Norske interesser av Henrik Thune og Leiv Lunde

Norske interesser Utenrikspolitikk for en globalisert verden

Skrevet av Leiv Lunde, Henrik Thune, Eiler Fleischer, Leo Grünfeld og Ole Jacob Sending

www.regjeringen.no/refleks

Utenriksminister Jonas Gahr Støre har igangsatt prosjektet «Refleks – norske interesser i en globalisert verden». Prosjektet inviterer til tenkning og debatt om fremtidig norsk utenrikspolitikk. Prosjektet munner ut i en stortingsmelding i 2009.

Prosjektstaben består av prosjektleder Leiv Lunde, seniorrådgiver Eiler Fleischer (bl.a. grunnlagsrapport og stortingsmelding), seniorrådgiver Cathrine Andersen (bl.a. møteserien, informasjon) og prosjektkoordinator Aina Holm (bl.a. møteserien, publikasjoner).

Norske interesser_ny.indd 3

08-08-08 09:13:38

© CAPPELEN DAMM AS, 2008 ISBN 978-82-02-29134-1 1. utgave, 1. opplag 2008 Omslagsdesign: Stian Hole Sats: www.cmykdesign.no Trykk og innbinding: AIT Otta AS, 2008 Satt i Minion 11/13 og trykt på 115 g Arctic the Volume 1,12.

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. www.cappelendamm.no

Norske interesser_ny.indd 4

08-08-08 09:13:40

Kjære leser For omkring et kvart århundre siden kom det ut en bok i Norge med tittelen Lille land – hva nå? Forfatteren av boken var daværende stortingsrepresentant, og mangeårige utenriksminister, Knut Frydenlund. Bokens siktemål var enkelt nok. Det var å mobilisere til debatt om Norges forhold til omverdenen. Eller som Frydenlund understreket: «Utenrikspolitikk er ikke lenger et felt for de få, for ekspertene og for enkelte politikere. Den angår alle i deres daglige liv. Derfor må folk gis muligheter til å engasjere seg i de utenrikspolitiske avgjørelser.»

Dette skrev Frydenlund i 1982. Og jeg tror ingen kan være uenig med ham.

En god utenrikspolitikk kan bare utvikles gjennom debatt. Åpenhet og bred dialog er en grunnleggende og nødvendig utenrikspolitisk ressurs. Debatt er en forutsetning for det som forblir en av politikkens viktige oppgaver – å strekke seg utover det dagsaktuelle til landskapet bortenfor øyeblikkets utfordringer.

I 2006 annonserte jeg derfor at Utenriksdepartementet ville igangsette et prosjekt med sikte på å få i gang en bred drøfting av norske interesser i en endret og globalisert verden (Refleksprosjektet). Vi må våge å drøfte våre egne interesser i verden. Vi må gjøre oss klokere med hensyn til hvordan det norske samfunnets ulike mål og behov utfordres av globalisering, og best kan ivaretas. Vi må utfordre oss selv. Vi må våge å teste om utenrikspolitikkens etablerte svar fortsatt er gyldige.

For å bidra til dette har jeg bedt Refleksprosjektet utarbeide en uavhengig grunnlagsrapport som har fått navnet Norske interesser: Utenrikspolitikk for en globalisert verden. Jeg har bedt forfatterne skrive fritt og spenstig om hvordan de vurderer det norske samfunnets viktigste interesser og utenrikspolitiske utfordringer i lys av dagens raske globale endringer. Rapporten drar veksler på nærmere 200 bidrag til skriftserien ’Globale Norge - hva nå?’ som ble lansert i desember 2007 (se www.regjeringen.no/refleks).

Forfatterne er sammensatt både av ressurspersoner i Utenriksdepartementet og fagpersoner med tilhørighet i kunnskapsmiljøer utenfor departementet. Rapporten er rettet mot alle interesserte for refleksjon og til debatt om grunnlaget for norsk utenrikspolitikk.

