tejer la casa y el vecindario, intentando volver a recorrer juntos estos espacios con la perspectiva de un proceso de investigación – acción— participación.

* Palabras de homenaje al maestro Orlando Fals Borda, pronunciadas como instalación del encuentro, en la mañana del 14 de agosto de 2008.

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Así, reconociendo nuestras particularidades, con el compromiso aprendido del Maestro, que dejó esta ciudad hace dos días, nos dispondremos a emprender el camino de repensar nuestro territorio para hacer de Bogotá y sus alrededores nuestra región, tejida con los hilos inseparables de la movilización, la academia y la política, tal y como lo comprendió y propuso Fals Borda, quien, además sostuvo durante buena parte de su vida que en el país sigue pendiente un ordenamiento territorial que parta del reconocimiento de las vitalidades y las apuestas de los procesos sociales en cada una de las regiones. Seguimos en deuda con una apuesta comprometida con el criterio de que el liderazgo político construido desde lo social debe recuperar la ética dentro del ejercicio político; e insistimos sobre la necesidad de provocar una práctica académica comprometida, que genere reflexión y propuesta para la vida en el territorio y con dignidad. Hoy celebramos a toda una generación que, con el ejemplo vital de Fals Borda, con sus coherencias y contradicciones, aportó a la construcción de Universidad de Pensamiento para la Acción, de la cual somos producto como apuesta y aventura de transformación que ahora nos propone volver a pensarnos desde la ética, desde nuestra capacidad de acción, desde nuestras potencialidades y apuestas comunes. Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

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Introducci贸n

El ordenamiento no es una disciplina pura, es pol铆tica en el mejor sentido de la palabra

Oscar Molina*

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Secretario de Planeaci贸n Distrital enseptiembre de 2008, al momento de realizaci贸n del Foro


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partir de la Ley 388 de 1997 se establece un deslinde entre los ámbitos económicos y sociales a ser abordados en el Plan de Desarrollo, los cuales son espacializados en el Plan de Ordenamiento, adquiriendo así una dimensión política. Estos cambios son fundamentales para comprender la discusión sobre el Plan de Ordenamiento Territorial en un marco más amplio que el de los tecnicismos de una práctica planificadora. He considerado que este evento centra su foco en un punto de partida muy adecuado: la definición del modelo de ciudad. Evidentemente el ordenamiento no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para construir un modelo como meta de desarrollo. La reflexión sobre el modelo como meta desarrollo es fundamental. Una de las grandes crisis del ordenamiento en el país en los años 70 es que el modelo se perdió, no tenemos un modelo de ordenamiento del territorio claramente definido y concertado por el conjunto de actores sociales. El tema en la normativa es un medio que desafortunadamente en los años 80 se convirtió en fin sin tener en cuenta el proyecto urbano al cual se le estaba apuntando. En ese sentido, consideramos fundamental pasar del modelo de ciudad al modelo de territorio, lo cual, obviamente, implica afrontar conflictos. Si bien, debemos considerar que hay múltiples factores interactuando, hay conflictos de interés a grandes escalas que han sido una constante desde los orígenes de la ciudad, por lo cual la definición del modelo de ordenamiento territorial implica establecer y definir múltiples aspectos. 19


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En este orden de ideas quisiera desarrollar cuatro temas que no son excluyentes y que de alguna manera establecen las prioridades absolutas. En primer lugar el tema regional: ciudad-región. La situación de la ciudad en éste momento puede enunciarse a través de la anécdota futbolística de que los equipos que no hacen los goles los ven hacer. Bogotá debe entonces participar de manera activa en las decisiones que van a ser tomadas con intereses específicos que terminan afectando el devenir de la ciudad. En este escenario, la ciudad juega con las limitaciones del instrumento jurídico del cual disponemos, concebido desde la lógica de las áreas metropolitanas ante las cuales el instrumento político y el contexto institucional hacen que no sean aplicables tal y como están establecidas para el caso de Bogotá. Es por esta razón, que se han adelantado en los últimos años esfuerzos muy interesantes, que en mi opinión deben ser tenidos en cuenta en la búsqueda de mecanismos de interacción regional. Bogotá debe liderar estos procesos. La semana pasada se veía en la prensa un estudio sobre la desindustrialización de las áreas urbanas, presente no sólo en Bogotá sino en otras ciudades del país, el cual genera oportunidades pero también efectos fiscales, dinámica que se debería aprovechar de manera significativa con una mayor coherencia institucional. El segundo punto tiene que ver con los temas de movilidad urbana y regional que han estado en la agenda pública y señalan cómo las decisiones que se tomen deben trascender el contexto del transporte y reflejar el contexto del ordenamiento. En los mapas se encuentra que el tren de cercanías aparece trazado como una rayita y unos punticos donde están las estaciones; sin embargo, en la ciudad vital, existente, ¿en dónde está la rayita?, ¿dónde los punticos?, las dimensiones son distintas y el POT tendrá efecto en las relaciones y no en los planos. El Plan de Ordenamiento va impactar y a generar unos efectos en cascada que debemos pensar y potencializar. Un tercer punto parte del modelo de ordenamiento y tiene que ver con los temas de integración y segregación social. El reciente Estudio Desarrollo Humano de Naciones Unidas ha llamado la atención sobre los índices de segregación en Bogotá y creemos que el modelo de ciudad debe acatar los lineamientos propuestos para reducir dichos índices.



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Primera semana de agosto 2008.


Introducción

Por último el tema de renovación urbana. Estimo en la actualidad que este tema fue un referente olvidado durante muchos años, cuando los Planes de Ordenamiento se denominaban Planes de Desarrollo; pero hoy es imperativo atenderlos, pues también en este sentido podemos afirmar que el modelo anterior ya llegó a su término. El fenómeno de la renovación urbana tiene como antecedente el conflicto de la movilidad y hace que las personas valoren más su tiempo; esto es algo pragmático que ha hecho revalorizar las diversas localizaciones urbanas. El tema renovación urbana va a requerir una fuerte organización en el futuro y va a generar enormes oportunidades, pero también va a generar riesgos; y por ello quisiera señalar que el escenario sobre el cual se desarrolla esta revisión del Plan de Ordenamiento Territorial es el más estratégico, y en tal sentido estimo que las decisiones que se tomen van a afectar la forma y la calidad de vida en la ciudad para las próximas generaciones. Manifiesto que me alegra mucho que hacia la revisión del POT que se avecina, sea precisamente la Universidad Nacional de Colombia quien está proponiendo y generando la posibilidad de iniciarla. Los procesos de administración de la ciudad con sus diferentes instrumentos son una tarea fundamental que permite acceder a una visión integral del futuro de la ciudad y participar de la misma a cada uno de sus habitantes, pues en la actualidad los procesos de re-urbanismo constituyen acciones integrales con actores físicos y sociales que superan la simple realización de códigos normativos. Debo decirlo, estas dinámicas incluyen procesos de carácter social y político que entrañan relaciones de poder en torno a la vivencia de la ciudad. Los instrumentos que otorgan las disposiciones legales a partir de la Reforma Urbana de 1989 y de la Constitución de 1991, permiten tomar decisiones quizás un poco más equitativas en torno al desarrollo urbano, pero es indudable que tales instrumentos y decisiones requieren de sujetos colectivos consolidados. Uno de los instrumentos que permiten a la administración ejercer su función pública dentro del urbanismo y orientar las actuaciones públicas y privadas en el desarrollo de la ciudad es precisamente el POT, a través del cual es posible garantizar la armonía con los fundamentos constitucionales relativos a la prevalencia del interés general sobre el particular, expresado en cosas tan concretas como la participación que debe tener el Estado en 21


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

el cobro de las plusvalías que se generan en el suelo, o en la distribución de cargas y beneficios que permite una autofinanciación de las mismas obras de urbanización en construcción, y a su vez garantizar la función social y económica de la propiedad. El desarrollo de los principios constitucionales relativos al POT en la Ley 388 de 1997, aportó herramientas como los Planes Parciales y en general las Unidades de Actuación Urbanística y la participación de la comunidad en los procesos de desarrollo. En consecuencia a través del POT adoptado para Bogotá en el año 2000, mediante el Decreto 619, la ciudad ha conseguido que exista una orientación bastante clara sobre el modelo esperado a corto, mediano y largo plazo; y ha permitido consolidar proyectos de infraestructura vial y de servicios, así como ha orientado las inversiones locales durante estos ocho años, y permitido armonizar los planes de desarrollo distrital con el modelo de ordenamiento de la ciudad. Con la experiencia que acabamos de tener en la formulación del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva para Vivir Mejor”, avanzamos en una articulación con el programa de ejecución del POT. Conforme lo ha establecido la Ley 388, los Planes de Ordenamiento Territorial pueden ser objeto de revisión periódica en sus diferentes componentes. En efecto a través del Decreto distrital 469 de 2003, se realizó la primera revisión del POT ajustando diferentes componentes, destacándose entre estos ajustes lo relativo a ciudad región. Por ello asumir la revisión del POT como un momento de planeación nacional, requiere que se cuente con definiciones claras, concretas y precisas sobre su alcance y pertinencia. De ahí que sea fundamental el trabajo de la academia, de las organizaciones no gubernamentales y de los movimientos sociales. Debo decir que la administración presidida por el Alcalde Samuel Moreno tiene una clara decisión y voluntad de adelantar el proceso de revisión del POT, de modo muy participativo y durante varios meses, en el cual no nos limitemos a la elaboración técnico-jurídica, sino que realmente demos lugar a una interlocución estratégica entre todos los actores, que construya una serie de acuerdos para el futuro de la ciudad. Tenemos también la voluntad de que este proceso de revisión del POT incluya un diálogo muy activo y eficaz con los municipios vecinos, en un marco de región. 22


Introducción

De otra parte, pensamos que el POT, es una oportunidad de darle salida a algunos elementos estratégicos que son importantes en la ciudad. Es indudable que requerimos de una ciudad más densa, más compacta, con un uso más racional del suelo y una mejor distribución de los equipamientos públicos, con mayor facilidad de acceso de los distintos actores sociales a tales equipamientos; y en ello los proyectos de renovación urbana deben jugar un papel primordial, pues también son un factor de desarrollo económico, el cual sin duda impulsa los negocios, pero al mismo tiempo debe ser una oportunidad para recrear la ciudad en condiciones dignas desde el punto de vista de la calidad de vida de sus habitantes en términos ambientales, de espacio público, etc. Creemos también que el proceso de revisión del POT nos debe llevar a unas normas que garanticen que muchas de las decisiones sobre el desarrollo urbanístico de la ciudad queden en manos de las comunidades a nivel local, barrial. Quiero finalizar, entonces, afirmando que para el Gobierno Distrital y en particular para la Secretaría Distrital de Planeación, es fundamental la participación de sectores que tienen visiones alternativas de la ciudad y que precisamente están interesados en avanzar hacia una institucionalidad más democrática, principalmente en el ordenamiento territorial de la ciudad; y en tal sentido no sobra repetir que el proceso de revisión del POT es una confrontación en términos democráticos entre distintas misiones e intereses, y por eso es tan importante, tan fundamental que haya actores sociales con ideas muy claras desde el punto de vista democrático para participar en dicho proceso.

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Alternativas al modelo ciudad Jaime Franky Rodríguez*

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Decano de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá D.C.


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os convoca otra vez Bogotá. Otra vez como muchas veces vamos a pensar a Bogotá, situación que no tiene nada de novedoso y que, por el contrario, resulta muy frecuente; sin embargo, el hecho de que frecuentemente nos reunamos a pensar a Bogotá no invalida que hagamos el ejercicio por la sencilla razón de que una ciudad como la nuestra, atravezada por conflictos, esperanzas y desesperanzas, se construye cada día, muta en todo momento, en una dinámica propia de ese entorno artificial creado por el hombre cuya velocidad de cambio excede en mucho a los cambios propios de la naturaleza en la que la humanidad ha instalado las ciudades. La velocidad del cambio de Bogotá se explica por la confluencia de múltiples procesos sociales, políticos, económicos, externos algunos a ella pero que la afectan profundamente; tanto como se explica por el crecimiento propio y por las regulaciones derivadas de lo político que pretenden controlarlo. No resulta novedoso, repito, pensar a Bogotá. Lo que sí resulta interesante en este foro es el enfoque desde el cual ha sido formulado: de una parte, procurando superar la disyunción entre lo político y lo técnico, como todos creemos que debe ser, pese a que en no pocas ocasiones la disyunción mencionada permanece. El segundo aspecto destacable es el sentido crítico para abordar el tema, que incorpora múltiples aspectos que ayudarán seguramente a poner en evidencia desde dónde se quiere ordenar a Bogotá y con qué propósitos se quiere hacer de esa manera. El sentido crítico es propio de la actividad aca25


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

démica e ineludible en una universidad como la Universidad Nacional, que se ocupa no solo de la mirada técnica y práctica para solucionar problemas sino de la comprensión de los impactos de la solución y del sentido que tiene optar por una u otra alternativa. En tercer lugar, quisiera destacar la apertura a la participación de múltiples instancias involucradas en el tema y de la comunidad como eje medular de la discusión. Tal y como están las cosas, el foro augura éxitos. Ahora bien, apartándome del enfoque de los expertos en la ciudad que tratan lo político y lo técnico, quisiera ver la ciudad desde una dimensión propiamente humana, mencionar que en estricto sentido y atendiendo a una realidad compleja no se trata de comprender a Bogotá para ordenarla sino de encontrar caminos para interactuar y para habitarla dignamente. Esto exige la superación de la concepción de la ciudad como elemento físico o como problema espacial, exige considerar las dimensiones que se superponen al espacio, los procesos temporales, pues la ciudad se nos revela cada vez más como una instancia temporal y su tratamiento se distancia de lo físico espacial, porque –como escribió Carlos Hernández,- “las ciudades de signos que el hombre crea no se instalan en ese universo de dos o tres dimensiones que ata las cosas con leyes inviolables. Las ciudades de signos, del arte, de la moral, de la historia, de la política, de las costumbres, de la vida, de las formas puras, de las ideas, comprenden el mundo del espacio y el tiempo como algo que está dado para ser trascendido, como parte de una materia que se transforma para que adquiera la forma de una habitación donde el hombre reposa y se alimenta para saltar a otros mundos”. Por irrealista o complejo que parezca, es allí donde deberíamos ubicar nuestra atención, en la ciudad como escenario o como soporte, en el propósito que mencioné anteriormente de procurar que ella permita tejer relaciones y la podamos habitar dignamente, lo que equivale a decir que nos permita desarrollarnos como seres sociales y desarrollar plenamente nuestras potencialidades, no solo a algunos de nosotros sino a todos los que por venir aquí al mundo o por venir aquí del mundo, nos corresponde compartir a Bogotá.

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El territorio, la planeación y el ordenamiento hacia un modelo alternativo de ciudad Johanna Eloisa Vargas Moreno*

Politóloga, miembro del Grupo Urbano de Investigación y Acción – GUIA/ , y de la Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

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oy nos hemos convocado para compartir y para construir un espacio para la construcción colectiva de pensamiento y reflexión sobre el ordenamiento territorial de Bogotá. Nos inquieta nuestra ciudad, sus cambios, sus nuevas estructuras, sus vías, sistemas de movilidad, su acento en la pedagogía del ciudadano que aún se confunde entre un inmenso río de personas, trabajadores informales, infantes que mendigan, desplazados, prestadores de servicios y jóvenes buscando qué hacer, entre otros. Nos inquieta y motiva a la acción, el ser hijos e hijas de este territorio, el haber levantado en él nuestras esperanzas, nuestras más íntimas y profundas relaciones, nuestros más fuertes sentimientos y prácticas hacia esa sociedad transformada que hacemos día a día. Hoy nos convocamos porque el territorio nos ha hablado, porque somos sensibles a la historia que no vivimos pero que sí recordamos, historia contada por esas voces que salen prófugas de la modernidad impuesta y de la informalidad compartida. Nos reconocemos habitantes del territorio bogotano, de su ruralidad y de su urbe, de sus mezclas e incertidumbres; y en tanto herederos de esta ciudad nos permitimos soñarla, cambiarla, planearla y realizarla. Es por esto que hemos decidido encontrarnos en la perspectiva de articular nuestras experiencias y voluntades, conocimientos, angustias y certezas, con el fin de debatir y construir reflexiones activas que convoquen a la organización, la movilización y la incidencia efectiva de nuestras opiniones y propuestas sobre el Ordenamiento Territorial de Bogotá y la región, a pro29


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pósito de la Revisión del POT que debe iniciarse legal e institucionalmente este año. Partimos de reconocer en el POT una pieza del rompecabezas del modelo actual de ciudad, de territorio y de vida propuesto para sus habitantes. Pieza clave en todo el ordenamiento regional; núcleo que dinamiza y orienta esta dinámica, pensado para optimizar procesos del mercado en todas sus escalas sobre unas líneas políticas claras de productividad, competitividad y movilidad, que en la mayoría de ocasiones pasan por encima de las necesidades y dinámicas propias de los habitantes del territorio. Reconocemos a su vez en el Plan de Ordenamiento Territorial, un instrumento que pretende transformar y perfilar una cultura social y política que moldea “tipos” de representatividades funcionales a los intereses con mayor incidencia en la planeación. En este sentido, es vital enmarcar la reflexión sobre el POT en un contexto que sobrepase la coyuntura para interrogarnos por el quehacer del ordenamiento de nuestro territorio nacional, de nuestras regiones, campos y ciudades. Hoy cuando el país se debate en una profunda crisis institucional soportada en la cultura del miedo y la privación de todos los derechos, es preciso dar justas dimensiones a nuestros debates y reflexiones, permitiendo logros de corto, mediano y largo alcance. Por lo tanto es necesario que el movimiento social sea capaz de reconocer sus debilidades, como la falta de información, de soporte técnico de las propuestas, de cohesión interna y de visibilización ante el resto de la sociedad. Así como es preciso que se disponga a construir alternativas capaces de incluir en la estructuración del Plan de Ordenamiento, propuestas críticas que se conviertan en políticas públicas nutridas desde lo social sin perder de vista que el verdadero logro de lo que podría ser este proceso está en la configuración de rutas ciertas hacia escenarios de transformación del modelo de ciudad. En este camino, resaltamos dos ejes estructurantes de la discusión: el territorio y la planeación. La noción de territorio implica sectores sociales, sujetos, reivindicaciones y propuestas de nación; no hace referencia solamente a lo local, a un territorio geográficamente entendido, sino a la creatividad social, en la cual se reconstituye el sujeto social y popular a través de la movilización social, el sancocho, el foro, el encuentro. El territorio es pues mucho más que una 30


Introducción

definición normativa, es vitalidad y la expresión constante del proceso que caminamos y tejemos día a día. Desde ésta noción reconocemos la importancia de hacer realidad la autonomía y la soberanía territorial como principios claves en la lógica de ésta construcción. En este sentido, la diversidad, la multiculturalidad y la participación, consignadas en la Constitución de 1991, puestas a andar en la marcha disciplinada y emancipadora de nuestro maestro Orlando Fals Borda y la Comisión de Ordenamiento Territorial, deben ser revisadas a la luz del nuevo siglo. La impronta de la regionalización que declaró está Comisión, está vigente, y debe confrontar y subvertir desde la creatividad la actual práctica voraz del desarrollo, en la cual hay territorios ganadores y perdedores; pues aquella implica el equilibrio como regla, y obliga a cambiar la contraproducente y anacrónica filosofía “desarrollista” que se ha venido empleando de manera tan ciega, y adoptar la idea de un progreso auténticamente participativo. Sobre esta base, asumimos al territorio como espacio físico que permite la existencia de los sujetos, comunidades y de la sociedad en su conjunto, y a la vez como síntesis de sus relaciones. La planeación, por su parte, nos lleva a pensar en el ordenamiento territorial en Colombia y en el resto de América Latina, como parte de una idea del desarrollo que se inscribe en el modelo neoliberal. En su esencia esta nueva lógica encarna una falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político, y concibe al ordenamiento territorial, y específicamente y con mayor fuerza a sus instrumentos, como herramientas técnicas inmunes a las determinaciones del flujo de fuerzas económicas, políticas, culturales, que emanan del diario transcurrir de las relaciones sociales en el territorio. Emilio Pradilla, expresa dicho fenómeno de la siguiente forma: “La crisis de larga duración del capitalismo mundial (…) está produciendo profundas transformaciones en las formas sociales de apropiación destructiva de la naturaleza, la organización del territorio y la vida cotidiana de sus pobladores. La totalización y la fragmentación aparecen como polaridades, contrapuestas y simultáneas, de este proceso. En cambio, las explicaciones científicas de los procesos reales se mueven en un solo sentido: la creciente fragmentación parcelaria. El rechazo de las grandes teorías, sólo aparentemente

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

muertas, conduce al dominio de una ideología: la neoliberal. El pragmatismo, el tecnicismo y el empirismo se adueñan de nuestras prácticas formativas e investigativas”.

El neoliberalismo a través de planes y proyectos concreta el modelo de desarrollo y consolida un modelo urbano donde la racionalidad en el uso y gestión del suelo, de los recursos y de la proyección hacia el futuro juegan un papel de sustento de procesos de recorte de las funciones estatales y aumento de las responsabilidades fiscales de los usuarios urbanos, de privatización y de cosificación de la ciudadanía que se define sujeta al consumo desde el ingreso básico para suplir las necesidades más cotidianas de alimento o techo, hasta otros consumos de carácter más complejo como el de los proyectos de participación como única vía de acceso a recursos de inversión pública para el mejoramiento de las condiciones de vida en la escala de la comunidad. A esto se suma la confusión provocada por la ambigüedad de la política, frente a la cual se desarrollan múltiples enfoques sobre las competencias que debe cumplir el POT. Para muchos significa la oportunidad de profundizar en los procesos de descentralización administrativa, y para otros cumplir funciones vinculadas exclusivamente con el aspecto físico – espacial. La definición y caracterización de los alcances de la ciudad en relación con la globalización y la región se presentan también como elementos ambiguos, dejando el campo abierto para que las fuerzas predominantes en el mercado, orienten el sentido y objetivo de las relaciones en el marco del ordenamiento territorial. En este sentido, se propone evidenciar y caracterizar las determinaciones y contextos que constituyen el modelo de planeación que se ha implementado en Colombia, a partir del cual emergen las distintas dinámicas de ordenamiento territorial, siendo este uno de los primeros elementos del desorden al que asistimos: la implementación de políticas definidas por expertos y técnicos que no tienen correspondencia con la realidad y las condiciones nacionales. Pensar y hacer de la planeación un ejercicio común, implica asumir un ordenamiento que se constituya desde la posibilidad colectiva de ordenar el territorio y no desde la idea de operativizar una serie de órdenes provenientes desde

 Pradilla Cobos, Emilio (1998). “Estado de la teoría regional urbana: Regiones o territorios. Totalidad y fragmentos” en Varios autores, La investigación regional y urbana en Colombia. Desarrollo y territorio (1993-1997), DNP, Carlos Valencia editores, Bogotá D.C.P: 17

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Homenaje

los centros de poder. Y para esto es precisa otra noción de desarrollo, que pasa por asumir desde nuestra condición, cualquiera que sea, el ser conciencia crítica. Para los intelectuales implica además asumir el reto del nuevo siglo, que en palabras del maestro Fals se sintetiza como “(…) diseñar y vigilar la construcción de una nueva sociedad entre nosotros, capaz de llevar a su realización plena las potencialidades de la tierra y de llenar las aspiraciones de quienes la habitamos y trabajamos, especialmente de los miembros de las clases humildes.” Para las comunidades indígenas en sus construcciones cosmogónicas la relación entre el hombre, la naturaleza y el territorio se constituyen como partes de un mismo universo. En este sentido, los indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta señalan que, “Colombia está ordenada, los que estamos desordenados somos nosotros.” Ellos conciben el ordenamiento territorial como un proceso en el cual se involucra el espíritu y la materia, por lo tanto junto a ellos consideramos que ordenar el territorio implica ir más allá que delimitar un pedazo de tierra, pues se trata de un proceso que involucra a quienes lo habitan, sus necesidades sociales y sus exigencias, pero sobre todo de una apuesta política que en este momento invitamos a repensar, transformar y asumir. Son entonces el territorio, la planeación y el ordenamiento elementos centrales de la reflexión a la cual convocamos. Hoy, en la voz del Grupo Urbano de Investigación y Acción, de Fuerza Común, de la Mesa de Cerros Orientales, de la Alianza Solidaridad Local de Suba, de la Corporación Construyendo Hábitat, de Asamblea Sur, de Corpofrailejón, del Cinep, de Planeta Paz, de la Fundación Trenza, del Consejo Territorial de Planeación Distrital; en la voz de estudiantes, maestros e investigadores de la Universidad Nacional de Colombia, doy la bienvenida a este Foro Público, “Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad, a propósito de la revisión del POT”, con la esperanza de que sea un escenario fructífero respecto de la caracterización de los distintos ámbitos que constituyen y definen el Plan de Ordenamiento Territorial, de la síntesis de propuestas para alternativas metodológicas de revisión del POT, y por último en el reconocimiento y sistematización de propuestas encaminadas a la consolidación de un modelo alternativo de ciudad que sea socialmente justa y políticamente posible.

 Fals Borda, Orlando (1996). Región e Historia. Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regional en Colombia, Tercer Mundo Editores en coedición con el Instituto de Estudios Políticos -IEPRI- de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C. P:16

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Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalizaci贸n


Aspectos a tener en cuenta en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial Carmenza Saldías*

Experta en temas de Ordenamiento Territorial. Secretaria de Planeación Distrital en la segunda administración de Antanas Mockus. Participa en la Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca MPRBC. Asesora de la Secretaría de Planeación Distrital. •

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ste escenario permite el encuentro del pensamiento, la sociedad civil y otras instancias de gobierno y del sector privado, todos con intereses centrados en el ordenamiento territorial. Por lo tanto, es importante evidenciar en este espacio los verdaderos temas del debate, los cuales han de ser agenciados, promovidos y discutidos ampliamente por la ciudadanía. Sin duda en torno al ordenamiento territorial se plantean discusiones absolutamente estructurales para el país, las ciudades y la sociedad. Así que bienvenidos este tipo de eventos y muchos éxitos en este debate, que como decía el Secretario de Planeación, tal vez terminarán en un año, cuando se pueda llevar al Concejo de Bogotá un proyecto de Acuerdo; pero de modo independiente de cuándo termine el proceso de revisión de este POT, ojalá el interés y debate en torno al ordenamiento territorial sea liderado de modo permanente por la Universidad. Si queremos que la planeación sea más que un instrumento, necesitamos que desde distintas instancias, como lo señalaba la politóloga que presentó el evento, seamos capaces de mantener el espíritu crítico. En esto no va a haber un último modelo, ni uno ya construido sobre lo que no hay que hacer; pero el pensamiento crítico va a ser fundamental. En este sentido y ante la imposibilidad de exponer todos los aspectos que contienen la temática del ordenamiento, quiero dejar señalados algunos planteamientos a mi parecer fundamentales para entender y dinamizar el debate. El primero es si hay o no un modelo en Bogotá, un modelo de ordenamiento. Sigo pensando que en Bogotá no hay uno sino varios modelos, y en 37


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

este sentido son claras las diferencias entre el POT del 2000 y el del 2003. En este último momento la revisión buscaba superar la perspectiva de la ciudad física del POT del 2000 hacia un tema de ciudad región con consideraciones de los procesos económicos, sociales, culturales y políticos involucrados en el ordenamiento, es decir, ir más allá de un modelo concentrado y lograr que la expansión dejara de ser una mancha de aceite a través de decisiones en las que se cerraba el perímetro, e indicar la conveniencia de empezar a trabajar sobre un enfoque desconcentrado donde en el resto del territorio de Cundinamarca y en la región central del país se tuviera más claridad respecto de procesos más explícitos. Se pretendía superar esa fase del paisajismo epidérmico – como dicen que la mente se confunde con hacer cosas muy bonitas, que quedan, decoración de exteriores – y empezar por el tema del alcantarillado para todo el mundo, del manejo de aguas servidas, de las redes de servicios públicos, de las estructuras, del subsuelo donde empiezan a construirse y a darse las reformas de mejor calidad, dejando atrás un modelo del POT del 2000, que claramente y sin ninguna consideración incorporaba el último suelo que quedaba en la ciudad. Las mismas UPZ que estaban empezando a diseñarse eran una definición del volumen físico de construcción que se iba a requerir, pero no hay todavía ningún manejo sobre los instrumentos que permitirían acceder a las rentas y a los grandes recursos asociados a las decisiones de desarrollo urbano. Así las cosas reafirmo que entre el POT del 2000 y el POT del 2003 hay un cambio que a su vez deriva en una tensión que no se ha logrado resolver entre dos posiciones que están hoy sobre la mesa: una resuelta a mantener un desarrollo urbanístico basado en el predio a predio, dándole mayor ventaja al dueño de la tierra y dejando la financiación del urbanismo al constructor; y la otra que promueve al gobierno como actor principal sobre el suelo, en tanto los apetitos e intereses particulares se supeditan al momento en que aquel toma decisiones que deberían ser racionales, entendiendo que cada quien tiene una porción a pagar sobre el desarrollo urbano. Hay aquí dos visiones. Es posible que se encuentre que los planteamientos de ordenamiento territorial parecen neoliberales, pues el tema principal en torno al ordenamiento territorial sigue siendo definido desde una óptica feudal, de manera que se beneficien unos pocos; o pasamos a un ordena38


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

miento territorial contemporáneo, al del derecho general y de la inclusión social. Esto tiene que ver con un tema ya señalado: vamos a seguir con un modelo que extiende la ciudad hasta llegar a 14 o 18 millones de habitantes dentro de 15 o 20 años, o nos vamos hacia una transformación más radical de la ciudad ya construida. Se trata de transformar sobre lo que tenemos o seguir expandiéndonos. Aquí se dibuja una temática de difícil tratamiento entre el proyecto y el plan: Es preciso poder dejar de creer que todo el ordenamiento termina en una construcción física para poder pasar de una periferia de zonas bonitas y zonas pobres, a una ciudad que en realidad tenga calidad homogénea en todos sus equipamientos y que incluya el campo y la región. El anterior recuento no pretende ser exhaustivo, tal vez es desordenado, pero trata de señalar los debates de los últimos ocho o diez años después de la Ley de Ordenamiento Territorial, e indagar sobre los avances del modelo en Bogotá. En tal sentido, daría respuesta al mismo empezando por señalar que el primer tema es la visión regional. Haber hecho explícito que Bogotá no va a vivir sola, que necesita del resto del territorio, de otros municipios porque tienen el agua, la comida, etc., haber incorporado instrumentos de gestión y participación son avances significativos. El POT de 2000 no incluía la plusvalía, pero cuando se tramitó en el 2003 se hizo junto con el acuerdo de plusvalía para poder aplicarla. Quizá hay tareas por hacer. Es interesante saber que Bogotá tiene en su revisión del POT de 2003 las UPZ, Planes Zonales, bajo una perspectiva que todavía está en discusión, pero hay un enfoque más o menos unificado sobre el hecho de que el error está extendido a todos los instrumentos, y eso por lo menos es un punto de partida. En el desarrollo de aplicaciones estratégicas hay temas recientes como Nuevo Usme, Aeropuerto, Centro de la Ciudad, que no son abordados como un espacio físico sino desde la lógica del desarrollo de intervenciones más integrales. Todo es un trabajo de aprendizaje sobre ordenamiento territorial, sobre la formulación de instrumentos, la concertación con distintos actores, dinámicas que son nuevas para todos. No solamente hay un Departamento de Planeación sino también una Secretaría de Planeación. No solo 39


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se habla de la Caja de Vivienda sino de la producción de hábitat, tema que complejiza la discusión sobre la producción de vivienda en relación con la producción misma de ciudad. En este sentido, han aparecido otros temas como los relacionados con la Defensoría del Espacio Público o los procesos de movilidad; o el de sistemas de información que permitan mayores y mejores niveles de conocimiento, análisis o control sobre la ciudad y sobre la realidad, aún no desarrollados del todo, los cuales ameritan un esfuerzo para su realización. Un avance importante de la ciudad está relacionado con los instrumentos de financiación y de gestión para el desarrollo urbano. Reconociendo el principio de la equidad, a partir de la contribución de cada quien según su capacidad de financiar ese proceso de construcción y el ordenamiento permanente de la ciudad. A estos procesos se suma la valorización de la ciudad, pues todo el mundo lo ve en el recibo del predial, en cifras sobre el manejo de la ciudad, y al final el ordenamiento territorial busca que la ciudad valga más, pero no un sector o unas casas de un sector, sino que en general la ciudad tenga mayor valor, es decir, que sea competitiva y reconocida a escala internacional. Otro tema en el cual la ciudad ha demostrado cambios favorables es el de la previsión y atención de desastres. Hay una presión violenta por el comportamiento climático sobre otras regiones del país. Se ha visto que aún cuando en Bogotá ha habido problemas, estos han sido mucho más puntuales, y las intervenciones de los últimos años al menos garantizan que ese tipo de cosas no sucedan con la misma intensidad ni con la misma frecuencia en Bogotá. El fortalecimiento de la participación ciudadana se presenta como un tema de transformación y avance. Al respecto, no más al leer durante los últimos cinco años los debates ciudadanos que se han dado por muy diversas razones como el establecimiento de un centro comercial, la construcción de un edificio, etc., permite observar el alineamiento común de una tarea que todavía es bastante lenta y que depende de procesos de carácter pedagógico. Así mismo, es claro que aún hay temas pendientes, tales como la integración regional, aunque ya se ha avanzado algo en tal sentido. Hay quienes lo ven solamente como un tema de la alianza con la Sabana de Bogotá y los 25 municipios del área metropolitana, dejando los otros 15 mil km2 a su deriva; 40


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

o la visión de trabajar por una integración con todo el Departamento, una discusión que vuelve a estar presente. En cuanto al tema de movilidad todavía no está claro si la solución es resolver Transmilenio, el metro o los distintos modos de desplazamiento en la ciudad. Otro tema es el precio del suelo. Hay quien se atreve a decir que el suelo está caro y por ende no hay dónde hacer vivienda para estratos populares; pero, entonces, ¿para qué el ordenamiento? Lo que se busca es tener un control, una regulación, evitar la especulación en los mercados del suelo; esta es una tarea pendiente, para garantizar el acceso democrático a toda la población reduciendo la segregación y la exclusión. Por último el tema de vivienda social es gigantesco: 500 o 600 mil viviendas de déficit, más lo que falta a futuro, es un tema demasiado grueso que los Planes de Ordenamiento todavía no logran resolver de manera radical, ni aportar soluciones. Mientras hagamos POTs que vuelven más ilegal la ciudad y ponen en más problemas a la ciudadanía frente a la norma, al dejarla por fuera de sus designios, vamos a tener problemas para incluir en una buena ciudad a todos sus habitantes.

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La revisi贸n del plan de ordenamiento territorial: un ejercicio de gobernanza Elkin Vel谩squez*

Universidad el Externado de Colombia

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ntender el Ordenamiento Territorial pasa por entender la relación directa entre territorialidad y geografía del poder, lo cual lleva a pensar y a poner en práctica lo analizado, pues así se comprende fácilmente que la forma como se están haciendo los planes a partir de sueños, recetas y seguramente convicciones muy importantes, conduce fácilmente a una gran distancia respecto de lo que ocurre en el territorio. Si se recorre hoy Bogotá –que avanza muchísimo y que es un modelo–, se topa todo el tiempo con conflictos territoriales que no están siendo resueltos por el POT; y si se va más allá se encuentra con que hay actores, personas, grupos detrás de esos problemas, muchas veces ligados a ellos por convicción o maquiavelismo, y otras de una manera no necesariamente premeditada. Por esto se trata de entender lo que hay en el territorio, los actores territorializados y sus relaciones. Ese es el tema que debe ser abordado por la política pública. Pero la geografía política, históricamente, se ha ocupado de los territorios como escenarios vistos desde un avión, como lo han hecho muchos arquitectos, urbanistas, economistas, ingenieros que hacen sus planos de manera técnica. Es lo que podría llamarse la geografía política desde arriba, pero también hay una desde abajo, en la cual los protagonistas son olvidados. No ha pasado mucho tiempo desde que apareció el concepto de geografía política ligada a los actores territorializados y a una serie de procesos socioespaciales que ocurren en el sitio donde habitan, junto con lógicas institucio-

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

nales que por supuesto lo van determinando paso a paso, a partir de estrategias territoriales que dan lugar a acciones políticas puestas en el territorio. Cuando el Gobierno Nacional plantea que va a desarrollar los macroproyectos, por supuesto que ello impacta el territorio, por los intereses y perspectivas que conllevan, no todos conocidos por la mayoría. La realidad es entender cuáles son y por qué existen. Así, hay discursos imaginarios: durante los últimos años, por ejemplo, el país ha vivido en carne propia lo que significan los discursos y la capacidad de construcción imaginaria de lo que otros llaman falsos positivos. Eso es muy importante y tiene incidencia sobre lo que ocurre en el territorio. Otro ejemplo: los gringos, que disfrutan con experimentos callejeros, estaban analizando la percepción de seguridad de dos territorios, uno realmente muy inseguro donde pusieron policía, y otro bastante seguro pero muy solo, en el cual no lo hicieron. La medición realizada, simple y llanamente mostró que los ciudadanos se sienten más inseguros en este último que en el sitio seguro donde hay policías, lo cual quiere decir que dejamos de lado una lógica de la política y administración pública tradicional, las percepciones, según la cual se trata de entender el actor territorial a partir de su discurso y qué significa en términos de construcción de imaginarios, en relación con los cuales actúa la gente. Hay territorialidades múltiples en torno de un macroproyecto como el aeropuerto de Bogotá, de interés nacional, pues al interior mismo del gobierno nacional o distrital hay intereses distintos aparte del interés de los actores privados que ven una posibilidad económica suculenta, y del interés de los habitantes de los barrios aledaños, como en Fontibón y Engativá, que ven una posibilidad económica en el futuro, pero también el problema de desplazados económicamente por esas obras de infraestructura o por las intervenciones en el entorno. Ya algunos están empezando a sentir los problemas relacionados con la especulación del suelo. Así, se debe ante todo entender el territorio y los conflictos territoriales como un proceso que empieza por sus actores, teniendo en cuenta que son muy complejos. Muchas veces los técnicos olvidamos que ese es el tema detrás de las decisiones políticas, lo cual genera equivocaciones. Es necesario entonces entender a los actores que inciden en la decisión, ubicándolos en su respectivo contexto, y es allí donde aparece el concepto 44


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

de la gobernanza territorial, haciendo parte de aquellos conceptos que se utilizan para todo. Sin embargo, de todos los credos y evangelios de la gobernanza hay dos que parecen fundamentalmente útiles: hablamos de un dispositivo de negociación y operación entre actores de la sociedad civil; hablamos del sector económico, del mercado y del Estado, y también de cómo los procesos que, al determinar la forma, determinan a su vez las decisiones, elaborando así normas sociales en relación con los asuntos públicos. La forma como tomamos decisiones sobre el Plan de Ordenamiento Territorial va más allá del procedimiento formal establecido por la norma sobre la participación ciudadana. Hay otras formas de analizar y tomar decisiones que están definidas por posiciones ideológicas. No se imaginan ustedes cuánto incidieron en esta ciudad una serie de reglas informales, que gracias a una gran capacidad pedagógica que puso en marcha el ex alcalde Antanas Mockus, lo que todos llamamos cultura ciudadana, se debe de alguna manera a ese más allá del cumplimiento de las reglas formales. En este sentido, vemos que existen elementos importantes, los cuales se denominaran espacios de conflictividad, tales como el evento anterior (reglas informales) en los cuales vemos cómo se construyen planteamientos, ideas e imaginarios en pos de lo que podríamos llamar como el desarrollo de la inteligencia territorial colectiva. Lo cierto es que la relación entre los actores del ordenamiento territorial puede parecerse mucho a redes de interacción absolutamente complejas, a las cuales es conveniente acercarse, entendiendo las justificaciones que hay detrás de cada uno de dichos actores. Dentro de un grupo que respalda un mismo modelo pueden encontrarse actores que parecieran totalmente opuestos, terminan integrados en torno a un objetivo particular. Un marco analítico de la gobernanza ha sido desarrollado para abordar a los actores de una manera más sistemática en términos del ordenamiento territorial; entendiendo que se puede simplificar la realidad, e identificar dónde se están dando las transacciones de tipo negociación, de tipo direccionamiento, de repartición entre estos actores, en la claridad de que toda sociedad en cualquier época tienen sus problemas de ordenanza. Por ejemplo, la forma como hoy se va a dar el debate sobre la revisión del POT no puede ser la misma del 2002, ni de 1999 ni del 2005; cada momento es distinto, hay tensiones diferentes que debemos reconocer junto con las 45


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

conflictividades crecientes, para evitar algo que está evolucionando social y económicamente, que constituye un reto para los poderes públicos, y es lo que voy a llamar como infantilización de la sociedad. Bogotá ha avanzado muchísimo en términos sociales y económicos, en disminución de la pobreza, pero quedan cuantiosos problemas hacia los cuales se va desplazando la capacidad de demanda que tenemos los ciudadanos. ¿La sociedad afortunadamente va disminuyendo el umbral de tolerancia al riesgo? Las conflictividades territoriales de hoy pueden ser en muchos casos diferentes a las de hace tres o seis años, y por lo tanto hay que identificarlas y valorarlas cada una en su momento. No hay modelo universal de gobernanza, no sólo de territorio, cada sitio tiene en un momento determinado una solución al respecto, y por ello es preciso asumir la revisión del POT. Dicha revisión representa un reto muy grande para el Estado porque estamos acostumbrados a que la administración pública se exprese a partir de una lógica de ventanilla, lo cual genera dificultades para avanzar en ese sentido. El POT va a establecer unas categorías, y el ciudadano, ¿va a hacer fila en planeación y le van a decir si cabe o no dentro de ellas, si puede hacer algo o no? Hemos sido testigos de lo que hizo Carmenza Saldías para que la oficina de planeación cambiara hacia constituirse en una oficina estratégica, no ocupada de la atención día a día del ciudadano; todos sabemos que esa es una tarea difícil, pues hay una cultura complicada al respecto; y en tal sentido se debe pasar precisamente de la lógica de ventanilla a la de gobernanza. Por último considero que es preciso ayudar a ver la revisión como un proceso de negociación entre las visiones de los diferentes actores, evitando por un lado que surjan vencedoras y vencidos; y por otro, postergar cada vez más las decisiones buenas por estar buscando las excelentes. Y de esta manera asumir la planeación como un proceso de negociación y no simplemente como un asunto de planes y zonificaciones.

