DOCUMENTO DE ANÁLISIS FASE 002/Nº10
El cronista (2017). Dejación de armas. fotografía El croniista.
Hacia la transformación de un sistema de seguridad y defensa multidimensional: retos y oportunidades en escenario de pos acuerdo
Por: Daniela Sánchez
Información del autor: Magíster en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra de Colombia. Internacionalista de la Universidad del Rosario con profundización en Seguridad, Defensa y Democracia. Experiencia docente en la Universidad del Rosario en Seguridad Ciudadana y Seguridad y Defensa. Investigadora adjunta del Centro de Estudios en Seguridad y Paz y asesora de la Dirección Ejecutiva Federación Nacional de Personerías.
Hacia la trasformación de un sistema de seguridad y defensa multidimensional: Retos y oportunidades en escenario de posacuerdo.1 El conflicto colombiano ha determinado parte importante de las dinámicas nacionales, impactando tanto en la política doméstica como exterior. En este orden de ideas, es posible afirmar que el concepto y comprensión de la seguridad se ha visto permeado por el conflicto, razón por la cual el sistema de seguridad y defensa ha destinado parte importante de sus esfuerzos a contrarrestar un enemigo interno, siendo la lucha contrainsurgente una de las premisas rectoras de la política de consolidación del Estado. (García Pinzón, 2014). Considerando lo anterior, y ante un acuerdo de terminación del conflicto entre el gobierno colombiano y las FARC, el sistema de seguridad y defensa debe reorientarse para responder no sólo a los desafíos que devienen de tal acuerdo, sino también, a otro tipo de amenazas que hasta el momento no han sido desatendidas. Por lo tanto, tal como lo plantea Paul Zagorsky el sistema de seguridad y defensa entendido como parte del Estado debe virar para responder a la redefinición de relaciones en la sociedad, dándose así ‘‘no sólo un cambio doctrinal, sino la interiorización de nuevos valores y normas consonantes con el contexto democrático’’ (Vela, 2002, pág. 3) En definitiva, no podemos como Estado permanecer inmóviles 1
Las opiniones expresadas en el presente documento son responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan necesariamente la posición del Centro de Estudios en Seguridad y Paz.
frente a la mutación de las amenazas, a la evolución del concepto de seguridad y a las nuevas condiciones propias de la transformación del contexto nacional e internacional. Con miras a profundizar en lo ya expresado, el presente artículo inicia con una breve recapitulación de la evolución y ampliación del concepto de seguridad, ello, con el fin de guiar al lector ante la trasformación del mismo, lo cual resulta fundamental para comprender la importancia de modernizar el sistema de seguridad y defensa en el actual contexto nacional. Seguido a ello, se presenta la ausencia de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional como uno de las mayores dificultades para la trasformación del Sistema de Seguridad y Defensa, para así finalmente sugerir una serie de recomendaciones para lograr la armonización del mismo ante un nuevo escenario estratégico. I. Evolución y ampliación del concepto de seguridad. El concepto de seguridad ha evolucionado respondiendo a la existencia de nuevos paradigmas, los cuales han ampliado y profundizado el concepto considerando nuevos actores diferentes al Estado como referentes y postulando otros temas diferentes a los tradicionales. El concepto clásico de seguridad nacional ubica al Estado como actor referente, teniendo por objetivo ‘‘prevenir o rechazar amanezcas militares, y por tanto, defender militarmente la soberanía, independencia y territorialidad del Estado frente a posibles agresores. De esta manera, el Estado busca su propia seguridad
incrementado su poder a través de su capacidad militar’’ (Ortega & Font, 2012, pág. 1). Desde esta perspectiva la amenazas provienen de otros Estados, y por lo tanto estos deben auto garantizar (selfhelp) su supervivencia y seguridad en un mundo anárquico2. Sin embargo, la comprensión de la seguridad como un problema estatocéntrico empezó a ser cuestionada en la década de los setentas y ochentas ante el surgimiento de enfoques críticos a esta concepción, los cuales señalaban la importancia de incluir a los humanos en el centro del problema, al igual que otras fuentes de seguridad no derivadas de lo militar, como factores domésticos, económicos o medioambientales (Maghroori & Ramberg, 1982). Otro factor determinante en el replanteamiento del concepto de seguridad fue el fenómeno de la globalización, el cual dejó en evidencia la interdependencia entre los Estados, así como la existencia de otros actores en el Sistema Internacional. Es aquí cuando la teoría de la interdependencia compleja de Joseph Nye y RoberKeohane resulta un marco teórico importante al destacar la existencia de múltiples canales que conectan las sociedades, la ausencia de una jerarquía frente a los temas interestatales ‘‘lo que significa entre otras cosas que la seguridad militar no domina constantemente 2
La comprensión del Sistema Internacional como anárquico desde la perspectiva realista clásica supone: i) la ausencia de comunidad internacional. ii) Una lógica internacional en la que se prioriza la supervivencia de los Estado. iii) Ausencia de proceso de reconciliación de intereses. iv) Inexistencia de armonía en los intereses de los Estados.