Rapporten berører ikke bare saksområder som ligger under meg som utenriksminister, også andre statsråders områder trekkes inn. Det reflekterer at nær alle samfunnsområder i dag påvirkes av internasjonale forhold. Innholdet i rapporten står for gruppens egen regning. Det er forslag og analyser

Norske interesser_ny.indd 5

08-08-08 09:13:40

jeg vil være enig i, men det er også analyser og forslag jeg ikke deler. Det samme vil gjelde for mine regjeringskolleger.

Regjeringens syn vil legges fram i en varslet Stortingsmelding i 2009. Rapporten du nå holder i hånden er ett av flere høringsinstrumenter i prosessen fram mot denne Stortingsmeldingen.

Med dette oppfordrer jeg til lesning og debatt av Norske interesser: Utenrikspolitikk for en globalisert verden.

Jonas Gahr Støre Utenriksminister

Norske interesser_ny.indd 6

08-08-08 09:13:40

Vi har spenningen mellom det innadvendte og det utadvendte, mellom det provinsielle og det internasjonale. Vi har misjonæren som vil forkynne, og fangstmannen som vil høste.

Knut Frydenlund, 1982, Lille land – hva nå?

Norske interesser_ny.indd 7

08-08-08 09:13:40

Norske interesser_ny.indd 8

08-08-08 09:13:40

Innhold

Innledning

11

Del 1: En globalisert verden

19

Kapittel I: Globalisering – og seks spørsmål som avgjør verdens fremtid Kapittel II: Bilder av Norge Kapittel III: Tre norske hovedutfordringer

21 40 63

Del 2: Norske interesser

73

Kapittel IV: Sikkerhet Kapittel V: Økonomi Kapittel VI: Energi Kapittel VII: Miljø- og naturressurser Kapittel VIII: Engasjement Kapittel IX: Global organisering Kapittel X: Identitet Kapittel XI: Åtte dilemmaer i norsk utenrikspolitikk Noter

Norske interesser_ny.indd 9

75 96 113 131 152 171 186 202 214

08-08-08 09:13:40

Norske interesser_ny.indd 10

08-08-08 09:13:40

Innledning

– Hva er Norges interesser i verden?

– Har Norge interesse av mer eller mindre globalisering?

– Har krigen i Afghanistan og utviklingen i Pakistan egentlig noe å gjøre med norske sikkerhetsinteresser, eller er motivet for norsk innsats solidaritet?

– Kan det være en direkte sammenheng mellom Norges økonomiske fremtid og den politiske stabiliteten i Kina og Midtøsten, eller antall ingeniører i Bombay?

– Hvorfor skal et land som får over femti prosent av eksportinntektene sine fra olje og gass ha interesse av å gå i bresjen for å begrense andre lands bruk av fossile brensler?

– Og hva med FN og internasjonal orden: Hvorfor skulle et lite og rikt land uten fiender og samarbeidsproblemer ha egeninteresse av å bruke milliarder av kroner på å styrke internasjonal orden og styring?

– Og hvor langt er EU fra å matche FNs og NATOs rolle i internasjonalt samarbeid? Hva betyr svaret på dette for norske interesser?

Mange tar svarene på disse spørsmålene for gitt. Men dette er vanskelige spørsmål. Det er spørsmål som skjuler kompliserte globale sammenhenger, og de går til kjernen av det vi kaller Norges utenrikspolitikk.

Denne rapporten – og det prosjektet i Utenriksdepartementet denne rapporten er en del av – handler om denne typen spørsmål. Hva betyr det å være et norsk samfunn i en globalisert verden? Hvilke særtrekk og interesser har Norge? Og hvordan skal utenrikspolitikken innrettes for å ta høyde for disse særtrekkene, og for å ivareta samfunnets viktigste interesser?

…

For nesten tjue år siden, i midten av august i 1989, ble det overlevert en Stortingsmelding fra daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg til det norske Stortinget. Alle som vet litt om norsk samfunnsliv og forvaltning er kjent med at slike stortingsmeldinger langt fra er noen sjelden begivenhet i norsk politisk liv. Bare i løpet av de siste ti årene er det blitt skrevet ikke

Norske interesser_ny.indd 11

08-08-08 09:13:40

12

Norske interesser

mindre enn 500 slike meldinger til Stortinget av ulike norske regjeringer.