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Miradas a la globalizaci贸n. En pos de un an谩lisis integral del ordenamiento Edgar Novoa*

* Profesor Universidad Nacional de Colombia

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n el contexto actual de la globalización es preciso enunciar una dinámica que siempre queda faltando en la mayoría de análisis: la dinámica de la geopolítica de la acción social. Si nos centramos demasiado en la interpretación que se ha denominado como crítica a la armonía política de la geografía del capitalismo y sus dimensiones espaciales, estamos dejando de lado en cierta medida este elemento fundamental. Sin embargo dicha acción social no se entiende únicamente como resistencias. Precisamente creo que debe ser parte de la necesaria discusión en los diferentes talleres, el hecho de que la lógica o ilógica de la resistencia no son exclusivamente reactivas y negativas frente a procesos establecidos, pues también hay propuestas. El tránsito de la protesta a la propuesta hace ya mucho tiempo que se dio, y por ello esta presentación va dirigida específicamente a tratar de delimitar particularmente la biopolítica del capitalismo en tiempos de globalización, como ruta de comprensión necesaria para la dinamización de las acciones alternativas con posibilidad efectiva de construir un proceso favorable a la vida por encima del flujo económico. Las ciencias sociales hablan de lo espacial sin conocerlo, y por el otro lado los sociólogos nos hablan de lo social sin conocerlo, en un cruce sumamente interesante. Hablar de la geopolítica del capital implica ubicarnos específicamente en los últimos cuarenta años del proceso de acumulación de capital, entendiendo básicamente que estamos en una crisis en reestructuración. Más particularmente, en términos de esa lógica del capital, nos

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

encontramos en la búsqueda de una solución espacio-temporal a los excedentes producidos durante un largo período de tiempo como las mercancías, el dinero o la fuerza de trabajo; un momento para tratar de encontrarle salidas a estas inversiones productivas y rentables, en medio de una ruptura que tiene dos dimensiones, la espacial y la temporal, las cuales son resaltadas en el proceso de globalización. En ese sentido, para efectos de la exposición, me remitiré en un primer momento a esbozar algunas ideas de lo que es el proceso de globalización; luego enunciaré cuatro procesos fundamentales que están en la base del proceso de globalización, para tratar finalmente una de las preguntas que se hace el seminario, orientada a la definición del régimen político que estamos viviendo en Colombia. Para mirar el proceso de globalización habría que entender que, es un proceso bastante complejo, pues son muchas las dimensiones que se traslapan con sus diferentes escalas. Tal vez su característica más importante sea lo que se denomina como tiempos reales, de los cuales se hará mención más adelante. En términos de un vocabulario de la globalización encontramos la palabrita que nos abre todas las puertas: lo glocal, donde se traslapan todas las dimensiones de la vida, social, económica, política, cultural, ambiental, con las diferentes escalas geográficas que corresponderían a este proceso. Por lo tanto todo proceso de globalización es un proceso de compresión espacio-temporal. No se trata de una lógica; el proceso de globalización no es exclusivamente el final de una lógica lineal y acumulativa que va de lo local a lo regional, a lo nacional, y entonces actualmente estaríamos en un momento de escala global. Los procesos de globalización se han dado con anterioridad en otras civilizaciones de la humanidad, con otras características y con otros actores; esos procesos de compresión espacio-temporal se han dado anteriormente, y actualmente estamos asistiendo a uno nuevo con características y singularidades que es necesario resaltar. Por otro lado, ese proceso de globalización no prefigura ni define una comunidad o sociedad única: son diversas las posibilidades que están inmersas en él, tales como los movimientos antiglobalistas. En este sentido, es preciso recalcar que a esa lógica, a la economía política del capitalismo, debería corresponderle un análisis mucho más amplio de la geopolítica social. Para el caso colombiano contamos ya con toda la obra del desaparecido Fals 50


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

Borda, quien dejó un paradigma fundamental que expone la experiencia de lo subalterno, al mismo tiempo como subvertor de la dinámica establecida. Hay que entender que la globalización no es únicamente un proceso económico. Claramente aparecen una mayor velocidad y alcance de todos los flujos comerciales y financieros, pero debido a la comprensión espaciotemporal, también asistimos a una transformación en todas las dimensiones de la vida social. Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la necesaria distinción entre globalización y universalidad. Lo global no se puede confundir con universal. No es un proceso que represente fundamentalmente todos los símbolos, las culturas en sí mismas. Por esa vía es importante también entender las fragmentaciones propias del proceso de globalización, cuya dinámica actual nos está llevando a una nueva reconfiguración de las relaciones sociales y territoriales que hacen parte del proceso de desenvolvimiento del capitalismo en sus cinco siglos de historia. Existe una tendencia hacia la homogenización, a partir de un proyecto general como el neoliberal, orientado hacia la imposición de un espacio definido, único, que al mismo tiempo será un escenario siempre en disputa, pues siempre existirán profundos elementos de diferenciación. Así, el desarrollo homogéneo de la retórica globalizadora, no es otro que el desarrollo desigual que anteriormente entendíamos como centros y periferias, y que ahora es muchísimo más complejo, porque centros y periferias existen dentro de los primeros. Las grandes ciudades son un ejemplo claro: ver arder París durante cinco días fue una maravilla, como muestra de esta construcción de lo central desde la periferia. De ese modo, la actual etapa de globalización es profundamente dura, condensada, fuerte. Esa compresión espacio-temporal que implica alcance, intensidad, velocidad, repercusión de las diferentes tendencias que están en la base del proceso de globalización, no ha tenido precedentes. Efectivamente en la historia de la humanidad siempre ha existido, pero no la hemos podido ver en vivo y en directo; muchos de los elementos que constituyen las dimensiones territoriales hoy en esa compresión espacio-temporal son flujos, interacciones y redes que tienen cada vez muchísima mayor consistencia y velocidad, y esto es lo que hace que hablemos de características fundamentales del tiempo real, como un elemento fundamental de nuestras vidas, en 51


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

donde estaríamos probablemente asistiendo a una de las grandes utopías del capitalismo: la tierra plana; y sin embargo, así como el capitalismo y el desenvolvimiento del capital se hace en los lugares específicos, jamás podrá deshacerse de las resistencias específicas. Casos como los call centers ubicados en lugares distintos desde los cuales es requerido un servicio porque la mano de obra es más barata, o la posibilidad de trabajar 24 horas sin ningún pago de las horas extras, implica que esa gran utopía del famoso tiempo real llega a ser uno de los elementos más importantes de los análisis apologéticos de la globalización. En términos del análisis crítico de la lógica del proceso de acumulación capitalista, para entender en tiempo real esas decisiones espaciales o territoriales, es fundamental remitirnos a la necesidad del capitalismo de aniquilar el espacio con el tiempo, porque los impedimentos a la regulación de las barreras físicas-espaciales siempre han sido un elemento determinante, y por otro lado, porque los impulsos también consecuentes de eliminación de todas esas barreras, o fricciones espaciales que se encuentran simultáneamente, implican unos impulsos a la aceleración permanente de la rotación del capital en el tiempo y el espacio. Todo esto para buscar una salida a las crisis de sobre-acumulación, para la cual existen múltiples soluciones en lo espacial y lo temporal como claves para tratar de solucionar parcialmente los límites que se han impuesto a los flujos del capitalismo. En general las crisis del capital se evidencian como crisis de exceso de mercancías, de dinero, de capacidad productiva, de fuerza de trabajo, que no se pueden acoplar rentablemente y que necesariamente tienen que buscar vías o estrategias para ampliar los límites que ese mismo proceso de globalización ha establecido para su propio desenvolvimiento. En ese sentido, se deben mirar al menos cuatro procesos fundamentales para entender el actual proceso de globalización, para ir pensando en develar esas dimensiones territoriales: 1. Mercantilización de todas las relaciones sociales; 2. El desarrollo y la aplicación de lo que hoy se denomina la tecnociencia; 3. Financiarización de la economía; y 4. Las revalorizaciones institucionales requeridas para que el proceso tenga el uso que se le ha establecido. Por efectos de tiempo voy a profundizar en el tercer y cuarto aspectos. En cuanto a la financiación de la economía se presenta un elemento fundamental que es el dinero, el cual se posee o no, que permite una lógica 52


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

más acabada del desarrollo del dominio del capital sobre toda la sociedad. Asistimos efectivamente a una sobre acumulación de dinero que acelera el proceso mismo unido al proceso de desarrollo tecno-científico, llevándonos efectivamente a que el desenvolvimiento territorial de la lógica del valor se haga en todos los rincones del planeta. La posibilidad de encontrar esa relación entre una gran cantidad de dinero acumulado que quiere valorizarse con un desarrollo tecno-científico muy alto implica avanzar efectivamente hacia la ocupación de todos los espacios y territorios mundiales. Cada vez más se establece una relación perversa entre las relaciones de productividad y dinero. El capital financiero implica la relación directa con la producción. En algunas épocas del capitalismo, cuando en medio de la crisis se esperaba que ésta pasara, lo primero que se hacía era sacar el dinero del capital productivo para introducirlo como capital financiero mientras pasaba el chaparrón, y luego, volver a incluir ese capital como capital productivo nuevamente. Hoy no, hoy estamos hablando en cierta medida de un capitalismo que combina las estrategias de sectores de capital de una manera mucho más amplia y rápida, en término de sus inversiones, de los cambios para la aplicación de determinado capital de un sector y traslado hacia otro. Esto implica una mayor velocidad del capital financiero que está en la base de las trasformaciones que se vienen presentando. El otro elemento es la reducción de todas las relaciones sociales a operaciones de valor, batalla que perdió el capital, y sin embargo en su reorganización hoy estamos asistiendo a una fábrica social y difusa, según la cual se nos ha impuesto la relación de valor como la única relación importante y trascendental para toda la sociedad. Esto implica también la imposibilidad para establecer con claridad cuál es el lugar de la producción, cuál el de la vida y cuál el del trabajo. Con mayor frecuencia esos espacios se traslapan, lo que implica necesariamente que a través de la aplicación de las tecnologías esa reorganización de la producción ha llevado a transformaciones derivadas en la conversión de toda relación social en una relación de valor. Otro elemento fundamental de esta transformación es la solución instituida desde el capitalismo para superar la crisis. El desarrollo y la implementación de nuevas tecnologías, la robótica, la informática, etc., contribuyen de una manera eficaz y eficiente a reorganizar tanto el proceso de producción, 53


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

como los de distribución y de consumo, lo que implica el desplazamiento de la mano de obra y el ya existente desempleo, pues no hay una relación directa entre inversión y baja del desempleo. El proceso de glocalización industrial y empresarial se hace de manera más acelerada. Todos estos elementos confluyen de modo directo en la reorganización del proceso de sobre-acumulación de capital, lo cual hace que recobren sentido los debates sobre la soberanía y la autonomía, e implica la reformulación de la presencia del Estado como ente articulador o responsable de ciertas infraestructuras que en principio no asume la actividad privada. Por esa vía las estrategias neoliberales siguen siendo la privatización, la desregulación y la descentralización, y dentro de ellas las políticas monetarias se convierten en elementos centrales para el manejo de la política estatal; se trata de las famosas tasas de interés que maneja la lógica de inversión del Estado, e implican cada vez más la presencia y el poder financiero a nivel internacional. Si se miran esos cuatro elementos y se trata de entender la lógica del régimen político colombiano con una democracia bajo el régimen narcoparamilitar neoliberal en el cual estamos viviendo, se encuentra que sí hay una extensión de esa lógica del valor, y que ella cuenta con muchísima fuerza. La idea es cómo se le abre espacio a las grandes transnacionales en términos territoriales, y se acaba con prácticas tradicionales que no permiten la valorización o la apertura de espacios de valorización, tal y como lo ha expresado el caso del paro de los pequeños productores, a finales del año 2008. Hemos olvidado claramente que la modernización de nuestro país se ha hecho a sangre y fuego y en términos territoriales; la violencia de los años 50 es solamente una de ellas, es el final de una lógica perversa que se inició a finales del siglo XIX, y continúa con la actual lógica de colonización, despojo, migración, dentro del proceso paramilitar que tiene a cuatro millones de personas desplazadas en las calles. El régimen se encuentra en una reacomodación del ordenamiento urbano - regional, alrededor de un pacto entre facciones narco-paramilitares y de financistas que existen al interior de las élites de poder. Por el otro lado encontramos la “presencia del Estado”, ya que sin Estado Comunitario la segunda etapa de la aplicación de políticas neoliberales hubiera sido imposible. 54


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

Para concluir es preciso entonces asumir lecturas que apuesten por el análisis complejo de elementos y actores definitorios frente a una de esas perspectivas de abordaje de la lógica de la globalización, y su relación con las dinámicas propias de lo que es el ordenamiento territorial en un país como el nuestro, donde el régimen político vive un fuerte proceso de reacomodo.

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La globalización, el poder y la democracia en el reordenamiento territorial Hernán Darío Correa

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rimero es bueno saludar no solamente la asistencia y el interés, sino también este acto como un primer paso en el trabajo de un año de ésta Confluencia Social y Académica, a través de la cual se trabajará en torno de una serie de temas y productos dentro de unas reglas de juego que hemos empezado a acordar. Esperamos que nos acompañen en ese proceso, que incluye distintos debates y el apoyo a procesos directos de lucha social sobre el ordenamiento territorial de Bogotá y obviamente de la vida y del mejor estar de las y los bogotanos. También es de resaltar el compromiso formal de la Secretaría de Planeación de revisar el POT, ya que la anterior administración no lo hizo, siendo una necesidad, y hacia allí se dirige esta reflexión, orientada hacia una serie de puntos en la revisión del POT que se consideran fundamentales para los destinos nacionales, además de los de ésta ciudad, por razones como las siguientes, expuestas aquí a través de algunos ejemplos sobre cómo se ha descuidado éste debate en los espacios públicos del país. El primero, el caso del Tren de Cercanías, que al parecer va a decidir la expansión de la ciudad —de hecho y por presiones del gobierno nacional y departamental—, al contrario de lo que la opinión pública votó en torno a la densificación urbana en el pasado debate electoral para alcalde del Distrito; y si no entramos en el debate y no garantizamos la armonización local–regional. Así se vuelve imperativa la revisión del POT de cara a la regulación de los cambios en los mercados de tierras de la Sabana producidos por la dinámica de la movilidad y de los nuevos usos del suelo, derivados de la expansión urbana 57


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

desde los municipios vecinos, etc.; pero hacerlo, no se prescribe en ningún escenario político, ni en el programa de ningún candidato, ni en ningún plan. Otro ejemplo se refiere al hecho de que el candidato derrotado en la anterior elección de alcalde, el actual Ministro del Medio Ambiente, pierde ante el electorado en cuanto a sus ideas sobre la ciudad y el ordenamiento territorial, pero es nombrado Ministro del Medio Ambiente, y la Presidencia de la República, que lo había propuesto como candidato, lo convierte en autoridad macro dentro de Bogotá para garantizar una serie de temas como son los megaproyectos, decididos desde lo nacional respecto de lo local, para garantizar el poder sobre el territorio bogotano y sobre el territorio de la región. Eso es claro en el debate de la reserva de los Cerros Orientales y los derechos de los pobladores del borde urbano y de la ruralidad de varias localidades. Finalmente, para dar otro ejemplo algo más cercano a la actual administración; la gestión del acuerdo entre la administración distrital y algunas gobernaciones en torno al abastecimiento alimentario de Bogotá. Estamos llenos de inquietud, pues aunque hubo algunos cambios en el Plan Maestro diseñado por Peñaloza y Mockus, gracias a algunos debates ciudadanos al inicio de la administración Garzón, sigue muy presente la lógica de las agro y multiredes, las especializaciones campesinas, en una lógica de acopio y de favorecimiento de las grandes superficies en la comercialización de alimentos en Bogotá. Una de las metas del Plan original era que las grandes superficies pasaran del 17 o el 18% del mercado alimentario de la ciudad al 33%, y que se debía acabar con los tenderos bogotanos, pasando de 130.000 a 6.000 en nombre de la eficiencia económica y de la competitividad. Al respecto nunca hubo una respuesta clara sobre cómo se iba a resolver el impacto en el ingreso de 1’000.000 de personas asociados a ese pequeño mercadeo, y en los tejidos sociales y comunicativos populares correspondientes, a raíz de la intromisión de esas grandes superficies en los barrios, quienes de hecho compiten deslealmente con las tiendas, las plazas y en general los mercados alimentarios abiertos. Hoy se apresta el Distrito a un acuerdo de profundización del Plan Maestro de abastecimiento y no tenemos ese debate en la palestra pública. Ejemplos como estos quizás ayuden a presentar de modo sintético unas tesis sobre la caracterización política del POT y los retos de su revisión en el marco de las intenciones que persigue éste Foro, pues ellos nos ponen ne58


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

cesariamente a reflexionar sobre las relaciones entre poder y democracia en contextos globalizados, y obviamente el peso de la planeación en ellas. En tal sentido, la primera tesis consiste en que los avances históricos de la Ley 388, que define y da forma a los POTs y se constituyó en un hito nacional dentro de la racionalización de la planeación, no sólo se han empezado a revelar como insuficientes, sino también a extremar y evidenciar sus limitaciones originales, relacionadas con su condición de ley de Reforma Urbana, que acabó imponiéndole al desarrollo regional una lógica urbanística, -en contextos nacionales y locales de intensas diversidades naturales y culturales-. El POT de Mitú, por ejemplo, obliga a pensar el desarrollo regional del Vaupés con lógicas de gran ciudad, siendo una población que vive del puente aéreo, porque allí ni siquiera se usan los ríos. Obligarla (como hacerlo con un municipio de páramo como Toribío en el Cauca), a acreditar la inversión de sus transferencias según competitividades y mercados cada vez más abiertos y más grandes, es un absurdo impuesto por el enfoque de dicha ley, que ha impulsado inmensas transformaciones en la esfera pública de los municipios y del país, a veces catastróficas en lo social. El aparato de salud de Colombia, por ejemplo, ha terminado acoplándose bajo los dictámenes de la Ley 100, a los mercados perfectos en las zonas de los estratos altos de las ciudades, mientras los hospitales públicos de las zonas populares y de las regiones atrasadas han venido quebrando. La segunda debilidad de la Ley 388, que se ha trabajado mucho, y por ello no se desarrolla aquí, no es otra cosa que la ausencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), vacío que dejó sueltos a los POTs enfrentados a soportar con el peso enorme derivado de esa ausencia. En tercer lugar, el paradigma del desarrollo social como urbanización, que pesa enormemente en las proyecciones del POT sobre la ruralidad. Dentro del ejemplo del Plan Maestro Agroalimentario de Bogotá, campesino que no se especialice y no agregue valor a su producción para beneficio del distribuidor urbano, desaparece, pero si se especializa también, pues se urbaniza, entendiendo que la especialización económica es una forma de urbanización ya que ésta no es solamente construir edificios, sino ligar más profundamente el trabajo y la producción al mercado para depender completamente de éste, olvidando el uso de la tierra para el pancoger, la diversidad, la calidad de vida vecinal y la conservación ambiental. 59


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Y finalmente, la crisis de la descentralización es otro gran tema, ligado a la falta de la LOOT, según la cual muchos municipios resultan inviables -ambiental o culturalmente- dentro de las lógicas de funcionamiento de sus relaciones con el Estado central, y sus actuales alcances geográficos, a no ser que se conceptualice su complejidad urbano rural dentro de una región dada, y las determinaciones de la biodiversidad natural y cultural en sus limitaciones y potencialidades hacia un desarrollo humano y alternativo al del capital. En este sentido, la Ley 388 empieza a mostrar limitaciones históricas, muchas de las cuales ya son evidentes en los truncados procesos de desarrollo desigual y excluyente del país. La segunda tesis tiene que ver con el actual desgarramiento del POT como instrumento de planeación. Es preciso recordar que la Ley 388 plantea para el POT dos dimensiones fundamentales: orientar el desarrollo, y regular el uso y la ocupación del espacio; pero este se ha referido casi exclusivamente a lo primero, mientras de hecho se ha constituido en camisa de fuerza de una lógica de desarrollo en términos de los valores hegemónicos de la globalización: competitividad y eficiencia, derivados del mercado y no de las creatividades territoriales y naturales que tenemos. En ese contexto el POT hace ya varios años, imprime una dinámica política perversa, hasta el punto de convertirse en un instrumento de adaptación de las realidades locales, regionales y nacionales, a las tendencias dominantes de la globalización, cuando había sido pensado como un instrumento de intervención del Estado en el uso del suelo, en los mercados del suelo, en el ordenamiento territorial con una serie de criterios ambientales muy interesantes. A pesar de esto, y allí está la tercera tesis, la revisión a fondo del POT se constituye en una oportunidad de construir agendas de paz para Colombia desde la Región Central del país, por todo el potencial que significan Bogotá y su economía, ligadas de hecho en sus lógicas excluyentes a los factores de reproducción del conflicto armado nacional. Esto significaría entrarle de hecho al tema de la LOOT y de recomponer elementos de la descentralización, en un sentido opuesto al que impone el actual gobierno nacional. En este punto, es preciso reflexionar, así sea de modo breve, sobre el concepto de región. Se dice mucho, que hay que construirla, pero muchos analistas insisten en que las regiones no se construyen, sino que existen, son 60


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

de larga duración histórica, el sustrato desde los cuales los Estados nacionales emprendieron sus tareas de centralización política y han perdurado como encadenamientos urbano rurales diferenciados desde sus bases naturales y culturales, pero también desde grandes divisiones del trabajo o especializaciones socio-económicas de mercados y territorios culturales. En el caso de la Región Central del país, antes que inventar una ciudad región, está el problema de democratizar y mejorar muchas de las relaciones que la sustentan y que están construidas históricamente en tanto regionales; por ejemplo, el caso del campesinado aún existente en alrededor de 300 municipios que en este momento están ligados al abastecimiento bogotano y a su economía, y cuya pluralidad depende del establecimiento de relaciones de equidad económica y ambiental en esa articulación; en un sentido diferente al esquema de urbanización planteado además como inexorable por los planificadores, que hacen cálculos demográficos sobre el futuro de Bogotá, cuyos guarismos repercuten en discursos sobre la movilidad dentro de la competitividad, y saltan hacia las acciones políticas para plantear la redistribución en el espacio dentro del Plan de Ordenamiento Territorial. Así, el POT acaba siendo el racionalizador de las tendencias dominantes si no lo revisamos a fondo. En ese orden de ideas, un corolario de la anterior tesis, llega a ser el hecho de que es preciso repensar el modelo de ciudad desde el mismo repensar el modelo de la región donde se ubica y sustenta la primera. La ciudad no son sólo sus equipamientos, sino también tejidos, relaciones socioculturales de reproducción social y familiar que van del centro urbano a la ruralidad, y viceversa. De otra parte, y en relación con lo anterior, el país tiene una oportunidad de ayudar resolver el problema de la guerra desde propuestas de la Región Central, que se sabe, tiene un peso enorme en la economía, en el empleo, en los servicios de todo el país, y por supuesto en los alcances de la economía y sociedad del campesinado que aún subsiste. Pero en vez de resolver la regionalización del desarrollo para aportar lógicas democráticas al país, siguiendo los mandatos electorales que han dado derrotas enormes a la derecha en las principales ciudades, se nos vende o impone la idea de un desarrollo hacia fuera, como “oportunidades de adaptación a la globalización”, como un hecho natural que no se discute ni existe en los agendas 61


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

políticas de los partidos, ni en los cálculos y perspectivas de la oposición, sacrificando además el potencial de los mercados regionales. La ausencia de ello se deriva de que la política de oposición se sigue pensando en el tiempo y no en el espacio, mientras los sectores dominantes la deciden en el espacio, al tenor de la especulación financiera y los cálculos bélicos. Así, se nos vende e impone la idea de la seguridad con un planteamiento del blindaje de la ciudad, de poner batallones, de garantizarle al ciudadano la exclusión del conflicto social y armado del país, sobre la base de que la seguridad empieza y termina por la de la inversión y la competitividad, cuando la seguridad estaría más bien en abrir la ciudad con una lógica de desarrollo democrático, para ir marcando pautas de inclusión social de actores sociales como el campesinado, como los colonos, resolviendo el desempleo con todo el potencial que tiene el desarrollo de la Región Central del país. Cuarta tesis, a propósito de la definición del POT como instrumento de políticas públicas: en la medida de que se trata de un eje complejo de articulación de políticas que se ha convertido en eje de racionalización de tendencias dominantes de desarrollo, aquel es un factor de representación política en el sentido de recreación de imaginarios de los actores del desarrollo y de la política, pero también en cuanto a representación como modo de hacer la política, manera de organizar las mediaciones políticas fundamentales en torno al destino de la ciudad. Ya los políticos saben, y por eso se reproduce el clientelismo desde la entraña de los tecnicismos en la planeación, que lo que importa es ganar de forma populista las elecciones mientras se atan los contratos y las lógicas que se le imponen al equipo de profesionales de Planeación Distrital, a nombre de los principios de la tecnocracia: la eficiencia y la información especializada; y pare de contar. Se hace política repartiendo prebendas a las clientelas, y gestión pública mediante contratos privados de desarrollo, pues también el POT resulta siendo un factor de legitimidad, en tanto sólo tienen derecho a opinar sobre el desarrollo y a participar en el debate público sobre las perspectivas de la ciudad, quienes estén formados técnicamente, o a lo máximo quienes se acrediten como usuarios: se olvidan los conceptos de ciudadanía, de la condición socio cultural concreta de los grupos sociales etc., y de este modo sólo participan en el diseño o ajustes del POT los que 62


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

saben del mismo, y la Secretaría de Planeación se muerde la cola con sus consultores, sobre el mismo tema. La última tesis se relaciona con la necesaria articulación entre el POT y el plan de desarrollo. En los Planes de Desarrollo debiera existir determinantes legales para incluir propuestas de revisión de POT, desde las opciones ciudadanas de desarrollo y gobierno, atendiendo a todas las razones aquí expuestas. Lo histórico y lo político se combinan para hacer del POT ese instrumento complejo, cuya enorme dimensión política se ve acrecentada por el hecho de que lo político no se agota hoy en el marco nacional, determinado por lógicas de poder mundial, globalizado, etc., como lo revelan los contratos petroleros, las inversiones extranjeras, los pactos de libre comercio que están por encima de la Constitución, hasta el punto de que gran parte del poder real está descentrado de los escenarios electorales. Así, la división de lo político y lo técnico como punto de partida de la gestión pública, no son más que paradigmas, estrategias de poder, dispositivos de dominación que hacen del POT un elemento importantísimo en la perspectiva de repensar el régimen político. El POT es instrumento – ya lo señalé – de articulación de tendencias pero también del modelo de desarrollo promovido en los últimos años desde las instancias nacionales y sobre todo internacionales. Hay ahí un problema fundamental para mirar. Finalmente, de las anteriores tesis se deriva lo que se podría denominar como los grandes retos en la revisión del POT. Un reto político de administraciones como las de Samuel Moreno en Bogotá o Navarro en Nariño, o en general de los gobiernos territoriales que se dicen alternativos, es hacer de la revisión del POT un escenario de debate político, recuperando para la política los problemas de la sociedad, del piso social, del territorio, porque en la Colombia de hoy la política no solo está extraviada, envilecida por las lógicas mediáticas, mafiosas y corruptas, sino que está extraviada de los debates de las agendas reales de los conflictos sociales y de las necesidades de la gente. Por ello debe ser recuperada, reencontrada en los territorios locales y regionales en tanto expresión de la transformación social. Por ello, si todavía se cree en la democracia, hay que escuchar el mandato social, incluso el electoral que se ha expresado en la escala territorial. En Bogotá ha habido dos mandatos ciudadanos a las alcaldías para cambiar las 63


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

lógicas de la ciudad, pero hasta ahora escuchamos al Secretario de Planeación diciendo que hay una intención de revisar el POT. Es preciso volver el POT un debate político en la ciudad, sobre los destinos de la ciudad. Y ahí los retos son mayores, pues deben incluir algunos temas emergentes, que resultan cruciales para todos. En tal sentido, propongo tres temas como fundamentales para empezar ese debate de la organización territorial y por ende de la revisión del POT. La crisis humanitaria entendida no solamente como la violencia, la degradación de la guerra y la situación de las víctimas, sino también como el hambre, el desempleo y la segregación socio espacial de los desplazados y de la mayoría de los habitantes urbanos. Así, la crisis humanitaria nacional y el peso de Bogotá y la región central sobre ella son centrales para orientar la lógica de la revisión del POT. La soberanía, la seguridad y la autonomía alimentaria como temas centrales ante una crisis alimentaria mundial que llegó para instalarse y quedarse por razones obvias para todos. Y por último la condición pública y común del agua y de su manejo, y aquí es preciso destacar el referendo del agua como una oportunidad con que cuenta el país para hacer un debate en toda la línea a la visión y a las políticas neoliberales, desde estos asuntos de la defensa del agua como bien público; el acceso al agua como un Derecho Humano fundamental, el cuidado de los ecosistemas estratégicos, y el respeto a la dimensión cultural y la gestión pública estatal o comunitaria sin ánimo de lucro de la misma. Hoy en Bogotá el acueducto se mantiene como cascarón público, pero se ha privatizado la gestión y se ha mercantilizado el recurso, como lo revelan los debates adelantados por dicho movimiento. El otro reto es la armonización territorial en la región central del país, como componente de revisión del POT, a partir de la cual se puede y debe generar un proceso de inclusión social de aquellos municipios que alimentan a la ciudad, o que le facilitan el agua para beber o para disponer de las aguas servidas en sus territorios, a partir de una mesa de encuentro de la Región Central del país hacia un proceso constituyente hacia la paz. Las experiencias de las constituyentes regionales pueden aportar a dicho empeño vía acuerdos territoriales, o a través de los canales de la misma oposición partidista actual, pues la solución de fondo de la guerra en Colombia no puede encontrarse sin una democratización profunda a la cual pueden 64


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

aportar las actuales realidades de la región central país, inscritas en procesos de auténtica reorganización territorial. Esa lógica de la armonización territorial es fundamental en la manera cómo, de verdad este país se juegue hacia una vía viciada, autoritaria, mafiosa de desarrollo, o hacia una vía democrática de consolidación de la diversidad, a partir de los paisajes campesinos sobrevivientes, la conservación natural de los ecosistemas esenciales al ciclo de agua, y las construcciones históricas territoriales y culturales regionales. Pero ello sólo es posible si se abren las esclusas del último reto que apenas queda enunciado aquí: la reconceptualización de la participación y de la movilización social y ciudadana, en este contexto de una profunda revisión del plan de ordenamiento territorial de Bogotá.

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El modelo global y la construcci贸n local del territorio Dora Pe帽a*

* Asamblea Sur

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l éxito de esta convocatoria significa que hay con nosotros muchas más personas pensando en la revisión del POT, y en que las políticas actuales en Bogotá son inequitativas, injustas y están perjudicando a mucha población a pesar de que eso no se vea en los indicadores económicos y de bienestar social. Para Asamblea Sur, proceso en el cual he venido participando desde hace seis años, ha sido una tarea importante entender la lógica del capital en el marco del territorio y de los conflictos que todo el tiempo están perjudicando al sur de Bogotá, la cual nos llevó a formular nuevos interrogantes desde la perspectiva de la Cuenca Hidrográfica del Tunjuelo, que presenta conflictos en la zona urbana, y también una serie de potencialidades que después de hilar e investigar dan cuenta de la verdadera razón de la desgracia que tenemos en el sur de Bogotá, desde el punto de vista de indicadores sociales de vulnerabilidad de las personas, la indigencia, los altos índices de inseguridad, entre otros problemas. Otra entrada del análisis y la práctica de Asamblea Sur parte de algo que ya ha sido dicho aquí: el territorio no es solamente el espacio geográfico o físico, sino también las relaciones culturales, de cariño y afecto que se generan en un espacio determinado, lo cual define su construcción y desarrollo. En este sentido hemos venido haciendo una serie de reflexiones desde la cotidianidad y desde el sentir y vivir en el sur de Bogotá, enfrentando conflictos como la minería, el basurero de Doña Juana, las inundaciones y el crecimiento urbano, que más allá de las declaraciones y compromisos de 67


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

la Administración siguen dándose de manera informal, principalmente en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Bosa y en las zonas de periferia de algunas otras. Dichas reflexiones se han hecho de cara al proceso de revisión de un modelo de ordenamiento y un modelo de ciudad que no responden a lógicas coherentes ni a postulados claros para la población o la realidad del sur de Bogotá, cuya situación es más complicada que otras frente al ordenamiento del territorio, ya que en el momento de confrontar las políticas no sabemos a quién ni cómo cuestionar, debido a que dichas políticas cambian con cada gobierno; y aparentemente el Plan de Ordenamiento Territorial que es impermeable a este tipo de situaciones, también cambia dependiendo de la fuerza y capacidad de los distintos actores urbanos de posicionar en la mayoría de casos intereses individualistas guiados por la lógica del mercado. Bajo este marco general queremos compartir con ustedes una serie de reflexiones y postulados sobre las principales limitaciones y grietas de la actual propuesta de Ordenamiento Territorial para la ciudad, la cual entrará en revisión en pocos meses.

Múltiples voces desde La Cuenca para la ciudad en la perspectiva de otro ordenamiento posible. En primer lugar quiero presentar la ubicación geográfica de Colombia en relación con los temas que convocan éste panel: poder, democracia y globalización. Quise comenzar con una definición de la globalización. Hablamos de la globalización como el fenómeno de apertura de las economías y las fronteras con el incremento de los intercambios comerciales, movimientos de capitales, circulación de las personas y las ideas y difusión de la información, de los conocimientos y las técnicas, como proceso geográfico y sectorial basado en indicadores y principios económicos, que afecta e involucra otros factores y ámbitos de existencia de la sociedad, el país y la región donde se implante. Una de las exigencias de la globalización para que un territorio, una ciudad o una región hagan parte de ese modelo, como componentes eficientes, es la famosa competitividad económica. En sociedades como la nuestra la competitividad ha implicado fuertes cambios en la estructura de la economía interna, los cuales derivan en cambios en las estructuras admi68


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nistrativa y militar, y en la normatividad. Se promueve un cambio en todas las instituciones que regulan la vida social, marco en el cual se encuentra, para nuestro caso, el actual Plan de Desarrollo del presidente Álvaro Uribe Vélez. Otro aspecto de este nuevo momento está relacionado con la búsqueda del financiamiento certero de las inversiones y obras que se quieran desarrollar dentro de la ciudad, la región o el país. Para nosotros el apoyo financiero se basa en empréstitos, en créditos internacionales o el apoyo con algunos recursos condicionados por el país donante, tal y como sucede con la política del Plan Colombia y el Plan Patriota, ejemplos claros de ésta forma de inversión y condicionamiento por parte de las orientaciones extranjeras. La inversión extranjera es otro proceso que se impone, y por eso en los medios de comunicación o en las exposiciones de entidades como la Cámara de Comercio, se propone que es necesario un ambiente amable para el inversionista, lo cual está representado en la necesidad de mayores vías y mejor infraestructura, es decir en el acondicionamiento físico espacial de la ciudad de cara al mercado internacional y de espalda a la realidad de la mayoría de sus pobladores. Este proceso se incentiva bajo el supuesto del mejoramiento de los indicadores macro económicos, y supuestamente con ellos, el del mejoramiento de las condiciones de vida de nuestra población. También es importante el establecimiento de una infraestructura física para el desarrollo de una economía de servicios como exigencia determinante para medir el nivel de competitividad de Bogotá y la Región. El atraso en las políticas de ciencia y tecnología es otro aspecto problemático para Colombia en el contexto actual. El modelo globalizante exige desarrollos en investigación y tecnología con los que aún no contamos. En Cundinamarca y en Bogotá los avances en la materia son muy pobres, y en esa medida nuestro lugar en el ranking mundial es de final de lista y lo seguirá siendo en tanto no garanticemos la cualificación de las relaciones de producción que se dan en la ciudad - región. La situación laboral es otro de los elementos determinantes. Hoy la tendencia es a la desaparición del contrato de trabajo con garantías laborales, y la entrada de la modalidad de prestación de servicios. Es increíble el número de instituciones que hacen prestación de servicios donde el patrón sencilla69


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mente se desentiende de prestaciones sociales, salud, etc., bajo una lógica en la cual el trabajo se convierte en un costo para el contratista. Desde otra perspectiva la educación se ha precarizado debido a la estrecha relación con el trabajo y al papel de éste último en nuestra sociedad. La oferta educativa para la cualificación de mano de obra en áreas técnicas se privilegia por encima de la opción profesional. Para el modelo sigue siendo mejor tener mano de obra más barata que sea muy operativa. El siguiente aspecto es el sistema tributario. Ustedes saben que Colombia tiene una pirámide inversa donde el que tiene y mueve más capital es el que menos paga impuestos, y finalmente todo el sistema tributario se soporta sobre las clases más bajas que somos los que pagamos para que no nos quiten lo poco que tenemos. Pero las exenciones de impuestos a los grandes capitales son muy altas, y en este sentido son totales las condiciones que se les dan a las multinacionales para que lleguen aquí y hagan sus inversiones. En segundo lugar se debe tener en cuenta lo macro y lo sub-sectorial, para ser competitivos. Reitero la importancia de afinar la lectura correspondiente a la competitividad ya que es ésta una de las columnas que sostiene el modelo globalizador. En ese sentido, la orientación de las políticas comerciales internacionales y su concreción en Tratados como el TLC, son los desarrollos que han venido agenciando nuestros ministerios e instituciones del Estado a partir de la clara orientación del Plan de Desarrollo Nacional. El comportamiento del comercio exterior potencia la producción nacional de cara a la demanda, a lo que se va a consumir en otras partes del mundo, lógica a la cual responde la agenda exportadora del Ministerio de Agricultura, haciendo parte del modelo de competitividad que no diversifica sino por el contrario especializa la producción. En este sentido, se debe caracterizar la lógica de las cadenas productivas, que están fortaleciendo lo aquí enunciado. El modelo Bogotá Región tienen un buen número de documentos que deben ser material de lectura en estos procesos de debate y reflexión, en los cuales está soportado todo el modelo, pues en ellos se definen las estrategias, los proyectos, las rutas de comercialización, entre otros muchos aspectos que han venido siendo llevados a la práctica por las instituciones y el sector privado. Sin embargo, cabe preguntarse ¿cuántos bogotanos y bogotanas conocen estos procesos? ¿Cuántos saben que Bogotá está inmersa en éste modelo y que la ciudad 70


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puede convertirse en una Ciudad – Estado con la influencia en municipios cercanos de la región, siendo esto a su vez el desarrollo lógico de una dinámica que supera los límites de la misma Colombia? Aunque la población viene reclamando alternativas democráticas al modelo, expresadas entre otras en las dos últimas alcaldías de la ciudad, pareciera que dichos alcaldes no interpretaron estas apuestas y por el contrario han sido funcionales a la implementación del modelo definido por el Plan de Desarrollo Nacional. Otro aspecto es la forma de democracia participativa que tenemos en el país, la cual ha estado definida por el poder económico gremial clásico, junto con el reciente poder económico mafioso. En este cruce debe incluirse la dinámica de los intereses internacionales que para el caso del actual Presidente, están directamente relacionados con Estados Unidos. Podemos decir que en los escenarios como el Congreso y el Concejo Distrital, la mayoría de representantes apuestan a la reestructuración normativa de la sociedad de cara a una mejor ubicación en el concierto global. La lectura desde el escenario social: las formas de organización y participación de unas décadas para acá han sido sectorizadas y movilizadas por intereses específicos. Así pues, en Asamblea Sur promovemos sin olvidar los intereses individuales una participación más territorial, movida por conflictos que evidencien cómo de una forma colectiva se pueden sortear estos problemas o presionar para que efectivamente se acaben. No estamos abogando por el fin de la participación desde lo sectorial, sino más bien por enrumbarla nuevamente desde los diferentes sectores tales como el género, jóvenes, mujeres, ambientalistas, culturales, derechos humanos, etc., hacia la articulación y comprensión de la dimensión territorial en cada una de las luchas muy serias que desde allí se han emprendido. Después de todos estos años hemos llegado a la conclusión de que los conflictos en el sur de Bogotá son de carácter territorial atravesados por el choque de intereses económicos con efectos básicamente en lo social y en lo ambiental. Con esta claridad hemos consolidado la organización, la participación y las soluciones, principalmente en el sentido de evitar la sectorización de las respuestas y salidas a nuestra crisis, evitando la parcialización y el asistencialismo que no resuelven problemas estructurales como los que aquí se han mencionado. 71


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En esta misma ruta Asamblea Sur propende por la movilización social entendida como el acto de organizarse, presionar o incidir por las diferentes vías de lucha, en la transformación de un territorio para lograr resolver los problemas del grupo o colectivo que se nombren para ello. Ahora mismo dicha movilización se encuentra muy debilitada, frente a lo cual hacemos un llamado a preguntarnos qué estamos haciendo desde los sectores o qué podemos hacer, sin dejar lo que venimos haciendo hace varios años; cómo podemos lograr articularnos para volver a constituir los movimientos sociales como los que reivindicaban intervenciones y concertaciones desde lo territorial. Todos estos aspectos constituyen el ambiente para que la planeación, las políticas públicas y el ordenamiento territorial, se aprueben sin el concurso de la gente, las iniciativas de la administración y del sector privado, convertidas en las políticas para la ciudad. En tanto la gestión y la administración local siguen repitiendo los mandatos norteamericanos y europeos sintetizados por ejemplo en los Objetivos del Milenio. Finalmente en relación con los aspectos que caracterizan a la globalización y al ordenamiento del territorio en éste marco, me interesa señalar algunos de los efectos que vemos en el Sur y en la periferia de la ciudad, como son la destrucción de territorios y sectores de la sociedad que no son competitivos, que no tienen poder de adquisición, industrial, etc.; la agudización de la pobreza, el aumento del número de jóvenes sin acceso a una educación de calidad, del desempleo y de la explotación de nuestros recursos, la privatización y monopolización de los servicios públicos, con una fuerte tendencia a la violación de Derechos Humanos que cada vez es más grave, y la agudización de un conflicto interno, que el Presidente niega, pero que todos los días crece. También quiero resaltar algunos de los elementos que definen, o mejor caracterizan la expresión de la globalización en el Plan de Ordenamiento de Bogotá. Tal vez no estemos todos de acuerdo, pero desde el proceso de Asamblea Sur hemos venido considerando que la globalización en Bogotá se expresa con un modelo de Ciudad – Estado donde el crecimiento de la población y el comercio provocan un matrimonio que implica nuevas relaciones políticas e institucionales al interior de los territorios que impacta. La competitividad, productividad y la conectividad, son los pilares del Plan de Ordenamiento nuestro. 72


Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

La tendencia ha sido la entrega de servicios públicos a multinacionales, la bancarización de actividades económicas, la renovación urbana al servicio de centros comerciales, mercados financieros y movilidad, la determinación del uso del suelo orientada por intereses privados y no colectivos, acciones que se realizan por encima del bienestar de la mayoría de la población. Este modelo ha avanzado a partir de una planeación que no consulta a nadie, lo cual nos arroja 17 Planes Maestros firmados que prescriben donde se debe ir a estudiar, a trabajar, a tomar el transporte, cambiando hábitos y transformando la cultura. No estamos hablando del Plan de Ordenamiento que organiza solamente lo físico, sino de un Plan de Ordenamiento que organiza la cabeza. Con el POT se quiere implantar este modelo de competitividad en una ciudad donde más del 60% de su economía es de origen especulativo; nosotros no transformamos, tenemos bancos, empresas de servicios, el gobierno se involucra en dinámicas que llevan a que la industria ocupe tan solo un 15% de dicha productividad. Entonces pregunto ¿estaremos listos para eso? La respuesta es: no. Así mismo, la división político administrativa en UPZs, líneas, trazados y demás, para nada atienden al conflicto que está todo el tiempo presente en la ciudad. Uno de los casos más emblemáticos de las consecuencias de la globalización en la ciudad es la explotación minera más grande que se tiene aquí en la región central, y ella se encuentra dentro del perímetro urbano, en la cuenca del Tunjuelo. En ésta explotación hacen presencia una serie de personas jurídicas que se reducen a tres multinacionales: Holsing, Cemex y la Arquidiócesis de Bogotá. Son ellos quienes hacen la explotación minera y nos tiene en riesgo a más de 36 barrios del sur de Bogotá. La situación del 2002 al 2008 ha empeorado, las multinacionales nos demandan por $388 mil millones de pesos, demandan al distrito argumentando que éste tuvo la culpa de que ellos tuvieran que parar su actividad económica durante aproximadamente tres años. Asamblea Sur realizó orgullosamente un paro en el 2004 con el apoyo de toda la comunidad y de muchos de los que estamos hoy aquí, habitantes de Usme, Ciudad Bolívar, gente de la Mesa de Cerros, logramos parar 73


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

temporalmente éste proceso de explotación natural y social. Sin embargo el paro fue temporal, y ahora hay 36 barrios entre Ciudad Bolívar, Usme y Bosa que se encuentran en riesgo de inundación; pero la única solución ha sido la atención inmediata de la DPAE, quienes llevan un colchón y se olvidan de la problemática pasada la emergencia. Para terminar quiero hacen énfasis en algunas de las afirmaciones desarrolladas en la presente ponencia. 1. Bogotá y la región están preparadas para entrar en un modelo de globalización, y en ese sentido desde casos tan significativos como los que ocurren en Cerros, Usme, San Cristóbal, en el Sur, debemos preguntarnos si realmente estamos dinamizando procesos de organización y movilización capaces de exigir un lugar digno en éste contexto. 2. Es preciso adelantar ejercicios de democracia directa en la toma de decisiones de la política pública, aunque hoy parezca imposible. 3. Por último, nosotros creíamos que el POT de Bogotá era imposible de transformar hasta esta fecha. Pero sí, el Plan de Ordenamiento se debe reformar porque la gente lo pide, porque está organizada, porque plantea mejores alternativas de las existentes. Y a partir de impulsos como éste ya logramos detener el crecimiento del basurero Doña Juana, prueba de que la organización y movilización popular tienen capacidad de traducirse en mejores condiciones de vida para el conjunto de la población.

