Contenido Editorial Las propuestas del presidente Santos: ¿Esperanza para las víctimas? Por Mauricio García Durán S.J.
Especial: El largo camino de la restitución de tierras Las 11 acciones del gobierno para restituir las tierras a los despojados Volver los ojos al campo: política regional, conflicto y tierra Por Teófilo Vásquez Política de restitución de tierras en Colombia. Sorpresas y sospechas Por Sergio Andrés Coronado Mujer rural: sin tierras, sin derechos Por Laura Tatiana Rodríguez Parra La restitución para los pueblos indígenas Por Margarita Granados y Liliana Múnera
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Paz Ley de víctimas. Entre lo político y lo legislativo 18 Por Fernando Sarmiento Santander y Magda López Cárdenas
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Política Los límites de la Unidad Nacional Por María Clara Torres
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Política Social ¿Atentado contra los DESC? Por Lucía Camargo Rojas
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Economía Santos y el desarrollo regional Por Jorge Iván González
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Movimientos Sociales El Congreso de los Pueblos ¿La otra “Unidad Nacional”? Por Mauricio Archila
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Internacional Primeros meses de convivencia Santos-Chávez Por Socorro Ramírez
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Opinión ¿Cambio de estilo, cambio de opinión? Por Ana María Restrepo y Andrés Yepes
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Comunicación La comunicación santista Por Lucía Camargo Rojas
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Educación Una mirada a la política educativa del gobierno Santos Por Johan Torres Cotrino
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Consejo Editorial Mauricio García Durán S.J. Camilo Borrero Teófilo Vásquez Lucía Camargo Rojas Colaboran en este número Teófilo Vásquez Sergio Andrés Coronado Laura Tatiana Rodríguez Parra Margarita Granados Liliana Múnera Fernando Sarmiento Santander Magda López Cárdenas María Clara Torres Jorge Iván González Mauricio Archila Socorro Ramírez Ana María Restrepo Andrés Yepes Johan Torres Cotrino Margareth Figueroa Lucía Camargo Rojas Coordinación Editorial Camilo Borrero Lucía Camargo Rojas comunicaciones@cinep.org.co Diseño y edición fotográfica Margareth Figueroa Lucía Camargo Rojas Diagramación Margareth Figueroa Ilustración y diseño de portada Felipe Camargo Rojas caradefelipe@hotmail.com Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP) Carrera 5a. No. 33A-08 Tel: 2456181 web: www.cinep.org.co e-mail: comunicaciones@cinep.org.co Bogotá D.C., Colombia Noviembre 2010 - febrero 2011
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Editorial
Las propuestas del presidente Santos: ¿Esperanza para las víctimas? Por Mauricio García Durán S.J.*
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ay un un consenso en los medios de comunicación y en los columnistas de opinión sobre cómo Juan Manuel Santos ha significado un cambio importante en la forma y estilo de gobernar con relación al modelo impuesto por Álvaro Uribe en los ocho años anteriores. Más aún, Santos no es el Uribe III que muchos esperaban. Por el contrario, cada día se hace más evidente que, a pesar de haber sido elegido como el continuador del uribismo, parece estar inaugurando un “nuevo” modelo. Algunos de los aspectos que han marcado este nuevo estilo son el manejo más diplomático de las relaciones internacionales, la estrategia de reconciliación con las altas Cortes, los cambios en la estrategia de comunicación (menos centrada en el Presidente), un equipo de ministros de mayor perfil y con “más autonomía de vuelo” y la configuración de una amplia coalición de gobierno (incluyendo a algunos de los opositores).
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Santos no es el Uribe III que muchos esperaban. Por el contrario, cada día se hace más evidente que, a pesar de haber sido elegido como el continuador del uribismo, parece estar inaugurando un ‘nuevo’ modelo .
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También ha sorprendido la administración Santos al plantear una serie de temas que fueron negados durante los ocho años de la administración Uribe. En este sentido se destacan las iniciativas de restitución de tierras y de víctimas, que hoy hacen curso en el Congreso de la República como un proyecto de ley unificado. Sin embargo, esta doble iniciativa suscita una serie de interrogantes, de los cuales vale la pena mencionar algunos.
En primer lugar, la restitución de 2 millones de hectáreas de tierras a campesinos despojados se queda corta frente a los 6,5 millones que alcanzó el despojo vivido en estos años de conflicto armado.
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En segundo lugar, es un proyecto que no incluye a todos los que deberían estar. Por una parte, es problemático que las comunidades indígenas y afrocolombianas participen en un proyecto legislativo paralelo. Y, por otra, aunque el gobierno ha tenido en cuenta a estas poblaciones, no ha dispuesto mecanismos claros de consulta para las víctimas en general. Además, los sectores del “uribismo puro” han presionado para que no se incluyan a las víctimas producto de los abusos de los agentes del Estado. En tercer lugar, no son evidentes las garantías de seguridad para las víctimas y desplazados que van a recibir sus tierras en retorno, que les impidan caer en una nueva ola de violencia, como ya ha comenzado a verse.
En cuarto lugar, no es claro cómo estas propuestas se conectan con políticas efectivas de desarrollo rural y ordenamiento territorial que soporten realmente a la economía campesina. Finalmente, faltaría un mayor énfasis en una política diferencial de género que responda a la realidad de las mujeres —la gran mayoría de las víctimas del conflicto— en el ámbito agrario.
El trámite de esta doble iniciativa en el Congreso no está siendo fácil, dado los arraigados intereses en contra que existen en muchos parlamentarios. Además, después de cien días de gobierno, comienzan a notarse las fisuras en la coalición gobiernista (Unidad Nacional). No es tan claro que vayan a respaldar estas iniciativas del Ejecutivo tal y como han sido planteadas, y menos a ajustar las propuestas de ley acorde con las demandas de desplazados, víctimas y campesinos. Ante esas resistencias y dificultades para hacer políticas públicas efectivas de estas iniciativas, quedan algunas preguntas: ¿Está el presidente Santos dispuesto a gastar su capital político
para hacer realidad una efectiva democratización de la estructura agraria colombiana? ¿Está dispuesto a ir contra los intereses de los grandes terratenientes, quienes cuentan con gran poder en el Congreso de la República y en las estructuras de poder regional? El reto de la administración Santos es hacer realidad las políticas que ha propuesto, no obstante las presiones que tendrá para oponerse a que estas se hagan realidad.
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El reto de la administración Santos es hacer realidad las políticas que ha propuesto, no obstante las presiones que tendrá para oponerse a que estas se hagan realidad
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Nosotros los invitamos a leer en este número de Cien Días una serie de artículos que nos ofrecen una mirada crítica de la gestión del presidente Santos que comienza, considerando algunos de los retos que se plantean para que las políticas que ha propuesto efectivamente se traduzcan en mayores niveles de justicia para todos/as los/as colombianos/as.
*Mauricio García Durán S.J. Director General CINEP/ Programa por la Paz
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Cien d铆as es la revista trimestral del CINEP-Programa por la Paz en donde se analiza la coyuntura nacional desde la situaci贸n de derechos humanos, los movimientos sociales y otros temas abordados por la investigaci贸n social.
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
Las 11 acciones del gobierno para restituir las tierras a los despojados Proyecto de Ley
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Fuente: Proyecto de Ley de Restitución de Tierras y Exposición de Motivos.
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
Volver los ojos al campo: política regional, conflicto y tierra Recorrido por el transfondo histórico del nudo gordiano del conflicto armado en Colombia: la disputa regional por la tierra y los retos a los que se enfrenta uno de los proyectos bandera del nuevo gobierno. Por Teófilo Vásquez*
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n la actual coyuntura política se están discutiendo la ley de tierras y la ley de víctimas. Ambas son facetas de un solo problema estructural que liga política, conflicto y tierra. Es así como de “súbito” el país tomó conciencia de un hecho que está en el centro de buena parte de nuestras tragedias: la relación estrecha entre el conflicto armado, las disputas por el poder político, el control económico del territorio y el aplazamiento del problema agrario. Por eso se hace necesario un análisis que ponga esa coyuntura en su trasfondo histórico.
El trasfondo histórico: violencia y cuestión agraria
En el pasado, el problema agrario no se encaró por la vía de la reforma agraria sino a través de la incesante ampliación de la frontera agrícola mediante el siguiente mecanismo: la colonización campesina, que era gradualmente reemplazada por el latifundio y la agricultura moderna en procesos no pocas veces ligados a la violencia. Simultáneamente, la imposibilidad de las reformas en el campo fue resultado de la imbricación entre los poderes políticos regionales, las instituciones y los intereses de los latifundistas, ganaderos y agroindustriales que acapararon la intermediación política entre el Estado y las regiones. Ese fortalecimiento de la correspondencia entre la estructura económica/social bimodal (modelo campesino y colonizador y/o modelo del latifundista y agroindustrial) y la configuración de los poderes políticos regionales es el telón de fondo que explica la persistencia y aparición de los grupos armados: de un lado, la permanencia de las guerrillas en las zonas de colonización de la amazonía y la orinoquía y en las regiones campesinas de las laderas de las
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cordilleras; y del otro, la aparición de grupos de autodefensa y paramilitares en las regiones de latifundio, agroindustria y ganadería, situadas en las llanuras del Caribe y en los valles interandinos.
y sus paradojas, es decir dos propuestas simétricas en sus métodos armados, pero asimétricas en sus modelos económicos, políticos y sociales. Más recientemente, la actual etapa en la que convergen el conflicto armado, el narcotráfico y la política, que es sin duda un obstáculo para la democracia y el ejercicio pleno de la ciudadanía en muchas regiones, no esta desligada de problema agrario. Ya que es necesario constatar que el narcotráfico tiene una economía política que reproduce los problemas típicos de los modelos de agromonoexportación, es decir, que presenta una estructura social diferenciada y desigual en relación con las etapas de cultivo, producción y comercialización. En esa estructura económica y social desigual hallan los grupos armados las condiciones de posibilidad para su fortalecimiento militar, su expansión territorial y la ampliación de su influencia social y política en importantes regiones del país.
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La persistencia y aparición de los grupos armados se explica por el fortalecimiento de la correspondencia entre la estructura económica/social y la configuración de los poderes políticos regionales
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En ese andar, lo que era un conflicto social y económico por la tierra, se transformó en una disputa histórica y estructural de dos modelos de desarrollo rural en la que se lograron insertar con éxito dos propuestas armadas: las guerrillas y los paramilitares como mediadores políticos, ya sea del modelo campesino y colonizador o del latifundista y agroindustrial. El resultado es el eje de guerra
Modelo latifundista y agroindustrial
Modelo Campesino/ colonizador
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
La trayectoria histórica y la actual situación de varias regiones ilustran ese proceso. Por ejemplo en el Caguán, frontera agraria abierta donde es central la presencia de las FARC y en el Magdalena Medio, frontera agraria en vía de cerrarse, donde los paramilitares han logrado una fuerte influencia social y política. En las décadas de 1950 y 1960 se verificó en el Caguán un proceso de colonización por parte de campesinos liberales y comunistas, en su mayoría del Huila y el Tolima, que huían de la violencia política y los conflictos agrarios. Desde finales de los años 60 esa situación se comenzó a transformar con el establecimiento de una economía ganadera en el medio y bajo Caguán, como resultado de los programas y proyectos de colonización por parte del Estado. A mediados de los años 80, ese proceso tomó un segundo auge con la inserción de la economía cocalera, situación que reforzó las conflictivas relaciones entre el Estado, los pobladores y los campesinos, ya que al estigma de zonas guerrilleras se le agregó, ahora, el hecho de tener como actividad económica el cultivo de coca y la producción de cocaína. Ese contexto fortaleció el orden alternativo establecido por la FARC y permitió la expansión territorial de este grupo armado. En cambio en el Magdalena Medio se produjo un proceso de ganaderización y agro-industrialización que implicó la descomposición de la economía campesina minifundista y el agotamiento de las zonas baldías sobre las cuales se articulan las guerrillas. De hecho, desde mediados de los 80, la experiencia paramilitar en Puerto Boyacá estuvo acompañada del apuntalamiento de una base económica que permitió, en menos de dos décadas, que la ganadería se convirtiera en el sector más dinámico de la economía.
A finales de los años 60 se estableció una economía ganadera en el bajo y medio Caguán. A mediados de los 80 los cultivos de coca se convirtieron en la principal actividad económica.
El agotamiento de las zonas de colonización posibilitó la inserción efectiva del Estado y del mercado al Magdalena Medio lo que cambió su condición de región periférica. En este nuevo panorama la guerrilla perdió las ventajas comparativas de carácter logístico, militar y social que durante muchos años le permitieron convertir estas zonas campesinas y de colonización en sus “nichos históricos”. En esta región, desde finales de los 90 y hasta hoy, el paramilitarismo y su base económica por definición, el narcotráfico, produjeron una contrarreforma política que expresa con nitidez los intereses de las élites rurales, quienes serían las grandes perdedoras con los cambios al modelo agrario que actualmente predomina.
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En el Magdalena Medio , desde finales de los 90 y hasta hoy, el paramilitarismo y su base económica, el narcotráfico, produjeron una contrarreforma política que expresa los intereses de las élites rurales .
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En síntesis, la guerra y la cuestión agraria son hace tiempo un problema de territorios y territorialidades enfrentadas por vía armada, donde los grupos amados (defendiendo y consolidando uno de los modelos enunciados) se diputan el control de sus recursos y las adhesiones de sus pobladores.
La coyuntura: ley de tierras, actores armados y política
Imagen de elespectador.com
En el Magdalena Medio se produjo un proceso de ganaderización y agro-industrialización que descompuso la economía minifundista y agotó la zonas baldías.
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El presidente Santos y su ministro de agricultura han hecho anuncios que llaman al optimismo en la posible y anhelada solución de aspectos centrales que atan el conflicto armado y el problema agrario. En este sentido, Juan Camillo Restrepo, afirmó en entrevista con Caracol Radio que va a “meter el hombro con
todo entusiasmo a la reactivación de la política de devolución de tierras” y sostuvo, sobre el viraje en su gestión al frente del Ministerio que este “es un ministerio que está encargado no sólo de orientar la política de la agricultura empresarial, que naturalmente tendrá todo el apoyo del Ministerio, sino del desarrollo rural, de la economía campesina, de la agricultura pobre del país, que hay que apoyar. Los mayores índices de pobreza del país están en esa área”. Empero, los buenos propósitos del actual gobierno encaminados a solucionar el grave problema agrario —que es en gran medida la base del conflicto armado— tienen varios obstáculos y vacíos que deben ser objeto de reflexión para moderar un poco el optimismo desbordado que se ha apoderado de la opinión pública. No cabe duda de que en esta materia es evidente el distanciamiento de Juan Manuel Santos en relación con Álvaro Uribe. Es claro que Uribe gobernó a favor de los grandes propietarios y empresarios agrícolas (y de los inversionistas transnacionales) mientras que los campesinos, los desplazados —en su mayoría desposeídos de sus tierras por los grupos armados—, y otros sectores sociales del agro, fueron abandonados a su propia suerte o, dicho de otra manera, fueron arrojados al mercado y al capital. El presidente Santos y su ministro de agricultura han hecho anuncios que llaman al optimismo en la posible y anhelada solución de aspectos centrales que atan el conflicto armado y el problema agrario. Es loable el objetivo de devolver las tierras a los cientos de miles de desplazados cuyas propiedades fueron arrebatadas a sangre y fuego por los paramilitares. No obstante, a esos propósitos se le atraviesan duras realidades políticas y económicas, ya que las medidas hasta ahora propuestas afectarían los intereses y los mecanismos de reproducción de élites regionales que fueron
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factores y sus agentes han demostrado que en su avidez por la tierra y los territorios de los campesinos, indígenas y negros, cabe sin reato la lógica de la violencia. El desafío es no sólo devolver las tierras usurpadas, también consiste en lograr un consenso sobre el modelo de desarrollo económico agrario y de sociedades rurales propiamente dichas, de rehacer un cuerpo de políticas públicas rurales y agraImagen de minagricultura.gov.co rias, y una recomposición de la A los propósitos del presidente Juan Manuel Santos y del mistro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, para solucionar el problema institucionalidad rural regional agrario, se les atraviesan duras realidades políticas y económicas y nacional donde quepan los inya que las medidas afectarían los intereses de las élites regionales. tereses políticos, económicos y sociales de los campesinos, los indígenas y los negros, y los de fundamentales, no sólo para garantizar la agroindustriales y latifundistas. ¿Será mucho gobernabilidad de Uribe I y II, sino también pedir? para asegurar la victoria de Juan Manuel Santos. No sobra recordar que la coalición El desafío es no sólo devolver de gobierno, hoy representada en la denolas tierras usurpadas, tamminada unidad nacional, no es homogénea ni bién consiste en lograr un obedece a intereses comunes: si bien en ella consenso sobre el modelo de se agrupan sectores industriales y agroindusdesarrollo económico agrario triales moderados, también cobija a la vieja y de sociedades rurales elite latifundista que por años ha gozado de representación en el Congreso. En efecto, el Pero tal vez el reto mayor se relacione partido de la U expresa con nitidez la temible con la necesidad de construir un sujeto poalianza entre acumulación de la tenencia de lítico de los campesinos, autónomo de todos la tierra, monopolio del poder político, alian- sus presuntos “salvadores”. De un lado, de la zas con compañías internacionales y violen- guerrilla cuyo voluntarismo y vanguardismo cia que se ha apropiado de varias regiones se transformó en tragedia e instrumentalizadel país. ción. Y de otro, de los latifundistas y las élites De otro lado, es ineludible poner de locales que tienen que dejar de lado su insispresente que la devolución de las tierras des- tencia de excluir de la política local y regional pojadas a los campesinos para solucionar la a los campesinos por la vía violenta. Pero esa cuestión agraria es sólo parte del camino. Ya tarea también incluye a las Organizaciones que hace tiempo, como mostramos, es tam- No Gubernamentales y al Estado colombiabién una disputa armada de dos modelos de no que, a pesar de tener opiniones opuestas, desarrollo rural que implica ya no solamente comparten una visión paternalista que con el monopolio sobre la tierra sino el control propósitos loables termina por desconocer del territorio. la capacidad de agencia de los campesinos.
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Es ineludible que la devolución de las tierras despojadas a los campesinos para solucionar la cuestión agraria es sólo parte del camino
• Semana.com, 2010, “Juan Camilo Restrepo promete gran viraje en política agrícola”, en Semana.com, Bogotá, 8 de julio de 2010. Disponible en: http:// www.semana.com/noticias-politica/ juan-camilo-restrepo-promete-granviraje-politica-agricola/141429.aspx
*Teófilo Vásquez Investigador de ODECOFICINEP/ Programa por la Paz
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En esa medida el reto es cómo acompañar la devolución de las tierras de acciones que hagan viable y sostenible las economías campesinas que se enfrentan en desigual competencia a la agroindustria, al latifundio y recientemente a las multinacionales. Más aun cuando esos
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Referencias
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El reto mayor es construir un sujeto político de los campesinos, autónomo de sus presuntos “salvadores”
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Política de restitución de tierras en Colombia.