Stortingsmelding Nr. 11 (1989-90) fra august 1989, med undertittelen «Om utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk», er imidlertid spesiell. Denne stortingsmeldingen er den siste brede, offisielle gjennomgangen som er foretatt av norsk utenrikspolitikk. Det er selvsagt skrevet en rekke stortingsmeldinger, og mange offentlige dokumenter, om ulike sider ved norsk utenrikspolitikk siden 1989. Og det ble også skrevet en omfattende gjennomgang av økonomiske aspekter ved globaliseringen i 2002.1 Men ingen har forsøkt å gjenta ambisjonen fra 1989 – å betrakte norsk utenrikspolitikk ut fra et bredt helhetlig perspektiv, og å undersøke om utenrikspolitikkens etablerte og tradisjonelle svar fortsatt er like gyldige som før, i dagens globaliserte verden. Det ville utenriksminister Støre gjøre noe med.

Utenriksdebattens begrensninger Hvordan kan det ha seg at verden kan gjennomgå såpass store globale endringer som den åpenbart har gjort siden 1989, uten at noen regjering på snart 20 år har foretatt en samlet gjennomgang og synfaring av hovedinteresser og linjer i norsk utenrikspolitikk?

Nå kan man selvsagt innvende at dette langt fra er noe uvanlig. Man kan peke på at utenrikspolitikken er annerledes enn andre deler av et lands politikk, at utenrikspolitikk skal være noe fast og kontinuerlig, og at målene og virkemidlene forblir konstante selv om de ytre rammevilkårene endrer seg. Eller man kan peke på at selv om det ikke har vært foretatt helhetlige vurderinger av mål og virkemidler i norsk utenrikspolitikk, så har utenrikspolitikken tilpasset seg endringer. Den har vært justert og utviklet seg skrittvis og innimellom.

Mye av dette er riktig. Utenrikspolitikken skapes gjennom praksis, hver eneste dag, og endres, formes og tilpasses nesten umerkelig av større og mindre økonomiske, teknologiske, politiske eller militære endringer i verden omkring oss. I takt med globaliseringen har mye av utenrikspolitikken dessuten nådd ut til stadig flere samfunnsgrupper. Det er lenge siden Utenriksdepartementet (UD) var en dørvokter mellom Norge og verden som i ensom majestet definerte grensen mellom det norske og det internasjonale samfunnet omkring oss. Samtlige fagdepartementer, og en lang rekke offentlige fagetater og institusjoner, deltar nå i forvaltningen av viktige relasjoner mellom det norske samfunnet og omverdenen. Det samme gjør en lang rekke organisasjoner og krefter i det sivile samfunnet, og mange andre nye aktører fra kommuner og bynettverk til urbefolkningsorganisasjoner og interessegrupper. Forestillingen om én samlende utenrikspolitisk orientering eller ett helhetlig perspektiv må derfor gås kritisk etter i sømmene.

Alt dette kan imidlertid ikke avlaste behovet for gjennomtenkning og hel-

Norske interesser_ny.indd 12

08-08-08 09:13:40

Innledning

13

het. Det er ingen sterk tradisjon i Norge for hyppige drøftinger av hovedlinjene i utenrikspolitikken. I Norge har vi dessuten vegret oss for å snakke om Norges egne interesser i verden. I kommentarer og debatter snakkes det ofte om «vår rolle», «posisjon» eller «vår plass» i verden. Langt sjeldnere snakkes det tydelig om hva som er norske interesser eller hvordan Norge bør prioritere mellom ulike mål og hensikter i utenrikspolitikken. Norge har tradisjon for å vise forståelse for sine alliertes uttrykte utenrikspolitiske interesser og behov, men er selv tilbakeholden med å begrunne egne beslutninger og handlinger i tilsvarende egeninteresser og egennytte.