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DOS


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Ordenamiento territorial, regi贸n y pa铆s


Avances y limitaciones en la mirada sobre la ciudad y la regi贸n central Patricia Rinc贸n*

* Docente de la Universidad Nacional de Colombia, experta y consultora en temas de Ciudad Regi贸n

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a base del análisis que presentaré sobre la temática que nos reúne, recoge dos puntos de vista sobre la región central; uno más personal y académico, surge desde la perspectiva de un trabajo de tesis doctoral, elaborada con apoyo de un grupo de investigación de la Universidad Nacional; el otro, desde trabajos de acompañamiento a éste proceso de integración regional, realizados para la Secretaría Distrital de Planeación. Estamos convocados a una reflexión sobre la revisión del POT de Bogotá a efectuarse el próximo año, en función de temáticas variadas, dentro de las cuales se encuentra la regional. Es importante precisar que la forma como se estructura la relación de Bogotá con su región tiene un primer nivel de referencia en sus vías, en tanto conexiones que van configurando las actuales relaciones desiguales entre la ciudad y la región. Las vías principales de Bogotá, empiezan a adquirir un sentido regional cuando se las mira en el contexto de sus departamentos vecinos. Así Bogotá se va conectando por la calle 80 con el occidente de Cundinamarca, por la autopista norte y la carrera 7ª con Boyacá, por la autopista sur con el Tolima, y por la Avenida Boyacá con el Meta. Si miramos estas vías en el contexto nacional, vemos que conectan desde Bogotá hasta Antioquia, la Costa Atlántica y Venezuela, o el Pacífico y Ecuador. La conexión tradicionalmente más débil ha sido con el oriente del país. En este contexto uno se pregunta sobre el impacto de Bogotá en la región, y cuál es el límite de éste impacto respecto de los departamentos vecinos o del territorio nacional. Es importante mencionar algunas cifras, así 79


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

sea en este caso de modo porcentual: el área de la región central (Bogotá y los cuatro departamentos) representa el 14% del área del país, el 29% de sus habitantes, el 30% del total de municipios (1.100 en total nacional), y suma el 32% de los aportes al PIB colombiano. Pero, cuando hablamos de región central surge la pregunta sobre, ¿por qué se le llama región siendo un territorio tan diverso, marcado por la cordillera oriental y sus altiplanos, tradicionalmente muy poblados, o por las partes bajas como las llanuras del río Magdalena y los Llanos Orientales, así como por los piedemontes de las cordilleras Oriental y Central?. En la caracterización y significado de la región, no es la diversidad de las subregiones el elemento sobresaliente, sino el de las dinámicas actuales de articulación entre sus ciudades capitales Bogotá, Ibagué, Villavicencio y Tunja más toda la constelación de ciudades de menor jerarquía pero también importantes en el territorio, las que aparecen como el hilo conector, especialmente en relación con el tema de población, importante en dicha caracterización. Es así que el porcentaje de población de la región central en los censos nacionales desde el año 38 hasta el año 2005 ha sido relativamente estable, manteniéndose entre un 33% y un 29%. Lo que ha cambiado dramáticamente durante los últimos 80 años es su composición interna. En el año 38 el departamento de mayor peso poblacional era Cundinamarca con un 13%, luego Boyacá con un 8%, le seguía el Tolima y en cuarta posición estaba Bogotá con apenas el 4%; el Meta aun no iniciaba una dinámica poblacional importante. En el 2005 se revela el fuerte cambio ocurrido, pues Bogotá, de representar casi una octava parte de la población, ahora representa más del 50%, y los demás departamentos han visto disminuir muy drásticamente su representatividad, con excepción del Meta que en ese tiempo empezó a consolidar su población actual. Esto permite establecer la ligazón profunda en población y cultura de estos cuatro departamentos. En la capital son muy fuertes las raíces de abuelos y padres provenientes de estos departamentos, quienes la han enriquecido y construido, y allí surge la pregunta sobre cómo devolver el aporte que han hecho estos departamentos con sus poblaciones al crecimiento y consolidación de una ciudad como Bogotá.

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Ordenamiento territorial, región y país

Existen otras variables a reconocer, como es la evolución político administrativa de estos cuatro departamentos: en el año 38 algo más del 80% de los municipios de Boyacá, Cundinamarca y Tolima estaban definidos, mientras que el Meta era un gran territorio con pocas divisiones municipales establecidas, que se fueron multiplicando durante los últimos 40 o 50 años. También vale la pena resaltar el cambio drástico que sufrió Boyacá cuando en el año 70 se le separó el territorio del actual departamento del Casanare; o las variaciones en las conexiones: Es preciso identificar cómo han estado tradicionalmente conectados o aislados estos territorios, aquí encontramos que la más antigua conexión ha sido la de Bogotá con Boyacá, tanto por Tunja como por Chiquinquirá, o la conexión férrea del año 38 de Bogotá con Honda, Girardot o Sogamoso. Conexiones que en distintas épocas han ido cambiando: ya casi no se usa el tren, se supone que su uso se va a reactivar en algún momento; las conexiones hacia el Meta empiezan a surgir con más fuerza desde los años 50. Si se cruza la demografía con la conectividad, es posible establecer que los municipios más poblados están conectados a los ejes viales importantes, en tanto que los más despoblados son los menos conectados. Otro cambio a resaltar es el de la migración rural-urbana, en el año 38 la mayoría de la población de estos cuatro departamentos vivía en el área rural, mientras que en el 2005 pesa más la población ubicada en las áreas urbanas, al tiempo que las áreas rurales de algunos departamentos se van despoblando. ¿Cómo funcionan los ejes de conectividad respecto de los municipios que ellos cruzan? ¿Cuáles son las características de estos? ¿Cuál es la actividad económica en las áreas rurales? ¿Qué se cultiva? Y aquí nuevamente se encuentra una gran diversidad. Se cultiva arroz en el Tolima o en el Meta, donde también hay café y palma, en otros se cultiva papa, flores, frutas. En todos los departamentos hay municipios que reciben regalías por hidrocarburos, por sal, esmeraldas, hierro etc. En muchos resalta la ganadería, y hasta la producción de coca, para dar sólo algunos ejemplos. La investigación que vengo adelantando para el trabajo de doctorado propone una articulación de todas las anteriores variables, a partir del pensamiento complejo, que busca identificar y reconocer las relaciones existentes entre las dimensiones social, espacial y temporal, las cuales a su vez van generando nuevas dimensiones; es decir las personas sobre el espacio 81


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

van generando una sociedad, en un territorio específico y con una cultura particular. En ese esquema conceptual, las dimensiones de espacio, territorio, tiempo, cultura, personas y sociedad nunca van a ser equilibradas, ni van a tener el mismo peso, y por ello algunas serán a veces dominantes y otras débiles. Se reconoce que dentro del modelo actual de desarrollo del país al tema económico se le da mayor peso, y eso marca una de sus características. A partir del esquema de interrelación de variables, que según sea el caso puede hacerse más complejo, se construyó un modelo espacial multi-criterio que permite identificar la estructura funcional actual de la región. Como resultado, se obtuvo un mapa en donde se identifica la estructura funcional de la región central, la cual fue subdividida en tres rangos funcionales (alto, medio y bajo). La estructura funcional alta es la zona donde se producen la mayor cantidad de flujos, relaciones e intercambios de población, de productos, de comunicaciones para el caso de la región central, ésta cubre de manera continua un eje norte-sur, que va desde Espinal en el sur-occidente hasta Sogamoso en el norte pasando por Bogotá, y de manera no continua llega hasta las capitales del eje oriente-occidente, es decir Villavicencio e Ibagué. La zona de funcionalidad intermedia se ubica de forma inmediata a la anterior, y la de funcionalidad baja en las zonas periféricas de los cuatro departamentos, mostrando el menor intercambio e interacción de estas poblaciones entre sí y con las de las zonas de funcionalidad alta o media. Cuando se cruza el modelo de estructura funcional urbana con la variable “áreas de protección”, se hace evidente que las zonas de mayor interacción están limitadas o constreñidas por aquellas, y por ende se deduce que el impacto y la presión ejercida por las actividades urbanas, pone en grave peligro áreas de protección estratégica como los páramos, de innegable importancia sobre el agua, o en general los ecosistemas que siempre rebasan los límites político-administrativos municipales y en muchos casos departamentales, como sucede con el río Magdalena. Otra de las variables que se cruza con el modelo de estructura funcional urbana, es el indicador de necesidades básicas insatisfechas, el resultado evidencia que las áreas con mayores índices de NBI están ubicadas en las zonas de estructura funcional baja, que ya se ha comentado están localizadas mayoritariamente de forma periférica en los cuatro departamentos, 82


Ordenamiento territorial, región y país

aunque hay pequeñas áreas al interior de zonas de funcionalidad media o alta. Con relación a la estructura funcional tanto urbana como rural, se ha encontrado que la cobertura de servicios públicos es menor en las zonas de funcionalidad baja. Por todo ello se pueden y deben mencionar los principales ejes de impacto regional, que tendrán que ser discutidos e incorporados en la revisión del POT. Son ellos, el eje ambiental, el de hábitat, el económico, el de infraestructuras y movilidad y el político e institucional. Esto supone identificar cuáles son los proyectos conjuntos que permitirán un mejor manejo de los bienes ambientales, o ayudaran a la generación de polos de desarrollo, donde trabajo, vivienda y equipamientos deberían estar articulados dentro de una misma intervención, permitiendo fortalecer ciudades de diversas jerarquías que apunten hacia la conformación de una región ambiental y socialmente sostenible, en una perspectiva de región que no se puede aplazar más, pues ya en el año 1951 el plan piloto para Bogotá planteaba justamente que el tema regional era central para la por aquel entonces pequeña ciudad, pero no hubo la voluntad política para discutirlo.

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La ciudad regi贸n: sentidos del territorio en la globalizaci贸n Jorge Pulecio*

* Economista, profesor de ciencias y econ贸micas de la Universidad Nacional de Colombia y consultor en temas econ贸micos y sociales

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Q

uiero comentarles que hice un estudio en España sobre los temas de los impactos territoriales de la globalización y en uno de los módulos de mayor discusión, me sorprendió que el expositor central se refirió a un Maestro de Colombia que había hecho unos grandes aportes, los cuales querían ser retomados para el caso de España sobre los temas de integración regional. Ese Maestro era por supuesto Orlando Fals Borda, tal vez más conocido en América Latina y en otros continentes que entre quienes toman decisiones de política sobre ordenamiento territorial en nuestro país. Es importante destacar que el contexto en el cual se va a discutir el POT es el de la globalización; marco en el cual el tema del territorio y del espacio ha sido tratado por algunas corrientes desde la perspectiva de los “no-lugares”, que nos ubica en el mundo de las redes, los flujos, los espacios simbólicos y no euclidianos. Esa tendencia a suponer que los territorios pueden pasar a un segundo lugar en un contexto de globalización es sustentada por las innovaciones tecnológicas, el avance de la comunicación, el transporte, los sistemas y el comercio de servicios dentro del cual muchos de los bienes son intangibles, lo cual ha llevado a suponer que efectivamente estábamos entrando a un mundo carente de lugares y espacios locales; pero dichos supuestos vienen siendo contrastados no solo en la teoría sino también en la práctica política. En el Informe de Desarrollo Humano que presentó el PNUD para Bogotá la semana pasada, precisamente se destacan aspectos como los que la Profesora Patricia Rincón resaltaba para el caso de la ciudad. Una simple 85


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

idea para concretar sobre por qué sí son vigentes los territorios es la existencia de la competitividad y la pertenencia. En todo caso, en el contexto de globalización las empresas fluyen a escala planetaria buscando ubicarse en aquellos espacios más fértiles para ser competitivas, es decir donde haya oferta de recursos naturales, humanos, institucionales, ambientales etc., y reglas de juego que les permitan ser innovadores y por lo tanto competir a escala planetaria. Pero en este escenario es evidente que finalmente las empresas aterrizan en los lugares; y por más que hablemos de ciudadanos del mundo, o que sepamos por ejemplo que hoy el 9% de los bogotanos son residentes fuera del país, es decir tenemos 650.000 bogotanos viviendo fuera de Colombia, o que la mayoría de los bogotanos no somos de Bogotá a pesar del flujo de personas que es característico de la globalización; en todo caso los seres humanos no sólo nacemos en algún territorio sino que en él encontramos ofertas ambientales y familia, heredamos una cultura y unas tradiciones, que nos hacen pertenecientes a algún lugar. Así migremos estamos buscando espacios fértiles para tener éxito como seres humanos. Tanto las empresas como los ciudadanos se organizan espacialmente en los territorios; y a partir de ellos construyen historias, sentidos de pertenencia, legitimidades, espacios, institucionalidades y consensos políticos que les permiten seguir existiendo a pesar de la globalización. Lo que quiero destacar es que los ciudadanos, las ciudadanas, las empresas constituidas en los lugares como ciudades o regiones con pertenencias, se concretan como tales en estos espacios locales, y allí desarrollan los sentidos de solidaridad, los pactos sociales, los proyectos de futuro compartidos. Si en el contexto de la globalización aparece la tensión de los no-lugares, de los flujos de mercancías, empresas, capitales, personas, ideas, datos, imágenes, culturas y saberes; también de manera contradictoria, en esos espacios territoriales aparecen los sentidos de pertenencia, legitimidad y solidaridad. La siguiente idea que quiero compartir hace referencia a que, seguramente ciudades como Bogotá, y masas metropolitanas en particular, son espacios socialmente construidos pero en permanente reconstrucción; lo cual refuerza la importancia de abandonar la lectura de las ciudades como datos, y profundizar en metodologías de análisis que nos permitan verlas en movimiento, en esa permanente dinámica reconstructiva. A Bogotá diaria86


Ordenamiento territorial, región y país

mente está entrando un exagerado cúmulo de energía, alimento, biomasa, seres humanos; la ciudad elabora esos flujos de recursos naturales, humanos, de conocimiento, y los transforma, utiliza y acumula, pero expulsa sus residuos. En este sentido, las ciudades también hay que verlas como una cloaca que excreta permanentemente energías degradadas, agua contaminada, residuos sólidos sobre su entorno. El neto entre lo que entra y lo que sale es lo que queda para la ciudad. En general lo que tenemos es un espacio socialmente construido que utiliza su entorno y extrae energía, agua, alimentos y otros seres humanos, pero que también, diariamente expele residuos sobre aquel. Tanto la extracción de recursos naturales como de seres humanos afecta al resto del planeta, los ecosistemas, saturando las posibilidad de vida sobre los cuerpos de agua, los mares, los ríos, los bosques, etc. El problema de la sostenibilidad de una ciudad es que el modelo de producción y de consumo, el cual hemos considerado como ideal de la modernidad y del progreso, nos está llevando a identificar el progreso como mayor consumo sin definir la sostenibilidad del impacto de la constante extracción de recursos del entorno. Esto es lo que se trata en teoría económica como la huella ambiental del desarrollo. Esos dos aspectos de contexto deben ser tenidos en cuenta cuando hablamos del tema de región, de bio o de ecoregión, y mucho más en relación con los planes de ordenamiento territorial; y en ese sentido debemos hablar de la Región Central, o como aparece en el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, de la Región - Capital. No es posible pensar el desarrollo sostenible, el crecimiento, ni preocuparnos o pensar en la calidad de vida de los bogotanos sin tener una perspectiva de región; hasta dónde va y cuál es el destino de ella, según lo definido en los ámbitos político, jurídico y cultural, y por supuesto de acuerdo con lo expresado en los proyectos de inversión y desarrollo, y en los planes de ordenamiento territorial. Otro aspecto fundamental para el análisis que aquí se ha provocado, es el tema del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica. El TLC, firmado y aprobado ya por el Congreso colombiano y por la Corte Constitucional, está en la agenda del próximo presidente de los Estados Unidos, que seguramente será Obama. En esas condiciones va a haber TLC, se harán algunas modificaciones a lo que ya ha firmado Colombia, pero ellas serán aceptadas sin discusión por éste gobierno. 87


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Es preciso anotar que cuando fue enunciado el TLC, la gran apuesta del Presidente Uribe era garantizar a los Estados Unidos como un aliado estratégico, el cual por lo tanto le daría un tratamiento preferencial al TLC con Colombia, diferente a los de Centroamérica, Chile, Australia, Singapur, Jordania, Marruecos o Israel; porque Colombia combatía el terrorismo y seguía las orientaciones de los Estados Unidos de Bush. En esas condiciones el tema agrícola tendría un tratamiento preferencial, y en los otros temas el consenso de la cúpula empresarial de Colombia fue ceder hasta donde fuera necesario para conseguir los 218 votos que necesita el TLC en la Cámara de Representantes de Estados Unidos, manteniendo un alto margen de ganancia en los sectores alimentario y agrícola1. Sin embargo, las condiciones han cambiado de manera dramática y sustantiva. Lo que animaba a que le dieran tratamiento preferencial a Colombia, para productos como maíz, sorgo, algodón, la agricultura y tal vez la palma africana, se relativizó ante otros fenómenos de orden mundial como el alza acelerada de los precios del petróleo, que pasó de ocho a 104 dólares por barril en los últimos diez años, lo cual significa que se va a dar un desarrollo de los biocombustibles a escala planetaria, para tratar de compensar la deficiencia que tienen los países desarrollados. En esas condiciones el escenario alimentario a escala mundial ha cambiado. Se dispararon los precios de los alimentos y hoy ya no necesitamos ni siquiera la protección que se pedía de tratamiento preferencial en la agricultura para la producción de maíz en Colombia, porque el precio se disparó y ahora hay que pelear por el maíz que nos vende Estados Unidos, el trigo también escasea y su precio ha ascendido 125% en los últimos dos meses, tal y como sucedió con el sorgo y el algodón. La apuesta actual del gobierno colombiano al respecto es pasar de producir 220.000 ha. a un millón de ha. en caña de azúcar, y pasar de 300.000 ha. a tres millones de ha. en palma africana para la producción de biodisel como insumo de los automóviles colombianos y para la exportación. El drama es que si esto se mantiene sin ninguna restricción dentro del marco de nuestro ordenamiento territorial, los territorios usados para producir

En la página de la alcaldía, en el link Bogotá internacional aparece una extensa bibliografía sobre el tema la cual invito a que sea consultada. en la que se evidencia el costo para la Soberanía Alimentario de la ciudad frente al TLC 1

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Ordenamiento territorial, región y país

la canasta alimentaria de la cual se nutren los seres humano y los flujos de masa de los que hablaba, no producirán más alimentos sino insumos para los tanques de los automóviles. Por ello debemos no sólo discutir el ordenamiento territorial que hace viable tal despropósito, sino el modelo de desarrollo que sigue impulsando el gobierno nacional, de enormes efectos sobre la ciudad y la región central.

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Exigiendo participaci贸n democr谩tica en el ordenamiento del territorio. Por el centro de todos y todas Jaime Mora*

* Miembro de la Mesa de Cerros Orientales al momento del encuentro en agosto de 2008

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Algo de memoria…

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ablar de la organización de los pobladores del centro de la ciudad es remontarse a la historia económica social y política de la ciudad y del país , “... de un régimen que ha partido de considerar al ciudadano como un peligro para la ciudad. La urbanización ‘salvaje’ del Estado de Sitio trajo como consecuencias no solo el diseño y la estética de nuestra urbanización, sino que limitó al ciudadano al interior de su residencia y lo formó en el desprecio por el espacio público y comunitario. Las ciudades del Estado de sitio son ciudades a las cuales les falta un espacio para la democracia…” Ahora debemos agregar que a nuestras ciudades no solo les hace falta un espacio para la democracia, sino que además en ellas se impone la exclusión a nombre de la humanización. El centro que conocemos hoy está configurado por siete divisiones territoriales político-administrativas: Las Localidades de Santafé, La Candelaria, Mártires, parte de Teusaquillo, de San Cristóbal al Sur, de Chapinero al Norte y de Antonio Nariño al Suroccidente, en las cuales se padece el triple síndrome de ser al mismo tiempo centro de la ciudad, de la capital de la República y de Bogotá y sus municipios aledaños. Como centro de la ciudad y de la región tiene una población aproximada de 259.000 habitantes y un territorio que recibe a diario aproxima

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Fuente: DAPD. PZCB- 2004

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

damente un poco mas de 1´700.000 personas que usan su territorio en múltiples actividades y se retiran en la noche1; como centro de la capital de la República soporta la responsabilidad de ser parte de la imagen y símbolo patrimonial vivo e histórico al cual pretende conectarse de manera física y virtual con la red andina de ciudades; y además alberga en su interior la sede de los órganos ejecutivo, legislativo y parte del Judicial. Desde la llegada de los conquistadores (invasores), se impuso no sólo el trazado de la retícula española, sino también se importó la segregación social de una ciudad como centro del poder colonial, estableciendo desde sus inicios la ciudad del poder y la periferia de los indígenas y colonos pobres que le proveían de mano de obra barata y de alimentos y materiales de construcción. Un poco más de 72 guerras civiles durante el siglo XIX dieron inicio al siglo 20, cuando se configuraron las bases de la ciudad actual, en función de los privilegiados, con otra ciudad a lado, la subnormal, donde se ha forzado una ocupación sin ningún planeamiento en zonas para ese entonces consideradas marginales, lejos de la provisión de servicios públicos, sociales y culturales, y con exclusión de sus pobladores pobres de las decisiones sobre la vida política local, regional y nacional. A ese respecto, existen distintas interpretaciones e intereses; por ejemplo la visión de ciudad a partir de las recomendaciones y orientaciones del estudio de productividad y competitividad patrocinado por actores privados representados por la Cámara de Comercio de Bogota, Fuerza Capital, realizado por la multinacional Monitor Company dirigida por Michael Porter, quien propone entre otros asuntos desarrollar siete formas de capital regional -natural, financiero, de infraestructura, institucional, cultural, de conocimiento y humano- la articulación de la tríada conectividad, compromiso cívico y calidad de vida, en la cual compromiso cívico se reduce a aceptación de extranjeros y civismo por el pago de impuestos, calidad de vida a seguridad en hombres y equipos de seguridad, y conectividad a la de convencer a la administración pública de vender las empresas de infraestructura principalmente en telecomunicaciones a las multinacionales, y a considerar que el Concejo de la ciudad debe comprender que el sector público debe hacer todo lo necesario para ayudar al sector privado (multinacionales) excepto impedir la competencia; desarrollar el sistema controlado de oferta y demanda del sistema de buses; y ponerle límite al crecimiento; 92


Ordenamiento territorial, región y país

todo con el eslogan de la ciudad que queremos, o sea un plan de innovación en negocios y operaciones claves con el potencial se decía en 1.997 para convertirse en el centro de control estratégico de los 500 mil millones de dólares que representa el producto interno total de la región andina, haciendo palanca de aporte fuerte de Medellín y Cali en áreas complementarias como la manufactura, integrando con ese triángulo de ciudades conexiones entre ellas y otras del país, así como de otras en el Pacífico y en el sur del continente (Perú, Ecuador, Argentina y Chile), Centro y Norteamérica por intermedio de Miami, y por el oriente con Venezuela y Brasil.2 También aquellos que reivindican una visión abstracta de sociedad, toman como referente las sociedades industrializadas, “desarrolladas”, “productivas”, “competitivas”, y subvaloran fenómenos relevantes en la realidad colombiana como la existencia de áreas marginales o barrios subnormales; o se refieren a la ciudad como artefacto, es decir como objeto que puede ser diseñado hasta en sus más mínimos detalles. Ambas visiones retoman el espacio social como dado por encima de la sociedad. Las últimas tres administraciones -Mockus, Peñalosa y Mockus- se caracterizaron por implementar una ciudad al servicio de la circulación de los grandes capitales, una ciudad en donde la política social es una mera acción para acentuar la exclusión de grandes conglomerados sociales. A pesar de que en el país se aprobó una Constitución fundamentada en el respeto a todas las formas de vida, de los derechos y deberes humanos económicos sociales y culturales, en el desarrollo de la concepción político-económica implantada por un modelo neoliberal se centran los grandes debates y luchas de los sectores populares y alternativos, que se reflejan en las actuales propuestas de reordenamiento del territorio en la Ciudad de Bogotá, y específicamente en la de ordenamiento para el centro denominada Plan Zonal del Centro y 17 planes maestros. Ante la inminencia de la concreción del Plan de Ordenamiento de Bogotá y la determinación de un conjunto de planes maestros y zonales que se han ido elaborando a espaldas del constituyente primario, o sea de los ciudadanos, con un marcado enfoque de mercantilización de la tierra, la

Fuente: consultar estudio de Productividad y Competitividad para Bogotá elaborado por Monitor Company en Cámara de Comercio, además consultar visión compartida de región de Consejo Regional de Productividad y Competitividad de Bogotá y Cundinamarca. 2

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

educación, la salud y la cultura, los alimentos, el manejo ambiental de los cerros, la disposición final de residuos, el manejo de la infraestructura vial, en síntesis la ciudad, los cuales quedan en función y al servicio del dinero, ahogando la exigibilidad de los DESC (Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales), expulsando a sus habitantes de su territorio para convertir la ciudad en el centro de control estratégico y financiero de los Andes que beneficia al capital transnacional en su afán de adaptar la plataforma de ciudad al tratado de libre comercio y a las exigencias de los mercaderes de la tierra. ¿Qué hacer? El mundo se debate entre la supervivencia del hombre como ser social, y la sociedad donde  aquel está sujeto a la máquina, que ya no solo hace las tareas por él sino que lo sustituye con todas las secuelas posibles de deshumanización.  Un sistema social en que el hombre ya no es el elemento principal, pues ha pasado a ser la parte más débil y maleable y como tal desdeñable. La opinión se divide entonces entre dos tendencias prácticamente irreconciliables: 1. La que define el cambio drástico hacia la llamada megamáquina social, en la que el hombre es solo  parte de su engranaje, y considera que esa nueva sociedad es inevitable, y en ese fatalismo aparecen los  defensores de oficio del sálvese  quien pueda; y 2. La que defiende la tesis de que la humanidad aún es capaz de replantearse como una nueva sociedad y de trascender las limitaciones que le impone esa megamáquina, para permitirle al hombre volver a ser el señor de la naturaleza y real manejador de las cosas que  ha creado y va a seguir creando. Este último grupo está formado por quienes pensamos y actuamos para crear condiciones de gestación y nacimiento de un nuevo modelo de vida donde el hombre investigue, cree, transforme la naturaleza y se transforme a sí mismo sin perder el control y mucho menos sin generar procesos para su propia esclavitud y destrucción. El  actual momento  de  reordenamiento  del  territorio  nos  plantea  el  reto  de  construir  una   visión  y  acción  desde las  resistencias  populares. Ello nos obliga, hoy más que nunca, a unirnos no sólo como resistencias -el que mucho resiste revienta-, sino como alternativas del tamaño que sean; experiencias y estrategias que nos permitan defender nuestros territorios, los cuales son “mucho más que montañas, valles, ríos, asentamientos huma94


Ordenamiento territorial, región y país

nos, puentes, caminos, cultivos, paisajes; son los espacios habitados por la memoria y la experiencia de los pueblos”, es decir, pensamiento plasmado, espacio construido por el tiempo, el de la naturaleza y el de los seres humanos, de los pueblos, de la vida; y decir como en el Foro  Social  Colombia: “Nos toca hacer el camino juntos. Así que lo  empezamos para  llegar a donde queremos. Así todos,  como los pueblos de América, estamos siendo contagiados de una Alegría que se llama dignidad y esperanza.”

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Estructura ecológica principal y POT Andrés Ramírez*

*Ecólogo. Director de la Corporación Construyendo Hábitat, Investigador y Consultor en Planificación y Ecología Urbana.

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E

l componente ambiental en la planificación territorial de Bogotá (Plan de Ordenamiento Territorial -POT-) es expresado principalmente en lo que se denomina Estructura Ecológica Principal -EEP-, definida en el artículo 17 del POT (Decreto 190 de 2004) como “la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio del DC, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotándolo al mismo tiempo de servicios ambientales para el desarrollo sostenible”. Dicha estructura cubre actualmente una superficie de 76.468 has (47.2% de Bogotá), y existe en cada “tipo” de suelo que hay en Bogotá en proporciones del 10.8% del “suelo urbano” (4.130 has del total de 38.306 has); de casi el 60% del suelo rural, que cuenta con 71.680 has; y el 22.1% del “suelo de expansión” (658 has), destinado para el crecimiento urbano. El enfoque de determinar una estructura ecológica principal para Bogotá se enmarca en la lógica de la definición de espacios estratégicos para la conservación biológica, la recreación y la provisión de bienes y servicios ambientales; y cuenta con los siguientes elementos de territorio. 1. Los Corredores Ecológicos, es decir las zonas verdes que acompañan los bordes urbanos, la red hídrica y las principales vías, con el fin de aumentar la conexión ecológica entre los elementos de aquella tanto en las áreas rurales como en las urbanas; 2. El Área de Manejo Especial del Rió Bogotá, correspondiente a la ronda del río Bogotá y su zona de manejo y preservación; 97


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

3. Los Parques urbanos de mayor extensión como los metropolitanos (Ej. Simón Bolívar); 4. El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, el cual cuenta con áreas del orden nacional, regional y distrital. Esta estructura hace parte fundamental del “esqueleto” de la ciudad, de su estrategia de ordenamiento junto con las Estructuras Socio-dinámica y Espacial, y Funcional de la Ciudad; y también es parte de la lógica regional, pues busca aportar en la construcción compartida de la región Bogotá–Cundinamarca y enlaza el ordenamiento territorial del Distrito Capital en perspectiva regional. En tal sentido, es entendida como el eje estructural del ordenamiento ambiental regional -particularmente: Sumapaz, Cerros Orientales y Río Bogotá- sobre la base de los sistemas hídrico y orográfico, en función de permitir una estructura regional que fundamente la sostenibilidad de la región y de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas, vitales para el funcionamiento tanto de la ciudad como de la región en su conjunto -Ejemplo de elementos de dicha estructura son el nacimiento del río Bogotá y la laguna de Guatavita, entre otros-. Actualmente, recogiendo planteamientos de los últimos años, se ha avanzado en la consolidación de dos conceptos que ayudan a enriquecer el de estructura ecológica principal, y aportan a los procesos de Planificación territorial: “Conflicto Ambiental” y “Territorio Ambiental”. El primero alude a una situación territorial que además de la degradación ambiental, involucra dinámicas complejas políticas, sociales y económicas en territorios urbanos o rurales. No es lo mismo hablar de problema ecológico o daño ambiental que de conflicto ambiental, ya que los primeros se refieren al deterioro del medio o de los recursos naturales, y el conflicto

Entre las áreas protegidas del orden nacional, se encuentran el Parque Nacional Natural de Sumapaz y la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá (Cerros Orientales), el primero con fuertes conflictos de manejo y toma de decisiones concertadas con la población local, y los Cerros Orientales con complejos conflictos ambientales asociados a su manejo y concertación social e interinstitucional. En el nivel regional está el área proyectada como Reserva Forestal Regional del Norte; y finalmente en la escala distrital existen al menos 71 Áreas, la mayor parte de las cuales desconocidas por la ciudadanía general, muchas no delimitadas, e ignoradas por los propietarios de sus suelos, quienes no saben que están en un área protegida; y menos del 30% de ellas tendrán planes de manejo en los próximos cuatro años, lo que evidencia la ausencia de un eficaz Sistema Distrital de Áreas Protegidas, que de hecho cuenta con cuatro categorías principales de protección natural: Santuarios Distritales de Fauna y Flora, Áreas Forestales Distritales, Parques Ecológicos de Montaña y Parques Ecológicos de Humedal. 

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Ordenamiento territorial, región y país

hace referencia a procesos sociales suscitados por el desacuerdo que genera la apropiación, distribución y utilización de los recursos naturales y a la movilización y denuncia contra los causantes de los daños ecológicos. La búsqueda de soluciones efectivas a estos conflictos, pasa por implementar mecanismos eficaces de planeación participativa, así como acciones de gestión ambiental pública que garanticen los derechos de los ciudadanos urbanos y rurales. En cuanto al territorio, este viene siendo repensado colectivamente a través de la integración de espacio, hábitat, ecosistema, pensamiento y cultura. Los territorios tienen agentes y actores sociales diversos, cada uno con diferentes intereses, necesidades y formas de actuar; entonces el territorio es también escenario político donde el poder se disputa constantemente. En Bogotá podemos encontrar de forma preliminar al menos siete territorios principales, donde se desarrollan permanentemente complejas y diversas territorialidades urbano rurales: el área Rural -con territorialidades diferentes: área rural de Suba, cuenca alta del río Teusacá, cuenca del río Tunjuelo y Sumapaz-; el borde norte de la ciudad; los humedales y el valle del Río Bogotá; los Cerros Orientales; y las cuencas de los ríos Tunjuelo, Fucha y Salitre; estos dos últimos contienen las dinámicas de la ciudad urbana consolidada (mesociudad). El Territorio Rural está conformado por más de 60 veredas distribuidas en 9 de las 20 localidades de Bogotá, las cuales ocupan casi el 75% del área del Distrito Capital. Allí los conflictos ambientales se relacionan con la expansión urbana formal e informal sobre este territorio, particularmente en Usme, con la operación estratégica Nuevo Usme, Ciudad Bolívar, particularmente hacia la parte media y alta de la microcuenca Quebrada Limas, y Suba, sobre la vereda Chorrillos. También los mega-proyectos orientados desde el Plan de Ordenamiento Territorial, como el Relleno Sanitario de Doña Juana, o las grandes vías de conexión regional hacia el sur de la ciudad, generan conflictos así como la declaración de áreas protegidas y la formulación de sus Planes de Manejo Ambiental sin la suficiente concertación con los propietarios y pobladores. Todos estos elementos se constituyen en los referentes más importantes para los análisis de estos territorios.

La territorialidad entendida como el territorio mismo matizado localmente por las diferencias históricas de las comunidades sociales. 

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

El Territorio Borde Norte involucra a las localidades de Usaquén, Suba y en menor proporción Engativá, las cuales limitan con los municipios del norte de la Sabana de Bogotá; tiene importantes áreas para la protección ambiental, como la ronda del río Bogotá, humedales como el de la Conejera, y la Reserva Regional del Norte, entre otros. En este territorio persisten junto a las comunidades urbanas, comunidades campesinas. Al ser un territorio urbano- rural las dinámicas de expansión urbana se desarrollan de forma informal y formal (Plan Zonal del Norte). A lo anterior, se evidencia la ausencia de coordinación institucional con municipios del primer anillo de la denominada Ciudad-Región: Cota, Sopó, La Calera y Chía, incrementando los conflictos particularmente por el uso del suelo y el manejo de la Estructura Ecológica Regional. De la misma forma, la construcción de la Avenida Longitudinal de Occidente -ALO- se ha convertido en uno de los principales conflictos territoriales, tanto por sus indeterminados impactos ambientales, como por la incertidumbre misma de su ejecución debido a que la Gobernación de Cundinamarca impulsa el proyecto Vía perimetral de la Sabana, en pos del mismo propósito de la ALO, el cual es ofrecer una alternativa para que los vehículos que deben cruzar por la ciudad no ingresen a las áreas centrales urbanas y puedan utilizar una vía perimetral por los municipios del departamento. El Territorio Humedales y río Bogotá. Son territorios ubicados principalmente en el occidente (valle del río Bogotá) y norte de la ciudad, albergando trece humedales de planicie, muchos de ellos deteriorados y con fuertes problemáticas en torno a la mala disposición de residuos sólidos y la contaminación hídrica tanto en su interior como en sus afluentes -Rios Juan Amarillo - Salitre, Fucha y Tunjuelo-. Estos conflictos son causados por el proceso de urbanización y la expansión no planificada de la ciudad, en menos de medio siglo los humedales pasaron de 50.000 a 800 hectáreas. La existencia de varios humedales está amenazada por los posibles impactos generados por proyectos, urbanos en fase de aprobación como la Avenida Longitudinal de Occidente ALO. Otro conflicto relacionado al territorio es el del río Bogotá, el cual presenta altos niveles de contaminación, donde estrategias institucionales realizadas para su descontaminación, como las



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Aún está por definirse su declaración.


Ordenamiento territorial, región y país

Plantas de Tratamiento no han logrado el impacto esperado. Las dinámicas de expansión urbana sobre el río también han incrementado los riesgos por inundación afectando a sectores populares. Una de las acciones estratégicas de ciudad, consiste en adelantar las acciones de política y de ordenamiento (Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica POMCA del río Bogotá) que articulen las dinámicas distritales con la región. El Territorio Cuenca del río Fucha y Cuenca del río Salitre (Meso-Ciudad). Allí los conflictos se originan tanto por la deficiente implementación de un instrumento de planificación ambiental y territorial (POMCA), como por la alta contaminación hídrica y atmosférica en localidades como Puente Aranda, Kennedy y Fontibón, con fuertes implicaciones en la salud -particularmente enfermedades respiratorias-. En este territorio central se consolida la estructura urbana de Bogotá, y a partir de las proyecciones del POT se expresan por lo menos cuatro grandes operaciones estratégicas: la expansión del Aeropuerto, el Plan Zonal del Centro, los parques industriales y el anillo de innovación. El Territorio Cerros Orientales. Los Cerros están categorizados bajo la figura de Reserva Forestal Protectora. Hacen parte del sistema montañoso de Bogotá y de la región, integrado a los cerros de Suba, Ciudad Bolívar, Usme y Sumapaz, pero también se articulan a la dinámica regional de los cerros de Chía, la Calera, Ubaque, Choachí y los páramos de Chingaza y Sumapaz. El territorio agrupa cinco localidades: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal y Usme, y está habitado por 100 mil pobladores -distribuidos en 5 veredas y 65 barrios- afectados por la limitación al uso del suelo que les impone este tipo de reservas, prohibiendo la vivienda y la producción agropecuaria, y permitiendo solamente la conservación estricta. Este territorio en el cual confluyen tres autoridades ambientales con competencias distintas -CAR, MAVDT, y Alcaldía-, tiene un área aproximada de 14.116 hectáreas, y cuenta con una gran riqueza ambiental representada en las más de 150 quebradas y ríos que nacen en su interior, destacándose el Teusacá, Torca, Arzobispo o Juan Amarillo y Fucha; así como las quebradas Chiguaza, Yomasa y Santa Librada, afluentes del río Tunjuelo. Todos los cursos de aguas drenan hacia el río Bogotá, y atraviesan la matriz

Cada uno de estos proyectos urbanos es descrito con claridad en el Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad. 

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

urbana, exceptuando el río Teusacá cuya cuenca es totalmente rural. Los Cerros también son una gran zona de recarga de acuíferos, y en su interior se localizan algunas de las áreas de mayor precipitación del Distrito, concentrado una gran biodiversidad de fauna y flora. Territorio Cuenca del Río Tunjuelo. La cuenca urbano-rural del río Tunjuelo presenta una gran su riqueza ambiental, alta densidad de población y varios problemas sociales derivados de la marginalidad estatal. Esta unidad biogeográfica del sur de Bogotá está conformada por ocho localidades: Sumapaz, Usme, San Cristóbal, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe, Kennedy y Bosa, cuatro de ellas principalmente rurales (Usme, San Cristóbal, Ciudad Bolívar y en menor medida Bosa) y Sumapaz totalmente rural. El territorio tiene un área de 39.000 has, en donde el suelo rural ocupa 31.515 has con más de 35 Veredas, el área urbana 7.485 has con cerca de 1.475 barrios. La población total de las ocho localidades es de 3’416.045 habitantes, distribuidas en 725.944 hogares. Los principales conflictos en este territorio están asociados a los impactos generados por la gran minería, pobreza focalizada, la expansión urbana no planificada y el relleno sanitario Doña Juana, entre otros. A partir de lo anterior, está claro que en Bogotá, las organizaciones sociales y ambientales han logrado avanzar en el análisis y reconocimiento de sus territorios, así como en la consolidación de propuestas de política pública y ordenamiento territorial para afrontar los diferentes conflictos territoriales. Ejemplos de lo anterior son la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales, Asamblea Sur, los Sindicatos rurales, el Sistema Ambiental Local de Suba SIAL, el Sistema Ambiental Local de Puente Aranda, la Asamblea del río Fucha, el Comité inter-local del centro y la Red de Humedales, entre otros. Se evidencia la necesidad de incorporar el concepto de territorio en los instrumentos de planificación del suelo en Bogotá. Las localidades, o la Unidades de planeamiento Zonal (UPZ) se quedan cortas al momento de realizar un ordenamiento ambiental urbano rural. La definición de estos territorios pasa por reconocer los procesos sociales que los habitan y por buscar la concertación entre las entidades oficiales del Estado y las comu

Algunos de sus representantes presentaron ponencias en el evento de septiembre de 2008, incluidas en este libro (nota del editor). 

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Ordenamiento territorial, región y país

nidades sociales organizadas para avanzar hacia la búsqueda de soluciones a los diferentes conflictos territoriales. La estructura ecológica principal no puede seguir siendo solo “una red de espacios”, y debe consolidarse a partir de la cultura urbana y rural que la habita y la usa. En relación con componentes como las Áreas Protegidas, es reiterativa la necesidad de concertar su manejo con los sectores más vulnerables: los campesinos y los sectores populares que los habitan. La coordinación con la región aún es insuficiente para el manejo de los ecosistemas compartidos: es preciso dinamizar los consejos de cuencas, y las comisiones conjuntas, así como la tarea de consolidar una agenda ambiental regional, un derrotero estratégico que defina las acciones a seguir en materia de planificación ambiental. Para llevar a cabo esta coordinación se necesita del fortalecimiento de las entidades ambientales tanto del Distrito -Secretaría Distrital de Ambiente y Jardín Botánico- como de la Región Corporaciones Autónomas Regionales-. En las labores de consolidación de la Estructura Ecológica Principal, tal como está planteada, es prioritaria la recategorización de las 71 áreas protegidas del Distrito, la formulación, implementación, coordinación y seguimiento de los Planes de Manejo Ambiental para cada una de ellas, y la articulación del Sistema Distrital de Áreas Protegidas con el SIRAP. El ejercicio de la planificación del uso del suelo de la ciudad pierde en estrategia y oportunidad si continúa incorporando como componente ambiental únicamente a la Estructura Ecológica Principal. Si bien la gestión ambiental de la ciudad y la región, pasa por buscar la protección y el manejo sostenible de aquellos territorios destinados para la conservación, cada vez resulta más relevante para la reconfiguración de la ciudad, gestionar soluciones en los territorios que se encuentran inmersos en fuertes conflictos ambientales Incluyendo por supuesto aquellas problemáticas de mayor reconocimiento por la ciudadanía: como la contaminación del aire, el ruido y los residuos sólidos, entre otros. Ese es el reto del ordenamiento territorial en materia ambiental para los próximos años.

