Plan og samfunn av Nils Aarsæther, Eva Falleth, Ronny Kristiansen og Torill Nyseth

Innhold Forord................................................................................................................................ 5 Kapittel 1 Plansystem, praksis og teori ....................................................................................... 15 Nils Aarsæther, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen Innledning ........................................................................................................................ 15 Fokus på plan- og bygningsloven ................................................................................. 17 Aktørmangfold i planlegging ........................................................................................ 19 Fra regulering til strategi: Introduksjon til det norske plansystemet ..................... 21 Sentrale temaer i praktisk planlegging ....................................................................... 23 Planteoretiske perspektiver .......................................................................................... 24 Planlegging: Et felles, tverrfaglig prosjekt .................................................................. 25 Litteratur ........................................................................................................................... 26 Kapittel 2 Introduksjon til norsk planlegging ............................................................................ 27 Eva Falleth og Terje Holsen Innledning ........................................................................................................................ 27 Grunnlaget var byplanlegging ...................................................................................... 28 Fysisk-økonomisk planlegging ...................................................................................... 29 Planlegging som miljøpolitisk redskap ....................................................................... 32 Mellomspill: en planlov som ble trukket .................................................................... 33 Plan- og bygningsloven av 1985 ................................................................................... 34 Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 2008 ........................................... 35 Arealplanlegging utenfor byene ................................................................................... 38 Demokrati og medvirkning ........................................................................................... 39 Planlegging og praksis ................................................................................................... 39 Avslutning ........................................................................................................................ 40 Litteratur ........................................................................................................................... 42

7

innhold

Kapittel 3 Planlegging på kommune-nivå: Rammer og ambisjonar ..................................... 44 Nils Aarsæther og Karoline Kvalvik Jakobsen Innleiing ............................................................................................................................ 44 Grunnstrukturen for overordna kommunal planlegging .......................................... 45 Kommunen som territorium, som politisk institusjon – og samfunn .................... 49 Kommunal planstrategi – ei politisk og pedagogisk utfordring .............................. 53 Nasjonale forventningar til kommunal planlegging ................................................. 58 Kommuneplanens samfunnsdel .................................................................................. 60 Eit samanhengande system – og opplysningsoptimisme? ..................................... 65 Litteratur ........................................................................................................................... 67 Kapittel 4 Kommunal arealplanlegging ....................................................................................... 69 Eva Falleth og Inger-Lise Saglie Innledning ........................................................................................................................ 69 Kommuneplanens arealdel ........................................................................................... 70 Reguleringsplaner ........................................................................................................... 72 Planprosessen ................................................................................................................. 74 Et fleksibelt plansystem ................................................................................................. 75 Arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor ...................................................... 76 Kommunens handlingsrom ........................................................................................... 78 Fra regelstyring til samhandling ................................................................................... 79 Dilemmaer i praksis ....................................................................................................... 81 Prosjekt- eller planstyrt utvikling? ............................................................................... 82 Avslutning ........................................................................................................................ 85 Litteratur ........................................................................................................................... 85 Kapittel 5 Regional planlegging – mellom stat og kommune ................................................. 87 Ulla Higdem og Aksel Hagen Introduksjon ..................................................................................................................... 87 Det regionale plansystemets oppbygging og ambisjoner ....................................... 88 Regional planlegging i praksis ...................................................................................... 94 Bærekraftig utvikling ............................................................................................... 95 Samordning og gjennomføring ............................................................................. 95 Planbestemmelser .................................................................................................. 98 Store byregioner – byvekstavtaler ........................................................................ 98 Interkommunal plan - arealforvaltning ................................................................ 100 Partnerskapsavtaler ................................................................................................ 100

8

innhold

Framoverblikk – en sterkere regional planlegging i nye fylkeskommuner? .......... 103 Regional planlegging – kunsten å ro med korte eller lange årer? ................... 104 Litteratur ........................................................................................................................... 105 Kapittel 6 Den komplekse statsmakta – rollemangfald og styringsutfordringar i planfeltet ................................................................................ 109 Nils Aarsæther og Arild Buanes Innleiing ............................................................................................................................ 109 Planlegging på statsnivå: Tre planaktør-roller, ei forvaltarrolle .............................. 111 Folkestyre, byråkrati, ekspertstyre og korporativisme ............................................. 117 Den komplekse statsmakta – og staten som planaktør ........................................... 123 Etterkrigshistorie som case: Staten – frå ivrig til nølande territoriell planaktør .. 124 Avslutning ........................................................................................................................ 127 Litteratur ........................................................................................................................... 127 Kapittel 7 Bærekraftig og klimavennlig byutvikling ................................................................. 129 Petter Næss Innledning ........................................................................................................................ 129 Bærekraftutfordringene i byutviklingen ...................................................................... 130 Reduksjon av energibruk og klimagassutslipp .......................................................... 131 Monosentrisk eller polysentrisk byutvikling? ............................................................ 132 Energibruk i bygninger ................................................................................................... 138 Tilpasning til klimaendringer ........................................................................................ 139 Biomangfold og arealer for matproduksjon ............................................................... 141 Forbruk av byggematerialer .......................................................................................... 141 Boligbehov og tilgjengelighet ....................................................................................... 142 Økologisk modernisering i byutviklingen: Oslo som eksempel ............................. 144 Økologisk modernisering – nødvendig, men ikke tilstrekkelig ............................... 147 Avslutning ........................................................................................................................ 148 Litteratur ........................................................................................................................... 149 Kapittel 8 Fra planstyrt til markedsdrevet byutvikling ............................................................ 150 Berit Irene Nordahl Innledning ........................................................................................................................ 150 Om myndighet og marked ............................................................................................ 151 Tilbakeblikk på forholdet mellom myndighet og marked i planlegging ................ 153 Styringsprinsipper i en markedsbasert byplanlegging ............................................. 156