Denne vegringen mot brede drøftinger av Norges egne interesser kan skyldes flere forhold. Den kan skyldes at mye av den norske nasjonale selvforståelsen historisk nettopp er blitt bygget opp omkring norsk utenrikspolitikk som en motvekt til stormaktenes maktpolitikk, og rivalisering om egne interesser. Vegringen kan også skyldes en oppfatning av at det å snakke om egne interesser kan være med på å forskusle etikk og ekskluderer internasjonal solidaritet fra utenrikspolitikken. Dessuten kan vegringen ha å gjøre med at norsk utenrikspolitikk i langt sterkere grad enn i mange andre land i hovedsak har vært konsensusorientert.2 Enighet er ikke bare en tilstand, det er en norm i norsk utenrikspolitikk. Dette betyr ikke at det har hersket samstemmighet i alle enkeltsaker eller at det partipolitiske landskapet som sådan er politisk monotont. Konsensus refererer snarere til en enighet om kjernespørsmål i norsk sikkerhetspolitikk blant de politiske partiene som tradisjonelt har forvaltet norsk utenrikspolitikk, og at enighet i sikkerhetspolitikken er et politisk mål i seg selv. Konsensusorienteringen er en viktig verdi i norsk utenrikspolitikk, men den kan også legge en etter manges syn uheldig demper på motsetningene, debattnivået og kontroversen om utenrikspolitikken.

På toppen av alt dette er det én ytterligere faktor som begrenser drøftinger av både interesser og brede utenrikspolitiske spørsmål. Norge har i motsetning til de fleste europeiske land valgt å stå utenfor EU. Med den nåværende sammensetningen på Stortinget er ikke norsk EU-medlemskap et aktuelt spørsmål. Likevel ligger medlemskapsspørsmålet som en vedvarende usikkerhetsfaktor i norsk samfunnsdebatt, og vil trolig løftes opp igjen dersom fremtidige Stortingsvalg og meningsmålinger gir rom for det. Dette betyr at deler av den utenrikspolitiske debatten «forstyrres» av at diskusjonen om norske utenrikspolitiske interesser ofte forvandles til argumenter for eller mot norsk medlemsskap i EU. Vedvarende usikkerhet om medlemskapsspørsmålet er med på å begrense utenrikspolitisk debatt og erkjennelse av norske utenrikspolitiske interesser. Et eventuelt EU-medlemskap vil opplagt kaste om på utenrikspolitikkens rammevilkår, selv om EU gjennom EØSavtalen allerede definerer mer av rammene for brede norske innen- og utenrikspolitiske interesser enn den politiske debatten i Norge ofte tar inn over seg.

Norske interesser_ny.indd 13

08-08-08 09:13:40

14

Norske interesser

Refleksprosjektet Høsten 2006 igangsatte Utenriksministeren det såkalte Refleksprosjektet.

Formålet er nettopp å åpne opp for noe av den typen bred debatt og åpen synfaring av Norges utenrikspolitiske rammevilkår, som Stortingsmelding Nr. 11 forsøkte å løfte frem for tjue år siden. Prosjektet vokser ikke ut av noen bestemte oppfatninger om mangler eller begrensninger ved rådende politikk, og har ingen forutbestemte motiver med hensyn til Norges utenrikspolitiske orientering.

Siktemålet er åpent definert: En høyttenkningsprosess, i og utenfor Utenriksdepartementet, for å forsøke å ta innover seg viktige globale utviklingstrekk, og se hvilke utfordringer dette stiller norske samfunnsinteresser og norsk utenrikspolitikk overfor. Forhåpningen er, slik utenriksminister Jonas Gahr Støre har formulert det, å prøve å finne ut «om kartet vårt må justeres etter nytt terreng […] Vi behøver et ordskifte for å bevisstgjøre oss det norske samfunnets ulike mål, behov og verdier, og vi behøver det for å teste våre utenrikspolitiske reflekser i en verden i stadig endring.»3 Samtidig har utenriksministeren ønsket å skape en ramme for debatt og refleksjon i de mange kunnskapsmiljøene rundt om i Norge.