 Sistema Regional de Áreas Protegidas Regional

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TRES


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El POT y las transformaciones de la ciudad


El modelo de ciudad y el plan de ordenamiento territorial Carlos Alberto Torres Tovar*

* Arquitecto, urbanista, profesor de la Universidad Nacional y coordinador de la MaestrĂ­a en HĂĄbitat

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omo punto de partida es preciso reconocer que durante los últimos años Bogotá se ha convertido en una ciudad paradigmática y referente de los procesos de transformación urbana no solo en Colombia sino en América Latina, y que ello se deriva del proceso de inflexión constitucional de los años 90, y del cambio en el conjunto de paradigmas que moldean los modelos de desarrollo nacional y urbano. Pero a pesar de ello y de los avances en planeación urbana, Bogotá continúa siendo una ciudad fragmentada, donde coexisten diversas formas de construcción y apropiación territorial. En ese sentido no podemos hablar de una sola ciudad, ni de una ciudad formal, ni de una sola lógica de construcción de la ciudad, sino de que ésta es la sumatoria de actuaciones que se conectan a través de distintas lógicas de ordenación y planeamiento que han permitido configurar un modelo propio de Bogotá, en el cual se superponen dos formas básicas de producción de ciudad: la formal y la informal, que antes que ser antagónicas, son dos modelos que coexisten en el territorio, y que basan su racionalidad en formas diferenciadas de mercado, incidiendo negativamente en la habitabilidad y la calidad de vida de la mayoría de su población. El modelo parte de reconocer que hay una población en el territorio, disponible para poder atender las distintas actividades y lógicas que establece el mercado; y desde esa perspectiva el problema del modelo no se centra en resolver la problemática ni las necesidades de aquella, sino en disponer de los recursos existentes en ese territorio para poder fortalecerse como modelo, indistintamente de que todos puedan ser beneficiados o no. Ese es un punto 107


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

importante, porque el modelo no está planteado como una alternativa para resolver las lógicas de segregación y exclusión de la ciudad, sino como un mecanismo que permite implementar una mirada y una perspectiva desde un sector de la sociedad que concibe el territorio con unos fines particulares; es decir, se proyecta como un modelo para toda la ciudad, pero no es un modelo compartido por todos, sino por un sector que de alguna manera privilegia y establece relaciones de poder en la construcción de ese territorio. En tal sentido hay un conjunto de problemas acumulados en la ciudad, asociados tanto al modelo de desarrollo como al modelo de ordenamiento. El primero es el aumento sostenido de la urbanización y la pobreza, y por tanto el aumento de la población junto con lógicas y prácticas de informalidad urbana. Lo segundo es que ésta se entiende como una respuesta de los pobres. La magnitud de la informalidad, que ocupa más o menos el 25% del territorio urbanizado de la ciudad, se ha entendido como un problema derivado de una falla del mercado, y por eso hoy en día se conoce que su tamaño es un acumulado que debe insertarse dentro del mercado, asumiendo que ahora no se trata de formular políticas ligadas a la erradicación de la pobreza y de los tugurios, o a la erradicación de aquellas formas de coexistencia no formales, sino de formas que de alguna manera deben ser reconocidas, insertas e incluidas en la ciudad. Al reconocer ambas formas de ciudad, no se pretende hacer una apología de la informalidad, sino reconocer que la informalidad existe como una forma de hecho que coexiste con esa manera de planificada y ordenada a través de los distintos planes, en un POT; pero también que hay un conjunto de impactos negativos producidos por ella, sobre el medio ambiente urbano, el aumento de la precariedad de las condiciones sociales de los habitantes que están en estos territorios, los altos costos de la inversión pública urbana, y otros temas ligados a la generación de estas lógicas, como la seguridad y la convivencia. Allí entonces no es claro cuál es el problema central que se intenta abordar: si la relación entre urbanización y pobreza, inclusión y exclusión, los procesos formales e informales de construcción del territorio, el desarrollo incompleto o completo del territorio, la incorporación de la ciudad a la globalización o la construcción de un modelo de ciudad en relación con la región. Todas esas perspectivas están puestas simultáneamente, pero ningu108


El POT y las transformaciones de la ciudad

na de ellas han logrado establecer unas dinámicas sobre las otras y establecer un punto de desarrollo. De esta manera las respuestas públicas para los problemas urbanos han sido diversas y han cambiado de administración en administración, sin una perspectiva que permita mirar políticas públicas de mediano y largo plazo. A partir de ahí, un segundo aspecto relevante: el modelo de desarrollo propuesto, sobre el cual se configura el modelo de ciudad. Es claro para todos que el modo de producción capitalista determina las relaciones de la sociedad y las relaciones de producción del territorio, por lo tanto las nuevas formas que asume ese modelo en el territorio son expresión de la manera como se apropian las distintas formas de ordenamiento y de planeación. En el caso concreto del ordenamiento territorial, a mi modo de ver existen cuatro elementos que configuran ese modelo: 1) el territorio, 2) la población, 3) la política y 4) el mercado. El territorio, tiene la dificultad de que no corrige los problemas de la segregación socio-espacial, propicia la expulsión de territorios mejorados por parte del mercado, y mantiene las prácticas de especialización de usos del suelo en función de esas lógicas del mercado. En cuanto a la población, no se basa en la actuación sobre sus necesidades, ni ataca los problemas estructurales de la pobreza y la miseria, y más bien construye una práctica unilateral de la participación en la democracia; y su eje central de actuación no apunta al mejoramiento de la calidad de vida. Desde la política, supedita las relaciones de lo público a lo privado, no le interesa la construcción social del territorio, la respuesta pública a los problemas urbanos es por defecto y no por una acción anticipada, apunta a la construcción del modelo de desarrollo fortaleciéndose en la mirada del estadio neoliberal. Y el mercado se asume como la base del modelo de desarrollo, materializa el modelo de ciudad en marcha y determina la construcción de la política pública. Este modelo que ya opera en Bogotá, que no es un producto del POT en tanto modelo que viene desarrollándose con anterioridad a la expedición de este instrumento, ha efectuado la transferencia de la responsabilidad pública al sector privado en materia de servicios públicos, mediante la privatización de las empresas de electricidad, telecomunicaciones, gas natural y aseo, en materia de servicios sociales con los modelos de privatización de salud y educación entre otros, y la venta de los activos públicos con el pretexto de la reinversión para la atención de las necesidades sociales. 109


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Un tercer aspecto son los procesos estructurales de reciente transformación, y allí es necesario reconocer nuevamente el punto de inflexión de los años noventa, a partir de dos elementos que conviene destacar: por una parte hay que reconocer que en esos procesos de transformación hay elementos positivos, tales como la descentralización local, la ampliación de los procesos de participación ciudadana, la cultura ciudadana y la actualización en obras públicas, en materia de equipamientos de infraestructura de carácter metropolitano, sistemas de espacio público, entre otros; pero también, en términos de las discusiones vigentes, allí está todo el tema de la apertura indiscriminada a la globalización, el impulso de la política de privatización de lo público y el papel de la reestructuración de la administración pública en la ciudad. En cuanto a los avances de la gestión urbana, la descentralización ha significado un avance importante en la ciudad, aunque con limitaciones debido a que por un lado la descentralización se ha manejado más como un proceso de desconcentración de funciones que de descentralización real de lógicas de poder en la ciudad; y por otro, la ampliación de los procesos de participación ciudadana con la ley 142 y el acuerdo 13 se han limitado fundamentalmente a generar lógicas de participación para la información de la ciudadanía, pero no para la toma de decisiones frente a los procesos de construcción de la ciudad y de formulación de políticas públicas. Por otra parte se reconocen los esfuerzos adelantados por la ciudad para avanzar en un proceso de actualización de la infraestructura y equipamientos de carácter metropolitano, y de otras escalas, que aquella aún no ha logrado completar, pues una ciudad tan grande como Bogotá, con las complejidades que representa, adolece de un conjunto de equipamientos de carácter público y comunitario. Se deben reconocer los esfuerzos hechos, pero también que aún son insuficientes frente a las necesidades del conjunto de la población que coexiste en este territorio. Así aparece un elemento importante que sigue siendo el centro de la discusión y es el tema de la recuperación y construcción del espacio público, entendido como un espacio colectivo para el conjunto de los ciudadanos, que debe ser estructurado como un sistema a través de aspectos como el componente ambiental, la sostenibilidad y el desarrollo de los planes maestros de espacio público. Sin embargo el problema de este espacio no se resuelve simplemente con el desarrollo de un conjunto de obras de infraestructura que embellezcan 110


El POT y las transformaciones de la ciudad

la ciudad, sino con la construcción de relaciones sociales en el territorio colectivo de esta; y ese proceso implica mirar cómo ese espacio público atiende las necesidades del conjunto de la población, no solo en cuanto a la economía y las ventas informales, sino a la apropiación colectiva o privada del mismo, tema que se invisibiliza pero que tiene mucha más profundidad. Otros elementos que se plantean en términos de esas dificultades que aún no logra resolver la ciudad tienen que ver con que el ajuste que hizo al POT en el año 2003/4, con un viraje fundamental al entender que la lógica de funcionamiento de la ciudad de Bogotá debe orientarse no frente al territorio o la región, sino frente a la lógica de la globalización. Desde esa perspectiva la mayoría de ciudades apuntan a que todas son el ombligo del mundo y el mejor sitio para construir esas relaciones de mercado global, sin ningún tipo de restricción pero con una generación y una atracción de capitales; y con ello la economía ha desarrollado procesos de tercerización a los cuales se suma la reducción de los salarios y la pérdida del poder adquisitivo del dinero. Bogotá se ha convertido entonces en atractiva para el capital internacional bajo diferentes manifestaciones. El otro aspecto tiene que ver con la política de privatización de lo público. Aquí hay un elemento importante y es que sobre el discurso y las necesidades de lo público se plantea que muchas de las cosas no se pueden desmontar, desarrollar o asumir de modo conflictivo, porque se trata de la prestación de un servicio público esencial, pero esa esencialidad no se refleja en términos de cómo la ciudad entiende la apropiación y la participación en esos escenarios esenciales. Por lo tanto avanza una tendencia hacia la privatización de lo público, de los escenarios públicos, y con ellos de los sistemas de bienestar y seguridad pública. Con esto hay un detrimento patrimonial de la ciudad, porque se plantea que los recursos que se captan van a fortalecer lo social, pero terminamos consumiendo sin mayor claridad los recursos de empresas que ya no son públicas, las cuales implican una elevación de las tarifas y simultáneamente una desmejora en la calidad de los servicios. El último elemento que aparece allí es que a partir de la reestructuración del aparato burocrático de la ciudad, se plantea redimensionar la ciudad en función de su tamaño y de las tareas correspondientes. Ante esto es absolutamente contradictorio cómo durante todo el año 2007 la administración se dedicó a reestructurar la ciudad en función de doce secretarías, 111


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pero con el cambio de la administración estamos reestructurando nuevamente el aparato democrático. Hay una incoherencia en el manejo de la gobernabilidad política de la ciudad, y eso implica una parálisis en la atención de las necesidades de la ciudad. Con esto quiero señalar un conjunto de problemas y contradicciones no resueltas que de alguna manera el POT debería tratar. Los voy a enumerar porque no tenemos tiempo para poder detallarlo pero no quiero pasarlos por alto, porque cada uno de ellos en sí mismo demanda un proceso de profundización en términos de sus contenidos e implicaciones. El POT no es simplemente un instrumento de ordenamiento espacial del territorio y de sus habitantes, pues se refiere necesariamente al proceso de organización de la sociedad en un territorio específico, y por lo tanto debe contribuir a la solución de las deficiencias y problemas de los escenarios urbanos, tales como la atención a lo social para superar el aumento de la miseria y la pobreza; la generación del empleo y los ingresos como un tema fundamental; el conflicto interno de este país y las manifestaciones de la guerra y la violencia, que no pueden ser ajenas al tema del ordenamiento territorial, como parte de la resolución de ese conflicto; los déficits acumulados en cuestión de hábitat y vivienda; las dificultades de acceso a los equipamientos urbanos; el aumento importante y significativo de la segregación socio-espacial; la participación comunitaria y de la cultura ciudadana como escenarios donde se generen lógicas para la toma de decisiones; la movilidad urbana, ante la necesidad que se tiene de un sistema integrado de transporte masivo; la sostenibilidad del territorio, que supone continuar con la concentración y aglomeración de volúmenes importantes de población en la ciudad, las cuales afectan no solamente su territorio sino el circunvecino; y los citados problemas del aparato institucional. Finalmente, es preciso referir la necesidad de un modelo incluyente de ciudad. Si se entiende la ciudad como un proceso dinámico que expresa un contexto cultural en un momento y entorno determinado, no se puede aceptar que la producción del principal espacio vital de los seres humanos, la ciudad, en nuestro caso Bogotá y principalmente los sectores más pobres, sigan creciendo fundadas en la precariedad físico-espacial, la exclusión política, la injusticia social, la irregularidad jurídica, la desinencia ambiental y la miseria económica. 112


El POT y las transformaciones de la ciudad

Esta es hoy por hoy una manifestación de ese modelo global de desarrollo, que es inadmisible tanto desde el punto de vista humano como urbano, y por ello, a manera de conclusión, se plantean cuatro aspectos esenciales en la perspectiva de una ciudad incluyente, a partir del reconocimiento de las distintas formas de concebir y hacer ciudad y frente a la posibilidad de construir un modelo compartido. El primero, tiene que ver con profundizar los procesos de descentralización, no sólo como desconcentración de funciones, sino de descentralización de las responsabilidades de la ciudad, que de acuerdo con su tamaño, no puede seguir funcionando con una mirada centralista para poder atender las distintas escalas de los problemas que afectan este territorio. En segundo lugar, la necesidad de garantizar adecuados procesos de participación ciudadana con carácter decisorio. La participación no puede seguir siendo matizada y maquillada a través de lógicas en las cuales se invita a participar a través de distintas metodologías que siempre llegan a lo mismo: opinen, digan, propongan, pero otros deciden. El tema de la participación en la definición de las políticas públicas es fundamental, como lo es en este caso frente a lo que significa el ajuste y la revisión del POT. El tercer aspecto se refiere a garantizar que los procesos de planificación superen la perspectiva económica. Allí hay una dificultad importante: el tema del ordenamiento de la ciudad ha estado determinado históricamente por distintas escuelas y miradas, tales como la de los arquitectos–urbanistas o las jurídica o económica, mientras no se han visto reflejadas otras escuelas de pensamiento y acción sobre el territorio. En ese sentido hay que superar la perspectiva actual, fundamentalmente económica, no porque sea negativa, sino porque el enfoque se centra en los intereses particulares de un sector y no en el conjunto de los intereses de la sociedad. El último aspecto es garantizar el tema de la sostenibilidad de manera multidimensional, pues aquella no es simplemente un fenómeno ambiental o de los ambientalistas, la cuestión está en como garantizar que las generaciones presentes y las futuras que ocupamos este territorio podamos desarrollarnos acá, y esto implica garantizar sostenibilidad en todos los ámbitos. Para concluir, desde la perspectiva aquí enunciada se busca construir un proyecto compartido no solo de ciudad, sino también de nación, sociedad y territorio que garanticen su futuro a mediano y largo plazo, y no tanto como respuesta frente a momentos coyunturales de la economía o del sistema financiero. 113


El ordenamiento físico-espacial de la ciudad y las opciones y capacidades de los ciudadanos Humberto Molina*

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Economista y urbanista. Hace parte del equipo técnico y académico del Informe de Desarrollo Humano –IDH- para Bogotá que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- lanzó recientemente.

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ebemos empezar por volver a señalar que partimos de una ciudad dual como elemento fundamental del modelo urbano en el que hemos desembocado, producto del proceso de crecimiento acelerado de la ciudad en estos últimos cincuenta años. Dicha dualidad se presenta entre una ciudad formal desarrollada de acuerdo con un conjunto de normas urbanísticas, en la cual han predominado modelos provenientes del movimiento moderno; y una ciudad informal, espontánea; y se expresa en un fuerte desequilibrio, puesto que más de la mitad de la población habita en menos de la mitad del territorio desarrollado informalmente, y no más de un 30% está localizada en áreas residenciales de origen propiamente formal, construidas mediante procesos de urbanización contemporáneos. Este es un primer elemento fundamental que deben enfrentar los procesos de planeamiento, cuyas raíces históricas y económicas han sido suficientemente analizadas, y que no son atribuibles en su integridad a fallas de las políticas públicas. En esto hay que ser muy claro, pues si bien estas han fallado en algunos aspectos, también hay un problema de recursos, es decir, de necesidades. Bogotá es un caso paradigmático en América Latina, junto con Sao Paulo, Río de Janeiro, Lima y Ciudad de México, en tanto crecieron tan rápidamente que bajo ningún escenario hubiese sido posible disponer de los recursos públicos necesarios para canalizar sus procesos y conjurar todos los posibles efectos negativos de ellos; pero también es preciso anotar que aún con la carga y las externalidades negativas de dichos procesos, a 115


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

las cuales ahora me referiré, ellos se han constituido en la gran oportunidad para la población latinoamericana en términos de conglomerados, por las economías externas y las oportunidades de empleo que crean, como un potente vehículo para el crecimiento económico de las poblaciones migrantes. El profesor Eduardo Umaña Luna, en el inicio de sus clases de introducción a la sociología, nos hacía esta pregunta: “¿Cuántos de ustedes son de origen campesino?”; casi todos lo éramos en esos años de la década de los 60, y ahora somos parte de las elites urbanas, pues entre otras cosas debemos entender que la ciudad crea una gigantesca posibilidad para el cambio social, para las oportunidades y las capacidades de los individuos, y que pese a las fallas de las políticas y del mercado, implica procesos de ajuste de largo plazo en los cuales puedan solucionarse todos los problemas relacionados con la disponibilidad de recursos. Los pobres de Bogotá lo son en menor medida que los del resto de las ciudades colombianas, y los de estas menos pobres que los campesinos de todas las regiones agrarias de Colombia, lo cual es un buen indicador sobre qué implica la pobreza urbana y por qué razón la gente sigue trasladándose a los centros urbanos, donde sus oportunidades son mayores a pesar de la pobreza. Por supuesto que en esto también influyen otros factores de carácter exógeno que no podemos entrar a analizar ahora, los cuales están relacionados con la violencia y con otra serie de conflictos más directamente asociados al problema social agrario. Esto por supuesto hace parte de una dinámica puramente inercial inducida por cambios económicos, sociales, tecnológicos y culturales que son problemas a enfrentar por parte de la política pública, abocada a resolver lo que no pueden superar espontáneamente los grupos vulnerables por la escasez de recursos, las condiciones de empleo o las fallas del mercado, como campo de intervención del Estado y de la responsabilidad pública. La expresión social de esa ciudad dual es la segregación socioeconómica del espacio urbano. El POT vigente, según el decreto del 2003, plantea como uno de los objetivos fundamentales de la política de reestructuración espacial y de ordenamiento de la ciudad, disminuir esa segregación socioeconómica del espacio urbano a través de políticas de suelo, promoción de una ciudad multicéntrica de accesibilidad al espacio público y a los equipa116


El POT y las transformaciones de la ciudad

mientos metropolitanos, y políticas de movilidad y transporte. La pregunta que uno debería hacerse en este punto es ¿qué tanto hemos avanzado en esa dirección, y sobre qué factores habría que actuar para superar de modo efectivo esos efectos de la segregación socioeconómica del espacio urbano que hacen no incluyente la ciudad, pues en ciertos casos no reconoce la multiculturalidad como elemento sustancial de su carácter metropolitano? Pero el Informe de Desarrollo Humano –IDH-, que ha hecho una revisión más o menos cuidadosa y enciclopédica de lo que ha ocurrido en la ciudad en los últimos quince años, reconoce al respecto avances muy significativos en distintas direcciones, también reconocidos internacionalmente a través de premios como el que recibió Bogotá en el 2006 por haber mejorado la gobernabilidad en aspectos muy críticos, que implican precisamente la lucha contra la segregación y por la inclusión desde el punto de vista del tipo de infraestructura que le está proporcionando a sus ciudadanos. El IDH, por ejemplo, encuentra que la política de subsidios desarrollada en los últimos años en favor de los grupos de bajos ingresos que habitan precisamente en la ciudad informal, ha tenido un efecto positivo. Dicho de otra manera, al restarle al ingreso de los hogares más pobres lo que le pagan a la ciudad tributariamente por otro rubro, y al sumarle los subsidios que se le dan a esos mismos hogares, el resultado es que el ingreso real disponible es mayor que el ingreso puramente nominal, como sucede con las políticas de salud. Por supuesto Carlos Torres ya ha mencionado muchos de los factores que están incidiendo en la calidad de la política de salud, a causa de las políticas equivocadas en el sistema nacional de salud; pero lo que Bogotá agrega hace positivo el efecto sobre la salud de los hogares más pobres. En cuanto a la política de educación prácticamente es total la cobertura, y esta es una conquista enorme a pesar de los problemas en la calidad; pero por ejemplo en infraestructura se han conseguido conquistas sustanciales a través del Plan de Ordenamiento Educativo de las administraciones Peñalosa, Mockus y Garzón, quien de modo particular hizo un gran énfasis al respecto. En materia de accesibilidad, hoy la Secretaria de Educación de Bogotá está en condiciones de colocar frente a cada niño y estudiante de secundaria un equipamiento educativo a distancia peatonal de su lugar de residencia, lo cual se constituye en una conquista enorme de pocas ciudades del Tercer Mundo, hasta el punto de que en eso comenzamos a parecernos a ciudades del primero. 117


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Estos avances son muy importantes porque pese a todo lo que falta, significa que hemos tenido unas políticas públicas sostenidas en estos últimos quince años que han ido mejorando notablemente la calidad humana, y conjurando algunos factores de exclusión. Por ejemplo la mayor cobertura educativa y accesibilidad espacial a los equipamientos educativos, implica mejores oportunidades de los más pobres y ese es un punto que es importante subrayar, así como los mejoramientos en el espacio público. De cierta manera esto explica lo que se ha llamado en algunas partes el milagro Bogotá. Quiero subrayar esto de entrada porque también han mejorado la calidad de la administración pública y la gobernabilidad de la ciudad en cuanto a fluidez política, y a calidad de un consejo más vigilante y pluripartidista y con menor corrupción administrativa, lo cual no implica necesariamente que las políticas de regulación económica no puedan ser sustancialmente mejoradas en beneficio del conjunto de los ciudadanos desde el punto de vista fiscal, en cuanto a políticas tributarias o de regulación de las concesiones de servicios públicos. Este es un punto de partida importante, pero hay otro, importante para reflexionar sobre los cambios a estimular y acelerar, los problemas a resolver, y las cuestiones negativas a suprimir junto con los avances sustanciales que se han dado en la naturaleza de la ciudad: el nivel de segregación. Cuando medimos por ejemplo en el Informe de Desarrollo Urbano la segregación, no resultaron muy diferentes los tiempos de viaje entre sectores de distinto nivel socioeconómico; pero cuando se les mira más en detalle en la escala barrial o local, por supuesto que aparecen diferencias muy significativas, ya analizadas en trabajos anteriores como el realizado sobre la Operación Usme, en donde se revela claramente que las localidades particularmente del sur y del suroccidente, albergan hogares pobres cuyos miembros deben viajar durante más tiempo, y son destino de menos gente, merced a un problema de movilidad según el cual los hogares pobres requieren más energía, con un efecto indeseable sobre el equilibrio ecológico urbano y sobre las pautas de movilidad urbana, y que por lo tanto el problema de movilidad sigue siendo crítico. También cuando medimos en el Plan Maestro de espacio público cómo es la accesibilidad a espacios públicos de distinto nivel, no solamente en términos de la disponibilidad de metros cuadrados por habitante, sino de qué 118


El POT y las transformaciones de la ciudad

tan lejos quedan los equipamientos de espacio público de escala metropolitana y urbana con respecto a las áreas en donde residen los más pobres, se revela de inmediato que en muchos casos resultan inaccesibles a los grupos de menores ingresos. Voy a poner simplemente un ejemplo: Para un habitante de Tunjuelito desplazarse al parque Simón Bolívar un domingo con su familia, compuesta por dos adultos y tres o cuatro hijos, representa más de $7.000 el desplazamiento hasta el parque Simón Bolívar por trayecto, es decir, alrededor de $14.000, lo cual en un ingreso promedio de $380.000 o $400.000 familiar, es una suma gigantesca que hace imposible el acceso al parque, si además se piensa en la alimentación necesaria durante una visita de cuatro o cinco horas con la familia. Sigue habiendo entonces una enorme iniquidad en la distribución espacial de este tipo de equipamientos, y por consiguiente hay todavía muchísimo por avanzar en las políticas de espacio público y de movilidad y accesibilidad en esta materia, que además es un problema que directamente incide sobre lo que queremos como ciudad ambientalmente sostenible. El otro problema crítico que está detrás de eso, es que se requiere mayor inversión en sistemas de movilidad que consumen esencialmente recursos energéticos no renovables, mayor costo de desplazamiento para este tipo de hogares, y finalmente mayor contaminación ambiental. Esta clase de problemas no han sido enfrentados exitosamente por las últimas administraciones, cuyos retrasos en el Sistema Integrado de Transporte Masivo y en las políticas para regular económicamente este mercado del transporte, es en últimas el culpable de que no podamos tener un transporte público de calidad e integrado. Este problema no es fundamentalmente un problema técnico y ni siquiera las restricciones fiscales lo explican. En el pasado lo explicaron errores gigantescos en la apreciación de qué significan los sistemas de transporte para una ciudad metropolitana. Recuerdo que por allá en la década del setenta se desarrolló una visión maravillosa de lo que iba ser esta ciudad, se recomendó que no se construyera el metro para fortalecer el sistema de buses y busetas, hoy una calamidad urbana; además, detrás de eso hay poderes fácticos, poderes del transporte que ni la autoridad nacional ni local ni distrital han sido capaces de enfrentar; y es preocupante, por ejemplo, que estemos pensando nuevamente en que no podemos seguir imponiendo restricciones al automóvil. 119


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

No es eficiente como política plantear un sistema integrado de transporte masivo sin que al mismo tiempo se incrementen restricciones sobre el uso del automóvil para las ciudades del Tercer Mundo, demandadas por sus economías emergentes en tanto entrañan una tecnología obsoleta, y porque la depreciación de las grandes inversiones que se habían hecho en el pasado por las multinacionales en los países metropolitanos, se está hoy pagando mediante las exportaciones y la imposición de dicho consumo a estos países. Por eso los automóviles están cada vez más baratos, pues se trata de salir de esa tecnología obsoleta, imponiéndonosla. Un gobierno de izquierda debería tener esta cuestión clara, es un asunto crítico en la economía mundial desde el punto de vista ambiental, y para el porvenir de esta ciudad. Es preciso subirle los impuestos de rodamiento al automóvil, e imponerle retenciones de circulación, y obligarlo a que contribuya también con la infraestructura vial, entre otros, por todos los efectos de dicha tecnología. Finalmente, el modelo de ciudad incluyente desde el punto de vista espacial debe expresarse en una ciudad multicéntrica y con capacidad, en el caso específico de Bogotá, de apoyar el desarrollo de la economía popular. Bogotá, donde el 93 % de las industrias están dentro de los hogares, es una ciudad de micro y pequeña industria; en segundo lugar, donde el espacio público no es incluyente y por ende no puede contener las manifestaciones de la economía popular; y en tercer lugar, donde el espacio público ha sido apropiado por los free rider, gorriones que utilizan dicho espacio para grandes negocios sin retribuir a la ciudad. La política con respecto a la economía popular necesariamente debe expresarse sobre el uso del espacio público, la política de abastecimiento, y la política de fortalecimiento de las centralidades populares mediante medidas que desde el punto de vista del ordenamiento resulten incluyentes, impulsoras de la economía popular, y fortalezcan fiscalmente a la ciudad en la medida en que se regulen los aprovechamientos del espacio público y la apropiación de las externalidades que genera la inversión pública a través de una adecuada regulación económica. Por supuesto hay un tema que siempre quedará allí, entre el tintero, y se refiere a que además esto requiere una verdadera integración con el entorno de toda la zona metropolitana. Pero no quiero terminar sin decir que en ello hemos tenido un fracaso gigantesco e incluso un retroceso después de la 120


El POT y las transformaciones de la ciudad

administración Mockus, en cuanto a las políticas sobre cómo nos tratamos con el resto del vecindario para obtener no solo una ciudad internamente multicéntrica, sino como plantea el Plan de Ordenamiento Territorial, una ciudad red, policéntrica, donde se integren los núcleos urbanos que componen todo el sistema metropolitano de la sabana, y los que van a llegar a ser parte de la megalópolis bogotana, cuando alcancemos unos diez millones de habitantes con tres climas y con un área conurbada o que interactúa entre sí. Pero eso no se puede lograr simplemente haciendo acuerdos con el Gobierno Nacional para que haga megaproyectos de Vivienda de Interés Social en Soacha o en Funza; se trata de hacer una metrópolis policéntrica, no de terminar por acentuar la exclusión social y la segregación socioeconómica del espacio mandando a los pobres a la zona metropolitana, y manteniendo exactamente el mismo esquema de ciudad central absorbente.

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Modelo de ciudad, poder e instrumentos de planificación José Salazar Ferro*

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Arquitecto urbanístico, profesor de la Universidad Nacional y coordinador de la Maestría de Urbanismo.

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uisiera plantear algunos problemas no tanto a partir del modelo específico de ciudad, ya debatido, pues no creo que sea preciso repetir la necesidad de un modelo incluyente, ni los problemas y vacíos actuales de la ciudad. A ese respecto, los puntos de la ciudad multicéntrica y del apoyo a la economía popular son fundamentales para avanzar. Uno de los problemas del país que es preciso superar, es que antes de empezar a hacer algo ya estamos proponiendo cambiarlo, como sucede con el modelo de ciudad propuesto por el POT del 2003, en el cual está planteado todo el tema al que Carlos Torres hizo referencia, referido a una ciudad incluyente, no segregada; pero no lo hemos logrado, en tanto no hemos logrado poner en práctica el modelo mismo. La visión regional es fundamental, y el POT nuevo la incorporó en el planeamiento, pero no ha tenido los resultados esperados. Han pasado cinco años, en los cuales el desarrollo de la región, por lo menos la que está alrededor de la ciudad, ha sido cada vez más caótico, menos ordenado, cumple cada vez menos con los requisitos de una ciudad más incluyente y ordenada, menos costosa de operar no sólo en el transporte de las personas sino en el general de la ciudad. Igualmente, hay muy poco de la ciudad de las centralidades allí propuestas. De manera que en este nivel inicial se podría proponer una primera conclusión, y es que si bien se ha avanzado en muchos temas como educación, dotación de bienes públicos, algunos aspectos de la movilidad, del es123


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pacio público o de la atención a la población vulnerable, ello no ha sido así en la planeación, ni en el ordenamiento territorial, ni en los instrumentos para hacerlo. No hemos logrado hacer una buena política de vivienda, por ejemplo, con fundamentos precisos y concretos, tal y como se propuso en la Operación Usme, que por alguna circunstancia no hemos podido llevar a cabo, a pesar de lo esencial de esta política dentro de la idea de una ciudad incluyente. El problema de la vivienda es extremadamente importante, se habla de 400 mil o 500 mil viviendas de interés social, pero ¿cómo las vamos a hacer, con metas a 10, 15 o 20 años? Ahí existe un problema muy grueso, que implica no tanto fijar una meta para la administración, sino para la ciudad, ubicando incluso al Gobierno Nacional en los términos de sus aportes, pues en Bogotá hay necesidad de construir unas 40 o 50 mil viviendas al año para siquiera evitar que el déficit siga creciendo en forma importante. Pero ¿plantearnos esa producción es sólo un problema de suelo? También lo es de una política pública articulada a los recursos nacionales, y seguramente, aunque no nos guste, al sector privado constructor, al cual debemos vincular dentro de dicha política pública. De otra parte, ¿Cómo hacemos para solucionar el problema del transporte sin decir algo sobre el metro, el Transmilenio y la movilidad? ¿Cómo proponer un sistema de transporte sin planear la ciudad al mismo tiempo? En mi caso, en las primeras clases de urbanismo nos decían: “El mejor sistema de transporte es una buena planeación urbana”; no hay posibilidad de que el sistema más sofisticado, con más inversión, reemplace una buena distribución de actividades y usos en la ciudad; pero seguimos operando a partir de propuestas fundadas en matrices de origen–destino, y de rentabilidad. Los ingenieros de transporte suelen ser autistas, miran los problemas y obviamente contratan un urbanista para que les haga el primer capítulo del plan de movilidad, porque es una exigencia que tienen en términos de referencia, pero después lo guardan y empiezan a hacer el trabajo que llaman de verdad. Por ello avanzar en la planeación de la ciudad en este sentido supone dar pautas para que el sistema de transporte que vamos a diseñar en esta segunda etapa, esté orientado hacia un modelo de ciudad. Durante los últimos cuatro o cinco años ha habido un auge inusitado en la ciudad de sedes económicas de diferente tipo, bodegas, oficinas, comercios, etc., el cual no aclara la forma como define el planificador su 124


El POT y las transformaciones de la ciudad

localización. ¿Qué instrumentos como inversión pública, un sistema de transporte aledaño, un cierto tipo de irrigación, equipamientos de carácter administrativo, educativo, social, etc., todos localizados en uno u otro lugar definido como centralidad, y la promoción de los servicios que proporciona el sector privado de comercio, correos, seguros, etc., utiliza para crear esa centralidad? Las centralidades no se crean por decreto, sino por procesos promovidos por la administración, pero ¿los ha habido? La inversión pública ha estado en otros lugares, y si se revisan los planes maestros de las inversiones públicas, tampoco tenemos una ciudad multicéntrica, dentro de la hipótesis de que es necesaria, pues no contamos con los instrumentos para hacerla, y por ello estaríamos en pos de otro modelo de ciudad, quizá más bonito pero igual. Seguimos presos de un sistema de planeación en el cual lo único importante era hacer unas normas para que las inversiones privadas se rigieran; mientras que a partir del año 1991 la inversión pública volvió a retomar la iniciativa pública para la ciudad que se había perdido en los años 80’s. La iniciativa pública y la planeación estaban totalmente desligadas de la iniciativa privada; léanse los acuerdos 6 y 7 que tanto conocen los urbanistas y los planificadores, a ver si hay ahí una obra pública propuesta, pero en cambio los POT’s ya empiezan a definirlas. A pesar de esto seguimos atados a lo mismo: Dibujamos unas obras públicas y después les decimos a los ingenieros que se defiendan o planeen la inversión, o le pedimos al IDU que defina cuáles vías se incluyen en la valorización, sin mirar ninguno de los problemas que aquí se están planteando como planeación, como problemas de organización de la ciudad. Personalmente sigo creyendo que hay varias cosas pendientes desde la planeación. En primer lugar a partir de una gran discusión como la que estamos dando hoy sobre cuál es el modelo de ciudad, debemos asumir que cambiarlo no garantiza nada si no cambiamos las prácticas específicas que nos permitan concretarlo, pues si se sigue diciendo que debe ser multi, poli o unicéntrico, etc., sin ratificar el POT en cuanto a exigencias como la propuesta desde el año 2000 respecto de construir una ciudad multicéntrica, o sin aplicar los instrumentos específicos a través de los cuales podemos llevar a la práctica el modelo que nos propongamos, volvemos a lo mismo, sin resolver el problema de la segregación. 125


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En ese sentido es preciso cambiar la forma de planificación, pues lo mismo pasa con la ciudad región, sobre la cual podemos seguir haciendo maravillosos discursos, sin avanzar en el cómo llevarla a la práctica. En el ordenamiento de la región alrededor de Bogotá, desde el trabajo del año 2003/4 de Luis Jorge Garay y Humberto Molina titulado “Ciudad y Región”, donde sustentaron la importancia del eje regional, en la práctica no hemos avanzado nada, pues sólo hemos construido bodegas e industrias, y nos proponemos construir viviendas que no se han definido claramente como fundamentales para la ciudad, en cuanto a otorgar a los ciudadanos la posibilidad de acceder a bienes y servicios urbanos básicos, empleo cerca a los sitios de residencia, o calidad de vida, que no se logra con base en el discurso. En efecto, ¿Puede una ciudad ser competitiva si no ha solucionado el problema de vivienda? ¿Cuáles son sus metas en cuanto a vivienda o a espacio público? Esos son los temas gruesos que se debería enfrentar en las mesas de revisión del POT.

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La ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país Edgar Montenegro*

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Activista del movimiento social desde hace varios años, primero en el movimiento estudiantil, después en el movimiento campesino y en los movimientos cívicos, donde ha tenido un mayor reconocimiento. En los últimos tiempos ha venido trabajando en asuntos ambientales y políticos.

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reo que tenemos tremendos problemas de comunicación, es decir, las palabras ya no significan como tales lo que se supone que deben decir, pues el Plan de Ordenamiento Territorial resulta de la pelea en torno a un reordenamiento territorial nacional definido en la constitución del 1991, de modo que los ríos unan y no separen como sucede en la división político administrativa del país, y que la planeación pública sea coherente, consistente, seria y ponderada, y no permita que diferentes centros del poder impongan y decidan desde sus intereses el orden de un mismo territorio. Como la crisis ambiental del país es más que evidente, así no esté en la agenda pública de este país de muerte y mentira: cuando llueve nos inundamos y se anuncian racionamientos energéticos, y vivimos de crisis en crisis hasta el punto que algunas ONGs y entidades internacionales viven de nuestros desastres cotidianos; estamos hablando de centenares de miles de personas afectadas, pero eso parece no existir, pues de hecho el año pasado la Universidad Nacional y la Presidencia de la República estuvieron festejando en el Congreso Nacional los diez años de la ley 388 y del ordenamiento territorial de Colombia, a pesar de ser una ley ordinaria, y de carecer de una ley orgánica que implicaría un cambio profundo de la división político-administrativa del país. Colombia se merece una revolución profunda en los términos de lo propuesto en los años 70; pero nos hemos quedado en las palabras, y como diría el poeta, cada quien merece lo que sueña. Algunos quizá soñamos de129


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

masiado al soñar con el destino de la nación; otros soñaron con ser burócratas nacionales e internacionales, que son peores que los nacionales, y lo han conseguido: editan tremendos e importantísimos libros sobre lo mucho que hemos avanzado, pero no hemos avanzado! Compañeros de la academia y de la burocracia nacional e internacional: hemos retrocedido, y lo hemos hecho tremendamente, pero si no quieren reconocerlo, no lo hagan, allá ustedes con sus sueños, pero para algunos esto es una pesadilla: El 65% de la ciudad vive en condiciones de pobreza; algunos se atreven a decir que tenemos instituciones democráticas, o que se trata simplemente de un enfrentamiento de escuelas de pensamiento, pero ese no es el problema. En términos del pensamiento, a propósito de la epistemología, en esta misma academia donde ahora hablamos, tan crítica del pensamiento moderno -ahora somos posmodernos-, no se reconocen las cifras que evidencian el desastre en que está convertida Colombia, y en cambio no se cuestionan afirmaciones propias del pre-modernismo que hablan de la paz como producto de un milagro. Algunos se preguntarán sobre la relación de esto con el POT, pero la ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país. ¿Acaso los desplazamientos de los campesinos producidos por el terror oficial no significan absolutamente nada, no tienen ninguna relación con la pobreza de la ciudad? ¿Acaso esos desplazamientos de centenares de miles de campesinos con la disculpa de la subversión, no son para apoderarse de la tierra ni tiene que ver con el rebusque impresionante de los ciudadanos en el centro de la ciudad? Sófocles decía que “la ciudad es la gente”, e insisto en esto de las palabras, porque sólo con esa frase podríamos entrar en un enorme debate: ¿Quién es la gente? Porque si la gente es el conjunto de los sectores acomodados de la ciudad, o las burocracias, o si la ciudad es apenas lo físico-espacial, pues no se deben criticar las terribles condiciones en que vivimos! El POT como instrumento nació para que los planes de desarrollo de los entes municipales no pasaran por encima unos de otros, y pudieran compartir un recurso natural, llámese montaña, o río; pues había que hacer algo ante el fracaso y la miseria de un pensamiento que nos estaba y nos está conduciendo a un desastre que, entre otras cosas, ya está instalado entre nosotros. Y luego nació la ley 388, como adecuación de la ley 9ª de Refor130


El POT y las transformaciones de la ciudad

ma Urbana, que contradice completamente el espíritu del ordenamiento territorial, pensado desde un instrumento con vigencia sobre tres periodos administrativos y varios municipios, y lo vuelve un desastre porque obliga a que cada ente territorial tenga su propio POT. ¿Quién puede entonces armonizar los planes de los entes territoriales, en medio de ese galimatías jurídico y de planificación que obliga a expedir una ley orgánica para redefinir la división administrativa del país, que ignora el río Magdalena como eje estructural de una gran región llamada Magdalena Medio, fragmentada desde Medellín, Tunja y Manizales, entre otras ciudades. En Bogotá sucede exactamente lo mismo: hay un POT, pero cada uno de los municipios de la parte occidental de la Sabana tienen los suyos y hacen lo que quieren con el río Bogotá. En efecto, y a propósito de la relación de la ciudad con la región, ¿Qué tal la alcantarilla del río Bogotá, que recorre todos los días la provincia del Tequendama a pesar de los genios de la planeación? Ad portas de esa turística provincia que hiede, le devolvemos porquería a la región que nos entrega agua, energía y atmósfera. ¿Qué tal esos planificadores? Porque ese el problema de las palabras: ¿Qué es entonces la planificación? ¿Un buen restaurante para unos cuantos urbanistas? ¿No se trata acaso de pensar el futuro? ¿Desde cuándo aquella no consiste en prever en su sentido más amplio, o en prevenir el desastre que tenemos? ¿No les da pena su planificación a esos egresados probablemente de esta misma Universidad que no tuvieron en cuenta la superposición de las políticas globales y la inhumana economía de acumulación creciente, ni el hecho de que al lado de la gente linda como los señores del arzobispado o de los palacios en donde despachan sus órdenes de muerte, están la prostituta, el drogadicto y el desastre? Hace poco me hacía una pregunta sobre la relación entre el progreso y la miseria, y cómo las heridas, los tajos a la naturaleza que se ven en el sur, son directamente proporcionales a los bellísimos edificios de la banca en el centro internacional de la 72, construidos con los mismos ladrillos que salieron de aquellas; y no es el costo del progreso, pues además de la miseria material que se vive en el centro, tenemos la otra, la miseria espiritual de quienes han dirigido este país, y la de nuestro pensamiento moderno que resuelve los problemas. Por ahí van efectivamente las cosas. ¿Qué tal la economía? El profesor Carlos nos dice que debemos superar la planeación centrada en la econo131


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mía; pero se trata de esa economía. Y otro maestro nos habla de articular la informalidad a la formalidad. Lo que debemos hacer es recuperar el sentido de la economía; y en cuanto a la informalidad, en el centro de la ciudad hay vendedores clandestinos hasta que el código de policía prohíba que lo hagan. Y es que ¿la venta de cigarrillos, de dulces, de llamadas telefónicas en la esquina, qué tecnología de punta, no tienen nada que ver con las multinacionales? ¿La señora que en la esquina nos vende la llamada a celular es qué es aspirante a multinacional de las telecomunicaciones? ¿Por qué no visibilizamos la formidable economía de la gente en el mismo rebusque? ¿Ustedes han visto en la carrera séptima los viernes entre cinco y nueve de la noche, la gente vendiendo lo que sea? Uno de esos oportunistas, creo que se llama Antanas Mockus, utilizando el prestigio de la Universidad, nos embarcó en torno a una ciudad educativa, y creó una ciudad publicitaria para el mandatario de turno, un sirviente del neoliberal que estuvo manejando este país cuando se cometieron los mismos crímenes de ahora, que se llama César Gaviria; pues decía que la basura de los pobres es pobre! Y en efecto, a un matemático no se le puede escapar que los pobres somos millones. Pero, a propósito de la discusión en torno a las palabras, basura es todo lo que no nos sirve, lo que nos contradice en términos de las palabras, pero también los residuos que mezclamos, de manera que hablamos basura sobre planeación y política y economía, para que las nuevas generaciones no se planteen muy seriamente ir a la esencia de las palabras, y reconozcan qué estamos hablando cuando nombramos la planeación sin tener en cuenta los intereses y los derechos de la inmensa mayoría de la ciudadanía; pues entonces tendríamos que inventarnos otra palabra. ¿La planeación no debería de tener en cuenta acaso el conjunto de los factores? ¿Acaso el Estado, conjunto institucional que maneja recursos públicos, no debe inclinarse en beneficio de los sectores más vulnerables? Pero hace lo contrario, se inclina en beneficio de los sectores menos vulnerables; si esa es la planeación, si la economía son las cuentas formales de los beneficiarios principales de lo público y con lo público, pues entonces inventémonos otro término para nombrar la economía. Y en cuanto a la participación, a pesar de que nos han dicho que hemos avanzado, no lo hemos hecho; más bien hemos retrocedido porque hemos 132


El POT y las transformaciones de la ciudad

perdido la esencia de las palabras. ¿Qué tal los avances respecto de la pobreza con base en el asistencialismo más cínico? Eso no tiene presentación, el banco arquidiocesano de alimentos, o sea la santísima madre iglesia, recibe regaladas las sobras de las grandes cadenas de comercialización de alimentos, y nos las venden a los comedores populares, arman una cadena de intermediaciones y nos inducen a competir en los barrios populares a ver quién se queda con el negocio de la pobreza. Nosotros, los que tenemos hambre, hacemos posible el formidable negocio de los alimentos, que beneficia a los atracadores de lo público con algunos informes técnicos muy bonitos sobre la forma como vamos avanzando. En cuanto a la descentralización, comparemos los presupuestos asignados para este aspecto. Se les llena la boca de agua pensando que están entregando 800 mil millones para combatir la pobreza en los planes de desarrollo local, según el acuerdo trece; pero esa cifra es muy pequeña: la cifra maravillosa son los 12 billones 500 mil millones para los “megaproyectos” que aquí se señalan como grandes desarrollos, en realidad para beneficio de ciertos sectores, y a costa de fracturar la ciudad a través de grandes avenidas y de una especialización de servicios caracterizados por muchos como la inhumanidad y el malestar de las ciudades; por eso aquellos viven en sus guetos con una cantidad de vallas cuidándose de los pobres, porque los pobres, que somos la inmensa mayoría y a los cuales nos pertenece la ciudad también, les resultamos peligrosos, porque olemos mal, nos vestimos feo, no nos parecemos para nada al sueño que nos tratan de pintar de que estamos andando en esa perspectiva. Se me está acabando el tiempo para hablar de salud, de educación, cuyos grandes desarrollos en infraestructura que agradecemos mientras no nos refiramos a la calidad, porque cuando un 50% de los niños de los estratos 1, 2, y 3 no tienen suficiente alimentación y sus cerebros se quedan sin potasio ni fósforo, se duermen en las clases a las que pueden acceder gracias a la cobertura general. Finalmente debo decir que ante los engaños de la participación, vamos a tener que ponernos modernos por lo menos si queremos saltar la ilusión de que en este país todo es perfecto: no solo no lo somos, sino que hemos retrocedido.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Respuestas a las preguntas de los participantes Carlos Torres

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uiero partir por señalar a partir de una pregunta que se hizo: ¿Por qué la Universidad Nacional con sus investigadores y analistas no se involucra más en la parte técnica de la planeación, en vez de criticar y distanciarse en su torre de marfil como si también no fuese su responsabilidad? No sé si eso está pasando, pues lo que estamos haciendo ahora es lo contrario, estamos ayudando a abrir y a propiciar el espacio de análisis. Lo primero es que la Universidad no es una sino un conjunto de personas, espacios y relaciones con múltiples miradas, diversas actuaciones y relaciones que interactúan con la sociedad, y en ella hay miradas de todo tipo, una diversidad que permite que algunos se relacionen y otros no, pero en todo caso esta es una discusión significativa para la ciudad, como lo dijo ayer el Secretario de Planeación de la ciudad. Aquí estamos iniciando un proceso en el cual ni siquiera la ciudad ha establecido cómo quiere jugar, entonces no pretendan que podamos resolver la inconformidad existente, pues es claro que efectivamente debemos ser un actor protagónico en el sentido de lo que nos compete, y nuestra competencia está en términos de la responsabilidad que implica el acompañamiento a distintas lógicas y procesos. De otra parte, hay un grupo de preguntas bastante grandes sobre el tema de la participación y la democracia, y eso es algo que no podemos resolver aquí, en tanto se trata de uno de los temas centrales de lo que se ha venido señalando no sólo en esta mesa sino en las otras de este encuentro: ¿Cómo construir una participación que no se quede en el discurso, en la enunciación o en las palabras? Parte de la responsabilidad se deriva de la forma como construimos los mecanismos de participación, porque existe una fuerte tendencia a la institucionalización y al reconocimiento de que las únicas formas son aquellas que se generan a través de las prácticas institucionales, y nos limitamos a eso; pero este no es un espacio institucional, y por lo tanto lo celebramos, pues de hecho convoca a la participación y a una dinámica de interacción. 134


El POT y las transformaciones de la ciudad

También se ha preguntado cómo hacer viable la aplicación de leyes que, además de no cumplirse abundan, y ese es parte del problema no sólo en el territorio local sino también nacional; y el POT no es la excepción. Se trata de un tema también relacionado con la participación, pues esta no puede seguir siendo nominal sino real, y las leyes deben constituirse en escenarios reales de intervención. Finalmente una pregunta se refiere a cómo superar los enfoques de la planeación territorial. Ahí existe una dificultad enorme en términos de que el detentador del poder en los espacios territoriales concretos, establece las reglas del juego. Lo absurdo del espacio territorial de Bogotá es que las administraciones anterior y actual, ambas de izquierda, continúan con un proceso de planeación similar a lo que han sido otros gobiernos que no lo son; y no se trata sólo de un problema de continuidad de las políticas públicas, sino de cuál es el enfoque, en dónde se ponen las prioridades entre lo que significa para quién se gobierna y con qué gobernabilidad; pues la planeación no puede ser solamente un problema de expertos, sino también de aquellos que de alguna manera viven los problemas en los territorios.