Sorpresas y sospechas El proyecto bandera del nuevo gobierno, la restitución de tierras, a todas luces es deseable. Sin embargo, aún presenta inconsistencias para algunos sectores. Análisis de sus aciertos y sus desafíos. Por Sergio Andrés Coronado*
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ción del proyecto de ley se encuentran esde hace más de en el nervio más sensible del conflicto ocho años las organiagrario: la concentración y el despojo zaciones de campeside las tierras y el reconocimiento de nas y campesinos, pueblos indígenas un estado de cosas inconstitucional en y afrodescendientes, han reclamado cuanto a la situación de la población del Estado la apertura de escenarios desplazada (Restrepo, 2010). Sin emque permitan el debate público de las bargo, ni en el diseño de la ley ni en las políticas agrarias, de tierras y de desapropuestas de ejecución se ha tenido rrollo rural. Durante los dos periodos en cuenta la participación de los sectodel expresidente Uribe Vélez no fueres sociales y populares del campo coron escasos los congresos, foros y molombiano y tampoco la de las víctimas. vilizaciones en los que participaron De hecho, las organizaciones de estos sectores sociales y populares, y víctimas han expresado su preocupatampoco fueron pocas las propuestas ción porque no tienen una posición y la agenda legislativa que intentaron Imagen de webmujerrural.com determinante en el proceso de restituimpulsar1. Sin embargo, no encontraDesde hace más de ocho años diferentes organizaciones han reclamado del Estado la apertura de escenarios que permitan el debate ción. En el proyecto de ley, su represenron una respuesta satisfactoria. Por el público de las políticas agrarias, de tierras y de desarrollo rural. tación es asumida por la Unidad Especontrario, las políticas agrarias fueron cial para la Restitución de las Tierras debatidas y aprobadas a espaldas de las demandas de los actores sociales e inclu- conocer, de forma tangencial, algunas verda- Despojadas, en la que participan diferentes so en detrimento de la garantía de sus dere- des sobre los procesos de despojo, la pene- representantes de instituciones públicas, chos fundamentales. Argumento del que se tración de esta estructura ilegal en el aparato pero ninguno de las víctimas2. De igual forma hay que leer la apuesta valió la Corte Constitucional para declarar institucional encargado de la administración inexequibles por lo menos dos de las iniciati- de la política de tierras (el INCODER) y los del gobierno de restitución desde una persvas lideradas por el gobierno anterior: la ley vínculos de la clase política en la configura- pectiva histórica de la concentración de tierras. Alejandro Reyes (asesor del Ministerio forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. En ción de este fenómeno. de Agricultura), en una presentación realizacontraste, el panorama hoy parece ser difeAdemás de la voluntad polída en el CINEP/ Programa por la Paz, señaló rente. tica del gobierno Santos para que el propósito del gobierno Santos es “volEn los últimos días ha generado una abordar el tema de la restituver las tierras en manos de quienes la tenían”. gran sorpresa que el tema de la restitución ción de tierras otras causas, Es necesario recordar que la concentración de las tierras haya copado buena parte de la como los años de insistencia de la tierra en Colombia es un proceso que agenda política del presidente Santos. Adede los sectores rurales poremonta sus orígenes a los inicios de la Remás de la voluntad política del gobierno para pulares y la desmovilización pública. Ninguna iniciativa o ley de reforma abordar el tema, es posible señalar otras cauparamilitar, han permitido la agraria tuvo la capacidad de democratizar el sas que han permitido la actual coyuntura: el actual coyuntura acceso a la tierra para la población rural más abordaje de la cuestión agraria y el despojo pobre y transformar la estructura agraria en el debate electoral; los años de insistencia Si este gobierno logra cumplir con ese desigual. Por lo tanto, en el balance general de los sectores rurales populares sobre la necesidad de adelantar una reforma agraria in- objetivo, además de tomar distancia frente de la política de reforma agraria es factible tegral y estructural; la reciente movilización a la política que manejó la anterior adminis- concluir que favoreció la concentración (Fade las víctimas y sus propuestas de adelantar tración, logrará un importante cambio en el jardo, 2010, 8-9). Aunque se pueden identificar casos parpolíticas de restitución y reparación frente al sistema colombiano de tenencia de la tierra. Es importante reconocer que los moti- ticulares y emblemáticos de beneficiarios de despojo y la desmovilización de algunos sectores del paramilitarismo que ha permitido vos que animaron al gobierno a la presenta- programas de reforma agraria que fueron
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
plazamientos, sin acudir única y ciativas que sobre este tema tengan tanto el exclusivamente a la militariza- gobierno como los sectores de la sociedad ción e incremento del pie de fuer- civil4. za. Si bien es cierto que la restiLa política de restitución tución es deseable y necesaria, de tierras de las víctimas de debe realizarse en condiciones la violencia debe relacionarse de garantía de la vida y la integricon otros ámbitos de ejercicio dad personal de quienes han sido del Estado como los derechos despojados3. de conjunto de las víctimas Además, han sido señaladas del conflicto armado y los otras limitaciones en la modulaposibles procesos de negociación de los principios de terrición de la paz que se puedan torialidad y temporalidad de la Imagen de radareconomicointernacional.blogspot.com adelantar en este gobierno aplicación de la ley. El proyecto Ni en el diseño de la ley de restitución de tierras ni en las proseñala en su artículo 4 la limitapuestas de ejecución se ha tenido en cuenta la participación Por lo tanto, el gobierno debe señalar ción de las zonas en las cuales se de los sectores sociales y populares del campo colombiano y cómo se articulará este proyecto con el conaplicarán los procesos de restitutampoco la de las víctimas. ción y se explica que se tendrán junto de normas vigentes sobre la materia en cuenta los periodos en los que con otras propuestas legislativas que presendespojados posteriormente de sus tierras en hubo influencia armada ilegal en la zona de- te ante el Congreso y, además, hacer explícilos diferentes procesos de violencia que se limitada. Esta facultad reglamentaria puede to que los procesos de restitución de tierras han vivido en Colombia, la concentración ha tener efectos adversos para las víctimas que no implican por sí solos la garantía integral sido una constante de la historia republicana deseen acceder a la restitución y que, a juicio de los derechos de las víctimas, ni el pago de del país. Por lo tanto, la restitución no resul- del gobierno, no tengan sus tierras dentro de la deuda histórica que el Estado tiene con el campesinado y los demás sectores rurales cotaría suficiente, ni idónea, para que aquellos las zonas delimitadas. pobladores rurales que nunca han logrado Con la formulación de este proyecto de lombianos. La pregunta que subyace a esta discuacceder a un territorio propio puedan ver re- ley, el gobierno ha dado pasos importantes en sueltas sus expectativas. Sobre este punto el el reconocimiento de que los procedimien- sión es cuál es el modelo de desarrollo rural mismo gobierno ha sido claro en el sentido tos civiles ordinarios son insuficientes para y de ordenamiento territorial que se quiere de reconocer que la iniciativa no es suficiente garantizar los derechos de los despojados y fortalecer con la iniciativa. En su discurso para atender un estado de cosas inconstitu- dar atención a su situación de emergencia de posesión el presidente Santos habló de cional en lo relativo a la concentración de la humanitaria. Sin embargo, la restricción an- transformar a los campesinos en prósperos tierra en Colombia, pues no puede confundir- teriormente señalada impediría el acceso a empresarios agrarios y en promover la exse con una reforma agraria. la justicia de un número indeterminado de plotación minera como una de las locomotoEl proyecto del gobierno también debe víctimas, a no ser que se declare que en todo ras del crecimiento económico. Sería ingenuo superar grandes desafíos como brindar ga- el territorio nacional se ha ejercido influencia considerar que la propuesta de restitución de rantías suficientes de seguridad para los re- armada ilegal. Por consiguiente, esta postura tierras se encuentra aislada de estas apuestas políticas centrales para el gobierno. La fortornos y la restitución en un escenario de per- debería revisarse. manencia del conflicto armado. Así, a pesar Adicionalmente, la política de restitu- malización de las tierras en muchas manos, de que la propuesta se articula con la ley de ción de tierras de las víctimas de la violencia además de ser un factor que favorecería la Justicia y Paz y promueve la restitución de las debe relacionarse con tierras de la población que ha sido despojada, otros ámbitos de ejerpuede enfrentar una limitación estructural cicio del Estado como para su aplicación: las normas transicionales los derechos del conque se plantean para escenarios posconflicto junto de las víctimas tienen problemas para ser aplicadas cuando del conflicto armado el conflicto se sostiene. Veamos esto con ma- y los posibles proceyor profundidad. sos de negociación Algunas antiguas zonas de control pa- de la paz que se pueramilitar continúan bajo la influencia de las dan adelantar en este denominadas “Bandas Emergentes” que he- gobierno. De igual redaron ‘franquicias’ de estos grupos arma- forma, el proyecto no dos ilegales. De igual forma, las guerrillas puede responder por aún mantienen influencia sobre regiones sí solo a la situación determinadas del país, hecho que dificultaría de concentración de los procesos de restitución. Uno de los prin- la tierra y a la deuda Imagen de tomadodenotimundo2.blogspot.com cipales deberes para el gobierno es generar histórica de distriEl proyecto no puede responder por sí solo a la situación de concentración de condiciones de seguridad que garanticen la bución, pero sí debe la tierra, pero sí debe articular las iniciativas del gobierno y de la sociedad civil. no repetición y la ocurrencia de nuevos des- articularse a las ini-
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Uno de los principales deberes para el gobierno es generar condiciones de seguridad que garanticen la no repetición y la ocurrencia de nuevos desplazamientos por causa del conflicto armado.
desconcentración, también puede permitir la consolidación de un mercado de tierras con certidumbre sobre los derechos de propiedad, que hasta la fecha ha sido imposible de configurar en Colombia, debido precisamente a los altos niveles de informalidad. Si bien es cierto que la iniciativa ha causado sorpresa por su pretendido talante democrático, es muy prematuro aún determinar si favorecerá a la agricultura familiar campesina, indígena y afrocolombiana y al fortalecimiento de la autonomía de los productores rurales, o si bien buscará vincular al sector agropecuario con las locomotoras de crecimiento como la minería y la producción
agrícola a gran escala, por medio de la formalización y legalización de los títulos sobre el suelo. Como se ha señalado, esta propuesta del gobierno nacional ha suscitado múltiples reacciones: los tradicionales sectores latifundistas representados en el Congreso la observan con desconfianza por considerar que puede constituirse en un obstáculo para sus intereses. Por su parte, las víctimas y las organizaciones sociales han hecho múltiples reparos a la propuesta, algunos de los cuales han sido expuestos en este artículo. Además, buena par-
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Si bien la iniciativa ha causado sorpresa por su pretendido talante democrático, es muy prematuro aún determinar si favorecerá a la agricultura familiar campesina, indígena y afrocolombiana.
*Sergio Andrés Coronado Investigador equipo DHESCCINEP/ Programa por la Paz
Notas 1 En el año 2006, las organizaciones de pobladores campesinos, indígenas y afrocolombianos presentaron un proyecto de ley ante el Congreso que contenía su propuesta de política agraria y desarrollo rural. A pesar de que el documento fue presentado de forma simultánea con la iniciativa gubernamental, no fue tenido en cuenta en el debate legislativo y fue archivado, vulnerando el derecho de participación de estos sectores sociales y de la oposición política presente en el poder legislativo. 2 Incluso, el proyecto de ley excluye como sujetos de la restitución a los pueblos indígenas y afrocolombianos para no realizar el proceso de consulta previa, lo que garantizaría la participación de estos actores en el debate político. 3 El 21 de septiembre de 2010 fue asesinado el líder campesino Hernando Pérez quien participó en un acto del gobierno sobre restitución de tierras para pobladores desplazados en Urabá (El Espectador.com, 2010). 4 Sobre este punto es necesario realizar un seguimiento al desarrollo que la figura de las Zonas de Reserva Campesina tengan en el marco de la política agraria y de tierras del actual gobierno. Actualmente existen varias organizaciones de campesinos que han presentado solicitudes de constitución de estas zonas. Sin embargo, estas demandas no han sido debidamente atendidas por el gobierno. La promoción de estas figuras implicaría un cambio muy favorable en las políticas agrarias. | www.cinep.org.co |
te del capital político y de la opinión pública favorable del presidente Santos depende del buen término de la misma. El trámite del documento aún se encuentra en el Congreso de la República y deberá enfrentar los obstáculos señalados y seguramente muchos más. El debate sobre sus alcances e impactos en la sociedad colombiana aún se encuentra abierto.
Referencias • El Espectador.com, 2010, “Asesinan a líder campesino que demandaba restitución de tierras” en El Espectador.com, 21 de septiembre. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-225483-asesinan-lider-campesino-demandaba-restitucion-de-tierras • Fajardo, Darío, 2010, “Política de tierras: sorpresa, desconcierto y temor” en UN Periódico, No 138, 10 de octubre. Disponible en: http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/politica-de-tierras-sorpresa-desconciertoy-temor/ • Restrepo, Juan Camilo, 2010, “Exposición de motivos al proyecto de ley por el cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras” presentada al Congreso de la República por el ministro de Agricultura. Disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/exposicion_de_ motivos_al_proyecto_de_ley_v5_0109_2010.pdf
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Mujer rural: sin tierras, sin derechos Aunque en la última década las campesinas están siendo visibilizadas y protegidas, las propuestas legislativas en materia de los derechos de la mujer rural siguen siendo insuficientes. La ley de restitución de tierras debería trabajar de la mano con una política diferencial de género. Por Laura Tatiana Rodríguez Parra* “En la cuenca del Calima donde vivíamos en paz por causa de la violencia me tuve que desplazar. El 16 del mes de julio es una fiesta patronal donde mataron tres familias como feroz animal. Fue momentos de tristeza y de mucho gran dolor murieron padres y dos hijos por causa de la subversión. Salimos de nuestras tierras sin saber el paradero, llegamos a la ciudad con hambre y desespero. Pasamos mucho trabajo pues la ciudad no es lo nuestro extrañando nuestros campos con dolor y gran tormento. Ya con estos nos despedimos queriéndoles recordar que la violencia de nuestros campos nos sacó sin piedad” Mujeres Consejo Comunitario del Bajo Calima, Buenaventura1
La mujer rural en la legislación colombiana
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ara las mujeres rurales, la tierra, más que un escenario fìsico o una enunciación jurídica o geográfica, es una interrelación con el ambiente que tiene un sentido comunitario y cultural. La tierra representa su historia y su principal medio de subsistencia, pues allí encuentra su trabajo, su desarrollo familiar, social y político. Actualmente, pese a los avances normativos y políticos en materia de equidad de género, las mujeres campesinas siguen sintiendo sobre sus espaldas el peso de años de desigualdad. Esta situación no les permite crear un vínculo real con las tierras, ya que el hombre es el propietario y quien tiene la potestad de decidir sobre la producción y distribución del trabajo familiar (León, 2010, 12-14). En el mundo rural las diferencias de género se hacen más evidentes. Existen preferencias masculinas en el momento de heredar: el hombre se mantiene en el rol de jefe de familia, mientras a la mujer le es designada una función doméstica y pasiva frente al acceso y
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mantenimiento real del territorio, a lo que se añade que las leyes y la normatividad vigente no han sido suficientes para romper estas barreras, manteniendo los sesgos masculinos en las iniciativas de distribución y titulación. Tal como lo destaca Magdalena León, las reformas agrarias ocurridas entre los años 50 y 80, excluyeron a la mujer y destacaron el trabajo en el campo como una actividad netamente masculina. Las cifras lo demuestran. En Colombia para el año 1986 sólo el 11.2% de las mujeres eran beneficiarias de los programas de distribución de tierras, y para 1991 el 11%, último dato estadístico con el que se cuenta (León, 2010, 12-14).
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En el mundo rural las diferencias de género se hacen más evidentes. En Colombia para el año 1986 sólo el 11.2% de las mujeres eran beneficiarias de los programas de distribución de tierras y en 1991 sólo el 11%
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Aunque existen diferentes disposiciones normativas referentes al acceso a la tierra y promoción de la actividad rural, su reconocimiento ha sido lento. Con la ley de Reforma Agraria (Ley 135 de 1961), se pretendía entregar tierras a los campesinos desposeídos y fomentar la adecuación de terrenos para la producción. Sin embargo, en esta norma se hacía énfasis en el hombre como sujeto de estos derechos. Solo se aceptaba un beneficiario por familia (jefe de hogar) que debía ser “aparcero, arrendatario y trabajador”. En los años setenta se aprobó el “Proyecto Mujer” que aunque reconoció el papel productivo de las campesinas, no facilitó su acceso a la tierra, pues solo permitió que los hombres fueran los titulares de los terrenos. La primera norma que reconoció los derechos de las mujeres sobre la tierra fue la Ley 30 de 1988 sobre Reforma Agraria, en la que se obligó a expedir los títulos de propiedad a nombre de la pareja, priorizando a las mujeres cabeza de familia para acceder a terrenos baldíos y su inclusión en organizaciones | www.cinep.org.co |
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Especial: El largo camino de la restitución de tierras
Aunque existen diferentes disposiciones normativas referentes al acceso a la tierra éstas hacen énfasis en el hombre como sujeto de derechos y único titular.
comunitarias y comités regionales. Actualmente se encuentra vigente la Ley 731 de 2002 que tiene por propósito mejorar la calidad de vida de las mujeres rurales, teniendo como prioridad aquellas de bajos recursos. Aunque esta norma prevé el diseño de medidas específicas enfocadas a encontrar la equidad de género, su aplicación aún no ha sido efectiva. De hecho, algunas organizaciones sociales han intentado que la norma se ejecute debidamente, mediante acciones de cumplimiento. Sin embargo, hasta ahora las medidas han sido infructuosas.
Acceso a la tierra, más que un problema
Además del contexto ya señalado en el que hay una ausencia de protección normativa e institucional, la mujer rural enfrenta otros inconvenientes para acceder a la tierra como la ausencia de reconocimiento político, situación de vulnerabilidad como víctima sobreviviente del conflicto armado y carencia de recursos económicos para acceder a la tierra. Así, tal y como lo expresa Yira Lozano, representante del Foro Interétnico de Solidaridad Chocó, a la falta de protección normativa e institucional se le añade la carencia de reconocimiento político, pues son los hombres quienes aún llevan la vocería. “A pesar del liderazgo que las mujeres del Chocó tienen en cuanto a la incidencia política, su participación directa en escenarios de decisión aún es minoritaria. Al analizar la composición de los 31 municipios de la región, solo hay una alcaldesa y en los consejos municipales se cuenta con solo un 20 % de representación | www.cinep.org.co |
composición de la asamblea departamental. Aunque las mujeres tengan capacidades para la incidencia, éstas aún no se reflejan en los escenarios de representación política”. A esto se le añade que, en la mayoría de los casos, son las mujeres las víctimas sobrevivientes del conflicto armado. Por eso se convierten en las responsables del sostenimiento del grupo familiar al tomar la jefatura del hogar en otro territorio y ejecutar roles familiares, económicos y sociales distintos a los que acostumbraban.
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En la mayoría de los casos, son las mujeres las víctimas sobreviventes del conflicto armado. Por eso se convierten en las responsables del sostenimiento del grupo familiar al tomar la jefatura del hogar en otro territorio y ejecutar roles distintos a los que acostumbraban
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en el campo. Así lo evidencia Marina, campesina del Valle del Cauca: “yo necesito aprender a hacer calzado. Yo sé que mis hijos y mis nietos van a aprender porque voy a estar aquí haciendo y ellos van aprendiendo. Entonces ya uno puede hacer las cosas aquí y a sacarlos a Bogotá, o a otro lado, a vender”. Y las que no se apoyan en otras actividades salen del ámbito rural para asentarse en las zonas urbanas aledañas, enfrentándose a nuevos retos y a un mundo que les resulta desconocido. Como bien lo expresa una mujer desplazada de la zona alta de Buga, en el Valle del Cauca: “En el campo uno sabe trabajar. Va y siembra una mata y tiene la esperanza aunque sea de ir a arrancar un tallo de cilantro para traer y echarlo a la sopa. Mientras que aquí si uno no tiene 100 pesos se tendrá que tomar el caldo sin cilantro… Mucha gente dice: “pero tan rico ‘usté’ que tiene la casita”. Y dice uno “listo, gracias a Dios yo salí favorecida en esta casita”. Pero la situación económica es dura porque de todas maneras hay servicios: el gas, la luz… En este momento hace ya cuatro meses que tengo cortada la energía y no he tenido forma de pagarla, aunque no es mucho. Diga ‘usté’ qué serán 200.000 mil pesos. Pero uno no tiene esa platica”.
Esta situación ha generado que las mujeres busquen estrategias para la visibilización de su problemática y construyan alternativas de resistencia, por ejemplo, solicitándole al Estado la incorporación de sus necesidades en la agenda pública. Ellas han promovido el *** fortalecimiento de su papel como El tema de la mudinamizadoras vitales en el contexjer rural no es novedoto rural desde el entorno familiar, so. Pero, irónicamente, comunitario, laboral y económico. a pesar de que en la Como lo manifiesta Flor Edilma Osoúltima década las camrio, “las respuestas de las mujeres pesinas están siendo vison diversas y permiten comprensibilizadas y protegidas, der cómo, a pesar de los contextos los esfuerzos aún son difíciles, la acción individual y colecinsuficientes. Aunque tiva permiten la transformación de se evidencia un avance la realidad adversa y la identificapaulatino en el reconoción de rutas para la emancipación” cimiento de la mujer ru(2010, 83). ral, las propuestas legisOtro factor que influye en que lativas actuales siguen Flor Edilma Osorio, docente las mujeres no puedan de la Facultad de Estudios siendo precarias. acceder a la tierra es la Ambientales y Rurales, PonEn este panorama, carencia de recursos tificia Universidad Javeriana. son muchos los retos y económicos y de pladesafíos que debe ennes productivos. Con frentar el actual gobierno para garantizar una política de mercados impoel acceso a la tierra y el territorio a la mujer niendo medidas difíciles de enrural, así como la protección integral de sus frentar para la pequeña producderechos fundamentales. Al fin y al cabo, las ción, se ven obligadas a realiza vulneraciones de estos derechos continuarán funciones diferentes al trabajo hasta que no se elabore una reforma agraria Yira Lozano, representante del Foro Interétnico de Solidaridad Chocó.
integral que, a partir de políticas públicas, abarque las necesidades de las campesinas y su familia.
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Finalmente, no se debe olvidar que las mujeres —en la mayoría de los casos— son las víctimas sobrevivientes del conflicto, por lo que al hablar de una Ley de Víctimas y Restitución de Tierras se debe trabajar de la mano con una política diferencial de género. Así, surge el reto de incorporar efectivamente un enfoque de derechos para la protección de la mujer rural en la creación de una Ley de Tierras que permita, además de la devolución de los predios y el retorno a los mismos, la visibilización, apropiación y protección de la mujer y su familia, buscando una restitución plena y efectiva de sus derechos. En el estudio de las iniciativas legislativas este reto es residualmente abordado.
*Laura Tatiana Rodríguez Parra Pasante del equipo DESCCINEP/ Programa por la Paz
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Notas 1 Este artículo se apoya en los testimonios y relatos de las mujeres participantes del Encuentro “Mujer la tierra es nuestro derecho” realizado en Buga en mayo de 2010 pertenecientes a comunidades del Valle del Cauca. Así mismo, en testimonios y ponencias del Encuentro Internacional “Mujer Rural, derechos, desafíos y perspectivas”, Bogotá, 2010.
Referencias • León, Magdalena, 2010, “Desigualdad de género sobre la propiedad de la tierra en América Latina” en Mujer rural: derechos, desafíos y perspectivas. Memorias conversatorio, julio de 2010. • Osorio, Flor Edilma, 2010, “Uno en el campo tiene esperanza. Mujeres, territorio y políticas públicas” en Mujer rural: derechos, desafíos y perspectivas. Memorias conversatorio, julio de 2010.
CINEP/ Programa por la Paz es un proyecto social de la Compañía de Jesús que trabaja por la construcción de una sociedad más justa, sostenible y en paz.
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Reflexiona sobre la realidad social y cultural de Colombia. Toma partido por los sectores discriminados. Desarrolla propuestas de educación popular para el fortalecimiento del tejido social. Actualiza permanentemente una base de documentación sobre derechos humanos, paz y movimientos sociales. - Nuestro propósito es consolidar propuestas y visibilizar temas asociados con la paz, el desarrollo, las luchas sociales y la protección de los Derechos Humanos Integrales
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La restitución para los pueblos indígenas ¿Cómo perciben los indígenas de la Sierra Nevada la implementación de la ley de restitución de tierras? ¿Qué expectativas tienen? Análisis de la posible implementación del proyecto en el macizo montañoso, teniendo en cuenta las necesidades y características particulares de los pueblos Kogui, Wiwa, Arhuaco y Kankuamo. Por Margarita Granados y Liliana Múnera*
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ste artículo busca analizar un posible escenario de implemetación del proyecto de ley en la Sierra Nevada de Santa Marta, teniendo en cuenta las expectativas de los líderes indígenas Kogui, Wiwa, Arhuaco y Kankuamo que han trabajado durante más de diez años en procesos de ampliación y saneamiento de sus resguardos para la recuperación de su territorio ancestral1. Es preciso señalar de entrada que sobre la restitución de tierras a pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes el proyecto de ley se limita a definir que será necesario adelantar con ellos una consulta para el registro de las tierras que les han sido despojadas. Esta disposición pretendería evitar que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad total o parcial de dicha ley por la omisión de la consulta previa respecto a todos los planes, programas y proyectos que puedan afectarlos. Pero, simultáneamente, implicaría otro riesgo de igual categoría: que la ley se constituya en una iniciativa discriminatoria, al excluir la participación de estos grupos étnicos (González, 2010).
Colonización y violencia
En el territorio de la Sierra Nevada de Santa Marta, macizo montañoso de 17.000 kms2, se superponen las jurisdicciones de 17 | www.cinep.org.co |
zona andina en diferentes oleadas de colonización2. Además, asocian el despojo a la pérdida de su cultura y de su particular arraigo al territorio, ocasionada por intervenciones como la imposición de la evangelización y de sistemas político administrativos ajenos a sus usos y costumbres.