9

innhold

Nærmere om dialog og forhandling i ulike utbyggingssituasjoner ........................ 157 Styringsredskaper i en markedsbasert byplanlegging ............................................. 160 Spleiselag i markedsbasert byutvikling – infrastruktur ............................................ 163 Avslutning ........................................................................................................................ 165 Litteratur ........................................................................................................................... 165 Kapittel 9 Kvalitet i kompakt by – resultat av fortetting som byutviklingsstrategi ......... 168 Elin Børrud Innledning ........................................................................................................................ 168 Den kompakte byens karakter og kvalitet .................................................................. 169 Tett og trangt eller trivelig og tilgjengelig ........................................................... 170 Nasjonal politikk ...................................................................................................... 171 Fortett med vett og kvalitet ................................................................................... 172 Kompakt by-kvalitet? ..................................................................................................... 174 Forutsetninger for å forstå og samtale om fortettingsprosessene ........................ 175 Fortetting som utviklingssyklus ............................................................................ 176 Mellom reguleringsrett og eiendomsrett ............................................................ 177 Fortetting fører til endring ..................................................................................... 177 Transformerende utviklingsstrategier ................................................................. 178 Stasjonen som drivkraft ......................................................................................... 179 Planlegge i forkant og samtidig med fortettingsprosjektene .................................. 179 Revisjon av suksesskriterier for å lykkes med fortettingsplanlegging ........... 180 Hvor og hvordan skal det fortettes? .................................................................... 182 Hvordan gjenkjenne fortetting som et godt byutviklingsprosjekt? ................ 184 Oppsummert: Kvalitet i resultat – hva er en god kompakt by? .............................. 187 Litteratur ........................................................................................................................... 188 Kapittel 10 Medvirkning i lokal planlegging ................................................................................. 191 Toril Ringholm og Gro Sandkjær Hanssen Innledning ........................................................................................................................ 191 Hva forstår vi med medvirkning? ................................................................................. 192 De lovpålagte kravene ................................................................................................... 193 Teoretiske begrunnelser ................................................................................................ 195 Involvering av borgere bidrar til mer demokratisk by- og stedsutvikling ............. 196 Manifestere og utvikle medborgerskap ...................................................................... 197 Styrker det representative demokratiet tilliten mellom folk og folkevalgte? ....... 198 Bedre resultat .................................................................................................................. 199 Demokratikuben ............................................................................................................. 199

10

innhold

Hvordan praktiseres medvirkningen? ......................................................................... 201 Lovens krav følges opp ................................................................................................... 201 Former for medvirkning ................................................................................................. 202 Medvirkning i strategiske planer ................................................................................. 204 Nye grep ........................................................................................................................... 205 Behovet for forsterket innsats og nye grep? .............................................................. 207 Litteratur ........................................................................................................................... 208 Kapittel 11 Universell utforming i et planperspektiv ................................................................. 211 Inger Marie Lid og Helena Nordh Innledning ........................................................................................................................ 211 Et kort historisk blikk på universell utforming ........................................................... 212 Forskningsstatus ............................................................................................................. 213 Forståelsen av funksjonshemming endres ................................................................. 214 Konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne ................ 216 Universell utforming i plan- og bygningsloven .......................................................... 217 Teknisk forskrift ............................................................................................................... 218 Tilgjengelighet og barrierer ........................................................................................... 220 Universell utforming som en del av sosial bærekraft ............................................... 221 Universell utforming i relasjon til folkehelse .............................................................. 223 Planlegging for deltakelse og mangfold ...................................................................... 224 Avsluttende bemerkninger ........................................................................................... 227 Litteratur ........................................................................................................................... 227 Kapittel 12 Den målrasjonelle planmodellen ............................................................................... 230 Nils Aarsæther Innleiing ............................................................................................................................ 230 Målrasjonell, verdirasjonell, tradisjonell eller spontan handling? .......................... 231 Grunntrekk ved den målrasjonelle planmodellen ..................................................... 232 Ein modell for vårt tid? .................................................................................................. 234 Planlegging som kunnskapsbasert handling ............................................................. 237 Målrasjonell og kreativ handling .................................................................................. 239 Planutforming: samordning, sideverknad, synergi ................................................... 240 Gjennomføring, evaluering, læring .............................................................................. 241 Alternativ til rasjonell planmodell? ............................................................................. 242 Avslutning ........................................................................................................................ 245 Litteratur ........................................................................................................................... 246

