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AGENDA JUNIO 2011 Congreso Internacional de Economía Aplicada – ASEPELT 2011 “Un Nuevo Contexto Económico y Financiero: Retos” Santander, España, 8 al 11 de Junio de 2011.

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Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Avda. de los Castros s/n. 39005 Santander Página web de la Universidad de Cantabria: www.unican.es

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Esperamos que el Programa de este año contribuya a que este Congreso siga siendo un referente en los estudios de Economía Aplicada, como ya lo han sido las anteriores ediciones. Hemos experimentado junto con otros países desarrollados una etapa de bienestar y crecimiento económico que se ha visto truncada hace ya más de dos años y de la que sólo ahora algunos países están intentando reponerse, aunque siempre con la incertidumbre del comportamiento futuro de sus mercados financieros, de la crisis de endeudamiento, de la desconfianza de unos frente a otros así como de las elevadas tasas de desempleo e inactividad que lastran a sus sectores públicos. Es por ello que se abre una nueva fase de retos y cambios drásticos que la Economía Aplicada debe abordar con estudios y medidas concretas desde su independencia académica. Estas decisiones no sólo tienen implicaciones a nivel macroeconómico sino que también tienen consecuencias sobre los pequeños asuntos cotidianos que se plantean a nivel microeconómico todos los días.

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Bienvenidos a Santander, sede del XXV Congreso Internacional de Economía Aplicada – ASEPELT 2011, que tiene por tema monográfico “Un Nuevo Contexto Económico y Financiero: Retos”.

La labor de presupuestar en estos momentos es de una complejidad extraordinaria en todos los niveles de gobierno e incentivar los gastos de inversión siempre será una buena medida a medio plazo. Asimismo, el ajuste fiscal que estamos haciendo en España recae de forma muy significativa sobre las Comunidades Autónomas y también sobre los Ayuntamientos y el lado del gasto. Teniendo en cuenta que sanidad, educación o servicios sociales son responsabilidad autonómica, el impulso público y la participación de los agentes privados redundará en un mantenimiento de unos servicios públicos fundamentales y de calidad del llamado Estado del Bienestar, por más que se pueda mejorar en eficiencia, o posponer algunos gastos a futuro. Es la profunda crisis financiera en la que se hallan aún muchas economías lo que debería convertirse en un elemento de reflexión para que, en un contexto como el actual, la Economía Aplicada plantee cuáles son sus propuestas y soluciones en todos los sectores productivos. Estos son los retos que tenemos por delante. Finalmente, es una satisfacción para los miembros del Departamento de Economía de la Universidad de Cantabria organizar la XXV edición del Congreso Internacional de Economía Aplicada – ASEPELT 2011. En nombre de todos ellos, recibid un cordial y afectuoso saludo, y esperamos veros a todos en Santander. El Comité Organizador.


DIRECTORIO 2 3

ÍNDICE Editorial

Presentación por el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca | Lic. Gabino Cué Monteagudo.

Artículos de Opinión

El Trabajo Legislativo y su relación con la Recaudación Gubernamental Dip. Isaac Rodríguez Soto

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Planeación, inversión y desarrollo: nuevos esquemas para Oaxaca | Mtro. Alberto Benítez T. / Adriana Abardia M. / J. César Pérez E.

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Indicadores relacionados con el desempeño de las finanzas públicas del Estado de Oaxaca

18 La importancia de la recaudación para la eficiencia gubernamental en Oaxaca | Dra. Ana Luz Ramos Soto

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Recaudación: ¿tasas impositivas a bienes específicos o al ingreso? El Principio de la Suma Única | Dr. Armando Pérez Delgadillo

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Los impuestos ambientales: una alternativa de recaudación para el Estado de Oaxaca | Mtro. Eduardo Rodríguez Montero

OPORTUNIDADES DE INVERSIÓN

La actualización de Sensor, Boletín Electrónico será mensual, por lo que su información es periódica y depende de las fuentes citadas. Es posible que el tiempo de actualización entre fuentes y Boletín varíe, siendo así que la información aquí presentada solamente es una referencia y no puede considerarse oficial.

Aprovechamiento del Programa Pueblos Mágicos: “Capulálpam de Méndez, un caso de éxito” | Adriana Vasconcelos Ramírez

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Otros Indicadores Económicos

“Sensor” Boletín Electrónico de Finanzas y Gobierno STAFF SENSOR Coordinación General: Juan Pablo Vasconcelos Méndez Edición: Ludivina Rangel Bretón Diseño: Martín Hernández Arias En la cubierta Fotografía: Sin título | Javier Cruz Morales Arte: Martín Hernández Arias

DIRECTORIO DEL CENTRO DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA Y DOCUMENTAL (CIEDD) Lic. Gabino Cué Monteagudo Lic. Gerardo Cajiga Estrada Lic. Moisés Bailón Jiménez Mtro. Samael Hernández Ruiz Mtro. Alfredo Zetina Moguel C. Ernesto Rojas Ayuzo

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Colaboradores de Esta Edición: Mtro. Luis Antonio Ramírez Pineda | Dip. Isaac Rodríguez Soto | Mtro. Alberto Benítez Tiburcio | Adriana Abardia M.| J. César Pérez E. | Dra. Ana Luz Ramos Soto | L.E.C. Vladimir Campos Gallardo | Mtro. Eduardo Rodríguez Montero | Dr. Armando Pérez Delgadillo | Mtro. Samael Hernández Ruiz |Mtro. Alfredo Zetina Moguel | Adriana Vasconcelos Ramírez www.ciedd.oaxaca.gob.mx | ciedd.oaxaca.gob@gmail.com www.twitter.com/@ciedd_oaxaca

Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca Secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca Director General del CIEDD Director de Estudios Económicos Políticos y Ambientales Director de Diagnósticos y Estudios Estadísticos Director de Captación y Procesamiento de Datos

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Ingresos fiscales, gestión pública y PBR | L.E.C. Vladimir Campos Gallardo

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Recaudación de Impuestos propios e incentivos económicos en Oaxaca | Mtro. Luis Antonio Ramírez Pineda P A R A

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EDITORIAL

CONVOCATORIA

El Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo (CIEDD), te invita a participar con nosotros como: W W W . C I E D D . O A X A C A . G O B . M X

COLABORADOR E INSTANCIA PROVEEDORA DE INFORMACIÓN de Sensor Boletín Electrónico de Política y Gobierno del mes de julio. Tema:

Los Retos de la Transición y La Reforma Política Envíanos tu colaboración a:

c i e d d . o a x a c a . g o b @gmail.com Fecha límite:

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Para el Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo (CIEDD) representa un privilegio dar a conocer el primer número de Sensor: Boletín Electrónico de Finanzas y Gobierno. Una publicación mensual que integra estudios, opiniones y análisis de académicos, legisladores y funcionarios de la administración pública, donde presentan colaboraciones del más alto nivel y actualidad para el desarrollo de Oaxaca.

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En esta primera edición dedicada al tema de “Recaudación y Eficiencia Gubernamental”, cada uno de los autores dejan plasmadas reflexiones y propuestas, que para el CIEDD forman parte del cimiento para construir un acervo de información económica de la mayor utilidad para los interesados en el tema, y que podrán consultar libremente a través de nuestro portal electrónico www.ciedd.oaxaca.gob.mx

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Es así, como en el CIEDD nos hicimos el planteamiento para seguir avanzando y enriquecer este banco de información documental, a partir de otros temas de interés en el ámbito de la Política, Medio Ambiente, Equidad de Género, entre otros, que nos permitan sumar visiones diversas, para construir perspectivas comunes sobre el estudio del Estado de Oaxaca. De esta forma agradecemos a cada uno de nuestros colaboradores por su destacada contribución y hacemos la atenta invitación a todos los interesados a participar en las siguientes publicaciones, que con oportunidad estaremos dando a conocer. 4 2

30 de junio de 2011 Extensión y formato:

1000 palabras (dos cuartillas) Programa:

Word Tipo de Letra:

Arial 12 puntos Fecha de publicación:

10 de Julio de 2011 Anexos opcionales de apoyo:

Material audiovisual Fotografías Sitio de internet Artículos y notas informativas sobre sus proyectos

La selección de las participaciones y el espacio al cual serán destinadas es decisión del CIEDD, por lo cual se seleccionarán aquellas que serán publicadas en el Boletín y otras que lo harán en una sección destinada para ello en la página de internet del Organismo, con lo cual, aseguramos su difusión, siempre que ésta se encuentre en parámetros editoriales adecuados.


