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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 RECURRENTE: CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: LAURA GARCÍA VELASCO COLABORÓ: LIZET GARCÍA VILLAFRANCO

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al trece de mayo de dos mil quince. Vo. Bo.

V I S T O S; Y R E S U L T A N D O: Cotejó. PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el doce de febrero de dos mil catorce, en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito con residencia en la ciudad de Oaxaca de Juárez, **********, por su propio derecho, como integrante de la comunidad indígena zapoteca de **********, solicitó el amparo y la protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades y actos que a continuación se precisan: AUTORIDADES RESPONSABLES 1. LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 2. Mesa Directiva de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 3. Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 4. Gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 5. Secretario general de Gobierno del Estado de Oaxaca. 6. Consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca. 7. Jefe de la unidad administrativa de la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Oaxaca. 8. Jefe de la unidad de talleres gráficos del Gobierno del Estado de Oaxaca. ACTOS RECLAMADOS


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1. El proceso legislativo, la aprobación, expedición, promulgación, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre del año dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. El decreto fue publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha veintisiete de diciembre del año dos mil trece. La parte quejosa estimó violados en su perjuicio los derechos fundamentales contenidos en los artículos 1º, 2º, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 1 y 23 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1º, 3º, 4º, 5º, 18, 19, 20, 32 y 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas; relató los antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes. SEGUNDO. Trámite del juicio de amparo. La demanda referida fue turnada al Juzgado Quinto de Distrito en el estado de Oaxaca, quien la registró con el número **********, y la admitió a trámite mediante acuerdo de trece de febrero de dos mil catorce. TERCERO. Celebración de la audiencia constitucional. Seguidos los trámites legales, el Juez de Distrito celebró audiencia constitucional el veintidós de mayo de dos mil catorce; y dictó sentencia terminada de engrosar el quince de agosto siguiente, con los puntos resolutivos que a continuación se transcriben: Primero. Se sobresee en el juicio de amparo promovido por **********, contra el acto reclamado a la jefa de la unidad administrativa de la Consejería Jurídica, consistente en la promulgación, publicación, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre de dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de veintisiete de diciembre de dos mil trece, de conformidad con lo dispuesto en el considerando tercero de esta resolución.

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 Segundo. La justicia de la unión ampara y protege a **********, contra el acto reclamado a la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; Mesa Directiva y Junta de Coordinación Política, ambos de dicha legislatura; Gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; secretario general de gobierno de Oaxaca; consejero jurídico del gobierno del Estado de Oaxaca; y jefe de la unidad de talleres gráficos del gobierno del Estado de Oaxaca, que hizo consistir en proceso legislativo, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre de dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del gobierno del Estado de veintisiete de diciembre de dos mil trece, para los efectos precisados en la parte final del considerando noveno de este fallo.

Las consideraciones que conforman la sentencia referida, en lo que a este estudio interesa, son del tenor literal siguiente. Esta norma [artículo 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca] con claridad dispone que es una facultad del Congreso del Estado designar, a propuesta del Gobernador, a los integrantes de los consejos municipales; además, que el Congreso hará la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, lo anterior de conformidad en lo establecido en la Ley de la materia. Esa norma, confrontada a la luz del principio de autodeterminación de los pueblos indígenas, como lo aduce el quejoso en sus conceptos de violación, resulta contraria al texto constitucional y a las normas convencionales analizadas pues, en caso de que se actualice el supuesto normativo enunciado, será el Congreso del Estado quien designará a un administrador municipal, sin consultar previamente a la comunidad o pueblo, lo que indudablemente vulnera su sistema normativo interno o el régimen de usos y costumbres reconocido para los pueblos indígenas. En la exposición de motivos de once de diciembre de dos mil trece, los diputados integrantes de la Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, justificaron la reforma que constituye el acto aquí reclamado basándose en los principios de la división de poderes, el régimen democrático del Estado de Oaxaca y de acuerdo a las atribuciones que les confiere el artículo 59, fracción XIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, para nombrar a los integrantes de los Consejos Municipales, lo que hicieron extensivo a la designación de los administradores municipales. La exposición de motivos, en lo que interesa, es del tenor siguiente: (Se transcribe).