11

innhold

Kapittel 13 Samarbeidsdriven planlegging .................................................................................. 248 Roar Amdam Innleiing ............................................................................................................................ 248 Instrumentell og kommunikativ rasjonalitet i planlegging ...................................... 249 Instrumentell rasjonalitet og planlegging som førebuing av vedtak .............. 249 Kommunikativ rasjonalitet og planlegging som meiningsdanning ................ 250 Makt, legitimitet og planlegging ........................................................................... 251 Kunnskap og klokskap i planlegginga .................................................................. 253 Samarbeidsdriven planlegging ..................................................................................... 253 Posisjonar og retningar .......................................................................................... 254 Kvifor samarbeidsdriven planlegging .......................................................................... 256 Lokalkunnskap versus vitskap ............................................................................... 256 Kommunikativ makt versus statsmakt ................................................................ 256 Kollaborasjon versus konflikt ................................................................................ 257 Prosess versus resultat ........................................................................................... 257 Modernisering og styringsformer som strukturerande krefter ...................... 258 Samarbeidsdriven planlegging i praksis ..................................................................... 260 Institusjonell planlegging ....................................................................................... 261 Strategisk planlegging ............................................................................................ 261 Taktisk planlegging .................................................................................................. 262 Operativ planlegging .............................................................................................. 263 Modellen kombinerer instrumentell og kommunikativ rasjonalitet .............. 263 Avslutning ........................................................................................................................ 264 Litteratur ........................................................................................................................... 265 Kapittel 14 Fra attraktive steder til omtenksom by- og stedsutvikling – implikasjoner for planlegging? ................................................................................... 267 Torill Nyseth, Anniken Førde og Jørn Cruickshank Innledning ........................................................................................................................ 267 Et relasjonelt stedsperspektiv ...................................................................................... 268 Stedsblind planlegging? ................................................................................................ 269 Mot et nytt paradigme? ................................................................................................. 272 Utfordringer for planlegging ......................................................................................... 274 En relasjonell planlegging .............................................................................................. 277 Avslutning ........................................................................................................................ 281 Litteratur ........................................................................................................................... 282

12

innhold

Kapittel 15 Eksperimentelle tilnærminger til byplanlegging – en ny agenda? ..................... 286 Ronny Kristiansen og Torill Nyseth Innledning ........................................................................................................................ 286 Det eksperimentelle som metode, kunnskapsproduksjon og styringsform ........ 287 Institusjonelle, materielle og strategiske eksperimenter ........................................ 288 Planlegging og usikkerhet – fra utregning til eksperimentering ............................. 290 Eksperimentell planlegging ........................................................................................... 293 Eksperimentell planlegging i praksis ........................................................................... 295 Institusjonell og materiell eksperimentering – byen som laboratorium ............... 298 Materiell og institusjonell eksperimentering i praksis ............................................. 301 Avslutning: Eksperimentets styrker og svakheter .................................................... 303 Litteratur ........................................................................................................................... 304 Kapittel 16 Metoder i planlegging – et spørsmål om kompetanse .......................................... 308 Elin Børrud og Marius Grønning Innledning ........................................................................................................................ 308 Metode og metodologi .................................................................................................. 309 Planlegging som handlingstype ............................................................................ 309 Metodene definerer rollen ..................................................................................... 311 Metodene legitimerer planlegging ....................................................................... 312 Kompetanse for å styre romlig utvikling ..................................................................... 314 Lineær rasjonalitet .................................................................................................. 314 Romlige systemer – spredt input / fokusert output .......................................... 317 Planlegging i et dobbelt kretsløp .......................................................................... 318 Kategorisering av metoder ........................................................................................... 319 Vitenskapelige metoder ......................................................................................... 320 Kreative metoder ..................................................................................................... 322 Tekniske metoder .................................................................................................... 324 Produksjonsmetoder .............................................................................................. 327 Kategorienes gjensidige avhengighet definerer planleggingens transfaglige karakter ............................................................................................... 329 Avslutning: Metodenes metode .................................................................................. 330 Litteratur ........................................................................................................................... 331 Forfatterpresentasjon .................................................................................................. 334 Stikkord ............................................................................................................................ 339

13

plansystem, praksis og teori

Kapittel 1

Plansystem, praksis og teori Nils Aarsæther, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen

Innledning Det er stort behov for en oversiktlig og oppdatert framstilling av norsk planlegging. Lovverket viser rammene, og veiledningsmateriell fra statlig hold viser hvordan planlegging ideelt skal foregå. På den andre siden har vi en rikholdig faglitteratur som i store trekk handler om å forstå hvordan planlegging fungerer i praksis, og hvorfor den ikke alltid gir de ønskede resultater. Ofte blir det da slik at planmyndigheter, planleggere og plankritikerne i liten grad kommuniserer med hverandre. Mellom veiledningene med «oppskrifter» for planarbeidet og de teoretiske publikasjonene om planlegging er det et rom som vi tar sikte på å fylle. Vårt ståsted er at det er nødvendig å sette seg inn i utgangspunktet for den praktiske planleggingen for å kunne levere en velbegrunnet vurdering, teori og kritikk, men uten at en fra forskerhold skal måtte «drukne seg» i detaljer i det store antall plandokumenter som produseres i dagens norske virkelighet. I dette kapitlet skal vi nærme oss planlegging gjennom å drøfte viktige trekk ved rammeverket – lovgrunnlaget og plansystemet.

Ut fra dette ser vi nærmere på hvilke oppgaver planleggingen tar mål av seg til å løse, og hvilke utfordringer dette byr på. Men først skal vi avklare hva vi legger i «planlegging».