“ municipios, que corresponden a los departamentos de Cesar, Guajira y Magdalena, así como de tres parques naturales y tres resguardos indígenas que abarcan una extensión de cerca de 500.000 hectáreas. Sin embargo, los resguardos sólo constituyen una fracción del territorio ancestral, delimitado desde 1973 por la resolución 0002 del Ministerio del Interior que determina los puntos que constituyen lo que los indígenas denominan Línea Negra. Los pueblos indígenas de la Sierra Nevada consideran histórico su despojo territorial dado que las zonas medias y bajas
Los indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta asocian el despojo a la pérdida de su cultura y de su particular arraigo al territorio, ocasionada por intervenciones como la imposición de la evangelización y de sistemas político administrativos ajenos a sus usos y costumbres
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Entre 1996 y 2006 las zonas medias y bajas de la Sierra Nevada sufrieron una redistribución territorial como efecto del conflicto armado a través del desplazamiento y el despojo
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que afectó principalmente a territorios por su vaRespecto al proyecto de restitución de Entre 1996 y 2006 las zonas la población campesina. Los lor militar y económi- tierras, un líder del pueblo Kankuamo conmedias y bajas de la Sierra resguardos indígenas de la sidera que: “Todavía no hemos hecho un Nevada sufrieron una redis- camente estratégico. Sierra Nevada fueron utiliEn los escenarios análisis de la ley como tal, tendría aspectos tribución territorial como zados como corredores esefecto del conflicto armado. regionales de planea- positivos en la medida en que podamos como tratégicos y ocupados tranción del ordenamiento pueblos indígenas recuperar territorios, pero Fueron desplazadas 545 fasitoriamente por los actores milias del pueblo Kankuamo territorial de la Sierra también sabemos que esta restitución poarmados. Esta situación Nevada, los indígenas dría restarle tierras a zonas de ampliación de y 1121 del pueblo Wiwa ocasionó el desplazamiento han planteado que es resguardo”. Mientras un miembro del pueblo de 545 familias del pueblo Kankuamo y 1121 necesaria la reubicación de los campesinos Arhuaco espera que los campesinos que refamilias del pueblo Wiwa durante el mismo como mecanismo para fortalecer el control cuperen las tierras que perdieron a causa del período3. territorial, la protección ambiental y sus tra- conflicto armado vendan a los pueblos indíLos resguardos indígenas cuentan con diciones culturales. Líderes involucrados en genas “porque ya hay un reconocimiento de una protección especial que impide que la este proceso explican que con los campesinos que la propiedad del territorio es indígena”. titularidad sobre los mismos sea transferida se ha logrado un nivel de acuerdo y entendiEl proyecto de ley de restitución de tiea terceros. A pesar de ello, como consecuen- miento para realizar la compra de las tierras rras en el escenario de la Sierra Nevada de cia de las situaciones señaladas, los indíge- sobre las que tienen posesión. Sin embargo, Santa Marta podría promover demandas de nas han perdido el dominio sobre estos por estos miembros de los pueblos indígenas restitución por parte de población campesina lo que la restitución debería enfocarse, en señalan que las instituciones siguen promo- que fue expulsada de la región y despojada de primer lugar, a la garantía del retorno en con- viendo la permanencia de los campesinos en sus tierras por actores del conflicto armado. diciones de seguridad y dignidad. la Sierra Nevada cuando se ha alcanzado un En la medida en que la ley restituyera las tieconsenso respecto a que la mejor garantía de rras a los campesinos éstas podrían entrar la conservación de esta región es el manejo de nuevo al mercado para ser compradas por Ampliación de los resguardos social y ambiental que los indígenas le han los pueblos indígenas, pero a la vez podrían pasar a manos de terceros interesados en exPara los indígenas la restitución impli- dado históricamente. A pesar de los obstáculos impuestos por plotarlas, afectando las aspiraciones de amcaría la ampliación de los resguardos, propósito en el que han avanzado a través de la las instituciones públicas y en las circuns- pliación de los resguardos indígenas. compra de predios a campesinos. Las zonas tancias del conflicto armado los indígenas de ampliación serían las más afectadas, según han avanzado en su propósito a través de la En la medida en que la ley lo ha señalado la Corte Constitucional por compra de tierras a campesinos asentados restituyera las tierras a los “los procesos territoriales y socioeconómicos al interior de los resguardos y en las zonas campesinos éstas podrían conexos al conflicto armado interno que afec- que han priorizado para la ampliación de los entrar de nuevo al mercado tan los territorios tradicionales y las culturas mismos. Para lograrlo, han invertido recurpara ser compradas por los indígenas”. Entre las situaciones de este tipo sos propios de las transferencias del sistema pueblos indígenas, pero a la general de participaciones y donaciones de que se presentan en la Sierra Nevada están vez podrían pasar a manos la anunciada construcción de la Represa de organizaciones nacionales e internacionales. de terceros interesados en los Besotes del Rio Guatapurí en territorio explotarlas, afectando Arhuaco y en el caso Kankuamo las aspiraciones de amla limitación de las posibilidades pliación de los resguarde ampliación del territorio por dos indígenas la construcción de casas campestres destinadas al turismo, la existencia de haciendas ganadeLa exclusión en el proyecras, e incluso la construcción de to de ley de las comunidades instalaciones militares. indígenas y afrocolombianas En las zonas de ampliación preocupa a los líderes indígenas de los resguardos, uno de los de la Sierra Nevada, quienes se problemas que los líderes indímuestran escépticos frente a la genas de la Sierra han denunciaposibilidad de que se promulgue do es la precariedad en la titulauna ley específica para ellos. El ción de tierras, a causa de la falta actual proyecto de ley separa en de voluntad política de las insel papel la realidad compartida tituciones encargadas. Específipor los grupos étnicos y las cocamente se refieren a la gestión munidades campesinas en todas lenta e ineficiente del INCODER las regiones del país. Una ley de Fotogragía del Equipo Sierra Nevada -CINEP/PPP en el saneamiento y la ampliaeste tipo debería incluirlos, conción de resguardos, que aumensiderando los impactos específiA pesar de los obstáculos impuestos por las instituciones públicas y en las circunstancias del conflicto armado los indígenas han avanzado en su propósito a través de la ta su riesgo ante los agresores, cos del despojo territorial, y decompra de tierras a campesinos asentados al interior de los resguardos. interesados en apropiarse de sus terminar las medidas requeridas
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para restituir sus derechos. Lo que no está en discusión es que la manera de tenerlos en cuenta deberá ser concertada previamente con estas poblaciones. En consecuencia, las organizaciones indígenas tendrían la responsabilidad con el conjunto de las víctimas del despojo de viabilizar la expedición de dicha ley agilizando el proceso de consulta.
*Margarita Granados y Liliana Múnera Investigadoras del equipo Sierra Nevada del CINEP/ Programa por la Paz
Notas 1 El equipo de la Sierra Nevada del CINEP/Programa por la Paz consultó a varios líderes indígenas de la región que apenas empiezan a conocer y analizar el proyecto de ley.
2 La población campesina que habita estas franjas del macizo casi triplica la población indígena. Según datos DANE de 2005 el macizo montañoso contaba con una población de 211.000 personas, de las cuales aproximadamente 150.000 eran campesinos y más de 60.000 eran indígenas. 3 Datos presentados en junio y octubre de 2008 por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Organización Indígena Kankuama peticionarias de las medidas cautelares del pueblo Wiwa y las medidas provisionales del pueblo Kankuamo ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional.
Referencias • González Posso, Camilo, 2010, “La consulta y la ley” en El Liberal, octubre 3. Disponible en: http://www. elliberal.com.co/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=37157
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Ley de víctimas. Entre lo político y lo legislativo Volvió a aparecer la ley de víctimas en el panorama. Significado político del sorpresivo giro del gobierno Santos, análisis del proyecto legislativo y reacciones de los sectores sociales y de víctimas ante la iniciativa. Por Fernando Sarmiento Santander Magda López Cárdenas*
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l gobierno Santos inició con gran cantidad de reformas legislativas que invadieron al posesionado Congreso y que se venían preparando desde antes de la posesión. En esta baraja de reformas no sonaba el problema de las víctimas. O, al menos, no parecía un tema urgente. Pero un giro inesperado puso en los primeros lugares a la ley de víctimas a la par con la de restitución de tierras. Hoy día estas iniciativas hacen trámite acumuladamente, convirtiéndose en el instrumento por medio del cual el gobierno pretende dar un paso histórico fundamental en el camino de la resolución del conflicto armado: pagar la deuda moral pendiente con las víctimas. ¿Cómo entender este giro que pone en primer lugar de la agenda el tema de víctimas? ¿Qué estructura de oportunidad determina el comportamiento del Ejecutivo? ¿De qué manera han reaccionado los sectores sociales y de víctimas frente a la iniciativa? El abordaje de estas preguntas nos dará pie para plantear algunos puntos de intersección que conforman la tensión política entre los afectos del gobierno y los sectores que defienden los derechos de las víctimas.
Del contexto político de la ley
El Proyecto de Ley de Víctimas fue radicado en persona por el presidente Juan Manuel Santos, el pasado 27 de septiembre (Redacción política, 2009). La iniciativa (que tiene como antecedente un fallido intento legislativo hundido en 2009 por la bancada uribista), evidencia un importante cambio en el lugar, ahora prioritario, que ocupará el tema de las víctimas en la agenda del actual gobierno. El acto público que enmarcó la radicación del proyecto de manos del propio
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La ley de víctimas y la de tierras hacen trámite acumuladamente, convirtiéndose en el instrumento por medio del cual el gobierno pretende dar un paso histórico fundamental en el camino de la resolución del conflicto armado: pagar la deuda moral pendiente con las víctimas.
presidente, además de destacar el interés en el tema, reveló un significado político importante como el gesto que formaliza la cooptación del Partido Liberal por parte de la campaña de Unidad Nacional. Y es que el reacomodamiento del Liberalismo en la coalición de gobierno y el abandono de su silla en la oposición, se encontraba condicionado por la inclusión de varios de sus proyectos bandera, no sólo el de víctimas sino también los de restitución de tierras, entre otros.
La ganancia de este nuevo aliado le va a sumar a Santos el apoyo de 37 congresistas liberales, lo cual no ha dejado de generar confrontaciones partidistas, sobre todo de los sectores más uribistas dentro los conservadores y del partido de la U quienes, luego de que el ex presidente Álvaro Uribe expresara públicamente sus reparos al proyecto, manifestaron su escepticismo frente a varios articulados de la versión inicial (Semana. com, 2010).
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En la anterior legislatura la ley de víctimas ya había cruzado los debates parlamentarios, en donde se fueron evidenciando los principales reparos de las bancadas afectas del presidente de entonces. Además de los alegados costos fiscales, no reconocían la responsabilidad del Estado en los procesos de victimización. De hecho, en este último punto
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El acto público que enmarcó la radicación del Proyecto de Ley de Víctimas, además de destacar el interés en el tema, del nuevo gobierno reveló un significado político importante como el gesto que formaliza la cooptación del Partido Liberal por parte de la campaña de Unidad Nacional
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definición amplia de y atención a derechos económicos, sociales víctimas entre las y culturales (DESC) y que los sectores ofique se cuentan las cialistas han insistido en contabilizar como que lo son de agen- acciones de reparación a las víctimas. Así, la salida del “deber” no deja de ser tes Estado, implica eludir estos hechos. más que un piñón de lo político para faciNo obstante, la dis- litar que la ley ruede con facilidad en los cusión entre las dis- salones parlamentarios. Están por verse tintas partes llevó a las reacciones de la oposición cuando el deque en el proyecto bate empiece a calentarse. no se incluyeran las víctimas de críme- Del suspenso de los derechos nes de Estado. Al Entre tanto, ante el impulso dado por final la iniciativa, como es de amplio el Ejecutivo a estos proyectos, las víctimas Imagen de presidencia.gov.co conocimiento, final- presentan sus insistencias y preocupacioEl Proyecto de Ley de Víctimas fue radicado en persona por el presidente mente se hundió en nes y resaltan como los puntos de mayor Juan Manuel Santos, el pasado 27 de septiembre. tensión buena parte de los reparos de vael Congreso. El nuevo pro- rios sectores de la U y del conservatismo. las distintas partes involucradas nunca logra- yecto de ley de víctimas busca zanjar el de- Haremos una rápida enumeración de los ron ponerse de acuerdo. bate, allanando el camino para su trámite mismos con el ánimo de mostrar que —no Para las víctimas y sus defensores era legislativo al proponer que el Estado tiene obstante el interés manifiesto por el mismo presidente Santos, que más que claro y necesario, aludiendo a los pa- ante las víctimas un rámetros internacionales, la consignación en “deber”. Se trataría Así, la salida del “deber” no ha sido calificado como la ley del sentido de responsabilidad del Es- de una especie de deja de ser más que un piñón positivo para avanzar en tado, mientras que la oficialidad consideraba camino intermedio de lo político para facilitar que esta materia— tanto los que en el país sólo hay víctimas de grupos al entre la responsabila ley ruede con facilidad en los procedimientos como margen de la ley. lidad y la solidaridad. salones parlamentarios. Están el nuevo articulado siguen generando dudas La Corte Interamericana de Derechos Para los sectores más por verse las reacciones de la humanos ha dado cuenta de los crímenes exigentes en materia oposición cuando el debate em- entre las víctimas y las organizaciones de apoyo. de Estado que se han producido en Co- legislativa, esa salipiece a calentarse. La primera preoculombia, por ejemplo, la de la muerte de da no es suficiente Manuel Cepeda o la de casos juzgados in- pues el sentido del “deber” del Estado se- pación continúa siendo la inclusión en el ternamente, como las de los falsos positi- guiría aceptando como reparación lo que proyecto de un concepto de víctimas que vos o de los nexos de oficiales del Ejército por principio constitucional corresponde a abarque el universo sin diferenciar los percon el paramilitarismo. Por eso, negar una medidas de asistencia, ayuda humanitaria petradores de los crímenes, ya sean grupos
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Para las víctimas y sus defensores era más que claro y necesario la consignación en la ley del sentido de responsabilidad del Estado.
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La primera preocupación de las víctimas continúa siendo la inclusión en el proyecto de un concepto de víctimas que abarque los crímenes de Estado.
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Ante el impulso dado por el Ejecutivo a estos proyectos, las víctimas presentan sus insistencias y preocupaciones y resaltan como los puntos de mayor tensión buena parte de los reparos de varios sectores de la U y del conservatismo. La primera preocupación continúa siendo la inclusión en el proyecto de un concepto de víctimas que abarque el universo sin diferenciar los perpetradores de los crímenes, ya sean grupos ilegales o las mismas instituciones del Estado. La tendencia sigue siendo a excluir por esta vía a los agentes de Estado de la categoría de victimarios .
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ilegales o las mismas instituciones del Estado. La tendencia sigue siendo a excluir por esta vía a los agentes de Estado de la categoría de victimarios. En segundo lugar, tal como ha avanzado la reforma a la Constitución en defensa de la sostenibilidad financiera del Estado, se mantiene la duda de que los montos designados sean suficientes para la reparación a las víctimas. El texto del proyecto hace reiteradamente anotaciones que condicionan la reparación a la sostenibilidad fiscal (ver artículo “¿Atentado contra los DESC?” en esta misma edición), una limitante que puede ser bastante considerable en un país que, como el nuestro, presenta un déficit predominante. Adicionalmente, miembros de la U han considerado la necesidad de establecer topes de la indemnización y la necesidad de incorporar sanciones penales a quienes pretendan hacerse pasar por víctimas para acceder a la reparación. En ese sentido, más que penalizar a los pobres estructurales que sin más opciones de subsistencia tienen que autocalificarse como desplazados para recibir un mercado o auxilio de Acción Social, la fuerza de la norma en el tema de financiación debería concentrarse en la efectividad de los mecanismos para sustraer los bienes de los victimarios. En tercer lugar, las preocupaciones por la seguridad de las víctimas, defensores y testigos para avanzar en el esclarecimiento de los crímenes se alimentan cada día ante los hechos de amenaza, homicidios y desplazamiento constante que se conti-
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Las víctimas creen que se debe hacer una consulta previa sobre la ley a pueblos indígenas y negritudes.
núan registrando en el país. Colombia tiene la particularidad de requerir avanzar en procesos de reparación a víctimas aún en medio de la continuidad de la guerra. Situaciones como la anterior dejan en entre dicho los avances a fondo en procesos de memoria. El gobierno mismo está proponiendo la creación de una Comisión de Memoria Histórica, pero se generan dudas de que sea de iniciativa estatal cuando el Estado mismo es responsable de crímenes. Daría más confianza que el Estado apoyara un proyecto de carácter civil, con participación de sectores que gozan de credibilidad como la Iglesia y la comunidad internacional. Finalmente, en quinto lugar, las víctimas consideran necesario que el Congreso y el Ejecutivo reconozcan la importancia de la participación de las víctimas en el diseño de las normas y que, como exige la ley, se haga una consulta previa a pueblos indígenas y negritudes. Al parecer, la razón pragmática que rige en las instancias de la oficialidad ha llevado a poner de lado este
aspecto, ya que retrasaría la intención de Santos de sacar el proyecto adelante lo más pronto posible. El saldo que vamos teniendo a esta altura del año nos muestra una clara reducción de las fuerzas de oposición en el Congreso al sumarse el liberalismo a la unidad nacional, lo que facilitaría que el proyecto presentado por el Ejecutivo transcurra sin mayores tropiezos a pesar de las exigencias de las víctimas. El panorama nos avizora también que este proyecto de Ley no tendrá en lo fundamental mayores diferencias con el proyecto tramitado en la legislatura anterior, salvo su acumulación con el proyecto de restitución de tierras, cuyas salvedades están por conocerse.
*Fernando Sarmiento y Magda López Coordinador e investigadora del equipo Iniciativas de Paz CINEP/ Programa por la Paz
Referencias • El Espectador.com, 2010, “Presidente Santos radicó ley de víctimas en el Congreso” en El Espectador.com, 27 de septiembre. • Redacción Política, 2009, “Ley de víctimas se hunde ante presión del gobierno” en El Espectador.com, 18 de junio. • Proyecto de ley No 01 de 2009 Senado, “Por la cual se dictan medidas de protección a las víctimas de la violencia” en Gaceta del Congreso, No 582, 22 de julio. • Semana.com, 2010, “¿A qué juega Uribe?” en Semana.com, 13 de octubre.
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Los límites de la Unidad Nacional A pesar de que el gobierno de Santos inició con un congreso mayoritariamente afín a sus intereses, los primeros días del nuevo mandato presidencial han evidenciado las fisuras y límites de la Unidad Nacional. Por María Clara Torres*
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instalación del nuevo Congreso inaugura la Era de la Unidad Nacional”. Con este titular, abrió El Tiempo su edición del pasado 20 de julio (2010, 1-14). El rótulo entusiasta del periódico de mayor circulación nacional expresaba así la confianza en la afinidad política del Legislativo con el gobierno electo de Juan Manuel Santos. Es verdad que el optimismo de los ganadores tenía un cierto asidero empírico. La administración Santos contaba con las mejores condiciones políticas para impulsar su agenda en el Legislativo. Su gobierno de Unidad Nacional estaba respaldado por la coalición legislativa más numerosa en la historia reciente de Colombia, integrada oficialmente por cuatro grandes partidos: Conservador, Liberal, la U y Cambio Radical. En principio, la coalición controlaba entre un 80 y un 85 por ciento de los escaños de la Cámara de Representantes y del Senado de la República (sin contar con los votos del PIN). Esto permitía suponer que el Ejecutivo podía dominar cómodamente las mayorías en el cuerpo colegiado. El panorama político permitía incluso vaticinar que una gran parte de su agenda saldría avante en la primera legislatura. Ante tal unanimidad, el contrapeso que el Congreso podía ejercer como institución era mínimo, sin hablar del reducido espacio que le quedaba a la oposición. Empero, con el transcurrir de los días la situación se fue modificando al interior de las mayorías. Lejos de comportarse como un grupo compacto y homogéneo, la súper coalición mayoritaria fue presentando ciertas fisuras.
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Con el transcurrir de los días la situación de fue modificando al interior de las mayorías. Lejos de comportarse como un grupo compacto y homogéneo, la súper coalición mayoritaria fue presentando ciertas fisuras .
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La primera de ellas está relacionada con el ritmo lento con el que los proyectos de ley fueron ingresando al Congreso y con el orden de prioridades de la discusión. La segunda está asociada a la manera como el gabinete ministerial pretende hacer aprobar sus iniciativas, y al papel asignado a los congresistas en ese nuevo estilo de gobierno. La tercera razón, y tal vez la más importante, tiene que ver con la divergencia entre el contenido de algunas de las reformas y los intereses políticos y económicos de una porción significativa de la coalición oficial en el Congreso.
¿Fuego amigo? El día de su posesión, el Presidente anunció una docena de iniciativas legislativas para este cuatrienio (El Espectador.com, 2010). Algunas de las propuestas económicas y políticas incluidas en el discurso inaugural del pasado 7 de agosto estaban orientadas a modificar las relaciones entre el gobierno central y las regiones. Ellas tocaban asuntos como las regalías, la compensación regional, el estatuto territorial, la ley de tierras y, por supuesto, a un año de los comicios locales, la reelección de alcaldes y gobernadores. La puesta en marcha de estos proyectos se sustentaba al menos en dos estrategias fundamentales.
En primer lugar, el “Gobierno de la Unidad Nacional” incorporó algunas de las tesis de los demás partidos y candidatos presidenciales. Tomó la propuesta del Polo Democrático de quitarle los predios a los paramilitares para restituirlos a las víctimas y a los campesinos, y la convirtió en una recuperación de las tierras ociosas en manos de la mafia para la agricultura comercial. Acogió la propuesta de reforma a la justicia de Cambio Radical, la ley de víctimas del Partido Liberal, la reforma al régimen de regalías y la propuesta de creación de un fondo de compensación regional de la bancada costeña del Partido de la U. Con esta primera estrategia, el gabinete ministerial esperaba que los partidos se la jugaran toda por defender sus proyectos al interior de la corporación.
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El ‘Gobierno de la Unidad Nacional’ tomó la propuesta del Polo Democrático de quitarle los predios a los paramilitares, acogió la propuesta de reforma a la justicia de Cambio Radical, la ley de víctimas del Partido Liberal y la propuesta de creación de un fondo de compensación de una bancada del Partido de la U .