PRESENTACIÓN Con el propósito de ofrecer un acervo estadístico y documental dirigido a estudiantes, académicos, investigadores y público en general, el Gobierno del Estado de Oaxaca, creó el Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo de Oaxaca (CIEDD), cuyas tareas serán la elaboración de estudios, análisis y publicaciones, así como la organización de foros especializados, que permitan integrar y poner al servicio de la sociedad, materiales impresos y electrónicos sobre temas de gran relevancia del acontecer del estado. Con esa finalidad, el pasado 8 de febrero se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, el decreto de creación del Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo (CIEDD), órgano desconcentrado de la Secretaría de Finanzas, que tiene como objetivos la generación, procesamiento y evaluación de datos económicos, políticos, sociológicos, estadísticos y ambientales. El reto de esta nueva instancia gubernamental, es construir un acervo electrónico de información oportuna y del más alto nivel, con aportaciones de especialistas e instituciones públicas y privadas de la entidad y el país, que contribuyan a formar opiniones, reflexiones y análisis sobre temas estratégicos para el desarrollo del Estado de Oaxaca. Con esta encomienda institucional, el CIEDD ha elaborado el Boletín Electrónico de Finanzas y Gobierno, dedicado en su primera edición al tema “Recaudación y Eficiencia Gubernamental”, elaborado con la colaboración de destacados especialistas, entre ellos, la del Maestro Luis Antonio Ramírez Pineda, Director del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados; del Diputado Isaac Rodríguez Soto, Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso del Estado; del Maestro Alberto Benítez Tiburcio, Subsecretario de Planeación de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado; así como de la Doctora Ana Luz Ramos Soto, Directora de la Escuela de Economía de la UABJO, entre otras sobresalientes aportaciones. De esta forma el CIEDD conjuga visiones plurales de académicos, legisladores, funcionarios y especialistas, para abordar un tema de gran actualidad en el ámbito de las finanzas públicas, ofreciendo una reseña de los avances y retos en materia recaudatoria, así como los nuevos enfoques para mejorar la labor de las instituciones del gobierno con la ciudadanía. Lic. Gabino Cué Monteagudo Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca 3


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Director del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

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Recaudación de Impuestos propios e incentivos económicos

en Oaxaca

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l Sistema Nacional de Coordinación Fiscal establecido en nuestro país desde 1980, consideró la celebración de convenios de coordinación administrativa entre los estados y el gobierno federal. Dichos acuerdos tienen el propósito de contribuir a que las entidades federativas asuman el compromiso de realizar determinadas funciones de fiscalización sobre impuestos federales, a cambio de participar directamente de la recaudación.

Mtro. Luis Antonio Ramírez Pineda 1 rativas, lo cierto es que, para captar este tipo de ingresos, las haciendas locales deben realizar esfuerzos de fiscalización, pero estos son compartidos entre las autoridades hacendarias federales y locales. Ello podría significar una ventaja respecto a la implantación a nivel local de algún tipo de impuesto, debido a que el esfuerzo de fiscalización, desde el diseño a la ejecución, es por parte del estado.

1.0

Los Ingresos públicos en Oaxaca

Los ingresos públicos de Oaxaca durante el periodo comprendido entre 2002 y 2011, en promedio, estuvieron representados en 93% por recursos federales, 4% de ingresos propios y 3% con otras fuentes de ingresos como financiamiento. (Ver Gráfica 1)

En consecuencia, estos incentivos económicos, también referidos aquí como incentivos fiscales, han representado un papel importante en el fortalecimiento de las haciendas locales. En la mayoría de los estados, dichos incentivos tienen incluso una mayor presencia respecto de los obtenidos por ingresos propios. Si bien los incentivos fiscales forman parte de las transferencias que la Federación realiza a las entidades fede46

Gráfica 1.


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Ley de ingresos del Estado de Oaxaca para el Ejercicio Fiscal 2011.

(Ramo 28), Aportaciones Federales (Ramo 33) y Otras Transferencias; estos tres elementos componen el “Gasto Federalizado”. Para efectos de la presente nota, resulta importante señalar que los incentivos económicos forman parte de las Participaciones Federales. Los montos que perciben las entidades federati-

vos económicos; éstos, hasta el año anterior, estaban registrados en el rubro de Participaciones, como parte de los recursos que la Federación transfiere al estado.

2.0 Gráfica 3.

1.1

Recursos Federales

El sistema actual de reparto de recursos federales a las entidades federativas del país, funciona a través del mecanismo de Participaciones Federales

vas por dicho concepto, dependen de los esfuerzos de fiscalización que los estados realicen en sus regiones. Vale la pena destacar que, en la Ley de Ingresos de Oaxaca para 2011, se incorporó como parte de los ingresos propios –en el rubro de Aprovechamientos– el concepto de los incenti-

Incentivos Económicos en Oaxaca

En la última década, los incentivos económicos se han incrementado en el presupuesto de las entidades federativas derivado de los convenios de fiscalización entre la Federación y los estados. Además, el Congreso de la Unión ha realizado adecuaciones al sistema tributario, a fin de fortalecer las haciendas locales, mediante el otorgamiento de mayores incentivos fiscales donde destacan la Tenencia, 57

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Cabe recordar que los Aprovechamientos registraron un incremento en el último año, derivado de la incorporación de los incentivos fiscales. (Ver apartado 2.1 Recursos Federales)

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Gráfica 2.

Tratándose de los ingresos propios, para el periodo entre 2002 a 2010, el rubro de mayor relevancia provino de los Derechos (por trámites oficiales); éstos aportaron el 51% en promedio, siguiendo los Productos y contribuciones de mejoras con 21%, los Impuestos con 19% y por último, los Aprovechamientos (por concesiones) con el 8%. (Ver Gráfica 3)

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1.2

Ingresos Propios

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Otra característica de los incentivos fiscales es que la utilización que las entidades federativas realicen sobre este tipo de recursos no tiene un destino específico en su gasto, por lo que la eficiencia en su ejecución depende de las políticas llevadas a cabo en cada región.

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Para el ejercicio fiscal 2011, los ingresos públicos esperados en el estado de Oaxaca ascienden a 42 mil 050.8 millones de pesos2; de éstos, el 94.5%, corresponden a recursos federales – Aportaciones 54.7%, Participaciones 28.7% y Otras Transferencias 11%– y el restante 5.5% provendría de ingresos propios, desglose que se explicará en el siguiente apartado. (Ver Gráfica 2).


el ISAN, el IEPS a gasolinas, Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS), ISR al régimen intermedio, ISR de enajenación de inmuebles y fiscalización de impuestos federales.

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La importancia de este esquema ha sido tal, que los ingresos por incentivos fiscales en las entidades federativas representan una mayor proporción en sus ingresos totales respecto a los obtenidos por contribuciones locales. (Ver Gráfica 4) Para 2011, se espera que en Oaxaca se obtengan ingresos por incentivos económicos en cantidad de 574.5 millones de pesos; de este monto, los principales rubros lo constituyen el IEPS a la venta final de gasolina y diesel y los derivados de REPECOS, que conjuntamente aportan el 79%.

Gráfica 4.

(Ver Gráfica 5)

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2.1

IEPS a Gasolinas

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A partir de 2008, se estableció el cobro de cuotas adicionales a la venta final de gasolina y diesel2 con la finalidad de que los recursos obtenidos

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Gráfica 5. por dichas cuotas fueran distribuidas en su totalidad a las entidades federativas mediante dos esquemas: I) 9/11 del total de recaudación es distribuido entre todas las entidades federativas en proporción al consumo final de gasolina y diesel; y II) 2/11 son repartidos, mediante el fondo de compensación, a las 10 entidades federativas con menor PIB per cápita no minero y no petrolero.

lentes a los 9/11. De esta manera, la recaudación obtenida sólo se distribuirá mediante el fondo de compensación, a las 10 entidades federativas con menor PIB per cápita no minero y no petrolero.

Sin embargo, mediante disposiciones transitorias establecidas en la Ley del IEPS y en la Ley de Coordinación Fiscal, se establece que, a partir de 2012, las entidades federativas dejen de percibir las cuotas equiva-

El Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) consiste en que las entidades federativas que celebren convenio con la Federación para la administración del impuesto de los contribuyentes del REPECO pueden

2.2 REPECOS


estimar el ingreso gravable del contribuyente y establecer cuotas fijas para cobrar el impuesto respectivo al ISR, IVA y el IETU. Para fijar el importe a pagar, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado determina, a través de un test económico, la situación del contribuyente. P A R A M Á S

3.0

Impuestos en Oaxaca

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En el presente año se espera que los ingresos propios de Oaxaca se obtengan por impuestos en cantidad de 580.1 millones de pesos (sin incluir accesorios por 9.3 mdp), éstos representan el 1.4% del total de ingresos esperados en la entidad para el año en curso. El 90% de los ingresos por impuestos provienen de tres fuentes, Tenencia, Nóminas y Educación. (Ver Gráfica 6)

Gráfica 6.