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 Sin embargo, de la lectura de tal exposición no se advierte que previamente a la aprobación de la iniciativa del proyecto de Decreto por el cual se reforma el artículo 59 en su fracción XIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se tomara en consideración que en el Estado existen municipios cuyos órganos de representación se eligen bajo sus sistemas normativos internos o de usos y costumbres y otros que lo hacen por el sistema de partidos políticos. Tampoco está acreditado que el Constituyente local respecto al primer supuesto haya realizado la consulta previa a que se refiere el artículo 2º de la Constitución, en concordancia con los instrumentos internacionales invocados en esta resolución. De lo hasta aquí narrado se advierte que tanto el artículo 2º constitucional, en el que se establecen todas las prerrogativas a favor de los pueblos indígenas, así como los tratados internacionales en materia de derechos humanos, establecen la obligación de convocar a los pueblos indígenas en el momento en que se emita una legislación que de alguna manera afecte sus competencias. (…) en términos de lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 1º de la Constitución, los pueblos indígenas asentados en el municipio de **********, tienen el derecho humano a ser consultados mediante procedimientos adecuados a través de sus representantes, lo que debe hacerse de buena fe y acorde a las circunstancias que prevalezcan en el citado municipio, cuando se trate de legislar en alguna materia que incida directamente con su forma de autodeterminación, dicho en otras palabras, con sus usos y costumbres. (…) Por ende, dicho artículo [59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca] en la actual redacción de su fracción XIII, resulta inconstitucional por violatorio del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e inconvencional al resultar violatorio del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, por no considerar que de manera previa a la reforma, e incluso a la designación de un administrador municipal si este fuera el resultado del proceso de consulta prelegislativa, debe consultarse a las comunidades indígenas que puedan verse afectadas por tal disposición, incluso porque su contenido normativo sobre la respuesta al problema de la elección fallida de autoridades políticas y la posible designación de un administrador municipal por parte del Congreso del Estado vulnera los derechos fundamentales a la consulta previa y libre autodeterminación, al ser excluido de la decisión que debe tomarse, lo que exigía dicha consulta y la omisión de ella tanto el proceso legislativo como su resultado normativo impugnado no garantiza a las comunidades indígenas el acceso efectivo a su participación política según sus modos de organización, que contravienen el principio de calidad democrática previsto en la norma constitucional y convencional analizadas. 4


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(…) Entonces, si en el caso no se realizó la consulta previa a la comunidad de ********** respecto de la reforma al artículo 59, en su fracción XIII, que aquí se combate, en la que se determina como una facultad del Congreso del Estado la designación de un encargado de la administración municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, de conformidad en lo establecido en la ley de la materia, esa circunstancia constituye una violación formal al procedimiento legislativo sino un vicio sustancial que afecta el derecho de los pueblos y comunidades indígenas como a la que pertenece el quejoso, pues se vulnera la vigencia de sus sistemas normativos internos y en específico, su derecho a ser consultado en la emisión de una norma constitucional que les afecta, que compromete, al menoscabarlo, el ejercicio a participar en el proceso deliberativo que afectaría sus formas de organización política y que desvirtúa la calidad democrática de su intervención en los procesos de creación legislativa constitucional, lo cual provoca la invalidez de la norma emitida. (…) En tal virtud, se declara la inconstitucionalidad del artículo 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada en el extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el veintisiete de diciembre de dos mil trece y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley de Amparo, procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al quejoso **********, en contra de dicho dispositivo. No es obstáculo para que se declare la invalidez de esta reforma constitucional, precisamente por no haber satisfecho la necesidad de consulta que según el artículo 6°, Apartado 1, inciso a), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, establece para consultar a los pueblos indígenas en el momento en que se emita o se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, el hecho que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y las leyes estatales no prevean el mecanismo por el que debe hacerse dicha consulta, pues, ello se encuentra establecido en la referida norma internacional. Tampoco se considera que esta determinación afecte de modo alguno a las comunidades que no se consideran autodeterminadas por usos y costumbres, pues, como se dijo, la protección constitucional debe asegurar el acceso efectivo a la democracia de los pueblos y comunidades indígenas; sin embargo, a efecto de no vulnerar el derecho de las comunidades en las que actualmente se encuentre designado un administrador municipal, el Congreso del Estado deberá tomar las providencias necesarias para que dichos funcionarios permanezcan en su encargo hasta en tanto realiza la

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 consulta, y en su caso, la reforma al multicitado numeral que cumpla con los estándares convencionales y constitucionales citados.