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El día de su posesión el Presidente Juan Manuel Santos anunció una docena de inciativas legislativas
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Política
Sin embargo, unas 200 inide las principales apuestas guberciativas de origen parlamentario namentales en la Mesa de Unidad invadieron rápidamente ambas Nacional restringe a los parlamencámaras. Eran proyectos que no tarios a ocuparse únicamente de estaban en la agenda de gobierno. los proyectos de muy poco alcance. Fueron presentados más a título Por supuesto, la oposición individual que por un conjunto queda relegada a las tareas de conde copartidarios y, tal vez por esa trol político, a cuyas sesiones ni razón, es muy probable que sean siquiera asisten los ministros citahundidos en los primeros debates dos. Algunos debates y órdenes del en las comisiones. No obstante, su día han sido postergados debido sola radicación ya congestiona el a la ausencia del gabinete citado. trámite de la agenda del Ejecutivo Esto se hizo evidente cuando tres en el Congreso. A esto se le suma ministros fueron amenazados con una veintena de proyectos presenuna moción de observación por tados por la administración Uribe parte del presidente del Senado, Imagen de elespectador.com Vélez en el último mes de su man- Sólo después de que el gobierno discutiera y concertara sus proyectos en la Armando Benedetti, luego de que dato. los funcionarios no se presenta“Mesa de Unidad Nacional” con los jefes de los partidos de la coalición oficial, En segundo lugar, el gobier- las iniciativas fueron presentadas ante el Congreso de la República. ran a un debate de control polítino actual escogió discutir y conco citado por el Polo Democrático certar sus proyectos en la “Mesa de Unidad preocupados e incómodos porque los proyec- sobre los cementerios clandestinos en el sur Nacional” con los jefes de los partidos de la tos no se están concertando para su debate del país. coalición oficial (El Espectador.com, 2010). en la legislatura” (Nuevo Siglo, 2010, 2A). Más importante aún, la centralización Sólo después de esta negociación las inicia- También el presidente de la Cámara de repre- de la negociación en la cúpula de los partidos tivas fueron presentadas ante el Congreso de sentantes, Carlos Alberto Baena, exhortó al atenta claramente contra la eficacia de los la República. El Ejecutivo esperaba que si sus Ministro del Interior a un mayor acercamien- políticos profesionales, cuyos rendimientos propuestas contaban con la aprobación de la to con el Congreso de la República. electorales están estrechamente asociados a cúpula de los partidos, no había espacio para las prebendas burocráticas y a las partidas Las incorfomidades no se que los congresistas modificaran sus contenipresupuestales que obtienen en su relación hicieron esperar y el descondos en los debates. con el Ejecutivo. Estos recursos sirven para tento surgió de las entreñas En principio, esta estrategia permitía al alimentar sus bases sociales, que a su vez de la coalicion. Los primegobierno agilizar los debates en las comisioabren la puerta a la adquisición de más votos. ros en protestar fueron los nes y en la plenaria. Además, le garantizaba Para dar sólo un ejemplo, la reforma a políticos del Partido de la U, un mayor margen de maniobra para impulsar las regalías afecta directamente la distribuquienes se han empeñado algunas reformas impopulares. No obstante, ción de las rentas locales y regionales. De maen demostrar a la adminisesta segunda estrategia suponía que las denera que ningún congresista o mandatario lotración que no son simples cisiones que resultaran de la Mesa de Unidad cal bendecido por la naturaleza, va a cederlas tramitadores de sus reformas serían acatadas disciplinadamente por las tan fácilmente a las regiones que no cuentan respectivas bancadas. Así las cosas, este estilo de gobierno con esos recursos solamente por un consenPero las inconformidades no se hicieron marca un giro importante en las relaciones so previo entre el gobierno nacional y el jefe esperar y el descontento surgió en las entra- con la clase política colombiana. Implica de su partido. ñas de la coalición. Los primeros en protestar una vinculación más orgánica con los partiEl proceder del nuevo gobierno suscita fueron los políticos del Partido de la U, quie- dos, pero a la vez una relación mucho más así la indignación de los políticos porque los nes en este primer trimestre se han empeña- jerárquica y centralizada con los congre- pone a merced de la dirección de los partidos. do en demostrarle a la administración que no sistas. Convierte al cuerpo colegiado en un Supedita y amarra a quienes consideran que son simples tramitadores de sus reformas. órgano de refrendación de la negociación no se deben nada o casi nada entre sí, mucho Inclusive, el presidente del Senado por el Par- que hacen los jefes de las colectividades por menos mientras el grueso de la financiación tido de la U, Armando Benedetti, expresó su fuera del Congreso. Además, la discusión de las campañas siga corriendo por cuenta y molestia aseverando que “El Congreso riesgo del candidato (y de sus patrono es el patio trasero del Gobierno”. El cinadores legales o no). De ahí que mismo político concluyó: “El gobierno Roy Barreras, el vocero en el Senado está concertando los proyectos acordel Partido de la U, exclame: “existen dados con la Mesa de Unidad Nacional legítimos intereses en defensa de sin tener en cuenta a los partidos que los derechos ganados con el trabala integran. El balón no está en terreno jo electoral” (El Colombiano, 2010, del Congreso y eso lo debe saber la opi9A). Imagen de icesi.edu.co nión pública porque los voceros de los Imagen de fmcenteresnoticia.com.ve Además, el estilo de gobierno partidos, los presidentes de las comi- De izq. a der.: Armando Benedetti, presidente del Senado por el Partido que pretende imponer el presidende la U y Roy Barreras, vocero en el Senado por el mismo partido. siones, y los propios legisladores están te Santos es percibido por algunos
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exponentes de la coalición como un atentado contra el estilo micro-gerencial de la administración pasada, a la vez que rompe con la relación directa y la negociación al menudeo establecidos por Álvaro Uribe Vélez con el Congreso durante una parte significativa de sus ocho años de gobierno. Estos rifirrafes entre Presidente y congresistas oficialistas parecen un simple fuego amigo, esto es, una ráfaga accidental de disparos provenientes del propio bando, pero podrían estar abriendo algunas grietas al interior de la súper coalición mayoritaria.
Un aire de “santidad”
Pese a las fisuras, el Gobierno Nacional tiene que mantener un difícil equilibrio con el conjunto de partidos que enfilaron sus baterías para ayudar a elegirlo en las distintas localidades y regiones del país. No puede desestimar del todo a los miembros de su coalición. Por supuesto, el Presidente es muy consciente de la necesidad de devolver los favores prestados en campaña, tal como lo evidenció al nombrar a ‘Uribito’ en la Embajada de Italia (aun si luego éste declinara), al mantener el director del DAS en su cargo, al guardar silencio frente a las pretensiones del PIN de que los saquen del clóset de la Unidad Nacional1, y al promover el proyecto de reelección de alcaldes y gobernadores en vísperas de los comicios locales y regionales.
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Pese a las fisuras, el Gobierno Nacional tiene que mantener un difícil equilibrio con el conjunto de partidos que enfilaron sus baterías para ayudar a elegirlo. No puede desestimar del todo a los miembros de su coalición .
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Aún así, algunos de los proyectos de la agenda legislativa del Gobierno son vistos por quienes detentan el poder político en el Congreso como un ataque frontal. Los ricos locales, los grandes terratenientes y los paramilitares se pueden sentir amenazados, por ejemplo, con la ley de tierras o la ley de víctimas. Varios de ellos pertenecen a la coalición de gobierno, e incluso a las entrañas de la colectividad que ayudó a fundar el propio Presidente —el Partido de la U—. Entretanto los “ideólogos” del uribismo, como José Obdulio Gaviria, se dan cierta libertad para expresar pública y abiertamente sus reticencias: “Unidad Nacional es hacerse eco | www.cinep.org.co |
del discurso sobre Nacional” se está la ilegitimidad de la convirtiendo más en propiedad rural en una carga que en una Colombia, dizque garantía de respaldo arrebatada a las maal Ejecutivo. Por su las a 3,5 millones de gran tamaño, corre el campesinos” (2010, riesgo de que al me1-19). Otros como nos una parte de su el presidente del agenda legislativa en Partido de la U, Juan el Congreso sea inmoLozano, sugieren disvilizada. Así, mientras cretamente que, “filoel Partido Liberal y sóficamente” su banCambio Radical se cada está de acuerdo sienten cada vez más Imagen de cuc.edu.co con que las víctimas “gobierno”, es posipueden ser reparadas José Obdulio Gaviria, “ideólogo” del uribismo, ha mani- ble advertir arduas en ciertas circunstan- festado sus reticencias acerca de la Unidad Nacional. desavenencias de los cias específicas, pero partidos Conservador advierten que su colectividad estará atenta y de la U. Tal vez el excesivo peso de los gaa revisar con detenimiento asuntos como las nadores termine resquebrajando sus propias presunciones sobre las responsabilidades del mayorías. Estado. Lo cierto es que en esta primera legisNotas latura ya hay doce congresistas investigados 1 Ancestro del Movimiento Popular Unido por nexos con grupos paramilitares: cinco (MPU) que avaló el nombre del actual senadores del partido de la U, tres senadores Vicepresidente de la República, Angelino y un representante de Cambio Radical, mienGarzón, para su candidatura a la gobernatras que el PIN, los conservadores y el Movición del Valle del Cauca en 2003. miento Unidad Liberal del Huila tienen un legislador investigado cada uno. De modo que si se aplicara la silla vacía, se perderían doce congresistas para la coalición santista. No hay que olvidar que los políticos investigados de Cambio Radical, como el senador Cáceres, recibieron el aval del entonces director de su partido, Germán Vargas Lleras, hoy Ministro del Interior y de Justicia. En tales condiciones, ninguna de las partes puede desestimar del todo lo que la otra piensa o desea. Tanto el gobierno como la coalición oficial cuentan con recursos para presionar a la otra. Pero la verdad es que existen niveles de legitimidad muy desiguales entre el Ejecutivo y el Legislativo que podrían ser convenientemente aprovechados por el primero. El Presidente y su gabinete ministerial registran una gran confianza en la opinión pública, mientras que el Legislativo ha sido y sigue siendo una de las instituciones con menor grado de credibilidad entre los colombianos. De hecho, nueve de los últimos doce presidentes del Congreso están siendo investigados o han tenido líos con la justicia por establecer vínculos con grupos paramilitares. Los primeros cien días del gobierno Santos insinúan los límites que supone el enorme tamaño de la súper coalición oficial en el Congreso. En algunos aspectos, la “Unidad
Referencias
• El Colombiano, 2010, “Sin distancia Santos y la U” en El Colombiano, Bogotá, 6 de septiembre. Disponible en: http://www.elcolombiano.com/ BancoConocimiento/S/sin_distancia_santos_y_ la_u/sin_distancia_santos_y_la_u.asp?Todos=0 • El Espectador.com, 2010, “Este es el discurso completo del presidente Santos” en El Espectador. com, Bogotá, 7 de agosto. Disponible en: http:// www.elespectador.com/articulo-217898-el-discurso-completo-del-presidente-santos • El Nuevo Siglo, 2010, “Insisten en malestar de bancadas con Gobierno” en El Nuevo Siglo, Bogotá, 2 de septiembre. •El Tiempo, 2010, “Primer paso de gobierno de la Unidad Nacional” en El Tiempo, Bogotá, 19 de julio. •Gaviria, José Obdulio, 2010, “¿Unanimidad nacional?” en El Tiempo, Bogotá, 15 de septiembre. Disponible en: http://www.periodismosinfronteras. com/unanimidad-nacional.html
*María Clara Torres Investigadora del CINEP/ Programa por la Paz
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¿Atentado contra los DESC? En el Congreso se está tramitando la ley de sostenibilidad fiscal, una reforma que supeditaría el gasto en materia de Derechos Sociales Económicos y Culturales a la capacidad de pago que tenga el Estado. Una pelea entre quién se queda con el primer lugar: ¿los derechos o los fines económicos? Por Lucía Camargo Rojas*
“H
ay que ahorrar en épocas de vacas gordas para poder gastar en las de vacas flacas”, dice el refrán. Una sabia verdad popular que utilizan economistas y amas de casa a la hora de administrar su dinero y que parece ser el argumento fundamental del proyecto de ley que el anterior ministro de hacienda, Óscar Iván Zuluaga, presentó al Congreso el 20 de julio de 2010, a tan sólo 20 días de que se posesionara el actual Presidente de la República, Juan Manuel Santos. El Proyecto de Acto Legislativo 016 de 2010 “Por el cual se establece la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho” (Gaceta del Congreso, 2010) busca, fundamentalmente, elevar a categoría de derecho constitucional la sostenibilidad fiscal, es decir, supeditar el gasto social a la capacidad de pago que tenga el Estado. Así, tanto el poder ejecutivo, como el legislativo y el judicial tendrían que tomar decisiones de acuerdo a la regla fiscal, una ecuación que determinará el límite del gasto. Palabras más, palabras menos si, por ejemplo, la Corte Constitucional sentencia que un ciudadano tiene derecho a que se le realice una cirugía tendría que revisar si el Estado puede pagarla. Si el gasto de la operación no se ajusta a la regla fiscal, la Corte no podría ordenarla. Con este acto, entonces, se condiciona toda la política social a la disponibilidad de recursos.
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Si por ejemplo, la Corte Constitucional sentencia que un ciudadano tiene derecho a que se le realice una cirugía tendrá que revisar si el estado puede pagarla. Si el gasto de la operación no se ajusta a la regla fiscal, la Corte no podrá ordenarla .
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La iniciativa que presentó el anterior ministro de hacienda —y que es respaldada por el actual gobierno, al punto de que es una de sus proyectos bandera junto con el de regalías, víctimas y tierras— supone que el Estado debe obligarse a ahorrar en el presente para asegurar que a futuro pueda tener recursos suficientes para garantizar la promoción de los derechos sociales y los demás objetivos que se proponga. Así, en la ponencia se argumenta que “en la medida en que se asegure la sostenibilidad fiscal, mayores serán las posibilidades de hacer efectivos los derechos sociales, económicos y culturales, y aumentará igualmente el número de personas con acceso a los bienes y servicios básicos” pues se considera que la sostenibilidad fiscal es un requisito indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho.
famosa bonanza minera y la necesidad de administrar con prudencia los nuevos ingresos que obtendría el país. “En la medida en que entró más dinero a Colombia la tasa de cambio se revaluó. La idea del marco fiscal surge para controlar la entrada de esos ingresos y para administrarlos de manera efectiva, por ejemplo, en proyectos de inversión, evitando gastar de forma desmesurada”.
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Los defensores del proyecto: Iz. Oscar Iván Zuluaga, ex ministro de Hacienda y der. Juan Carlos Echeverry, actual ministro de Hacienda y Crédito Público.
El por qué del proyecto ¿Por qué el gobierno Uribe presentó esta propuesta? ¿Por qué el gobierno Santos la respalda? Según Ricardo Bonilla, investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional (CID), la idea de la sostenibilidad fiscal surgió alrededor de la
Según Ricardo Bonilla la idea del marco fiscal surge para controlar la entrada de esos ingresos y para administrarlos de manera efectiva, por ejemplo, en proyectos de inversión, evitando gastar de forma desmesurada
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Argumento con el que concuerda César Giraldo, docente de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, quien explicó en el Programa Espacio Debates Económicos de la UN que el gobierno quiere impedir que se dé la denominada “enfermedad holandesa”: fenómeno que se presentó en los Países Bajos a mediados del siglo pasado y que consistió en que el auge de la exportación minera generó un flujo de divisas tan fuerte | www.cinep.org.co |
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que se desestimularon las actividades productivas internas. Así, el proyecto de sostenibilidad fiscal busca impedir que los ingresos extraordinarios que han entrado en el país en los últimos dos años (y que se espera continúen al menos tres más) terminen por hacer que Colombia sólo viva de la renta petrolera y suspenda otro tipo de actividades productivas. La propuesta, entonces, consiste en que si el ingreso de la producción minero-energética sobrepasa cierto límite, el Estado debe recibir esos recursos y guardarlos en un fondo de estabilización, de tal manera que pueda ahorrarlos y no gastarlos. Hasta ahí tanto los proponentes de la ley, como los analistas y los congresistas que tienen que aprobarla concuerdan. Es necesario esterilizar esos ingresos extraordinarios y ahorrar en época de bonanza. Sin embargo, el cómo se va a ahorrar y el que la medida se convierta en un derecho es lo comienza a tener inconsistencias y a generar dudas.
Sostenibilidad fiscal ¿Un derecho findundamental?
Como el Acto Legislativo 016 de 2010 busca reformar la constitución, tiene que pasar por ocho debates en dos vueltas que deben cumplirse en dos periodos distintos. El 6 de octubre de 2010 el proyecto pasó con 24 votos a favor y 4 en contra en primer debate, a pesar de las críticas de miembros de Partido de la U, como el vicepresidente de la Cámara Roosvelt Rodríguez y el representante Carlos Eduard Osorio quienes expresaron su preocupación porque con la iniciativa los principios fundamentales de los ciudadanos quedarán supeditados al “derecho” del Estado de responder sólo en la medida en que haya excedentes para cumplirlos. Días después le fue negada la propuesta en segundo debate al ministro de hacienda y actual abanderado del proyecto, Juan Carlos Echeverry por 62 votos contra 57 por lo que la iniciativa se aplazó para la última semana de octubre. Y es que entre los congresistas ya se empiezan a vislumbrar reparos al proyecto. Uno de los más férreos opositores ha sido el representante a la cámara por el Alfonso Prada, representante a la Cámara por el Partido Verde, es uno de los más férreos opositores del proyecto.
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el Partido Verde, Alfonso Prada, quien ha sostenido que “las medidas que se piensan tomar se están encaminando hacia limitaciones de tipo constitucional que ponen en peligro, entre otras cosas, el alcance de los derechos sociales y económicos”. En su ponencia para primer debate Prada explica: “Este proyecto de reforma a la Constitución Política va en contravía del paradigma de Estado constitucional y social de derecho, consagrado en la carta de 1991, cambia la jerarquía natural de los principios y me atrevería a decir que constituye por ello una sustitución a la esencia de nuestra Constitución, la que sería cambiada para poner la sociedad al servicio de la economía y no al revés, la técnica y los instrumentos de la organización y estructura del Estado al servicio de la sociedad, de los colombianos y de su dignidad”. Por eso considera que no se debe partir de un análisis de sostenibilidad fiscal para determinar el grado de garantía de los derechos, sino que se debe comenzar por estudiar el mandato constitucional para adecuar a dicha exigencia la sostenibilidad fiscal (Gaceta del Congreso, 2010).
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Prada considera que no se debe partir de un análisis de sostenibilidad fiscal para determinar el grado de garantía de los derechos, sino que se debe comenzar por estudiar el mandato constitucional para adecuar a dicha exigencia la sostenibilidad fiscal
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Prada pone de manifiesto que la propuesta de ley de sostenibilidad fiscal presupone una visión tecnicista, economista y pragmática del Estado en la que se subordinan los derechos y su garantía a la consecución de los fines económicos. “Esta última concepción acarrearía un Cambio de Paradigma de Estado contrario a lo establecido por la Constitución de 1991, que es un paradigma de Estado Social de Derecho, cuyo eje normativo y columna vertebral son los Derechos Fundamentales y su garantía”. Incluso Prada cuestiona el que se catalogue
a la sostenibilidad fiscal como un derecho pues, en ese caso habría que preguntarse si sería social, económico, cultural, o colectivo y si la premisa de que es “un requisito indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho” es suficiente para que se le denomine como “derecho”. Prada, así como Giraldo, sostienen que con esta ley lo que se pretende es inclinar la balanza hacia el principio de sostenibilidad fiscal y poner en segundo lugar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). De hecho, para Libardo Herreño, investigador del Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA), el problema más grave de esta propuesta de ley consiste en que terminaría por recortar las alas a la tutela social y a las competencias de la Corte Constitucional para decidir fallos con contenido económico, especialmente los relacionados con los DESC. “Los jueces tendrían entonces que considerar primero las consecuencias de los fallos económicos que producen mediante tutela, antes que proteger los derechos”.
¿Sólo recorte a los DESC?
Con la medida, además, el gobierno quiere disminuir el déficit fiscal y para hacerlo concluye que hay que recortar el gasto en materia de DESC. Para analistas como Herreño, la iniciativa presupone que el déficit proviene del gasto desbordado en materia de DESC cuando existen otros rubros como el gasto militar, el gasto de Gobierno Central, la corrupción y el pago de la deuda publica que también contribuyen al déficit y a los que no se les piensa imponer la regla fiscal. De hecho, en la editorial de Portafolio del 19 de octubre de 2010 se explica que “el sesgo del proyecto radica en que no contiene de manera explícita la misma obligación para otras aprobaciones que pueda hacer el Congreso, como, por ejemplo, deducciones tributarias a los inversionistas, contratos de estabilidad jurídica o subsidios a agricultores. Parecería, por lo tanto, que dentro de la lógica del plan la única amenaza a la sostenibilidad fiscal fueran los gastos para atender los derechos sociales y económicos, mientras que otros rubros del gasto público aprobados por el Congreso, incluido el de defensa, no tendrían que ser medidos con este rasero”. Esa es una de las razones por las que en la Cámara de Representantes se introdujo la siguiente frase al proyecto: “En todo caso el gasto destinado a la concreción de los fines del
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Política social
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Según la economista de Viva la ciudadanía, Martha Yaneth Sandoval, “para adoptar y operativizar la regla fiscal propuesta no se requiere de una reforma constitucional que eleve al rango de derecho la sostenibilidad fiscal. Lo que se requiere es una reforma de la ley orgánica del presupuesto, que hasta ahora no ha sido puesta a consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional” (2010, 8). Si lo que se quiere es ahorrar, pregonan del Estado Social de Derecho tendrán ca- algunos, no sólo se debe limitar el gasto de los rácter prioritario”. La editorial de Portafolio derechos económicos sociales y culturales, aclara que esa precisión es fundamental, sino también el de otros rubros. Pero eso no pero pregona porque se imponga a cualquier significa que ese debate sea necesario darlo apropiación de recursos públicos la misma en la Constitución. Como bien se cuestionó en El Espectador del 20 de restricción que se quiere aplicar a los gastos la Editorial de octubre sobre el tema: sociales. “¿es la constitución el lugar para resguardar El debate la política económica del país?”. Más aún, Así, por un lado el debate ¿qué implicaciones, radica en que si se va a ahorrar, a largo plazo, puede no sólo se debe limitar el gasto tener esta reforma? de los derechos económicos soLa cuestión es simciales y culturales, sino también ple: ya los ciudael de otros rubros. Pero por otro la danos no podrían propuesta de sostenibilidad fiscal exigir sus deretermina por evidenciar una contrachos, pues todo dicción en la misma Constitución: estaría supedipor una parte promulga los derechos tado a si hay y por otra establece que tiene que prio no recursos mar la estabilidad social y macroecopara pagar. La nómica. Lo que estaría tratando de tutela moriría hacer el Acto Legislativo 016 de 2010, y la Corte Constitucional entonces, es lograr que la economía no podría emitir fallos a favor de los detenga el sartén por el mango y esté por rechos, por ejemplo, los encima de los derechos. “Por eso es preocuLo que se está tratando de de las víctimas del conpante que se eleve la sostehacer con el Acto Legislativo flicto armado, porque nibilidad fiscal a un derecho 016 de 2010 es lograr que la quedaría supeditada al constitucional”, explica Lieconomía tenga el sartén por límite del gasto. Como bardo Herreño. “Es un simel mango y esté por encima se ve, la propuesta no es de poca monta y debería ple instrumento de política de los derechos generar discusión entre económica que sirve para ordenar las finanzas públicas y eso se puede la misma opinión pública. Al fin y al cabo, a hacer mediante una ley ordinaria, orgánica, la larga, son los ciudadanos los más afectaque ayude a ahorrar en tiempos de bonanza”. dos. Se espera que los congresistas realmente
Parecería que dentro de la lógica del plan la única amenaza a la sostenibilidad fiscal fueran los gastos para atender los derechos sociales y económicos mientras que otros rubros del gasto públcio no tendrían que ser medidos con este rasero
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la situación con detenimiento, así como la Corte y la misma ciudadanía. Es un tema de interés público que, antes que nada, debería generar debate.