la agenda’’ ( Nye & Keohane, 1988, pág. 41) y la posibilidad de resolver desacuerdos entre los Estados por medios no militares. Con el fin de la Guerra Fría los cambios en el concepto de seguridad se acentuaron y esta tomó una perspectiva multidimensional en la que se asume que además de las amenazas militares hay otras amenazas (económicas, medioambientales, migraciones masivas, etc), las cuales son de carácter transfronterizo y provenientes de distintos ámbitos ( Battaglino, 2008), dejando así en evidencia las limitaciones de las estrategias militares tradicionales. Como resultado del debate de seguridad y la flexibilización del concepto, surgieron los enfoques de seguridad humana y seguridad multidimensional, dándose así una ampliación y profundización3 del término, con lo cual de manera simultánea se replanteó el concepto de amenaza, entendiéndole como ‘‘una acción o una secuencia de eventos que amenaza (…) con degradar la calidad de vida de la población de un Estado o (…) amenaza significativamente con disminuir el rango de opciones políticas disponibles para un gobierno o a entidades privadas no gubernamentales dentro de un Estado” (Ávila Akerberg, 2010, pág. 73) Estos enfoques fueron articulados en el Sistema Internacional por organizaciones de carácter global y regional como Naciones Unidas y la OEA, legitimando así su 3
Se entiende por profundización la inclusión de nuevos objetos referentes, mientras que, por ampliación, la consideración de otros temas de carácter no militar como intervinientes en la agenda de seguridad.(Noción propia de la autora).
importancia y trabajando por tanto en su extensión y aplicación. De esta manera, en el año de 1994 el informe del PNUD sobre Desarrollo Humano acuñó el término Seguridad Humana el cual ‘‘reorienta la atención de los Estados y de la comunidad internacional hacia la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de las personas como la base para alcanzar la paz, el desarrollo y el progreso humano’’ (Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana, 2015, pág. 4). Por otro lado, y como concepto articulador de la seguridad hemisférica, en el año 2003 la OEA postuló el concepto de seguridad multidimensional, el cual como su nombre lo indica amplia los sectores de seguridad, a considerar: militar, ambiental, político, económico y social. Pese a la trasformación del concepto de seguridad en el ámbito internacional, el sistema de seguridad y defensa colombiano ha sido permeado por el conflicto interno, enfocándose en la en la recuperación y consolidación del territorio nacional. Lo anterior, no implica de ninguna manera que el sistema de seguridad y defensa allá orientado su accionar de forma errónea u opuesta a los intereses estales, no obstante, es cierto que se vio impactado por las circunstancias nacionales, impidiendo la integración de la seguridad desde una perspectiva multidimensional a la agenda de seguridad. II. De la ausencia de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional y su impacto en la seguridad multidimensional.
Se parte de la premisa de la existencia de una ley de Seguridad y Defensa nacional como requisito sin e qua non para la articulación de la institucionalidad nacional de cara a los múltiples factores que amenazan la seguridad nacional. Empero, tras el análisis de la normatividad del sistema jurídico colombiano no se encuentra una Ley de Seguridad y Defensa Nacional que abarque los ámbitos multidimensionales de la Seguridad y Defensa. En este orden de ideas, la Ley 684, propuesta para tales fines fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. De manera que, la Ley 684 de 2001, buscaba: Definir y conformar un Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, que adecue efectiva y eficientemente los recursos con que cuenta el Estado, de conformidad con sus atribuciones, y de los ciudadanos, de conformidad con sus deberes constitucionales para asegurar razonablemente y en condiciones de igualdad, la seguridad y la defensa nacional. (Art. 1).