Refleksprosjektet blir avsluttet med en Stortingsmelding som planlegges overlevert Stortinget våren 2009. Frem til dette inkluderer prosjektet en rekke ulike aktiviteter og produkter. Et av dem er at mer enn 150 samfunnsdebattanter og forskere fra Norge og utlandet etter invitasjon har bidratt skriftlig om ulike temaer i norsk utenrikspolitikk. Et annet er denne foreliggende rapporten, Norske interesser. Rapporten er et uvanlig dokument fra norsk forvaltning. Rapporten er utgitt av Utenriksdepartementet og publiseres i bokform i samarbeid med Cappelen Damm A/S, men den har ingen formell status. Rapporten er satt sammen og ført i pennen av Refleksprosjektet supplert med ressurspersoner fra forskningsmiljøer utenfor UD. I tillegg er rapporten basert på innspill, råd og tekster fra en rekke enkeltmennesker i Utenriksdepartementet, og de drøyt 150 notatene som UD har mottatt fra norske og utenlandske fagfolk og samfunnsaktører.

For å si det kort: Rapporten Norske interesser er en sann hybrid. Den er en del av, og et av resultatene fra, en åpen og bred tenkedugnad midt mellom det offentlige og sivile Norge. Arbeidsmetoden stemmer godt overens med viktige poenger i rapportens budskap: betydningen av åpenhet, bred debatt og globale perspektiver for utviklingen av utenrikspolitisk tenkning og handling. Samtidig er metoden også med nødvendighet selektiv. Noen vil savne «sine» områder og kjepphester. Rapporten er ett større bidrag til åpen drøfting av globalisering og norsk utenrikspolitikk, og bør definitivt ikke bli det siste.

Norske interesser_ny.indd 14

08-08-08 09:13:40

Innledning

15

Hovedambisjoner for norsk utenrikspolitikk i en globalisert verden I likhet med Refleksprosjektet som sådan, utrykker denne rapporten fire hovedambisjoner på vegne av framtidig norsk utenrikspolitikk; ambisjoner Utenriksministeren har formulert og ønsker videreutviklet:

Ambisjon om mer debatt og dialog Verden kjennetegnes i dag, mer enn noen gang tidligere i historien, av raske og vedvarende forandringer, og verdensomspennende sammenhenger som ingen kan overskue alene. I en slik hurtig omskiftende og sammensatt global virkelighet er et åpent og kritisk ordskifte vår beste garanti for å kunne møte og håndtere fremtidens nye utfordringer og endringer. Høy grad av åpenhet, kritisk sinnelag og dialog er en grunnleggende verdifull utenrikspolitisk ressurs, og en nødvendig forutsetning for en effektiv og klok utenrikspolitikk som fortsatt samler bred støtte i folk og Storting.

Ambisjon om et sterkere fokus på interesser Norge har tradisjonelt hatt en reservert holdning til å begrunne politikk i egne interesser og behov. Det kan være positive sider i en slik tilnærming til verden. Manglende fokus på interesser er imidlertid også et problem. Interesser er en avgjørende del av utenrikspolitikken.

Det er to viktige grunner til dette: For det første er det nødvendig å fokusere på interesser for i det hele tatt å vite hvilke mål man bør ha, og hvor det finnes konflikter mellom ulike mål. Uten å drøfte samfunnets interesser vil mye av utenrikspolitikken være uten klare hensikter og bli tilfeldig. Og man risikerer å styre etter gamle reflekser, etablerte forestillinger og kortsiktige impulser fra media og andre høylytte samfunnsaktører. For det andre er interesser nødvendig for å prioritere.

Hvis vi ikke forsøker å gjøre oss kjent med våre egne interesser er det heller ikke mulig å samle innsatsen på de områdene som er viktigst for det norske samfunnets verdier og behov.4 Ambisjon om sterkere prioriteringer i utenrikspolitikken Utenrikspolitikken står overfor betydelig behov for prioriteringer.

Og dette behovet er i dag mer presserende, men også vanskeligere å håndtere enn hva det har vært før i norsk historie. Grunnen til dette er at internasjonal politikk i dag – på grunn av globalisering og oppløsning av grenser mellom samfunn – er langt mer kompleks og mangfoldig enn tidligere. Svært mange forhold rundt omkring oss i verden kan ha en eller annen betydning for, og virkning på, det norske

Norske interesser_ny.indd 15

08-08-08 09:13:40

16

Norske interesser

samfunnet. Mengden av ulike potensielle politiske tiltak, ønsker, innsatsområder og aktører er nærmest ubegrenset. Og dermed er det naturlig at myndighetenes evne til å målrette sin virksomhet, og å prioritere mellom smått og stort, raskt svekkes.

