VUCEREG14 MODULO1

LAS VENTANILLAS ÚNICAS ELECTRÓNICAS COMO HERRAMIENTAS DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO

MÓDULO 1

VENTANILLAS ÚNICAS: INTRODUCCIÓN, CONCEPTOS Y MODELOS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT).

COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) AUTORA DEL MÓDULO Carolina Navarro Correcher, Jefe de Proyectos del Área de Innovación y Desarrollo de la Fundación Valenciaport.

COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.

Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia.

Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Índice de Gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 UNIDAD I. CONCEPTO DE VENTANILLA ÚNICA Y EL ENTORNO DE VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.1. Definición de Ventanilla Única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.1.1. Ventanilla Única como instalación inteligente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 I.1.2. Ventanilla Única como empresa virtual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 I.2. Entorno de las Ventanillas Únicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 I.2.1. Port Community Systems y su relación con los servicios de Ventanilla Única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 UNIDAD II. MODELOS DE VENTANILLAS ÚNICAS Y PRINCIPALES BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II.1. Tipologías y Modelos de Ventanilla Única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II.2. Modelos de Ventanillas Únicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 II.2.1. Modelo 1 VU: Modelo de Autoridad Única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 II.2.2. Modelo 2 VU: Sistema Único Automatizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 II.2.3. Modelo 3 VU: Sistema de Información Automatizado Transaccional . . . 27

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II.2.4. Agencia Líder para el establecimiento de un entorno de Ventanilla Única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II.3. Principales Beneficios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 III.3.1. Beneficios para el Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 III.3.2. Beneficios para el comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 UNIDAD III. PASOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE VENTANILLAS ÚNICAS Y FACTORES CLAVE DE ÉXITO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 III.1. Pasos para la implementación de Ventanillas Únicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 III.2. Factores claves de éxito para el establecimiento de Ventanillas Únicas . . . . 37 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

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Índice de Figuras Figura 2.1. Resumen de los beneficios para los agentes vinculados al comercio

Índice de Gráficos Gráfico 1. Ventanilla Única como empresa virtual Gráfico 2. Fases del entorno de Ventanilla Única Gráfico No.3. Visión esquemática sobre la combinación de PCS con servicios de ventanilla única Gráfico 4. Modelo de autoridad Única Gráfico 5. Modelo centralizado de Ventanilla Única Gráfico 6. Modelo distribuido de Ventanilla Única Gráfico 7. Modelo mixto de Ventanilla Única Gráfico 8. Modelo transaccional de Ventanilla Única Gráfico 9. Beneficios de Ventanilla Única para el Gobierno Gráfico 10. Pasos en la Implementación de Ventanillas Únicas Gráfico 11. Factores clave para el establecimiento de Ventanillas Únicas

Glosario “B2B”: Business-to-Business “B2G”: Business-to-Government CCS: Cargo Community System CS: Community System EPCSA: European Port Community System Association “G2G”: Government-to-Government “Integrated System”: Sistema centralizado

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“Interfaced System”: Sistema distribuido OMA: Organización Mundial de Aduanas PCS: Port Community System TI: Tecnologías de la Información TIC: Tecnologías de la Información y la Comunicación UN/CEFACT: United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business VU: Ventanilla Única VUCE: Ventanillas Únicas de Comercio Exterior

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Presentación del módulo El comercio internacional requiere de un gran volumen de información y de documentos para cumplir con los trámites regulatorios que exigen las autoridades gubernamentales en los procesos de importación, exportación y tránsito. Además, normalmente, cada uno de estos documentos debe presentarse a diferentes agencias, cada una con sus propios sistemas (bien sean manuales o automáticos) y con sus propios modelos y formularios. Estos trámites, junto con los costes asociados al cumplimiento representan una seria barrera para el desarrollo del comercio internacional tanto para las empresas como para el gobierno.

Una forma de solucionar estos problemas se encuentra en la creación de un entorno de Ventanillas Única mediante el cual la información asociada al comercio y el transporte sólo necesita ser presentada en un único punto de entrada para ser posteriormente distribuida a todos los organismos públicos pertinentes para ser procesada (aduanas, organismos regulatorios de las operaciones de comercio exterior, cuerpos de seguridad, autoridades portuarias etc.). Esta posibilidad permite mejorar la disponibilidad y gestión de la información más confiable, acelerar y simplificar los trámites documentales necesarios para el comercio y armonizar y compartir la información entre diferentes organismos competentes.

Al mismo tiempo el uso de Ventanillas Únicas permite mejorar la eficiencia y control por parte de los organismos oficiales redundando en un ahorro de costes, tanto para el comercio como para el gobierno, mediante una mejor utilización de los recursos disponibles (por ejemplo, a través de un mayor control de las tasas que se deben pagar, o de una reducción del tiempo necesario en cumplir los trámites administrativos, etc…).

Para abordar el tema, este Módulo comprende tres Unidades de aprendizaje: Unidad 1. Concepto de Ventanilla Única y el entorno de Ventanillas Únicas. Unidad 2. Modelos de Ventanillas Únicas y principales beneficios de la implementación y la Unidad 3.

Pasos para la implementación de Ventanillas Únicas y factores clave de éxito. Cada una de estas Unidades integra a su vez una serie de actividades orientadas a facilitar y motivar el aprendizaje a través de una metodología activa de trabajo individual y de trabajo en equipo, que se facilita a través de la plataforma virtual del INDES.

Objetivo general del módulo Abordar los conceptos básicos referentes a las Ventanillas Únicas como instrumentos de facilitación del comercio internacional referidos a tipologías y modelos de Ventanillas Únicas, principales beneficios de implementación del sistema, tanto para los gobiernos como para los agentes privados vinculados al comercio, los pasos y factores clave del éxito para su implantación.

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Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Qué se entiende por Ventanilla Única, y cuáles son las tipologías y modelos más conocidos? ¿Debería existir sólo una Ventanilla Única? ¿Cuáles son algunas razones que motivan la implementación de Ventanillas Únicas? ¿Y de quién debe partir la idea de creación de una Ventanilla Única? ¿Cuál ha de ser el proceso a seguir en la implementación de Ventanillas Únicas a fin de garantizar el éxito en la implementación del sistema?

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UNIDAD I

CONCEPTO DE VENTANILLA ÚNICA Y EL ENTORNO DE VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje Comprender el concepto de Ventanilla Única a partir de las definiciones teóricas que se presentan en esta primera unidad para dotar al alumno de una visión general de dicho concepto.

Conocer cuáles son las definiciones de un entorno de Ventanillas Únicas para identificar cuáles son las principales características de dichos entornos a partir de la revisión de las definiciones realizadas por los diferentes organismos internacionales relacionados con el comercio exterior.

I.1. Definición de Ventanilla Única La Ventanilla Única es un término que ha sido ampliamente utilizado en los últimos años y se ha dedicado un gran esfuerzo en definir los conceptos asociados. La realidad es que la Ventanilla Única desafía los modelos tradicionales que se han utilizado para el control del movimiento de mercancías y de los medios de transporte.

Para una mayor compresión de lo que es una Ventanilla Única vamos a recuperar las definiciones de este concepto realizadas tanto por el Centro de Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico de las Naciones Unidas (UN/CEFACT) en su “Recomendación y guía para el establecimiento de una Ventanilla Única para la mejora del intercambio de información entre el comercio y el gobierno” (Recomendación nº 33, 2005), como por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) en su Compendio sobre Ventanilla Única (2011).

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RECOMENDACIÓN Nº33, 2005

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En su Recomendación Nº 33, el Centro de las Naciones Unidas para la Facilitación del Comercio y los Negocios Electrónicos (UN/CEFACT), siendo consciente de que el establecimiento de Ventanillas Únicas puede contribuir a la armonización y simplificación de los intercambios de información entre los distintos actores del comercio y los gobiernos, y considerando los beneficios reales que esto puede significar tanto para los propios gobiernos como para el comercio, recomienda que los gobiernos y aquellos agentes involucrados en el comercio internacional y el movimiento de mercancías, consideren la posibilidad y en su caso procedan con el establecimiento de soluciones de Ventanilla Única en sus países, mediante la colaboración y el esfuerzo conjunto de todas las autoridades gubernamentales involucradas así como de la parte privada. Para ello, junto con la Recomendación, UN/ CEFACT incluye una Guía para el establecimiento de una Ventanilla Única para mejorar el intercambio eficiente de información entre el comercio y los gobiernos que está considerada como uno de los documentos básicos de referencia para la puesta en marcha de proyectos de Ventanilla Única. UN/CEFACT ha definido posteriormente otras Recomendaciones que describen herramientas y metodologías que permiten desarrollar este concepto desde otras perspectivas tales como la recomendación 35 sobre cómo establecer el entorno legal para una Ventanilla Única en el comercio internacional

Ambos organismos internacionales aportan definiciones y recomendaciones complementarias desde distintos puntos de vista, el primero más técnico y el segundo más organizativo y metodológico.