CUARTO. Interposición del recurso de revisión. Inconforme con la sentencia transcrita, el Presidente de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Congreso del Estado, en representación legal del Congreso del estado de Oaxaca, interpuso recurso de revisión ante el Juzgado Quinto de Distrito en la entidad el cinco de septiembre de dos mil catorce, del cual tocó conocer al Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito, quien mediante acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil catorce lo admitió y registró bajo el expediente **********. Asimismo, la parte quejosa, por su propio derecho, interpuso recurso de revisión adhesivo mediante escrito presentado el diecinueve de septiembre de dos mil catorce en la Oficina de Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito del Décimo Tercer Circuito, el cual fue admitido en proveído de trece de octubre siguiente. No obstante, el Secretario en funciones de Magistrado del Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito emitió dictamen devolviendo los autos del recurso, en atención a que en el citado proveído de trece de octubre de dos mil catorce, también se ordenó que, una vez que se realizaran las notificaciones a las partes, se remitirían los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto, las cuales ya se habían efectuado, por tanto, aun cuando ya se había turnado el expediente a ponencia, existía imposibilidad jurídica para resolverlo, pues la quejosa solicitó su remisión a esta Corte, en tanto que contiene una interpretación directa del artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que le resulta competencia por disposición expresa de la Ley de Amparo. Por consiguiente, en acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil catorce, dictado por la Presidenta en funciones, se ordenó remitir el escrito original de agravios con sus anexos a este Tribunal para su conocimiento. QUINTO. Trámite ante esta Suprema Corte. Como consecuencia de lo anterior, mediante acuerdo de veintinueve de 6


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enero de dos mil quince, el Presidente de este Tribunal ordenó turnar el expediente al Ministro José Fernando Franco González Salas para la elaboración del proyecto respectivo; y enviar los autos a la Segunda Sala a la que se encuentra adscrito, a fin de que su Presidente dicte el acuerdo de radicación correspondiente. SEXTO. Avocamiento. Mediante proveído de diecinueve de febrero de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Segunda Sala ordenó que ésta se avocara al conocimiento del asunto, así como remitir los autos a la Ponencia del Ministro Ponente para la formulación del proyecto de resolución. C O N S I D E R A N D O: PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión.1 SEGUNDO. Oportunidad y Legitimación. Resulta innecesario pronunciarse respecto de la presentación oportuna del recurso y la legitimación de quien lo interpuso, en virtud de que esos presupuestos procesales ya fueron examinados por el tribunal colegiado que previno en el conocimiento del asunto.2 De igual forma, en proveído de trece de octubre de dos mil catorce, la Presidente en funciones del Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito se pronunció sobre la oportunidad y legitimación del recurso de revisión adhesivo3, quien lo admitió en sus términos.

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De conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo vigente, así como por los artículos 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los puntos Primero, última parte, en relación con el Tercero y Cuarto, fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor al día siguiente; lo anterior, en atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se planteó la inconstitucionalidad de la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Asimismo, se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 Foja 36 y 37 del cuaderno del amparo en revisión **********. 3 Foja 67 y vuelta del cuaderno del amparo en revisión **********.

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TERCERO. Causas de improcedencia. Resulta innecesario el estudio de los agravios formulados por el Congreso del estado de Oaxaca, toda vez que esta Segunda Sala advierte de oficio que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo vigente, en relación con el artículo 99, constitucional, los cuales son del tenor literal siguiente. Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: (…) XXIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta Ley.; Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. (…) Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores; II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. (…) III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales; IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos;

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables; VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores; VIII. La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto Nacional Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitución y las leyes; IX. Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por violaciones a lo previsto en la Base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución; a las normas sobre propaganda política y electoral, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña, e imponer las sanciones que correspondan, y X. Las demás que señale la ley. (…)

Del artículo anterior, se tiene que es atribución del Tribunal Electoral sustanciar y resolver en forma definitiva e inatacable, las controversias sometidas a su competencia, a través de los medios de impugnación y juicios siguientes. I. Los juicios relativos a las elecciones de Jefe de Gobierno, Diputados a la Asamblea Legislativa y Jefes Delegacionales; II. Los juicios por actos y resoluciones de las autoridades electorales en los procedimientos de participación ciudadana que expresamente establezcan el Código y la ley de la materia; III. Los juicios para salvaguardar los derechos político-electorales de los ciudadanos, en contra de las determinaciones de las