I denne rapporten skal vi presentere, og legge til grunn, et enkelt prinsipp for å prioritere innsatsen og ressursbruken i norsk utenrikspolitikk.

Prioriteringsprinsippet er følgende: Prioriteringene i norsk utenrikspolitikk bør være summen av svarene på to spørsmål. Det første spørsmålet dreier seg om å finne ut hvilke internasjonale forhold som er mest avgjørende for det norske samfunnet, enten knyttet til det norske samfunnets egennyttige behov eller uegennyttige preferanser knyttet til verdier og etiske prinsipper. Spørsmålet er, hva er det som er viktig og påvirker oss?

Men dette er allikevel ikke nok for å prioritere. En hel rekke forhold i verden er av et slikt slag, og en slik størrelsesorden, at Norge enten ikke har innflytelse eller særlig kunnskap og kapasitet til å påvirke dem. Det andre spørsmålet er derfor knyttet til evner, kapasitet og styrke. Hvor kan Norge gjøre en forskjell?

Hvor har vi mulighet og potensial for å påvirke? Hvor er vi relevante?

Med andre ord: Vi må skille mellom det som er viktig og påvirker oss og som vi kan gjøre noe med, og det vi ikke kan gjøre noe med eller som ikke er like viktig.

Ambisjon om å utfordre etablerte sannheter Mange av instinktene og mye av tenkningen i norsk utenrikspolitikk er fortøyd i helt bestemte erfaringer. Ikke minst er mye knyttet til Norges spesielle geografiske posisjon under den kalde krigen, erfaringene i 1940, og ikke minst en utbredt forestilling om at Norge er et lite land i verden. Produksjonen av norsk nasjonal identitet, og fremstillingen av Norge i skolebøker og på høytidsdager koblet til Nansen, Bjørnson og Wergeland, er også med på å forme hvordan vi tenker om utenrikspolitikken. Kontinuitet og forutsigbarhet er helt nødvendige utenrikspolitiske kvaliteter. Men Norges utenrikspolitikk må ikke fryses fast. Når det i Norges utenrikspolitiske grunnlære heter at «vår politikk ligger fast», eller at «vi behøver full enighet», er det åpenbare farer for at dette kan ta overhånd over nytenkning og nødvendig, kritisk demokratisk debatt. Historien må ikke erstatte realitetsorienteringer. Og kravet til forutsigbarhet må ikke erstatte årvåkenhet og nytenkning, eller begrense debatten. Vi må tørre å undersøke om utenrikspolitikkens etablerte svar fortsatt er gyldige.

Og dette bør også være en utfordring for norske nyhetsmedier.

Det er en kjent sak gjennom forskning i hele den vestlige verden, at media ofte pålegger seg selv en selvjustis i sin dekning av eget lands utenrikspolitikk, og dermed er med på å forsvare en etablert

Norske interesser_ny.indd 16

08-08-08 09:13:40

Innledning

17

utenrikspolitisk tradisjon.5 Undersøkelser har vist at dette også gjelder i Norge, at norske medier i noen grad er offisiøse i sin dekning av utenrikspolitikk, og har en tendens til å være en konserverende kraft i bredt anlagte debatter og drøftinger om strategiske orienteringer og veivalg i norsk utenrikspolitikk.6

…

Denne rapporten er delt i to hoveddeler. I første del forsøker vi å gi en mest mulig presis oppsummering av hva slags land Norge er i verden, og hvilke hovedutfordringer og nye krav den globale utviklingen stiller til norsk utenrikspolitikk. I rapportens andre del splitter vi opp norsk utenrikspolitikk i ulike felt, og tar for oss sju ulike norske interesser. Til slutt presenteres åtte sentrale dilemmaer i norsk utenrikspolitikk.