Humberto Molina Voy a pedir excusas porque hay preguntas imposibles de contestar en el breve tiempo que tenemos, referidas a la accesibilidad o el sistema de transporte, entre otras; y por ello intentaré resolverlas de modo temático, en cuanto a lo que merecería ser revisado en el POT; pero queremos ser precisos, atengámonos a lo propuesto: aquí estamos hablando de la revisión del POT, y no de lo que pasa en las regiones agrarias, de los problemas del Ministerio de Agricultura, de lo que ha pasado con la economía internacional, etc. José Salazar acaba de tocar un tema muy importante: si uno revisa el Plan actual es difícil estar en desacuerdo con algunas de las políticas que propone, tales como una ciudad integrada regionalmente, consolidada a través de unas políticas de vivienda y de suelos, menos segregada, incluyente, sostenible, competitiva y compacta. Al revisar el POT la pregunta clave es, ¿Qué se ha avanzado al respecto? Y ahí el sistema de planeación merece 135


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

seriamente ser enjuiciado, pues poco se ha avanzado en muchos temas, salvo los que mencioné relacionados con el Informe de Desarrollo Humano. Un primer tema, por ejemplo, está relacionado con el sistema de movilidad, el Sistema Integrado de Transporte Masivo y la posibilidad de hacer transferibles con un billete único los buses alimentadores y los articulados del Transmilenio, el futuro metro e incluso algunos tramos del tren de cercanías. Eso está lejos, y detrás hay una verdadera y muy compleja negociación política y económica con poderes fácticos, porque además ahí entran los grandes y pequeños poderes de la informalidad en el transporte urbano. Es necesario que la ciudad asuma el pago de la deuda social que ha adquirido con algunos pequeños trabajadores del sector del transporte, pero a la vez lograr una negociación capaz de hacer que los grandes beneficiarios de un negocio que mueve cinco mil millones de pesos diarios, retribuyan a la ciudad por lo que ella y la ciudadanía están aportando, que son el espacio público y las calzadas. Es un primer tema en el cual es preciso avanzar con un ejercicio de la administración pública capaz de enfrentar a esos poderes fácticos; y es lamentable tener que hablar de la debilidad de las dos últimas administraciones para enfrentar este problema. El segundo tema se refiere a la necesidad de un POT más comprometido con proyectos que con reglamentaciones, ese es el gran cambio que propone la ley 388. Yo no estoy de acuerdo en absoluto con el señor Montenegro, de que la ley 388 es un esperpento: es la más avanzada que se ha formulado en el país desde 1936 en la aplicación de la función social de la propiedad. En el punto de la descentralización, se le ha entregado a los municipios una facultad más fuerte que en cualquier otro país de América Latina para que intervengan no sólo sobre los usos del suelo sino sobre la calificación de los derechos de propiedad, a través de la función pública del urbanismo y la creación de la figura de la acción urbanística. Eso es una revolución en nuestro orden legislativo, pero otra cosa son los poderes políticos que deben aplicarla, y el problema está ahí, en cuál es la capacidad de las organizaciones políticas para hacerse presente en los debates electorales y en la participación electoral, y elegir gobernantes capaces de aplicarla; pero ese es un problema de orden político, en cuanto a la obligación de los líderes cívicos, de los partidos políticos y de las organizaciones sociales de utilizarla debidamente. De lo contrario, ¿Qué nos proponen? ¿Que nos quedemos en 136


El POT y las transformaciones de la ciudad

los antiguos estatutos urbanísticos y derecho civil? ¿Eso no es un avance? Es necesario entender que vivimos una historia y que es preciso asumirla. Aquí no se puede venir a decir que no se ha avanzado nada en Desarrollo Humano, cuando a comienzos del siglo pasado en este país el promedio de vida de la gente era de 36 años, y ahora está entre 65 años para unos grupos y 68 años para otros. Esto está cambiando sustancialmente; otra cosa es que quede mucho por hacer, que haya muchas injusticias, muchos vicios de corrupción, clientelismo y violencia por superar; pero otra cosa es que desconozcamos los progresos y por consiguiente los compromisos que debemos asumir en esa dirección histórica. Hablar no solo es hacerlo en términos negativos, sobre lo que no se ha hecho, sino de los compromisos por asumir para superar los problemas que no han sido superados; lo demás es fácil. Por ejemplo, ¿qué hacer para contener la expansión hacia el sur? Los proyectos se formularon a través de la operación estructurante de Usme, pero el aparato de planeación de la ciudad, incluido el anterior gobierno de izquierda, ha sido incapaz de enfrentar seriamente la ejecución de la operación con todos sus componentes. Lo que requerimos es compromiso con los proyectos por parte del aparato de administración local y central, y la debida asignación de recursos, porque nos vamos a pasar otros treinta años discutiendo sobre lo que se debería hacer, cuando lo que tenemos que mirar es si en el plan de desarrollo se asignaron o no los recursos requeridos. Las políticas no pueden hacerse como se intentó en la administración pasada, yendo a tumbarle la casa a un campesino detrás de los cerros como forma de avanzar en el tema de borde urbano; eso fue pura demagogia, porque el asunto implicaba enfrentar otros poderes fácticos relacionados con la expansión de la ciudad y el manejo de la políticas de borde, y en este sentido reitero que se debe asumir más compromisos con los proyectos y menos reglamentaciones, que no era lo que se estaba buscando precisamente con el nuevo POT.

José Salazar Ferro Algunas preguntas sobre el transporte. Sin ser experto en el tema, podría decir que el plan de movilidad de la ciudad se aprobó sin un debate so137


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bre la disyuntiva entre objetivos derivados de la demanda, o de la necesidad de fortalecer las centralidades y de llegar a sitios donde aquella es diferente. Si se reflexiona al respecto desde la planeación el plan cambia radicalmente, pues habría que mirar cuál es el tema urbanístico que está detrás de movilidad, un capítulo que no dice absolutamente nada sobre lo que es la ciudad, el plan y el POT; luego lo borramos y empezamos sobre una matriz de oferta y demanda que excluye el planeamiento de un sistema integral en el cual definamos cómo debe ser la movilidad en la ciudad, cómo influye en las políticas de vivienda, empleo, educación y de todos los demás elementos de un esquema que sea el más productivo para la ciudad y para la gente, que posiblemente incluya el metro, con base en una sola empresa, como funciona en las ciudades del mundo, integradora de las empresas actuales sin que se genere un monopolio, dentro de un verdadero sistema sin el cual no hay salida, como lo demuestra la experiencia internacional. Esos temas convocan a dar respuestas en diferentes niveles, tales como argumentos de política general sobre transformar o ejercer cierto tipo de poderes fácticos para poder avanzar; pero también los poderes de técnicos que no hacen caso y carecen de un modelo serio o complejo sobre la ciudad. Hoy en día estamos reproduciendo planes de movilidad iguales en todo el país. Como se hizo un sistema Transmilenio que tenía ciertas características, se lo impusimos a otras siete ciudades del país sin más sentido que decir que aquí funcionó; es realmente increíble que eso haya pasado, hacer un sistema de transporte para la ciudad con una inversión tan gigantesca, y trasladarlo a otra sin saber si sirve. Hoy existen serios problemas en Pereira, porque no hay la cantidad de público y no es sostenible, y así va a ocurrir en otros lugares. Edgar Montenegro Las preguntas de algunos van en el sentido de las propuestas que se hacen necesarias ante los pésimos resultados de todo, porque lo que tenemos es simulación de democracia, de nación y de participación, y a un costo enorme. ¿Alguien sabrá qué sucede con centenares de miles de familias en pobreza? ¿Qué significa eso en términos de dolor? Mírenlo en las estadísticas de violencia intrafamiliar, si lo pueden soportar. 138


El POT y las transformaciones de la ciudad

El punto es este: la “distribucionalidad” (sic) pública maneja nuestros recursos. Les quiero preguntar una cosa para interesarlos en el proceso social de Bogotá: ¿Cuántos funcionarios de campo promedio hay por localidad, lo que en otros tiempos llamaban cuadros profesionalizados vinculados a procesos con madres comunitarias, comunidades negras, jóvenes, cultura, acción comunal, cooperativismo, funcionarios? No menos de doscientos! Y todos expertos en participación: no solo les hemos producido institucionalidad pública, sino que ahora se nos presentan y nos ponen citas cruzadas, y ya no podemos contar los refrigerios al día, pues nos ofrecen una cucharadita del jarabe de la “organización” comunitaria. Pero si nos pudiéramos reunir los funcionarios de campo de las entidades del distrito y locales, y acordar que no es el discurso sino el mapa del territorio, e hiciéramos la georeferenciación de los problemas, veríamos que hay áreas en deslizamiento, no habitables, donde se ahogan los hijos en el barro; o sabríamos lo que significan para la gente de Fontibón y Engativá quinientas operaciones día de un aeropuerto enclavado en la mitad de sus viviendas, y que están anunciadas mil más con el riesgo de muerte súbita de nuestras abuelas. La coordinación pública y la georefenciación nos convocan a la burocracia popular, de la cual hago parte, y a los funcionarios de campo, a lo que queremos en esos territorios, pues sin importar quien fuera el alcalde ni los grandes burócratas de la ciudad, a partir de ello podríamos determinar nuestra historia. Sin embargo, eso no se consigue de la noche a la mañana y sin recursos, pues están atomizados los destinados a la participación, y se impone reconstruir un diálogo honesto en los espacios destinados al trabajo comunitario, para empezar a resolver ese tipo de problemas. Quiero agradecer la oportunidad a la Universidad, al equipo que hizo posible que pudiéramos estar en este espacio donde por primera vez hay compañeros de base, vinculados a territorios y a problemas concretos, buscando conexiones con los estudiantes, desde el ejercicio de sus propios derechos, en función de transformar profundamente la vida de este país.

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CUATRO


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Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotรก


La vivienda, el suelo y el ordenamiento territorial MarĂ­a Mercedes Maldonado*

*Profesora Universidad Nacional de Colombia.

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a reflexión que presento a continuación tiene que ver con mi ejercicio como docente universitaria y con mi experiencia en el trabajo de investigación o acompañamiento y asesoría a la administración en los temas de precios del suelo e implementación del POT. Para iniciar, uno de los efectos de las políticas neoliberales enfocadas al tema de la vivienda, ha sido desmantelar toda la capacidad estatal y la organización social al respecto de ésta, y de modo particular poner a los diferentes actores a discutir únicamente el trámite de los subsidios. Este desarticuló totalmente el complejo conjunto de elementos que confluyen para construir, acceder y poder disfrutar de una vivienda digna, como la define la Constitución del 91, dentro de los cuales está el tema del suelo. Pero también, quiero en este foro discutir lo del modelo, que como muchos otros problemas apareció en el POT del 2000. Cuando se discutía el proceso de aplicar la ley de 388, se hablaba de un proyecto de territorio o de ciudad en el POT de Bogotá, y entonces empezamos a hablar de modelo, pero ese nuevo marco que ofrece la ley 388 cuando plantea los planes de ordenamiento territorial, lo que trata de construir colectivamente es un proyecto político que le de sentido al ejercicio técnico de la planeación. Por eso me aparto de hablar de modelo, definido por un diccionario como “un esquema teórico de un sistema, de una realidad compleja”, o por el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua como “lo que se elabora para facilitar el estudio, la comprensión de un comportamiento o un punto 143


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

de referencia de la realidad”. Creo que hablar de modelo es problemático porque ese es el ejercicio que se ha hecho, perdiendo de vista determinar cuáles son los puntos de discusión política que orientan la forma de organizar la ciudad. En el caso del acceso a la vivienda, debemos hablar de la composición socioeconómica de la población, según la cual el 45% de los hogares y el 52% de la población pertenecen a los estratos uno y dos, el 31% al estrato tres, el 9% al estrato cuatro y sólo el 6% de la población a los estratos cinco y seis. Este dato es muy importante debido a que uno de los problemas más importantes de la planeación territorial, es reservar unas áreas significativamente mayores para la población de altos ingresos, mientras que los suelos contemplados dentro de los instrumentos de planeación reservados para los sectores populares, son significativamente inferiores a la condición de esa población, y eso ya de por sí es una decisión macro de la planeación que se traduce en exclusión social y en el predomino de la informalidad. En el plano de suelos, aquellos de origen informal legalizados por planeación son 6.000 has., mientras que del 2000 para acá la administración no tiene datos precisos. En la década de los 60 eran 7.500 has de origen informal en la ciudad, localizadas en la periferia con una presencia muy importante dentro de la ciudad; posteriormente, en la década del 80 se registra un crecimiento de 1.300 has, y 2119 has en la década de los 90, justo cuando se adopta la política de vivienda basada en subsidios directos a la demanda. Ese es el gran reto que debemos afrontar: unas 180 has en promedio al año son incorporadas por los agentes urbanizadores piratas al uso formal, bajo el Acuerdo 6 de 1990, que se basó en facilitar la incorporación de los usos urbanos, con la idea de dinamizar el sector inmobiliario y el sector de la construcción. El problema es que la norma se deja de una manera amplia, sin ninguna contraprestación, y sigue dominando para todo el suelo consolidado, como uno de los grandes obstáculos para hacer un fuerte cambio de las reglas del juego, no propuesto por el POT del 2000 ni por su revisión del 2003. Ahí existe un gran factor de inercia que explica una parte del ordenamiento territorial de la ciudad. Los suelos se incorporaron para usos urbanos con un mecanismo del Acuerdo 6 del 1990, que consistía en hacer las concertaciones de esos suelos sin estar ocupados. Esto por ejemplo es lo que pasa con el Plan del Norte; en 144


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

buena parte del corredor todo tiene el rótulo de urbano sin serlo realmente, bajo un mecanismo orientado a darle a los propietarios la aprobación del suelo como urbano sin algún tipo de cargo o de obligación de financiar la urbanización; y por ende empezaban a especular con el suelo porque contaban con un decreto, un simple documento de disponibilidad de servicios públicos, y por ello muchas de esos suelos siguen sin ser desarrollados a la espera de los usos más rentables. Un ejemplo es Ciudad Salitre, los urbanistas nos la presentan habitualmente como el modelo de planeamiento en la ciudad, pero ¿de cuál modelo se trata? Treinta años reservando un suelo bien localizado y con buenas estructuras, originalmente de una entidad pública, terminan beneficiando a los estratos cuatro y cinco, que como vimos en la composición de la población tienen un desarrollo tan lento. Esta es la discusión que está agotando el Plan de Ordenamiento, en el Plan Zonal del Norte; y si vamos a repetir la misma experiencia de reservar por cincuenta o sesenta años el suelo para los estratos medios y altos de la ciudad, los sectores populares seguirán excluidos. Los suelos incorporados para usos urbanos a través de planes parciales representan el cambio con la aprobación del POT: Estos han aumentado desde el 2006 y vamos más o menos en unas 550 has. Si se observa grosso modo tenemos 2000 has desarrolladas por los urbanizadores piratas, integradas por la ocupación ilegal; 2500 has formales con mecanismos ligados a alianzas entre la administración y los intereses de los especuladores del suelo, porque se desarrollan muy lentamente y en algunos casos de vivienda de interés social -VIS- se reservan para usos urbanos. Esta es la minucia de la intervención estatal que es el Banco de Tierras, es decir, Metrovivienda, creado en 1998, el cual empezó a operar en el año 2000 con 400 has representadas en los proyectos de Bosa y Usme, con respecto a la magnitud de las 170 has que los piratas incorporan al año por usos urbanos, y como un mecanismo ligado a la política de subsidios directos a la demanda dirigidos en su gran mayoría a la construcción de vivienda por constructoras empresariales. Lo anterior significó un lento desarrollo. en primer lugar porque ese sector afirma no estar interesado en construir vivienda de interés prioritario -VIP-, es decir del más bajo precio para la población más pobre de 145


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la ciudad; entonces por un lado se hace poca vivienda -en este momento Metrovivienda está vendiendo lotes de lo que llama vivienda tipo 1, es decir del porcentaje más económico-, y por el otro, la familia tiene el subsidio pero no cuenta con otros recursos para adquirir la vivienda, lo que demuestra que del total de ese banco de tierras solo se ha desarrollado la mitad, aproximadamente. Este dato señala que la vivienda formal aprobada en Bogotá, tipo uno y dos, con un precio menor a $ 32 millones de pesos, es solo el 27% de 200.000 viviendas construidas en el periodo 2000 - 2006 en la ciudad, de las cuales el tipo uno es sólo el 7% del total de la vivienda formal. En el último periodo 1993 al 2005, en Bogotá aparecen 800.000 viviendas nuevas y un poco menos de 400.000 son formales; el grueso de la vivienda está creciendo en los barrios populares, tanto en expansión sobre áreas nuevas, como en la redensificación de las áreas ya existentes en donde la vivienda de alquiler se convierte en la opción para familias que carecen de los recursos para acceder a un lote sea legal o no. Buena parte del 56% de las familias de los barrios de origen informal viven en alquiler, producto de los procesos de redensificación de estas áreas informales. Este aspecto hace parte de la discusión de ciudad densa o ciudad compacta. Las zonas más densas están en buena medida ubicadas en la periferia que son las zonas populares, con un modelo de vivienda progresiva que hace poco eficiente el uso del suelo porque las densidades son muy bajas. Esto significa que la ciudad es relativamente densa; estamos hablando de hasta 746 hab/ha, más de unas 150 viviendas/ha, una densidad relativamente alta. Significa que el modelo de ciudad densa y compacta o la idea de redensificación tiene que estar acompañada de las reglas de la norma urbanística de recuperación plusvalías, de imposición de cargas y sobre todo una obligación que recientemente se ha empezado a implementar, que son los porcentajes de VIP en cualquier proyecto, y los impuestos sobre la malla vial de la ciudad, respecto de la cual los estratos 1 y 2 son los más excluidos, el 3 tiene una mejor cobertura y obviamente los estratos 5 y 6 están localizados donde aquella tiene una mayor densidad. En cuanto a la cobertura de los niveles de accesibilidad de las grandes troncales en la ciudad, se vuelve a presentar que las más excluidas de los niveles adecuados de accesibilidad son todas las zonas populares y el norte en creci146


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

miento, donde también hay zonas populares, como en el occidente. Bogotá es una ciudad claramente monocéntrica a pesar de que se afirma lo contrario, con un centro expandido donde la mayoría de las oportunidades desde el espacio urbano hasta la actividad económica se concentran en una zona muy pequeña, y las mejores condiciones del espacio urbano y empleo está reservadas solo para unos pocos, dejando las zonas periféricas como las más excluidas. Finalmente, los precios del suelo de la ciudad. Aunque es un dato del 2001, se calculaba para aquel entonces precios desde $80.000 m2 hasta $2.000.000 m2 sin construir. Esta cifra ha aumentado a $3 millones en la zona de La Cabrera del Parque de la 93, donde igualmente se concentran los precios más altos, entre $500.000 m2 y $800.000 m2 que más o menos han aumentado a $1.300.000 m2. El resultado de toda esa movilización de las rentas urbanas en la ciudad se debe al modelo propiciado por la norma, por la localización privada que genera exclusión. Así es como se ha venido densificando la ciudad por la ausencia de espacios públicos, y en mayor medida en las zonas populares de origen ilegal, así no tengan altura, pues evidentemente hay problemas de habitualidad, y la vivienda que se está construyendo en la ciudadela de Usme de metro vivienda, es precaria y se la está reproduciendo dentro del modelo promovido por la vivienda estable. Ahora bien, ¿Cómo es la situación actual de Bogotá de acuerdo con las decisiones generales tomadas con Plan de Ordenamiento? Bogotá tiene actualmente alrededor de 5.300 has en suelo de desarrollo; se ha promovido la idea de que el suelo se acabó, para empezar a presionar nuevas expansiones o para discutir nuevas decisiones de ordenamiento. Si se trabajara en viviendas por hectárea estaríamos hablando de unas 500 mil viviendas (como se dijo, en los sectores populares la densidad es de 150 casas/ha), hay 1300 m2 de suelos que fueron liberados por presión de los inmobiliarios para formular Plan Parcial porque eran aéreas menores a 10 has, y hoy en día quedan unas 900 has, pues el resto ya fueron construidas, y hay 3300 has en proceso o con plan parcial, en total unas 2000 has sin ningún proceso, y los Planes Zonales de Usme y Norte. Estas son las perspectivas de suelo urbano que tiene la ciudad para crecer. Adicionalmente se tiene al interior de la ciudad un problema que no fue corregido en el Acuerdo 6 de 1990, y es que el promotor inmobiliario puede ir a las curadurías a solicitar una licencia y se le otorgaba sin mayor restric147


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ción con el argumento de dinamizar el sector de la construcción; pero esto por el contrario se convirtió en un poderoso mecanismo de especulación de los precios del suelo. Es algo que no cambió en el POT del 2000, porque en este se cometió el grave error de no integrar la ciudad ya construida, y aún peor es que insertó la categoría de suelo urbano con tratamiento de desarrollo, absurda porque tiene todos los soportes para que la gente pueda vivir en él, vías, red de alcantarillado, servicios, áreas verdes y recreativas, cuando suelo de desarrollo apunta justamente a cumplir con los procesos para producir suelo urbano; entonces la categoría zona de tratamiento urbano con desarrollo es una contradicción. Y eso genera que los suelos que se regulaban a través de los códigos urbanísticos y los planes regulados, pasaran de lo que se denomina como lotes de engorde a suelo urbano con tratamiento de desarrollo, aumentando su precio y mientras el propietario exigía que el Distrito le instalara los servicios públicos. Esa categoría es bastante complicada en el Acuerdo 6 de 1990, y se mantuvo en el POT del 2000 sin tener en cuenta lo ordenado en la ley 388 de 1997 que contiene todos los soportes urbanos para este caso. Por otra parte está el suelo liberado con el Plan Parcial, una de los instrumentos de política de suelo en Bogotá. Con este se le asignó un Índice Básico de Construcción –IBC- igual a uno, y se dice que solo a partir de ahí se debe pagar lo que denomino cargas urbanísticas; esto quiere decir que un suelo básico de uno es igual a una densidad de 60, 80 y 100 viviendas/ha según el caso, lo cual significa que los constructores deben estar muy contentos porque casi no se les exige nada. Después está el suelo sujeto a Planes Parciales, que sí debe cumplir con la nueva reglamentación, pero esas decisiones anteriores, que no fueron tocadas, han dificultado el recaudo de plusvalías porque la ley dice que se cobrará sobre el suelo actual. La norma anterior era muy general pues se puede calcular que sólo hoy un 50% de la edificación prevista en 1990 es relegada para promover la especulación de los propietarios del suelo y, por otra parte, está el tema de cómo en las nuevas zonas que se desarrollan, la mayoría de los usos son para los estratos más altos en detrimento de los sectores populares. Los estratos uno y dos son el 50% de la población de la ciudad, entonces por ejemplo la norma reglamenta mínimo el 20% para VIS o el 15% para VIP, y este mínimo se convierte en máximo. 148


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Esa es otra de las grandes discusiones que no tiene que ver tanto con la revisión del POT, sino más bien con la forma como se aplican las decisiones que se adoptan. Una de estas discusiones es la del Plan Norte, donde se propone que mínimo el 50% debería estar destinado a VIP, para que aprovechen la riqueza ambiental de la zona del norte, en la cual están la reserva y el sistema de humedales, y además las inversiones que se van a percibir en esa zona máximo deben ser de un 15%. Este es un tema sin doliente que debería estarse discutiendo. ¿Cuál es entonces el proyecto de Ordenamiento del Territorio en términos del acceso a la población de más bajos recursos a la vivienda y al suelo urbanizado? Hemos hecho ejercicios de planeación sin el cambio de las reglas del juego de las rentas del desarrollo urbano, y los intentos son aún muy tímidos al aplicar el arsenal de instrumentos previstos en la ley 388. Sin esa discusión previa el tema de la densificación y ciudad compacta no tiene sentido, porque son los sectores populares resistiendo las más altas densificaciones en procesos informales sin servicios, en detrimento de los otros sectores, los más afectados. El otro tema tiene que ver con el crecimiento de la población urbana, pues si sigue creciendo a una tasa de crecimiento anual de 1.6 o 1.8% de los cuales una buena parte está en los sectores populares, no se puede negar el problema del crecimiento físico de la ciudad cuya población crece con una potencial densificación. Hemos empezado a tener un pensamiento anti-expansivo en Bogotá, pero un movimiento contra la expansión que no entienda las lógicas del mercado del suelo y de la norma, termina a su vez apoyando la especulación con el suelo. La no expansión y la norma generosa ilimitada de la ciudad, promueve sectores urbanos casi sin casas, con una serie de divisiones suburbanas y semi-rurales de las aéreas de expansión. Ejemplo de esto es Usme, toda la disposición a la expansión de ésta zona, mientras en el Norte la ciudad ideal, suburbana con grandes equipamientos y altos ingresos para grupos de estratos altos, y mucho mejor si hay auto provisión de servicios públicos. El problemas más grave en Bogotá es la norma que genera unas plusvalías, se sigue haciendo de manera gratuita para el propietario del suelo y los precios del suelo altos son un factor de exclusión para el que no tenga la capacidad de pago; por ello se requiere de una política fuerte que reduzca 149


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los precios del suelo a nivel global de la ciudad, lo cual no es totalmente aceptado por los propietarios sino por el conjunto de grupos sociales en la ciudad, porque en todos domina una visión patrimonialista del suelo y la propiedad de la vivienda que estimula la idea del precios del suelo alto. Ese es uno de los temas más importante para combatir en el imaginario general con una política fuerte que aumente el suelo para la VIS, aumente las obligaciones y cobros a los propietarios del suelo y redefina la regla se asignación y distribución de los usos y los grupos sociales en la ciudad, que conlleve a la reducción de los precios del suelo dentro de ésta.

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El consejo territorial de planeación y la participación social Ricardo Nanclares*

* Delegado del Consejo Territorial de Planeación –CTP-

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a reflexión en el Consejo Territorial de Planeación CTP se refiere a que todos contamos con los fragmentos necesarios para construir ciudad, y eso es lo que representa dicha instancia en la ciudad: todos, técnicos, académicos, funcionarios o miembros de dicho consejo, entre otros, debemos participar en un proceso político de formación de un nuevo modelo de ciudad. Por ello presentaré algunos aspectos de la conformación del mismo, los retos frente a la labor del POT, y una propuesta relacionada en su ejecución con los soportes que podamos conseguir para hacerla realidad. Los Consejos Territoriales de Planeación son la única instancia de participación ciudadana creada con la Constitución del 1991, que como ustedes saben es un acuerdo político en el cual participaron todos los actores de la sociedad civil en busca de la reestructuración y la organización del Estado colombiano, basado en principio de identidad y de justicia, según el cual la democracia participativa quedó como un principio del Estado Social de Derecho, proyectado territorialmente sobre la sociedad civil como actores llamados a construir sociedad en conjunto con otros actores. Con el POT se le asignaron funciones muy específicas establecidas por el artículo 388 de la ley 152, según la cual el CTP debe emitir un concepto sobre el Plan de Desarrollo que elabora el alcalde electo, para poder ser presentado a los concejos municipales y distritales. También tiene unas funciones muy precisas relacionadas con la propuesta de modificación y de formulación del POT. En un principio los CTP’s simplemente agotaban su 153


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ejercicio cuando entregaban el concepto razonable sobre el Plan de Desarrollo o el POT; pero después, mediante la Sentencia C-325 del año 2003, se especificó que los CTP’s son de carácter permanente, para garantizar la participación de todos los actores en las diferentes etapas de los procesos de planeación, tales como la formulación o la ejecución de los citados instrumentos. Probablemente esta lectura que hizo la Corte Constitucional sobre la función de los CTP’s haya generado una serie de retos para estos, más allá de su función elaboración de conceptos. Otras funciones son definidas por leyes o acuerdos distritales. A ese respecto, la intención del CTP es recoger a todos los sectores poblacionales, ambientales y territoriales, y particularmente los concejos de planeación local. El CTP del distrito estaba conformado el año pasado por 40 actores, pero ahora somos 72 integrantes, lo que refleja su riqueza, pero también genera una serie de tensiones pues en la medida en que esta instancia se articula, entiende que su función como representante de algunos de los sectores debe trascender al mismo y entrar a actuar en el plano distrital. El CTP tiene una serie de retos, como el que afrontamos en este momento relacionado con la concertación de intereses en la sociedad civil para asegurar la eficacia de las políticas públicas y el ordenamiento territorial. Esta función se establece en el acuerdo 388 para los concejos, en la parte relacionada con la participación democrática de la sociedad civil. El CTP interpreta el acuerdo 388 y debe reflejarlo en el concepto que presente a planeación; hecho que se constituye en uno de sus grandes retos: establecer una metodología que recoja todos los criterios de la sociedad civil para llegar a un proceso de concertación con la administración. En este orden de ideas el CTP tuvo una experiencia muy importante con la administración pasada en relación con los planes maestros, como fue la concertación con la administración sobre la directiva 09 de 2006, la cual decía que una instancia de participación ciudadana, el CTP, coordinaría con instancias distritales la etapa de formulación, evaluación y seguimiento de los planes maestros. Luego de una concertación se asumió la labor de involucrar a la sociedad civil en la formulación de estos planes antes de su expedición por el alcalde, y logramos que cada plan maestro incluyera un artículo referido a la participación ciudadana. Sin embargo, el reto que nos fijamos, en mi concepto no logró sus cometidos, ni obtuvo el apoyo de la 154


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administración para sacar adelante este proceso, ni desarrolló capacidad de convocatoria, ni, por último, logramos superar el hecho de que la sociedad tampoco sabía que eran los planes maestros; así, encontramos que el tema de la participación es mucho más complejo, pues se trata de un proceso lento de aprendizaje y de reconocimiento. Por un lado, ha predominado el énfasis tecnocrático del urbanismo, en el cual la participación se limita a la legitimación y a la información; y por otro, se requiere crear un canal en el cual se encuentren la participación formal y la informal con los actores sectoriales, económicos, políticos, académicos, técnicos, entre otros. En ese sentido nosotros, interpretando los intereses de las organizaciones populares, trabajamos con el Concejo Distrital en la expedición del Acuerdo 257, en cuyo artículo 43 se incluyó el Sistema Distrital de Participación; pero desafortunadamente la administración expidió el decreto sin tener en cuenta las recomendaciones, y dicho sistema no quedó construido desde las bases sociales, y es preciso empezar a dialogar para hacerlo. Otro elemento importante es saber cómo van los procesos de descentralización, porque el ordenamiento se da en las localidades. En esta administración se ha hablado inclusive de adelantar un proceso de descentralización, sobre el cual se ignora casi todo: sus resultados posibles, los términos de la participación ciudadana local, entre otras cosas. Un reto adicional es la valoración que hace la administración de la participación, y hasta qué punto efectivamente cree en su importancia. En tal sentido, se debe reconocer que la actual administración contempló en el Plan de Desarrollo de Bogotá Positiva un objetivo estructural que denominó Participación, al cual saludamos pues se refiere a la participación incidente, aunque la quisiéramos obligatoria. Ahora queda el reto de asumirla como incidente de la sociedad civil en la ejecución de las políticas públicas, no solamente en el ordenamiento territorial si no en la educación y el manejo ambiental, entre otros. Un último reto está en la carencia de metodologías o instrumentos que hagan efectiva la participación a nivel sectorial. Se deben crear espacios democráticos de diálogo, hacer una lectura desde lo territorial, sectorial, local y distrital para generar amplia información de este proceso; y por último, dar apoyo logístico-administrativo a las instancias de participación, es decir 155


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a este proceso que vamos a afrontar, el cual en términos concretos requiere no sólo recursos, sino del compromiso efectivo de la administración para garantizar que la sociedad civil lo asuma. En términos generales creemos que es necesario expedir algo así como otra directiva, donde la sociedad civil y la administración acuerden unos instrumentos mínimos de participación ciudadana con incidencia en la revisión del POT, pues de otra manera no podemos llevar a cabo ni ejecutar ningún acuerdo con la administración.

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ÂżPolĂ­ticas de ordenamiento o de acaparamiento del territorio? Hugo Mendoza*

* Delegado de la Mesa de los Cerros Orientales.

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rimero que todo quisiera hacer una referencia histórica sobre lo que ha sido nuestra ciudad. Inicialmente vivían los Muiscas, aquí en esta altiplanicie en armonía con la naturaleza, tenían un ordenamiento del territorio, sabían que debían respetar el agua, el aire, y por eso vivieron muchos años allí. Hasta que llegó la invasión con un grito que decía tierra, y hasta el día de hoy nuestros campesinos siguen luchando desde sus territorios, desde el campo, desde sus montañas, por el territorio, por su tierra. Desde y en los Cerros Orientales realmente se construye una ciudad verdadera, y no esa ficticia que tiene que ver con el modelo mercantilista, neoliberal y privatizador. Los Cerros tienen una estructura ecológica principal, allí se produce el recurso más precioso que es el agua, allí están las quebradas y aún se encuentran los vestigios históricos de los parques y las alamedas, desde allí se nutre el Río Bogotá cada día más reducido por la voracidad industrial de esta ciudad, frente a la cual muchos luchan por la defensa de los humedales y las cuencas. En esta gran reserva también encontramos nuestros cultivos que hoy resisten; estamos haciendo la resistencia de las semillas, los custodios de semillas; pero también nuestra agua, enfrentando situaciones similares a la de Usme, es una de las localidades más acabadas por esas multinacionales, ahora castigada porque lo más triste es que Bogotá debe pagarles una multa a aquellas, porque el río se les desbordó y les dañó su capital. En nuestros cerros, que van desde las localidades de Usme, San Cristóbal, hasta las del centro y el norte (Santa Fé, Chapinero y Usaquén), existen 159


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

barrios y veredas campesinas que sueñan y que le dan una mano al ordenamiento desde su pensamiento y conocimiento. Aún allí donde hay poca infraestructura, está el conocimiento de nosotros que luchamos y resistimos todavía por nuestros territorios. Nosotros, nuestros abuelos, nuestros padres, llegamos a los Cerros como única posibilidad de tener un pedazo de tierra para nuestras viviendas. Por eso estamos planteando desde nuestros territorios, la construcción de un socialismo raizal como el propuesto por Fals Borda, basado en nuestra ciudad real y no en la ficticia; porque desde la ley no hay participación ni información, sino una planeación sobre nosotros sin nosotros, que no reconoce nuestra capacidad ni nuestras decisiones sobre nuestro territorio. Así, aún estamos allí, resistiendo las políticas dominantes de esta ciudad, referidas a la mercantilización y a la privatización, robo y monopolio de los recursos naturales, tales como las leyes de aguas y forestal. Por eso decimos que estamos en un Estado que no facilita la participación, que genera desplazamiento y es acaparado por el mercado. Esa es la crisis del modelo que estamos viendo, sintiendo, viviendo desde nuestros territorios donde hay barrios y asentamientos sin servicios básicos, y de donde se producen desplazamientos forzados por amenazas y allanamientos. A ese respecto, una compañera decía que realmente no hay políticas de ordenamiento sino de acaparamiento del territorio, y por eso como decía otro compañero campesino, hecha la ley hecha la trampa. Nosotros tenemos que construir nuestras leyes desde un quehacer popular. Hay unos elementos que se abren para la participación, pero la construcción de nuestro propio ordenamiento debemos hacerla nosotros mismos. Me acuerdo de unos y los traigo a colisión, porque eran seis habitantes que por exigir el derecho a ese territorio tuvieron que pagar 10 meses en la cárcel modelo, perder la vivienda, con el argumento de que ese territorio era peligroso; hoy en día allí, después de haber expulsado a todas esas familias, están construyendo unos proyectos de apartamentos de más o menos $2.000 millones y universidades privadas. Allí en nuestros cerros, con el argumento de una franja de adecuación y de reserva nos expulsan a nosotros, pero extrañamente las universidades privadas se han ido instalando en nuestros territorios, destruyendo la naturaleza que es sabia y se recupera sola. 160


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Por eso decimos que las políticas sobre nuestros cerros, aparte del ordenamiento territorial, son neoliberales, en tanto imponen un modelo de ciudad que nos empieza a desplazar, y a producir esa ciudad de y para unos pocos, según lo decía Peñalosa, para el cual Bogotá es para 3’000.000 de habitantes, y absurdamente, según él, ya somos 8’000.000. Así, ¿Para dónde vamos con ese plan de ordenamiento que viene desde esa época? Frente a esta realidad nosotros hemos construido unas estrategias organizativas desde nuestros territorios, planeadas y formuladas con base en cartografía social. Consideramos que es importante reconstruir nuestra historia porque los medios de comunicación neoliberales nos destruyen la cultura, nos imponen su historia, nos dicen las mentiras cada día. Por eso desde nuestros territorios seguimos soñando, seguimos movilizando. Por ello este Foro debe servir para estimularnos a ir a nuestros territorios a construir realmente desde unas constituyentes primarias de nuestros territorios, para enseñarle a estos gobiernos neoliberales que nosotros realmente tenemos dignidad para vivir y construir. Por eso reconocemos nuestros territorios, y con nuestras experiencias estamos construyendo, conservando nuestra soberanía alimentaria con nuestras semillas, reforjando una política de hábitat, de integración social, de participación efectiva en ese ordenamiento del territorio, según el cual de los cerros no nos vamos. Frente a la política ambiental se debería iniciar la formulación de un proyecto de ley orgánica para presentarla al Congreso, formulada conjuntamente con los procesos sociales. Decimos que se debe construir un Plan de Ordenamiento Territorial Popular y Democrático, cuyos accionistas deben ser todos los que andamos sin trabajo, sin vivienda, los humildes, los habitantes de la calle, por una ciudad con aire limpio, con agua para todos, donde se viva con dignidad, con salud y con un proyecto de construcción de nación con niños y jóvenes vivos y dignos en el presente. Ninguna decisión sobre nosotros sin nosotros.

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Agenda propuesta hacia un programa de plan de manejo y ordenamiento ambiental y de los territorios populares para garantizar acuerdos de pacto de vida en los Cerros Orientales Mesa Ambiental de Cerros Orientales*

* Tomado del libro Mesa Ambiental de Cerros Orientales, Territorios populares, ambiente y hábitat, propuestas de política pública desde los Cerros Orientales de Bogotá. Bogotá, Mesa Cerros, enero 2008. Página 52 y ss. Allí se publicó con la siguiente nota: “Este documento es un resumen del original, producido a mediados del 2007 dentro de un intento de la Mesa Ambiental de Cerros Orientales de conformar una mesa de interlocución y concertación con el gobierno distrital, que fue rápidamente desestimada por éste, en tanto no sólo no asumió ningún compromiso al respecto, sino que no se dignó responder de modo oficial esta propuesta. Posteriormente, en noviembre del 2007, se intentó de nuevo, también de modo infructuoso, a pesar de haber avanzado con algunos funcionarios medios, en varias definiciones temáticas preliminares, como se detalla más adelante. En consecuencia, aquí se agrupan temas para una probable agenda de trabajo con la nueva administración Distrital, con la Car y el Ministerio del Medio Ambiente”.

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ropuestas: Objetivo: Construcción concertada de política y acciones públicas de manejo integral de los territorios que conforman los Cerros Orientales de Bogotá, que incluya la conservación ambiental, la defensa de territorios y de los derechos de las comunidades que los habitan, la resolución de los conflictos territoriales y de competencias institucionales que existen.

Problemas por resolver: 1. Se carece de una política pública única de manejo ambiental armonizada entre el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital, y legitimada con la participación democrática de los actores comunitarios afectados negativa y positivamente; 2. No hay publicitación masiva sobre la situación actual de seguridad o inseguridad jurídica para los habitantes asentados en los bordes (no se han definido o delimitado estos); 3. No existe un escenario integrado de interlocución de los diferentes actores institucionales y comunidades; esta interlocución está fragmentada por cada uno de los niveles gubernamentales. Además, entre los actores comunitarios existen diversos intereses y necesidades; 4. No existe armonización entre manejo de ecosistema estratégico, estructura ecológica principal, manejo de cuenca y reconocimiento de territorialidades en el área de reserva forestal. 163


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

5. No existe unidad de criterio jurídico y coordinación interinstitucional que frene los atropellos cometidos en materia de Impuestos y Avalúo Catastral. 6. Se requiere promover una actitud responsable con el manejo ambiental y de ordenación en los Cerros Orientales, hasta ahora se ven amenazas tanto institucionales como particulares que afectan la riqueza ecológica, paisajística, el corredor biológico con gran variedad de especies en flora y fauna que sirven de soporte al páramo y al sub-páramo alto andino. 7. Hace falta promover conocimientos fundamentales sobre los valores ambientales, reconocer en la identidad cultural cuáles son las restricciones no solo en la expansión y regulación urbana, sino también en el uso y goce de la propiedad en Cerros Orientales. 8. Hace falta formación para contrastar los derechos privados y la función social y ecológica de la propiedad. 9. Por la magnitud de la problemática no existe la configuración de una política de hábitat armonizada para atender a la población en Cerros Orientales (déficit de cantidad y calidad, entorno). 10. Hace falta consolidar escenarios para el diálogo de saberes entre instituciones y comunidad.

Temas: 1. Los seis ejes temáticos del documento “Lineamientos para la construcción de la política pública ambiental Distrital, Cerros orientales de Bogotá, territorio sostenible y patrimonio ambiental: para sus pobladores actuales, el distrito, la región y la nación” producido por la Mesa Ambiental de Cerros Orientales y remitido a las entidades. 2. Reordenamiento territorial (y relaciones con POT, Planes Maestros y zonales, PGA y otros instrumentos de planeación de la ciudad). 3. Zona de reserva campesina. 4. Política de hábitat (reordenamiento en sitio, alto riesgo, cuencas, legalización de barrios, legalización de tenencia individual y colectiva, mejoramiento integral de Ecobarrios y Ecoveredas). 5. Instrumentos de gestión del suelo urbano. 6. Cerros Orientales y región (Comisión Conjunta, ley orgánica de ordenamiento territorial, modelo de productividad y competitividad). 164


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

7. Tratamientos diferenciales de problemas sociales. 8. Franja de Adecuación, Reserva Forestal y áreas protegidas. 9. Comisión conjunta Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, CAR, Distrito Dama, Planeación. 10. Información y publicitación masiva, política de participación territorial, ambiental y social. 11. Agua, acueductos veredales, urbanos, manejo integral de la cuenca alta del río Bogotá, 12. Los temas planteados en las 28 ponencias deliberadas en los foros de construcción social de política pública ambiental, planteados desde los procesos de cerros orientales. 13. Reforma administrativa (límites de localidades, creación de una unidad administrativa de manejo territorial de los cerros, con autonomía presupuesta equivalente a una actual localidad). 14. Curadurías urbanas (delegación a privados de competencias públicas). 15. Tratamiento diferencial (identidad cultural, población vulnerable, consulta previa, territorialidades).