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autoridades electorales locales, así como de las Asociaciones Políticas; IV. Los conflictos laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores, por conducto de la Comisión de Conciliación y Arbitraje; y V. Los demás juicios por actos y resoluciones de las autoridades electorales del Distrito Federal, incluyendo aquellos en los que se determine la imposición de sanciones. Ahora bien, destaca en el presente caso que **********, por su propio derecho, solicitó el amparo en contra de la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, con motivo de su reforma publicada en el Periódico Oficial local de doce de diciembre de dos mil trece, cuyo texto se cita a continuación. ARTÍCULO 59. Son facultades del Congreso del Estado: (…) XIII. Designar, a propuesta del Gobernador, a los integrantes de los Consejos Municipales. Por otra parte, el Congreso hará la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, lo anterior de conformidad en lo establecido en la Ley de la materia.

Al respecto, es necesario acudir a lo que ha sostenido el Tribunal Pleno en cuanto a cuándo se está ante materia electoral; así, en un primer momento, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/1995, se sostuvo que ni la Constitución Federal, ni la legislación, ni la doctrina definen lo que debe entenderse por materia electoral, pues dicho concepto “…surgió a raíz de la reforma al artículo 105 constitucional, a virtud de la cual se instauró la acción de inconstitucionalidad; sin embargo, tal precepto no establece la definición o concepto que se busca.” Por tal motivo, a partir de un método interpretativo de los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución Federal vigente en esa fecha, se sostuvo que:

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 • En todos los preceptos indicados se establece la selección o nombramiento de las personas que han de fungir como titulares de ciertos órganos de poder público. • Esos órganos de poder son representativos de la ciudadanía, sea a nivel nacional como puede ser el Presidente de la República, o de modo parcial o seccional como pueden ser los Gobernadores de los estados, los Presidentes Municipales, o los regidores y síndicos municipales. • La selección o nombramiento de esas personas se realiza a través del sufragio. • Pero se aclara que no cualquier sufragio, sino precisamente el voto de los ciudadanos dentro de un proceso democrático establecido por la Constitución y las leyes. Así, se concluyó que son normas de carácter electoral las que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, lo que se desprende de la tesis P. CXXVI/95, que señala: MATERIA ELECTORAL. CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. De la interpretación jurídica, armónica y sistemática de lo dispuesto en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones II, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución Federal, se infiere que para los efectos de la acción de inconstitucionalidad, establecida en la fracción II del artículo 105 de dicha Carta Fundamental, debe entenderse que son normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte de acuerdo con el mencionado artículo constitucional, aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.4

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Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, Diciembre de 1995, pág. 237. Registro IUS 200177.

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Asimismo, con posterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y seis, en la que se modificó el artículo 105 constitucional, para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en materia electoral, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado los siguientes criterios sobre qué debe entenderse como materia electoral. En la acción de inconstitucionalidad 10/1998, se consideró que las normas generales electorales no son sólo las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, esto es, las que regulan los procesos electorales, pues, debía considerarse que también pueden existir disposiciones reglamentarias de este tipo de normas que, de igual manera, regulen cuestiones electorales contenidas en ordenamientos distintos, en los que se consideren aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales, como ejemplo se precisó: las normas sobre distritación o redistritación; sobre creación de órganos administrativos para fines electorales; o las que regulen aspectos electorales que deban influir de una u otra manera en los procesos electorales y que no necesariamente se encuentren contenidos en la Ley o Código Electoral sustantivo. De igual manera se precisó que para definir la materia electoral, se requería adoptar un método interpretativo, para lo cual se estimó conveniente acudir a una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica, de las disposiciones constitucionales y legales que establecen lo inherente a la acción de inconstitucionalidad tratándose de leyes electorales. Así, se citó el contenido de los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracciones I y II, y 122, párrafo tercero, e inciso c) Base Primera, fracciones I y V, inciso f), de la Constitución Federal. De las disposiciones transcritas se desprendían los siguientes elementos: 

Los aspectos que constituyen la materia electoral.

 El derecho de los ciudadanos para votar y ser votados para un cargo de elección popular.

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015  Las obligaciones de los ciudadanos para votar y desempeñar los cargos de elección popular, y para desempeñar las funciones electorales. 

La naturaleza, fines y derechos de los partidos políticos.