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Entre 2000 y 2010 la captación proveniente del impuesto a la tenencia sobre vehículos con antigüedad de más de 10 años disminuyó 5% en términos reales. Sin embargo, destaca el crecimiento registrado en 2005, motivado por dos factores: el primero de ellos se refiere al programa de canje de placas, que obligó a que muchos contribuyentes tuvieran que regularizar la propiedad del vehículo. El segundo factor, lo constituyó la facilidad otorgada a los contribuyentes omisos para regularizar su situación fiscal, que consistió en el establecimiento del programa de pago de tenencia con tarjeta de crédito, del cual se generaron alrededor de 4 millones de pesos. Para 2011, el Estado de Oaxaca adoptó como impuesto local el impuesto a la tenencia de vehículos con antigüedad de hasta 10 años, del cual se espera recaudar 220.9 millones de pesos. (Ver Gráfica 7)

Gráfica 7. Cabe recordar que, en diciembre de 2007, el Congreso de la Unión aprobó la eliminación del Impuesto a la Tenencia a partir de 2012. El Congreso estableció entonces la posibilidad de que las entidades federativas pudieran establecer en sus territorios el impuesto a la tenencia como un tributo local, con la finalidad de que las haciendas locales evitaran la pérdida de recursos. Al respecto, son 15 enti-

dades (Aguascalientes, Baja California, Campeche, Colima, Chiapas, Durango, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco y Yucatán) las que ya adoptaron el impuesto en comento.

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3.1 Tenencias


3.2 Nóminas W W W . C I E D D . O A X A C A . G O B . M X

En el periodo 2002-2011, el Impuesto Sobre Nóminas ha sido uno de los rubros de mayor importancia recaudatoria para el Estado, al mostrar una tendencia positiva, con excepción de 2006 en donde la caída observada fue motivada por el conflicto político de ese año; esta caída representó, en términos reales, un decremento de 5.5% real con respecto a lo observado en 2005. (Ver Gráfica 8)

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Cabe destacar que en 2007, se obtuvieron ingresos extraordinarios a través de la Bursatilización del Impuesto Sobre Nóminas y algunos Derechos de Control Vehicular, cuyo monto permite al Estado financiar obras de infraestructura social y de desendeudamiento. Sin embargo, lo anterior puede traer problemas en la búsqueda de nuevas inversiones provenientes del sector privado para establecer instrumentos fiscales orientados al desarrollo económico de la región. Esta limitación se produce ante la imposibilidad de otorgar incentivos económicos, vía impuesto sobre nóminas, a los inversionistas, debido a que su recaudación futura ya está comprometida. Este impuesto, que entró en vigor en 2006, lo pagan las personas físicas y morales que efectúen pagos por impuestos y derechos, a una tasa del 12% al momento de realizar el pago por los conceptos mencionados.

3.3 Educación En el periodo 2006-2010, este impuesto presenta una tendencia de crecimiento en su recaudación, destacando el incremento en 2008 de 22% en términos reales con respecto a 2007. (Ver Gráfica 9) 10 8

Gráfica 9.

Gráfica 10.


3.4 Otros Impuestos

situación ha mejorado en los últimos años con la implantación de programas orientados a facilitar el pago de contribuciones a través del uso del internet y el sistema financiero. Sin embargo, es posible considerar como área de oportunidad el aprovechamiento de potestades tributarias, como los impuestos cedulares.

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Es de suma trascendencia una mayor cooperación entre la Federación y el Gobierno de Oaxaca que permita hacer más eficiente la recaudación en el estado, así como dotar de una mayor infraestructura tecnológica y capital humano para no depender de las transferencias federales para fortalecer su hacienda local.

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Uno de los problemas de las haciendas estatales en México lo constituye la alta dependencia de los ingresos provenientes de la Federación. En el caso de Oaxaca, el problema se agrava si se considera que sus ingresos provenientes de impuestos locales son de los más bajos en el país. Esta

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4.0 Conclusiones

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En 2006, el crecimiento observado en la recaudación se asocia a la reforma fiscal aprobada por el Congreso del Estado, referente a la incorporación del Impuesto Cedular sobre Enajenación de Bienes Inmuebles. Al respecto, este impuesto es uno de los cuatro tipos de impuestos cedulares, cuya potestad otorga el artículo 43 de la Ley del IVA a los estados. Los otros tipos de impuestos son sobre la prestación de servicios personales, el arrendamiento de inmuebles y las actividades empresariales; todos ellos en conjunto, representan una oportunidad para seguir fortaleciendo la hacienda del estado.

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Tratándose de los demás ingresos fiscales, integrados por impuestos al hospedaje, bienes muebles, bienes inmuebles, loterías y diversiones, se observa que en 2005 y 2006 se registraron los mayores crecimientos. (Ver Gráfica 10) En 2005, se fomentó la cultura de pago espontáneo a través de diversos medios de comunicación, además de facilitar el pago de contribuciones, como el pago en bancos para las obligaciones vehiculares y derechos educativos, así como los pagos vía Internet de los impuestos de nóminas, hospedaje y las contribuciones en materia vehicular.

En materia de incentivos fiscales, éstos constituyen una fuente de ingresos de mayor importancia respecto de los impuestos propios, lo que implica que el Congreso de la Unión podría impulsar la implementación de más y mayores incentivos económicos a las entidades federativas. Un buen ejemplo de ello es lo que ha sucedido con la tenencia, en principio regulado por la Federación y coordinado al estado para, en una segunda etapa, establecerse como un ingreso local, una vez fortalecida su fiscalización. Asimismo, es necesario impulsar una mayor actividad económica a nivel local y regional, lo que traerá beneficios implícitos en el fortalecimiento de la hacienda local. Sin embargo, existe el riesgo de que el fomento de la inversión privada se vea limitada al no poder otorgarse incentivos económicos, vía impuesto sobre nóminas, a los inversionistas, debido a que su recaudación futura ya está comprometida por la emisión de certificados bursátiles. Por último, y con el fin de fortalecer la hacienda pública local, resulta fundamental incrementar el grado de responsabilidad fiscal estatal mediante el establecimiento de mecanismos que vinculen más gastos e ingresos estatales. Es decir, se requiere no sólo que un gasto mayor sea decidido y ejecutado por los estados, sino también que buena parte de ese gasto tenga una vinculación más estrecha con los ingresos fiscales originados en los propios estados, ya sea por incentivos económicos o por ingresos propios. 911


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Presidente de la Comisión Permanente de Hacienda de la LXI Legislatura del H. Congreso del Estado.

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El trabajo Legislativo y su relación con la

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La recaudación de impuestos no debe ser vista como algo que afecta los ingresos de los hogares, debe ser considerada una función vital para cualquier orden de gobierno, pues una buena recaudación no sólo permite que el aparato gubernamental funcione y sea percibido como eficiente sino que también posibilita que los recursos sean invertidos en los sectores más necesitados”.

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nivel municipal es más notoria la importancia, pues la municipalidad es la representación más cercana y visible que los ciudadanos tienen del Estado en su localidad. Como todos saben, el desarrollo de cualquier región depende en su mayoría de los ingresos públicos que se perciben a través de una eficiente recaudación, así como del ahorro, la inversión, el gasto, la competitividad de la economía y la redistribución del ingreso. Por tanto, los gobiernos deben proponer políticas de saneamiento fiscal como base para impulsar el crecimiento económico sustentable en favor del bienestar social de los habitantes de 10 12

una determinada región. Para ello, las políticas deben estar enfocadas en fortalecer el ahorro interno a través del impulso a una reforma fiscal que promueva el ahorro y la inversión, sobre las bases de equidad y eficiencia, atendiendo a los criterios de premiar el esfuerzo productivo; promover la reinversión de utilidades; mejorar la equidad tributaria; combatir la evasión y elusión fiscal; simplificar las disposiciones fiscales; y otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes. El sistema fiscal debe generar una base de ingresos, suficiente y permanentemente, compatible con el sostenimiento de finanzas públicas sanas, buscando en todo momento asegurar un financiamiento equilibrado de las actividades públicas.