Composición de la mesa: Miembros constituyentes. Delegados de la Mesa Ambiental de Cerros Orientales, quienes serán miembros de cada uno de los procesos que la conforman, Delegados de las principales instituciones distritales con competencia en el tema (Secretaría de Gobierno, Dama, Planeación Distrital, Jardín Botánico, Empresa de Acueducto, Metrovivienda, Caja de Vivienda, Depae, IDRD), de acuerdo con las necesidades se invitará a otras instituciones para cumplir el objetivo general. Miembros invitados: Censat, Enda América Latina, Cinep, Planeta Paz, Trenza, Fedemprender; delegados de organizaciones sociales y ambientales de territorios en relación con la cuenca alta del río Bogotá, el ecosistema y corredores del páramo alto-andino. Las instituciones que se convoquen puntualmente durante el proceso de trabajo de la Comisión. Los procesos sociales y miembros de la sociedad civil que se propongan.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Reglas de juegos básicos: 1. Instalación conjunta por las Entidades de la Reserva y la Mesa de Cerros Orientales. 2. Tratamiento de temas en perspectiva y dimensión de política pública. 3. Construcción social e institucional de propuesta, programas y planes. 4. Línea de base temática y de diagnóstico: Documento Lineamientos de la Mesa ambiental de Cerros orientales; Concertación ad referéndum (respecto de comunidades de los territorios de la Mesa, consulta, asambleas, construcción colectiva, debate público). 5. Integralidades y sinergias temáticas en lo sectorial y territorial público. 6. Armonización en rutas de trabajo de proposiciones de las comunidades, con las rutas institucionales. 7. Memorias y documentación, y socialización de proceso de trabajo. 8. Información social, técnica e institucional de doble vía. 9. Comunicaciones e información permanentes. 10. Transparencia y carácter abierto de la Mesa (se reconoce que existen otros actores que no hacen parte de la mesa) y la posibilidad de trabajar conjuntamente aunque existan diferencias y también consensos. 11. Periodicidad y permanencia de la mesa hasta finalizar proceso. 12. Trabajo a través de agendas temáticas, comisiones y mesas de trabajo, metas y cronogramas definidos precisamente. 13. Participación de afectados directamente. 14. Realización de actas a dos manos Mesa Ambiental de Cerros y entidades).

Actividades: 1. Reuniones ordinarias y extraordinarias. 2. Foros y eventos abiertos con participación social y comunitaria. 3. Reuniones y asambleas sociales (por territorios según necesidad y acuerdos). 4. Visitas de campo. 5. Publicaciones. 6. Acciones de amparo. 7. Convocatoria de una Comisión conjunta o de armoniosa concurrencia entre Alcaldía Mayor de Bogotá, CAR Ministerio del Medio Ambiente, y Procesos sociales Ambientales, entre otros. 166


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Cronograma: Esta primera fase de construcción de una agenda desde 0ct 07 hasta diciembre 5 de 2007.

Propósitos del camino andado en la construcción de la agenda 1. Promover y fomentar la participación democrática en el manejo y ordenación de la Reserva Cerros Orientales (Corredor Biológico, Cuenca Hidrográfica estratégica, Borde Urbano y sus territorialidades, Borde Rural, incluyendo la ruralidad existente). 2. Desarrollo de actividades de educación ambiental que permitan dar a conocer el estado del arte desde la perspectiva distrital y de la comunidad. 3. Atender y fijar criterios que permitan superar dificultades específicas en donde se aplica normatividad contradictoria (Impuesto, Avalúos, Reubicaciones, entre otras). 4. Avanzar en la puesta en marcha de un escenario de concertación entre comunidades y la Administración distrital en lo inmediato, el mediano y el largo plazo; pare ello se hace necesario el desarrollo de una agenda que se ha venido construyendo con base en una metodología que nos ha permitido identificar denominación de temas, componentes de esos temas, criterios y enfoques de la intervención en relación con los temas, consensos y disensos, responsables, cronogramas, actores.

Agenda propuesta1 Participación. 1. Reconocimiento de la participación de los pobladores y sus organizaciones. 2. Reglamentación de las Territorialidades (Unidad Administrativa de Manejo Territorial).

Este documento se construyó inicialmente en dos escenarios paralelos, uno con la CAR y otro con el distrito, y hubo dos reuniones a finales del 2007 donde se pudo contar con la presencia simultánea de ambos y la Mesa Ambiental de Cerros Orientales, sin la presencia del Ministerio del Ambiente. Es por supuesto tarea fundamental para el año 2008, lograr una auténtica concertación (Nota del original). (N.E. Hasta la fecha de salida de este libro, ninguna entidad ha retomado el asunto, a pesar de la insistencia de la Mesa de Cerros). 1

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

3. Definición del Espacio de Interlocución directa Distrito – Mesa Ambiental. 4. Propuestas desde los territorios (documentos generales, ponencias especificas, acuerdo pacto de vida). 5. Garantía Participación Democrática en los procesos Ronda de Quebrada Empresa de Acueducto, Reubicación por Riesgos DPAE, Caja de Vivienda Popular.

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4.

Seguridad jurídica. Aplicación del principio constitucional de favorabilidad en la aplicación de jurisprudencia, tratamiento diferencial, derechos adquiridos, interés social, vulnerabilidad. Detención de los procesos judiciales de expropiación, statu quo, desalojos, Reubicación, demandas y sanciones, adelantados contra pobladores de los cerros (urbanos y campesinos). Unidad de criterio jurídico y coordinación Inter-Institucional que frene acciones cometidas en materia de Impuestos y Avalúo Catastral Secretaría de Hacienda y Secretaría de Catastro. Análisis de posibles escenarios de acuerdo al posible fallo del Consejo de Estado. Plan de emergencia.

Planeación, ambiente y ruralidad. 1. Plan de Manejo y Ordenamiento en la Reserva Cerros Orientales. 2. Desarrollo de un acuerdo interinstitucional para realizar armoniosa concurrencia entrre Distrito, Car, Ministerio del Medio Ambiente y actores Sociales. 3. Armonización de una política de ruralidad en la reserva. 4. Formas de manejo en la reserva. 5. Constitución de escenario de interlocución y Mesa de Concertación. 6. Integralidad de la interlocución (distrito- mesa).

Temas detallados por entidades del Distrito. Secretaría Distrital de Hábitat. Reubicación de familias afectadas por riesgo (Gestión Integral de Riesgos); mejoramiento Integral de Barrios. No solo a nivel bio-físico. Por ejemplo: Convivencia; legalización y titulación de barrios; rondas de Quebrada (EAAB); predios de la Empresa 168


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

de Acueducto; uso público de esos predios; mejoramiento Integral de los centros poblados rurales; política de hábitat para Cerros Orientales.

Secretaría Distrital de Ambiente. Comisión Conjunta (CAR - Minambiente - Distrito, Procesos territoriales en Cerros); recategorización de la Reserva Forestal; canteras. Ejecución de Planes de Recuperación Morfológica; revisión del Plan de Gestión Ambiental - PGA, en lo que compete a cerros; articulación Política de Ruralidad y Cerros Orientales; participación: Articulación Mesa Cerros. Comité Inter-Institucional de Cerros del Distrito.

Secretaría Distrital de Planeación. Franja de adecuación (propuesta DAPD); corredor Ecológico; pacto de Bordes; restricciones de uso; delimitación y Amojonamiento de los cerros; adecuación con participación de Planes Maestros y Planes Zonales a los cerros; acciones Demostrativas (Mejoramiento Integral de Barrios y Reubicación en sitio alto riesgo); revisión de fichas normativas UPZ - planes maestros, POT, Área de Reserva.

Secretaría Distrital de Hacienda. Impuesto Predial en los barrios. Urbanos o Reserva?

Secretaría Distrital de Catastro. Re-Valorización de predios (Depreciación y pérdida patrimonial).

Secretaría de Desarrollo Económico. Opciones alternativas para canteros y mineros pequeños; desarrollo rural; valoración del riesgo socioeconómico de la reubicación para las familias afectadas; eco-empleo para pobladores de los cerros.

Jardín Botánico. Información cartográfica para los procesos sociales de Cerros Orientales. Se han propuesto metodologías en la identificación de temas, componentes, criterios y enfoques de los temas, e instrumentos jurídicos e institucionales necesarios para articular las propuestas en torno a las cuales se definan consensos. 169


El aeropuerto de Bogotá y el ordenamiento territorial en Engativá Aidé Pachón*

* Coordinadora Mesa Ambiental de Engativá

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a Mesa Ambiental de Engativá es un espacio donde confluyen diversas organizaciones sociales y personas interesadas en el tema ambiental en la localidad, y por ello es importante destacar su experiencia en el ámbito distrital, relacionadas con acciones y aprendizajes de ordenamiento territorial. Una pregunta inicial se refiere a los conflictos que se han presentado en el proceso de aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- en la localidad, y para resolverla es necesario contextualizar el tema a partir de la relación entre globalización, nación, distrito y localidad. La primera ha generado un debilitamiento de los Estados Nacionales, con una fuerte influencia de actores transnacionales en el ámbito nacional dentro del marco del modelo neoliberal, que se caracteriza por una imposición de beneficios individuales del mercado sobre los compromisos colectivos, la carencia de una política sostenible, y la limitación de la participación de la sociedad civil en decisiones estratégicas. El actual Plan de Ordenamiento Territorial -POT- se orienta desde esta lógica como un Modelo Neoliberal Competitivo para la ciudad, que al ser impuesto desconoce e invisibiliza la noción de territorio, ignora a las poblaciones históricamente asentadas en los territorios, y transforma los valores de identidad y apropiación del territorio. En esta medida, según se logró identificar en el trabajo con la comunidad, con un conocimiento parcial de algunos de los instrumentos de planeación que se han venido implementando como los planes maestros, 171


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Engativá pasa por un momento de fuertes intervenciones e impactos en el territorio por parte de mega-proyectos que incluyen la ampliación del aeropuerto cuyas afectaciones van hasta Fontibón y los municipios aledaños, la instalación de la planta de reciclaje en el Cortijo en una zona de uso residencial bastante consolidada, el proceso de saneamiento del Rio Bogotá y la instalación de la planta de tratamiento de aguas residuales El Salitre. Estas intervenciones y este tipo de esquemas y lineamientos del POT están reconfigurando el espacio territorial de dicha la localidad.

Conflictos asociados al Plan Parcial Aeropuerto En primer lugar una pérdida grande del territorio. La población de los sectores populares no existe en la ciudad y no es reconocida como constructora del territorio, por lo tanto con la implementación de este tipo de planes siempre es desplazada de sus espacios. La ampliación del Aeropuerto en Engativá contempla una red de centralidades, y con ello se empieza a desplazar a las poblaciones de los alrededores, un sector residencial consolidado, para darle paso a toda la zona de equipamientos, centros de convenciones, centros comerciales, centros de transformación de algunas industrias que van a estar asentadas en el borde sur occidental de esta localidad, en cuya mesa de trabajo la Secretaría de Planeación Distrital –SPD-, presenta el documento oficial del Plan Zonal Aeropuerto, en la cual se deslegitiman los logros históricos de las comunidades y se menosprecia y subutiliza el territorio y la protección que la gente ha hecho. Según este documento “el área de influencia del Aeropuerto Eldorado se consolidará como una zona de fuertes actividades económicas de alcance local, regional e internacional, que integrará la operación aeroportuaria a la estrategia de competitividad de la ciudad y la región”. “Sus usos del suelo, infraestructura, servicios, espacio público y estructura ecológica permitirán un buen funcionamiento de la zona equilibrando las diferentes actividades como vivienda, servicios, industria, comercio”, en pos de los siguientes objetivos: “1. Competitividad. Vincular el crecimiento de la actividad aeroportuaria y del flujo de mercancías a una estrategia de promoción económica de la ciudad y la región; 2. Movilidad. Mejorar las condiciones de accesibilidad vial y de transporte; 3. Ordenamiento. Revitalizar y cualificar la zona respetando la mezcla de usos y de estratos socioeconómicos, conformar una red de centralidades de diferente jerarquía y de zonas de concentración de 172


Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

actividad económica. Consolidar la Estructura Ecológica como sistema de soporte territorial y de generación de espacio público.” Para desarrollar dichos objetivos plantea las siguientes estrategias: “1. Delimitación y definición de los lineamientos para conformar una red de centralidades, articulándola a otras zonas de concentración económica y proyectos de vivienda, 2. Promoción de procesos de renovación urbana de iniciativa pública, 3. Apoyo al propósito de que las dos pistas operen al 100%, en función de la mitigación de impactos por ruido, 4. Reconversión de los usos residenciales mediante Renovación por redesarrollo, 5. Mejoramiento de la estructura vial para la movilidad de la población, carga y pasajeros, 6. Conformación del parque del humedal de Capellanía, 7. Articulación de los elementos ambientales y del espacio público.” Adicional a esto se presentaron los siguientes elementos sobre el estado de la zona que rodea el predio del Aeropuerto por áreas: “a. Área con alta mezcla de usos. Fuertes relaciones urbanas y regionales. Alta dinámica económica y social, en cuanto al sector de Fontibón. Frente al sector de Engativá: b. Área de vivienda con comercio barrial. Deficiencias de acceso, parques y equipamientos, c. Área empresarial e industrial. Importante dinámica económica regional e internacional.” Según el documento predominan las zonas de vivienda con alta mezcla de usos, zonas especializadas en comercio, servicios e industria, diversidad de actividades económicas, desde comercio local hasta actividades relacionadas con el Aeropuerto, 20% del suelo aún por desarrollar (525 Has), el 13% mediante planes parciales, el 8% predios pequeños que requieren licencias. Para la realización de este Plan Parcial se está planteando afectar una serie de zonas que hacen parte de la Estructura Ecológica Principal -EEP-, como es el borde del Río Bogotá y el Humedal Jaboque. Este documento presentado por la Secretaría Distrital de Planeación genera varias dudas frente a los instrumentos de planeación, Planes Maestros, Licencias Ambientales, Planes de Reforestación, Planes Zonales, donde la gran preocupación está en que estos procesos no han contado para su definición con la participación de las comunidades, desconocen totalmente las poblaciones, su historia, su cultura, sus propuestas, la manera como la gente ha configurado y apropiado el territorio, sus visiones, sus usos y sus proyecciones, hacen invisibles los territorios como un todo y los escinden de la región y de otros territorios de la ciudad. 173


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Frente a esta idea hay dos debates: primero, en qué medida se entra a pensar qué es el POT, cuáles son los instrumentos que existen en este momento, si se manejan desde las comunidades, las organizaciones y los procesos alternativos; si realmente estos dimensionan cuáles son esos instrumentos y si cuentan con una unidad de lenguaje y de criterios. Una segunda parte del debate, se refiere a si efectivamente se van a seguir apropiando desde los territorios esas mismas herramientas de revisión, o se plantearán unas herramientas alternativas frente al reconocimiento de la identidad, de valores como el de la solidaridad, de la condición social e histórica de la gente y lo humano. Ese es uno de los grandes desafíos que plantea este espacio, empezar a abrir y propiciar una apuesta de diálogo donde se involucren los diferentes sectores y miradas, debe constituirse en una lucha integral, contar con la articulación de organizaciones y territorios frente a lo que está pasando. Otro tema importante es la forma como la Secretaría Distrital de Planeación está planteando el tema ambiental frente al proyecto de ampliación del Aeropuerto. El documento destaca los siguientes problemas que padece la zona al respecto: “Estructura vial incompleta: problemas de accesibilidad, movilidad, configuración predial poco atractiva para la actividad económica, Incompatibilidad de usos, restricción para el crecimiento de la actividad aeroportuaria y de sus servicios complementarios porque la segunda pista opera al 50%.” Esto demuestra una clara prevalencia de la Estructura Funcional y de servicios (Comercio Internacional), sobre las Estructura Ecológica Principal y la Estructura Socioeconómica y Espacial. En relación con lo anterior, la Mesa Ambiental de Engativá plantea que: el problema ambiental no se reduce solo al problema del ruido, sino que se debe trabajar de manera muy amplia en torno a los impactos que va a tener la contaminación del aire causada por los combustibles usados por las aeronaves, que es uno de los factores que no se ha tenido en cuenta, y como se proyecta con la ampliación. En efecto, el Plan asume lo ambiental únicamente desde la problemática de la contaminación auditiva (ruido) causado por la operación del Aeropuerto, tratando de demostrar que el ruido es aceptable (decibeles permitidos) y que la Aeronáutica Civil ha tomado las medidas para mitigar sus efectos, sin tener en cuenta cómo ha afectado la vida cotidiana y los impactos en la salud de las personas que habitan allí.

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Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Se desconocen todas las afectaciones sobre la salud, que de acuerdo con los estudios de Juan Luis Londoño y el análisis del grupo Ktedra Engativá, el funcionamiento del aeropuerto en este sector genera altos niveles de estrés, afectaciones a embarazadas, fetos, accidentes de trabajo, entre otros. Tampoco se tienen en cuenta las afectaciones sobre especies y otras reservas (Humedal Jaboque, Juan Amarillo, Meandro del Say, Parque la Florida, Zonas rurales, etc.) y por el contrario se están desarrollando acciones totalmente contrarias a lo que sería la preservación de estos ecosistemas, tales como el parque Industrial en cercanías al humedal de Capellanía, y el parque dentro del humedal Jaboque. Todos estos proyectos se están presentando de manera inconexa, sin referente territorial ni de afectación para la localidad y la calidad de vida de las personas que habitan allí. En este momento no hay claridad sobre la forma como se va concertar el proceso de negociación con la comunidad. Se está presentando un desequilibrio en la relación de negociación inmobiliaria, basada en el supuesto carácter de ilegalidad de los predios, por falta de licencias de construcción. Así, hay un manejo muy perverso de la información en cuanto a la relación Costo Beneficio, pues los costos son asumidos por Engativá, Fontibón y la Sabana, y los beneficios son disfrutados por todo el país, especialmente los estratos altos que pueden hacer uso del Aeropuerto; desplazamiento Interno (inicialmente se afectarían en sólo Engativá mas de 8.000 predios, se ha oído hablar de más de 20.000), no se ha generado ningún tipo de propuesta de reubicación (Déficit de lotes para construcción); y problema de Soberanía Alimentaria, por cambio en el uso del suelo -incremento de precios en alimentos-.

Las propuestas y las preocupaciones - - - - - - - -

Consensuar interpretaciones sobre POT ¿Cómo se va abordar? ¿Hacia dónde se va a orientar? ¿Vamos a seguir manejando los códigos establecidos? ¿O vamos a proponer otras alternativas estructurales del ordenamiento? ¿Qué es lo fundamental en el POT? ¿Cuáles son los valores que queremos posicionar? Construir consensos frente a la noción de ciudad, de región, de desarrollo, de sustentabilidad. 175


La agr贸polis: una propuesta de ciudad y democracia desde la cuenca del Tunjuelo Javier Reyes*

* Delegado de Asamblea Sur.

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a forma como hemos venido entendiendo este territorio a lo largo los años nos ha permitido dar una interpretación a los conflictos, y así trasmitirle a diferentes sectores de la sociedad algunas ideas para el debate sobre el territorio y la vida. Un gran avance del proceso se dio con la interpretación de los acontecimientos trascendentales en el territorio particularmente desde el año 1997 después de la tragedia socio-ambiental más grande de América que representó el deslizamiento de un millón de toneladas del basurero de Doña Juana, los aportes a la construcción social del parque Entrenubes con los campesinos de la vereda de los Soches cuando se creó el Agroparque del mismo nombre y la inundación de más de 50 barrios del sur Bogotá en el año 2002 con el represamiento de más de treinta millones de metros cúbicos de agua del rio Tunjuelo en las excavaciones de la explotación desarrollada por las multinacionales Cemex, Holcim y San Antonio de la iglesia católica que profundizó más esta tragedia; estos acontecimientos nos permitieron visualizar la cuenca del río Tunjuelo como el escenario de encuentro, como el territorio, y con esto muchas personas comprendieron que era necesario superar las fracciones administrativas de las localidades y avanzar en la construcción social de un territorio que de manera integral y participante planee para superar los diferentes conflictos y problemáticas. En tal sentido, el mayor avance fue haber entendido la integralidad del territorio desde una visión ecológica e histórica que articula la parte más alta y la más baja de la cuenca como una unidad biosistémica. 177


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Hacia el año 2000 nos encontramos con un debate impuesto por la administración sobre el POT (plan de ordenamiento territorial), y desde allí comenzamos a analizar cómo afrontar este tipo ordenamiento. Uno de los mayores retos era identificar qué tipo de territorio íbamos a proponer: No era simplemente coincidir o no con el lenguaje, o lo que dicta la norma con sus UPZ (unidades de planeamiento zonal) o con los planes estratégicos o los mismos mega proyectos que inciden desde el Tunjuelo sobre toda Colombia, sino precisamente cómo desde el habitante de barrio, el amigo, interpretaríamos conflictos cotidianos sobre el uso del territorio, la expansión urbana, la expansión del botadero de Doña Juana que para la administración es el relleno sanitario; la presa seca de Canta Rana, las viviendas en lato riesgo por remoción, un área rural amenazada por la imposición de una cota que limita su practica ancestral agropecuaria para dar paso a áreas protegidas, el parque industrial del cuero, los famosos parques mineros industriales, todos recursos, potencialidades del territorio de la cuenca y disputados por distintos intereses hasta convertirse hoy en escenarios en conflicto. Efectivamente el reto más importante estuvo en determinar lo que queremos a futuro para ese territorio, y entonces nos encontramos con un concepto interesante: lo Agropolitano o la Agrópolis. Para nosotros encontrarlo fue como despertar a una nueva discusión, porque significó ingresar al escenario de las ideas, del debate, de la ciencia y la tecnología para superar esos conflictos. La Agrópolis es policéntrica, multiactiva, multifuncional y multidimensional. Configura en lo económico un ente vivo y completo, un tejido social orgánico conformado por actividad agraria destinada a satisfacer en todos los niveles consumos internos, demandas exportables, recreación, ecoturismo y en articulación con la producción urbana y sus actividades comerciales administrativas, educativas e industriales1. La Agrópolis es la unión armónica entre el campo y la ciudad. Buscamos que esta relación se diera en nuestro territorio, y por eso empezamos a definirnos como una cuenca urbano - rural que nos fue enseñando desde sí misma que cada conflicto tenía una alternativa, ya fuese desde la ciencia

Ponencia “Colombia Estado Regional Unitario”, Alberto Mendoza Morales. (Fotocopia)

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y la tecnología o definitivamente desde la movilización social. Entonces la propuesta que se viene desarrollando desde el proceso está orientada hacia la resolución de esos problemas a través de un debate con los actores que promueven el conflicto, y de esta manera hallar las soluciones en la construcción social del territorio agropolitano. Por ejemplo para caso del basurero de Doña Juana encontramos un gran potencial para solucionar el conflicto. Consiste entre otras, en apropiar la tecnología de la gasificación que ofrece la posibilidad de transformar los residuos orgánicos en combustibles, como el etanol que necesita la gasolina en Bogotá, o si se quiere la misma gasolina, a través de unas plantas especializadas. Eso conforme a lo que podría ser la construcción de un territorio Agropolitano ecoenergético, en el sentido de la producción de energías alternativas que nos estarían resolviendo un conflicto; lo cual tendría valores adicionales, en tanto sería el primer gran ejemplo para una Bogotá ambiental, puesto que si hiciéramos una planta como ésta en el sur de Bogotá, que solucionara este problema pero que además le dejara dividendos a la ciudad, estaríamos construyendo un borde urbano rural diferente y pagando una deuda social histórica con los habitantes del sur de la ciudad. Otro de los conflictos identificados está relacionado con el tema de la vivienda, es la expansión urbana. Desde la administración se designó por medio del decreto 252 de 2007 predios de Usme y Ciudad Bolívar como zona de expansión, pero en realidad se venía comprando predios para el negocio inmobiliario desde hace más de 10 años. Hoy el 70% de esa tierra la tiene Arquímedes Romero, en el primer polígono de la Operación Nuevo Usme. Afortunadamente los abuelos hablaron y decimos que hablaron porque con el hallazgo de más 1500 tumbas Muiscas en este sector se obligó al Distrito a reconsiderar su plan de expansión urbana. Este debate se dio en el Congreso con algunos campesinos de la zona, pues tenía que ver con la manera como se debía consolidar el borde urbano rural. Ante esa realidad hemos promovido, estamos estudiando y queremos abrir el debate desde aquí, desde las universidades, que nos pensemos un desarrollo urbano rural especial, con unos diseños de casas bioclimáticas, bioenergéticas para aprovechar la energía solar, el agua y el viento, que tenga criterios de saneamiento ambiental ecológico teniendo en cuenta que se ubica en la 179


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entrada al mayor páramo del mundo, el Sumapaz, y de esta manera evitar mayor carga contaminante a la cuenca del Tunjuelo ya que serán más 1´500.000 personas nuevas en la cuenca que producirán residuos de todo tipo e impactarán enormemente, situación que se puede mitigar desde la arquitectura y la tecnología. De la misma manera podemos nombrar conflictos como el minero, las viviendas en alto riego, la ruralidad y viva campesina, el poblamiento, los cuales en la vía de la construcción social del territorio agropolitano tienen su propuesta de solución alternativa. Surgen nuevos retos cuando formulamos la Agrópolis desde las posibilidades que crean la ciencia y la tecnología más la movilización social. Creemos que el problema no solamente es técnico, sino que tiene que ver con la forma como las comunidades, una vez tomamos las decisiones e ideas las sacamos adelante. Gracias a estas movilizaciones en la vía de construir socialmente territorios, hoy el Distrito Capital tiene la posibilidad de instalar una planta de gasificación en compañía del departamento de Cundinamarca, para evitar que un basurero regional vaya a afectar al municipio de Nemocón. Nosotros proponemos que haya una estrategia de reemplazo de tecnología y de modelo de gestión del manejo de residuos, donde la gasificación y otras tecnologías nos permitan ir resolviendo el problema sin tener que trasladarlo a otras comunidades. Creemos que con base en ese encuentro de ideas, análisis y propuestas económicas de fondo podemos poner soluciones a lo que ya está preestablecido, e ir transformando el paisaje social conflictivo a uno más armónico y vivible. Hay algunos elementos de los Planes Maestros y del POT a los cuales ya les construimos una alternativa coherente, y con esto podremos incidir claramente y competir con lo establecido; prueba de eso es precisamente el tema de las basuras, pues se le ha dicho al distrito que combine estrategias que faciliten la inclusión social del sector del reciclaje, tanto del habitante de calle, como de la industria que cumple un papel clave en esta labor. Si se quiere una política pública de saneamiento ambiental diferente propongamos que el negocio de los servicios públicos se democratice y no sea solo de las multinacionales, como hasta ahora. Ese es el cambio de modelo que necesitamos. 180


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De otra parte, un elemento importante que nos resuelve el concepto Agropolitano es el debate de lo rural, pues el concepto en sí es una alternativa a tener en cuenta en la revisión del POT y para la construcción de ciudad. Nos han metido en el debate de lo rural, cuando lo que nos interesa realmente son los campesinos, pues en la cuenca del Tunjuelo el 70% es área campesina que se comienza a desplazar por las cotas de uso de suelo de las áreas de conservación, curiosamente aéreas siempre protegidas por los campesinos además de la expansión urbana y del basurero; por ello no se entiende la utilidad de los discursos de conservación o de inclusión social que se nombran desde la política, si además están amenazados con un Plan maestro de Abastecimiento de Alimentos para Bogotá donde difícilmente se ven involucrados. En cuanto al tema minero, lo hemos tenido que padecer, pues tenemos tres parques mineros industriales definidos por el POT, en Mochuelo, Usme y el Valle del Tunjuelo, con el cual se ha cometido un crimen ecológico, además de los impactos de salud pública que la administración ha registrado. Pero al revisar la normatividad minera, en uno de sus artículos dice que el Estado ante un impacto evidente sobre el medio ambiente podría quitarles licencia minera a las multinacionales, hecho lejos de sancionarse con el actual gobierno. De esto se puede interpretar que hasta que no haya 3.000 muertos en el sur de la ciudad, por una catástrofe como la de 2002, el Estado no lo hará. En ese sentido hemos propuesto una asamblea nacional minera desde el sur, pero tenemos que involucrar al país entero, porque es perversa la ley minera precisamente diseñada por los abogados de las mismas multinacionales, como lo demuestra la investigación que hizo Sintraminercol hace unos años; tenemos que unirnos a un gran movimiento nacional que nos permita formular otra ley. Otro elemento que hace parte de este debate minero, y de acuerdo con algunos proyectos de investigación, es la necesidad de materiales alternativos para la construcción de vivienda, con base en obras ya construidas en el país como es el centro “Gaviotas”, en los llanos orientales que instaló un hospital completamente bioenergético, con aprovechamiento de energía solar, no generación de residuos y beneficio de la energía eólica. Una mirada integral del territorio nos puede dar la solución de los problemas y conflictos mineros. En su momento el señor alcalde Mockus 181


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

dijo que esa inundación no tenía que ver con las multinacionales que están allá desde hace cuarenta años explotando el territorio, pero gracias a los debates que hemos venido promoviendo, la administración ha tomado algunas medidas y ha venido apropiando algunas de las propuestas expuestas. Actualmente se habla de territorialidades para implementar unos programas de salud en micro territorios, mientras no es clara la política con una visión integral de intervención. Se debe declarar el sur de Bogotá en emergencia social, ambiental e incluso humanitaria, donde la nación aporte los recursos necesarios para solucionar los problemas que aquejan este sector de la ciudad, pero esto sólo puede hacerse con voluntad política, cuya ausencia nos convoca a seguir construyendo estas ideas y propuestas como la Agrópolis, imaginada desde la cuenca del rio Tunjuelo, caminando, conversando, y profundizando su sentido. A donde nos inviten ahí estaremos. Muchas gracias a los organizadores por permitir este espacio y nos veremos allá en el territorio.

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Pensar el modelo de ciudad desde los conflictos territoriales y las oportunidades de nuestros hijos Patricia Boh贸rquez*

* Miembro del proceso Borde Norte y de la Organizaci贸n Alianza Solidaria.

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mpiezo por definir el poder como ser capaz de actuar bien en la vida con lo que uno sabe y lo que tiene a mano. Los campesinos buscan la independencia por el conocimiento tradicional que ponen al servicio del campo y de su propio progreso, sus esfuerzos se suman a los de los educadores populares, invasores de terrenos, estudiantes, pues entre todos juntamos y producimos conocimiento tal como las abejas se juntan para hacer miel, hasta formar un movimiento popular y político de gran participación. Nosotros como Alianza Solidaria Local hemos trabajado en los impactos de los procesos territoriales que se vienen dando en el escenario local de Suba, en el territorio Borde Norte, uno de los ocho grandes territorios de la ciudad donde hemos avanzado en un proceso organizativo que pretende construir reflexión política desde el trabajo que se hace, avanzar en el fortalecimiento organizativo, y proyectar el proceso de planeación de hechos concretos y fortalecimiento del pacto social. En ese mismo sentido hemos desarrollado procesos de educación popular en los cuales hemos querido abordar nuevos modelos para su entendimiento, y poder hacer transformaciones de las problemáticas en los valores culturales y sociales dominantes, así como entender en qué consiste el modelo económico que rige nuestra sociedad. Nuestro planteamiento es el POT en perspectiva familiar. Este proceso de Alianza Solidaria es un proceso de tipo familiar donde uno de los puntos centrales es la familia como escenario de actuación que se haga visible en 185


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las políticas públicas. Por eso vamos a la pregunta ¿Qué implica el POT en la vida familiar? Reflexión normalmente ausente, que permite asumir retos como hacer aportes a un plan de desarrollo local con base en las propuestas de madres de familia de sectores como el floricultor, las vendedoras ambulantes y algunas personas de juntas de acción comunal, con las cuales hicimos un ejercicio hace poco, en función de replantear el POT. Con este ejercicio entendimos que la oferta del Estado no satisface las necesidades reales de una familia; también que se trata de un tema de escalas en el que el escenario geopolítico realmente tenía una expresión como punto visible en la problemática de la sociedad, de la educación a nivel global porque está orientada a la producción globalizada; vemos el consumismo a través de un modelo muy eficiente y pedagógico que son los medios de comunicación, y el desmantelamiento de lo público y de lo colectivo. Es ese el escenario es de la globalización. Por ende, no se trata de un tema que afecta solo a los urbanos o rurales, sino que sus impactos en torno al desmantelamiento de lo público y del ordenamiento están presentes en toda la región. Por otra parte en el escenario nacional entendíamos que había otras maneras de tipo cultural y social que se reflejan en el escenario local, como la drogadicción, cuyo análisis nos llevó hasta la relación entre los problemas familiares y el POT. En esa perspectiva vimos que el Estado no reconoce las problemáticas reales de una familia atípica como la que impera, en la cual son muy pocas las constituidas por padre y madre, o muchas cuyos hijos son educados por señoras del servicio doméstico, lo cual nos conduce a preguntas sobre el sentido de la educación de los niños, el papel de la mujer en este nuevo modelo de sociedad y como fuerza laboral. Ahora parece imperar una familia polinuclear extensa, de acuerdo con las nuevas categorías que se exponen en las teorías sociales. El esfuerzo laboral implica que en una familia normal, todos debemos acogernos a las estructuras laborales por una razón tan elemental como es el costo de la comida, que cada día está más elevado, pues en menos de un año, de acuerdo con lo que nos contaban las familias con las que trabajábamos, el acceso a la leche se ha restringido, ya no se come pan porque el trigo es cada día más caro, y se lo ha sustituido por la arepa, pero ahora también el maíz ha aumentado su precio. Así, ante la caída del consumo de leche y pan, debemos preguntarnos por lo que sucedió con el modelo económico que 186


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prometía el gobierno hace unos diez años. Y entendimos que ello ocurrió porque en Colombia dejó de sembrarse papa, trigo y maíz, porque desde los años 90 empezamos a importarlos mientras los gobiernos nos hablaban de neoliberalismo y de competencia del mercado como mecanismos para abaratarlos en el largo plazo, hasta el punto de que ahora la comida está siendo utilizada para producir agrocombustibles. Esta discusión nos permitió entender lo que estaba ocurriendo en las lógicas del mercado del altiplano cundiboyacense. Hace unos años, en 1997, con la ley 388 se empezaron a desarrollar los POT que, como decían, no conocíamos lo que significaba; pero empezaron a crecer los compradores de la tierra de cultivo que estaban cerca de la carretera para establecer industrias y nuevas urbanizaciones; se trasformó el suelo rural o suelo protegido para dar lugar a planes parciales, generalmente desconocidos por los ciudadanos, que están definiendo el uso de nuevos polígonos territoriales con categoría de suelo industrial. Con el POT y el cambio de la categoría del suelo rural a urbano, apareció un nuevo mercado del suelo que además es un negocio privado. Como decía María Mercedes Maldonado, el cambio de uso aprobado por el municipio no genera una ganancia para éste, como es el caso de Bogotá y de otros municipios de la sabana. La capital pensó este problema y desarrolló el sistema de reporte de cargas y beneficios que habría que refinar, pero no tuvo en cuenta lo que ello implicó en términos de desarrollo, la pérdida de diversidad regional, de suelo fisiológico tipo uno, que como se sabe en la Sabana de Bogotá es de óptima calidad, sólo comparable al de Barranquilla. Se trata de los mejores suelos del país, que nunca debieron ser desarrollados para fines urbanos. Frente a esto es necesario repensar los límites de crecimiento de la ciudad, en perspectiva de un metabolismo urbano; pero como seguimos creciendo, desde el norte creemos que el problema está en que si no definimos una primera etapa de la ciudad región en el sur de la ciudad, el problema se traslada hasta el Magdalena y cuatrocientos kilómetros más allá de la ciudad. En ese sentido, cuando miramos la voracidad del crecimiento urbano de la sabana de Bogotá, adquieren pleno sentido las aéreas protegidas del nivel regional y distrital.

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Por ello entendemos que hay conflictos de uso en las relaciones que se establecen con cada uno de los territorios, y que ellos implican hablar no sólo de soberanía territorial, sino también de intereses privados. Cuando miramos la estructura ecológica principal de Suba, nos damos cuenta que hay un sector que se llama el Santuario de las Mercedes, en el cual eran muy pocos los propietarios, como ocurría con todos los municipios de la sabana, en Engativá o en Usaquén. En dicho Santuario, el abuelo mayor es quien defiende toda la estructura ecológica asociada al Humedal de la Conejera, al bosque de Las Mercedes, y la categoría de suelo rural porque su expectativa de uso está planteado sobre la conservación y sobre la calidad de vida; pero ese no es el caso de sus hijos, ni del Distrito. De hecho aunque se trate de un gran propietario, tiene una visión sobre el sentido y la función ecológica y social de la propiedad privada, que es en últimas lo que nos pone en conflicto como sociedad. Es posible en este país, con los instrumentos de suelo protegido, hablar de la función ecológica de la propiedad privada; pero la expectativa de uso del habitante actual es la de los hijos, y el problema se resolverá entre esas dos visiones. Cuando en la configuración regional se miran los cruces viales que se están definiendo hacia el Borde Norte, en general se comprende que se está consolidando una matriz de tipo urbano, porque hay unas distancias entre todos estos corredores viales, similar a lo que podría estar ocurriendo en cualquier zona urbana de Bogotá. En efecto, si lo miramos en términos de distancias entre vías principales al nivel de escala urbana, la Avenida Longitudinal de Occidente –ALO- representa por ejemplo una intervención directa sobre los humedales de Tibabuyes y de la Conejera, luego atraviesa completamente el Bosque de las Mercedes y la Vereda de Corrillo, donde desde la vía Suba – Cota se puede ver campesinos que justamente han garantizado la conservación de muchas de esas áreas en suelo rural, ahora considerados como el único mercado posible en la zona. En ese sentido uno de los grandes conflictos que allí se plantea entre los propietarios del Borde Norte, es que no hay identidad, pero en el sector ambiental y el rural, desde el campesinado de la vereda de Chorrillos, contamos con ella aunque sólo seamos una pequeña mancha dentro de una estructura de grandes propietarios. Además la particularidad de la zona rural de Suba es que realmente no se depende de suelo para la producción agrícola. 188


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En la estructura del Plan Zonal del Norte, en la esquina norte queda el Humedal Guaymaral, sobre el cual justamente están los principales desarrollos del polígono industrial y de los planes de implantación. Por ello, uno de los grandes temores que surgen para los bogotanos en general, entendiendo que este Plan Zonal del Norte nos impacta no solamente en términos de biodiversidad de suelo y ecológica, sino en términos de capacidad de cuenca, está en lo que va a suceder cuando se instalen cien mil habitantes más en la zona, pues el agua que los abastecería tendría que venir de la Orinoquia, y se incrementará la contaminación del río Bogotá, pues se va a aumentar el consumo de sesenta o cien mil habitantes, según el volumen de densificación que se establezca en el Plan Zonal del Norte. ¿Será que eso no repercutirá sobre las localidades de Engativá, Fontibón, Kennedy y el cruce del Tunjuelo con el río Bogotá? Eso es sumamente probable. Es evidente que la ciudad no está preparada para manejar el tema del manejo del río Bogotá desde la perspectiva de expansión Zonal en el Norte. De otra parte, allí mismo se está presentando uno de los negocios más fuertes de especulación por metro cuadrado de la ciudad, justo con grandes compras sobre las áreas protegidas del sector, lo cual lleva a preguntarnos sobre qué vamos a hacer para defender el modelo del cinturón verde de la ciudad que plantean Julio Carrizosa y Thomas Van der Hammen, con el cual incluso estuvo de acuerdo el profesor Sargón, cuyo sentido está en configurarse alrededor de esta ciudad con el fin de permitirle crecer hasta cierto límite. Ese es el sentido de las áreas protegidas, aún estando habitadas algunas de ellas, y por ello debemos garantizar su existencia mediante la aplicación de instrumentos de gestión del suelo como el Acuerdo 105; pero cerca del 70% de los propietarios del sector no pueden acceder a él, y eso crea la necesidad de nuevos elementos normativos que nos permitan garantizar la protección del suelo de reserva. Pero hay otro elemento fundamental para la revisión del POT: la ciudad decidió entregarle una función pública a los curadores urbanos. En nuestro caso, tenemos más o menos unos sesenta predios desarrollados mediante planes de implantación de pequeños desarrollos en suelos protegidos cuya definición tiende a no ser incluida en las escrituras, tal y como sucede con el suelo rural, con lo cual en pocos años vamos a estar como en el conflicto 189


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de Cerros Orientales, donde existe mucha especulación del suelo y casi que se plantean unos espectaculares ejercicios de renta urbanística, con transacciones que además no reportan ni un peso al distrito. Con esto volvemos al otro problema, que en últimas tiene que ver con el hacinamiento. En general, uno decide dónde quiere vivir según su capacidad económica, pero en términos del acceso al mercado de vivienda, estamos identificando con las señoras de la zona un problema muy serio: el del área mínima de Vivienda de Interés Social –VIS- y de Vivienda de Interés Prioritario –VIP-, el cual es supremamente conflictivo, en tanto sus alcances lo llevan desde el marco del POT hasta la Nación: si vamos a empezar a desarrollar toda una visión prospectiva sobre el modelo de ciudad, uno de los puntos más importantes que Bogotá debe plantear es el área mínima de la VIS y la VIP, tema ya discutido de modo infructuoso por nosotros en el Consejo Nacional de Planeación, según el cual es imposible que no perdamos libertad con lotes o viviendas integrales de 25 m2; pero eso es lo que estamos viendo en Bogotá, cuyas condiciones de hacinamiento están implicando la construcción de imaginarios y modelos mentales. El hacinamiento actualmente es una política de Estado agenciada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT- porque no hay política ambiental, aparte de la desestructuración del Sistema Nacional Ambiental y del no requerimiento de licencias ambientales para los proyectos de vivienda. ¿Qué vamos a hacer desde el POT de Bogotá para ponerle el norte a esta discusión? ¿Cuál es nuestro proyecto de bogotaneidad y de país? Antes que preguntarnos por el modelo de ciudad, debemos hacerlo por las oportunidades que desearíamos tener junto con nuestros hijos en la ciudad. Eso nos ayudaría a saber lo que esperamos de aquel modelo.