Referencias
• El Espectador (2010), “Sostenibilidad fiscal: un debate pendiente” en El Espectador, 20 de octubre. Disponible en: http://www.elespectador.com/ articulo-230458-sostenibilidad-fiscal-un-debatependiente • Portafolio (2010), “Sostenibilidad fiscal sin riesgos” en Portafolio, 19 de octubre. Disponible en: http://www.portafolio.com.co/opinion/ editorial/editorial-sostenibilidad-fiscal-sin-riesgos_8144920-3 • DNP, 2010, “Encuentro Nacional de Comisiones Regionales de Competitividad” en Dnp.gov.co, Bogotá, octubre. Disponible en: http://www.dnp. gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=7BcSD gnwlng%3D&tabid=1157 • “Proyecto Acto Legislativo 016 de 2010 Cámara” en Gaceta del Congreso 451 del 23 de julio de 2010. • “Ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 016 de 2010 Cámara” en Gaceta del Congreso 723 del 30 de septiembre de 2010. • “Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo 016 de 2010 Cámara” en Gaceta del Congreso 734 del 4 de octubre de 2010. • Sandoval Salazar, Martha Yaneth (2010), “El derecho a la sostenibilidad fiscal limita el alcance de la Corte Constitucional” en Caja de Herramientas, No 137, Viva la ciudadanía, septiembre-diciembre, pp. 8-9.
*Lucía Camargo Rojas Periodista del Equipo de Comunicación del CINEP/ Programa por la Paz
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Rompecabezas es un espacio radial de opinión pública, análisis, reflexión y discusión que con diferentes géneros periodísticos, voces y puntos de vista, enriquece las miradas sobre el país que construimos a diario. Escúchenos en Bogotá todos los lunes de 6 a 7 p.m. por Javieriana Estéreo 91.9 FM y 1430 AM. Si está en Pasto puede escucharnos a través de Ecos de Pasto (740 AM) el domingo de 6 a 7pm; en Tierralta, Córdoba a través de la emisora Sergio Restrepo (105.0) los lunes de 7 a 8 am y en San Gil, Santander a través de la emisora La Cometa el jueves de 9 a 10 pm.
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Santos y el desarrollo regional El nuevo gobierno le apunta, de manera acertada, al desarrollo regional y a la modernización del sector agropecuario. Análisis de las virtudes y debilidades del nuevo plan de desarrollo. Por Jorge Iván González*
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l proyecto de plan de desarrollo Hacia una Sola Colombia: Camino a la prosperidad Democrática (DNP, 2010) tiene dos virtudes: la insistencia en el desarrollo regional y la modernización del sector agropecuario. Todos los componentes del plan apuntan hacia ambas dimensiones. El documento acierta al escoger estos dos aspectos neurálgicos de la economía nacional. El desarrollo regional no ha sido convergente y se han creado brechas notables, no sólo entre el campo y la ciudad sino también entre las ciudades. Las regiones del país se distancian en lugar de acercarse. El desarrollo no ha tenido un enfoque regional, entre otras razones, porque no se ha consolidado el mercado interno. La recuperación de la productividad del sector agrario comienza por el reconocimiento de los títulos y por la restitución de las tierras a quienes se las han arrebatado. La primera condición para la consolidación de un Estado de derecho es “el disfrute apacible de la propiedad”. Durante los dos gobiernos de Uribe el país pasó de importar 1 millón de toneladas de alimentos a 8.5 millones. La concentración de la tierra se agudizó, extensas zonas se dedicaron al ganado, se ampliaron las hectáreas de las grandes plantaciones (especialmente de caña y palma) y la dinámica de la economía extractiva se acentúo (petróleo, carbón, minerales). En resumen, la actividad económica se re-primarizó, el modelo Carimagua se impuso, la pequeña producción no recibió incentivos y el mercado interno no se consolidó.
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Durante los gobiernos de Uribe la actividad económica se re-primarizó, el modelo Carimagua se impuso, la pequeña producción no recibió incentivos y el mercado interno no se consolidó .
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En contraste, el nuevo plan de desarrollo 2010-2014 que propone el gobierno Santos, | www.cinep.org.co |
la zona Sur, 0.42, y el mayor el de la Nororiental, 0.64. A partir de las diferencias entre zonas, el diagnóstico del plan es correcto: en Colombia no hay convergencia entre ciudades y regionales. De ahí la importancia de estimular el desarrollo regional.
Las dudas
Aunque la intencionalidad es correcta y el análisis es apropiado, no es claro cuál es el propósito de estas zonas, ni sus alcances desde el punto de vista administrativo. No son zonas de planeación regional con un estatuto bien definido. Son “áreas homogéneas para la planificación estratégica regional”.
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refleja un nuevo espíritu: sólo hay desarrollo regional si hay convergencia. En el proyecto se definen seis áreas homogéneas para la planificación estratégica regional: Central, Caribe, Nororiental, Sur, Amazorinoquia y Pacífica. Estas zonas tienen diferencias notables en población, ingreso per cápita, pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) y coeficiente de Gini. La zona Central abarca el 60.6% de la población del país, mientras que la Amazorinoquia tiene el 1.1%. La zona Nororiental tiene un ingreso per cápita anual de $15 millones (pesos del 2009) y la de Amazorinoquia de $4,4 millones. En la zona Central la incidencia de la pobreza por NBI es 17.2%, en la Pacífica es 62.5% y en Amazorinoquia de 63%. El menor Gini es el de la zona Sur, 0.42, y el mayor el de
Aunque la intencionalidad es correcta y el análisis apropiado, no es claro cuál es el propósito de las zonas que propone el gobierno, ni sus alcances desde el punto de vista administrativo .
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En ese sentido, quedan numerosas dudas sobre la instancia que deba hacer la planificación estratégica regional. Podría ser el Gobierno Central, o los gobiernos locales (departamentos y municipios). Pero hay que tener en cuenta que la forma de hacerlo en cada nivel tendría que ser muy diferente. Los municipios podrían avanzar hacia una planificación estratégica a través de la integración de los planes de ordenamiento territorial pero para ello sería necesario que se aprobara la nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot) (DNP, 2010). Y si la planificación quedara en manos de los departamentos, éstos tendrían que renunciar a sus intereses particulares con el fin de avanzar hacia la articulación regional. Hasta ahora no
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ha sucedido así y no hay ninguna cirLa falta de vías de comunicación cunstancia especial que permita pen(ríos, trenes y autopistas) ha impedisar que los gobiernos departamentado que el mercado interno se consoles van a cambiar de posición. En las lide. Es irónico ver cómo treinta años condiciones actuales, la única instandespués, el plan retoma la prioridad cia que podría hacer la planificación del Plan de Integración Nacional estratégica es la Nación. (PIN) de Turbay (1978-1982), pues Con el argumento de la equicada vez se hace más evidente que dad regional (ver recuadro abajo), sin integración nacional no hay desatal y como se define en el proyecto rrollo regional. de ley que modifica la distribución La quinta locomotora es el imde las regalías, el Gobierno Central pulso a la minería y a la energía. Es podría decidir las prioridades de la la más problemática porque puede Imagen de newsmatic.e-pol.com.ar planeación regional. Es cierto que la ir en contravía de las demás. Hasta El Gobierno Central es la única instancia que puede realizar la planeación distribución de las regalías no ha fa- estratégica regional lo cual demuestra que el plan de desarrollo no ofreahora la explotación extractiva ha vorecido la equidad regional. No sólo ce mecanismos que armonicen los intereses locales con los nacionales. tenido todas las características de las porque ha habido mal manejo de los economías de enclave: boom transirecursos, sino porque no han existitorio, revaluación del peso, poca gedo proyectos de desarrollo regional con una Las locomotoras neración de valor agregado, débil creación de perspectiva de mediano y largo plazo. Puesto empleo y destrucción de los recursos naturaque en las actuales condiciones del ordenaEn consonancia con el desarrollo regio- les. Por ningún lado se observa una fórmula miento territorial del país, la única instancia nal, el plan le da mucha importancia al sector clara que permita evitar esta especie de “malque puede realizar la planeación estratégica agropecuario. Por lo menos cuatro de las cinco dición” de las bonanzas. regional es el Gobierno Central, éste decidirá “locomotoras del crecimiento sostenible” tie“Locomotoras del crecimiento sostenible” de manera discrecional qué tanto le consulta nen que ver con el sector: innovación, impulque tienen que ver con el sector agropecuario a los gobiernos locales. Por lo tanto, se em- so al sector agropecuario, vivienda, infraesInnovación pieza a vislumbrar cómo el plan de desarro- tructura de transporte y comunicaciones. llo no ofrece mecanismos institucionales que permitan la armonía de los intereses locales El plan de desarrollo regional con los nacionales. le da mucha importancia al
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El proyecto de regalías, así como el plan de desarrollo del actual gobierno, propone tres nociones de equidad que son pertinentes. La equidad intergeneracional, la equidad social y la equidad regional.
· La equidad intergeneracional se ha reducido al manejo de los flujos financieros futuros, buscando que haya ahorro en los momentos de bonanza y desahorro en los períodos de crisis. La formulación más clara de este principio contracíclico es el proyecto de regla fiscal (ver artículo “¿Atentado contra los DESC?” en esta misma edición). · La equidad social tiene que ver con la necesidad de disminuir la pobreza y mejorar la calidad de vida. Es la aproximación convencional a la equidad. · La equidad regional toca de cerca los temas relacionados con el desarrollo regional, y es el tema más promisorio del plan y de los proyectos que el Gobierno ha presentado al Congreso. La equidad regional se alcanzaría si el Congreso aprueba una nueva ley orgánica de ordenamiento territorial (Loot) que permita fortalecer los procesos endógenos de las regiones, e integrar su dinámica a la de las ciudades.
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sector agropecuario pues cuatro de las cinco ‘locomotoras del crecimiento sostenible’ tienen que ver con el sector
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La primera locomotora es la innovación. Aunque no es un tema particular del sector agrario, sí tiene una relación directa. En los últimos 20 años se ha ido deteriorando la institucionalidad del sector y la capacitación e innovación tecnológica se ha concentrado en cultivos específicos. Es conveniente, entonces, que los avances lleguen a toda la agricultura. La innovación debe hacerse pensando en la articulación de la producción agropecuaria con las necesidades de las ciudades y con las potencialidades de las exportaciones. La segunda locomotora es, específicamente, el impulso al sector agropecuario que se vería beneficiado si, además, se mejora la seguridad alimentaria, se reduce la dependencia de las importaciones y, finalmente, se consolidan los procesos internos de las ciudades-regiones. La cuarta locomotora es la consolidación de la infraestructura de transporte y comunicaciones. Gran parte de las dificultades de la producción agropecuaria tienen que ver con la ausencia de un mercado doméstico integrado.
Impluso al sector agropecuario
Infraestructura de transporte y comunicaciones Impulso a la minería y energía
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Falta direccionamiento Así, a pesar de que el gobierno acierta en el enfoque, un análisis detallado del plan evidencia cómo el proyecto no tiene un elemento articulador suficientemente fuerte. A veces parecería que la segunda locomotora, la de vivienda, podría ayudar a la armonización de algunos sectores, pero estos mecanismos de integración son débiles. Nada garantiza que la fuerza de todas las locomotoras apunten hacia una misma dirección. Hay serias dudas, por ejemplo, sobre la forma como la lógica extractiva pueda ser compatible con la modernización de la agricultura y con la creación de valor agregado, que se refleje en un mayor empleo. No es suficiente decir que las locomotoras serán impulsadas por la iniciativa privada y, por esta razón, es necesario fortalecer las alianzas público-privadas. Tampoco basta con afirmar que la prosperidad democrática permite que todo confluya. Entonces, es claro que en el plan no hay una secuencia analítica que armonice las locomotoras.
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No es suficiente decir que las locomotoras serán impulsadas por la iniciativa privada, tampoco basta con afirmar que la prosperidad democrática permite que todo fluya .
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Finalmente, el proyecto le da mucha importancia a las comisiones regionales de competitividad (CRC) que tienen, entre sus funciones, la tarea de “articular las instancias del desarrollo regional”. Pero no se ofrecen mecanismos claros que permitan que dichas
comisiones tengan capacidad de articular las decisiones regionales. La única posibilidad de que tales comisiones tengan poder efectivo es mediante la intervención explícita del Gobierno Central. En tal caso, la estrategia de desarrollo regional sería definida por la autoridad central.
Un optimismo moderado
El proyecto de plan de desarrollo del gobierno Santos tiene dos metas muy ambiciosas: el desarrollo regional y la modernización del sector agropecuario. Para lograr estos propósitos tiene que modificar el tipo de desarrollo nacional. Primero, estimulando procesos endógenos que articulen las necesidades del campo y de la ciudad. Segundo, consolidando el mercado interno. Tercero, desestimulando la importación de alimentos básicos y buscando la seguridad alimentaria. Para cumplir con estos objetivos debe lograr la aprobación de proyectos de ley tan importantes como la Loot y la modificación de la distribución de las regalías. Pero, además, tiene que tener en cuenta que el desarrollo regional debe hacerse en consonancia con los intereses de los gobiernos locales, que temen que con el argumento de la equidad regional aumente el centralismo y se les reduzca su margen de maniobra. Para evitar que esto suceda la Loot tiene que darle mucha autonomía a los gobiernos municipales, sobre todo en los temas relacionados con la el manejo del suelo y la gestión urbana, en consonancia con la ley 388 de 1997.
Referencias • DNP, 2010, “DNP destaca enfoque regional en Plan Nacional de Desarrollo” en Dnp.gov.co, Bogotá, 27 de octubre. Disponible en: http://www.dnp. gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=S9Zxv mnTvBk%3d&tabid=1157 • DNP, 2010, “Encuentro Nacional de Comisiones Regionales de Competitividad” en Dnp.gov.co, Bogotá, octubre. Disponible en: http://www.dnp. gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=7BcSD gnwlng%3D&tabid=1157 • “Proyecto de Acto legislativo 13 de 2010 Senado. Por el cual se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones” en Gaceta del Congreso, 577, Bogotá, 31 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htmhttp:// www.senado.gov.co/portalsenado/images/stories/ pdfs/texto_ponencia_regalias_6_de_octubre.pdf • “Proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial” en Dnp.gov.co, Bogotá. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx? fileticket=sctHVtFcBcs%3d&tabid=274
*Jorge Iván González Economista e investigador
La revista Controversia, de periodicidad semestral, agrupa artículos caracterizados por su rigor académico y por la originalidad de sus aportes a la construcción del conocimiento en las ciencias sociales colombianas. Además, busca presentar algunos debates teóricos y metodológicos frente temas económicos, sociales y culturales de América Latina. Controversia es una publicación indexada en Colciencias, calificada en categoría C y hace parte de un esfuerzo interinstitucional de cinco ONG colombianas: CINEPPrograma por la Paz, Foro por Colombia, Escuela Nacional Sindical, Instituto Popular de Capacitación y Corporación Región. Para más información consulte www.cinep.org.co o escriba a controversia@cinep.org.co
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El Congreso de los Pueblos ¿La otra “Unidad Nacional”? En octubre se realizó el Congreso de los pueblos, evento que reunió a varios sectores populares con el fin de construir una propuesta de país para una vida digna. La proclama final da cuenta de un programa incluyente, asentado en el respeto a la diferencia. Por Mauricio Archila*
la vida; construir poder para el buen vivir; cultura diversa y ética común; vida, justicia y paz; violación de derechos y de acuerdos e integración global de los pueblos. El evento concluyó el 12 de octubre con una masiva marcha a la Plaza de Bolívar en donde, luego de una ceremonia espiritual hecha ntre el 8 y el 12 de por las comunidades octubre del año en indígenas y la intercurso, en el campus Imagen de ameidacuadra8.blospot.com vención de algunos oradores de las orgade la Universidad Nacional, Los más variados sectores populares se reunieron en octubre pasado, en la Universidad Nacional, nizaciones participanSede Bogotá, se llevó a cabo para instalar el Congreso de los Pueblos y construir una “propuesta de país para una vida digna”. tes, se leyó el Mandato el Congreso de los Pueblos Final (Congreso de que pretendía reunir a los El evento se consideró el inicio de un los pueblos, 2010). Luego las delegaciones más variados sectores populares colombianos con la mira de construir una “propuesta proyecto en construcción, por ello se insis- retornaron a sus lugares de origen con el fin de país para una vida digna”. Ante la opinión tió en que era la “instalación” del Congreso de deliberar en las regiones sobre el proyecpública quedó la imagen de que fue otra mo- de los Pueblos que continuaría deliberando, to que se inició con el encuentro de Bogotá. Hubo dificultades de todo tipo para la vilización indígena. Y si bien es cierto que ya no en forma centralizada en Bogotá sino hubo una notoria presencia de los pueblos en las regiones, los pueblos, fábricas, escue- realización del Congreso de los Pueblos. Y es originarios, también participaron miembros las, veredas y barriadas a lo largo y ancho que reunir a 17.000 personas sin mayores rede grupos afrodescendientes, sectores cam- del país2. No obstante este carácter inaugu- cursos económicos y con obstáculos de distinpesinos, pobladores urbanos, sindicalistas, ral, el encuentro no fue algo improvisado. to tipo, fue una proeza. Y no nos referimos sólo estudiantes, profesionales, organizaciones En realidad, fue precedido por los mandatos feministas y del sector LGBT. En efecto, se que algunas comunidades y organizaciodieron cita más de 220 organizaciones socia- nes de base habían construido durante este les con cerca de 17.000 asistentes acredita- año, por la movilización del 21 de julio que buscó mostrar otra cara del Bicentenados. rio —la de los excluidos—, y por la Minga por la Resistencia Social y Comunitaria que En el congreso no sólo había caminado el país a finales de 2008. participaron los pueblos Como metodología se había propuesto la originarios. Se dieron cita realización de plenarias que orientaran el tramás de 220 organizaciones bajo de deliberación en comisiones regionales Imagen de elcongresodelospueblos.org sociales con cerca de 17.000 y que recogieran las conclusiones. Las comiasistentes acreditados En encuentro finalizó en la Plaza de Bolívar donde se siones trabajarían regionalmente en torno a leyó el Mandato Final: el Congreso de los Pueblos. siete temas: tierra y territorio; economía para
“Hemos decidido hacer de nuevo a Colombia. En realidad, somos nosotros y nosotras, cada cual por su lado, quienes la construimos todos los días. Pero esta vez la edificaremos con nuestra mirada, a nuestro modo, hablando diariamente entre todas las organizaciones populares” (Proclama final)1
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al invierno que dificultó el transporte de muchas delegaciones o a la inclemente lluvia que cayó en Bogotá durante la primera noche del encuentro, helando hasta los huesos a quienes provenían de tierra caliente. Hablamos principalmente de los obstáculos políticos que son los más duros de enfrentar. El gobierno nacional mostró indiferencia, cuando no hostilidad ante el evento; no faltaron hostigamientos de las Fuerzas Armadas en el desplazamiento desde las regiones; las autoridades del Distrito Capital ofrecieron más apoyo del que realmente dieron y cuando eso ocurrió no siempre fue en el momento en que se requería; las directivas de la Universidad Nacional accedieron a prestar la zona cercana a la concha acústica, pero casi acorralaron a los participantes impidiendo su movilidad por el campus y los medios masivos de comunicación prácticamente ignoraron el encuentro. De no ser por la presencia de medios alternativos y comunitarios, tal vez hubiera sido un evento fantasma.
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De no ser por la presencia de medios de comunicación alternativos y comunitarios tal vez hubiera sido un evento fantasma .
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Nacional” por arriba, diversas organizaciones populares y sociopolíticas busquen la unidad desde abajo. Pero no es solamente la disputa por el lugar de la unidad, la es también por el programa de gobierno y sobre todo por el tipo de nación, que 200 años después de la independencia sigue siendo ajena a muchos colombianos.
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La disputa no es solamente por el lugar de la unidad, lo es también por el programa de gobierno y sobre todo por el de nación, que 200 años después sigue siendo ajena a muchos colombianos .
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De las conclusiones de las comisiones y de la Proclama final resulta un programa político muy completo y novedoso. Allí hay materia para una real oposición al régimen, pues no sólo se proclama el rechazo al modelo de desarrollo neoliberal, a la presencia de tropas norteamericanas en nuestro suelo, a la guerra que nos consume, a la antidemocracia que nos excluye, sino que hay toda una propuesta incluyente de nuevo país. Es un programa asentado en el respeto a la diferencia que alimenta una pluralidad de actores y demandas en creciente convergencia. Así, las tradicionales consignas y denuncias que buscan la igualdad ciudadana en todos los terrenos se ven renovadas con llamados a la equidad de género, el respeto de las diferentes opciones en el ejercicio de la sexualidad, el derecho a vivir cada cultura en libertad y el reconocimiento de técnicas y saberes tradicionales. Pero en el fondo hay también una nueva propuesta de construir poder desde abajo, poder constituyente y no constituido. Sobre la base de la autonomía territorial, organizativa, cultural y jurídica se hace un llamado para que el pueblo gobierne en busca de un país digno. Más que seguir construyendo oposición a partir del rechazo o de la negación, el Congreso de los Pueblos quiso ofrecer una propuesta positiva y constructiva que no se cierra al
diálogo, incluso con el Estado, en procura del “buen vivir” de los colombianos. Esta posición de diálogo no es de consenso pues hay sectores influidos por la izquierda tradicional que la rechazan. En todo caso, no será una oposición fácil, pues el gobierno de Santos, mientras mantiene en lo fundamental continuidad con su antecesor, ha marcado algunas diferencias3, y hace unas ofertas clave a favor de las víctimas del conflicto armado, entre otras, de devolución de las tierras arrebatadas. No bastará con decir que la actitud del nuevo presidente es demagógica o denunciar que con esos pasos el presente mandatario busca cooptar demandas y dirigentes sociales; habrá que hacer un análisis más cuidadoso de las iniciativas legislativas en curso para que la palabra de los pueblos tenga la resonancia y trascendencia que se merece. Y es que el Congreso de los Pueblos representa una propuesta de unidad y poder desde abajo muy distinta a la rebatiña que se vive hoy en el seno de las izquierdas, severamente agrietadas por las preocupantes denuncias de malos manejos de lo público en el Distrito Capital y los no menos peligrosos apetitos de protagonismo caudillista. ¿Qué nos deparará en el futuro el Congreso de los Pueblos? No sabemos con certeza, pero en el caminar de la palabra y en los mandatos desde la base hay esperanza de construcción de un país distinto. Concluimos retomando las partes finales de la Proclama leída el 12 de octubre de 2010:
Pero también hubo problemas internos que reflejaron no sólo la desigual capacidad organizativa —unas delegaciones vinieron mejor preparadas en términos logísticos que otras, e incluso algunas desconocían el clima “Mostraremos en los hechos que estamos por frío de la capital—, sino las distintas tradila democracia popular, la soberanía, la lucha ciones políticas de los asistentes. Así se vio contra el capital, por la vida digna, la paz y la el contraste en términos discursivos y prácjusticia. ticos entre las delegaciones influidas por la Que los pueblos de Colombia somos el país. izquierda partidista —muy dadas a la guerra Que la unidad es posible y que la estamos tede consignas y a los protagonismos personajiendo. les— y aquellas que provenían de ámbitos Que el país de abajo legisle. comunitarios —que acudían más bien a la Que los pueblos manden. música o el baile para comunicar sus anhelos Que la gente ordene el territorio, la economía y no pretendían tener mayor figuración indiy la forma de gobernarse. vidual—. Que camine la palabra”. Pues bien, en contra de estas dificultades externas e internas se instaló el Congreso de los Pueblos, lo que de por sí ya fue un logro. En ese punto del artículo conviene dejar lo anecdótico y preguntarse por su significado. Lo primero que parece evidente es que, a dos Durante el Congreso de los Pueblos también hubo dificultades internas que reflejaron no sólo la desigual meses de inaugurado capacidad organizativa sino las distintas tradiciones políticas de los asistentes. el gobierno de Juan | www.cinep.org.co |
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Líneas estratégicas del Congreso de los Pueblos 1. Tierra, Territorio y Soberanía. Organización y defensa del territorio desde los principios de armonía y equilibrio, recuperación de la memoria, los saberes ancestrales, el trabajo colectivo, la cultura popular y, sobre todo, la autonomía. Esto implica una “Reforma Integral Agraria” desde los pueblos y la participación popular en el ordenamiento territorial. 2. Economía para el buen vivir. Trabajo en condiciones de equidad y justicia, soberanía alimentaria, fortalecimiento de mercados solidarios, empresas comunitarias y propiedad colectiva y rechazo a los TLC y el ALCA. Para ello se estimulará la elaboración de planes de vida de los pueblos. 3. Construcción de Poder para el buen vivir. El Poder debe ser legítimo, popular y garante de bienestar. Con ese fin se dictarán mandatos desde los pueblos. El ideal es la consolidación de territorios autónomos y autodeterminados. Reconocimiento de las autoridades tradicionales donde ellas existen. 4. Cultura, Identidad y ética de lo común. Superar las formas de exclusión sexista y racista por medio de la construcción desde la diferencia. Fortalecimiento de las identidades culturales, las lenguas maternas que subsisten, el pensamiento y los conocimientos propios. La educación y salud deben ser públicas, pero apropiadas a los pueblos. 5. Caminos de vida, justicia, paz. Se parte de que hay conflicto armado en Colombia y se busca una salida política. Mientras esta se da, se estimulan los acuerdos humanitarios y se exige la atención a las víctimas y el respeto al DIH por todos los actores armados. Rechazo a la instalación de bases militares norteamericanas. 6. Violación de derechos y acuerdos incumplidos. Los acuerdos incumplidos a las diversas organizaciones sociales deben alimentar la movilización y la defensa de los derechos de los Pueblos. 7. Integración de los pueblos y de las luchas. Alianzas para las luchas comunes entre los pueblos de los distintos continentes. La cooperación internacional debe darse en condiciones de solidaridad sur-sur. Se promoverá un congreso latinoamericano de los pueblos.