Det er enkelt å slå fast at planlegging er en organisert aktivitet hvor en eller flere aktører setter seg et framtidsretta mål, og på bakgrunn av kunnskap og profesjonelle arbeidsmetoder regisserer en prosess der en analyserer, prioriterer og samordner tiltak for å nå det fastsatte målet. En vedtatt plan 15

kapittel 1

skal så legge rammer for oppfølgende vedtak ved gjennomføring av planen og på den måten sørge for at målet blir nådd. Dette er hovedelementer i en definisjon av planlegging som den amerikanske sosiologen Edward Banfield lanserte i en artikkel fra 1959. Banfield presiserte at det her dreier seg om en beskrivelse av hvordan planlegging må utføres for å sikre måloppnåelse, ikke om hvordan planlegging foregår i praksis (Banfield, 1973, s. 139). Det hører med til faghistorien at Banfields forsøk på å beskrive en planprosess ut fra de nevnte elementene, endte med konklusjonen: «What we found was entirely different from what we anticipated» (Banfield, 1973, s. 143). Grunnene til svikten oppsummerer Banfield som en dyptgående politisk konflikt, et for lite handlingsrom, og ledere som i liten grad evnet å opptre rasjonelt. Når den enkle planmodellen ikke gir resultat, er det altså ikke nødvendigvis fordi det er grunnleggende feil med modellen eller mangel på kunnskap. Problemet for planleggingen ligger ofte i manglende kontroll med utenforliggende forhold og at planlegging må håndtere sammensatte og kontroversielle problemstillinger, der løsningen ikke alltid vil være optimal for alle. Det må gjøres vurderinger og avveininger.

Dette var beskrivelsen av en situasjon på 1950-tallet, men den er så absolutt gjenkjennbar i vår tid: Vi kan ikke forutsette enighet om mål, om kunnskap og løsninger, eller skjerme planlegging fra politikk og interessekonflikter. Vi kan heller ikke forutsette et tilfredsstillende handlingsrom og en tilstrekkelig tilgang til ressurser. De som utarbeider planer og treffer strategiske beslutninger, er høyst feilbarlige mennesker. En vanlig svikt er at både myndigheter og fagfolk har en tendens til å arbeide langs kjente spor, også når det åpenbart er et behov for nye løsninger. Det kan være mentalt anstrengende å bevege seg «utenfor boksen», noe som organisasjonsforskere for lengst har konstatert (March & Simon, 1958).

I arbeidet med planteori, altså med å analysere hvordan planlegging foregår i praksis, kan det ut fra slike betraktninger være et alternativ å forlate den målrasjonelle definisjonen av planlegging. Som vi viser i flere av de følgende kapitlene, er det utviklet forståelser av planlegging som legger vekt på kommunikasjon, på maktkritikk – og på eksperimentering. Men for dem som skal stå i planleggingen av kommuner og regioner, finnes det knapt noe alternativ til å prøve ut nye og bedre versjoner av planlegging forstått som mål- og framtidsretta, kunnskapsbasert handling. Dette temaet blir fulgt opp i bokas kapittel 12, som tar for seg den målrasjonelle planmodellen.

16

plansystem, praksis og teori

Fokus på plan- og bygningsloven Det helt sentrale rammeverket for norsk offentlig planlegging finner vi i plan- og bygningsloven. Det er planlegging utført etter denne loven som i all hovedsak utgjør rammen for denne boka. Den første landsdekkende planloven var bygningsloven av 1965. Den innførte et nasjonalt plansystem med en rekke nye plantyper: Reguleringsplanen på detaljnivå, generalplanen for kommunen som helhet og regionplanen for to eller flere kommuner (se kapittel 2). Grovt sagt var det bare det nederste leddet i dette plansystemet (reguleringsplanen) som fungerte; det viste seg svært vanskelig å få kommunene til å utarbeide og vedta helhetlige kommuneplaner som kunne bli retningsgivende for den lokale samfunnsutviklingen. Loven ble først revidert i 1980 (men denne loven ble trukket året etter), deretter i 1985, og på nytt ved vedtak av plan- og bygningsloven av 2008. Det er plandelen i plan- og bygningsloven av 2008 som er utgangspunktet for arbeidet med denne boka, og vi legger vekt på å beskrive de nye elementene som denne loven introduserer: Det gjelder lovens nye formålsparagraf, plantyper, prosesskrav og gjennomføringsredskaper. Lovens implikasjoner for kommuner, regioner og stat behandles spesielt i de første kapitlene, hvor vi diskuterer det norske plansystemet, men også utover i boka vil bidragene relateres til planloven av 2008.

Interessen for planlegging og planteori har variert i etterkrigstiden fra en sterk planoptimisme på 1950-tallet til en lavkonjunktur for plantenkning på 1980-tallet, og med en absolutt bunn omkring 1990 da de såkalte «planbaserte» regimene i Russland og Øst-Europa brøt sammen. Kritikken av den etablerte planleggingen begynte imidlertid allerede på 1960-tallet. Den etablerte planleggingen kan karakteriseres som et fysisk-økonomisk moderniseringstiltak innrettet på å skape maksimal økonomisk vekst. Det overordnede virkemiddelet i denne planleggingen var å legge til rette for utbygging av store industribedrifter og å bygge samfunn rundt disse. Planleggingens manglende fokus på sosiale og etter hvert miljømessige forhold ble sterkt kritisert, både av en voksende planforskning og gjennom en rekke sivilsamfunnsaksjoner. Planforskningen viste hvordan den målrasjonelle modellen kom til kort, mens det i økende grad ble iverksatt aksjoner rettet mot boligsanering- og veiplanlegging. Kritikken mot planleggingen som redskap for samfunnsstyring ble ytterligere forsterket utover 1980-tallet, men da fra den politiske høyresiden. En tiltakende markedstenkning, privatisering og oppslutning om individuell valgfrihet diskrediterte offentlig planlegging. Den fysiske planleggingen som tilretteleggings- og utvik­ 17

kapittel 1

lingsredskap var imidlertid ikke i samme grad utsatt for denne kritikken. Fra 1990-tallet og fram til i dag er imidlertid interessen for planlegging igjen økende som følge av miljø- og klimaproblemene og behovet for å søke nye løsninger i lys av en stadig sterkere storbyvekst. Dette medfører at planlegging igjen er styrket som redskap for samfunnsutvikling, riktignok med et annet innhold, med andre metoder og i en annen kontekst enn i 1965 da den første planloven ble vedtatt.