Se debe promover el ahorro privado a través de instrumentos y rendimientos competitivos para los ahorradores y consolidar el ahorro público mediante el mantenimiento de finanzas públicas sanas y de un ejercicio del gasto corriente y de la inversión pública que debe seguir criterios de eficiencia social. Por su parte, el gasto público debe orientarse, además de dirigir la inversión en áreas prioritarias y estratégicas, hacia el desarrollo social en la búsqueda de satisfactores en salud, educación, vivienda y combate a la pobreza. Adicionalmente, el ahorro del sector privado se debe dar a través de un nuevo sistema de pensiones; accio-


municipios vía infraestructura social. Además, se trata de un impuesto progresivo, es decir, es un impuesto donde paga más el que mayor capacidad de pago tiene, y no es una carga adicional para los contribuyentes.

Paralelo a esta agenda, la Comisión de Hacienda tiene como inquietud

las finanzas de los habitantes de estas comunidades donde el Tequio es una manifestación de unidad y participación ciudadana que debe fortalecerse. Hablar de finanzas sanas y fuertes es hablar de un gobierno fuerte con capacidad de respuesta. La Democracia no puede construirse sin el cumplimiento a las demandas sociales; éstas demandas no pueden cumplirse sin recursos económicos, luego entonces, si deseamos calles sin baches, carreteras que acorten distancias, electricidad donde no la tenemos hoy, agua potable en donde hoy se acarrea con cubetas, es decir, un Estado con un mejor nivel de bienestar, es necesario entender que cada derecho que como ciudadanos tenemos, implica una obligación, en la medida que le cumplamos a Oaxaca como ciudadanos honestos y participativos, será más fácil la construcción de la democracia que todos queremos. 11 13

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Asimismo, se pretenden mejorar los mecanismos para impedir las prácticas de evasión fiscal y contrabando que afectan las finanzas estatales.

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Este tipo de estrategias puede ser vista de una manera negativa por algunos sectores de la sociedad, sin embargo, no olvidemos que por lo menos el 20% de lo que se recauda de la Tenencia Vehicular se va a los

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La LXI Legislatura del H. Congreso del Estado está comprometida con lo anteriormente dicho. Desde la Comisión de Hacienda estamos trabajando en construir el marco institucional que permita generar mecanismos de captación de recursos. Tal es el caso de la iniciativa de ley que se aprobó para que el Estado pueda cobrar la Tenencia Vehicular como un impuesto estatal, con el fin de fortalecer la Hacienda.

La Comisión estudia diferentes opciones para que la recaudación estatal sea lo más eficiente posible; esto a través de propuestas como la de modernizar el catastro, donde una estrategia sería la homologación de los valores catastrales de manera gradual con los valores de mercado y de esta forma lograr que los municipios aumenten su recaudación del impuesto predial que al mismo tiempo significaría mayores transferencias de recursos.

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Por lo anterior, los legisladores deben plantear diversas iniciativas, propuestas y opiniones referentes al tema de la recaudación fiscal en Oaxaca, que son de gran importancia para no perder de vista el horizonte reformista que se quiere en el ámbito fiscal y tener una base que permita estudiar, diseñar y operar políticas tributarias más eficientes, a partir de opiniones variadas y amplios consensos.

Hoy día se construye una iniciativa para crear el Fondo de Fortalecimiento del Capital Trabajo que será el mecanismo para lograr lo anteriormente dicho con la ventaja y firme intención de no crear impuestos que afecten

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nes para promover el ahorro popular; política fiscal promotora del ahorro e inversión del sector privado, programas de saneamiento financiero; apoyo a deudores y apoyo a la inversión extranjera directa.

Nuestra mayor preocupación dentro de la Comisión de Hacienda es la de fortalecer la hacienda estatal y las haciendas municipales sin trastocar las finanzas familiares, con leyes como la anteriormente expuesta, por lo que en esta etapa del trabajo legislativo se trabaja sobre los siguientes objetivos: para el fortalecimiento de la hacienda estatal el tema de la reforma fiscal es prioridad por lo que se construyó con la Secretaria de Finanzas una agenda de trabajo para que en conjunto se revisen las fórmulas de distribución de participaciones del estado hacia los municipios, así como las leyes que conforman el Código Fiscal, Ley de Coordinación Fiscal y Ley de Hacienda del Gobierno del Estado, con el objetivo de mejorar no sólo la recaudación sino además hacer más eficiente el gasto de los recursos públicos, el cuál es el primer reclamo de la ciudadanía.

ahondar más en los estudios que permitirán considerar al Tequio como una herramienta de fortalecimiento de la hacienda municipal que potencializará a los mismos, al acrecentarse sus ingresos propios y obviamente les permitirá recibir mas ingresos vía participaciones.


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Subsecretario de Planeación, Programación y Presupuesto de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca y equipo de trabajo Rajaram, Anand, Tuan Minh Le y Nataliya Biletska, Public Investment Efficiency: Guidance Note on an Indicator-Based Approach, The World Bank, 2009

Planeación, inversión y desarrollo: W W W . C I E D D . O A X A C A . G O B . M X

nuevos esquemas para Oaxaca

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Mtro. Alberto Benítez T. 1 | Adriana Abardia M. | J. César Pérez E.

“Locura es hacer la misma cosa una y otra vez esperando obtener diferentes resultados”. Albert Einstein

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e los gobiernos en general, y de esta administración en particular, se espera que el gasto y la inversión tengan efectos positivos en el desarrollo económico, social y humano, y que estas mejoras se observen en la calidad de vida, acceso a servicios y oportunidades de desarrollo de las personas. Las expectativas ciudadanas sobre el impacto de la inversión pública han sido incumplidas en más de una administración y frente a la transición política que hoy vive nuestro estado, se han generado cada vez más espacios de discusión pública sobre este asunto. Las debilidades de las instituciones oaxaqueñas en términos de planeación e inversión son comunes a las 12 14

de otras latitudes. En primer lugar, la selección de proyectos de inversión suele realizarse sin atención a diagnósticos confiables sobre las necesidades sociales y con poco conocimiento y evidencias sobre las mejores prácticas o posibles estrategias de acción. En segundo lugar, existen comúnmente retrasos en la terminación de las obras y falta de mantenimiento de las mismas. Finalmente, las prácticas de licitación suelen ser poco transparentes y sin incentivos de combate a la corrupción2. Ante este panorama, los gobiernos estatales y nacionales han reformado con cierta frecuencia sus arreglos institucionales para promover una mejor calidad e impacto de la inversión pública. En la actualidad aún existe un debate entre la institucionalidad y la flexibilidad de los procesos e instrumentos para la planeación e inversión en el desarrollo. Un sistema de inversión pública debe facilitar la identificación de

prioridades de desarrollo y la definición de estrategias y metas necesarias para alcanzarlas. Asimismo, debe proveer las herramientas para que los proyectos de inversión sean pertinentes, socialmente relevantes y de alta calidad técnica. Lo anterior permite orientar el gasto y la inversión del estado de manera estratégica hacia los mejores fines. En Oaxaca nos encontramos inmersos en el proceso de creación de un sistema estatal de inversión pública, el cual deberá abrevar necesariamente de las mejores prácticas nacionales e internacionales, pero con la sensibilidad suficiente para respetar las propias particularidades sociales, políticas y culturales de nuestro estado. El sistema comprenderá cuatro funciones básicas: I) planeación, II) programación III) ejecución y seguimiento y IV) monitoreo y evaluación; dichas funciones permitirán la creación de un ciclo de inversión pública que orientará el gasto de inversión estratégicamente hacia la


satisfacción de las necesidades más sentidas de la población y hacia la potenciación de sus capacidades productivas. Lo anterior se ilustra en la Gráfica 1. Las funciones antes descritas serán desarrolladas por tres subsistemas: P A R A

I) planeación

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II) priorización y programación Gráfica 1

III) seguimiento y evaluación.