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Notas 1 Para este artículo se consultaron los pronunciamientos del Congreso de los Pueblos que aparecen en la página web de la Acin (Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca) y se entrevistó a participantes del evento. 2 En la Proclama final se señala el carácter indeterminado de esta deliberación, lo cual no deja de ser llamativo pues, al contrario de las proclamas programáticas de la izquierda, ésta es una propuesta abierta. Así no se precisa si será “…un Mandato de los Pueblos, o un Mandato País, o una Agenda Alternativa, o una Constitución Popular. La discusión que hemos empezado dirá qué nombre le ponemos” (subrayado nuestro). 3 Cosa que incluso se señala en la Proclama final: “Reconocemos que el clima de intolerancia cotidiana que había impuesto Uribe Vélez ha mermado en el nuevo gobierno”.
Referencias • Congreso de los pueblos, 2010, “Proclama, la Palabra del Congreso de los Pueblos de Colombia” en Acin.org, 13 de octubre. Disponible en: http:// www.nasaacin.org/index.php?option=com_co ntent&view=article&id=1068:proclama-lapalabra-del-congreso-de-los-pueblos-decolombia&catid=116:congreso-de-los-pueblostejido&Itemid=124
*Mauricio Archila Investigador del equipo Movimientos Sociales del CINEP/Programa por la Paz
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Internacional
Primeros meses de convivencia Santos - Chávez Desde su posesión, el presidente Juan Manuel Santos ha dado señales de querer mantener un diálogo favorable con el gobierno venezolano, situación que Hugo Chávez ha sabido aprovechar. Los hechos demuestran que se comienza a desbrozar el camino hacia la superación de tensiones entre los dos países. Por Socorro Ramírez*
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na adecuada combinación de necesidades, oportunidades y voluntad, permitió que, en los tres primeros meses del gobierno de Juan Manuel Santos, las relaciones entre los gobiernos centrales de Colombia y Venezuela empezaran a tener, al menos, canales de comunicación. No es un proceso fácil ni avanza con la celeridad requerida pero parece contar con condiciones para seguir adelante.
Necesidades y oportunidades
En un contexto de mutuas amenazas y denuncias internacionales, las relaciones diplomáticas entre Venezuela y Colombia quedaron rotas al concluir el segundo gobierno de Álvaro Uribe. Frente a la situación, el entonces presidente electo comenzó a enviar señales (Caracol radio.com, 2010) de que no deseaba continuar con la confrontación sino generar canales para procesar una agenda binacional compleja. Y a Hugo Chávez esta actitud le ofrecía una oportunidad para normalizar una relación necesaria, relación que, además, en medio de una tensa campaña electoral, se tornaba indispensable. En efecto, la mayor parte de los electores manifestaba cansancio con la permanente confrontación con Colombia (cerca del 890% de encuestados [Dinero.com, 2010] rechazaban cualquier acción bélica y pedían buena vecindad). Por otra parte, la conocida acumulación de graves problemas económicos, sociales y de seguridad en su propio país, lo disuadían de seguir exacerbando las tensiones binacionales. Desde antes de su posesión, Santos comenzó a multiplicar las señales de buena voluntad. Empezó por designar como canciller a una ex embajadora en Venezuela (El Tiempo.com, 2010), quien años atrás había | www.cinep.org.co |
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impulsado un periodo muy dinámico de la relación binacional. Incluyó luego al presidente Chávez entre los gobernantes de la región, invitados a su posesión. En sus intervenciones insistió en que no reconocía “enemigos internos ni externos” y que se proponía “abrir caminos de cooperación hacia el futuro” en lugar de “mirar con amargura hacia el pasado” (Semana.com, 2010). Gestos como esos le valieron la pronta y ambigua descalificación de Uribe a una diplomacia que calificó como “cosmética y de apariencia”, “meliflua y babosa”. Pero las expresiones del expresidente tuvieron más bien un efecto benéfico. Le acrecentaron al presidente electo la credibilidad en la región y, en particular, en Venezuela.
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Las expresiones del expresidente Álvaro Uribe tuvieron más bien un efecto benéfico. Le acrecentaron al presidente electo la credibilidad en la región
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Santos continuó añadiendo nuevos gestos que mostraban su disposición a cambiar la política exterior, a normalizar y fortalecer las relaciones con los gobiernos latinoamericanos y caribeños, en particular con los vecinos inmediatos. En su primera gira internacional no visitó a Estados Unidos. En Europa se dirigó a España, Francia y Alemania, y en la región, visitó Chile, Argentina, Perú, Panamá, Costa Rica, México y Haití (Caracolradio. com, 2010). Ya el día de su posesión le dedicó al presidente de Ecuador su primer acto de gobierno mediante la entrega de una copia de los computadores de “Reyes” (Caracoltv. com, 2010). Con el presidente de Brasil acordó dedicarle su primera visita de Estado. Y, aunque por razones obvias, Chávez no asistió a la posesión, sí envió a su canciller, y se convirtió muy pronto en el primer jefe de Estado en visitar a Santos. En tan solo tres días, Santos y Chávez, reunidos en Santa Marta mostraron que a la feliz combinación de necesidades con oportunidades se le agregaba una pragmática voluntad
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se tiene en cuenta la iliquidez venezopolítica (Semana.com, 2010). El prolana y las deudas acumuladas con otros pósito del nuevo acercamiento no sería países, es un gesto importante. el de cambiar el uno al otro sino el de La segunda comisión discute sorestablecer los canales de comunicabre un marco comercial que reemplace ción recíproca y, en un marco de resla normatividad de la CAN, que se vence peto mutuo, darle lugar a la diplomacia en 2011, con el fin de evitar que mienpara abordar todos los temas que están tras productos del Mercosur entran sin sobre la mesa y avanzar así en una searanceles, los colombianos sean gravaguramente difícil reconstrucción de la dos (Semana.com, 2010). La primera de confianza. las seis rondas de negociación, revisará En esa ocasión Chávez afirmó, de un posible acuerdo sobre inversiones, modo sorprendente, que el acuerdo con flujos de capital, compras del Estado, Estados Unidos sobre uso de bases milibienes y servicios así como definiciones tares, era un asunto de la soberanía co- Imagen de presidencia.gov.co de Alba y Mercosur, que pueden servir lombiana, y que lo único que pedía “es Los presidentes Juan Manuel Santos y Hugo Chávez reunidos en de base para la discusión. que no afecte la soberanía del vecino ni Santa Marta donde restablecieron las relaciones diplomáticas. se convierta en amenaza”. La decisión adoptada el 10 de agosto por la Corte Cons- militar sino como presencia integral del EsLa primera comisión trabaja titucional colombiana, por la cual el convenio tado, puede mejorar la situación en las fronsobre el pago de la deuda de fue declarado inexistente, acabó de excluir de teras a las que la ley de regalías les concede Venezuela a empresarios cola agenda binacional el tema que había con- prioridad. La ley de tierras y la de reparación lombianos, mientras que la seducido a un grave enfrentamiento entre los a las víctimas del conflicto así como la dispogunda discute sobre un marco dos gobiernos. sición a negociar la paz, podrían convencer al conceptual que reemplace la gobierno venezolano de presionar a la guenormatividad de la CAN rrilla para que se ajuste a las condiciones exiLa decisión de la Corte La tercera comisión revive proyectos gidas por Santos: liberar a los secuestrados, Constitucional, por la cual eliminar esa práctica y renunciar a la lucha de infraestructura y minero-energéticos, padeclaró se inexistente el ralizados por la tensión. Empezará por reviarmada. convenio con Estados Unidos Esta notable acumulación de gestos ha sar el estado de las vías y reforzar los pasos sobre el uso de bases militapermitido que avance la agenda binacional y fronterizos: construir Tienditas y Agua Clarares, acabó de excluir el tema se pongan en marcha los canales de comuni- Guarumito, ampliar los puentes Santander y de la agenda binacional Bolívar, hacer pasos peatonales en el puente cación intergubernamental. Unión entre Boca de Grita y Puerto Santander, y restablecer el paso peatonal entre Delicias y En su visita a Brasil y en su discurso Herrán. También revivirán el plan para el suen Naciones Unidas (Caracoltv.com, 2010) Avances en la agenda y en los ministro de gasolina a poblaciones fronteriSantos hizo explícita su decisión de darle canales de comunicación zas y la posibilidad de que Ecopetrol explore primacía a los lazos positivos de Colombia En Santa Marta los dos gobiernos fijaron en la Faja del Orinoco, y pondrán en marcha con América Latina y el Caribe, y agregó: “el mundo tiene sus ojos sobre nosotros. Ahora una agenda de cinco puntos y abrieron unos la mesa minero-energética, el intercambio nos corresponde abrir los nuestros, superar canales de comunicación para procesarlos. energético y la interconexión eléctrica. Tratacualquier diferencia que persista, y pensar Se trata, sin duda, de asuntos de mutua con- rán de optimizar el transporte de petróleo y en grande”. Días después, el presidente co- veniencia e imprescindibles para comenzar a gas, y empresas colombianas contribuirán a la masificación del gas en Venezuela. Además, lombiano felicitó a Chávez por el “extraordi- reconstruir la confianza. La primera comisión nario desarrollo de las elecciones legislativas realizadas en un ambiente democrático y de trabaja sobre el pago de la paz”. Y, luego, con la rápida reacción ante la deuda de Venezuela a emcrisis ecuatoriana y su movilización hacia presarios colombianos. CaBuenos Aires para reunirse con sus homólo- racas ha asegurado que está gos suramericanos, Santos mostró decidida en disposición de ir paganvoluntad para reinsertarse en las dinámicas do paulatinamente la deuda regionales. Lo mismo aconteció con su retor- (Eluniversal.com, 2010), a no a Argentina para las honras fúnebres del medida que se hace la revisión de su monto pues presuexpresidente Nestor Kishner. Por otra parte, los procesos internos que me que puede contener soel nuevo gobierno colombiano quiere impul- brefacturación a partir de su sar, si se adelantan con firmeza y decisión, po- complejo sistema de control drían tener positivas repercusiones en la rela- de cambios. El gobierno veImagen de presidencia.gov.co ción con Venezuela. El avance en la seguridad nezolano ha pagado ya 336 En Santa Marta los dos gobiernos fijaron una agenda de cinco puntos y abrieron unos canales de comunicación para procesarlos. interna no entendida sólo como un problema millones de dólares lo que, si
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se retomaron proyectos como la conexión Limitaciones y desafíos fluvial Meta Orinoco con el Atlántico, la construcción de un poliducto hacia el Pacífico coLos presidentes acordaron realizar reulombiano, acompañado de vías férreas que niones de seguimiento cada tres meses, desmovilicen pasajeros, carga, acero, hierro y tacaron que estaban pasando de las palabras níquel. La cuarta comisión se refiere a la fron- a los hechos y ambos hablaron de su comprotera y está encabezada por los dos cancille- miso de no dejarse “descarrilar por nadie”. res. Inicialmente, la ministra colombiana Sin embargo, la reconstrucción de la confianvisitó Paraguachón y Cúcuta, se reunió con za no es fácil. Ambos hablan de “tratarse con autoridades locales, congresistas fronterizos, respeto” pero con expectativas diferentes. En cámaras de comercio y representantes de palabras de Chávez quiere decir que “ni nola sociedad civil. Luego, los dos cancilleres, sotros nos metemos en las cosas internas de reunidos en Cúcuta con sectores económicos Colombia, ni Colombia en las cosas internas y educativos, acordaron invertir en asuntos de Venezuela. Tampoco nos vamos a dejar sociales y culturales, y conformaron una co- chantajear, ni poner contra la pared”. Para misión sobre turismo. Colombia se compro- Santos, en cambio, se trata de abandonar los metió a facilitar apoyo a través de la Federa- insultos y adelantar el diálogo sobre todos ción de Cafeteros para incentivar el cultivo los temas, incluso los transfronterizos. del grano en ambos lados de la Serranía del Perijá. Los presidentes acordaron La quinta comisión, sobre seguridad, realizar reuniones de seguiempezó su labor con el acuerdo de establecer miento cada tres meses, destauna línea directa para compartir información caron que estaban pasando de y enfrentar la delincuencia en uno y otro lado las palabras a los hechos. Sin de la frontera. Se habló de crear un mecanisembargo, la reconstrucción de mo permanente y directo entre los ministros la confianza no es fácil de Defensa y de extender esa interlocución a De la cancelación de las deudas, la garanlos altos mandos militares y de policía. Los respectivos ministros se han encontrado un tía de los pagos restantes y el funcionamiento par de veces y han dicho que hablarán de la de los mecanismos acordados para reactivar situación fronteriza derivada del conflicto la relación dependerá la recuperación comercolombiano y del tráfico transfronterizo de cial entre los dos países, que no será rápida ni volverá a los 7.000 millones de dólares drogas. En la puesta en marcha de las comisio- de 2008. La falta de reglas de juego confianes los ministros de Relaciones Exteriores, bles para el comercio binacional ha llevado a Defensa, Energía, Comercio y Transporte una gran prudencia en los pedidos y envíos, han mantenido una permanente comunicación. En Caracas el 2 de noviembre, los dos presidentes revisaron el trabajo adelantado en los cinco temas acordados en Santa Marta, crearon una comisión específica sobre energía y fusionaron las comisiones de deuda y marco regulatorio en una sola dedicada a la complementación productiva y económi- Imagen de presidencia.gov.co ca. En todos los temas Los mandatarios se reunieron el 2 de noviembre en Caracas para los acuerdos firmados revisar el trabajo adelantado en los temas acordados en Santa Marta. recuperan los procesos que estaban en camino antes del deterioro de la relación en los tres y ha estimulado la búsqueda de nuevos desúltimos años y concretan proyectos en cada tinos para las exportaciones colombianas. Por su parte, Venezuela quiere un comercio uno de ellos.
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y ha estimulado la búsqueda de nuevos destinos para las exportaciones colombianas. Por su parte, Venezuela quiere un comercio administrado y reducido a las demandas de algunos productos, lo que dejaría por fuera buena parte de la oferta colombiana. Avanzar en el tema de seguridad tampoco es fácil. Al encuentro de Cúcuta llegó el ministro de seguridad pero no el de Defensa venezolano y el ministro colombiano, que atiende ambos asuntos, se retiró a mitad de la reunión. El encuentro entre los mandos militares y de policía tampoco se ha concretado. En Caracas hablaron sobre droga, tal vez incluyendo allí el asunto de la presencia de grupos irregulares en la frontera. Antes, Chávez había reconocido que el problema es “muy grave”, ya que allí actúan “paramilitares, narcotráfico, secuestros, guerrilla, migraciones de gente huyendo de la guerra”. Por otro lado, los gobiernos del Táchira y el Zulia, que son de oposición, piden ser incluidos en el acuerdo binacional. Destriangular la relación es también una necesidad. Las tensiones han revivido entre Caracas y Washington a propósito de los acuerdos de cooperación económica y nuclear, firmados por Venezuela con Irán y con Rusia. Lo que suceda sobre estos temas en el Consejo de Seguridad, en donde Colombia actuará de 2011 a 2012, repercutirá en la relación entre ambos gobiernos. Venezuela votó por Colombia como signo de confianza, luego de haber rechazado la postulación que presentara Uribe, quien quería llevar allí la disputa con Chávez. Santos fundamentó el ingreso al Consejo en el respeto a los principios de la Carta de la ONU y en el compromiso con la paz y la seguridad internacionales.
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Lo que suceda con los acuerdos de Venezuela e I rán y la tensiones entre Caracas y Washington repercutirá en la relación entre el gobierno colombiano y el venezolano
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En suma, la combinación afortunada de oportunidades, necesidades y voluntad política tanto de Colombia como de Venezuela, ha permitido comenzar a desbrozar el camino hacia una superación de las tensiones y la apertura de canales de comunicación. El acercamiento es, sin embargo, lento y lleno de retos. Es de esperar que esta vez tenga mejores condiciones que las que impidieron consolidar las fugaces reconciliaciones de los últimos años.
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Historia de la frontera colombo - venezolana 1811
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Los límites del Nuevo Reino de Granada y de la Capitanía General de Venezuela asentaron su sentido cooperante y de mutuo apoyo: “habrá amistad, alianza y unión federativa entre los dos Estados, garantizándose mutuamente la integridad de los territorios de sus respectivos departamentos”. Tuvieron que pasar 50 años, hasta el Tratado de 1941, ratificado en 1959 por el Tratado de Tonchalá, para establecer los 2.219 kms de frontera, y que a pesar de las diferencias que pudieron suscitar, conservaron un carácter cooperante: de este período son dos de los 4 puentes internacionales que vinculan la frontera y se inscribe allí la Nota de la Cancillería colombiana de noviembre de 1952 por la que reconoce como venezolanos los Islotes de los Monjes. Para los 80s surge las figuras de las Comisiones de Vecindad que van a tener una función muy relevante en la concepción de frontera como región de desarrollo social y se retoma el marco jurídico con la primera ley de fronteras de Colombia de 1983. Es en este contexto en el que el incidente de la Fragata Caldas de 1887 logra no sólo resistir al inminente conflicto armado que anunciaba, sino que instauró nuevas comisiones de carácter binacional. Pero el reconocimiento de mayor importancia se da con la Constitución de 1991 en cuanto que motivó una legislación favorable al desarrollo de la frontera. El artículo 337 estableció la posibilidad de contar con “normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”, y el 289 un marco constitucional para que las autoridades locales pudieran adelantar con sus homólogos del otro país “programas de cooperación e integración”. Estas perspectivas fueron desarrolladas en la Ley de Fronteras de 1995 que estableció “un régimen especial para las zonas de frontera con el fin de promover su desarrollo social, económico, científico, tecnológico y cultural”, dio piso a la creación de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) como áreas específicas para una acción conjunta (entiéndase binacional) y establece una Consejería Presidencial de Fronteras, entre otros. La Constitución del vecino país de 1999, que establece su nombre oficial de República Bolivariana de Venezuela, otorga una prioridad similar a estas regiones en sus artículos 15 y 327 y define la creación de una Ley Orgánica de Fronteras, que saldrá a la luz en el 2003 con miras a “promover y facilitar su desarrollo cultural, social, económico y tecnológico sustentable”.
Referencias • Caracolradio.com, 2010, “Juan Manuel Santos inicia gira por Europa y Latinoamérica” en Caracolradio.com, Bogotá, junio 25 de 2010. Disponible en: http://www.caracol.com.co/nota.aspx?id=1318436 • Caracolradio.com, 2010, “Tras toma de posesión de Santos, Chávez propone encuentro” en Caracolradio.com, Bogotá, agosto 8 de 2010. Disponible en: http://www.caracol1260.com/nota.aspx?id=1338210 • Caracoltv.com, 2010, “Santos le entregó a Correa los computadores de Raúl Reyes” en Caracoltv.com, Bogotá, agosto 7 de 2010. Disponible en: http://www.caracoltv.com/noticias/politica/articulo-186186-santos-le-entrego-a-correa-los-computadores-de-raul-reyes • Caracoltv.com, 2010, “Vea el discurso completo del presidente Santos ante la ONU” en Caracoltv.com, Bogotá, 24 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.caracoltv.com/noticias/politica/video-191471-vea-el-discurso-completo-del-presidente-santos-la-onu • Dinero.com, 2010, “Mayoría de venezolanos rechaza guerra con Colombia” en Dinero.com, Bogotá. Disponible en: http://www.dinero. com/wf_ImprimirArticulo.aspx?IdRef=65575&IdTab=1 • El Tiempo.com, 2010, “La ex embajadora en Venezuela, Maria Ángela Holguín, será la canciller de Santos” en El Tiempo.com, Bogotá, 24 de junio de 2010. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7772540 • El Universal.com, 2010, “Venezuela iniciará pago de deuda a empresarios colombianos” en El Universal.com, Bogotá, 20 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.eluniversal.com/2010/08/20/int_ava_venezuela-iniciara-p_20A4363371.shtml • Semana.com, 2010, “Colombia y Venezuela restablecen las relaciones diplomáticas” en Semana.com, Bogotá, 10 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-nacion/colombia-venezuela-restablecen-relaciones-diplomaticas/142894.aspx • Semana.com, 2010, “Colombia y Venezuela: fructífero primer encuentro de comisiones” en Semana.com, Bogotá, 20 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-politica/colombia-venezuela-fructifero-primer-encuentro-comisiones/143320.aspx • Semana.com, 2010, “Cómo será la política exterior de Santos” en Semana.com, Bogotá, 6 de agosto de 2010. Disponible en: http:// www.semana.com/noticias-politica/como-sera-politica-exterior-santos/142266.aspx
*Socorro Ramírez Miembro del Fondo Andino Estadounidense apoyado por el Centro Carter e Idea Internacional. Columnista del diario El Tiempo
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¿Cambio de estilo, cambio de opinión? Si en la era Uribe eran claras las tendencias de los columnistas de opinión ¿Han cambiado de posición en el mandato de Santos? Análisis de las posturas de los escritores durante la transición entre los dos gobiernos. Por Ana María Restrepo y Andrés Yepes* “Si uno quiere sobrevivir al intento de mantener una columna de opinión, gobiernos como el de Álvaro Uribe constituyen una bendición. En todos estos años nos garantizó la siguiente ración semanal: a) un escándalo; b) una estupidez monumental; c) una pifia, una declaración inoportuna, una ínfima mezquindad. Así es imposible quedarse sin tema” Francisco Gutiérrez Sanín1
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l comienzo de un mandato presidencial suele ocupar un espacio privilegiado en la opinión pública. Editoriales y columnas de opinión tienen en la transición de un presidente a otro el mejor asunto para centrar sus análisis y asumir una posición política. La evaluación del que sale y las expectativas sobre el nuevo presidente implican un balance no sólo de los retos y “pendientes” sino también de las nuevas relaciones entre los medios de comunicación y el gobierno. La transición Uribe-Santos resulta interesante en la medida en que el gobierno del presidente Uribe estuvo marcado por una presencia particular en la opinión pública, en la que estuvieron radicalmente diferenciados el grupo de los opositores y el de los “seguidores” y/o ideólogos del uribismo, como parte de la polarización vivida por el país. La lectura de las columnas de opinión de los últimos días de la era Uribe y los primeros del gobierno de Santos, permite comprender las continuidades y rupturas entre ambos personajes así como las posturas de los columnistas.