I formålsparagrafen til plan- og bygningsloven av 2008 heter det at planlegging skal «fremme en bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner» (pbl § 1-1). Ambisjonene er høye, og vi skal merke oss at planlovgivningen nå setter et substansielt mål: bærekraftig utvikling. Når en gjennom planlegging samordner ulike virksomheter, er det for å nå målet om et (mer) bærekraftig samfunn. Loven fra 1985 hadde «samordning» som fremste mål, men den gangen uten at en tok stilling til hvilke samfunnsmessige mål samordningen skulle fremme.

Samtidig vet vi at ikke engang planlegging basert på kunnskapsbaserte løsninger for miljø og samfunn gir oss sikkerhet for å nå målene. Det er vanskelig å tenke framtidsrettet, for vi kjenner i dag ikke til hvilke innovasjoner, trendbrudd og nye utfordringer som vil komme. Det er også uenighet om kunnskap, verdier og planstyring. Det gjør at langsiktig planlegging ikke alltid kan være svaret på framtidens problemer. Evnen til raske omdisponeringer vil ofte være viktigere enn å arbeide langs opptrukne handlingslinjer, særlig i det lange tidsperspektivet. Det åpner for en diskusjon om fleksibilitet som i sin ytterste konsekvens kan stå i motsetning til det å planlegge. Det er all grunn til å invitere til en diskusjon om alternative former for planlegging. Planleggingen bør baseres på et konstruktivt samspill med – og mellom – mennesker og planlegging i dag handler om både samarbeid og styring. Uten planlegging – eller i det minste plantenkning – vil mye kunne gå galt, både lokalt, regionalt, i næringslivet, for landet – og planeten – som helhet.

Klimaproblemet er kanskje det beste eksempelet på at vi ikke kommer i mål med handlinger basert på politiske mål, eller på kunnskap alene. Planlegging er per definisjon en kunnskapsbasert og framtidsrettet virksomhet.

Uten forankring i systematisk kunnskap bedriver vi ikke planlegging. Tradisjonelt har kunnskap i planlegging vært forankret i den fysiske planleggingens behov for juridisk, ingeniørfaglig og arkitektfaglig kunnskap, men i dag bygger planleggingens kunnskapsgrunnlag på et vidt spekter av fagområder og 18

plansystem, praksis og teori

kunnskapskilder. Det handler heller ikke utelukkende om vitenskapelig eller faglig basert kunnskap; også den lokale og erfaringsbaserte, eller til og med den tause, kunnskapen kan ha en rolle i planlegging. Vi har sett at stadig flere kunnskapsdisipliner har satt sitt preg på planleggingen. Utover på 1970-tallet kom miljøproblemene på planleggingens dagsorden. Det var Miljøverndeparte­ mentet som fra 1972 (og fram til 2014) hadde det overordnede ansvaret for norsk planforvaltning, og naturfaglig kunnskap ble høyt verdsatt i planarbeidet. Fra 2014 er det nasjonale ansvaret for planlegging lagt til Kommunal- og moderni­ seringsdepartementet.

Framveksten av samfunnsvitenskapelige disipliner har gitt økt forståelse for medvirkning og demokrati, ulikheter og klasseforskjellers betydning, oversikt over styrings- og samordningsutfordringer og deres legitimitet, forståelse for planstabers handlemåter, for å håndtere en tiltakende kulturell kompleksitet, og bidratt til å identifisere mønster i lokal og regional utvikling. Ottar Brox sammenfattet flere av disse kritiske perspektivene i begrepet «generativ planlegging» (Brox, 1971). Med folkehelseloven (2012) kom også helsefaglige problemstillinger for alvor inn i planleggingen. Vitenskapelig kunnskap er, som denne oversikten viser, basert på innsikter fra en rekke ulike disipliner. Planlegging er imidlertid tverrfaglig, og må derfor ta i bruk flere typer kunnskap for å kunne gi helhetlige planløsninger.

Som planleggere arbeider vi med en framtid vi ikke kjenner. Men i motsetning til den «rene» vitenskapelige aktiviteten vil planlegging måtte være handlingsorientert, noe som skaper en spesiell utfordring når fagkunnskapene skal tas i bruk. Vitenskapen kan bidra til å redusere usikkerhet, men vil likevel måtte understreke det usikre, og kanskje avstå fra å gi konkrete råd. Men gjennom planleggingen må det treffes valg, basert på kunnskapsbidrag, men det er alltid valg som vil være beheftet med en viss risiko.

Aktørmangfold i planlegging Kommunestyrer, fylkesting og Kommunal- og moderniseringsdepartementet er de overordnede planmyndighetene. Disse politiske organene vedtar planer og fastlegger derfor ambisjonene for hvordan framtidssamfunnet bør utformes, og veien dit. Planlegging var tidligere sett på som en ekspertstyrt virksomhet med svakere politisk styring enn i dag. Det historiske utgangspunktet for norsk planlegging var byplanlegging etter bygningsloven av 1924. Planene ble besluttet 19

kapittel 1

av et faglig og politisk (partssammensatt) bygningsråd. I bygningsloven av 1965 ble vedtaksmyndigheten overført til kommunestyret, mens myndigheten til å vedta den nye plantypen kommuneplan («generalplanen») måtte stadfestes av departementet.