V I S I T A

una amplia participación sectorial y regional e incluye un enfoque de desarrollo territorial que fomenta la priorización de necesidades sociales, económicas y de infraestructura básica desde una perspectiva estratégica micro-regional. Con base en lo anterior, el subsistema de planeación desarrollará dos funciones básicas:

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La planeación de la inversión en el estado se fundamenta en el Plan Estatal de Desarrollo (PED), así como en los planes sectoriales, regionales y la cuenta pública. El PED entregado recientemente por el Ejecutivo del Estado a la Cámara de Diputados deberá ser el principal insumo y directriz de orientación del gasto. Cabe resaltar que por primera ocasión el PED fue elaborado con

Prospectiva & Coordinación 13 15


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La prospectiva permitirá delinear la visión de mediano y largo plazo de la sociedad y proponer alternativas y prioridades de decisión del gobierno, así como explorar nuevas estrategias de acción gubernamental. Por su parte, la coordinación interinstitucional e intergubernamental, responde a la necesidad de priorizar y diseñar estrategias de desarrollo en el estado y que éstas no sean atribuciones de una sola dependencia o nivel de gobierno, sino por el contrario, procesos que abreven de conocimientos de diversos sectores y una pluralidad de actores que respalden técnica y políticamente las decisiones de inversión, aumentando con ello las probabilidades de éxito en su ejecución. En consecuencia se requiere de la creación de espacios institucionales de coordinación con los ámbitos federales y municipales, así como de ambientes 14 16

de discusión con otros actores políticos y sociales. En cuanto a la estructura institucional para los subsistemas de planeación y de priorización y programación, se han reorganizado las funciones de la extinta Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (comúnmente conocida como COPLADE) en la Subsecretaría de Planeación, Programación y Presupuesto. En esta transición, se están construyendo sistemas de evaluación de proyectos de inversión de acuerdo a las prioridades de cada sector, de manera que todas las propuestas de inversión de las dependencias estatales y de los municipios sean valoradas con criterios claros y transparentes. En este mismo sentido, se elabora una base de datos de infraestructura, servicios

municipales y vocaciones productivas de los municipios del estado que provee información para la toma de decisiones sobre mezcla de recursos estatales y municipales y permite canalizar los recursos hacia destinos eficientes y productivos. Finalmente, el subsistema de seguimiento y evaluación permitirá garantizar el alcance de la calidad, la ejecución del gasto y el monitoreo de los resultados e impactos generados. Para avanzar en estos aspectos, el Gobierno del Estado de Oaxaca firmó un convenio de colaboración con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para diseñar e implementar la primera fase del sistema de Presupuesto basado en Resultados (PbR). La idea fundamental de este sistema es que las unidades de medición del éxito de la administración pública sean


3

En el diseño e implementación de este subsistema han participado conjuntamente la Secretaría de Finanzas y el Jefe de la Oficina de la Gubernatura.

P A R A M Á S I N F O R M A C I Ó N V I S I T A

Por otro lado, dependerá de la capacidad de coordinación para la instrumentación de estos nuevos esquemas. En este sentido, debemos encontrar un arreglo normativo e institucional que, por un lado, exija la vinculación del PED, los planes sectoriales y los proyectos generados por las dependencias ejecutoras y por otro, desincentive los trabajos no coordinados entre dependencias que por sus funciones o áreas geográficas de intervención deberían planear conjuntamente. La calidad de la planeación regional y sectorial será

El éxito del nuevo ejercicio de planeación e inversión pública radicará, por un lado, en la calidad del diseño del nuevo marco normativo, estructura institucional y facultades de las instancias de planeación y ejecución de la inversión.”

también un ingrediente fundamental para facilitar la generación de carteras de programas y proyectos factibles, sustentables y de alto impacto social. Los tiempos de transición que se viven actualmente en el estado, nos brindan la oportunidad de dejar atrás procesos meramente coyunturales y así realizar un verdadero ejercicio de planeación del presupuesto estatal. La construcción del sistema de planeación e inversión pública es también la base de una política de transparencia y rendición de cuentas gubernamental cuyo insumo primordial es la información confiable así como los mecanismos de toma de decisiones del gasto e inversión respecto de la ejecución de los recursos públicos y su impacto económico y social. Es nuestra responsabilidad y compromiso tener altura de miras para enfrentar el reto que nos une a todos: Oaxaca. 15 17

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los resultados e impactos en el desarrollo, y no sólo la correcta ejecución del gasto público. Con ello se busca minimizar la fiscalización del gasto y maximizar la vigilancia sobre sus efectos entre la población y territorios de intervención. En esta perspectiva, se realizará la programación presupuestal acorde al nivel de desempeño de los proyectos y programas, asignando mayores recursos a los programas con mejores resultados e impacto, y desincentivando las ineficiencias del aparato gubernamental.3


INDICADORES |

Relacionados con el desempeño de las finanzas públicas del estado de Oaxaca.

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Fuente: INEGI. Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos (SIMBAD). Estadística derivada, PIB a precios corrientes Oaxaca 2003-2009.

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Fuente: INEGI. Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos (SIMBAD). Estadística de finanzas públicas estatales y municipales -estadística derivada, PIB a precios corrientes. Oaxaca 2003-2009.

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Fuente: INEGI. Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos. Estadística de Finanzas Públicas Estatales y Municipales. Oaxaca y Estado de México período 2003-2009.

Fuente: Cuenta Pública 2010, Política de Ingreso del 1° de Enero al 31 de Octubre 2010; emitida por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca. 16 18


INDICADORES |

Relacionados con el desempeño de las finanzas públicas del estado de Oaxaca.

P A R A

Fuente: Cuenta Pública 2010, Política de Ingreso del 1° de Enero al 31 de Octubre 2010; emitida por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca.

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Fuente: Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal 2011. Capítulo II, de las Erogaciones. Decretado por la Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Conformación de acuerdo al Clasificador por Tipo y a la Clasificación por Objeto del Gasto, homologada a nivel nacional por el Consejo Nacional de Armonización Contable.

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Fuente: Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal 2011. Capítulo II, de las Erogaciones. Decretado por la Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Conformación de acuerdo al Clasificador por Tipo y a la Clasificación por Objeto del Gasto, homologada a nivel nacional por el Consejo Nacional de Armonización Contable.

Fuente: Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal 2011. Capítulo II, de las Erogaciones. Decretado por la Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Fuente: Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca para el Ejercicio Fiscal 2011; Título Primero, Disposiciones Generales, Capítulo Único. Decretada por la Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 19 17


Directora de la Escuela de Economía de la UABJO, Coordinador General de la ADIS-UABJO-SEDESOL. El concepto de competitividad, establece la descripción de la metodología, “se refiere al medio ambiente creado en una economía de mercado el cual es suficientemente atractivo para localizar y desarrollar actividades económicas exitosas, que permitan generar valor agregado y sea base de riqueza y bienestar”. 1 2

V I S I T A

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La importa para la efic 1

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Dra. Ana Luz Ramos Soto1 El 55% de los comercios establecidos en Oaxaca no pagan impuestos.

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El Servicio de Administración Tributaria (SAT: 2010) reporta que el Estado de Oaxaca es pionero en evasión de impuestos” y comprueba que existen en esta entidad oaxaqueña, empresas fantasma y empresas outsourcing con prácticas anómalas. Oaxaca se ha caracterizado por su bajo crecimien18 20

to económico y la poca aportación que su economía hace al Producto Interno Bruto Nacional.

Ante estas circunstancias, debemos decir

que para que se dé un dinamismo económico, es necesario que en una economía exista competitividad2 “.

En este mismo año, la entidad oaxaqueña se ubica en el lugar 31 del país, con un índice de 0.375 en la materia, lo que significa que se carece de una política fiscal, no existen finanzas públicas eficientes y un ambiente institucional favorable. Oaxaca se encuentra por lo tanto en un estancamiento económico.

De acuerdo a estos datos, vemos una economía nada competitiva y por otro lado empresas que se instalan pero que evaden sus responsabilidades. Una economía que depende de los recursos federales, ingresos que provienen del petróleo los cuales son altamente volátiles. La OCDE declara que la recaudación


P A R A

ancia de la recaudación ciencia gubernamental

M Á S I N F O R M A C I Ó N

En economías subdesarrolladas es muy común la evasión de los impuestos, desde el punto de vista le15

gal este acto es un delito, pero entran en juego los valores éticos, los que se anteponen ante las necesidades económicas. Una de las consecuencias de la evasión fiscal es la pérdida de recursos del sector público. En la evasión de los impuestos, influye el que no exista transparencia y eficiencia en la actuación de la administración tributaria. Comúnmente la población se pregunta ¿Hacia dónde van nuestros impuestos? ¿Qué se hace con ellos? ¿En verdad se destinan a programas de beneficio para la población? ¿Qué tanto de este dinero le destinan a la educación o a la salud? Entendemos por transparencia, el hecho de que los impuestos que se cobran sean claros, de fácil aplicación, que incorporen seguridad jurídica en su aplicación, para cuando la población tenga que pagar, tenga un conocimiento pleno del porqué del cobro y del para qué del mismo. En el estado de Oaxaca es necesario tener finanzas sanas, lo que significaría que el gobierno obtenga mayores recursos fiscales y que la conducta de los actores sociales sea voluntaria. Como tales, la eficiencia gubernamental sería honesta y transparente y, de lograrlo, vendría en consecuencia la competitividad, lo que permitiría medir la eficiencia gubernamental de acuerdo al grado de gobernabilidad, la eficiencia de gestión, la capacidad que se tiene para dar respuesta a las demandas sociales. 21 19

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tributaria representa el 20% del Producto Interno Bruto (PIB) de México, la cual es baja desde una perspectiva internacional, por lo que recomienda mantener inversiones que fomenten el crecimiento, reducir la pobreza e incentivar el paso del sector informal al formal, dado que la informalidad de la economía frena la productividad. Las empresas que están en el sector informal carecen de protección civil, protección jurídica y acceso al crédito. Para combatir este sector, se propone una regulación, incentivos para formar parte del sector formal y un cumplimiento riguroso de las leyes tributarias.