La anterior Ley, planteaba la consolidación de un Sistema Nacional que se enmarcara en los principios, políticas, estrategias, objetivos, procedimientos,organismos, instituciones, funciones y responsabilidades de todos los recursos estatales con el fin de establecer una norma general en materia de Seguridad y Defensa. Sin embargo, la Ley fue declarada inexequible por la Corte constitucional mediante las Sentencias C-521/2002 y la C251/2002, ello al considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la norma acusada o su
contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales no demandados” (Olano, 2015, pág. 75). Por lo que, la Ley no pudo ser promulgada al considerar que las disposiciones contenidas en la norma involucraban disposiciones ya constituidas por otras leyes, o utilizaban conceptos ya incorporados en otras normas. Por lo tanto, se encuentra que las disposiciones establecidas en la Ley 684 de 2001, correspondientes al ámbito de la Seguridad y Defensa Nacional, están en diferentes marcos normativos entre sentencias, normas, decretos, leyes, tratados internacionales y la misma Constitución de 1991. Lo ya descrito imposibilitó la consolidación de una política pública desde la ley concerniente al conocimiento y los procedimientos adecuados, así como las instituciones y las disposiciones deseadas para tal fin en materia de Seguridad y Defensa Nacional. Hay que tener en cuenta que, solo se demandaron algunos artículos de la Ley 684, sin embargo, la ley al proponer un Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, dio pie para que la Corte Constitucional procediera a hacer “unidad de materia”, es decir, a que se comprendiera el sistema como la unidad normativa completa de la ley, por lo que debía ser declarada en su totalidad exequible o inexequible, mas no declarar algunos artículos inexequibles (Olano, 2015).De manera que, al haber acusado los artículos 1º, 3º, 6º, 7º, 9º, 54º, 59º, y 68º como inconstitucionales y al corroborar la inconstitucionalidad de los artículos (C-521/02), la ley en su totalidad fue declarada automáticamente inexequible, por
parte de la Corte Constitucional haciendo uso de la herramienta de unidad de materia, afirmando que la Ley en su totalidad era una unidad normativa inconstitucional. La inexistencia de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional ha generado una debilidad contundente en este aspecto, pues no se ha podido consolidar un marco normativo y legal que direccione el accionar de todas las instituciones participes dentro de este tema, fuera de las instituciones militares y policiales. Por lo tanto, es necesario recordar que una política de Seguridad y Defensa debe ser integral y ‘‘comprometer a todos los sectores (gobierno, gremios, Congreso, empresarios, trabajadores, etc)” (Esquivel, 2001, pág. 102), ya que de lo contrario no será posible consolidar un verdadero Sistema de Seguridad y Defensa Nacional que permita atender holísticamente las amenazas multidimensionales que pueden llegar a vulnerar la estabilidad del Estado Colombiano. III. Recomendaciones trasformación.
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Lo hasta ahora expuesto implica la creación de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional que permita el diseño de una estrategia seguridad nacional que atienda de forma holística las amenazas de distinto orden que pueden impactar la seguridad del Estado, ello no sólo de forma reactiva, por el contrario, dicha estrategia debe velar por prever y minimizar afectaciones a la seguridad.
En definitiva, se debe velar por una reestructuración institucional la cual incorpore los valores vigentes, contemple las amenazas actuales y su naturaleza, promueva la cooperación institucional y en especial incorpore a la sociedad en el debate y construcción de la seguridad, esto último bajo la comprensión del ser humano como el principal objeto referente de la seguridad y ante la importancia de percibir la seguridad como una construcción conjunta. Lo anterior, no supone el ausentismo de las instituciones propias del sistema de seguridad y defensa en los asuntos de seguridad, pues estas continúan siendo determinantes para la seguridad estatal pese a la importancia de transfórmales y modernizarles a las nuevas condiciones. Ahora bien, ante la ampliación del concepto de seguridad y su impacto en las Fuerzas Militares, se recomienda que se les fortalezca y capacite para un escenario estratégico y operacional multidimensional, dentro del cual se puede subrayar los siguientes ámbitos:
Fortalecimiento de Instituciones.