Rapporten har som hovedsiktemål å drøfte og definere sentrale rammevilkår for norsk utenrikspolitikk. Målet er dermed ikke først og fremst å presentere konkrete utenrikspolitiske tiltak eller forslag til enkeltprioriteringer, men å tilføre et strategisk blikk på hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk. I utarbeidelsen av rapporten har det vært en ambisjon å henvende seg til et bredere publikum enn fagfolk og dem som til daglig forvalter ulike felt av norsk utenrikspolitikk.

Noen presiseringer Før vi går videre er det verdt å foreta tre presiseringer: Interesser og verdier For det første: Når vi i denne rapporten skriver om en norsk «interesseorientert» utenrikspolitikk mener vi med dette en politikk som systematisk søker å fremme det norske samfunnets velferd, sikkerhet og de politiske verdiene som ligger til grunn for samfunnet. Slik vi ser det er det ingen grunn til at ivaretagelse av norske interesser bør reserveres for materielle størrelser.

Det å forfølge etiske prinsipper har en selvstendig egenverdi. Prinsippene for prioritering vi lanserte ovenfor (politisk tyngde/viktighet og relevans) gjelder for materielle så vel som verdimessige dimensjoner.

Interessenes dilemmaer For det andre: Det er ikke slik at det alltid, eller som oftest, vil være harmoni og sammenfall mellom Norges viktigste utenrikspolitiske interesser. Det vil ofte oppstå spenninger mellom ulike mål og behov som hver for seg er sentrale. Mange av disse motsetningene er velkjente. For eksempel: Norges oljeproduksjon står for mange i et spenningsforhold til klimautfordringene; sikkerhetspolitikkens mål om å være en nær alliert med USA kan komme

Norske interesser_ny.indd 17

08-08-08 09:13:40

18

Norske interesser

i konflikt med Norges behov for folkerett og motstand mot at stormakter tar seg til rette, og rollen som nøytral fredsmegler vil kunne kollidere med mange nordmenns bilde av Norge som en prinsipiell forkjemper for menneskerettighetene. Mange av utfordringene ved norsk utenrikspolitikk, og mye av debatten, dreier seg om hvordan man bør balansere slike interessekonflikter. Avveiningene mellom Norges ulike mål, behov og verdier vil være helt avgjørende forhold for enhver norsk utenrikspolitisk ledelse i årene som kommer. I det siste kapitlet av denne rapporten kommer vi tilbake til dette, og presenterer det vi tror blir noen av de viktigste utenrikspolitiske dilemmaene i årene som kommer.

Menneskehetens forrang For det tredje: Det er ikke slik at ivaretagelse av norske interesser kan eller bør gis forrang eller prioriteres fremfor alle andre utenrikspolitiske hensyn.

Norges interesser vil i en rekke sannsynlige eller tenkte situasjoner enten måtte underordnes grunnleggende etiske prinsipper, eller globale fellesinteresser. Det er godt mulig å tenke seg situasjoner der handlinger som i og for seg ikke gagner Norge har betydelig nytte for menneskeheten som sådan og derfor må vektlegges mer enn spesifikke norske interesser. Maksimal oljeutvinning stilt overfor faktiske, dramatiske konsekvenser av klimaendringer andre steder på planeten kan være et eksempel.7 Tilsvarende vil de fleste i Norge mene at det påhviler det norske samfunnet og norske politikere en rekke etiske fordringer selv om disse kan undergrave norske interesser bredt sett. Å hindre eller begrense ekstreme sultkatastrofer eller folkemord kan og bør begrunnes uavhengig av det norske samfunnets velferd.

.

Norske interesser_ny.indd 18

08-08-08 09:13:40

Del 1

En globalisert verden

Norske interesser_ny.indd 19

08-08-08 09:13:40

Norske interesser_ny.indd 20

08-08-08 09:13:40

Kapittel I

Globalisering – og seks spørsmål som avgjør verdens fremtid Vi skrev innledningsvis at verden gjennomgår brede globale endringer, og at det er viktig å forsøke å finne ut av hvordan norsk utenrikspolitikk best kan møte disse endringene. I dette kapitlet skal vi ta de innledende skrittene på denne veien. Og vi begynner med å betrakte det helt store bildet: Hva er de viktigste formene for globale endringer Norge og verden i dag står overfor, og hva kan vi vente oss av fremtiden?