Según la definición aportada por la UN/CEFACT una Ventanilla Única se define así:

Es una herramienta que permite, a las partes involucradas en el comercio y transporte, presentar información y documentos estandarizados a través de un único punto de entrada con el objeto de cumplir con todos los trámites relacionados con las operaciones de exportación, importación y tránsito y, en la cual, la información se debería presentar una sola vez (preferiblemente en formato electrónico).

En otras palabras, el objetivo de una Ventanilla Única es agilizar y simplificar los flujos de información entre los agentes vinculados al comercio y los Gobiernos de manera que se beneficien todos los implicados en los procesos transfronterizos evitando la presentación repetitiva de datos.

La definición ofrecida por la UN/CEFACT se encuentra más orientada a la transmisión de información estandarizada y la aplicación de tecnologías de la información

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y comunicaciones al ser éstas unas de las principales áreas de conocimiento de este organismo internacional. En la Recomendación No. 33 la colaboración entre la Aduana y otros organismos regulatorios y de control se explica en términos de flujos de información entre las distintas partes involucradas en el comercio y el transporte, donde la información y los documentos deben ser presentados en un único punto de entrada.

Esta recomendación y guía es considerada como base de la temática de Ventanilla Única y ha dado lugar a numerosos seminarios, talleres y discusiones que han permitido profundizar en las implicaciones y posibilidades de este concepto en el comercio exterior y en el transporte.

UN/CEFACT ha definido posteriormente otras Recomendaciones que describen herramientas y metodologías que permiten desarrollar este concepto desde otras perspectivas tales como la recomendación 35 sobre cómo establecer el entorno legal para una Ventanilla Única en el comercio internacional Sin embargo, no se debe confundir una Ventanilla Única con un sistema de información, sino que este concepto va mucho más allá. En la definición ofrecida por la OMA se prefiere utilizar el término Entorno de Ventanilla Única, en el cual se plantea la Ventanilla Única como:

Una filosofía de gobernanza en la cual las estructuras tradicionales de gobierno se transforman para servir mejor a las necesidades de los ciudadanos, de los negocios y de la economía. Bajo el concepto de Ventanilla Única los procedimientos establecidos por las distintas agencias de gobierno pasan a transformarse en servicios integrales e integrables ofrecidos por el gobierno derivándose en una mayor simplificación de los trámites que se desarrollarán de una forma más eficiente y coordinada con una disminución sustancial de los costes de cumplimiento de las regulaciones. El proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única se basa en una transformación iterativa que debe involucrar distintas iniciativas, algunas de ellas nuevas pero otras ya consolidadas o en curso y que deben ser apropiadamente integradas en este entorno a través de un riguroso trabajo de reingeniería.

En un Entorno de Ventanilla Única, esta transformación de las estructuras de gobierno hacia una mayor simplificación, facilitación, control y transparencia es el resultado de un proceso iterativo que integra distintas iniciativas orientadas hacia este fin y que dan lugar a distintas versiones y distintos niveles de madurez de Ventanillas Únicas.

El concepto de Ventanilla Única, no es un concepto exclusivo de las operaciones de comercio exterior. Este concepto lo encontramos también en otras áreas de gobierno como puede ser el caso de una Ventanilla Única para la creación de nuevas empresas, para centralizar los trámites de cambio de domicilio, la obtención de un permiso de conducir, etc. En este punto podríamos cuestionarnos si sólo puede existir una Ventanilla Única o pueden existir varias Ventanillas Únicas para la gestión del comercio y

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transporte internacional. Este aspecto ha sido tratado en el capítulo introductorio del Compendio de Ventanilla publicado por la OMA. En el comercio exterior existen distintos organismos gubernamentales involucrados en este tipo de operaciones tales como la aduana, los organismos de inspección sanitarios, fitosanitarios, zoosanitarios, de control de medicamentos y de normas de aplicación a distintos productos, de protección en fronteras y de gestión de infraestructuras públicas.

Tradicionalmente estos distintos organismos, no han establecido canales para compartir información entre ellos, lo que ha dado lugar a que los operadores de comercio deban proporcionar la misma información a cada uno estos organismos y que las inspecciones y control de cada uno de ellos se realice de forma descoordinada y potencialmente con información discordante.

Esta situación no es en absoluto deseable ni para los operadores del comercio ni para la administración al dar lugar a grandes ineficiencias y a una menor capacidad de identificar riesgos que puedan existir al estar utilizándose información parcial recibida en cada agencia en lugar de una información global que ha sido recibida por el conjunto del gobierno.

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Como ilustración a este tipo de circunstancias, se podría encontrar la discordancia de informaciones que podrían darse entre las autoridades sanitarias y las aduaneras relativas al origen de un producto alimenticio, para evitar inspecciones o prohibiciones de introducción de productos en el país de destino, o la discordancia entre la cantidad de mercancía que ha sido descargada en un puerto y la que ha sido declarada en importación para evitar el pago de tasas o aranceles. Con la aplicación del concepto de Ventanilla Única, todos los organismos públicos dispondrían del mismo conjunto de información que habría sido presentada por los operadores en un solo punto de entrada.

La propuesta de implementación de un Sistema de Ventanillas Única puede partir de diferentes sectores (marítimo, comercio, transporte, Aduanas), por ejemplo, desde el sector marítimo se puede impulsar la creación de una Ventanilla Única que proveerá servicios asociados con los trámites asociados a los buques. Por lo que podemos encontrarnos con diferentes Ventanillas Únicas, que deben ser complementarias y estar en cualquier caso interrelacionadas entre sí.

Habitualmente, la organización de un entorno de Ventanilla Única es coordinada por una entidad que lidera el proceso. Esta entidad debe ser reconocida por el resto de las autoridades gubernamentales y agencias regulatorias implicadas.

El líder debe de adoptar un papel neutral y conciliador buscando y asegurando que todas las autoridades y agencias reciban o tengan acceso a la información que necesitan para cumplir con sus mandatos y objetivos.

Además, las autoridades participantes y las agencias deben procurar coordinar sus controles de tal forma que estos no se repitan y se desarrollen en el mismo momento.

En algunos casos, los servicios de Ventanilla Única pueden conectarse a otros servicios externos para proveer servicios tales como pago de impuestos, tasas y cuotas o servicios logísticos asociados a la operación.

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En los procesos transfronterizos, además de la Aduana, existen otras agencias gubernamentales (como inspecciones fitosanitarias, veterinarias, control de drogas, etc.), con derecho a paralizar la mercancía que cruza las fronteras. Frecuentemente, debido a la falta de información compartida entre dichas agencias, los importadores/ exportadores deben proporcionar la misma información a diferentes agencias gubernamentales.

En muchas ocasiones, aún disponiendo de servicios de Ventanilla Única, se siguen exigiendo que se presente la información en papel en distintos puntos cuando en muchas ocasiones existe información más fiable y actualizada dentro de los propios sistemas de información del gobierno. También es frecuente que la evaluación del riesgo se realice en cada una de las agencias con los datos específicos que ésta ha recopilado y no se basa en la información completa que el gobierno recibe de los agentes. En consecuencia, se realizan múltiples inspecciones en diferentes momentos temporales. La evaluación del riesgo lo realiza cada una de las agencias con sus datos específicos y no se basa en la información completa que el gobierno recibe de los agentes.

De la misma manera existen experiencias consolidadas en muchos países en los que se han implantado distintos sistemas de colaboración logística y de transporte, denominados Cargo o Port Communty System cuando son utilizados en puertos y aeropuertos.

Estos sistemas sirven como punto único para el intercambio de información entre los distintos intervinientes de las operaciones logístico-portuarias tales como el operador logístico y la comunidad comercial y del transporte y organismos públicos regulatorios y de control en estas instalaciones. Estos sistemas están actuando en muchas ocasiones como puntos de entrada a las ventanillas únicas del gobierno actuando como interfaces entre los operadores y las aduanas, autoridades portuarias y marítimas y otras agencias regulatorias y de control.