 La organización de las elecciones y de las autoridades electorales.  La integración del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Estatales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y de los Municipios.  Sistemas de elección de los integrantes de los órganos antes precisados con base en los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, y del Presidente de la República y gobernadores de los Estados. El análisis armónico de todas las disposiciones transcritas, estructuradas en su contexto normativo, sostuvo el Pleno, permitía establecer lo que debe entenderse por materia electoral y por normas generales en materia electoral. En otros precedentes, el Tribunal Pleno ha incorporado algunos otros aspectos como parte de la materia electoral, tal como sucede con los preceptos que reglamentan la autonomía en el funcionamiento de las autoridades jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia electoral y la independencia en sus decisiones (acciones de inconstitucionalidad 30/2001 y su acumulada 31/2001); aquellos preceptos que regulan la designación del gobernador interino de una entidad federativa (acción de inconstitucionalidad 28/2005 que superó lo resuelto en el diverso expediente 9/2001). Por otra parte, en la acción de inconstitucionalidad 3/2005 se definió que las normas tendrían carácter electoral siempre y cuando regularan aspectos de los procesos previstos directamente en la Constitución Federal y no así respecto de la elección de cualquier funcionario. Dichas consideraciones dieron lugar a la tesis aislada P. XVI/2005, cuyo rubro es NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL 13


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CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.5 Adquiere especial relevancia, lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 87/2009 y su acumulada 88/2009, en el sentido de que las normas que, en términos generales, facultan a un Congreso Estatal para nombrar a los integrantes de un Concejo Municipal a cuyo cargo quedará el gobierno de un Municipio hasta que entren en funciones los nuevos miembros elegidos mediante comicios electorales, deben considerarse como electorales para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, puesto que se vincula directamente con los procesos electorales y, por ende, con los derechos político-electorales. Lo cual se plasma en la jurisprudencia P./J. 54/2010, sustentada por el Tribunal Pleno, de rubro ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE LA PROMOVIDA POR UN PARTIDO POLÍTICO CONTRA NORMAS QUE FACULTEN A UN CONGRESO LOCAL A DESIGNAR CONCEJOS MUNICIPALES ENTRE PERIODOS REGULARES DE GOBIERNO.6 5

El texto de la tesis es el siguiente: El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 25/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255, con el rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.", sostuvo que las normas electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos o que deban influir en ellos. Ahora bien, de los artículos 41, primer y segundo párrafos, 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que ésta prevé principios para la elección de determinados servidores públicos, a saber: los titulares del Poder Ejecutivo y los integrantes del Poder Legislativo (en ambos tanto federales como locales), así como los integrantes de los Ayuntamientos (presidente municipal, regidores y síndicos), lo que implica que a otros niveles puede preverse legalmente la elección de ciertos funcionarios, pero los procesos no se regirán por dichos principios, por lo que si una ley establece que la designación de un servidor público diverso a los señalados debe hacerse mediante elecciones, ello no le confiere el carácter de electoral, porque para tener tal calidad es necesario que regule aspectos relativos a los procesos electorales, que son los previstos por la Constitución Federal. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, Mayo de 2005, pág. 905. Registro IUS 178415. 6 Cuyo texto se transcribe a continuación. Atento al artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las normas que, en términos generales, facultan a un Congreso Estatal para nombrar a los integrantes de un Concejo Municipal a cuyo cargo quedará el gobierno de un Municipio hasta que entren en funciones los nuevos miembros elegidos mediante comicios electorales deben considerarse como electorales para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad. Lo anterior es así, ya que ese tipo de normas guarda una relación directa con los procesos electorales donde se elige a los representantes de un Ayuntamiento y, por ende, con los derechos político-electorales; esto es, la naturaleza electoral del análisis constitucional es indudable, dado que la respuesta normativa del Máximo Tribunal del país versará sobre el alcance de la competencia del Congreso Local en el nombramiento de órganos de gobierno municipal de carácter extraordinario que sustituirán por un plazo determinado a órganos elegidos popularmente. En ese sentido, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