Planlegging er i dag styrt av folkevalgte organer, men opererer i skjæringsfeltet mellom kunnskap og politikk, og mellom samfunn, marked og planmyndigheter. Planlegging preges av politisk ideologi og politiske motsetninger, motsetninger mellom planlegging og enkeltsektorer, og spenninger mellom planmyndighet, lokalsamfunn, grunneiere og markedsaktører. Sivilsamfunnet danner gjennom valgdeltakelse grunnlaget for folkevalgt styring, men borgerne kan i planprosesser også opptre i medvirknings- og høringsfaser og utfordre de folkevalgtes løsninger og prioriteringer. Mye av gjennomføringen av vedtatte planer, spesielt fysiske planer, er i dag overlatt til markedet. Kunnskapens og maktens plass i en slik kontekst kan være utfordrende.

Forholdet mellom fag (profesjonelle planleggere), politikk (folkevalgte), marked (utbyggere og næringsliv), eiendom (grunneiere) og samfunn (berørte interesser) er et sentralt tema i planlegging. Planleggere må ha kunnskap både om de rent faglige problemstillingene, men også om planleggingens kontekst.

En planlegger må ha kunnskap om plansystem og plantema, være prosess­ leder, forhandler, pedagog og drivkraft. Som prosessleder må planleggeren kunne kommunisere og forhandle, kjenne rammer og regelverk, men også være i stand til å sikre utarbeidelse av et planforslag. Planleggere må arbeide for å få med folkevalgte, markedsaktører, grunneiere og lokalsamfunn, sikre medvirkning og samhandling med både private og offentlige aktører, og gjennom prosessen oppnå aksept for planleggerens rammer og logikk – og for fellesskapets langsiktige behov. En utfordring for synet på hvem planleggeren er, er at et økende antall planleggere ikke er ansatt i offentlige organer med planmyndighet, men i konsulentselskaper, eiendomsselskaper og offentlige foretak. Dette medfører at planleggere ofte har en rolle som avviker fra ideen om en aktør som skal forvalte offentlig planlegging som redskap for fellesgoder, miljø og samfunn.

Medvirkning er en sentral del av norsk planlovgivning, og grunntanken er at samarbeid medfører økt måloppnåelse (effektivitet), bedre plangrunnlag (kunnskap) og en mer demokratisk planlegging (legitimitet). På bakkenivå har markedsaktører og grunneiere ofte mye makt gjennom tilgang på kapital, areal og muligheten til å fremme detaljplaner for politisk behandling. I norske kom20

plansystem, praksis og teori

muner vedtas det over 2000 reguleringsplaner (detaljreguleringer) årlig, og om lag 80 % av disse er utarbeidet av private aktører eller andre offentlige myndigheter enn kommunen (jf. kap. 4). Slike aktører har virkemidler (kapital, areal og kompetanse) til både å utvikle og å realisere reguleringsplaner og påfølgende utbyggingsprosjekter. De har både initiativrett og i praksis en definisjonsmakt gjennom sitt eierskap til prosjekter og planer, men også slike planforslag må utarbeides og fremmes innenfor plan- og bygningslovens rammer. Plan- og bygningsloven slår fast at «enhver som fremmer planer skal legge til rette for medvirkning», og det gjelder også for private.

Sivilsamfunnets aktører har også markert seg gjennom nye og sterkere interesseorganisasjoner, politisk påvirkning, protestaksjoner, sosiale medier og offentlig debatt. Svært ofte knyttes spenninger til miljø- og klimapolitiske hensyn. Her må planleggeren forholde seg til folkevalgte, utbyggere og borgere som kan mene at planleggere går for langt i å etterleve bærekraftimperativene, eller at planleggere er «i lomma» på utbyggere.

I dagens samfunn er aktørmangfoldet større enn noen gang. Planlegging blir i aller høyeste grad derfor også et spørsmål om prosess, kommunikasjon og makt. Samtidig dreier ikke planlegging seg kun om prosess, og hvem som vinner fram, det dreier seg også om hva planleggingen skal oppnå, planleggingens substans. Planlegging skal lede fram til et resultat og legge grunnlag for beslutninger og gjennomføring med vidtrekkende, men forhåpentligvis bærekraftige, løsninger for den enkelte, for samfunn og miljø. Slike forhold problematiseres i denne boka.

Fra regulering til strategi: Introduksjon til det norske plansystemet Leseren vil merke at det er en klar progresjon i bokas oppbygging. I bokas første del gis det en introduksjon til planlegging som virksomhet, og til det norske plansystemet slik det framstår etter endringene som kom med plan- og bygningsloven av 2008 (og etterfølgende endringer). Kapittel 2 gir en grunnleggende innføring i den historiske utviklingen av norsk planlegging, både om inspirasjonen fra internasjonal tenkning om byutvikling, og om betydningen av gjenreisningspolitikken etter andre verdenskrig (1940–1945). Gjennom kapitlet kommer det fram at mye er nytt når nye versjoner av planlovens vedtas, men vi finner samtidig en tydelig kontinuitet i tenkningen omkring norsk planlegging 21

kapittel 1

– som for eksempel hovedstrukturen i plansystemet, en pragmatisk holdning til private interessenter, men også en tydelig aksept for at de lokale folkevalgte skal ha det siste ordet.