En este punto cabe formular las siguientes cuestiones relativas al oxímoron “Múltiples Ventanillas Únicas”: ¿Debería existir sólo una Ventanilla Única? ¿Podrían existir múltiples soluciones de Ventanilla Única para distintos sectores que ofrezcan soporte al comercio internacional (marítimo, portuario, transporte, comercio, aduana, bancos,…)? ¿Cómo deberían interactuar esas múltiples Ventanillas Únicas? ¿Podría dividirse la responsabilidad de suministro del concepto de Ventanilla Única en distintas partes y suministrar cada una de ellas por diferentes organizaciones mediante sistemas basados en tecnologías de la información? ¿El concepto de Ventanilla Única está asociado exclusivamente a un único sistema automatizado operado por una sola entidad o a una colección de sistemas interoperables e interconectados operados por distintas entidades? ¿Debería existir una única entidad que orquestase y coordinase el desarrollo del concepto de Ventanilla Única o de Múltiples Ventanillas Únicas?

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¿Deberían retirarse los sistemas existentes utilizados por las distintas agencias en beneficio de un nuevo único sistema que incorpore todas las funcionalidades o deberían mantenerse y preservarse los sistemas e inversiones existentes? ¿Cómo se deberían establecer y delimitar los alcances de las Ventanillas Únicas y de los sistemas corporativos de cada una de las instituciones?

Es muy probable que existan tantas respuestas a estas preguntas como alumnos participen en este curso. Esto es debido a que el concepto de Ventanilla Única puede manifestarse mediante distintas aproximaciones, que dependerán en gran medida del contexto socio-político y de la complejidad del entorno. Bajo esta situación, resulta crítico partir de un concepto y de una base de definición de Ventanilla Única lo suficientemente amplia y flexible que permita dar cabida a las distintas iniciativas y entornos que se crean en torno a esta filosofía de gobernanza para posteriormente poder caracterizar y particularizar cada realidad en un entorno concreto. Esta base permitirá dotar al alumno de una apertura de miras suficiente, como para poder comprender las distintas iniciativas de Ventanillas Únicas que están apareciendo tanto en la región como a nivel mundial.

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Dependiendo del contexto en el que se presenta la Ventanilla Única cabe distinguir las Ventanillas Únicas Nacionales, cuyo objetivo es coordinar la colaboración entre los distintos organismos públicos de un país. También nos podemos encontrar con Ventanillas Únicas regionales o internacionales, cuyo objetivo es coordinar la colaboración entre agencias de distintos países, de tal forma, que los datos que se originan en un país, pueden ser utilizados en otro país, sin que se requiera la presentación de los mismos, por parte de los operadores económicos y de transporte al efectuarse estas comunicaciones de gobierno a gobierno, entre distintos países. Ejemplos de Ventanillas Únicas regionales los podríamos encontrar en servicios de reconocimiento mutuo de certificados de origen electrónicos, cuyos datos se consultan desde el país de destino al país de origen, o en el Tránsito Internacional de Mercancías, donde los datos de la declaración de tránsito se crean en el país de inicio y son utilizados y actualizados en los distintos países de paso y en el país de destino final del tránsito.

I.1.1. Ventanilla Única como instalación inteligente El concepto de Ventanilla Única no es simplemente el de un portal o servicio que conecta al usuario con varias agencias gubernamentales. El valor añadido de este concepto, es que provee al usuario de una solución integrada para sus transacciones comerciales.

La característica fundamental del concepto de Ventanilla Única, reside en que incluye la idea de presentar la información una sola vez (“one time submission”) evitando duplicidades y la presentación repetida de la misma información.

“One time submission” quiere decir, que no es necesario que se introduzca la misma información por parte del mismo operador en diferentes agencias gubernamentales. Sin embargo, no implica que la entrega de todo el volumen de información se

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realice en una única transmisión ni exime a otros operadores a presentar también información sobre las operaciones. Así, la información puede ser enviada en múltiples transmisiones y por distintos operadores, permitiendo a los agentes ir completando la información a medida que van teniendo lugar los procesos logísticos, completando cada uno de los estados necesarios para el despacho y control de las operaciones de transporte y las mercancías.

Esta característica no podría conseguirse sin una estandarización y armonización de los datos y de la documentación. Un aspecto fundamental en la transmisión electrónica de información entre el usuario y las agencias gubernamentales y entre sí, es que se trata de un acto importante orientado al cumplimiento de la legislación. Así, a la información presentada se la denomina declaración y debe dotarse de suficientes garantías al hecho de la presentación de la documentación por medios electrónicos que aseguren la integridad, autoría y no repudio del trámite electrónico. Para este fin, el uso de técnicas avanzadas de identificación y firma electrónica de datos electrónicos puede ofrecer un nivel equivalente o incluso superior de aseguramiento de las funciones de identificación, autenticidad, integridad y no repudio del que se dispone hoy en día con los documentos en papel.

Los usuarios introducen la información requerida por las Agencias (responsabilizándose de su legalidad) a través de las Ventanillas Únicas, que a su vez, incluye flujos de información cuyo origen son las Agencias, lo que implica que la respuesta de las Agencias esté armonizada y coordinada. Por tanto, es necesario evitar flujos de información redundantes en las Agencias y los usuarios y viceversa, de manera que se utilice el verdadero potencial de las Ventanillas Únicas.

En resumen, la característica de “One time submission” se basa en los siguientes principios: Incremento gradual de la entrada de datos: Es la posibilidad de ir asociando datos introducidos paulatina e individualmente como parte del entorno inteligente de las Ventanillas Únicas Declaraciones armonizadas: En un entorno de Ventanillas Únicas, cada uno de los actores no está obligado a introducir los mismos datos repetidamente para diferentes agencias Se comparte la información entre las agencias: Es posible compartir la información o dividirla para que cada una de las agencias pueda llevar a cabo sus correspondientes controles Respuesta armonizada entre agencias: Cada Agencia procesa su respuesta de manera independiente, pero la Ventanilla Única deberá dar una respuesta única y armonizada al usuario

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I.1.2. Ventanilla Única como empresa virtual Las Ventanillas Únicas, se fundamentan en el intercambio de documentación y en la creación de procesos de negocio soportados por las Tecnologías de la Información y los avances en el comercio electrónico. La Ventanilla Única, puede ser vista como una empresa virtual conformada por distintas agencias que proporcionan un aspecto único y homogéneo hacia el cliente.

Aunque el entorno de las Ventanillas Únicas es claramente diferente del efímero carácter de las empresas virtuales, donde distintas compañías dan servicios a los clientes a través de una sola vía de entrada, hay algunas similitudes que pueden ayudar a comprender el entorno de las Ventanillas Únicas.

El concepto de “empresa virtual” emerge de las interconexiones electrónicas que resultan para poder ofrecer servicios a través de una interfaz electrónica de un portal web y una red de organizaciones y entidades colaboradoras.

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Compras por internet, reserva de billetes aéreos o la reserva de hoteles, son algunos ejemplos de comercio electrónico. En todos estos casos, el portal a través del cual el cliente realiza las gestiones no tiene siquiera por qué pertenecer directamente a alguna de las empresas que proveen los servicios.

“One-stop-shops”, como es el caso de portales web, dan soporte comercial a la transacción de la empresa virtual, manejan los datos de entrada y los de salida y organiza todos los procesos asociados con el intercambio de información. Normalmente una transacción on-line involucra a muchas compañías y los sistemas de información de cada una.

Sin embargo, estas transacciones comerciales se llevan a cabo en tan solo segundos dada la coordinación existente de los procesos de negocio de cada una de las partes, llevándose a cabo de una manera secuenciada por medio de mensajes electrónicos estandarizados. No obstante los portales web son sólo una parte de la historia. La complejidad y transacciones reales tienen lugar entre los sistemas TI y los distintos organismos participantes.

En un entorno de Ventanilla Única, los comerciantes en una transacción internacional obtienen una visión simplificada transparente a la complejidad relacionada con las transacciones cuidadosamente orquestadas y sincronizadas entre las distintas agencias de gobierno, instituciones financieras, transportistas, operadores logísticos, despachantes de aduanas, operadores de terminales e infraestructuras intermodales, autoridades portuarias, etc.

Dentro de la complejidad de una transacción internacional, podemos encontrar intercambios de información entre los operadores privados “B2B” (business-to-business),

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entre los operadores privados y el gobiernos “B2G” (business-to-government), y entre las propias agencias y entidades gubernamentales “G2G” (government-to-government). Para completar el ciclo surgen también los intercambios de información entre el gobierno y los operadores privados (government-to-business) que pueden reportar beneficios sin precedentes en las operaciones de comercio exterior al proporcionar de forma proactiva las entidades gubernamentales la información requerida para una mejor planificación y ejecución logística.