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Respuestas a las preguntas de los participantes María Mercedes Maldonado

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ado a que el tema está centrado en instrumentos de gestión del suelo y no tengo todo el tiempo para contestar todas las preguntas, más bien quiero dialogar con el compañero de la mesa sobre el supuesto carácter neoliberal de la ley 388. El neoliberalismo tiene una forma de intervenir en los hechos sociales a partir de pensar que el Estado no interferirá, y confía en que las decisiones racionales de los individuos van a ser capaces de producir bienestar y orden; es decir, propone dejar actuar el mercado, de modo que el individuo como agente económico sea quien tome las decisiones más adecuadas. Pero justamente la ley 388, junto con un paquete de leyes del 90, es una de las más intervencionistas, y debemos entenderlo así, a pesar de que en el POT continúen las lógicas anteriores o se utilicen al servicio de intereses como los que se han mostrado en esta mesa. Hay mucha gente que se pregunta por qué salió esta ley. Es cierto que hubo un consenso político que incluyó a las inmobiliarias para que tuvieran mecanismos y condiciones de incorporación del suelo para el desarrollo urbano; pero se movieron otros actores, desafortunadamente diferentes de los actores sociales, con resultados que no me parecen tan malos, pues aquellos propusieron crear ese consenso pero con un régimen concreto que interviene y redefine la propiedad. Tenemos una Constitución que dice que la propiedad no es un derecho sino una función social y ecológica, y hay gente que dice que eso es un escándalo porque implica obligaciones a los propietarios del suelo. Si miramos los proyectos actuales, en el suelo del norte no hay más de 300 propietarios, al igual que en el sur, así sean de bajos ingresos, versus los siete millones cuatrocientos mil habitantes que ya tiene Bogotá; y en realidad el primer tema que surge al reflexionar al respecto es la visión que se tiene de la ley 388, la cual cuenta con un conjunto de instrumentos importantes que permiten cambiar radicalmente la forma como hasta ahora se han aplicado los POT, aunque requieran de conocimientos técnicos un tanto sofisticados. 191


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Por ejemplo, se han apropiado las cuantiosas rentas del desarrollo urbano. El suelo rural de Bogotá puede tener un precio comercial de $ 500 m2, y el suelo dentro de la ciudad puede llegar a $3.000.000 m2; y tenemos 38.000 hectáreas de suelo urbano. Imagínense la cantidad de plusvalías que han sido apropiadas por los propietarios de suelo, debido a que hemos tenido mecanismos de ordenamiento territorial completamente desregulados. Pero tenemos una herramienta que nos permite hacer intervención, los instrumentos de gestión del suelo, los planes parciales, que si bien pueden servir de base para proyectos inmobiliarios rentables a favor de los intereses que ya se han mostrado en este foro, también pueden servir para introducir una técnica que se llama reparto equitativo de cargas y beneficios, es decir que al propietario del suelo, diferente a quien ya tiene una casa, se le puede exigir cuando lo va a desarrollar que aporte todo el suelo necesario para los elementos colectivos que sean necesarios, tales como vías, parques y equipamientos sociales, además de que financie todas las estructuras. En la mesa de discusión del Plan del Norte está aún pendiente qué hacer con el sistema vial. Aceptando los aportes de Patricia sobre el no ajuste de dicho Plan frente al necesario respeto de la reserva, lo que quedó de la discusión del año 2000 fue muy fuerte, en el sentido de haber definido como necesidad del suelo de expansión urbana más o menos del orden de $800.000 millones; y para hacer una inversión de esa magnitud está planteado por la administración que nosotros tenemos que ayudar a que eso se concrete como ciudadanía, que eso sea financiado por los propietarios de suelo, y no por el conjunto de contribuyentes de Bogotá que pagamos impuestos, como siempre sucede, porque lo que se genera por plusvalía es el doble. Ese es un instrumento disponible, es decir que quien quiera desarrollar como propietario debe asumir todas las cargas, y eso hace que baje el precio del suelo. Otro instrumento muy importante son los porcentajes obligatorios de suelo destinado a VIP. El POT de Bogotá dice mínimo 20% para VIS, que sube a 25% en la ley nacional junto con el 15% para VIP. Hay que dejar de hablar de VIS porque con este término se está haciendo vivienda reducida y excluyente; es necesario hablar de VIP, esa es una herramienta muy potente de renovación urbana, la cual se debe empezar a desarrollar, pues la redensificación de la ciudad tiene un gran riesgo, en tanto los grandes movimientos de renovación urbana terminan trayendo usos más rentables y habitantes 192


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de mayores de ingresos para desplazar a otros de menores ingresos que ya existen en zonas bien localizadas de la ciudad. Por ese mecanismo, nosotros hemos estado discutiendo que en el norte, en la zona de expansión, no en las áreas protegidas, debe haber mínimo un 50% de zona de construcción de VIP, lo que antes se llamaba vivienda tipo uno. Con todos esos mecanismos podemos responder una de las preguntas referidas a cómo expropiar los lotes de engorde en la ciudad: primero, cambiándoles el uso del suelo, por parte de la Secretaria de Hábitat, la cual con muy buena voluntad y con bastante compromiso está implementando la declaratoria de desarrollo prioritario, según lo han anunciado. Sacar en venta en forma de subasta ese mecanismo, como todos los mecanismos del POT, puede ser muy favorable a las políticas sociales de vivienda, pero también puede ser muy complicado. Si el precio del suelo está muy alto, al salir a una subasta para que lo compren organizaciones que hagan vivienda, no lo van a poder comprar porque lo que sale en una subasta no se expropia sino que se otorga a quien quiera hacer vivienda. Por eso hay que poner los precios bien bajos; de lo contrario terminan convirtiéndose en lotes de engorde. Así, debe fijarse primero el instrumento para definir el uso de VIP, porque los usos los da el Distrito, y lo que hace es delegar los usos rentables, así como las áreas protegidas. Después de eso sí funciona una declaratoria de desarrollo prioritario, ahí pueden trabajarse otras sugerencias que han salido de aquí, por ejemplo lotes más grandes para bajar el precio del suelo. Nos venden la idea de que los lotes tienen que ser más pequeños para que haya VIS y eso es mentira porque a medida que haya mayor aprovechamiento del suelo el precio sube. Por ejemplo el Plan de Usme tiene lotes de 72 m2, a diferencia de lo formal que está trabajando con lotes de 20 m2. Al Plan de Usme ya le pusieron un parágrafo que dice que la Secretaría del Hábitat los debe bajar a 54 m2. El otro mecanismo es el cobro tributario del uso de las plusvalías, que es un tributo. Cuando hay un uso más rentable se puede cobrar el 50% del incremento de los precios del suelo. El acuerdo de Bogotá es muy interesante porque dice que el 70% de los recaudos de la plusvalía deben destinarse a producir suelo urbanizado VIP tipo uno. Eso empieza a cambiar las reglas sobre la redistribución de los recursos de la ciudad y a generar mayor exclu193


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sión. Es preciso comprender los instrumentos, empezar a trabajar en áreas protegidas y exigir que se apliquen, porque existe una dificultad para que se apruebe, pero es mayor la dificultad para su implementación.

Aidé Pachón

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as preguntas están más relacionadas con el Aeropuerto, sus impactos negativos y sobre todo sus altos costos sociales, nuestras propuestas, estrategias y acciones al respecto, y cuáles han sido las respuestas del Distrito. La primera propuesta es que haya información y amplios espacios de interlocución. Tanto en Engativá como en Fontibón hay dos mesas aeroportuarias que son bastantes cerradas en su conformación, algunas manejadas desde intereses bastante politiqueros. Frente a esto se ha dicho: Primero, abramos un espacio amplio, no para veinte personas de una localidad de un millón de habitantes; se debe ir a los barrios con información muy amplia, consensuada y desde diversas visiones para que se tenga la posibilidad de analizar lo que está pasando, cuáles son las condiciones y hacia dónde va el proyecto del ordenamiento territorial; ese esquema bien diferente a lo que la gente planea. Por ejemplo, en la mesa está la propuesta de contemplar un aeropuerto alternativo en Villavicencio, hay varios grupos que la vienen trabajando a nivel barrial, manejan los diseños, no es descabellada y sería la primera opción, pero se la desconoce. Segundo, información veraz sobre los costos del suelo. María Mercedes podría ampliar esta mirada sobre los usos del suelo que están aplicando, cómo los están planteando, cuáles son los costos reales que tiene, cuál puede ser la oferta real a los ciudadanos teniendo en cuenta el costo de oportunidad. Si la gente no quita su casa de ahí, si no quita su pequeño lote, el proyecto entero no se podrá ejecutar, entonces tiene que haber un costo oportunidad que no se está teniendo en cuenta. Frente a eso, entre las acciones que se han hecho desde la mesa ambiental, estamos haciendo un acercamiento directo con los barrios, las comunidades afectadas directamente, dándole nuestra visión respecto al orden de la ciudad, y estamos proponiendo la creación de una especie de inmobiliaria comunitaria donde todos tuviéramos la posibilidad de matricular nuestros predios, de modo que podamos negociar en 194


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grande y con fuerza. Esta es una de las propuestas que más ha llamado la atención de la población, y está en proceso de formulación. También estamos impulsado un Cabildo Ambiental Abierto donde estamos contemplando cuatro factores de la ampliación del aeropuerto, en torno de cuatro ejes principales: el tratamiento de humedales, teniendo en cuenta que Engativá cuenta con tres a los cuales se les está dando un tratamiento bastante inadecuado, en tanto ecosistemas y como hábitat de las comunidades vecinas; la planta del reciclaje del Cortijo; y el saneamiento del río Bogotá. En Engativá estamos en el proceso de recolección de firmas, pues el concejo de Bogotá nos exige 2757 firmas para realizar este cabildo como mecanismo de participación cuyos consensos y conclusiones son de obligatorio cumplimiento. Esperamos que todos los Engativeños nos ayuden con su firma! Ricardo Nanclares

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obre la forma de activar los Consejos Locales de Planeación, es un tema en el cual el fortalecimiento de la participación ciudadana adquiere su connotación real. Sin embargo creemos que el Plan de Desarrollo de la actual administración, al precisar el objetivo estructural de la participación, incluyó como programa el fortalecimiento de las redes sociales, y dejó de modo muy general en el acuerdo 305 del Plan de Desarrollo, el concepto del Consejo Territorial de Planeación –CTP- sobre el necesario apoyo a los Consejos de Planeación Local –CPL- y a los procesos locales de participación. Indudablemente los CPL necesitan recursos, sin los cuales no pueden actuar. Es una obligación de las alcaldías locales y del distrito apoyarlos. También necesitan capacitación; por ejemplo, sobre los temas tan complejos que se tratan aquí del POT, que son técnicos, requieren una interpretación de los actores locales para que ellos puedan revertir la información de los procesos sociales. Por ello es preciso reformar el Sistema Distrital de Participación, que como ya expresé no recogió nuestras propuestas sobre los procesos locales reales; y por esto se ha hablado con el IDEPAC. Debemos trabajar conjuntamente porque al fin de cuentas las proyecciones tanto del Plan de Desarrollo, como del POT se reflejan a nivel local.

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Patricia Bohórquez.

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a presentación de hoy no estuvo muy centrada en las propuestas, sino en la caracterización del conflicto de ordenamiento. En cuanto a las primeras, básicamente abordamos el tema de empezar a definir cuáles son las operaciones descentralizadas en términos de ingeniería, cómo habilitar la red de vallados existentes en la zona rural en tanto red de humedales artificiales que además tiene la capacidad de infiltrar y generar un agua de calidad apta para el riego, y a su vez permite la sustentabilidad de las zonas rural y de la reserva. Esa agua no puede irse canalizada al interceptor IRB, sino que justamente debe generarse ese volumen, tener un uso social en el territorio, para evitar un conflicto posterior. Por ello la primera operación descentralizada de ingeniería para el manejo de aguas residuales no podría ser igual a la del manejo del agua en la zona de uno u otro bloque de expansión, en relación con la zona Nariño central del Acueducto. Estamos de acuerdo con lo planteado hasta el momento por el acueducto en el plan maestro, pero las aguas residuales deben manejarse como un sistema de humedal artificial. En cuanto al hacinamiento y al sitio donde vivimos las propuestas deben ser trabajadas con la gente. Nosotros proponemos que se deben generar nuevos instrumentos de tipo tributario en positivo para hacer un sistema de gestión de suelo protegido en áreas urbanas, dedicado a parques. Uno de los elementos que no planteé en la exposición pero que es claramente conflictivo en todo el distrito, es el tipo de parque vecinal, de bolsillo, que se consolida para el estrato uno y dos, bajo el modelo del IDRD, como parques que tienen zonas duras para efecto del menor costo de mantenimiento. Lo que la ciudad debe de hacer es invertir en sectores con alta densidad, donde tenemos más o menos 9.000 habitantes por m2 verde, y generar áreas verdes, y no sólo como espacio público, como en Casa Blanca de Suba o en Lisboa en la UPZ 71. Debe pensarse un nuevo instrumento que permita generar parques de escala vecinal donde sea posible generar otro tipo de encuentros sociales, pues en este momento están destinados a tener canchas de microfútbol que desconocen los encuentros intergeneracionales. Eso implica que la ciudad urbana, altamente densificada, piense en el tipo de parques que debe tener. 196


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Por otro lado, en relación con la reserva actual, y la posibilidad de su existencia en el norte o en el área rural, se hace indispensable aplicar instrumentos de gestión del suelo protegido, pues la lógica del mercado va a llevar a todos estos lotes a la expansión urbana formal o informal, a pesar de que la Unidad de Planeamiento Rural de Suba ya tenga un plan zonal. El siguiente punto se refiere a qué se puede hacer con los curadores urbanos, figura que no está cumpliendo con su objetivo, pues se ha privatizado, cuando debe tener un alto componente público. Por ello se debe redefinir el esquema de la curaduría urbana. Finalmente, en términos de la Avenida Longitudinal de Occidente ALO-, y esto es una propuesta que se viene adelantando con las demás localidades, en el presupuesto público que implica su desarrollo desde la calle trece hasta la autopista norte, y sobre todo en predios que aún no se han comprado porque cumplen una función de reserva, se genera un problema legal y público para Bogotá, sobre todo cuando esta vía está trazada en paralelo con la perimetral de la sabana, que está perfectamente pavimentada y cuenta con unas densidades muy bajas. No tiene sentido, y más en la perspectiva de integración regional, que hagamos dos paralelas. Este punto de vista, no sólo es nuestro: también Julio Carrizosa lo ha sustentado en diferentes eventos. Lo que planteamos es hacer unos corredores que conecten a la perimetral de la sabana con la ciudad, la autopista por la calle 170, por la avenida Suba, con Cota, la calle 80, el corredor calle 13 y calle 26; así la ciudad no pierde movilidad, pero sobre todo no afectamos las inversiones públicas que se han hecho en el manejo y recuperación de los humedales del distrito. Es un tema que nos permite evitar el detrimento público del distrito, pero sobre todo el detrimento patrimonial de los recursos públicos en la perspectiva del derecho colectivo y los recursos naturales.

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EpĂ­logo

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Desafíos hacia un territorio ordenado socialmente Gloria Moreno* Catalina García**

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l debate acerca del ordenamiento territorial pone en evidencia la necesidad de abordar la perspectiva territorial desde las dimensiones sociales y económicas que subyacen a las políticas y decisiones sobre el territorio, y toman cuerpo en las normas jurídicas como el POT y los instrumentos de gestión del suelo. Hemos entendido que los conflictos barriales, veredales, locales, son síntomas de conflictos estructurales reflejados en el nivel micro, porque es allí donde se configuran las relaciones más cotidianas de la sociedad. En ese territorio local se expresan las contradicciones de escala nacional, regional y distrital, volviéndose corpóreas a través de conflictos ambientales, de ocupación y de segregación como consecuencia de las definiciones sobre el ordenamiento que resultan de decisiones políticas e ideológicas. *

Gloria Moreno, Hace parte de la Confluencia Social y Académica hacia la Revisión del POT de Bogotá

* * Catalina García Barón, Antropóloga de la Universidad Nacional. Hace parte del Grupo Urbano de Investigación y Acción -GUIA- y Fuerza Común.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En gran medida las decisiones sobre el ordenamiento territorial develan los diversos intereses anidados con fines de control y regulación social de las realidades territoriales. Que Bogotá es solo un escenario más donde se evidencian tales disputas; que el Plan de Ordenamiento Territorial es un instrumento donde se materializa el modelo de mercado, ordenador de la sociedad, han sido elementos de discusión y lectura crítica en este proceso de formulación y ajustes del POT, para llegar a la conclusión que éste instrumento debe ser transformado en aspectos no resueltos, durante una fase coyuntural de modificación del POT, aún cuando no lo despreciamos como escenario proclive a plantear no solo lo que no queremos del ordenamiento territorial, sino lo que quisiéramos construir, así como los mecanismos para materializarlo, con la claridad de que un proceso de reformulación del POT demanda el esfuerzo por repensar la ciudad y su configuración social desde sí misma, así como la gobernabilidad, los consensos y disensos sobre modelos territoriales que dignifiquen la sociedad y en últimas que garantice el buen vivir de todos, no de unos pocos. Esto exige robustecer y ordenar nuestras propuestas, conciliando intereses y enfoques desde criterios de bienestar social colectivo, que nos permita fertilizar el terreno de la interlocución desde la perspectiva cierta de la dignificación de la vida en todas sus expresiones, en la vía de anticiparnos a la nueva coyuntura que se abrirá frente a la reformulación del POT en el 2011. Por supuesto, exige una dosis inmensa de voluntad para avanzar en esta ruta, desde el reconocimiento de los procesos sociales, territoriales, sectoriales con las comunidades organizadas y no organizadas, en escenarios de confluencia con la academia y sectores dispuestos a privilegiar lo público, el interés colectivo y la equidad social como parte de los desafíos, en tanto logremos articular sujetos y escalas para definir horizontes compartidos sobre el deber ser del ordenamiento territorial, y el deber ser de nuestro papel allí. La historia nos enseña que las luchas por la tierra, el suelo urbano y rural, se debaten entre lógicas y ejercicios del poder desde el gobierno o fuera de él, que han sido cómplices de la concentración de la riqueza, la monopolización de la tierra y la producción, y el establecimiento casi por decreto, mecánico, de relaciones instrumentales y funcionales a tal modelo, cuyo vicio principal es la propiedad individual de la tierra y la naturalización de las condiciones de pobreza, hambre, saqueo del patrimonio natural y despojo social. 200


Epílogo

Siendo éste el panorama, el talante con el que debemos actuar de modo propositivo, debe ser tan contundente como el reto de transformar el enfoque de ordenamiento, así como la lógica de implementación de sus instrumentos. Por ello, plateamos además del espíritu que ha de acogernos en una confluencia, un enfoque que ponga en evidencia las contradicciones reflejadas en el POT. Relaciones sociedad-naturaleza, capital-trabajo, cultura y territorio, entre otras, así como la falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político en torno a la planificación del territorio y la ciudad región, que deben superarse en la construcción de un horizonte de sentido que haga posible la ética de lo público. Proponemos entonces el giro del debate hacia la construcción de un ordenamiento social y democrático del territorio, que reconozca su configuración regional, ambiental y de diversidad cultural, de manera que el resultado de este proceso se constituya en la meta de reformulación de un Plan de Ordenamiento Territorial. Es decir convocar otras formas de hacer política y ordenamiento, propias de las vitalidades y relaciones sociales regionales, que no han tenido cabida en los instrumentos de planificación y desarrollo y que se orienten a la distribución justa de la riqueza. Lo expuesto plantea desafíos en tres direcciones: 1. En la capacidad de convocar y ampliar la confluencia con organizaciones sociales y políticas de base, locales, municipales que vienen haciendo el ejercicio de construcción social de sus territorios con aportes y procesos que nutrirían el debate en marcha. 2. Poner en marcha una metodología que permita el ejercicio riguroso, sistemático, participativo y permanente para que el debate produzca un efecto movilizador y a la vez se plasme en propuestas hacia el Plan de Ordenamiento Territorial en el 2011. 3. Encontrar un mecanismo de interlocución con el gobierno distrital y regional, con capacidad de negociación y consenso en torno a los elementos centrales que deben estructurar el Plan de Ordenamiento, esto es enfoque, ejes, aplicación de instrumentos de gestión del suelo y fundamentalmente pensarse y generar políticas hacia el cambio de la ciudad modelada en función del mercado, que es hoy Bogotá. En tal sentido abonar el camino para esa articulación mediante acciones que encuentren eco en el Distrito, implica definir criterios y construir 201


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

mecanismos eficaces de interlocución donde los proceso sociales – urbanos y rurales puedan incidir coordinada y organizadamente en la agenda propuesta frente al POT, y el gobierno se comprometa con el debate y sus resultados en la toma de decisiones. Considerando los tres tipos de retos planteados, los elementos a tener en cuenta en los tres campos, son:

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En cuanto a la ampliación de la confluencia, Desplegar la propuesta hacia el debate sobre el ordenamiento territorial y la reformulación del POT a movimientos sociales diversos en las localidades, áreas rurales y municipios de la Sabana. Profundizar en los temas estratégicos del ordenamiento territorial en sus diversas escalas –distrital, regional, nacional-, que aporte a la mirada integral y crítica del modelo de país y de ciudad-región, su lógica de ordenamiento e instrumentos de planificación y participación efectiva en las decisiones. La reflexión y la acción consecuente debe abarcar la naturaleza histórica, ideológica, política y social del ordenamiento territorial, que permita comprender integralmente las problemáticas, actores y conflictos del ordenamiento regional. Recoger experiencias que apoyen esta iniciativa (Ej. Comuna 4 de Barranca) y que contribuyan al fortalecimiento de procesos autónomos en los territorios. En relación con el método, Diseñar una propuesta metodológica para desarrollar el trabajo territorial con espacios de articulación, sistematización del debate e integración de propuestas. El desarrollo de una metodología abierta a los diferentes sectores sociales y académicos, supone el apoyo logístico y de recursos tanto del Estado, ONGs, Universidades lo que significa un reto en la estrategia de financiación del proceso. Los instrumentos metodológicos deben responder a retos de masificar el debate, de manera que no se limite a algunos escenarios u organizaciones sociales. Ello implica avanzar en un proceso pedagógico entre 202


Epílogo

los movimientos sociales y entre éstos con la sociedad en su conjunto. La metodología debe permitir hacer un balance de lo que han significado el POT y el enfoque de ordenamiento en Bogotá y los municipios de la región. En Bogotá el balance pasa por evaluar la aplicación de sus instrumentos, tales como Planes Zonales, Pomcas, etc. El diseño de la metodología deberá garantizar la sistematización y memoria de la discusión (consensos, divergencias, posturas) de forma que podamos pasar a la fase de trabajo para la reformulación de un Ordenamiento Territorial legitimado Socialmente Respecto de lo institucional, Establecer con las instituciones mecanismos de interlocución con miras a construir consensos en torno a los ejes que dan estructura del POT, su enfoque, la aplicación de instrumentos y las metas de inclusión social. Será necesario conocer claramente cuáles son los alcances de la presente revisión en términos de la visión, la política y los proyectos a adelantar, así como las reglas de juego hacia la reformulación del POT en el 2011. Acordar la destinación de recursos por parte del gobierno distrital para brindar la información necesaria y requerida por los procesos territoriales para el abordaje de las problemáticas y desarrollo de las propuestas. Conocer los proyectos en detalle acerca de los planes de expansión, la malla vial, los enclaves económicos y la base de información generada para estos proyectos como para los Pomcas, Planes Zonales, entre otros. Crear una instancia de seguimiento regional a la formulación del POT y su desarrollo, que podría estar relacionada con el Consejo Territorial de Planeación.

Es justo que los retos sobrepasen el hecho de evidenciar el debate sobre el POT como instrumento pensado en función de la conectividad por la vía del mercado, y se ajusten las cargas y relaciones de poder, a favor de la defensa del territorio, la estructuración de formas de economía propia y el ejercicio efectivo del derecho a la ciudad y a la ruralidad. 203


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Un POT construido socialmente debe ser resultado de un proceso legítimo, que pasa por repensar y desentrañar las implicaciones del orden jurídico y los conflictos entre derecho y territorio, economía y territorio, poder y territorio. Uno de los ejes centrales del debate es la regulación estatal de los precios y el mercado del suelo, en el sentido de que sea efectiva la recuperación de plusvalías por parte del Estado para garantizar la redistribución colectiva de la riqueza que producen las rentas del suelo que se quedan en los operadores inmobiliarios y en los propietarios de la tierra. Es parte de los desafíos desmitificar la propiedad privada del suelo, así como movilizar las plusvalías a partir de criterios de bienestar social general y calidad de vida.

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Bogotá: alternativas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión del plan de ordenamiento territorial -POT-* Andrés Ramírez

Panel 1 Ordenamiento territorial, POT, poder y democracia en la globalización. El Plan de Ordenamiento Territorial POT tiene una dimensión política determinada por las actuales dinámicas de acumulación de capital y de regulación política del proceso de globalización económica. El proceso de globalización se da en el marco de la hegemonía del modelo de desarrollo y gestión estatal neoliberal, donde una de sus bases es la reforma del estado: privatizaciones y desregulación, apertura comercial o incremento de la base exportadora de la economía, disminución del gasto público (en especial el gasto social) y fuerte disciplina fiscal, monetaria y financiera.

* N.E. Textos síntesis de la propuesta de páneles en el evento de septiembre de 2008, aquí convertidos en secciones del libro.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

La globalización en las ciudades supone también la transformación del modelo sociocultural, especialmente vinculado a los hábitos consumistas, difusión de formas de consumo -shopping centers, hoteles internacionales, hipermercados, cadenas de fast-food, cadenas de complejos de espectáculo, entre otros- y difusión de grandes cadenas transnacionales vinculadas al comercio minorista, la gastronomía y el ocio. La cultura aparece entonces como un importante legitimador de los cambios económicos y sociales, globalización y neoliberalismo, según varios pensadores podrían estar sostenidos y legitimados, por el emergente paradigma sociocultural posmoderno. Un atributo central de este proceso es la desmaterialización de la economía internacional, es decir la que se denominada globalización financiera. Otro aspecto relevante está constituido por el agotamiento del modelo tecnológico-productivo y su reemplazo creciente por parte del modelo tecnológicoproductivo flexible, particularmente teniendo en cuenta el papel central que en este último juegan el conocimiento, la información, y la ciencia. La globalización supone procesos de glocalización, de relaciones de dominación, explotación y circulación de capitales, servicios y fuerza de trabajo, en las cuales el tema del ordenamiento territorial es decisivo, en tanto el capital requiere la organización espacial y el acceso a recursos naturales y a circuitos de comunicación para incrementar los ritmos de acumulación en el mundo.

Panel 2 POT, ordenamiento, región y país. El POT de Bogotá tiene influencia y diferentes impactos sociales, económicos, culturales y ambientales, más allá de sus propios límites, ya que

También conocido como taylorista-fordista Posfordista  Ciccolella, P. 2004. Ciudades del Capitalismo Global: Terra Incognitae. Nuevas relaciones económico-territoriales, nuevos territorios metropolitanos: reflexiones partiendo de casos iberoamericanos en: VIII Seminário da Rede Ibero-americana de Investigadores sobre Globalização e Território. Rio de Janeiro, Brasil.  Concepto referenciado comúnmente con la frase: “Pensar globalmente y actuar localmente”.  

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Epílogo

es el eje central de la Ciudad-región, de la Región-capital, y de la Región central de Colombia. Las decisiones en el Distrito Capital han incidido y determinado el ordenamiento de varias regiones del país. El ordenamiento como estrategia de planificación territorial, en el marco de los propósitos de la globalización, ha estructurado jerarquías y dinámicas territoriales que han profundizado a Bogotá como centralidad del modelo de ordenamiento nacional. El modelo de ordenamiento que viene desarrollando el país, busca profundizar su inserción en el denominado “mercado global” a través de la especialización de su oferta de productos y servicios; también busca ahondar la estrategia neoliberal de atracción de inversión extranjera, particularmente a partir de los lineamientos que organismos multilaterales han determinado para Colombia, relegando el fortalecimiento del comercio nacional interno. Este enfoque de la planificación y del ordenamiento territorial ha sido acelerado en los últimos 25 años, buscando aumentar la competitividad como estrategia de desarrollo económico. Algunas acciones estratégicas y evidentes emprendidas para tal fin son: establecimiento de grandes áreas de monocultivos para la producción de madera y biocomustibles, ampliación y entrega en concesión de áreas para la extracción de recursos naturales (petróleo, carbón, oro, entre otros), zonas urbanas y metropolitanas jerarquizadas bajo el esquema de ciudades en red (donde grandes centros urbanos como Bogotá, tienden a ser consolidados hacia el modelo de la “Ciudad Global”), áreas concesionadas para el ecoturismo, megaproyectos para la producción, transformación, transporte y comercialización de productos de exportación (“Ciudades industriales”, renovación de puertos,

Propuesta de articulación regional funcional, que busca articular a Bogotá con el “primer anillo” de municipios que limitan con la capital; involucra principalmente a aquellos de la sabana de Bogotá.  Aquella articulación económica y social de Bogotá con todos los municipios del departamento de Cundinamarca. Esta región, según datos de la Cámara de Comercio de Bogotá, 2008; está compuesta por casi 9 millones de habitantes (casi la quinta parte del país), tiene el 32% del PIB nacional, es la primera región exportadora de Colombia (sin incluir petróleo), y en ella se ubican 620 empresas multinacionales.  Esta escala de articulación regional, hace referencia a la vinculación directa de la Región – Capital con otros departamentos de la región central como: Meta, Boyacá, Tolima, Huila y Santander entre otros.  Ver textos de Saskia Sassen  El aeropuerto de Bogotá en remodelación y ampliación, busca seguir siendo el de mayor transporte de carga de Suramérica, con cerca de 511 millones /ton/año, por encima de megalópolis como Sao Paulo (373 millones/ton/año). 

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

grandes vías y autopistas), seguridad y control territorial para la inversión extranjera, entre otros). Lo anterior está intrínsecamente relacionado con la geografía del conflicto social y armado que lleva más de 50 años en el país: regiones con mínima inversión del estado y poco desarrollo territorial y bienestar social, concentración del poder público en regiones estratégicas para el modelo neoliberal, ingobernabilidad y ausencia de participación social en las diferentes regiones del país, entre otros.

Panel 3 El POT y las transformaciones en la ciudad El modelo de ciudad existente refleja un modelo de desarrollo fundamentado en la productividad y competitividad, así como en la rentabilidad del suelo, poco regulado por el Estado y a merced del mercado. Esto ha producido entre otras, exclusión y segregación socio espacial. Este modelo no permite realizar una lectura de ciudad como resultado de un proceso social e histórico con determinantes ambientales, culturales y geográficos. La ciudad está fragmentada socialmente, por un lado élites tienen los mayores privilegios sobre el espacio público, los servicios urbanos, las oportunidades económicas y la riqueza ambiental, entre otras; y por otro, una ciudad informal, urbanísticamente empobrecida, con pocos espacios reales de participación política, bajos niveles de empleo, y aún con pocas posibilidades de incrementar el bienestar a sus habitantes. Las políticas públicas juegan un papel determinante en la consolidación o transformación de este modelo, y el instrumento que actualmente ofrece la posibilidad de incidir en una decisión hacia nuevas lecturas del territorio, es el Plan de Ordenamiento Territorial. Los procesos democráticos en la ciudad, potenciado por los últimos gobiernos distritales, han avanzado en consolidar la voluntad de una ciudadanía que desea transformar el modelo de ciudad actual, hacia un modelo más social, más humano y con una perspectiva de justicia, equidad y sustentabilidad ambiental. Algunos de esos propósitos han logrado materializarse en políticas públicas y en planes de desarrollo, sin embargo no han logrado posicionarse en los instrumentos de ordenamiento de la ciudad, principal208


Epílogo

mente en el Plan de Ordenamiento Territorial, pero tampoco se han logrado permear los planes maestros, los planes zonales, los Planes parciales entre otros. El POT está estructurado en la lógica de la consolidación de grandes proyectos estratégicos, muchos de ellos Megaproyectos, que se convierten en el andamiaje principal del modelo de ciudad, en esta medida, el POT busca consolidar a Bogotá como Ciudad Global. La planificación y el ordenamiento territorial realizado bajo ese enfoque, ha mostrado grandes vacíos en términos de equidad, participación, sustentabilidad ambiental, justicia y bienestar social. Con base en lo anterior, resulta de vital importancia avanzar hacia orientaciones políticas progresistas, logrando incidiendo en la transformación del ordenamiento territorial y de los instrumentos de planificación en Bogotá.

Panel 4 Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá Algunos sectores sociales se benefician más que otros en el uso que la economía neoliberal hace de los territorios urbanos y rurales, unos sufren mayores costos que otros, de ahí los conflictos territoriales. Estos conflictos se constituyen en indicadores de las relaciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos y del suelo. En estos conflictos se evidencian temas ligados a la distribución de la riqueza generada por el desarrollo, la descentralización política, la participación ciudadana y la justa distribución de las externalidades negativas que generan los procesos productivos, entre otros. El enfoque de conflictos ambientales y territoriales, ha sido abordado en diferentes territorios latinoamericanos con el fin de evidenciar las disputas de poder, y la tensión entre los diferentes actores y poderes en torno al acceso y extracción de los recursos naturales y del uso del suelo. En Bogotá, varios proyectos de ciudad vienen propiciando los diferentes conflictos territoriales: la consolidación de zonas de expansión urbana -como Nuevo Usme ó el Plan Zonal del Norte-, proyectos de renovación urbana -como el Plan Zonal del Centro-, la consolidación del anillo de innovación, la puesta en marcha de los Parques Minero Industriales, la am209


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pliación del relleno sanitario de Doña Juana, la construcción de grandes autopistas como la Avenida Longitudinal de Occidente, la entrega en concesión de autopistas rápidas con peajes urbanos, el Sendero recreativo de los Cerros Orientales, los Planes de Manejo Ambiental de las áreas protegidas, la ampliación del aeropuerto de Bogotá, y muy seguramente la construcción del metro de la ciudad, entre otros. El reconocimiento de los principales conflictos ambientales y territoriales, ha sido una de las tareas que han venido adelantando las organizaciones y procesos sociales, quienes buscan posicionar el enfoque territorial en la construcción de políticas públicas, y ahora, en los instrumentos de planificación urbanos, rurales y regionales. A partir de los conflictos derivados del ordenamiento territorial, se han gestado procesos de resistencia y desobediencia civil urbana10 y rural de los sectores afectados por dichas políticas y megaproyectos, conformando un movimiento social y ambiental que se niega a asumir las consecuencias que este proceso de reacondicionamiento económico global implica para la ciudad. A estos movimientos vienen sumándose sectores políticos, académicos y sociales, que desean una transformación estructural del ordenamiento del Distrito, en función de la equidad, la participación, la sustentabilidad ambiental, y el bienestar social.

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PNUD, 2008. Informe de Desarrollo Humano: Bogotá una apuesta por Colombia.

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Anexos Las mesas de trabajo / Relatorías Política, representación, participación y planeación1 “La participación es considerada en el POT como mejorías para coberturas, calidad y sostenibilidad, lo cual es totalmente falso porque hasta el momento no se ha hecho nada en estos espacios como en lo hospitalario (implementos en las localidades de Santafé, Mártires y Candelaria), educación (calidad cada vez más baja, los colegios se quiebran en educación y estructura física), inseguridad (incrementa por hechos que determinan la salud de los habitantes en el barrio el Guavio, donde las aguas negras se meten a las casas y el acueducto no presenta soluciones). Se ha valorizado el predial y en las localidades este impuesto es muy alto y en especial en la 3ª hay gente con mucha vulnerabilidad”. Sobre la participación en el sentido de la capacidad de movilización de la población civil, la discusión a través de paneles es ideal para que el POT sea resultado de un gran pacto social y comunitario donde los actores territorializados tengan la oportunidad de contar con voz y voto. Ponerse de cara al reto ambiental el POT, el eje ambiental que da estructura y es fundamental, pero el manejo de aguas, de recursos hídricos, cada vez más deficiente y deplorable como eje estructural. Tres componentes: la institucionalidad puede responder a una ciudad en términos de regionalización, acueducto empresa privada que toma decisiones con inmensos recursos, fragmentación en muchas entidades. Se debe buscar la organización de la comunidad alrededor de las UPZ como eje dinamizador de todos los procesos referentes al POT, y la participación de la comunidad en la discusión y seguimiento a las reformas que surjan en el proceso El POT se basa en hechos cumplidos a los cuales no se puede acceder; se requiere un referente, la comunidad ha presentado proyectos de ley sobre su reglamentación (Ley Orgánica Territorial LOT), pero no se acogen.

MESA 1. Moderador: Julio César Guevara. Relator: Carlos M. Hidalgo M. Corporación Construyendo Hábitat, Alianza Solidaridad Local de Suba. 1

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Los temas de la participación no han sido bien tratados respecto de la revisión del POT, deben centrarse en la incidencia y en la participación con decisión, y no permitir que la participación sea aplastada con veedurías y votaciones parcializadas, mediante mecanismos de control y garantías. La participación durante la vigencia del POT hay que analizarla, cuenta con artículos propios en éste y en la ley, pero no se ha sabido crear una metodología para poder intervenir en una reforma el POT, ni se han definido estrategias ni políticas públicas de participación, que incluyan la participación comunitaria, barrial, de municipios y corporaciones, con base en información y divulgación sobre qué es el POT, qué una UPZ, la constitución y la ley 142, entre otras cosas. El ciudadano debe conocer donde puede actuar. El problema de fondo: se quiere convertir a la ciudad en prestadora de servicios, pero al contrario se deben desarrollar la agroindustria, el sector primario y la industria pesada para que la mediana y la pequeña salgan adelante. El problema no se resuelve con Pimes y Famiempresas, somos un país en desarrollo.

¿Cuáles son las alternativas al modelo de ciudad?2 En primera instancia, se deben definir las líneas conceptuales y filosóficas del actual POT, lo cual implica asumir apuestas de tipo político para el futuro de la ciudad, la región y el país. Actualmente estas líneas son Competitividad, Productividad y Movilidad, que son estrategias, pero no pueden ser los principios filosóficos inspiradores del modelo de ciudad. Es necesario establecer en esta ciudad los límites del crecimiento, expresando claramente las definiciones que implican el Desarrollo, tomando como eje el desarrollo a Escala Humana y entendiendo el metabolismo de Bogotá en la región: lo que implica analizarla en relación con residuos sólidos, agua, alimento, aire, en fin los recursos naturales regionales. Es necesario definir los límites de crecimiento para el control de la voracidad del sumidero Bogotá. Debemos desarrollar un proceso de alcance pedagógico que nos permita a todos construir un lenguaje común: es necesario que todos entendamos

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Mesa 2. Relatoría editada por Patricia Bohórquez


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

sus instrumentos, sus herramientas, sus desarrollos y qué quieren significar. Ello no implica que no los podamos modificar. Dicha pedagogía debe dar cuenta de varios campos del ordenamiento territorial. A partir de éste escenario de pedagogía social se construye gobernanza de la ciudad, para que ser bogotano cobre sentido y se entiendan las relaciones sociales en el territorio. Reconceptualización de territorialidad: se debe incluir la mirada holística de la relación entre territorios: centro – periferia; centros fundacionales; borde-expansión; rural – urbano; por ende, entender el concepto de territorialidad más allá del paisaje y la retícula urbana. El paisaje está moldeado por unas expresiones culturales, es decir, allí debe reflejarse el sentido de apropiación social, como manifestación de derechos colectivos. La forma como la administración fragmenta el territorio por división local, pero desde otras instituciones se lee el territorio de otras formas: Cerros, Bordes, humedales, entre otros, pero se desarticulan. La pregunta central resulta en ¿Qué ordena el POT y cómo se responde a esta función? Ello con el fin de superar la visión actual en el que los ejes viales son el centro de la dimensión de productividad y competitividad. ¿Es necesario que el POT defina nuevas localidades rurales? Es en estas zonas dónde se expresa el borde y la integración urbano-rural. Ello implicaría una alternativa de ordenamiento y de zonas de encuentro con la región para la armonización de sus planes. En cualquier caso, la ruralidad requiere una división político-administrativa distinta que la reconozca como un territorio con sus particularidades –patrimonio ancestral, cultural, ecosistémico–, y cualquier decisión que se tome sobre ella debe concertarse con las comunidades campesinas. El agua como derecho fundamental debe ser el eje de ordenación del territorio. Adicional y asociado a los derechos ciudadanos y colectivos es necesario que el POT reconozca el problema de inequidad de la ciudad. En éste contexto, la descontaminación del río Bogotá, demanda del compromiso del Distrito y el resto de los municipios de la cuenca, teniendo en cuenta la deuda ecológica de la ciudad con la región. Los manejos inadecuados de borde están forzando a subir en altura sobre la montaña, acercándonos más a los nacederos de agua. Entonces la planificación del Distrito debe generar una política pública territorial de protección del agua. 213


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En orden a la transformación del modelo de ciudad, el POT debe plantearse nuevos retos tecnológicos: Bogotá afronta problemas ambientales, tales como la producción de residuos sólidos y el reto es qué hacer para un manejo integral sin que afecte las condiciones de calidad de vida, o los intereses de los individuos: la zona del relleno, las familias recicladoras, los habitantes de sur, centro y norte. Ello implica esfuerzos tecnológicos que permitan la selección en la fuente, el uso de residuos orgánicos y aprovechamiento de residuos orgánicos y no orgánicos, a reconocer como equipamentos y ciclos productivos en el POT. En este mismo sentido el reto tecnológico, acerca del control de la contaminación, el reciclaje de escombros, la dependencia de materiales de construcción es un problema general, incluso de prácticas culturales. En dicha perspectiva, ¿cómo integrar al POT las alternativas de solución a la contaminación? Debe incorporar espacialmente alternativas como la promoción de procesos de agricultura urbana, así como procesos de compostaje en vivienda para reducir el impacto y el traslado al relleno sanitario. Le Corbusier le planteó a Bogotá la necesidad de crecer en altura hace casi 50 años; hoy en día, debemos replantearnos la densificación urbana y sus implicaciones, que si bien incorpora dimensiones del crecimiento endógeno, también debe ser armónico con el reconocimiento de asentamientos raizales, y la perspectiva de Cuenca de la Ciudad Región. Esta visión se expresa en diferentes elementos de análisis que surten a continuación y que son la simiente creadora de condiciones para la construcción de alternativas al modelo de ciudad, desde la visión ambiental de la mesa: 1. Requisitos para abordar el ajuste al POT: compromiso Político del gobierno distrital para abordar el ajuste al POT; continuidad de participación en este espacio u otros espacios de los procesos sociales expresados en los territorios; consensuar los conceptos ambiente, territorio y ruralidad para entender el andamiaje del modelo de ciudad; repensar la responsabilidad Institucional que ha de abordar la discusión del POT: incorporar los diferentes sectores; generar escenarios de Pedagogía social para el entendimiento del POT y sus instrumentos, construyendo gobernanza de la ciudad. 2. Aspectos de enfoque: hacemos referencia a las discusiones de orden político y metodológico que implica pensar “el ambiente” en el contexto 214


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

de Bogotá y la región. En tal sentido, es necesario pensar el proceso de planeación de la ciudad con enfoques y lineamientos diferentes a los que empleamos hoy para éste proceso. Se requiere abordar la complejidad de las escalas en el ordenamiento, para hacer compatibles los instrumentos derivados de la ley 388/97, junto con los desarrollados en virtud de la ley 99/93, así como la expresión del acuerdo social, cuya materialización funge en equipamentos y relaciones espaciales, que condicionan en últimas, el modelo mental de nuestros anhelos de vida. - Pensar Bogotá desde afuera; desde el país, la región, la ruralidad y no de adentro hacia fuera, esto implica darle la vuelta a la lógica del ordenamiento de la ciudad. Una lectura abierta -no urbanocéntricaexige recrear la perspectiva de Desarrollo humano desde indicadores que trasciendan la productividad y competitividad. - Es necesario identificar los aportes regionales en múltiples campos: agua, soberanía alimentaria, sustentabilidad territorial para integrar la figura de Región Capital. Ello se debe expresar en la participación de los municipios en los diferentes instrumentos como: Plan Maestro de Abastecimiento, Plan Maestro de Acueducto. - El POT debe reflejar las diferentes perspectivas de ciudad: los conflictos de uso, la densificación urbana, la biodiversidad, y aunado a ello, el establecimiento de metas concretas, que permitan evaluar su efectividad en el mediano y largo plazo. - El ordenamiento debe reconocer la conflictividad ambiental y social de su territorio derivada de la segregación y la inequidad, que exige reconocer en instrumentos de planeación los territorios formal e informalmente construidos. Lo cual implica incluir la totalidad del suelo de Bogotá en el POT, situación que no ocurre a la fecha. - El ordenamiento territorial en la perspectiva de sustentabilidad urbano-rural, plantea la pregunta sobre el/la bogotano/a que deseamos, en términos de condiciones humanas inclusivas: espacios colectivos y sociales en armonía con la visión compleja del territorio, donde el espacio físico sea el reflejo del acuerdo social que deseamos construir. - El ordenamiento de la Estructura Ecológica Principal requiere ser analizado y traducido a los instrumentos de planeación a partir de 215


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

su cuenca principal, el Río Bogotá, integrador de la región. Para que ello sea consistente, se requiere estimar la capacidad de carga de la Cuenca y expresado, por ejemplo, en los planes maestros, en los planes parciales, etc. - El POT desde la perspectiva preventiva: al incorporar la filosofía del riesgo (asociado estrechamente a los hitos de la estructura ecológica principal) la ciudad reducirá los costos sociales, y económicos que su atención deriva. En éste mismo sentido, ha de incorporar la visión de salud y Ambiente. - Retos tecnológicos del POT: acerca del control de la contaminación, el reciclaje de escombros, la dependencia de materiales de construcción deben diseñarse estrategias y equipamentos que reconozcan los ciclos de materiales y las prácticas culturales asociados a ellos. 3. Aspectos metodológicos. ¿Cómo hacer posible el desarrollo de la visión armonizadora de ciudad? Esta pregunta para ser resuelta, plantea la necesidad de definir unos escenarios y estrategias para hacer viable la operación en condiciones institucionales y comunitarias. - El ajuste al POT exige una interlocución en la institucionalidad del Distrito y de los municipios de la Región Central. - Plantea la necesidad a los procesos sociales de unificar un lenguaje que refleje la vivencia y la construcción social del territorio, pero también una capacidad organizativa para incidir en la reformulación del POT - Debe diseñarse una estrategia de interlocución – acción que permita fortalecer este espacio de confluencia y poner en marcha un observatorio al desarrollo del POT - Exige diferenciar las escalas de análisis y generar herramientas capaces de recoger las problemáticas puntuales y locales en la escala regional. - La planeación territorial exige unas metas de calidad de vida (en la perspectiva de desarrollo humano, no de ECV) para los/las ciudadanos/as. 4. Nuevos ejes estructurantes del POT. Actualmente el POT se fundamenta en tres aspectos estructurantes de la política de suelo: Competitivi216


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

dad, Productividad y Movilidad. Dimensiona el POT tan solo como un instrumento de ordenamiento económico de suelo, y no como un instrumento Operador Político en lo territorial, lo sociocultural y lo ambiental, perdiendo de vista su esencia, por ende, se requiere dimensionar su real impacto y actuar en consonancia, modificando sus aspectos estructurantes, construyendo una estructura que explicite las relaciones territoriales de nuestra sociedad. En orden a esta discusión, identificamos en la mesa algunas de ellas. 5. Redefinición de lenguajes: El POT para ser accesible requiere ser traducido en lenguajes que transmitan su contenido y sentido político al ciudadano común, por ende debe desarrollarse la construcción consensuada de los referentes principales del POT, en términos filosóficos y operativos 6. Aspectos filosóficos. Solidaridad, Soberanía alimentaria, Desarrollo a Escala Humana, Transformación de la Deuda Ecológica y Social, entre otros, deben ser los referentes filosóficos que deben ser incorporados y traducidos en metas del POT, para permitir una adecuada interpretación de las dinámicas urbano rurales de Bogotá. Ruralidad: La ruralidad exige nuevas fronteras del pensamiento para efecto de incorporarla en el ordenamiento del POT. En tal sentido, se debe pensar de manera colectiva con los habitantes actuales en el territorio. Perspectiva de cuenca: la perspectiva del Ordenamiento ambiental territorial exige pensarse el territorio desde la perspectiva de Cuenca: la capacidad de carga como el principal determinante territorial del uso del territorio y fiel reflejo del límite del crecimiento, en la perspectiva del Desarrollo a Escala Humana. Conflictos territoriales. Otro de los retos consiste en consolidar los resultados de los ejercicios de participación ciudadana, y visibilizar el conflicto de intereses en la escala global, regional, territorial y zonal. Bordes. Es una realidad territorial donde confluyen diferentes tipologías de suelo, en las inmediaciones de áreas protegidas biodiversas, con alta diversidad de actores, factores e intereses sociales que requieren 217


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

atención especial para el control de los límites espaciales de crecimiento.