Deretter følger kapittel 3 som tar for seg plansystemets oppbygging, med fokus på de overordnede, strategiske delene av kommunal planlegging. Lovendringen av 2008 førte til en mye sterkere kopling mellom lokalpolitikk og planlegging ved at hvert nyvalgt kommunestyre skal sette i gang arbeidet med å utforme en (kortfattet) planstrategi. Her ser vi på hvordan loven legger premisser for planlegging og samfunnsutvikling. Den overordnede kommuneplanleggingen skjer i kommunal regi, men den er «informert» gjennom «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging», som regjeringen siden 2011 har sendt ut i forkant av kommunevalget. Kommuneplanens samfunnsdel er kalt «flaggskipet i norsk planlegging» (Aarsæther & Hofstad, 2018), og forutsettes bygd opp med analysedel, en måldel og en strategidel (i praksis er det ikke alltid slik). Men når de overordnede, strategiske dokumentene er på plass, hva skjer med oppfølgingen? Er det slik at de folkevalgte kan vedta visjoner og mål, mens private utbyggere presenterer sine planforslag, kanskje med en svak kopling til de politiske styringssignalene som ligger i planstrategien eller i kommuneplanens samfunnsdel? Og er det slik at rådmannen og kommunens økonomisjef bruker sin myndighet ut fra kommuneloven og setter opp sine langtidsbudsjetter og investeringsplaner ut fra økonomifaglige vurderinger, uten å legge vekt på overordnede planvedtak? I kapittel 3 drøftes disse utfordringene, og kommunens økonomiplan og kommuneplanens areal­del blir framhevet som nøkkelinstrumenter for å skape god sammenheng i plansystemet, slik at det kan fungere som kommunens sentrale politiske styringsredskap.

Arealplanleggingen er et særdeles viktig planredskap for kommunene. Den diskuteres i kapittel 4, der vi både ser på den overordnede arealdelen og mer detaljorienterte reguleringsplaner (i form av område- og detaljregulering) – og sammenhengen mellom disse. Hva betyr det for samfunnsutviklingen at fire av fem reguleringsplaner i dag fremmes av private utbyggere? Styres arealutviklingen av kommunen eller av markedet? Er det slik at denne praksisen primært avlaster kommunen, eller dreies utbyggingen i mer kommersiell retning enn forutsatt i overordnet plan?

På fylkesnivå er regional planstrategi et krav, mens planlegging på fylkesnivå skjer gjennom regionale planer for de temaer og områder som regionale 22

plansystem, praksis og teori

planmyndigheter bestemmer. De tidligere fylkesplanene er ikke videreført som plantype. Det kan knyttes bindende regionale planbestemmelser for arealbruk i en regional plan. Skaper dette spenninger i forhold til enkeltkommuners planlegging? Utfordringer og muligheter relatert til regional planlegging etter planloven diskuteres i kapittel 5.

Kapittel 6 er viet statens rolle i plansystemet. Her skilles det mellom staten som planforvalter og kontrollorgan og staten som en (proaktiv) planaktør. Tidligere ble det med ujevne mellomrom utarbeidet retningslinjer for regional og lokal planlegging, der staten inntok en klassisk forvalterrolle. Etter 2008 sender regjeringen ut «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging», med klare innholdsmessige (bærekraft-)signaler til kommuner og fylker. Etter loven skal et slikt forventningsdokument komme fra regjeringen hvert fjerde år, og med dette styrker statens sin rolle som planaktør. I særlige tilfeller kan staten også pålegge en kommune å rette seg etter en statlig arealplan, men da i spørsmål som berører nasjonale eller regionale interesser. Staten trer da inn i myndigheten til kommunestyret, altså som planaktør.

Sentrale temaer i praktisk planlegging Bokas andre del, kapittel 7 til 11, behandler sentrale temaer i norsk planlegging. I kapittel 7 diskuteres utfordringer og løsninger relatert til bærekraft, med spesielt fokus på miljø- og klimautfordringer i byer og tettbygde strøk. Utfordringer relatert til klima har fått økt oppmerksomhet ved at kommunal planlegging nå skal bidra til reduksjon av klimagassutslipp.

I kapittel 8 diskuteres forholdet mellom plan og marked i norsk planlegging.

Vi har allerede påpekt at markedsaktører har fått økt innflytelse over by- og tettstedsutvikling siden 1980-tallet. Kapitlet drøfter dette både praktisk og teoretisk og diskuterer særlig arealplanleggingen som en arena for kreativ, men økonomisk forankret forhandling og dialog mellom markedsaktører, planleggere og befolkning. Kapittel 9 omhandler byplanleggingens utfordringer og muligheter for å håndtere fortetting som strategi for en bærekraftig by. Med utgangspunkt i en diskusjon om kvalitet i byplanlegging tar kapitlet opp private eiendomsutvikleres rolle som initiativtakere og iverksettere av fortettingsprosjekter, og diskuterer hvordan offentlig byplanlegging kan møte denne utfordringen. Kapittel 10 tar opp demokrati, relatert til deltakelse og medvirkning.

Deltakelse og offentlighet er institusjonalisert i planlovens kapittel 5, men norsk 23

kapittel 1

planpraksis har ikke alltid levd opp til idealet om medvirkning. Kapitlet gir en generell introduksjon til temaet og drøfter særlig utfordringer relatert til erfaringer med ulike typer medvirkning.

Kapittel 11 omhandler kravet om universell utforming, som var ett av to nye hensyn framhevet i formålsparagrafen i loven av 2008 (det andre, å fremme bærekraftig utvikling, blir behandlet i kapittel 7). Kravet om at planlegging skal ivareta universell utforming blir her grunngitt, og noen av implikasjonene for planlegging blir drøftet.