Dentro de las entidades gubernamentales, tal y como se muestra en la figura siguiente, se pueden distinguir los organismos reguladores y de control del comercio exterior, la aduana y las entidades de gestión de infraestructuras públicas.

Todas estas entidades gubernamentales deben colaborar entre sí, con el objeto de crear un entorno eficiente de Ventanilla Única, tal y como se describe en el tema que sigue.

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Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1. Ventanilla Única como empresa virtual

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MÓDULO 1

I.2. Entorno de las Ventanillas Únicas La OMA considera el concepto de VU como un componente de la Gestión Coordinada de Fronteras, término que utiliza para describir los esfuerzos globales para racionalizar y facilitar los procedimientos y sistemas de gestión de fronteras.

El desarrollo de sistemas automatizados de gestión, dentro de las administraciones aduaneras y las agencias reguladoras y de protección en fronteras, es un aspecto clave para la adopción de medidas facilitadoras ofreciendo, al mismo tiempo, mejoras sustanciales en los objetivos perseguidos sobre funciones recaudatorias, protección social y fomento del comercio. No obstante, estos importantes desarrollos, no son sólo efecto de la introducción de nuevas tecnologías y, en particular, de tecnologías de la información y comunicaciones, sino también de la adopción de nuevas filosofías y arquitecturas de gestión y gobernanza que han proporcionado mayores grados de eficiencia y eficacia en las prácticas de comercio internacional.

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El entorno de Ventanilla Única, debe aplicarse para facilitar los complejos procesos que regulan el movimiento de mercancías, medios de transporte y personas a través de las fronteras de los países. Tradicionalmente en América Latina y Caribe (ALC), estas Ventanillas Únicas, son conocidas como VUCE o Ventanillas Únicas de Comercio Exterior y ofrecen la visión de un interfaz simplificado entre los operadores económicos y las agencias de gobierno que regulan las fronteras para dar una respuesta a los problemas inherentes relativos a las costosas ineficiencias, falta de coordinación entre agencias y procedimientos administrativos y documentación poco transparentes, y que se derivan en una lenta y compleja burocracia.

¿Por qué se habla de entorno de Ventanillas Únicas?

Se denomina entorno porque normalmente las implementaciones de Ventanillas Únicas son la unión de instalaciones independientes unidas por un interfaz mutuo y la adopción de procesos de negocio colectivos. Este entorno se compone del espacio compartido de cada una de las Agencias individuales y cada uno de sus mandatos o roles, regulaciones, procesos de negocio y sistemas automatiza.

En este sentido construir un entorno de Ventanillas Únicas es un proceso particularmente complejo y necesita una gran labor de armonización de objetivos de cada uno de los actores, que además conllevará muchos cambios respecto al funcionamiento actual. Para este cambio, la OMA define tres fases en el desarrollo de un entorno de Ventanilla Única. Veamos:

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Fuente: OMA. Fases en el desarrollo de un entorno de Ventanilla Única.

Adaptación de diseño INDES 2013

Gráfico 2. Fases del entorno de Ventanilla Única

En realidad, la fase de implementación de Ventanillas Únicas en algunos casos puede durar varios años. Cada fase y sub-fase se va construyendo a partir de lo que se va aprendiendo en la anterior para conseguir progresivamente una simplificación del comercio en el cual, el entorno objetivo no debe ser el resultado de proyectos individuales.

No existe un único modo de construir un entorno de Ventanillas Únicas, se pueden encontrar diferentes soluciones por todo el mundo y resulta importante poder entender cuáles son las similitudes y las diferencias de cada una de esas soluciones. No obstante, un aspecto común que debe orientar la construcción de Ventanillas Únicas, es que se deben siempre de diseñar de manera que respondan a las verdaderas necesidades, tanto del comercio como del gobierno de forma integrada.

Así la OMA habla de “construir” una Ventanilla Única en lugar de “desarrollar”, ya que, al igual que en el caso de un edificio, las Ventanillas Únicas necesitan un diseño que refleje sus verdaderas necesidades. Es decir, necesita ser construido usando todas las habilidades de la ingeniería y una vez que se ha probado y se certifica que la instalación funciona conforme a los requerimientos, se pone en servicio.

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MÓDULO 1

Al igual que un edificio es la sede para un estilo de vida, las Ventanillas Únicas, son la sede de procesos de negocio y proveen una colección de servicios interrelacionados.

Al igual que los proyectos de construcción, las Ventanillas Únicas, en algunas ocasiones necesitarán desmantelar algunos de los edificios existentes, o renovar algunas de las estructuras actuales.

Hoy en día, los avances en la interoperabilidad de los Sistemas de Información y la arquitectura de las Tecnologías de Información, han introducido nuevos paradigmas que ayudan a comprender como las organizaciones pueden colaborar. Gracias a estos avances las agencias pueden colaborar entre ellas y con el sector privado. Desde que las Naciones Unidas publicaron su recomendación No 33 se ha impulsado el diseño de nuevos modelos de colaboración.

I.2.1. Port Community Systems y su relación con los servicios de Ventanilla Única En muchas ocasiones, se identifica que existe una gran confusión entre una Ventanilla Única y un sistema colaborativo logístico o de transporte, como es el caso de los sistemas de comunidad portuaria o de carga conocidos también como Port Community System (PCS) o Cargo Community System (CCS).

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Un PCS (Port Community System) Se puede definir como un sistema informático para el intercambio de información ligada a un puerto cuyo principal objetivo es servir a los intereses de las distintas empresas y entidades relacionadas con las actividades logístico-portuarias, el transporte y el comercio internacional.

La existencia de un PCS en un puerto surge esencialmente de la necesidad de maximizar la eficiencia en el uso de las infraestructuras y operaciones y, de gestionar la complejidad inherente en las actividades portuarias, especialmente en el transporte de mercancías en contenedor. El crecimiento del tráfico de contenedores, se traduce en un incremento del volumen de trabajo requerido para la planificación, ordenación, ejecución y seguimiento de las operaciones de forma eficiente. En este contexto, los procedimientos y prácticas manuales empiezan a percibirse inadecuados y necesitan ser reemplazados por otros métodos, en los que las soluciones tecnológicas, juegan un papel clave en la identificación de áreas de mejora.

El concepto de PCS se implementa normalmente con el compromiso de facilitar el acceso, el tratamiento y la reutilización de datos a través de una única plataforma, desarrollar la infraestructura e interconectividad necesaria, así como otras actividades horizontales relativas a aspectos legales, estandarización y armonización del comercio internacional.

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La asociación internacional de PCS (IPCSA) define el concepto de PCS como una plataforma electrónica abierta y neutral que facilita el intercambio de información seguro e inteligente entre operadores privados y entidades públicas con el objeto de mejorar la posición competitiva de las comunidades portuarias y aeroportuarias. Un PCS permite optimizar los distintos sistemas utilizados por los distintos intervinientes en el puerto, automatizando procesos logísticos y portuarios mediante un único envío de datos que es utilizado por el conjunto de procesos que conforman la cadena logística y de transporte.

En un sistema de comunidad portuaria confluyen todos los actores ligados a las operaciones de buques y mercancías en el puerto: operadores de terminales, operadores de transporte (marítimo/oceánico, rodado y ferroviario), transitarios o freight forwarders, aduanas, organismos de inspección, almacenes, autoridades portuarias y autoridades marítimas. El PCS facilita el intercambio de información entre operadores privados “B2B” (business-to-business), entre los operadores privados y organismos del gobierno “B2G” (business-to-government), y, puntualmente, puede desarrollar también intercambios de información entre organismos del gobierno (G2G) aunque esta no es su función principal. Un PCS es por consiguiente complementario, además de suplementario, a los servicios de Ventanilla Única ofrecidos por los organismos públicos tanto a nivel nacional como internacional.

Al igual que en el caso de las ventanillas únicas, la funcionalidad completa de un PCS puede servir para interconectar a los diversos agentes y sectores que conforman la comunidad marítimo-portuaria, creando de este modo un sistema firmemente integrado. Abarcando actividades que van desde la importación, la exportación, el transbordo, la consolidación, el transporte de mercancías peligrosas hasta el control de las estadísticas marítimas.

El PCS tiene por objeto la eliminación de los trámites en papel innecesarios que impiden alcanzar la máxima eficiencia en el transporte de mercancías. En este sentido, la utilización del intercambio electrónico de datos se presenta como un sistema efectivo, rápido y flexible. Se trata de un sistema de información en tiempo real, que mejora la eficiencia en todas las fases del proceso, pasando por la carga y descarga del buque, el despacho de aduanas, la regulación y control en fronteras y la salida y entrada de la terminal marítima.