Promoción y protección de derechos humanos
Apoyo a la restauración y ampliación de la autoridad del Estado
Asistencia humanitaria
Protección a las minorías
Desastres naturales
Acción contra las minas
Se deba agregar la valides de la planeación por capacidades presentada en el Plan Estratégico de la Fuerzas Militares 2030, ya que este proceso implica una combinación
eficiente de las estructuras al interior del Sistema de Seguridad y Defensa, posibilitando la interoperabilidad, flexibilidad, adaptabilidad y sostenibilidad. Si bien, según lo estipulado en el Acuerdo Final se debe velar por la trasformación estructural de los territorios en todas las zonas del país, se considera conveniente atender la priorización de 170 municipios establecida por el Ministerio de Agricultura de manera conjunta con el Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y el Departamento nacional de Desarrollo en el Decreto 893 de 2017. Dicha priorización corresponde a zonas con presencia de pobreza extrema, altas necesidades insatisfechas, considerable afectación derivada del conflicto, debilidad institucional, poca o nula capacidad de gestión y fuerte presencia de economías ilegales. De modo que, es determinante trasladar la institucionalidad estatal a dichos territorios, pues es bien sabido que en estos las FARC sustituyeron de forma adversa al Estado. Es justamente por ello que ante la ausencia parcial de las FARC el Estado debe velar por acciones unificadas en pro de garantizar la presencia institucional en municipios donde el monopolio de la violencia se ha visto relegado a actores margen de la ley, conteniendo así el emplazamiento de nuevas conflictividades que se opongan la construcción de una paz estable y duradera. IV. Consideraciones finales En un escenario de post acuerdo el sector seguridad y defensa debe tener como centro
de su trasformación la ampliación del concepto de seguridad hacia una visión multidimensional, ello primero en concordancia con la realidad global e igualmente con la trasformación del escenario nacional. Debe entonces ‘‘la política de seguridad nacional ser verdaderamente nacional, consultar las realidades del propio país, responder a las necesidades y aspiraciones de la nación, a las exigencias de los problemas de seguridad y posibilidades nacionales’’ (Escuela Superior de Guerra, 2012).
construcción de condiciones que contengan el retorno de una confrontación armada, velando por el mejoramiento de las condiciones estructurales de la sociedad y por el desarrollo de condiciones aptas para el desarrollo y mantenimiento de la paz.
Es determinante que la institucionalidad local, así como la agenda territorial se encuentre articulada con la agenda nacional, lo cual supone trabajar desde los territorios en la materialización de lo estipulado por el Plan Nacional de Desarrollo, cuyo propósito es construir condiciones favorables para la paz. Se afirma, que mientras las instituciones del sistema de seguridad y defensa permanezcan ajenas a los territorios y operando únicamente desde el nivel central del Estado, no será posible la trasformación del sistema desde una perspectiva multidimensional que permita atender los retos y desafíos propios del escenario de posacuerdo.
Battaglino, J. (2008). Transformaciones en la seguridad internacional la post Guerra Fría: su impacto en América del Sur. Estudios Internacionales I60, 7-33.
Se debe velar entonces por las estrategias y planes de acción que bajo un enfoque diferencial logren cambiar la lógica histórica en Colombia de llevar al Estado a las regiones, para más bien construir el Estado y la Paz desde las regiones. Además de ello, las Fuerzas Militares, así como las demás instituciones del sistema de seguridad y defensa deben orientar su accionar a la
Bibliografía Ávila Akerberg, A. (Mayo-Agosto de 2010). La consideración del medio ambiente como asunto de seguridad nacional. evista de Relaciones Internacionales de la UNAM(107), 97-103.
Esquivel, R. (2001). Colombia Indefensa. Bogotá: Editorial Planeta. Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana. (2015). La seguridad humana en las Naciones Unidas. Nueva York: Naciones Unidas. García Pinzón, V. (2014). Reformas al Sector Seguridad en Contextos de Post-Conflicto Armado:Experiencias en Centroamérica y consideraciones sobre el Caso Colombiano. CONFERENCIA FLACSO-ISA: “Poderes Regionales y Globales en un Mundo Cambiante”, Buenos. Buenos Aires: FLACSO. Nye , J., & Keohane, R. (1988). Poder e interdependencia: la política mundial en
transición. Londres: Latinoamericano.
Grupo
Editor
Olano, H. (2015). “Actualidad de la doctrina de la seguridad nacional”. Revista Summa Luris. Vol. 3, Nª 1. 59-86. Ortega, P., & Font, T. (2012). Seguridad nacional, seguridad multidemnsional, seguridad, humana. Papeles de relaciones ecosociales y cambio global(22), 161-172. Maghroori , R., & Ramberg, B. (1982). Globalism Versus Realism International Relations' Third Debate. Westview Press, 355–357. Vela, M. (2002). Informe final de investigación Sociedad, Estado y fuerzas armadas en Centroamérica. Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá. Ciudad de Guatemala: PNUDFLACSO Guatemala.