V I S I T A

en Oaxaca


1

Economista y Jefe de Capacitación de la Auditoría Superior del Estado.

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Ingresos fiscales,

gestión pública y PBR

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lamamos ingresos fiscales a aquellos ingresos que percibe el sector público, y que normalmente se consolidan en el presupuesto nacional, con los que se hace frente a los gastos del gobierno central y sus diferentes organismos. Estos provienen, fundamentalmente, de los impuestos que se cobran a la población. Tales impuestos pueden ser recaudados por el gobierno central o por los gobiernos regionales y locales, correspondiéndoles a estos últimos una mayor o menor proporción de los mismos según lo estipule el ordenamiento legal vigente. Haciendo un análisis muy general, podemos decir que la reciente crisis fiscal tuvo sin duda incidencia en los ingresos fiscales de los países de América Latina. Si se analiza el periodo 1990 a 2008, el crecimiento alcanza los 6,5 puntos del PIB. Durante 2009, todos los países, salvo Haití y Paraguay, registraron menores ingresos en un punto del PIB como promedio con respecto al año ante22 20

Vladimir Campos Gallardo1 rior. Destaca el caso de Chile, que vio reducidos sus ingresos en 5,7 puntos del PIB, y Ecuador y Venezuela, que sufrieron reducciones de 3,2 puntos del PIB. Para algunos países de la región (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, República Dominicana y Uruguay) los ingresos tributarios, incluyendo las contribuciones sociales, constituyen prácticamente la única fuente de ingresos corrientes de los gobiernos. Para otros (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela), los ingresos tributarios son complementados por otros ingresos procedentes de las rentas de recursos naturales (hidrocarburos y minería). La alta participación de los ingresos no tributarios en algunos países se debe a la propiedad del estado de recursos naturales, o a los derechos e ingresos que recibe sobre su explotación. Para el mismo caso de América Latina y por supuesto nuestro país, el grue-

so de la carga tributaria recae sobre la imposición indirecta, y su importancia se profundiza en el tiempo. En aquellos países donde los impuestos al consumo son los principales, los sectores de menores ingresos pagan proporcionalmente una fracción mayor de los impuestos que gravan los bienes de primera necesidad. Por eso, no sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de la región sean regresivos, en cuanto que la distribución del ingreso, una vez considerada la acción de los impuestos, es peor que la primaria. Así, en términos de equidad, se puede decir que se ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial recaudatorio deben soportar la misma carga tributaria), por sobre la equidad vertical (los agentes deberían tener una carga tributaria proporcional a su capacidad contributiva), la que sigue siendo una tarea pendiente; menos de un tercio de la recaudación corresponde a impuestos sobre la renta y otros directos. En cuanto al tema de la evasión,


“ “

A partir de este análisis podemos

I N F O R M A C I Ó N V I S I T A W W W . C I E D D . O A X A C A . G O B . M X

Por otra parte, en la perspectiva de calidad de las finanzas públicas, es relevante recordar que habitualmente se afirma que el exceso de impuestos directos y de cotizaciones sociales puede ser apropiado para la redistribución de ingresos, pero es perjudicial para el crecimiento y el empleo. Se puede aseverar que en México el problema es inverso; no se le ha dado el suficiente papel a los sistemas tributarios en su rol redistributivo y por tanto no pueden representar un obstáculo al crecimiento. De aquí surge un planteamiento que desde mi punto de vista es básico, es necesario

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firmar que nuestro país muestra un nivel alto de evasión. Entre las causas de la evasión encontradas en el estudio de caso analizado, destacan la alta economía informal, las restricciones de financiamiento de los contribuyentes, la alta concentración del ingreso, la conducta de incumplimiento tributario de la región incentivada por conductas evasivas, el complejo diseño del sistema tributario, así como la existencia de numerosos e importantes gastos tributarios.

P A R A

un estudio realizado para nuestro país encontró que las tasas de evasión en el impuesto a la renta se encuentran en un rango entre el 40% y el 65% aproximadamente”.

crear una nueva arquitectura estatal que permita posicionar al Estado en el lugar que le corresponde en la conducción de las estrategias de desarrollo, articulando acciones al menos en cinco grandes ejes: dinamizando el crecimiento económico; promoviendo la convergencia en la productividad sectorial; fomentando una mayor articulación territorial; impulsando mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral y proveyendo bienes públicos y protección social con clara vocación universal y redistributiva”.

No esta de más mencionar que el consenso social y la legitimidad del gobierno y del Estado se construyen sobre la base de las percepciones que estos tienen de la acción estatal. Los ciudadanos están disponibles para pagar impuestos siempre que estos

impliquen una adecuada provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado. La manera en que el gobierno asigne los recursos públicos determinará su capacidad para demandar más ingresos a los contribuyentes, si éstos entienden que los 21 23


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partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos), con bajo nivel de participación de las “áreas productivas” en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (despensas, becas, vacunas), que cuenta con un mayor nivel de participación de las “áreas productivas” de las instituciones. Ellos son los responsables de definir sus solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios. impuestos son el precio a pagar por la civilización. Esta legitimidad debe construirse desde el propio Estado, mediante el uso de instrumentos transparentes y participativos de planificación del propio sector público.

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Definir una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del desarrollo nacional y regional y de los diversos programas de la acción gubernamental, de manera que este plan de acción sirva de hilo conductor, de principio ordenador de las políticas públicas. El proceso de construcción de estas prioridades estratégicas constituye el reto fundamental del Estado democrático en un contexto de integración creciente a los mercados mundiales. Los programas y planes nacionales constituyen compromisos con la ciudadanía, pero para establecer metas de desarrollo deben identificarse con claridad los factores explicativos, los Programas y Entidades que estarán contribuyendo a la meta, y por cierto los costos asociados. En la realidad, los Programas tienen serias deficiencias para identificar su población objetivo, las coberturas y el impacto de sus propias intervenciones, por lo que difícilmente se logra determinar su contribución a 22 24

una meta de carácter nacional. Una tarea fundamental en este proceso es construir un conjunto consistente de indicadores de la Planificación para el Desarrollo, el que debería articularse en torno a coeficientes que den cuenta de procesos y de resultados del desarrollo. La producción del gobierno es compleja de medir, y además, los resultados del desarrollo no pueden ser solamente atribuidos a la acción del sector público, por lo que cabe preguntarse: ¿Qué medir? ¿Cómo definir resultados? Es aquí donde el Presupuesto Basado en Resultados (PBR) cobra una relevancia fundamental. Consiste en promover la implementación de un proceso que busca que los decisores claves consideren en forma sistemática los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y las políticas públicas a lo largo de todo el ciclo presupuestario (formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y evaluación). La implementación de un PBR implica reformas concretas sobre el ciclo presupuestario. Por ejemplo, implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de

Este cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos/disminuciones de recursos sobre los niveles de producción de bienes y servicios públicos. Implementar un PBR implica una profunda transformación del ciclo presupuestario. Esta transformación busca incorporar de manera sistemática y oportuna información sobre indicadores de desempeño y resultados de los programas y políticas públicas en el proceso de asignación de recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre bases técnicas sólidas, para lo cual es necesario que los sistemas de gestión que apoyan el ciclo presupuestario funcionen en forma adecuada. En tal sentido, la programación de mediano plazo es una herramienta fundamental. Además de los aspectos procedimentales y legales, las reformas orientadas a mejorar la transparencia de los procesos de gestión pública son primordiales, en especial en el ámbito presupuestario. Si bien no resulta sencillo medir el desempeño ni establecer criterios universales de buenas prácticas, algunas entidades internacionales han generado indicadores cuantitativos y cualitativos. Valdría la pena analizar estos esfuerzos.