La existencia de una Ventanilla Única portuaria, no está condicionada a la existencia de un port community system. Podemos encontrar puertos en los que no existe un sistema de comunidad portuaria, pero existe un único punto de entrada para la presentación de declaraciones mediante una Ventanilla Única. De forma opuesta, podemos encontrar puertos en los que existe un sistema de comunidad portuaria, pero no existe una coordinación de las distintas agencias gubernamentales que dan lugar a una Ventanilla Única.

Asimismo, existe una diferencia fundamental entre una Ventanilla Única y un PCS: una Ventanilla Única debería tener un alcance nacional y, por lo tanto, debe poder ser aplicable en todo el país y en todos los puertos, mientras que un PCS tiene un alcance más local limitado a un puerto.

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La integración entre los PCS y los servicios de Ventanilla Única ofrecidos a nivel nacional puede ofrecer ganancias sustanciales para todos los operadores y organismos involucrados. De esta forma un PCS puede constituirse en un ‘punto de acceso a los servicios de ventanilla única’ ofrecidos por el gobierno, mediante los cuales se consigue alcanzar tanto los objetivos gubernamentales como los de las propias empresas y los de los puertos.

El ‘punto de acceso a los servicios de ventanilla única consta tanto de los sistemas comunitarios como del sistema central del organismo del gobierno. Con objeto apoyar los objetivos de una ventanilla única, el punto de acceso a los servicios de una ventanilla única ofrecido por los sistemas de comunidad de carga o portuaria comprende una sección público-privada y una sección pública.

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Por ejemplo, el PCS suministra los servicios y aplicaciones para gestionar toda la información de las escalas de buques y manifiestos de carga de las compañías navieras, tanto para los flujos de entrada como para los de salida. Basándose en esta información, se distribuyen las declaraciones a la aduana, a la autoridad portuaria y a otros organismos gubernamentales (B2G o business-to-government). Estos organismos proporcionan información de control sobre las operaciones a la comunidad portuaria (G2B o buisness-to-government). Al mismo tiempo, la comunidad portuaria puede reutilizar la información ya almacenada en el PCS para la gestión de las operaciones (B2B o business-to-business), tales como consulta de las listas de descarga y autorizaciones de salida, información sobre llegada o expedición de mercancías, autorizaciones de embarque, etc. De esta forma, se garantiza la integridad de los datos no sólo con respecto a los procesos regulatorios, sino también en el ámbito empresarial.

Fuente: Elaboración propia

Gráfico 3. Visión esquemática sobre la combinación de PCS con servicios de ventanilla única

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La combinación de ventanillas únicas y PCS puede capacitar el suministro de servicios de alto valor añadido en un puerto asociados con la planificación, ejecución y control de las operaciones a toda la comunidad portuaria y redundando en un mayor aprovechamiento de sus infraestructuras. En este escenario, el sistema de comunidad portuaria actúa como canal de entrada a la Ventanilla Única.

La combinación de ambos sistemas, la Ventanilla Única con los sistemas PCS, permiten ofrecer soluciones que mejoran significativamente los controles por parte de los organismos públicos, pero al mismo tiempo, simplifican y mejoran los procedimientos existentes en el comercio exterior, consiguiendo substanciales ahorros de costes y tiempo de estancia de las mercancías en los puertos.

Para llevar a cabo estas mejoras, es necesario por un lado, la combinación de las autorizaciones emitidas por los distintos organismos públicos, para poder ejecutar las operaciones y autorizaciones, que deben estar basadas en un análisis anticipado de la información y de los riesgos, y, que deben enlazarse con la información y seguimiento de estas operaciones. Esta potente combinación, facilita la verdadera consecución de un puerto sin papeles, creando, por ejemplo, procedimientos de liberación sin papeles de mercancías y de buques.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Del concepto de Ventanilla Única Se han presentado aquí, dos definiciones sobre el concepto de Ventanilla Única aportadas por dos organismos internacionales, el Centro de Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico de las Naciones Unidas (UN/CEFACT) y la Organización Mundial de Aduanas (OMA), ambas definiciones son complementarias y desde diferentes puntos de vista, uno más técnico y otro más organizativo y metodológico.

Es importante tener presente que el concepto de Ventanillas Únicas no es exclusivo de Comercio Exterior. Y, que la propuesta de implementación de Ventanillas Únicas puede partir de diferentes sectores (marítimo, comercio, transporte, Aduana), por lo que podemos encontrarnos con diferentes Ventanillas Únicas que deben ser complementarias y en cualquier caso estar interrelacionadas entre sí.

El entorno de Ventanilla Única puede manifestarse mediante distintas aproximaciones que dependerán en gran medida del contexto socio-político y de la complejidad del entorno. Bajo esta situación resulta crítico partir de un concepto y de una base de definición de Ventanilla Única lo suficientemente amplia y flexible que permita dar cabida a las distintas iniciativas y entornos que se crean en torno a esta filosofía de gobernanza para posteriormente poder caracterizar y particularizar cada realidad en un entorno concreto.

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Un gran valor añadido del concepto Ventanilla Única es que aporta soluciones integradas a los usuarios, y una característica fundamental reside en la idea “one time submission” (presentar la información una sola).

Por último se ha presentado la Ventanilla Única como concepto de empresa virtual, que puede ayudar a comprender el entorno y las relaciones de las Ventanillas Únicas.

Del entorno de Ventanillas Únicas Se habla de entornos de Ventanillas Únicas porque normalmente las implementaciones de Ventanillas Únicas son la unión de instalaciones independientes unidas por un interfaz mutuo y la adopción de procesos de negocio colectivos. Este entorno se compone del espacio compartido de cada una de las Agencias individuales y cada uno de sus mandatos o roles, regulaciones, procesos de negocio y sistemas automatizados.

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Para el desarrollo de entornos de Ventanillas Únicas la OMA define tres fases: Concepto de ventanilla Única, iniciativa de Ventanilla Única y Entorno de Ventanilla Única. Aunque hay que tener en cuenta que no existe un único modo de construir dicho entorno, por lo que se pueden encontrar diferentes soluciones por todo el mundo.

Además en la unidad se ha identificado el concepto de Port Community System y Cargo Community System, dado que en ocasiones se produce confusión entre estos términos y el de Ventanilla Única. PCS se ha definido como un sistema informático para el intercambio de información ligada a un puerto cuyo principal objetivo es servir a los intereses de las distintas empresas y entidades relacionadas con las actividades logístico-portuarias, el transporte y el comercio internacional. Una diferencia fundamental entre PCS y VU es que una Ventanilla Única debería tener un alcance nacional, y por tanto ser aplicable a todos los puertos mientras que un PCS tiene un alcance local más limitado a un puerto.

Aunque como se ha mencionado, la combinación de ambos sistemas permite ofrecer soluciones más eficientes consiguiendo substanciales ahorros de costes y tiempo de estancia de las mercancías en los puertos.

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UNIDAD II

MODELOS DE VENTANILLAS ÚNICAS Y PRINCIPALES BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN

Objetivos de aprendizaje Conocer cuáles son las principales tipologías de Ventanillas Únicas de manera que se identifiquen cuáles son sus características a partir de la revisión de los diferentes modelos existentes.

Comprender cuáles son los beneficios que se derivan de la implantación de Ventanillas Únicas para identificar cuáles son los propósitos de este tipo de proyectos tanto para los gobiernos como para los agentes privados vinculados al comercio a través del análisis de dichos beneficios para cada uno de ellos.

II.1. Tipologías y Modelos de Ventanilla Única Antes de considerar los diferentes modelos de Ventanillas Únicas, es importante señalar:

Aunque existen muchas prácticas y relaciones comerciales que son comunes a todos los países, cada país puede tener también sus requerimientos y condiciones particulares que determinarán la elección óptima del modelo de Ventanilla Única.

El aspecto crucial en la implantación de una Ventanilla Única reside en una estrecha cooperación de todas las entidades públicas gubernamentales involucradas.

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Una Ventanilla Única no siempre implica el uso de sistemas TIC avanzados de última generación, sino que se puede facilitar en gran medida el comercio mediante la definición apropiada de procedimientos administrativos integrados apoyados por sistemas TIC existentes.

Aunque existen diferentes aproximaciones posibles para el establecimiento de Ventanillas Únicas, se cuenta con tres modelos básicos que han sido identificados en la Recomendación Nº 33 de la UN/CEFACT.

II.2. Modelos de Ventanillas Únicas II.2.1. Modelo 1 VU: Modelo de Autoridad Única En el primer modelo, una única Autoridad recibe toda la información, bien en formato papel o bien en formato electrónico y la distribuye al resto de autoridades gubernamentales pertinentes facilitando la operación de comercio.