Planteoretiske perspektiver I bokas siste kapitler (12–16) presenterer vi teoretiske og metodiske tilnærminger til planlegging. Målet er å gjøre synspunkter og tilnærmingsmåter i den internasjonale plandebatten relevante i en norsk plankontekst. De teoretiske perspektivene både utfordrer og supplerer den planforståelsen som diskuteres i bokas første kapitler. Dette gjelder særlig utfordringer i møte med en tiltakende kompleksitet og pluralisme. Nye behov dukker opp, og folk godtar i mindre grad standardløsninger på hvordan vi løser samfunnsproblemene. Kulturforskjeller og store forskjeller mellom ulike typer lokalsamfunn gjør standardiserte tiltak og modeller mindre treffsikre. Likevel utformes planer med den målrasjonelle (eller «instrumentelle») planmodellen som grunnlag, lenge etter at forutsetningene for denne modellen er blitt problematisert.

For å forstå hvordan dette henger sammen, kan det være høvelig å se nærmere på hvordan den målrasjonelle modellen er bygd opp, og hvordan den har blitt endret som svar på kritikken. I kapittel 12 presenteres først grunntrekkene i modellen, før den kontrasteres med alternative planmodeller. Disse planmodellene følges opp i de følgende kapitlene. I kapittel 13 blir den målrasjonelle modellen drøftet opp mot den kommunikative planmodellen. Den kommunikative modellen hevder å representere et planteoretisk alternativ som både sikrer rasjonalitet, legitimitet og effektivitet. Forfatteren viser i kapitlet hvordan elementer fra den målrasjonelle og den kommunikative modellen kan gis en felles ramme gjennom begrepet samarbeidende planlegging («collaborative planning»). Den kommunikative modellen blir ofte kritisert for ikke å håndtere makt i politiske prosesser, og i kapitlet blir dette presentert og kontrastert i et maktanalytisk perspektiv inspirert av Michel Foucault.

24

plansystem, praksis og teori

Det eksperimenteres mer enn noen gang i byer verden over. Konsepter som «smart cities», «økobyer» og «happy cities» er eksempler på nyere konsepter som alle baserer seg på en eller annen form for eksperimentering. Framveksten av ulike typer bylaboratorier, enten i metaforisk eller mer bokstavelig forstand, tydeliggjør også at eksperimentet har fått ny tyngde i byene. Dette er tema for kapittel 14, der det påpekes at eksperimentelle tilnærminger til, og i, byen ikke er noe nytt. Byer har siden antikkens tid vært åsted for eksperimentering, men vi ser i vår tid en større vektlegging på eksperimentet som praksis, ofte på armlengdes avstand til de formelle planprosessene.

Stedet og byen har alltid stått i fokus for planlegging, men i overraskende liten grad er innsikter fra nyere stedsteori og stedsforskning tatt direkte inn i formelle planprosesser. I kapittel 15 reises spørsmålet om planleggingen fortsatt er «stedsblind», og i liten grad i stand til å se og utvikle stedsdynamikker som så absolutt «snakker» til planleggingens mer abstrakte krav om sammenheng og samordning.

Boka avsluttes med et kapittel om metoder i planlegging, et kapittel der det reflekteres over planleggerrollen og de metodiske ferdigheter som planlegging forutsetter. Budskapet i kapittel 16 er viktigheten av å skille mellom metoder for situasjonsanalyse, for problemanalyse, for utvikling av løsninger – og metoder for å gjennomføre løsningsforslag. En større bevissthet om hva som kjennetegner de ulike metodene planleggere bruker, vil kunne styrke planleggerrollen og planleggingens legitimitet.

Planlegging: Et felles, tverrfaglig prosjekt Planlegging forstås i denne boka som et redskap for å skape den gode regionen, den gode byen eller det gode stedet. Kapitlene er skrevet med en viss planoptimisme. På tross av at vi lever i et meget komplekst samfunn hvor det lokale og globale virker sammen, hvor utviklingsprosesser medfører gjensidig avhengighet mellom ulike aktører, hvor enkle kausale forbindelser ikke alltid kan identifiseres i de problemene vi står overfor – så vet vi at vi som fagfolk, folkevalgte og borgere har et felles ansvar for å ta vare på samfunn og miljø for de generasjonene som kommer etter oss. Vi vet at gode bo- og nærmiljøer er viktige. Vi får vite stadig mer om natur-, klima- og miljøutfordringene. Vi vet at samfunn med et sterkt frivillig organisasjonsliv har de beste forutsetningene for å skape gode levekår, og at fysisk utforming av miljøet må spille sammen med 25

kapittel 1

sosiale og kulturelle hensyn. Planoptimismen har imidlertid som forutsetning at planleggingen tar utgangspunkt i virkeligheten det planlegges i, og at den evner å kombinere faglige innsikter og kompetanse med demokratiske idealer og en bærekraftig utvikling.

Litteratur Banfield, E. (1973). Ends and means in planning. I A.K.F. Faludi (Red.), A Reader in Planning Theory. London: Pergamon Press.

Brox, O. (1972). Generativ planlegging. PAG Artikkelsamling 2, 1973, årgang 1, s. 66-79 Folkehelseloven. Lov 24. juni 2011 nr.29 om folkehelsearbeid.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015). Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging. Kongelig resolusjon 12. juni 2015. Oslo: Statens forvaltningstjeneste March, J. & Simon, H. (1958). Organizations. New York: Wiley.

Plan- og bygningsloven. Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling.

Aarsæther, N. & Hofstad, H. (2018). Samfunnsdelen – flaggskipet i plansystemet?

I G.S. Hanssen & N. Aarsæther (Red.), Plan- og bygningsloven – virker loven etter intensjonene?. Oslo: Universitetsforlaget.

26