Doctorado en Economía, Jerome Levy Institute Bard College & Levy Forecasting, Department, NY. Actualmente trabaja para Morgan Stanley, Consultor de Riesgo clase C, NY; es Coordinador Académico y Catedrático de la Escuela de Economía de la UABJO. 1

u (x1 , x 2 ) = x1α x 2β sujeto a

es el ingreso, par ticipa ciones de los bienes 1 y dos en la satisfacción del agente. Supongamos dos tipos de impuestos tal que, la recaudación hacendaria es por el mismo monto nominal, i.e. a. Impuesto al ingreso: sea t impuesto como porcentaje del ingreso nominal, por lo que el impuesto recaudado en términos nominales sería mt, la restricción presupuestaria cambiaría de la siguiente forma: b. Impuesto sobre un bien específico (sea bien 1)

Se debe resaltar que la recaudación debe ser la misma para ambos escenarios, i.e. Entonces, la solución aquí alcanzada debe permitir observar que la utilidad indirecta (o el máximo de satisfacción alcanzado al consumir óptimamente cantidades del bien 1 y 2), es superior bajo la restricción (i) que la (ii). Por motivos obvios la demostración se ha omitido, pero el resultado es extremadamente útil para la creación de política hacendaria. Un subsidio o impuesto sobre el ingreso permite al agente económico tener la libertad para la elección sobre la asignación de recursos que después del impuesto o subsidio tiene; sin embargo, los subsidios o impuestos en bienes específicos disminuyen el poder adquisitivo del agente, distorsionando así al conjunto de elección, lógicamente esto se debe a la creación de precios artificiales. 25 23

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Donde xi es la demanda del bien i. = 1,2. : precio del bien i. = 1,2.

Sea t impuesto al valor de un bien, por lo que el impuesto recaudado en términos nominales depende de la cantidad óptima de consumo del bien 1,i.e. la restricción presupuestaria se modificaría a:

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Veamos detenidamente esto: sea una función de utilidad de un consumidor y supongamos que ésta se comporta de la siguiente manera:

Dr. Armando Pérez Delgadillo1

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Este principio también se aplica a la inversa, i.e. los subsidios al ingreso general de un consumidor en pobreza, incrementará más la satisfacción que un monto similar de dinero destinado al subsidio de bienes específicos.

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i bien es cierto que el bienestar individual de las personas es tarea de los Programas Sociales y no de la Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca, la aplicación de ciertas tasas impositivas puede reforzar indirectamente la prosperidad de los agentes y luego del agregado oaxaqueño. El Principio de la Suma Única nos dice que los impuestos aplicados directamente sobre el ingreso general de un agente económico, específicamente hablando de un consumidor, reducirá en menor cuantía la satisfacción de éste que un impuesto sobre algún bien especifico y de compra regular.

P A R A

Recaudación: ¿Tasas impositivas a bienes específicos o al ingreso? El Principio de la Suma Única.


Profesor Investigador de la Universidad José Vasconcelos. Gabriela González García, Las posibilidades de la implementación de tasas medioambientales en el ámbito local. 3 Ameriso, Claudia Cristina, Ecología y Tributación en el Mercosur: La Actividad Minera Argentina. fcecon.unr.edu.ar . 1 2

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Los impuestos ambientales: una alternativa de recaudación para el Estado de Oaxaca.

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os llamados impuestos ambientales forman parte de una gama de instrumentos económicos de gestión ambiental implementados exitosamente desde los años setenta en otras realidades, la mayoría de las cuales están mucho más avanzadas en comparación con nuestro país tanto en lo que respecta a cultura política como a la intensidad de su preocupación por el cuidado del medio ambiente. Son los casos de los países escandinavos, así como de Gran Bretaña, Alemania, Francia, Canadá y los Estados Unidos. Esta clase de instrumentos económicos fueron introducidos debido a que la experiencia en esos países demostró que las regulaciones ambientales por sí solas resultaban insuficientes para dar solución a todos los problemas ecológicos. Por lo tanto, se tomó la decisión de incorporar a las políticas ambientales elementos de orden fiscal y financiero en aras de hacer más efectiva la reversión de procesos de deterioro 26 24

Mtro. Eduardo Rodríguez Montero1 ecológico. Así, se establecieron cargas económicas a aquellos agentes económicos cuyos productos o actividades generan un impacto negativo en el ecosistema. El principio que prevalece es sencillo y parece justo: el que contamina, paga. Esto implica que se les haga partícipes de manera directa de los costos ambientales de sus actos (que por cierto les aportan un lucro) y a través de ello promover una mayor equidad social. En el sistema jurídico mexicano se contemplan algunos elementos económicos que contribuyen precariamente a cubrir el uso de un recurso o bien el costo de un servicio ambiental. Ahí tenemos los derechos en materia de agua, las desgravaciones fiscales por inversiones ecológicas y los pagos por servicios de tratamiento del vital líquido. También se contemplan estímulos fiscales y otras figuras de orden tributario. No obstante, el denominador común en todos estos casos es la obtención de una contraprestación, ya que finalmente se trata del pago de derechos o aprovechamientos.

Sin embargo, como sabemos, la naturaleza de los impuestos es diferente. El contribuyente debe cumplir en forma proporcional y equitativa con la obligación de declararlos y pagarlos sin esperar una compensación a cambio. Además, su destino es cubrir el gasto público. En México es posible implementar impuestos ambientales y algunas de las razones para justificar las también llamadas ecotasas, radican en que constituyen un incentivo para reducir los daños ambientales tasados, logran un control de la contaminación más efectivo en costo que las regulaciones, alientan el desarrollo de tecnologías sustentables e incrementan la recaudación fiscal con un criterio de justicia social. El requisito para que se cause un impuesto en México es que se establezca en Ley. En este sentido, en los últimos años se han hecho intentos por incorporar a nuestro sistema tributario la figura de las ecotasas. En el


1) Regulaciones: controles directos por parte de las autoridades públicas; 2) Tributos: a. Tasas: se suelen utilizar para cubrir el costo del tratamiento público por derrames, vertidos, emisiones o residuos; b. Impuestos: gravando los productos que se obtienen a través de un proceso contaminante, los insumos de ese proceso, los desperdicios o desechos o emisiones contaminantes; 3) Subsidios: compartiendo total o parcialmente los costos con los operadores privados (erogación estatal) a fin de inducirlos a disminuir la contaminación;

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En este contexto, en noviembre del año pasado, la Comisión Económica para la Cooperación de América Latina (Cepal) concluyó que México podría recaudar hasta 4% de su Producto Interno Bruto (PIB) si llega a introducir impuestos ambientales. De acuerdo con el organismo, el potencial de recaudación fiscal es proporcional a las empresas en el país que dañan al medio ambiente. En nuestra entidad, prestadora de servicios ambientales, el instrumentar este tipo de medidas aumentaría la recaudación en un corto plazo en un 12% anual, según estimaciones propias, lo que ayudaría sin duda a mejorar la situación financiera gubernamental”.

V I S I T A

4) Otros Medios: como desgravaciones, exenciones, sistemas de amortización acelerada, y otros que pueden introducirse en tributos ya existentes a fin de lograr el objetivo de la reducción de la contaminación o evitarla mediante la utilización de “tecnología limpia”.

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La utilización del medioambiente no debe ejercerse sin tener en cuenta las obligaciones de los usuarios ante las generaciones futuras, de las que somos deudores como fuimos acreedores de nuestros antepasados. La idea es restituir el bien ambiental, como mínimo, en el mismo estado en que se recibe. Es claro que existe en la actualidad una mayor conciencia del coste ambiental que está produciendo la actividad del hombre, así como de que es posible su cuantificación y valoración en aras de introducir en estructuras nuevas o aplicar en las estructuras tributarias existentes, elementos que estimulen o incenti-

En principio, para brindar mayor claridad a la cuestión, el Estado puede desarrollar una política de protección del ambiente a través de la utilización de:

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En dicha materia, todos los expertos coinciden en la necesidad de primar la prevención sobre la represión, puesto que en la mayoría de las ocasiones el daño causado resulta irreparable, al menos a corto y mediano plazo, dada la lentitud de los procesos naturales. Esto parece provocar un cierto rechazo de los instrumentos fundamentalmente represivos como se pueden considerar los propios tributos ambientales. Sin embargo, no debemos olvidar que este tipo de medidas también puede cumplir una función preventiva de las mismas infracciones contra el medio ambiente, dada la disuasión que provoca en los sujetos la mera imposición de sanciones.

ven la moderación de los inevitables perjuicios que esta actividad produce sobre el ambiente.

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2003 se recibió en la Cámara de Diputados una iniciativa de Ley de Impuestos Ambientales presentada por el Ejecutivo, la cual tenía el objetivo parafiscal de sancionar a través de impuestos ciertas conductas ilícitas en materia ambiental en lo que respecta a madera, vida silvestre, plaguicidas y sustancias peligrosas. La idea era gravar a quienes no pudieran acreditar la legal procedencia de los insumos antes referidos y, por el contrario, exentar del pago a quienes exhibieran los respectivos certificados de licitud en materia ambiental.