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Ejemplo: Este ha sido, por ejemplo, el modelo seguido por las administraciones españolas para la presentación de manifiestos de carga y descarga de forma electrónica por parte de los operadores marítimos en las que la Autoridad Portuaria actúa como Ventanilla Única ante la Aduana.

Modelo de Autoridad Única integrado SW

conectado

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 4. Modelo de autoridad Única

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II.2.2. Modelo 2 VU: Sistema Único Automatizado Se utiliza un único sistema de información (público o privado) creado a tal efecto para la recepción, diseminación (y almacenamiento) y gestión de la información relacionada con el comercio y el transporte.

Existen diferentes posibilidades dentro de este tipo de modelo.

Sistema centralizado (“Integrated System”) en el que los datos son procesados a través de un único sistema utilizado por todos los organismos involucrados.

Ejemplo: Este tipo de sistema lo podemos encontrar, por ejemplo, en varios países de Latinoamérica y permite a los operadores económicos presentar datos en un solo sistema, que es a su vez utilizado por los distintos organismos regulatorios.

Sistema Centralizado integrado SW SW

27 integrado

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 5. Modelo centralizado de Ventanilla Única

Sistema distribuido (“Interfaced System”) mediante el cual la información es distribuida a los organismos públicos involucrados, mediante interfaces interoperables, quienes a su vez, integran esta información y la procesan.

Ejemplo: Este tipo de sistema ha sido establecido, por ejemplo, en Estados Unidos y permite a los operadores económicos presentar datos estandarizados una única vez y el sistema procesa y distribuye los datos a las otras agencias interesadas en la transacción.

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Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 6. Modelo distribuido de Ventanilla Única

Combinación de los sistemas centralizados y distribuidos descritos anteriormente.

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Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 7. Modelo mixto de Ventanilla Única Ejemplo: Este tipo de sistema lo encontramos también en varios países de Latinoamérica y permite a los operadores económicos presentar datos en un sólo sistema que es a su vez utilizado por varios organismos regulatorios y al mismo tiempo los datos son también transmitido a otro sistema (principalmente de la aduana) mediante una interfaz interoperable.

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II.2.3. Modelo 3 VU: Sistema de Información Automatizado Transaccional En este tipo de modelo, el usuario puede presentar las declaraciones de manera electrónica de varias autoridades para ser procesadas y aprobadas en una sola aplicación que coordina todo el flujo de trabajo bajo una única transacción.

Estos sistemas suelen basarse en procedimientos rígidos, que deben ser cumplidos para poder dar viabilidad a todo el trámite existiendo una serie de pre-identificaciones y pre-validaciones.

Para establecer este tipo de sistema se tienen que hacer ciertas consideraciones sobre el uso de las bases de datos, ya que para llevar a cabo estas transacciones se deberán realizar una serie de pre-identificaciones y pre-validaciones por adelantado.

Ejemplo: Este tipo de sistema se utiliza sobre todo en países asiáticos tales como Singapur, Corea y Mauricio.

Este sistema puede ofrecer otros servicios de valor añadido como cómputo automático de las tasas que se deben pagar, gestión de riesgos o conexión con bancos para pagos electrónicos.

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Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 8. Modelo transaccional de Ventanilla Única

II.2.4. Agencia Líder para el establecimiento de un entorno de Ventanilla Única La elección del modelo adecuado de Ventanilla Única dependerá de aspectos legales, políticos y organizativos de cada país, por lo que es extremadamente

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importante partir de un estudio y diagnóstico de la situación actual sobre el comercio y los servicios y conexos brindados a la carga. Asimismo, la elección de la agencia apropiada para dirigir el establecimiento y operación de una Ventanilla Única se debe analizar durante las primeras fases del proyecto. Esta entidad deberá poseer una organización robusta con la visión, autoridad legal, soporte político, financiero y humano necesario para la puesta en marcha de las Ventanillas Únicas y tener las interfaces adecuadas con las otras administraciones y agencias involucradas.

En muchos casos, dado su papel en el control de los trámites administrativos en las fronteras; así como en la gestión de la información derivada de las operaciones de importación, exportación y tránsito, las agencias de comercio exterior, las autoridades aduaneras, autoridades portuarias o autoridades marítimas, pueden resultar ser las autoridades más adecuadas para liderar los proyectos de creación de Ventanillas Únicas. Sin embargo, en algunos países, la agencia encargada de liderar el proyecto de Ventanilla Única, puede ser una entidad privada (como, por ejemplo, las Cámaras de Comercio o empresas proveedoras de servicios tecnológicos) siempre y cuando disponga formalmente del soporte institucional suficiente para ejercer esta función.

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No obstante no debe confundirse ni asociarse a la entidad líder dentro del proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única con la entidad dominante de la Ventanilla Única. El proceso de creación de un entorno de Ventanilla Única, es un proceso de colaboración entre agencias de gobierno y el líder de este proceso debe distinguirse por su neutralidad y búsqueda de la mejor solución para todos los intervinientes en el proceso, buscando en todo momento el beneficio país y no el beneficio particular.

Las Ventanillas Únicas, pueden simplificar y facilitar en gran medida los procesos requeridos para proporcionar y compartir la información necesaria, para cumplir con los requerimientos normativos en el comercio y en el transporte de un país, tanto desde el punto de vista de los operadores privados como de las autoridades. En este sentido, las técnicas utilizadas para la gestión de riesgos para el control y el cumplimiento de normativas (como puede ser el caso de los riesgos aduaneros) pueden verse mejorados a través de la Ventanilla Única, ya que ésta, permite recopilar información desde diversas fuentes y de diferentes operadores económicos, de una manera sistemática y además, combina esta información con el objeto de detectar inconsistencias debidas a una falta de cumplimiento de la normativa o errores no intencionados, dando lugar a unos procedimientos mucho más seguros y eficientes. Adicionalmente, la creación de un sistema de pago de tasas en la propia Ventanilla Única, ofrece un medio rápido y efectivo para la recepción de los impuestos y otras tasas a las autoridades públicas y agencias.

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II.3. Principales Beneficios Una Ventanilla Única puede simplificar y facilitar un considerable número de procesos abasteciendo y proveyendo la información necesaria, para cumplir con los requisitos legales del comercio tanto para los agentes privados vinculados al comercio como a las propias autoridades. El uso de este tipo de sistemas, puede mejorar la eficiencia y la efectividad de los controles oficiales y puede, reducir los costes tanto para las autoridades como para dichos agentes, debido a la mejora en el uso de recursos.

A continuación se van a analizar cuáles son los principales beneficios para los gobiernos así como para los agentes que intervienen en el comercio:

III.3.1. Beneficios para el Gobierno Una Ventanilla Única, puede conducir a una mejor coordinación de los sistemas gubernamentales existentes y de sus procesos, a la vez, que promueve que los organismos de gobiernos se comuniquen y operen de una forma más abierta y facilitadora.

Por ejemplo, el usuario no solo puede introducir toda la información y documentos necesarios a través de una sola entidad, sino que también se pueden establecer mecanismos más efectivos para que la información sea analizada rápidamente, dando lugar a una mayor fiabilidad de los datos recibidos y pueda ser distribuida a aquellas agencias gubernamentales, que se encuentren involucradas directa o indirectamente en el proceso, cada una recibiendo la información de la que precisan para desarrollar sus funciones, pero preservando aquellas informaciones confidenciales que no son de su competencia. Con ello, se consigue una mejor coordinación y cooperación de las autoridades gubernamentales involucradas en el comercio.

Gracias a las Ventanillas Únicas, se pueden mejorar los procesos de gestión del riesgo, dado que se recogen datos de una manera sistemática lo que conlleva una mejora en la seguridad y en la eficiencia de los procedimientos. La inclusión de un sistema de pagos electrónicos, unida a la solución de Ventanilla Única, dará lugar a un pago más seguro, fiable e inmediato de impuestos, aranceles y cualquier otro cargo que sea requerido por las autoridades gubernamentales y las agencias.

Una Ventanilla Única, provee información actualizada sobre tarifas y otros procedimientos legales, lo que reduce la posibilidad de cualquier error involuntario e incrementará la transparencia y la satisfacción del usuario. Por otro lado, la recolección y coordinación de la información y la documentación a través de la Ventanilla Única reducirá el uso de recursos humanos y financieros, permitiendo a los Gobiernos reasignar recursos que anteriormente se ocupaban con tareas administrativas a áreas de mayor importancia.

Por tanto se pueden resumir los beneficios para los gobiernos como:

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Fuente: Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013.