Producción, economía, infraestructura y megaproyectos3 Frente a la infraestructura. Conocer a fondo el POT; establecer una metodología para socializar y divulgar el POT, sus impactos positivos y negativos; que la planificación de programas, proyectos o cualquier intervención del POT se haga en procesos sociales y que la infraestructura que se desarrolle sea simplemente un punto adicional en el enfoque general; que en las zonas de renovación urbana como el aeropuerto, que han perjudicado a familias desalojándolas, no se reconoció el valor verdadero de las edificaciones y nunca tuvieron proceso de acompañamiento en la reubicación. Pues todo lo anterior se considera de responsabilidad de gobierno a través de su gestión pública; la propuesta es sacar el aeropuerto del área urbana por sus impactos a la comunidad y por el manejo zonal de mercancía y lo que ello conlleva; que cuando se haga el cambio de uso del suelo, ej. de residencial a industrial, se tenga en cuenta un plan de seguridad a las residencias ubicadas en el sector, por el riesgo que causa la industria; que los cambios del uso del suelo se sustenten con argumentos de beneficio a la ciudad y no a intereses privados; en cuanto al metro se debe exigir al gobierno informar sobre estos proyectos e incluir a la población en la toma de decisiones. Frente a la producción. Bogotá debe ser una ciudad que se fundamente en la producción de servicios como capital del país y como centro de comercialización, pero donde se vea la entrada de las clases más vulnerables en estos negocios; Bogotá debe elaborar una política pública de producción a diferentes escalas, primaria, secundaria y terciaria; que la producción agrícola de los campesinos tanto de Bogotá como de la región se haga con asistencia técnica hacia la producción limpia y con incentivos y subsidios a los pequeños productores en el marco de una política pública; que en los proyectos donde hay impactos ambientales se cobre a quienes los produzcan compensaciones por ese impacto y/o afectación al territorio y que sean de beneficio para la comunidad afectada; la minería se debe limitar a una zona donde no cause grandes impactos a la población urbana y rural.

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Mesa 3. Relatoría editada por Héctor Álvarez.


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experiencias y acumulados propios y territoriales? Cualificación de la participación como condición previa a la revisión del POT. Para plantear alternativas hay que conocer el territorio, la ciudad y visibilizar las problemáticas locales: al conocer las problemáticas en forma detallada, es que se pueden plantear alternativas y desarrollar el sentido de pertenencia a los procesos de modificación; se deben integrar la cultura, la identidad cultural y recuperar la cultura regional dentro del POT; reforzar la parte humanística dentro del POT; alternativas para el manejo de las basuras con la implementación del Proceso de Gasificación y cambio en los hábitos de consumo y manejo de residuos; darle continuidad al proceso de modificación del POT buscando un enfoque prioritario de lo público; en la revisión del POT, se debe incluir las consultas previas a las comunidades para poder decidir sobre las situaciones que los afectan; llevar a las personas desplazadas a las mesas de trabajo para que sus opiniones sean tenidas en cuenta; los proyectos alternativos deben contar con recursos económicos; el POT debe contemplar prioritariamente los problemas de vivienda, desempleo e inseguridad; la construcción de un aeropuerto alterno fuera de la ciudad.

Diversidad, cultura, hábitat y territorio4 1. Retos de la revisión del POT en cuanto a la participación. - Lenguaje empleado para la participación: La participación requiere superar el lenguaje técnico y que se plantee la discusión en términos apropiados para las comunidades, hoy en día el lenguaje es una barrera para la gente del común. - Desconocimiento de los ejercicios participativos y de las formas de apropiación del territorio. Se denuncia el caso de la Localidad 4ª de San Cristóbal donde el Plan de desarrollo local se está enfocando hacia el ecoturismo desconociendo lo planteado por las comunidades participantes. - Necesidad de incorporación de los avances de los procesos sociales. Muchas personas y organizaciones vienen trabajando propuestas que requieren ser incorporadas a la discusión.

MESA 4. Moderación: Eneida Chacón, Rodrigo Carrascal. Corporación Construyendo Hábitat. Relatoría: Ana Mercedes Panchoaga 4

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

- Investigación popular, pero ahora hay que exigir, no solo participar. El tema ambiental y cultural pueden ser ejes que direccionen dicha acción. También hay que trabajar la línea jurídica, como se hizo desde el proceso río Bogotá. - Dotar de carácter decisorio a la participación desde las etapas iniciales del proceso de planeación, para no desgastar a las personas en ejercicios sin incidencia en las decisiones. - Necesidad de fortalecimiento organizacional para la participación - Desconocimiento de las comunidades acerca de los avances del POT. - La fragmentación en localidades y UPZ de los ejercicios de participación ante problemáticas interlocales que trascienden las fronteras político administrativas. - Dificultades de la participación con una mirada micro: Los bogotanos no sentimos identidad, no conocemos los equipamientos ni los lugares de recreación y parques ecológicos, no conocemos la ciudad ni tenemos mirada del conjunto 2. Avances y retos de la implementación del POT. Escaso avance en la ejecución del Plan Maestro de Cultura; no conocemos la ciudad, no sabemos quiénes somos, la ciudad crece demasiado rápido, no se genera identidad, todo el desarrollo es muy rápido. Entonces el primer elemento es revisarnos desde quienes somos. 3. Principales ejes temáticos para la revisión - Ambiente. Se evidencia la diversidad de problemáticas asociadas a elementos de la Estructura Ecológica Principal especialmente, Río Bogotá, Tunjuelo, Cerros Orientales y a las áreas de borde urbano rural. Se evidencia la necesidad de seguir trabajando en la gestión del riesgo. Potencial de hechos educativos como el referendo por el agua, como generadores de conciencia ambiental y cultura ciudadana. - Cultura. Potencial del tema de cultura para articular organizaciones sociales. Necesidad de reconocer el mayor nivel de intercambios culturales de los territorios de frontera. El POT no representa la diversidad, no contempla en su norma el tema de las migraciones. 220


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

El tema cultural merece una mirada particular desde la norma. Se debe mirar con detenimiento la historia de la ciudad, es necesario redescubrirla para hacer una propuesta de ciudad que corresponda a procesos de urbanización y relacionamiento, este es un ejercicio que genera identidad y apropiación. Es necesario exigir la materialización de políticas públicas en cultura como un derecho, las comunidades deben asumir esta responsabilidad. Para hablar de cultura es importante involucrarse en el escenario de nuestras vidas y discutir la vida de una manera abierta y democrática y no solamente técnica. El tema cultural no solamente es equipamientos y grandes eventos, sino que tiene que ver con plantearse una propuesta de ciudad incluyente considerando la interculturalidad, la armonía con el medio ambiente y la identidad. - Vivienda. La falta de vivienda es uno de los problemas más preocupantes, una de las necesidades, enmarcado en un contexto cultural hecho de sueños y realidades por la sobrevivencia; las tarifas de servicios públicos y la movilidad, servicios de salud y acceso a la educación, todas aspectos cotidianos que se expresan en una diversidad de etnias, lógicas y formas de ver la vida. 4.

Problemas de enfoque del modelo de ciudad. - Concepción mercantil del ordenamiento, en función de las grandes empresas y actividades financieras. - El ordenamiento desde el POT ha deteriorado territorios naturales como el caso de los humedales. - Hay que mejorar en la organización social para que el mercado del suelo no pertenezca solamente a los grandes inversionistas privados y siga siendo el determinante del desarrollo del modelo de ciudad. - Fraccionamiento del territorio: Hay incongruencias en el ordenamiento, cuando los límites de localidades y UPZs dividen territorios y comunidades. - El hábitat, como espacio donde confluyen la relación naturaleza – hombre – sociedad, donde se encuentra la diversidad cultural. El hábitat como manifestación de problemáticas sociales, económicas y físicas. Territorios hechos de historias de pobladores inmigrantes de 221


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

distintas regiones del país, quienes han construido culturas cotidianas desde sus territorios. 5. Territorios con mayores conflictos. - Mártires. Usos de alto impacto. Movilización y organización social desde la recuperación de la memoria histórica para que las personas quieran y reconozcan su territorio, ante el deterioro urbano y depreciación de las viviendas por usos de alto impacto. - Usme y Ciudad Bolívar. Expansión urbana, deterioro ambiental y riesgos. El cementerio muisca de Usme puede potenciar la apropiación de los habitantes de la localidad en torno a la recuperación de la historia. Son casi 80 has que Metrovivienda no puede construir por el cementerio, lo que se constituye en una ganancia para la localidad en su lucha contra la expansión urbana. Otra experiencia exitosa es el agro-parque los Soches. - Chapinero. Diversidad cultural. Debemos pensar sobre ¿cuál diversidad es la que estamos hablando? Por ejemplo la diversidad sexual en Chapinero, donde se especula sobre el precio del suelo con base en actividades relacionadas con el comercio sexual. 6. Propuestas. - Continuar desarrollando el trabajo de discusión en mesas: seguir trabajando otras para lograr a incidir en el proceso de revisión. - Las localidades de frontera que con un tratamiento diferenciado para que se pueda establecer mecanismos de flujos culturales con la ciudad región. - Integrar territorios con problemáticas comunes y procesos sociales conjuntos. EL POT logra fragmentar los procesos culturales, ya que por ejemplo hay inversión sólo por UPZs, y en grupos juveniles que participan de diferentes territorios, se fragmentan. Eso hay que tenerlo en cuenta en la revisión. - Reformular el enfoque del POT desde el reconocimiento de la diversidad cultural y territorial. Hay que plantear otro POT desde la diversidad cultural de cada territorio. Pero, ¿cómo fortalecer a las organizaciones al punto de tener una propuesta alternativa al actual modelo de ciudad? 222


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

- Involucrar la dinámica barrial en la revisión del POT. - Territorializar la revisión en mesas de trabajo temáticas por zonas de la ciudad. - Reproducir la información del Foro. - Revisar a Usme como territorio de expansión y enfrentar la especulación del suelo. Se está perdiendo la cultura campesina, y la oferta alimentaria de la ciudad. - Construir pequeñas experiencias exitosas para ir construyendo otro modelo de ciudad. El territorio está fragmentado no por incapacidad técnica, sino por intereses económicos. - Mantener los espacios de participación abiertos en este proceso de revisión que se inicia y prolongarlo cuanto sea suficiente. - Pensar en un proceso pedagógico para la reconstrucción histórica para ampliar la discusión sobre los territorios y así lograr apropiación, es necesario ampliar los equipamientos culturales y descentralizar su administración y de su uso, como es el caso de rock al parque y del festival de teatro, ya que la cultura no debe ser privilegio de algunos sectores. Los recursos económicos destinados a la cultura son mínimos, ya que la mayor parte de los recursos se van para movilidad e infraestructura.

Los retos de la revisión del pot, frente a la globalización5 1. El POT y sus componentes. - El concepto mismo. Se debe precisar lo que se quiere con el POT, y lo que se debe plantear en el mismo. También, reconceptualizar algunas cosas partiendo de los conceptos que se manejan desde lo popular: hay que pensar de otra manera para no caer en el juego impuesto de la globalización. La palabra POT, debería desaparecer, ya que el territorio ya está ordenado: quienes que tenemos que ordenarnos somos nosotros. - Trabajar conceptos básicos como ciudad, ordenamiento, espacio, territorio.

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Mesa 6. Moderación y Relatoría síntesis por Hernán Darío Correa.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

- Existen tensiones a partir de proyectos como el TLC, respecto de la propuesta de construcción de ciudad, como del POT y sus planes maestros. - En cuanto a la participación, en términos de región, ciudad y localidad se reflexiona sobre el proceso del POT como una cooptación que podría afectar los procesos y movimientos sociales. La participación y el enfoque que se le da a la misma si se mirara desde la ruralidad y el movimiento social es diferencial frente a lo urbano, que se da en una lógica de privatización y mercantilización; ejemplo claro el del agua o los alimentos. 2. La construcción de la ciudad y la participación. La gente debe entender cómo se construye la ciudad; para esto el papel de la academia debe ser sustentar las propuestas sociales desde los conceptos científicos. - Definir si la comunidad está en la propuesta de mantener el modelo de desarrollo urbano impuesto a nivel mundial o un modelo más integral que implicaría una reforma profunda. Sobre la base de que existen grandes fuerzas que imponen dicho modelo, y el régimen no ha hecho construcciones democráticas, se plantearía construir alternativas que reconozcan la crisis humanitaria (desplazamiento, agua, desempleo), para dar prioridad a la atención de ese tipo de crisis y que ellos estén dentro del ordenamiento. - Se deben estudiar las zonas que no están incluidas dentro del centro de la Ciudad, la gente de los bordes que no son considerados ciudadanos que no están legalizados y donde son manipulados sobre el uso de la tierra y las viviendas. Se plantearían políticas de asentamiento y expropiación de sectores elite, esto para que no se den rentas de monopolio. - Es necesario entender el hombre cultural, en el contexto de Bogotá, diferente a otras ciudades regiones en el mundo. Frente a esto la cuidad no tiene las condiciones en el proceso sociocultural para hallarse inmersa en la globalización. Se puede construir una imagen propia de sí mismos y mostrarla al mundo, sin entrar a competir con otros países con otros procesos y condiciones. - En cuanto a la participación, es poco lo que en realidad la comunidad y la gente pueden hacer frente a los problemas estructurales, ya que todo está definido de antemano. 224


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

3. La región. Definición del concepto. - Se debe construir antes que recoger desde la región, es decir generar alternativas en las cuales nos sintamos representados. De este modo el tema de región deja de ser difuso. - En el tema de región hay mucha confusión; la región tiene unos componentes estructurales y funcionales derivados de sus relaciones socioeconómicas, es decir los mercados y los espacios donde se relacionan las personas. Este universo está integrado por dichos espacios, que son territorios o territorialidades concretas en los cuales aparece el concepto de cultura. En este proceso se dan construcciones y cambios, suscitados, por ejemplo, por el proceso de globalización: hay lógicas económicas que determinan las relaciones e interacciones sociales y desde ellas se han generado dinámicas de reordenamiento territorial. En la región central, por ejemplo, hay territorialidades campesinas en el altiplano cundiboyacense, el piedemonte del Meta y Casanare, Huila y Tolima. Quienes han planificado el POT, no han pensado que gran parte de la producción alimentaria se produce en la región central del país, este hecho es único en el mundo, sin embargo se plantea acabar con la producción alimentaria para entrar en la lógica del mercado y la acumulación de capital. - En el POT tenemos que recoger las necesidades propias y de las localidades de la región, y establecer relaciones: lo que Bogotá necesita, y lo que ellos necesitan, así se construye un concepto más territorial. - Las elites son quienes hablan de la ciudad región. Pretenden que la ciudad domine la región y determine las dinámicas de la región, se debe mirar si ese concepto es realmente el que se quiere o es otro más incluyente y pluralista. La ciudad región no como exportadores e importadores ni como ciudades dormitorios sino como una integración entre actores regionales. Lo que quieren hacer con Cundinamarca es ciudades dormitorios. La producción campesina se acaba si se montan las ciudades dormitorios. - Se debe resignificar el concepto de territorio ya que permea la ciudad y la región, este debe involucrar las relaciones que nos llevaría a otros conceptos como la comunicación y la construcción social, la humanización en cuanto a la inequidad y las exclusiones. 225


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

4. La sustentabilidad urbana. Precio y usos del suelo. - La paradoja de las distribuciones de cargas ambientales en las periferias. Bogotá lanza sus desechos a la región pero no le retribuye. - Respecto de la extensión de la ciudad, se plantean problemas de tipo ambiental, además hay otras alternativas para utilizar y optimizar el uso de la tierra en la ciudad sin hacer extensiones. - En el tema de comercio justo está el reto del precio del suelo, ya que se miran los contextos, pero la regulación de la parte legal, y sobre los planes maestros no hay una revisión clara. 5.

¿Cómo emprender el proceso hacia la revisión del POT? - Planteando el concepto de lo humano, el cual trasciende e incluye el tema de la solidaridad con nuestros vecinos. En lugar de plan de ordenamiento, deben ser procesos de ordenamiento; en lugar de ordenamiento, reconstrucción. Si el proceso pasa por calificación de personas hacia la movilización se logran los cambios que se esperan. Con inteligencia y solidaridad social. Freno a la globalización desde las prácticas individuales. - Se debe dar cuenta de la importancia política que tiene la revisión del POT, donde se deben tener en cuenta los modelos de ciudad y la pelea es de fondo. La coyuntura debe poner sobre la mesa las propuestas construidas durante mucho tiempo que dan cuenta de un acumulado social. - Se debe dar continuidad a escenarios como el de este foro, ya que no solo son académicos sino que ponen en sintonía los diversos procesos colectivos, pero también debe tener estrategias educativas y comunicativas, con foros municipales y regionales como propuesta de mediano plazo. Esta apuesta es la construcción de un proceso social al cual los diferentes procesos y actores aportan desde sus actuaciones. El espacio debe evidenciar la capacidad de incidencia para lo cual el tema se debe posicionar por medio de diferentes apuestas que ya existen y que se deben implementar; debe posibilitar el encuentro de los diferentes actores, procesos sociales, académicos, instituciones, no sectarios. - Incidir y aparecer en los espacios participativos que se han diseñado

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Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

así no sean los adecuados, se deben copar estos espacios. Si se incide en la política pública se pueden frenar muchas cosas. - En el cómo, se debe tener una organización que articule las regiones pasando los límites políticos e ideológicos, se propone un espacio de concertación en el cual se haga un consenso para la región con amplia participación.

Expresión de las lógicas de poder en el territorio dentro del marco de la globalización y la ciudad región6 El debate de esta mesa se estructuró en tres ejes: 1. La caracterización de la noción de poder, 2. Las relaciones de poder, actores e intereses, 3. Problematización del POT, Perspectivas y Retos para el Ordenamiento Territorial, 4. Algunas propuestas para los organizadores del Foro. En cuanto a la caracterización de la noción de poder. Entendemos el poder como una relación y como tal, las relaciones de poder se expresan en lógicas y prácticas de control, dominación y orden. Los poderes son diversos y están territorializados. Si bien se estructuran en el campo político, económico y cultural, es en el territorio donde se manifiestan de manera clara, donde se expresan a través de relaciones de subordinación, de mercado, de competitividad, de productividad, de privatización; es decir, en donde se concreta y se reproduce la dinámica de acumulación de capital propia del neoliberalismo que nos rige; y es desde y frente a esta lógica que se van configurando las tensiones del ordenamiento territorial. En cuanto a las relaciones de poder, actores e intereses. No nos entendemos ajenos al ejercicio del poder, el poder no es externo a nosotros como sujetos sociales, la significación del poder toca al conjunto de la sociedad en tanto éste va creando significados, imaginarios y representaciones, regenerando lógicas, formas de dominación y enajenación pero a la vez formas de resistencia y autonomía, es decir, poderes que se disputan, a través de acciones normativas, políticas públicas, acciones institucionales, del sector privado, de la injerencia extranjera que privilegia el saqueo propio de las multinaciones y las acciones desarrolladas por intereses ligados a las mafias. Pero también está el poder que se construye, como lo hemos visto en las pre

6 MESA 7. Relatoría. Moderadora: Catalina García. Relator: Héctor Álvarez

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

sentaciones de procesos y organizaciones territoriales, desde abajo, desde la interpretación de los conflictos y realidades de los sectores populares, desde las cuales también se ha construido esta ciudad, caracterizada por condiciones de vida deshumanizantes, son en su conjunto, actores que juegan un papel en la correlación de fuerzas evidente en cualquier relación de poder. La dinámica de globalización imperante, implica inscribirse en la lógica de acumulación de capital a partir de acciones y posiciones de poder que profundizan la reproducción del capital y por lo tanto la profundización de las carencias que no solo son materiales, sino también de afectos, de valores, de la privación de participar en las decisiones frente a lo público, frente a la región y sus criterios de ordenamiento. La tensiones reproducidas por este proceso de globalización se materializan en el territorio y en los proyectos que lo afectan: por un lado se encuentran los modelos funcionales, que se preocupan por ajustar las dinámicas territoriales a los requerimientos del mercado neoliberal y por otro lado los procesos que implican generar una noción simbólica y social. Estas tensiones disponen diversos actores y sujetos que sitúan sus prácticas hacia una u otra posibilidad. En nuestra ciudad la lógica funcional sigue imperando y el ordenamiento territorial refleja estos intereses. El reto es estimular otros criterios y posibilidades de ordenamiento, por medio de procesos autónomos, de política pública y de movilización social En cuanto a la problematización del POT, Perspectivas y Retos. Tenemos una responsabilidad que es empezar un ejercicio de evaluación del POT y sobre todo abrir un proceso participación-acción de su revisión. Sin embargo tenemos limitaciones sobre todo porque la comunidad no lo conoce, no se relaciona la vida cotidiana y los instrumentos de planificación territorial, un desconocimiento que hace que el POT no se vincule con las carencias y necesidades sociales. Por lo tanto debe existir un proceso para formarnos frente al POT, para entenderlo, saber sus implicaciones, conocer sus intenciones y los intereses que subyacen. No podemos revisar el POT si no lo conocemos. Hay que estudiarlo críticamente, hacer un estudio crítico de la normatividad, de los proyectos, de los Planes Maestros, informarnos mejor para poder proponer. Esta información y crítica necesita de la articulación entre las organizaciones sociales, académicos y funcionarios comprometidos con un nuevo proyecto y modelo de ciudad. Para construir y ser 228


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

poder efectivo, debemos diseñar procesos pertinentes, problematizadores, que permitan interpretar críticamente las realidades y hacer una transformación de la sociedad. Para ello es necesario comprender el proyecto y modelo de ciudad agenciado por la globalización neoliberal, que han erosionado las capacidades sociales y fragmentado los sujetos populares. Hemos perdido la capacidad de autoregularnos, de conquistar la autonomía, hemos perdido la capacidad de auto educarnos, de curarnos, de gobernarnos, de construir socialmente la política pública, de decidir sobre nuestros territorios. Es pues el reto y el espíritu con el cual hay que incidir en el Plan de Ordenamiento Territorial, crear las condiciones para que la sociedad pueda regularse a sí misma a partir de la historia de la formación social de las regiones. En ese sentido es necesario recomponer y comprender la noción de región como región-vida, ciudad – viva construida desde las prácticas y realidades sociales, la noción de práctica social debe ser el referente para entender la región y el territorio. El ordenamiento territorial no puede seguir siendo una orden impuesta, sino el fundamento de un orden social incluyente, solidario y redistributivo. La participación con decisión debe posicionarse como un referente sustantivo para la planificación. Debemos participar activa y propositivamente en las diferentes escalas, en la barrial, en la local, en la distrital, en la regional y nacional, pero con criterios y políticas claras y construidas en consenso entre las comunidades y organizaciones sociales, en la vía de favorecer los intereses colectivos y comunitarios. Hoy en día la participación se encuentra refundida entre la burocracia propia de la institucionalidad; la normatividad en general. Las políticas públicas deben ser construidas socialmente. Lo público debe entenderse en un tiempo y un espacio particular, las definiciones de lo público deben ser arrebatadas a los técnicos y los tecnócratas, tenemos que reconstruir y decidir sobre las políticas públicas. La participación no debe darse solo en los escenarios y tiempos formales-oficiales que plantea el Estado, debemos participar también por fuera del Estado, replantear la necesidad de que alguien nos represente, ejercer el poder en nuestros territorios, movilizarnos con iniciativas. Los liderazgos no deben ser para obedecer, sino para ejercer una acción política que atienda a los conflictos e intereses comunitarios. 229


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Propuestas para el espacio. Que este foro no se quede aquí, hay que ir a las localidades y trabajar estos temas con los vecinos, con los tenderos, con las organizaciones y procesos de base, para prepararnos a plantear cambios radicales a las políticas que agencia el POT. No podemos encontrarnos solo coyunturalmente. El movimiento social organizado debe poner en marcha observatorios temáticos territoriales que nos permitan generar nuestra propia información. Debemos hacer un plan de trabajo con las comunidades, para definir de qué manera vamos a participar.

Cambios en la ciudad en los últimos años e impactos7 1. Elementos de diagnóstico desde los territorios y procesos ante el POT. Durante los últimos diez años la ciudad ha sufrido múltiples transformaciones, se reconoce en el Plan de Ordenamiento Territorial un instrumento importante en dicho escenario en tanto ha dado la posibilidad de pensar la ciudad de manera general y desde una perspectiva globalizante, de mediano y largo alcance. La existencia del POT le ha permitido al ciudadano de a pie, preguntarse qué pasa en la ciudad, más allá de su entorno cotidiano. Se enuncia la diferencia entre los énfasis hechos por las administraciones distritales, las cuales se han distinguido por marcados desarrollos físico – espaciales en algunos casos y en otros, planes de desarrollo con enfoque social. En este sentido, es necesario que se logren equilibrar los procesos de ordenamiento y planeación físico espaciales, acordes con las necesidades y potencialidades, sociales, económicas, ambientales y culturales de los pobladores urbanos y rurales que constituyen la ciudad. La deuda social acumulada de la ciudad ha crecido en el último periodo. La urbanización arrolladora ha violentado el patrimonio tangible e intangible de la ciudad. Es así como se siguen construyendo edificaciones sin contemplar la preservación de las casas, de los territorios y de la cultura que en ellos subyacen. Ni el Estado, ni la comunidad, han sido dolientes de dicha preservación, por lo que se recalca la necesidad de incluir y fortalecer dicho tema en la revisión del POT. La relevancia del patrimonio natural no ocupa un primer lugar en la

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MESA 8. R elatoría. Moderador: Juan Carlos Gutiérrez. Relatora: Johanna Eloisa Vargas.


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

agenda: viene siendo avasallado, como en el caso del Plan Centro para la ciudad que promueve y operativiza la especialización espacial en función de la especialización económica, centrada en la venta de servicios financieros, de salud, educación y cultural, al cual muy seguramente no podrán acceder la mayoría de pobladores urbanos, los habitantes de las zonas en las cuales se están pensando deben concretarse dichos planes (y menos aún los rurales). Entre otros ejemplos de esta urbanización de espalda a la vida de la gente de la ciudad, se encuentra en casos como la masiva construcción de centros comerciales, la ocupación consentida por la administración de predios de conservación ecológica, por parte de las principales universidades privadas del país, ubicadas en el centro de la ciudad o la proyección de la ALO por encima de los humedales, entre otros.

2 ¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experiencias y acumulados propios y territoriales? Alternativas frente a la revisión del POT desde los procesos propios, pero en el marco general de la ciudad. En el marco de un proceso de segregación socio espacial, del detrimento del patrimonio ambiental, cultural, histórico y arquitectónico de la ciudad, de la pauperización y mal manejo de zonas del centro y periferias de la ciudad, la mesa consideró diferentes elementos que deben abordarse como parte de un proceso de revisión del POT: - La conservación de la memoria histórica se propone una mirada abierta de la ciudad, con el debido respeto a su historia, aquella que se cuenta a la luz de los lugares, espacios, construcciones, monumentos. En sentido, los participantes de la mesa plantearon la necesidad de un estatuto de conservación del patrimonio que clarifique los incentivos para los lugares y las personas que lo conservan. - Se propuso mayor claridad y difusión con respecto a los usos del suelo, en donde los usos diferenciados y los residenciales deben separarse de los comerciales, así como otros usos de acuerdo a las características de los sectores. - Debe garantizarse que instancias como las curadurías urbanas no licencien en contra de los avances existentes en cuanto a las áreas 231


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

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de protección ambiental, zonas de conservación histórica y cultural entre otras. La norma urbana se acomoda de acuerdo a intereses, y se requiere de mecanismos para garantizar que elementos de ganancia de POT como las áreas de protección, la definición de la estructura ecológica principal, o las densidades autorizadas se armonicen, con visión de ciudad incluyente. Se requieren procesos de formación al grueso de la población en torno al ordenamiento y la planificación. El POT debe garantizar las alternativas de acceso de vivienda digna a los sectores de población que habitan sectores informales. Sin embargo se generó un punto de desacuerdo con respecto a la definición de legalidad – legitimidad, formalidad – informalidad, pues para algunos lo que existe es ilegalidad en los casos que se han mencionado en el foro como informales, pues existe una norma urbana que se está incumpliendo. Mientras que, para otros se trata de informalidad de la mano de una legitimidad de los habitantes populares que no han tenido otra alternativa de vivienda y hábitat, que hoy habitan zonas no incluidas por el POT como urbanizables, ante lo cual deben plantearse políticas integrales de hábitat y vivienda. Se planteó como parte del mismo debate que, la Legalidad en Bogotá no se agota con la ley 388 o el POT, se debe preguntar qué es más ilegal: ¿habitar zonas no aprobadas o aptas en un sistema que no da alternativas para resolver esa ilegalidad-informalidad? o ¿que las personas estén viviendo en condiciones absolutamente pauperizadas? El POT debe fortalecer y crear los mecanismos de articulación de los entes territoriales tanto locales como regionales. Se debe mantener un orden de escala: el modelo se contradice desde el hecho de la creación de las UPZ en escala micro y después implanta los Planes Maestros, no necesariamente coincidentes. Se deben generar nuevas operaciones estratégicas que favorezcan a los más vulnerables. El POT además de generar instrumentos normativos debe convertirse en la carta de navegación que permita moverse a partir de este.


Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

- El POT debe ser exhaustivo tanto en participación como en técnica de ubicación y construcción y hábitat. - No basta garantizar la planeación de toda la ciudad, o hacer cumplir un POT existente, si el modelo sobre el cual está construido no garantiza la dignidad de las personas. Es el caso de sectores tan planeados como Ciudadela El Recreo o Nuevo Usme, donde la gente se hacina en viviendas de 32 m2. De modo que queda abierto el debate entre quienes consideran que el POT debe ajustarse, sin discutir el modelo y la visión bajo la que se sustenta; y otros que consideran que el debate sobre el POT parte desde su transformación estructural mediante la construcción de un ordenamiento sustentado en la construcción colectiva de una visión compartida de la ciudad región sostenible y justa socialmente. Esta discusión con la nación, incluye la noción de áreas mínimas de vivienda digna para las familias. Finalmente se dio un debate sobre la pertinencia de algunas de las ponencias que asumen el POT desde una perspectiva política, en donde se ratificó que parte del sentido del ejercicio del foro es poder abrir el debate a los diferentes sectores y territorios, a la academia y las instituciones.

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¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Agenda del evento Presentación: Un conjunto de personas, organizaciones, procesos territoriales, convocados por la Universidad Nacional de Colombia nos propusimos profundizar en la reflexión sobre la ciudad, el ordenamiento, los instrumentos de planificación y el papel de los procesos sociales en su construcción histórica. Este proceso se desarrolla en el marco de la Revisión del POT que iniciará éste año, se propone elaborar una estrategia metodológica de participación y divulgación que pueda ser incorporada por el Distrito, a través de la Secretaría Distrital de Planeación. Simultáneamente se hace vital conocer a fondo el POT en sus contenidos normativos, técnicos, políticos así como su perspectiva ideológica. Es un momento para propiciar el debate entre las visiones de los procesos y organizaciones sociales, la academia, las instituciones, y demás interesados en proponer e incidir en el ordenamiento de la ciudad. Es una oportunidad para plantear un enfoque que ponga en evidencia la falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político en torno a la planificación del territorio y la ciudad, así como los alcances de la participación y su nivel de efectividad. Así mismo, se constituye en una forma de fortalecer los procesos sociales, académicos e institucionales, en torno a la construcción de un horizonte de sentido que priorice lo público. Las iniciativas anidadas en ésta pretensión buscan tener continuidad en un corto, mediano y largo plazo, contemplando incidir en la Revisión del POT. Así como la actual administración debe dar apertura y reconocer la pertinencia de las propuestas, el movimiento social puede proponer a la institución una discusión crítica y estructural del modelo de ciudad expresado en el POT. Para ello se plantea un primer escenario de debate y reflexión sobre el ordenamiento del territorio denominado Foro público “Bogotá: alternativas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión del POT”, para lo cual se ha trazado tres objetivos: 1. Profundizar en los temas estratégicos del ordenamiento territorial en sus diversas escalas y expresiones, que aporte a la mirada integral y crí234


Anexos: Agenda del evento

tica del modelo de ciudad, su lógica de ordenamiento e instrumentos de planificación y participación efectiva. 2. Caracterizar el POT en aspectos como su naturaleza histórica, ideológica, política y social, que permita comprender integralmente las problemáticas y conflictos del ordenamiento en la ciudad. 3. Propiciar la confluencia de las distintas mesas territoriales populares con el fin de consolidar procesos orientados a la transformación del modelo de ciudad actual. Así mismo la realización del FORO está encaminada al fortalecimiento de los lazos de confianza y comunicación entre dichas organizaciones. El Foro está estructurado metodológicamente en cuatro paneles, organizados temáticamente de lo global a lo local, cuyo hilo conductor será el ordenamiento territorial. Cada panel contará con presentaciones de expertos, líderes populares, y funcionarios de la institucionalidad pública, quienes provocarán una reflexión a partir de unas preguntas problematizadoras. Una vez realizadas las presentaciones se abrirá un espacio para aportes y comentarios. Se conformarán mesas de trabajo organizadas temáticamente de acuerdo a los Paneles y al final se recogerán a manera de plenaria una síntesis de las reflexiones del Foro. Bajo esta identidad primaria nos hemos dado cita varios individuos y organizaciones con el fin de construir una ruta de trabajo y definir los principios y criterios sobre la base de los cuales adelantar acciones conjuntas en el marco de la coyuntura de Revisión del POT para Bogotá. Propuesta que esperaríamos fuese acogida en primera instancia por la actual administración de la ciudad desde una perspectiva de inclusión y participación colectiva en la toma de decisiones. Así pues, decidimos nombrarnos como Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT, y desde allí convocamos a este primer escenario de encuentro para la caracterización del Plan de Ordenamiento Territorial. Desde la perspectiva de organizaciones, procesos sociales territoriales, académicos e investigadores y procesos institucionales –que hasta ahora nos hemos encontrado- se ubica una fuerte disparidad de objetivos e intencio235


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

nes entre lo que ha venido proponiendo la institución a través de la Secretaría Distrital de Planeación y el POT con relación a lo que demandan los territorios y sus habitantes. En este sentido, asumimos la importancia de reconocer las múltiples perspectivas desde donde se lee y construye el ordenamiento del territorio, en este caso la de los movimientos sociales, la academia y la institución. Los temas se proponen como provocadores de la discusión y la reflexión junto con los insumos de cada uno de los paneles, con el propósito de generar elementos en torno a dos interrogantes transversales: ¿Cuáles son los retos de una revisión del POT a la luz de la problematización que arroja los paneles y de los temas propuestos en las mesas? ¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experiencias y acumulados propios y territoriales?

Panel 1. Oordenamiento territorial, POT, poder y democracia en la globalización. El POT tiene una dimensión política determinada por las actuales dinámicas de acumulación de capital y de regulación política y control social, pues ellas suponen procesos de glocalización de relaciones de dominación, explotación y circulación de capitales, servicios y fuerza de trabajo, en las cuales el tema del ordenamiento territorial es decisivo, en tanto el capital requiere la organización espacial y el acceso a recursos naturales y a circuitos de comunicación para levantar nuevos ciclos de acumulación en el mundo globalizado. Objetivo. Caracterización política general del POT en el contexto del mundo globalizado, como instrumento público de ordenamiento territorial, y sus dimensiones respecto del poder y la democracia, en el país y en el mundo de hoy. Preguntas y pautas orientadoras para la discusión. ¿Cuáles son los aspectos que caracterizan el régimen político actual con relación al ordenamiento territorial? ¿Qué ordenamiento y reordenamiento del territorio implica la globalización? Lógicas de poder, políticas e instrumentos de planificación pública. Biopoder-seguridad: recreación de inseguridades para generar el reordenamiento. Panelistas: Carmenza Saldías - Experta en temas de Planificación y Ordenamiento Territorial; Hernán Darío Correa – Planeta Paz; Edgar Novoa – Maestro Universidad Nacional de Colombia; Elkin Velásquez – Universi236


Anexos: Agenda del evento

dad el Externado de Colombia; Dora Peña – Asamblea Sur. Moderador: Juan Carlos Gutiérrez – Mesa de Cerros Orientales

Panel 2.Pot ordenamiento, región y país. El POT de Bogotá tiene un impacto que sobre pasa sus propios límites, es así como las decisiones de ordenamiento de la ciudad deben comprenderse en un marco de relación y determinación del ordenamiento de la región y el país. En la lógica del ordenamiento como pilar fundamental de la planeación en el marco de la globalización se estructuran jerarquías que para el caso colombiano representan la profundización de la centralidad de Bogotá en las dinámicas del territorio nacional. En temas como la seguridad alimentaria, el ordenamiento a partir de las estructuras ambientales, la movilidad, ente otros, es preciso evidenciar la incidencia y el impacto de las definiciones de ordenamiento de la ciudad en el resto del país. Objetivo. Caracterizar los ejes del ordenamiento territorial y particularmente del POT de la ciudad de Bogotá que tienen impacto en la región y el país, evidenciando el tipo de incidencia y sus alcances a futuro. Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cómo configura el POT de Bogota la relación con la región y el país? Analizar el POT y la sostenibilidad territorial, a la luz de temas tales como movilidad, agua, sistema agroalimentario. ¿Cuál es la relación entre políticas de poblamiento y ordenamiento? Panelistas. Patricia Rincón – Docente de la Universidad Nacional de Colombia; Jorge Pulecio – Consultor en temas económicos y sociales; Jaime Mora – Mesa de Cerros Orientales; Andrés Ramírez – Construyendo Hábitat. Moderadora: Gloria Narváez – Investigadora Universidad Nacional de Colombia – Consejo Territorial de Planeación Distrital.

Panel 3. El POT y las transformaciones en la ciudad El modelo de ciudad existente refleja un modelo de desarrollo fundamentado en la productividad y competitividad del suelo, regulado por la economía de mercado, traducido en segregación socio espacial, exclusión el cual no es sustentable. Este modelo se aleja de la lectura del territorio como resultado de un proceso social, histórico con determinantes ambientales, culturales y geográficos. 237


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

El panel pretende analizar y contrastar este modelo con las realidades de la ciudad. Una ciudad fragmentada socialmente, con guetos que privilegian espacios públicos y riquezas ambientales, en contraste con la ciudad informal, urbanísticamente empobrecida y en detrimento del bienestar de sus habitantes. Las políticas públicas juegan un papel determinante en la consolidación o transformación de este modelo y el instrumento que actualmente ofrece la posibilidad de incidir en una decisión hacia nuevas lecturas del territorio, es el Plan de Ordenamiento Territorial. Objetivo. Identificar cuáles han sido las transformaciones en el territorio de Bogotá, a partir de la década del 90, con énfasis en los instrumentos de planeación existentes desde la aplicación de la Ley 388/97, en relación al modelo de desarrollo y la incidencia en políticas de ordenamiento territorial para la ciudad, con enfoque de participación en lo público. Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cuáles son las visiones de modelo de ciudad que se tienen desde los diferentes sectores sociales y políticos? ¿Visibilizan la región? ¿Qué modelo de Desarrollo ha afianzado el POT? ¿Ha permitido la transformación en las relaciones de poder, de flujos de capital reduciendo de paso, la segregación socio espacial? ¿Cuál debería ser el papel de los procesos territoriales en la construcción del POT que conduzca a un nuevo modelo de ciudad? Panelistas: Carlos Alberto Torres Tovar, Universidad Nacional de Colombia; Humberto Molina, Grupo Informe de Desarrollo Humano 2008 -Bogotá: una apuesta por Colombia; José Salazar Ferro, Universidad Nacional de Colombia; Edgar Montenegro, Procesos territoriales. Moderador: Vicente Zamudio, Grupo Urbano de Investigación y Acción -GUIA-.

Panel 4. Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá No todos los humanos son igualmente afectados por el uso que la economía hace del territorio, unos se benefician más que otros, unos sufren mayores costos que otros, de ahí los conflictos territoriales. Estos conflictos constituyen un importante fenómeno que presenta un barómetro de las relaciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos y del suelo. En estos conflictos se entrelazan temas ligados a la distribución de la 238


Anexos: Agenda del evento

riqueza generada por el desarrollo, las expectativas de desarrollo local, la descentralización política, la participación ciudadana, la suerte de los proyectos de los cuáles depende el crecimiento de la economía de una región o nación, y la justa distribución de la carga de las externalidades negativas que presentan los procesos productivos, entre otros. El proceso de globalización actual plantea a ciudades como Bogotá, el objetivo de buscar la mejor forma para “insertarse” en el mercado mundial. Las políticas implementadas en la ciudad y los respectivos instrumentos de planificación (Ej. Plan de Ordenamiento Territorial) están estructurados en función de cumplir dichos objetivos, buscando una ciudad más competitiva. En este marco, se realizan manifestaciones de resistencia de los sectores afectados por los proyectos que buscan dicho propósito, sectores particularmente populares que se niegan a llevar todas las cargas que la realización de este proceso de reacondicionamiento global implica. El movimiento social y ambiental en proceso de consolidación, viene trazando propuestas desde los diferentes territorios de Bogotá, aún en medio de las dificultades para participar e incidir, y del fuerte desbalance entre actores con diferente poder de decisión, en una ciudad que recibe directamente las consecuencias del conflicto armado. Objetivo. Visibilizar y socializar la lectura e iniciativas de los procesos territoriales populares de la ciudad de Bogotá en relación con las dinámicas de ordenamiento del territorio y específicamente con el Plan de Ordenamiento Territorial, con el fin de evidenciar y enriquecer las multiplicidad de rutas alternas a la dinámica institucional que plantean la transformación del actual modelo de ciudad. Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cuáles son los principales conflictos asociados al ordenamiento territorial de la ciudad? ¿Cuáles son las perspectivas para los asentamientos populares en Bogotá bajo este panorama? ¿Cómo impactar estratégicamente el POT para transformar los conflictos existentes? Panelistas: María Mercedes Maldonado, Docente Universidad Nacional de Colombia; Delegado(a)s de la Mesa de Cerros Orientales, Asamblea Sur, Borde Norte – Alianza Solidaria, Procesos Ambientales, Consejo Territorial de Planeación. Moderadora: Gabriela Pérez -GUIA - Investigadora Universidad Nacional de Colombia 239


¿quién ordena a quién y qué se ordena en el territorio  

Este libro contiene las ponencias del Foro realizado en la Universidad Nacional en agosto del 2008 sobre las formas como se concibe el orden...

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