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Jefa del Departamento de Estudios Económicos del CIEDD

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Aprovechamiento del Programa Pueblos Mágicos: “Capulálpam de Méndez, un caso de éxito” Adriana Vasconcelos Ramírez1

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l Estado de Oaxaca cuenta con una gran riqueza, la cual se expresa en diferentes aspectos de su vida cotidiana. Desde la amplia biodiversidad dentro de su territorio —mucha de ella endémica—, hasta sus místicas manifestaciones de sincretismo cultural y la calidez de su gente. Este patrimonio hace de nuestra entidad un indiscutible referente turístico nacional e internacional.

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En agosto de 2009, por ejem recibió el octavo lugar a n mejores ciudades del mun de México, Centro y Sudam vista Travel+Leisure; además, fue no ciudad para ser visitada en Améric Buenos Aires. A dicho reconocimie de la mejor ciudad colonial de Mé de la agencia global de viajes Trave En 2010, Traveller’s Choice le hizo e visor como mejor ciudad cultural e 26 28


Dicho programa pretende: Estructurar una oferta turística complementaria y diversificada hacia el interior del país, basada en los atributos histórico-culturales.

Lograr que el turismo local se constituya como una herramienta del desarrollo sustentable. Es así como se reconoce que Capulálpam lleva tres años conservando tal designación, lo que indica que ha cumplido con los criterios de evaluación que emite el Comité Interinstitucional de Evaluación y Selección (CIES) de la Dirección General de Programas Regionales de la SECTUR, es decir, aprobó los Indicadores de Evaluación de Desempeño que se agrupan en cuatro áreas: Institucional y Gobierno; Patrimonio y Sustentabilidad; Económico y Social; y Turismo; basados en tres ejes: Planeación, Competitividad y Fortalecimiento. Adicionalmente, existen tres crite-

Es así como la incorporación de otra comunidad dotaría a nuestro estado de una mayor ventaja competitiva y lo situaría dentro de los probables seis estados del país con dos “Pueblos Mágicos”, tomando en cuenta que Tapijulpa, Tabasco, y Palizada, Campeche, ya se encuentran catalogadas con pre-factibilidad para alcanzar tal denominación.

Cabe destacar que al finalizar el año, se destinarán 450 millones de pesos para mejorar la infraestructura, promoción y señalización de los 40 “Pueblos Mágicos” del país, con énfasis en los que han mostrado mayor consolidación, entre ellos: San Cristóbal de las Casas, Taxco, Valle de Bravo y Pátzcuaro; por lo que la SECTUR pretende aumentar la inversión para actividades socioculturales y de animación ”. 29 27

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Generar mayor gasto en beneficio de la comunidad receptora, así como la creación y/o modernización de los negocios turísticos locales.

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Aprovechar la singularidad de las localidades para la generación de productos turísticos basados en diferentes expresiones de la cultura local y, con ello, generar otros productos turísticos.

Por lo anterior, tal experiencia positiva nos acerca a la posibilidad de que Oaxaca pueda alcanzar una acreditación más. Al 2011, el catálogo de “Pueblos Mágicos” se conforma de 40 localidades en todo el país. Sin embargo, el Director General de Programas Regionales de la SECTUR, Pedro Delgado, informó el pasado 19 de mayo, que se fijará un límite máximo y sólo se podrán sumar ocho destinos más.

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mplo, la Ciudad de Oaxaca nivel mundial dentro de las ndo y el tercero en la zona mérica, otorgados por la reombrada la segunda mejor ca Latina, sólo después de ento se sumó la declaración éxico, que se logró a través elocity, en julio de ese año. entrega del premio Tripaden México y el Caribe”.

Asimismo, la localidad deberá ubicarse en una distancia no superior a los 200 km., o el equivalente a 2 horas de distancia vía terrestre, a partir de un destino turístico consolidado o de una población considerada como mercado emisor.

rios no negociables: Comité Pueblo Mágico; compromiso de las autoridades estatales y municipales hacia el Programa; y aplicación del Programa de reordenamiento del comercio semifijo y/o ambulante; si uno de estos puntos no es cumplido, la localidad será acreedora a un apercibimiento. Para que pueda conservar su nombramiento, tendrá que comprobar el cumplimiento mínimo de un 90% en los ejes y el acatamiento total de los criterios no negociables.

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Cabe aclarar que la declaración “Pueblo Mágico” se realizó con base en el programa que lleva el mismo nombre de la Secretaría de Turismo a nivel federal y que lo define como: “Una localidad con atributos simbólicos, leyendas, historia, hechos trascendentes, cotidianidad y manifestaciones socio-culturales, que signifiquen una gran oportunidad para el aprovechamiento turístico”. Para ello serán consideradas aquellas comunidades que cuenten por lo menos con 20,000 habitantes (las que tengan una población fuera del rango, pero que por

sus atributos, riqueza cultural y natural, puedan ser consideradas dentro del Programa, serán analizadas).

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Tomando esa experiencia como base, se ha demostrado que la entidad sí puede adaptarse a las nuevas características de los turistas locales, nacionales e internacionales, logrando posicionar sus destinos dentro del agrado de los diferentes nichos. En este sentido, un caso de superación en el que se conjugó la voluntad de la localidad para desarrollarse y el apoyo gubernamental, fue la designación en 2008 del municipio de Capulálpam de Méndez como “Pueblo Mágico”, lo que hizo al municipio acreedor a una categorización especial y, por ende, a una promoción turística a mayor escala.


Entre los puntos que destacan para acceder al nombramiento se encuentran: involucramiento de la sociedad y de las autoridades locales; instrumentos de planeación y regulación; impulso al desarrollo municipal; oferta de atractivos y servicios; valor singular “La Magia de la Localidad”; condiciones y espacios territoriales; impacto del turismo en la localidad y área de influencia; y desarrollo de capacidades locales.

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Por lo que la oferta de municipios oaxaqueños con capacidad de obtener tal designación podría comenzar, por ejemplo, con aquellos que ya tienen una experiencia previa efectiva en ecoturismo. De iniciar el proceso de selección y posible integración al programa se integraría a la etapa de pre-factibilidad y podría tener el nombramiento en un lapso no mayor a tres años. Durante este tiempo se tendría que buscar que la localidad se consolidara como destino turístico, obteniendo beneficios a mediano y largo plazo, dados los recursos extra que percibiría, junto con Capulálpam, municipio que por su parte debe enfocarse en conservar su nombramiento.

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¿ Sabías qué…? Capulálpam de Méndez se localiza a 75 km. al noreste de la capital oaxaqueña. Sus bosques le valieron el reconocimiento del Fondo Mundial para la Conservación de la Vida Salvaje World Wildlife Fund en 2002, por lo que posee una gran biodiversidad. P A R A

Cuenta con cabañas dúplex de adobe con chimenea y todos los servicios, restaurante con menú tradicional, salón de usos múltiples, renta de bicicleta de montaña, rappel, tirolesa, etc.

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El ecoturismo de la zona es de los mejores del país. Pueblos cercanos como Ixtlán, Santa María Jaltianguis, Santa Catarina Ixtepeji, Santa María Yavesía y Santa Catarina Lachatao, cuentan con rutas de apreciable belleza natural y cultural.

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La Parroquia de San Mateo fue erigida en el siglo XVI y conserva su techo y un elegante alfarje recubierto con teja de barro. Tiene retablos que muestran las variantes del barroco mexicano de los siglos XVII y XVIII, desde el salomónico hasta el churrigueresco. Otro punto de visita es el Centro de Medicina Indígena Tradicional, que ofrece hierbas, medicamentos, masajes, limpias y temazcal.

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Otros Indicadores Económicos

Fuente: Banco de México. Serie histórica del tipo de cambio peso dólar desde 1954. Período enero-mayo 2011.

Fuente: Banco de México. Serie histórica del tipo de cambio peso dólar desde 1954. Mayo 2011.

Fuente: Banco de México. Tipos de Cambio Metales Preciosos, Onza Oro. Abr 2011.

Fuente: PEMEX. Indicadores Petroleros 2006-Abril 2011. Los precios promedio ponderados efectivamente realizados, se publican mensualmente.

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Fuente: SAGARPA-ASERCA. Reportes semanales del mercado agropecuario internacional. Emitidos el 20 y el 27 de mayo de 2011.

INEGI. Banco de Información Económica. Cuentas nacionales. PIB por entidad federativa 2003-2009, por grupos de actividad económica, miles de pesos a precios corrientes.

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