Gráfico 9. Beneficios de Ventanilla Única para el Gobierno

III.3.2. Beneficios para el comercio

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El principal beneficio para los agentes vinculados al comercio, es que las Ventanillas Únicas, pueden proveerle de un único punto o canal donde presentar la información y documentación, que tan sólo será necesaria introducir una sola vez (“one time submission”) y que llegará a manos de todas las agencias gubernamentales involucradas en los procedimientos de importación, exportación o tránsito. Además mejorará la transparencia y disminuirá cualquier comportamiento corrupto tanto del sector público como privado.

En el caso de que la Ventanilla Única, actúe como punto central en el que se disponga de toda la información actualizada, referente a; reglas, regulaciones y requerimientos vinculados al comercio, se conseguirá reducir los costes administrativos asociados a las transacciones y mejorará la satisfacción del usuario. Veamos:

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33 Fuente: Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES 2013.

Figura 2.1. Resumen de los beneficios para los agentes vinculados al comercio

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Se ha presentado aquí, la clasificación de los tres modelos básicos de Ventanillas Únicas que se plantean en la Recomendación Nº 33 de la UN/CEFACT, que son los que siguen: Modelo de Autoridad Única.

Modelo Único Automatizado, que a su vez, puede ser centralizado (“Integrated System”), distribuido (“Interfaced System”) o mixto.

Modelo de sistema de Información Automatizado Transaccional.

Como se ha indicado en la Unidad, la elección del modelo adecuado dependerá de aspectos legales, políticos y organizativos de casa país.

Además, para el proceso de implementación de entornos de Ventanillas Únicas, es vital contar una agencia para dirigir el establecimiento y la operación, dicha entidad deberá poseer una organización robusta con la visión, autoridad legal, soporte político, financiero y humano necesario para la puesta en marcha de las Ventanillas Únicas.

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También se han detallado los principales beneficios que supone la implementación de entornos de Ventanillas Únicas, diferenciando por un lado, en los beneficios para los gobiernos y por otro, los beneficios para el comercio. Como resumen se destacan: Beneficios para los gobiernos: Uso más eficiente y efectivo de los recursos.

Mejora en la aplicación de las leyes fiscales.

Mayor rapidez y fiabilidad en la recaudación de impuestos, aranceles y otras tasas.

Mejora de la satisfacción del usuario.

Mejora del control y la seguridad, habilitando un análisis de riesgos asistido por computador.

Incremento de la integridad y la transparencia.

Beneficios para los agentes vinculados al comercio: Disminución de costes debido a la reducción de retrasos.

Agilización en el despacho aduanero.

Mejora en la aplicación de la normativa.

Mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos.

Incremento de la transparencia.

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UNIDAD III

PASOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE VENTANILLAS ÚNICAS Y FACTORES CLAVE DE ÉXITO

Objetivos de aprendizaje Conocer la metodología de implantación de un proyecto de ventanillas únicas para comprender los pasos básicos necesarios para alcanzar exitosamente la implantación de Ventanillas a través de la presentación de dicha metodología.

Reconocer y analizar cuáles son los factores clave de éxito para el establecimiento de Ventanillas Únicas a partir de la enumeración de los mismos.

III.1. Pasos para la implementación de Ventanillas Únicas La implementación de Ventanillas Únicas, supone un gran compromiso, ya que involucra a un gran número de participantes (tanto públicos como privados) y requiere el compromiso de muchos actores tanto del lado gubernamental, como del área empresarial. Por tanto, es esencial seguir una metodología sistemática.

Los pasos a seguir se muestran a continuación y serán presentados en detalle en el Módulo 6: 1. Desarrollar el concepto inicial de Ventanilla Única: En muchas ocasiones el establecimiento de Ventanillas Únicas parte de una breve descripción del concepto basada en una investigación preliminar, muy habitualmente encargada por el gobierno o por alguna agencia gubernamental o también, puede darse el caso en que será una organización privada fuertemente vinculada al comercio quien inicie el estudio para la implementación de Ventanillas Únicas.

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2. Decisión de estudiar la viabilidad de una Ventanilla Única: para ello es recomendable organizar una reunión a alto nivel, en la que estén representados todos los agentes involucrados en el comercio (como pueden ser las cámaras de comercio, asociaciones de importadores y exportadores, confederaciones de industrias, asociaciones empresariales, etc), junto con las autoridades gubernamentales y las agencias, para debatir sobre el concepto de Ventanilla Única.

Fuente. Elaboración propia.

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Gráfico 10. Pasos en la Implementación de Ventanillas Únicas

El objeto de esta reunión, es llegar a un acuerdo sobre el concepto del proyecto y sobre el lanzamiento del estudio de viabilidad que incluirá un análisis detallado de las necesidades tecnológicas.

Suponiendo que se llega a una decisión positiva sobre el desarrollo de un estudio de viabilidad, se deberá establecer un Grupo responsable de la Gestión del Proyecto (Comité de Proyecto) compuesto por los líderes de los agentes claves, que estarán directamente involucrados en la implementación y utilización de las Ventanillas Únicas. Además, en dicha reunión se establecerá el equipo de proyecto con los representantes técnicos y ejecutivos necesarios para llevar a cabo la organización e implementación del trabajorequerido para el proyecto.

3. Desarrollo del estudio de viabilidad: el estudio de viabilidad es un elemento clave en el global del desarrollo del proyecto de Ventanillas Únicas. El estudio deberá determinar el objetivo potencial de la Ventanilla Única, el nivel y la naturaleza de la demanda, los posibles escenarios para la implementación (incluyendo las fases de implementación), la naturaleza de las pruebas piloto, el coste de implementación para cada uno de los diferentes escenario, otros recursos necesarios (humanos, técnicos, etc.), los beneficios potenciales, los riesgos, plazo de implementación y la estrategia para la gestión.

4. Análisis de los resultados y elección del escenario de implementación: una vez finalizado el estudio de viabilidad, se presentarán los resultados que deberán ser

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aprobados por el equipo del proyecto, y que finalmente serán presentados para su validación final al Comité de Proyecto. Esta fase conllevará un considerable tiempo, y es fundamental que durante el desarrollo del estudio de viabilidad, se recoja el mayor número de información así como ir llegado a acuerdos, antes de que el informe esté finalizado. A continuación, se presentará a todas las autoridades gubernamentales y el resto de organismos y agentes vinculados al comercio el modelo de Ventanilla Única elegido así, como el escenario de implementación.

5. Implementación: Sea cual sea la forma elegida para la implementación: mediante un piloto, por fases o implantación total, es necesario iniciar el proyecto con una clara metodología de gestión de proyectos. El plan de gestión del proyecto, que debe ser formalmente acordado tanto por el Comité de Proyectos y el Equipo de Proyecto, debe contener una serie de actividades claramente definidas e interrelacionadas, así como los hitos más importantes, que ayudará al Equipo y al Comité en su labor para planificar, ejecutar, monitorizar, evaluar y ajustar la implementación de proyecto.

III.2. Factores claves de éxito para el establecimiento de Ventanillas Únicas El éxito en la introducción e implementación del concepto de una Ventanilla Única, depende de un extenso número de precondiciones y factores clave, que varían de un país a otro y de un proyecto a otro. En este apartado se presentan una serie de pautas para el éxito del proyecto resultantes de la experiencia de varios países:

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 11. Factores clave para el establecimiento de Ventanillas Únicas

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1. Voluntad Política

La existencia de una fuerte voluntad política tanto por parte del Gobierno como del lado empresarial es uno de los factores más críticos para el éxito en la introducción de Ventanillas Únicas. Conseguir esta voluntad política requiere una apropiada diseminación de una manera clara e imparcial de los objetivos, implicaciones, beneficios y posible obstáculos en el establecimiento de Ventanillas Únicas. La disponibilidad de recursos para la implantación de Ventanillas en muchas ocasiones está directamente relacionada con el nivel de compromiso político y con el compromiso con el proyecto.

2. Fuerte Liderazgo de la Agencia responsable

Relacionado con la necesidad de una voluntad política, se puede destacar la existencia de una organización líder con un fuerte carácter emprendedor y poderoso para el lanzamiento y seguimiento en cada una de las fases de desarrollo. Esta organización, debe contar con todo el apoyo político, tener autoridad legal propia, y disponer de recursos financieros y humanos. Además, es recomendable que alguna persona dentro de esta organización que representará el rol de “campeón” en el desarrollo del proyecto. No obstante, esta función de liderazgo debe estar unida a un espíritu de colaboración y neutralidad, buscando en todo momento el beneficio país y no el beneficio particular.