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La lectura de las columnas de opinión de los últimos días de la era Uribe y los primeros del gobierno Santos, permite comprender las continuidades y rupturas entre ambos personajes así como las posturas de los columnistas .
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En un contexto marcado por una pésima relación con los países vecinos, constantes ataques a la administración de la justicia, corrupción, seguimientos ilegales por parte del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), una guerrilla debilitada más no acabada, el fracaso de la desmovilización paramilitar, la crisis de seguridad urbana y una preocupante situación de violaciones a los Derechos Humanos, la lectura de las columnas de opinión, en los periódicos El Tiempo2, El Espectador 3 y El Nuevo Siglo4 permite identificar que el cambio de estilo entre los dos presidentes es el elemento más llamativo de la transición5. Así, durante los últimos días de la era Uribe, su talante camorrista fue centro de los análisis sobre la figura presidencial, pues
la mayoría de escritores consideraba que era la causa de algunos (por no decir todos) de los problemas del país. En contraste, se percibe un ambiente favorable en torno al nuevo presidente y su discurso de Unidad Nacional porque, parafraseando a Felipe Zuleta, Santos devuelve la majestad al cargo del Presidente de la República (2010, 45)6. Sin embargo, la idea del cambio de estilo no tiene que ver exclusivamente con los atributos de cada personaje sino con la forma de dirigir y solucionar ciertos asuntos. El gabinete ministerial de Santos, el llamado a la unidad nacional, las relaciones diplomáticas, la reunión con los jueces y el respeto a la oposición son condiciones que generarom optimismo en muchas de las opiniones expresadas por los columnistas.
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Los columnistas han destacado las diferencias entre Santos y Uribe en el manejo de la política exterior.
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Opinión
Tendencias y ejes temáticos: ¿la balanza en equilibrio?
es totalmente necesaria ya que fue inexistente en el mandato anterior (2010, 37). Incluso, Hernando García Mejía aclaró que es “mejor una diplomacia babosa que las babas de un colérico inaguantable” (2010, agosto 8, A4). En contraposición, para José Obdulio Gaviria: “La cumbre Santos-Chávez era necesaria. Venezuela importa mucho, y mantener relaciones con sus gobiernos es prioridad. ¿Reunirse con el enemigo?, preguntarán algunos. ¡Claro! Pero recordando siempre que es eso, el enemigo, y que en tales contactos hay que ejercer el arte de la astucia para tener que evitar el uso de la fuerza” (2010, agosto 18, 1-17). En la misma línea Ernesto Yamhure justificó la tendencia que guió el proceso con el vecino país durante parte de la presidencia de Uribe y los cuidados que debe tener la canciller Holguín a los cantos de sirena de Chávez (2010, julio 22, 23).
Deslinde o consolidación: ¿Cambia la opinión?
Las posturas de los columnistas pueden Las propuestas del presidente electo y leerse dentro de dos grandes tendencias que su forma de hacer las cosas son vistas como tienen a la vez una serie de subdivisiones: el las expresiones de una “presidencia normal” primer grupo, los críticos de Uribe, se dividen que toma distancia de la condición anterior. en aquellos que son favorables hacia Santos Por ejemplo, el paquete de reformas con el y los más radicales que hacen énfasis en la que comienza el gobierno se interpretó como herencia del gobierno anterior; los uribistas, el cumplimiento de una agenda Liberal que en cambio, son moderados o radicales defenreivindica la posición del partido y lo pone en sores del legado de Uribe, interpretando en otro lado del juego político (ahora es parte de la figura del ex mandatario los atributos que la coalición de gobierno, a diferencia de la era debe tener un líder y sus actuaciones como la Uribe). elevación del nivel del debate político (Gaviria, 2010, junio 23, 1-17). Tanto así que para El paquete de reformas este grupo el cambio de estilo no es deslinde con el que comienza el entre uno y otro presidente, más bien es la gobierno se interpretó consolidación de la apuesta uribista. como el cumplimiento de Desde estos puntos de vista se definen una agenda liberal que las referencias y opiniones, los reivindica la posición del contrastes y reflexiones de los copartido y lo pone en otro lumnistas durante el periodo de lado del juego político empalme presidencial. Dos son (ahora es parte de la las situaciones más problemáticas coalición de gobierno,a (del fin de gobierno) que evidendiferencia de la era Uribe cian las diferencias de estilo entre Por lo cual, según Mauricio Vargas, Uribe Vélez y Santos: la política “tenía razón César Gaviria” al unirse a exterior y la relación con la Justila campaña santista, a la vez que “crecia. cen las evidencias de lo que parece De manera reiterativa los ser un lento pero inexorable proceso escritores destacaron la gran difede distanciamiento” (2010, 1-15). rencia en el manejo de las relacioOtros, como Vladimir Flórez, no fuenes con los países vecinos entre ron tan optimistas y si bien consideambos presidentes colombianos. raron que el cambio de estilo y las El paso del conflicto binacional al Imagen de presidencia.gov.co reformas pueden ser vistos como poacercamiento cordial es para los La relación con la justicia es una de las situaciones problemáticas que evidencia las diferencias de estilo entre Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos. sitivos, advirtieron que no hay que olcríticos una corrección de las forvidar el pasado del presidente como mas diplomáticas. ministro de defensa, su talante y el En cuanto a la relación con la justicia, peso de todos los errores que hereda (2010, De manera reiterativa los la dificultad para elegir fiscal fue constante- agosto 19, A5). escritores destacaron la gran Del lado de los uribistas (que han tramente criticada por los uribistas, que perdiferencia en el manejo de mearon la opinión pública con la idea de una tado de mantener el vínculo Uribe/Santos), las relaciones con los países corte politizada. Paralelamente, las reaccio- los programas sociales de las reformas son la vecinos entre ambos presidennes de Uribe por las condenas a los militares afirmación de la prosperidad democrática y tes colombianos. El paso del (Plazas Vega), o las investigaciones a sus hi- la consolidación del proceso iniciado con la conflicto binacional al acerjos y funcionarios más cercanos (por chuza- seguridad democrática. En este punto debe camiento cordial es para los das, yidispolítica y parapolítica), evidencian hacerse una excepción con Ernesto Yamhure, críticos una corrección de las para Yesid Reyes que “cuando se cuestiona la fiel uribista y paulatinamente crítico de Sanformas diplomáticas rectitud o imparcialidad de un juez no sólo se tos, para quien las reformas son el buldózer está afectando de manera personal, sino que que puede arrasar con el legado de Uribe En algunos casos particulares, como la se está poniendo en tela de juicio la fiabilidad (2010, septiembre 23, 25). relación con Venezuela, Vladimir Flórez dijo y respetabilidad de la administración de la Consolidación o no, la pregunta es por el que Santos lo único que hizo fue ponerle a justicia frente a un conglomerado social que lugar del gobierno Uribe Vélez en la historia. la agenda internacional la lógica extraviada confía en ellos como supremos garantes de Álvaro Forero Tascón planteó que todavía no (2010, agosto 12, A5). Por su parte, Alejandro los derechos” (2010, julio 23), por lo que el puede decirse que sea una era y que en la ruta Gaviria escribió que la diplomacia de Santos — gobierno de Santos arrancó bien al dar mues- del gobierno de Santos “el uribismo sería un catalogada como “meliflua” por Uribe Vélez— tras de reconciliación con las Cortes7. paréntesis histórico que mediante el agranda-
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miento del poder presidencial y militar interrumpió temporalmente la era de la Constitución del 91, para aplicar el modelo latinoamericano de caudillismo militarista caracterizado por feroz anticomunismo, desbordado neoliberalismo y obsesivo pro norteamericanismo. En esa perspectiva el modelo Uribe no sería duradero, no sólo porque los resultados negativos en materia institucional y de equidad social obligaron a rectificarlo a fondo sino porque era anacrónico en un mundo sin alineamientos” (2010, 29). No en vano, la muerte de “el Mono Jojoy”, fue señalada como un logro del presidente Santos que ya no debe nada a su predecesor. A tal punto que María Elvira Samper afirma: “la muerte de Jojoy deja algunas conclusiones. Que la política de seguridad a la que el presidente Santos hará ajustes, no dependía del liderazgo de Álvaro Uribe. Que Uribe no es indispensable ni hay hecatombe” (2010, 38).
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El periodo de transición no implicó un alineamiento definitivo respecto al nuevo presidente, todavía los uribistas se acomodan y los críticos de Uribe fluctúan frente a cada decisión del presidente Santos .
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Adenda: No se puede dejar pasar la columna de Fernando Londoño “El señor don Juan Manuel”, pues a casi 100 días del nuevo periodo presidencial se manifiestan las inconformidades uribistas frente a Santos, a propósito del cambio de terna para fiscal. Londoño comienza su columna diciendo: “Tenemos que confesar difícil esa tarea de seguir a nuestro presidente. Y más aún, la de conservar intacto el entusiasmo con que libramos por él la ruda batalla electoral que le permitió inconformidades uribistas frente a Santos, a propósito del cambio de terna para fiscal. Londoño comienza su columna diciendo: “Tenemos que confesar difícil esa tarea de seguir a nuestro presidente. Y más aún, la de conservar intacto el entusiasmo con que libramos por él la ruda batalla electoral que le permitió recaudar los nueve millones de votos uribistas que lo eligieron” (El Tiempo, 2010. 3.21). Nombramientos de ministros, acuerdos con el partido liberal, proyectos Imagen de micurillo.blogspot.com de ley, relaciones con Chávez, sorprenden Para María Elvira Samper la muerte del ‘Mono Jojoy’ y decepcionan a este ‘guardián del legado deja varias conclusiones, entre ellas, que la política de de Uribe’”. Un par de meses después se seguridad no dependía del liderazgo de Álvaro Uribe. hace evidente el deslinde Santos-Uribe, y ¿Cuánto durará el optimismo (modeel grupo de los uribistas va también camrado) que permea el ambiente en torno a biando de opinión. las decisiones de Santos en las columnas de opinión? Por ahora, una frase de Hernando García Mejía representa una idea constante en los críticos del gobierno (gran parte de los columnistas): “«Todos los errores fueron míos» reconoció Uribe al despedirse. Pero *Ana María Restrepo habría que explicar que fueron suyos porInvestigadora del Equipo Sistema de que en su gobierno sólo se hizo su voluntad Información Georreferenciado -Ary nada más” (2010, septiembre 12, A4). El cambio de estilo ha marcado un ligero camchivo de Prensa del CINEP/ Programa bio en la opinión, pero en el periodo de tranpor la Paz sición no implicó un alineamiento definitivo *Andrés Yepes respecto al nuevo presidente, todavía los Equipo de Incidencia del uribistas se acomodan y los críticos de Uribe CINEP/ Programa por la Paz fluctúan frente a cada decisión del presidente Santos. En unos cuantos meses podrían estar definidas las líneas de opinión sobre el nuevo presidente y a Uribe le quedarán los espacios de sus ideólogos y las comunidades virtuales para recordar “el legado de su era”. | www.cinep.org.co |
Notas 1 Gutiérrez, Francisco, 2010, “Gracias, presidente” en El Espectador, Bogotá, p 23.
2 Columnistas El Tiempo: Daniel Samper Pizano, José Obdulio Gaviria Vélez, León Valencia, María Isabel Rueda, Mauricio Vargas, Pedro Medellín Torres, Rudolf Hommes, Natalia Springer y Plinio Apuleyo Mendoza. 3 Columnistas El Espectador: Alejandro Gaviria, Álvaro Forero T, Cristina de la Torre, Ernesto Yamhure, Felipe Zuleta Lleras, Francisco Gutiérrez Sanín, Lorenzo Madrigal, María Elvira Samper Nieto, Ramiro Bejarano, Alfredo Molano, Armando Montenegro, Gustavo Gallón y Yesid Reyes Arévalo. 4 Columnistas El Nuevo Siglo: Ernesto Rodríguez Medina, Gabriel Ortiz, General (r) Luis Alberto Gilibert, Hernando García Mejía, Hernando Gómez Buendía, Horacio Serpa, Hugo Quintero Bernate, Vicente Torrijos, Fernando Navas Talero, Juan Diego Becerra y Vladimir Flórez “Alias: Vladdo”. 5 Para la revisión de las columnas de opinión se consultó el Archivo de prensa del CINEP/PPP, seleccionando las columnas que estaban relacionadas con la figura del Presidente, el uribismo y/o las actuaciones de sus representantes entre los meses de junio y septiembre de 2010. La elección de los columnistas se determinó por la constancia en el tratamiento de esta temática. 6 Haciendo la salvedad de no desconocer el papel que jugó en el gobierno de Uribe como ministro de defensa. 7 Y Ramiro Bejarano anotó en su columna de El Espectador el pasado 22 de agosto: “Relaciones pulverizadas en el gobierno anterior desde el mismo instante en el que nombraron ministro de Justicia al indelicado «Héroe de Invercolsa» Fernando Londoño”.
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Opinión
Referencias • Bejarano, Ramiro, 2010, Agosto 22. “Cultura del Manoseo” en El Espectador, Bogotá, agosto 20. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna220213-cultura-del-manoseo • Flórez, Vladimir, 2010, “Disculpen la interrupción” en El Nuevo Siglo, Bogotá, agosto 19. • Flórez, Vladimir, 2010, “Las movidas de Juan Manuel Santos” en El Nuevo Siglo, Bogotá, agosto 12. • Forero Tascón, Álvaro, 2010, “Tenía razón Gaviria” en El Espectador, Bogotá, agosto 30. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna-221627-teniarazon-gaviria • García, Mejía, Hernando, 2010, “El colérico y el intocable” en El Nuevo Siglo, Bogotá, agosto 8. Disponible en: http://elnuevosiglo.com.co/editoriales/opinion/168hernando-gomez-buendia/10011-el-colerico-y-el-intocable.html • García, Mejía, Hernando, 2010, “El único responsable” en El Nuevo Siglo, Bogotá, septiembre 12. Disponible en: http://elnuevosiglo.com.co/editoriales/opinion/169hernando-garcia-mejia-/12899-el-unico-responsable.html • Gaviria, Alejandro, 2010, “Diplomacia Meliflua” en El Espectador, Bogotá, julio 18. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna-213876-diplomaciameliflua • Gaviria, José Obdulio, 2010, “Hablando con Gossaín” en El Tiempo, Bogotá, junio 23. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7768144 • Gaviria, José Obdulio, 2010, “Reunido con el enemigo” en El Tiempo, Bogotá, agosto 18. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS7869334 • Gaviria, José Obdulio, 2010, “Reunido con el enemigo” en El Tiempo, Bogotá, agosto 18. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS7869334 • Gaviria, José Obdulio, 2010, “Reunido con el enemigo” en El Tiempo, Bogotá, agosto 18. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS7869334 • Gutiérrez, Francisco, 2010, “Gracias, Presidente” en El Espectador, Bogotá, julio 29. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna-216227-graciaspresidente • Londoño, Fernando, 2010. “El señor don Juan Manuel” en El Tiempo, Bogotá, noviembre 4. Disponible en: http://m.eltiempo.com/opinion/columnistas/fernandolondoo/el-senor-don-juan-manuel/8272461/1/home • Reyes, Yesid, 2010, “La majestad de la justicia” en El Espectador, Bogotá, julio 23. Disponible en: http://elespectador.com.co/columna-214798-majestad-de-justicia • Reyes, Yesid, 2010, “Las relaciones entre el Ejecutivo y la Rama Judicial”, en El Espectador, agosto 20. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna219986-relaciones-entre-el-ejecutivo-y-rama-judicial •Rodríguez, Ernesto. 2010, “Nuestro hombre en Caracas” en El Nuevo Siglo, Bogotá, agosto 8. • Samper, Maria Elvira, 2010, “El reloj en contra de las FARC”, en El Espectador, Bogotá, septiembre 26. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna226149-el-reloj-corre-contra-de-farc • Vargas, Mauricio, 2010, “Tan cerca y tan lejos” en El Tiempo, Bogotá, julio 19. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7814083 • Yamhure, Ernesto, 2010, “Dignidad frente al dictador” en El Espectador, Bogotá, julio 22. Disponble en: http://www.elespectador.com/columna-214565-dignidadfrente-al-dictador • Yamhure, Ernesto, 2010, “Buldózer oficial” en El Espectador, Bogotá, septiembre 23. Disponible en: http://www.elespectador.com/columna-225700-buldozer-oficial • Zuleta, Felipe, 2010, “Cambio de carteles” en El Espectador, Bogotá, junio 20. Disponible en: http://www.elespectador.com/opinion/columnistasdelimpreso/ felipe-zuleta-lleras/columna-209331-cambio-de-carteles
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Comunicación
La comunicación santista En sus primeros meses de gobierno Juan Manuel Santos ha buscado establecer un modelo comunicativo más profesional y acorde con su nuevo tipo de liderazgo. Por Lucía Camargo Rojas*
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“En Santos hay un pragentado en una matismo lógico y eso es biblioteca, vesfundamental. Él sabrá tido de traje cuándo capitalizar eley con la bandera de mentos comunicativos a Colombia detrás, Juan su favor y cuándo hará Manuel Santos dio su silencio”, explica Juan primera alocución preCarlos Gómez, director sidencial el pasado 23 del Observatorio de Mede septiembre. En un dios de la Universidad de estilo que recuerda a la Sabana. presentaciones como las Es un modelo, al fin de Pastrana, más bien y al cabo, más sano estrarepublicanas, y que se tégicamente para el prialejan de los discursos mer mandatario, explica en ámbitos rurales como Alberto López Hermida, los de Uribe, el primer docente de la facultad de mandatario fue al grano. comunicación de la UniNo habló de la ley versidad de los Andes de de tierras, de la de vícSantiago de Chile. “Cualtimas o del desempleo. quier traspié, problema En su primera alocución o crisis que se presente quiso evidenciar, nada no le estalla en la cara al más y nada menos, que El pasado 23 de septiembre, desde Washington, Santos dio su primera alocución presidencial. propio presidente”. él diseñó y autorizó la Explicó cómo él autorizó y dirigió la operación que mató al Mono Jojoy. Tanto así que esa Operación Sodoma. Por clara delimitación de supuesto, su primera funciones no sólo se eviaparición ante todos dencia en cabeza de los ministros. También Santos no busca estar y los colombianos tenía que ser maestra y caes clara en el protagonismo que empiezan a figurar en cada detalle, como pitalizar un hecho positivo y qué mejor que adquirir sus asesores comunicativos. Por eso lo hacía Uribe. Desde el priel de seguridad, ese único ámbito en el que escogió a Adriana Vargas, como vocera presimer momento seleccionó a quiere demostrar que reemplaza al ex presidencial. A Juan Mesa, Alto Consejero para las un equipo lo suficientemente dente Álvaro Uribe. La muerte del Mono Jojoy Comunicaciones, como el encargado de la escapacitado como para hacer era una hazaña lo suficientemente trascentrategia y la “marca” Santos; a John Jairo Ocamun muy buen trabajo, con el dental e importante para la opinión públipo como Secretario de Prensa y a Andrea Olafin de que él se convierta en el ca como para que él apareciera en pantalla. no como presentadora de los informativos. director de la orquesta Aunque en Uribe existían al menos dos La profesionalización una figura totalmente distinta”, explica Ómar de estos cargos, al ex presidente no le inteSantos no busca estar y figurar en cada Rincón, director de la especialización en Pe- resaba que adquirieran protagonismo ni que detalle, como lo hacía Uribe. Desde el primer riodismo de la Universidad de los Andes. los ciudadanos los tuvieran presentes. Sólo Así, nombres como el de Juan Carlos quería que lo recordaran a él. La centralizamomento seleccionó a un equipo lo suficientemente capacitado como para hacer un muy Echeverry, ministro de hacienda, Maria Ánge- ción del proceso comunicativo era tan fuerte, buen trabajo, con el fin de que él se convir- la Holguín, canciller y Juan Camilo Restrepo, que el anterior primer mandatario dirigía el tiera en el director de orquesta. “Cambió to- ministro de agricultura, han adquirido gran show en las alocuciones y en los consejos cotalmente el rol. En lugar de ser el Rambo se protagonismo porque deben responder por munales. Él decidía quién hablaba y buscaba convirtió en el organizador. Eso implica que sus actuaciones en el día a día. El presidente que la cámara capturara su discurso de 10 la imagen se transforme y que se perciba sólo aparecerá cuando se den los resultados. horas sin ninguna interrupción.
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Comunicación
El equipo de comunicación de Santos. De izquierda a derecha Andrea Vargas, vocera presidencial; Juan Mesa, Alto Consejero para las Comunicaciones; Andrea Olano, presentadora de los noticieros y Jhon Jairo Ocampo, secretario de prensa.
En cambio en Santos comienza a haber una profesionalización extrema. Así, por ejemplo, los colombianos presenciaron cómo la maestra de ceremonia de la ley de víctimas fue Adriana Vargas y se han comenzado a familiarizar con la imagen de Andrea Olano, quien presenta los noticieros presidenciales y eventos como los acuerdos para la prosperidad1. Y es que los videos que aparecen ante los ciudadanos están editados y presentados por una comunicadora que narra lo sucedido en las reuniones y muestra algunas imágenes de las mismas. Es decir, se transforman los largos y aburridos encuentros en un formato de noticiero, más sucinto, claro y al grano. Más gerencial, más profesional.
con el “pueblo” sobre cada puente, escuela o vivienda, como era característico de Uribe. Los participantes están cuidadosamente seleccionados: funcionarios, políticos y expertos en el sector elegido son quienes se sientan en las cinco mesas temáticas que preparan los diferentes ministerios para tener todo listo a la llegada del presidente.