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En armonía con ello, cobran aplicación, por analogía, la tesis aislada P. LX/2008, del Tribunal Pleno y la diversa jurisprudencia 2a./J. 61/2011, sustentada por esta Segunda Sala, que a continuación se transcriben. AMPARO. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS, ACTOS O RESOLUCIONES DE CONTENIDO MATERIALMENTE ELECTORAL O QUE VERSEN SOBRE DERECHOS POLÍTICOS. De la interpretación de la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que establece la improcedencia del juicio de garantías contra resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral, así como de los artículos 41, 94, 99, 103 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contienen, por un lado, el sistema integral de justicia en materia electoral, que permite impugnar leyes electorales vía acción de inconstitucionalidad, así como los actos o resoluciones en materia electoral ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, por el otro, el juicio de amparo como una garantía constitucional procesal que tiene por objeto la protección o salvaguarda de los derechos fundamentales de los individuos frente a los actos de autoridad o las leyes, se concluye que la improcedencia del juicio de amparo no surge sólo por el hecho de que la norma reclamada se contenga en un ordenamiento cuya denominación sea electoral, o porque el acto o resolución provenga de una autoridad formalmente electoral, ni mucho menos de lo argumentado en los conceptos de violación de la demanda, sino por el contenido material de la norma, acto o resolución, es decir, es necesario que ese contenido sea electoral o verse sobre derechos políticos, pues en esos supuestos la norma, acto o resolución están sujetos al control constitucional, esto es, a la acción de inconstitucionalidad si se trata de normas generales, o a los medios de impugnación del conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el caso de actos o resoluciones. Se exceptúan de lo anterior las resoluciones pronunciadas por el mencionado tribunal en los asuntos de su competencia, contra las cuales el juicio de amparo siempre es improcedente, independientemente del contenido material de dichas resoluciones, aun cuando no verse estrictamente sobre materia electoral, ya que en este caso la improcedencia deriva del artículo 99 constitucional, conforme al cual las resoluciones dictadas por el citado Tribunal en los asuntos de su competencia son definitivas e inatacables.7 Nación abandona el criterio sostenido al resolver la acción de inconstitucionalidad 24/2002, y reflejado en la jurisprudencia P./J. 68/2005, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN PARTIDO POLÍTICO. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE UNA NORMA QUE DETERMINA QUE UN CONCEJO MUNICIPAL EJERZA EL GOBIERNO DEL AYUNTAMIENTO POR UN LAPSO DETERMINADO, EN TANTO TOMAN POSESIÓN LOS MUNÍCIPES ELECTOS EN LOS COMICIOS, POR NO TENER NATURALEZA ELECTORAL.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, Abril de 2010, pág. 1485. Registro IUS 164863. 7 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, Septiembre de 2008, pág. 5. Registro IUS 168997.

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AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONTRA NORMAS, ACTOS O RESOLUCIONES DE CARÁCTER ELECTORAL. El sistema de derecho procesal constitucional en materia electoral contenido en los artículos 41, fracción VI, 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite reclamar normas generales de carácter electoral, vía acción de inconstitucionalidad, mediante el control abstracto ejercido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a instancias de los partidos políticos, del Procurador General de la República o del 33% de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o de las Legislaturas de los Estados; en tanto que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de los organismos electorales se instituyó un sistema de medios de impugnación para dar definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y al mismo tiempo garantizar la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, cuyo trámite y resolución corresponden al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual también tiene conferida constitucionalmente la atribución de resolver sobre la inaplicación, en casos concretos, de las leyes electorales que se estimen contrarias a la Constitución General de la República. En consecuencia, el juicio de amparo que se promueva en contra de normas, actos o resoluciones de carácter electoral, entendidas en los términos de la tesis P. LX/2008 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "AMPARO. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS, ACTOS O RESOLUCIONES DE CONTENIDO MATERIALMENTE ELECTORAL O QUE VERSEN SOBRE DERECHOS POLÍTICOS.", incluso aquellos actos emitidos para hacer efectivas las normas electorales, resulta improcedente conforme a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos numerales 99 y 105, fracción II, de la Constitución Federal.8

Por último, a propósito del sistema procesal constitucional en materia electoral, vale referir lo preceptuado en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal: Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: (…) II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: 8

Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, Abril de 2011, pág. 323. Registro IUS 162431. Subrayado propio.