3. Cooperación entre Gobierno y representantes del Comercio

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Una Ventanilla Única, es un modelo de cooperación entre las agencias y el gobierno y entre el gobierno y los agentes involucrados en el comercio. Es una buena oportunidad para establecer una cooperación público-privada para el establecimiento y operativa del Sistema. Consecuentemente, representantes de todos los sectores, tanto públicos como privados deberán ser invitados a participar desde el principio en el desarrollo del proyecto. Se debe incluir su participación en todas las etapas del proyecto desde el establecimiento de los objetivos, el análisis de la situación, diseño del proyecto hasta la implementación. El éxito final de la Ventanilla Única, dependerá de la involucración, compromiso y predisposición de todas las partes para asegurar que se contemplan todas sus necesidades.

4. Claro establecimiento de objetivos y metas

Como en cualquier tipo de proyecto, las metas y objetivos del proyecto deben guiar cada una de las etapas del proyecto. Estas metas y objetivos deben basarse en un minucioso análisis de las necesidades, aspiración y recursos de los participantes claves y también en la infraestructura existente y los sistemas actuales de intercambio de información. Las Ventanillas Únicas se perciben generalmente como parte de la estrategia global de un país para la facilitación del comercio.

5. Facilidad y accesibilidad para el usuario

Otro de los factores clave para el éxito del proyecto de Ventanilla Única es la facilidad y accesibilidad: para ello será necesario crear guías e instrucciones fácilmente comprensibles para los usuarios. Además, resulta muy útil establecer un

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Servicio de Soporte Técnico, que incluya formación, sobre todo para las primeras fases de implementación del proyecto. En algunos países se deberá tener en cuenta la necesidad de dar servicio en diferentes lenguas.

6. Establecimiento legal del entorno

Hay que tener en cuenta que uno de los pre-requisitos para establecer un entorno de Ventanillas Únicas es tener en cuenta la legislación vigente. Se deberán identificar todas las leyes y las restricciones legales. En muchas ocasiones es necesario realizar algunos cambios en la legislación, para facilitar intercambios/introducción de información electrónica e incluso para la firma digital. Además, pueden existir algunas restricciones legales relacionadas con el uso compartido de información al igual que pueden ser necesarios acuerdos entre organizaciones para la operativa de las Ventanillas Únicas. También, se deberá analizar otras cuestiones legales relacionadas con la delegación de poderes y autoridad a la agencia líder.

7. Recomendaciones y Estándares Internacionales

La implementación de Ventanillas Únicas, generalmente implica la armonización y estandarización de los documentos comercio así como de datos. Para asegurar la compatibilidad con otros sistemas internacionales y aplicaciones, estos documentos y datos deben basarse en estándares y recomendaciones internacionales.

8. Identificación de posibles obstáculos

Es posible que algunos de los implicados, tanto gubernamentales como agentes del comercio, no acojan con agrado la implementación de Ventanillas Únicas. En este caso, se debería identificar las causas de su oposición para poder tratarlas lo antes posible. Cada uno de los obstáculos identificados, se debe considerar de manera individual, teniendo en cuenta la situación particular y sus necesidades. Claramente, el coste puede ser uno de los mayores obstáculos pero debe ser balanceado teniendo en cuenta los beneficios que conllevará en el futuro.

Sin embargo, es importante clarificar las implicaciones financieras que acarrea el proyecto, para decidir si el proyecto se lleva a cabo de una manera global o bien por fases.

9. Modelo financiero

Se debe tomar lo antes posible una decisión sobre el modelo financiero que tendrá el Sistema de Ventanilla Única. Este modelo, puede variar desde un sistema totalmente financiado por el estado hasta un sistema totalmente autosuficiente.

También, se pueden plantear modelos público-privados.

Uno de los factores que influirá en los responsables para apoyar o no la implementación de Ventanillas Única será que el modelo financiero este claramente definido.

10. Posibilidad de pagos

Algunas Ventanillas Únicas, incluyen un sistema para el pago de cuotas, tasas e impuesto así como otros cargos. Esto puede suponer un atractivo, tanto para el

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Gobierno como para los usuarios y es especialmente interesante en el caso de que el sistema tenga que generar rentas. Sin embargo, añadir estos sistemas de pago conlleva un esfuerzo adicional de armonización y sobre todo de seguridad.

11. Promoción y marketing

La promoción y el marketing del proyecto de Ventanilla Única son fundamentales y deben haber sido cuidadosamente planeados. La campaña de promoción debe involucrar a representantes clave de los gobiernos y del resto de agentes vinculados al comercio, todos los componentes pueden suministrar valiosa información sobre las expectativas de la comunidad de usuarios y colaborar directamente en la elección de los mensajes de promoción. Es necesario, establecer una clara planificación de la implementación que ayudará a diseñar una campaña de promoción y marketing y permitir a los potenciales usuarios a planificar sus operaciones e inversiones teniendo en cuenta dicha programación. En el área de marketing, se debe identificar claramente cuáles son los beneficios y el ahorro que supone este tipo de proyectos y la eficiencia que se deriva del uso de un entorno de Ventanillas Únicas.

12. Estrategia de comunicación

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Si se establece un adecuado mecanismo para mantener a todos los participantes informados sobre las metas, objetivos y los progresos (y dificultades), aumentará la confianza de todos los implicados y evitará malentendidos que podrían arruinar la implementación del proyecto. En este contexto, es extremadamente importante manejar las expectativas de todos los implicados adecuadamente, y nunca prometer más de lo que se pueda llegar a conseguir. Es también importante recordar que los participantes no esperan milagros, resolver problemas prácticos puede significar conseguir que se le dé una gran credibilidad.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad se ha presentado una metodología para seguir en el proceso de implementación de Ventanillas Únicas y las orientaciones clave para buscar el éxito en el proceso de su implementación.

La metodología consta de los siguientes cinco pasos: Desarrollo del concepto inicial.

Toma de decisión de estudiar la viabilidad de una Ventanilla Única.

Desarrollo del estudio de viabilidad.

Análisis de los resultados y elección del escenario de implementación.

Implementación (por piloto, por fases o implantación total) que se plasmará metodología de gestión de proyectos.

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Ahora en relación con los factores clave y necesarios para el éxito en la implementación de Ventanillas Únicas, se resumen en: La existencia de una fuerte voluntad política tanto por parte del Gobierno como del lado empresarial.

Existencia de una organización líder con un fuerte carácter emprendedor y poderoso para el lanzamiento y seguimiento en cada una de las fases de desarrollo.

Dado que una Ventanilla Única es un modelo de cooperación entre las agencias y el gobierno y entre el gobierno y los agentes involucrados en el comercio. Es una buena oportunidad para establecer una cooperación público-privada para el establecimiento y operativa del Sistema.

Como en cualquier tipo de proyecto, las metas y objetivos del proyecto deben guiar cada una de las etapas del proyecto.

Otro de los factores clave para el éxito del proyecto de Ventanilla Única es la facilidad y accesibilidad: para ello será necesario crear guías e instrucciones fácilmente comprensibles para los usuarios.

Hay que tener en cuenta que uno de los pre-requisitos para establecer un entorno de Ventanillas Únicas es tener en cuenta la legislación vigente. Se deberán identificar todas las leyes y las restricciones legales.

Para asegurar la compatibilidad con otros sistemas internacionales y aplicaciones, la Ventanillas Únicas deben basarse en estándares y recomendaciones internacionales.

Es posible que algunos de los implicados tanto gubernamentales como agentes del comercio, no acojan con agrado la implementación de Ventanillas Únicas. En este caso, se debería identificar las causas de su oposición para poder tratarlas lo antes posible.

Se debe tomar lo antes posible una decisión sobre el modelo financiero que tendrá el Sistema de Ventanilla Única.

Algunas Ventanillas Únicas, incluyen un sistema para el pago de cuotas, tasas e impuesto así como otros cargos, habrá que tomar la decisión de si incluirlo La promoción y el marketing del proyecto de Ventanilla Única son fundamentales y deben haber sido cuidadosamente planeados.

Si se establece una adecuada estrategia de comunicación para mantener a todos los participantes informados sobre las metas, objetivos y los progresos (y dificultades), aumentará la confianza de todos los implicados y evitará malentendidos.

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Bibliografía La bibliografía y documentación de apoyo consultada para la elaboración de este Módulo es la siguiente: BID (2010). Electronic Single Window Electronic Single Window Coordinated Border Management - Best Practices Studies. Recuperado de: www.iadb.org.

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World Customs Organization (2011). WCO Compendium. How to Build a Single Window Environment, Capítulo 1 Recuperado de: www.wcoomd.org

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