Pero por más que Santos quisiera dirigir funciones y ser el director de orquesta, no podía descartar del todo los modelos exitosos en materia comunicativa que dejaba Álvaro Uribe. Los consejos comunales, en particular, fueron una herramienta sumamente efectiva (Ver artículo “Uribe TV” en la edición No 70 de Cien días) que había que retomar pero con los cambios de liderazgo propios de cada nuevo presidente. Así, se pasó de los consejos comunitarios a los acuerdos para la prosperidad, que son eventos sectoriales y más institucionalizados. Su objetivo consiste en dinamizar sectores como la agricultura, comercio, salud y vivienda en cada región, y se realizan cada semana. A los acuerdos ya no asiste cualquier ciudadano. Santos no tiene interés en dialogar
Así, los viernes los participantes se reúnen en las mesas, exponen sus inquietudes y llenan matrices con problemas, soluciones, objetivos concretos y acuerdos pactados. El sábado hace entrada triunfal el primer mandatario y abre la plenaria con un resumen de las noticias destacadas de la semana. A continuación, hablan los gobernantes y el ministro y luego se da la palabra a un representante de cada una de las cinco mesas. Después de escuchar las propuestas de los asistentes, Santos opina, plantea compromisos y delega a una entidad del gobierno la función de tramitar las inquietudes. Según explicó Miguel Peñaloza, Alto Consejero para las regiones y quien estuvo encargado de ejecutar los 306 consejos comunales, a Semana.com fue necesarios.
De los consejos comunitarios a los acuerdos para la prosperidad
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Santos no tiene interés en dialogar con el ‘pueblo’ sobre cada puente, escuela o vivienda, como era característico de Uribe. Los participantes de los acuerdos para la prosperidad están ciudadosamente seleccionados: funcionarios, políticos y expertos en el sector elegido
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“Uribe era un maestro de la improvisación, y Santos es un mago de la administración. Mientras el primero se sentía cómodo despachando en caliente, el segundo prefirió un formato técnico para “aterrizar” su plan de gobierno en temas específicos y frente a audiencias reducidas”.
La urna virtual
Junto con la innovación en los acuerdos se cambió el formato de la comunicación presencial de Uribe a la Urna virtual. El 6 de octubre Santos presentó la nueva herramienta como una “revolución de la participación ciudadana”. “En el país avanzamos mucho durante el gobierno del presidente Uribe para llevar el gobierno a las regiones y lograr un diálogo
Andrea Olano es la presentadora de los noticieros de los acuerdos para la prosperidad.
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Comunicación
Sin embargo, aunque no se tenga total claridad en cuanto al funcionamiento de la herramienta, desde ya se puede comenzar a con respecto a la implementación de la estrategia comunicativa de Santos pero, aunque se intentó concertar una cita durante más de un mes, no se tuvo una respuesta afirmativa.
Imagen de presidencia.gov.co
Santos pasó de los consejos comunitarios a los acuerdos para la prosperidad, eventos sectoriales y más institucionalizados. Su objetivo consiste en dinamizar sectores como la agricultura, comercio, salud y vivienda.
directo con ellas. Pero tenemos que dar un paso más allá. Las tecnologías de las comunicaciones y la información, y la cobertura que hoy tienen, nos permiten establecer un diálogo directo con todos y cada uno de los colombianos, y debemos utilizarlas para lograrlo. Queremos que el pueblo tenga realmente el poder donde todos y cada uno de los 45 millones de colombianos puedan informarse, participar y colaborar en las decisiones del Gobierno”, explicó el presidente. La urna es una página web en la que los ciudadanos pueden registrar sus propuestas y opiniones sobre la temática que se tratará en el siguiente acuerdo para la prosperidad. Las 20 preguntas o soluciones más votadas serán respondidas o analizadas por el presidente, ministros y funcionarios del gobierno durante la respectiva reunión del acuerdo y en el programa de televisión “Urna de cristal” que se emite los domingos por el canal Señal Institucional. ¿Cómo se definen las temáticas de la urna cada semana? ¿Hay algún filtro de las propuestas diferente de las 20 más votadas? ¿Se está respetando que sean las 20 más votadas o se hace otra edición? ¿Todos los ciudadanos realmente pueden acceder a la urna? ¿Cómo les ha ido —hasta ahora— con la implementación de esta herramienta? ¿Cuáles son sus beneficios para la relación entre gobierno y gobernados? Son algunas de las preguntas que Cien días quiso hacer al Alto Consejero de las Comunicaciones, Juan Mesa, con respecto a la implementación de la estrategia comunicativa de Santos pero, aunque se intentó concertar una cita durante más de un mes, no se tuvo una respuesta afirmativa.
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En esencia, lo que se puede vislumbrar hasta ahora de la estrategia de comunicación de Santos, es que el modelo definitivamente cambió porque estamos ante otro tipo de liderazgo. Y eso está bien. Lo errado sería que hubiera permanecido. Para Rincón, “Uribe es una telenovela clásica, mexicana, de héroe vengativo que se apropia de la hembra, con villano, galán y heroína. En cambio Santos sería una novela coral, como la serie Lost, donde hay ocho o doce protagonistas pero él es el director”. Así, ha habido un cambio comunicativo en consonancia con un nuevo tipo de gobierno.
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El 6 de octubre Santos presentó la Urna de cristal como una “revolución de la participación ciudadana” durante el Congreso de Comunicaciones Publicitarias que se llevó a cabo en Cartagena.
Sin embargo, aunque no se tenga total claridad en cuanto al funcionamiento de la herramienta, desde ya se puede comenzar a evidenciar que la urna de cristal, de acuerdo con López Hermida, le da una sensación de participación a la ciudadanía. Faltaría ver hasta qué punto efectivamente hacer un click o escribir en la página se convierte en un hecho concreto. Lo que es cierto es que la creación de esta nueva manera de relación entre el presidente y los ciudadanos demuestra, de nuevo, el estilo de Santos: buscar las herramientas más modernas y profesionales para resolver problemas. Y, a su vez, su deseo de no tener que usar el voz a voz. ¿Para qué el cara a cara si podemos usar toda la última modernidad tecnológica?
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¿Para qué el cara a cara si podemos usar toda la última modernidad tecnológica?
Notas 1 Ver video en http://regiones.presidencia. gov.co/Media/AcuerdosparalaProsperidad. html?id=0024_acuerdos_20100814
Referencias • Semana.com, 2010, “Los acuerdos de Santos” en Semana.com, Bogotá, septiembre 11.
* Lucía Camargo Rojas Periodista del equipo de comunicación del CINEP/PPP
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Educación
Una mirada a la política educativa del gobierno de Santos Análisis de los cinco puntos que pretende impulsar la nueva política educativa: calidad, brechas educativas, innovación y pertinencia, modelos de gestión y primera infancia.
Por Johan Torres*
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Imagen de personeriadebogota.gov.co
política educativa del gobierno Santos “Educación de calidad, el camino de la prosperidad” retoma las banderas de la calidad de la anterior “revolución educativa”, que para muchos ni fue revolución, ni fue educativa (Estrada, 2003, 75-110; Atehortúa, 2006, 126-152). En algunos de los llamados “acuerdos para la prosperidad”, así como en un documento presentado recientemente (Ministerio de Educación, 2010), la ministra María Fernanda Campo1 ha dado ciertas pistas de la política educativa, en donde se parte del reconocimiento de los logros en cobertura alcanzados por el gobierno Uribe y se asume la calidad, nuevamente, como el motor del desarrollo educativo. Si, como insiste la ministra, se debe partir de los logros alcanzados por el gobierno anterior, es necesario preguntarse sobre la forma en que se pretende articular la actual política educativa con el Plan Decenal. Te—como en épocas pasadas— el concepto que niendo en cuenta que dicho plan está pensa- Calidad está detrás de los discursos de la calidad edudo para el periodo 2006-2016 y que a pesar En cuanto a calidad, se habla de la res- cativa, no es otro que el de evaluación. de las dificultades, se han logrado avances en Es significativo observar que cuando la su constitución y proyección, el ministerio ponsabilidad compartida que en esta materia debería preocuparse por desarrollar estra- tienen padres, empresarios y ministerio de actual ministra habla de calidad en educategias de articulación, para que no se pierda educación de la ampliación de la jornada es- ción, enfatiza en los resultados de las pruebas el camino recorrido. Sin embargo, en los pro- colar, de capacitación docente y de la asisten- SABER , de las evaluaciones docentes y de los nunciamientos del ministerio dicha articula- cia a las instituciones de “bajo rendimiento”. procesos de acreditación de las instituciones ción no es evidente, lo que hace pensar que Dichas estrategias son importantes, ya en las proyecciones de los responsables de la que vincular los diferentes sectores relacionados con la edupolítica educativa el tema cación al tema de la no ocupa el lugar que se El Ministerio de Educación calidad, así como merece. debería preocuparse por ofrecer acompañaEn líneas generales desarrollar estrategias de miento institucional la política educativa imarticulación para que no se en temas puntuales, pulsada por el actual gopierda el camino recorrido. puede contribuir bierno pretende abordar Sin embargo, sus pronunciaal fortalecimiencinco grandes puntos: mientos hacen pensar que to y mejoramiento calidad, brechas educaen las proyecciones de los del sector educativas, innovación y pertiresponsables de la política tivo. Sin embargo, nencia, modelos de geseducativa el tema no ocupa Cabe preguntarse si el concepto que está detrás de los cabe preguntarse si tión y primera infancia. discursos de calidad educativa es el de evaluación. el lugar que se merece
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Educación
de educación superior, defendiendo la idea de que son los resultados de las evaluaciones las que determinan la calidad y no, como es justo pensar, que son precisamente los procesos educativos de calidad los que pueden asegurar una mejora en los resultados de las evaluaciones. Este énfasis en lo evaluativo puede generar en las instituciones educativas una especie de paranoia por lograr buenos resultados en las diferentes evaluaciones, dejando de lado la consolidación de los procesos. Si nos van a juzgar por los resultados, dicen los maestros y maestras, nos vamos a dedicar a presentarlos, sacrificando la formación de sujetos integrales y críticos, pues lo que se pide son estudiantes que sepan responder pruebas (Vasco, 2006).
Brechas educativas
efectiva de la escuela en la transformación de las condiciones sociales y económicas de las y los estudiantes. De esta forma, tal vez podríamos evitar que los estudiantes de bajos recursos sigan limitándose a aprender cómo se maneja una maquina, mientras que aquellos con mejores garantías sociales y económicas aprenden cómo hacerla.
Otro punto que pretende desarrollar la nueva política es el de las brechas educativas. Tanto el presidente Santos como su ministra de educación, hacen un llamado a reconocer y superar las diferencias del sector: “La primera de ellas es la brecha entre la educación urbana y la educación rural. La segunda es la brecha entre los colegios públicos y los co- Innovación y pertinencia legios privados, ahí hay una gran diferencia Nos propone y eso lo que hace es la ministra Campo perpetuar las desdedicar el 10% de igualdades en todo las regalías para sentido. La tercera tecnología e innovaes la brecha entre ción con el objetivo los colombianos de de incorporar las ingresos altos y los Tecnologías de Incolombianos de información y Comugresos bajos, en maEl énfasis en lo evaluativo nicación (TIC) a los teria de educación. puede generar en las insprocesos de enseLa cuarta es el acceso tituciones educativas una Imagen de ipsnoticias.net / Fotógrafo: Jesús Abad Colorado ñanza-aprendizaje, a los bienes compleespecie de paranoia por mentarios que re- Uno de los grandes problemas de la educación es la así como desarrollar lograr buenos resultados en quiere la educación, inequidad social en su acceso, permanencia y calidad. un Plan Nacional de las diferentes evaluaciones, Lectura, promover esto lo que hace es dejando de lado la consolila educación virtual y semivirtual y el uso del perpetuar las diferencias entre las personas, dación de los procesos por eso hay que acabar la diferencia en la ca- Internet. Dichos lineamientos podrían ayuDe igual forma al referirse a la formación lidad de la educación que reciben las pobla- dar a la “renovación” del sistema educativo docente, la ministra afirma que “se capacita- ciones vulnerables como desplazados, indí- en materia de metodologías y escenarios de rán en competencias a docentes y directivos; genas y discapacitados” (Mineducacion.gov. aprendizaje, pero no basta con atiborrar las instituciones educativas con computadores, el Sena acá va a ser un aliado estratégico para co, 2010, 11 de septiembre). Es claro que uno de los grandes proble- pues se corre el riesgo de que terminen en lograr esto y poder llegar a todos los planteles educativos. Es importante utilizar la vir- mas de la educación es la inequidad social en el “san alejo”, como sucede en muchas escuetualidad y generar contenidos para cerrar las su acceso, permanencia y calidad. No se ense- las rurales. Se debe garantizar conectividad, brechas en materia de conocimiento y forma- ña lo mismo en una escuelita rural de, por no operatividad y capacitación para su uso y deción de nuestros docentes” (Mineducacion. ir muy lejos, Cundinamarca, que en uno de los sarrollo. Además, se debe tener cuidado de mega colegios del dis- no confundir el computador con el maestro, gov.co, 2010, 16 trito. De igual forma no pues las TIC son una herramienta de la que de octubre). Si se aprende lo mismo en se vale tanto el estudiante como el profesor bien es muy imel IED Simón Rodríguez para desarrollar sus procesos de aprendizaje, portante apoyar que en el Gimnasio que a pesar de los discursos de los cibernaula formación doModerno, así queden a tas educativos, no reemplaza la construcción cente, pues con tres cuadras de distan- pedagógica que surge de la interacción direcella se consigue cia. Es evidente, nos di- ta entre ellos. tener maestros ría Bourdieu, pues los y maestras meNo basta con atiborrar las y las estudiantes de dijor preparados instituciones educativas chos instituciones edupara afrontar las con computadores. Se debe cativas no vienen del necesidades edu- Imagen de presidencia.gov.co garantizar conectividad, mismo lado y, por sucativas de sus María Fernanda Campo, ministra de Educación. operatividad y capacitación puesto, no van para el estudiantes, es para su uso y desarrollo mismo lado. Por eso, si necesario tener en cuenta, de un lado, los diferentes proble- lo que pretende el ministerio es cerrar dichas En lo relacionado con pertinencia, la mas que se han ido generando alrededor de brechas educativas, lo cual es una intención la propuesta formativa del Sena2, y de otro, muy loable, no sólo se necesita una reforma nueva política insiste en las propuestas del analizar los aportes que una capacitación, de gran alcance que permita la integralidad anterior gobierno frente a la vinculación de la principalmente virtual, pueden hacer al que- de sistemas educativos amparados bajo prin- educación con el sector productivo y emprecipios de no exclusión y no discriminación, sarial. A juicio de la ministra Campo se tiene hacer diario de los y las profesores. sino que además se requiere la vinculación que promover “una educación pertinente que
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Educación
responda a las necesidades que tiene el sector empresarial desde lo territorial, tiene que ser una oferta de buena calidad que permita a esos jóvenes que terminan su proceso de formación, insertarse productiva y exitosamente en un mundo cada vez más globalizado” (Mineducacion.gov.co, 2010, 11 de septiembre). Es decir, se retoma la vieja idea, aplicada juiciosamente por varios países latinoamericanos, según la cual el sector empresarial y productivo es el que define qué y cómo se debe enseñar en las escuelas y colegios y que la pertinencia educativa se mide de acuerdo al grado de incorporación de las generaciones jóvenes al mundo del trabajo. Sin embargo, habría que revisar los efectos negativos que la aplicación de esta política ha generado en países con sistemas productivos precarios, excluyentes y que no garantizan condiciones laborales dignas (Torres, 2010, 207-219).
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En relación con la pertinencia, la nueva política retoma la vieja idea según la cual el sector empresarial y productivo es el que decide qué y cómo se debe enseñar en las escuelas y colegios .
Modelos de gestión
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El cuarto punto de la política, aquel que se relaciona con la gestión, se propone subir los niveles de eficiencia en los procesos educativos, trasladando la mayoría de la responsabilidad a las entidades territoriales, pues de los casi 22 billones de pesos que este año se tienen presupuestados para el sector educativo nacional, 14 billones serán administrados por las secretarias de educación. Esta apuesta por la descentralización puede ayudar a lograr una mayor fluidez en la gestión educativa, así como impulsar una co-responsabilidad entre las entidades territoriales y el ministerio de educación. Sin embargo, hay que tener cuidado, pues desafortunadamente la eficiencia ha sido entendida como “hacer más con menos”, es decir, las administraciones eficientes son aquellas que logran grandes resultados con pocos recursos, lo que ha generado recortes presupuestales, de personal y de condiciones laborales, en pos de subir los niveles de gestión. Esto sin contar los enormes niveles de corrupción que desde décadas aquejan el sector de la administración pública.
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Primera infancia La primera infancia es el último de los derroteros de la política educativa. En este ámbito se propone la articulación con las diferentes instituciones (ICBF, Protección social, Ministerio de Educación y Red Juntos) que atienden a los niños entre cero y cinco años, además de ampliar la cobertura y bajar los índices de deserción de los infantes. Como afirma la ministra: “Esta Imagen de cordinfac.blogspot.com es la época de formación más La primera infancia es el último de los derroteros de la política importante del niño hasta los educativa, en el que se propone articular las instituciones que la cinco años, porque es en este atienden, ampliar la cobertura y bajar los índices de deserción. periodo donde se forman las capacidades cognitivas, afectivas y de relacionamiento social de todo ser les dan vida. De otro lado, es necesario enfatihumano” (Mineducacion.gov.co, 2010, 11 de zar que la educación superior también incluseptiembre). Sin embargo, esta también es ye la universitaria y no solamente la técnica la época en donde los niños y niñas sufren y la tecnológica, pues al parecer durante los con más severidad los efectos de condiciones últimos ocho años el gobierno olvidó3 que es sociales y económicas precarias e inequitati- precisamente la formación universitaria y de vas, reflejadas en altos niveles de desnutri- postgrado la que debe estar en el centro, sin ción, abandono, descuido familiar y acceso desconocer, claro está, la importancia de la limitado a procesos educativos. Entonces, no formación técnica y tecnológica. Frente a la basta con una articulación interinstitucional, reforma de la ley 30, hay que tener cuidado si no se genera una comprensión integral de de que el supuesto aumento de los recursos las condiciones en las que se desarrollan los para educación superior, sean distribuidos infantes y se definen lineamientos claros que privilegiando el sector público y no, como ya garanticen el reconocimiento y la garantía de ha sucedido, que la mayor parte de la torta se la lleve el sector privado. los derechos de los más pequeños.
Educación Superior
Finalmente, es importante abordar algunas ideas de la política educativa frente a la Educación Superior. En general, se propone fomentar los Centros Regionales de Educación Superior (CERES), el aumento de la cobertura vía educación técnica y tecnológica, la acreditación de calidad y una reforma a la ley 30 que “va a permitir llevar más ingresos del presupuesto nacional para financiar a las universidades públicas, a las instituciones técnicas y tecnológicas públicas, pero también nos va a permitir que lleguen más recursos para financiar la oferta de la educación superior por parte de las instituciones de naturaleza privada” (Mineducacion.gov.co, 2010, 16 de octubre). A primera vista son lineamientos interesantes. Sin embargo, habría que revisar la experiencia de los CERES, pues muchos de ellos cuentan con recursos limitados, tanto presupuestales como pedagógicos y están aislados de las Instituciones de Educación Superior que
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Es necesario enfatizar que la educación superior también incluye la universitaria y no solamente la técnica y la tecnológica, pues al parecer durante los últimos ocho años el gobierno olvidó que es precisamente la formación universitaria y de postgrado la que debe estar en el centro
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Así, la revisión de los principales puntos de la política educativa evidencian las “buenas intenciones” que el nuevo ministerio de educación tiene frente a la calidad, la equidad, la pertinencia y la gestión en los diferentes niveles educativos. Pero, si no se tienen en cuenta las deficiencias y se buscan estrategias para superarlas, las propuestas de la ministra Campo, quedaran en eso: en buenas intenciones. Por lo tanto, habrá que esperar a que se definan claramente los lineamientos de la política educativa y analizar los efectos de su | www.cinep.org.co |
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desarrollo en la práctica diaria de los agentes educativos, pues es allí en donde realmente cobra sentido la política pública.
Notas
1 La actual ministra de educación es Ingeniera Civil de la Universidad de los Andes con una maestría en finanzas. Asume el ministerio después de haber sido durante diez años presidente de la Cámara de Comercio de Bogotá. 2 Recientemente el sindicato de empleados públicos del Sena denunció que dicha entidad está otorgando títulos a estudiantes que no cumplen los requisitos académicos y normativos de graduación. Esto, según el sindicato, se debe al afán de la institución por aumentar el número de egresados, para lo cual se reducen las horas de clase y los tiempos de los cursos de formación (Noticias Uno, 2010). 3 Este “olvido” se puede ver reflejado en el crecimiento exorbitante en los últimos ocho años del Sistema Nacional de Aprendizaje (SENA), así como en los recortes presupuestales de las universidades públicas.
Referencias Referencias • Atehortúa, Adolfo, 2006, “La “revolución educativa”: transcurso, resultados y perspectiva” en Análisis Político, No 57, IEPRI, Bogotá. • Estrada, Jairo, 2003, “La contra ‘revolución educativa’” en La contra revolución educativa. Política educativa y neoliberalismo en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Unibiblos, Bogotá. • Mineducacion.gov.co, 2010, “Alianzas, capacitación docente y fortalecimiento de la gestión, las claves para mejorar la calidad” en Mineducacion.gov.co, 16 de octubre. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article-251258.html • Mineducacion.gov.co, 2010, ““La calidad de la educación, el camino de la prosperidad”, presidente Santos” en Mineducacion.gov.co, 11 de septiembre. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/ cvn/1665/article-246757.html • Mineducacion.gov.co, 2010, “Palabras de la Ministra de Educación en Acuerdo para la prosperidad en Montería” en Mineducacion.gov.co, 11 de septiembre. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/ cvn/1665/article-246754.html • Ministerio de Educación, 2010, “Educación de calidad, el camino de la prosperidad”, noviembre. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/articles-237397_archivo_pdf.pdf • Noticias Uno, 2010, “Sindicato dice que hay un millón de colombianos engañados por el Sena”, Bogotá, mayo. Disponible en: http://www.noticiasuno.com/noticias/sindicato-dice-que-hay-un-milln-de-colombianos-engaados-por-el-sena.html • Torres, Carlos Alberto, 2008, “Después de la tormenta neoliberal: La política educativa Latinoamericana entre la crítica y la utopía” en Revista Iberoamericana de Educación No. 48. • Vasco, Carlos Eduardo, 2006, Siete retos de la educación colombiana para el periodo 2006-2019. Conferencia pronunciada en la Universidad EAFIT, Medellín, 10 de marzo. Especialmente los retos 3 y 4. Disponible en: http://www.eduteka.org/pdfdir/RetosEducativos.pdf
*Johan Torres Cotrino Asesor Pegagógico del CINEP/ Programa por la Paz
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No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 |
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