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a).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; b).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas; d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y (sic) e).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea; f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro; g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. h) El organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y el órgano garante del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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AMPARO EN REVISIÓN 147/2015 i) El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones; La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

De la relatoría que antecede, se desprende que el sistema de derecho procesal constitucional en materia electoral, contenido en los artículos 41, fracción VI, 99 y 105, fracción II, de la Constitución General, permite, por un lado, reclamar normas generales de carácter electoral vía acción de inconstitucionalidad, mediante el control abstracto ejercido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a instancia de los sujetos legitimados en el numeral transcrito. Además, confiere al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre otras facultades, la de resolver sobre la inaplicación, en casos concretos, de las leyes electorales que se estimen contrarias a la Constitución Federal. Así pues, ese órgano especializado ha establecido jurisprudencia acerca de la legitimación de las comunidades indígenas para la promoción del juicio de la protección de los derechos políticoelectorales, en el que planteen el menoscabo o afectación a su autonomía para elegir a sus autoridades o representantes mediante el sistema de usos y costumbres, como se advierte de la tesis de jurisprudencia 27/2011, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral, la cual es del tenor literal siguiente. COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE. La interpretación sistemática de los artículos 2°, apartado A, fracción VIII, 17 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, apartado 1, de la 18


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Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 4, apartado 1 y 12, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 2, 4, 9, 14 y 15, de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, conduce a considerar que en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por integrantes de comunidades o pueblos indígenas, que planteen el menoscabo o detrimento de su autonomía para elegir a sus autoridades o representantes por el sistema de usos y costumbres, el juzgador debe analizar la legitimación activa de manera flexible por las particularidades que revisten esos grupos o comunidades y las posibilidades jurídicas o fácticas de quienes los integran, para allegarse de los elementos necesarios para acreditarla, debiendo evitar en lo posible, exigir requisitos o medidas que son propias del sistema ordinario de acceso a la jurisdicción electoral, que puedan impedir la impartición de justicia y el ejercicio de algún derecho o su reconocimiento en favor de los mencionados grupos o comunidades.9 Por tanto, conforme a la Norma Fundamental, el juicio de amparo que se promueva en defensa de los derechos indígenas de autodeterminación, en contra de normas, actos o resoluciones de carácter electoral, entendidas en los términos precisados, resulta improcedente en términos de lo dispuesto en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo vigente, en relación con el 99 constitucional. En este sentido, como ya se precisó, en el caso se actualiza la citada causal de improcedencia, debido a que la norma impugnada versa sobre la facultad del Congreso del estado de Oaxaca para la designación del encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, de conformidad con lo establecido en la Ley de la materia (entendida esta última como la ley electoral de la entidad); hipótesis que encuadra en el supuesto de que la integración del Congreso de la Unión, de las Legislaturas estatales, de la Asamblea 9

Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 4, Número 9, 2011, páginas 17 y 18.

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Legislativa del Distrito Federal y de los Municipios, es materia electoral. A mayor abundamiento, de la simple lectura de la sentencia dictada por el juez de distrito el veintidós de mayo de dos mil catorce, se observa que su estudio y conclusiones se hacen a la luz de principios democráticos y del derecho de las comunidades indígenas a decidir su organización política, así el a quo señaló, entre otras cosas, que el “…contenido normativo sobre la respuesta al problema de la elección fallida de autoridades políticas y la posible designación de un administrador municipal por parte del Congreso del Estado vulnera los derechos fundamentales a la consulta previa y libre autodeterminación, al ser excluido de la decisión que debe tomarse, lo que exigía dicha consulta y la omisión de ella tanto el proceso legislativo como su resultado normativo impugnado no garantiza a las comunidades indígenas el acceso efectivo a su participación política según sus modos de organización, que contravienen el principio de calidad democrática previsto en la norma constitucional y convencional analizadas.” Lo cual, como se precisó, compete al órgano especializado en materia electoral, de lo contrario, se rompe el sistema establecido constitucionalmente. No pasa inadvertido que la parte quejosa controvirtió directamente una ley; sin embargo, el sistema constitucional electoral garantiza, para los ciudadanos, combatir ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación una ley, con motivo de un acto de aplicación, y obtener su inaplicación. Bajo las consideraciones anteriores, se determina que el amparo promovido en contra del artículo 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca es improcedente y, por tanto, debe sobreseerse en el juicio. Por consiguiente, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo vigente, en relación con el 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, queda sin materia el recurso de revisión adhesivo.

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Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida. SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo **********, del índice del Juzgado Quinto de Distrito en el estado de Oaxaca. TERCERO. Se deja sin materia el recurso de revisión adhesivo. Notifíquese; con testimonio de la presente ejecutoria, vuelvan los autos al lugar de su origen y en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

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SENTENCIA SEGUNDA SALA SCJN ADMINISTRADORES MUNICIPALES  

Sentencia donde la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determina que la vía del juicio de amparo es improcedent...

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