Som svar på dette spørsmålet skal vi i dette kapitlet skille mellom tre ulike slag brede globale utviklingstrekk. Vi skal hevde at disse til sammen vil prege fremtidens globale utvikling, og sannsynligvis definere Norges utenrikspolitiske rammevilkår i det tiåret vi har foran oss. Disse tre er: • Globalisering • Globaliseringens innebygde motreaksjoner og bivirkninger • Andre typer brede internasjonale endringer knyttet til geopolitiske, økonomiske og ideologiske utviklingstrekk og trender Men la oss først begynne fra et fugleperspektiv.

De store endringers tid Hvis man starter med det helt store bildet og ser de siste tre-fire hundre årenes internasjonale historie som punkter på en lang tidslinje, er det ett forhold som kanskje kan virke mer slående enn noe annet. Det er at mye stadig synes å gjenta seg. Det er krigene som kommer og går. Det er statene som hele tiden står i sentrum. Og det er landene som er delt inn av grenser uten noen felles global overstatlig myndighet eller klare felles mål.

Utenrikspolitikk har en eim omkring seg av noe vedvarende og fortidig, noe som ikke endrer seg så mye, noe som er tradisjonelt og gjentakende. Det er diplomatiet med sine tradisjoner og nedarvede kutymer og kodekser. Det er statene med sine symboler på makt, patriotisme og nasjonalt fellesskap.

Og det er den gjentakende konkurransen og maktkampen mellom stater – pendlingen mellom perioder av krig og perioder av fred, allianser som formes og allianser som oppløses. Dessuten: To av de viktigste kjennetegnene ved det vi kaller global eller internasjonal politikk har ikke endret seg

Norske interesser_ny.indd 21

08-08-08 09:13:40

22

Del 1: En globalisert verden

mye over de siste hundre årene. Det ene er at verden domineres av stater.

Det andre at disse statene er suverene og at ingen verdensregjering har overtatt nasjonalstatenes plass.

På tross av dette, forestillingen om at global politikk er noe permanent – stadig gjentakelse og kontinuitet – er bare en tilsynelatende sannhet.

Gjentakelse er ikke noe mer fremtredende i internasjonal politikk enn i annen politikk. Tvert om, kan man si. Det finnes få områder av historien som endrer seg mer enn nettopp det internasjonale politiske samfunnet. Tenk for eksempel på det 20. århundre. Ikke mindre enn fire ganger gikk verden gjennom endringer som nesten totalt kastet om på de globale rammebetingelsene. For det første sammenbruddet av det åpne europeiske handelssystemet etter 1900, og oppløsningen av et fredelig og noenlunde stabilt europeisk maktbalansesystem med utbruddet av første verdenskrig i 1914. For det andre fremveksten av fascismen og kommunismen, handlingslammelsen til det internasjonale samfunnet gjennom Folkeforbundet på 1930-tallet, og utbruddet av en verdensomspennende krig i 1939. Og for det tredje delingen av verden i to konkurrerende grupper av stater, og separate økonomiske og ideologiske systemer. Og til slutt avslutningen av den kalde krigen og realiseringen av et fullt ut globalt internasjonalt økonomisk og politisk samfunn.

Mye mer enn hva vi ofte tenker på består det internasjonale samfunnet av ganske unge og uerfarne institusjoner og styringssystemer. Selv FNpakten, som er det nærmeste man kommer det internasjonale samfunnets grunnlov, er ikke eldre enn en norsk pensjonist. Det samme gjelder NATO, verdens handelsorganisasjon (WTO), det internasjonale penge- og valutasystemet, og en lang rekke andre av de ulike organisasjonene og styringsregimene som gjør at verdens drøyt 200 stater kan fungere sammen. Og la oss heller ikke glemme at en av de viktigste rammene for internasjonalt samarbeid og organisering i dag – de regionale integreringene av stater i fellesskap som for eksempel EU (og EØS), ASEAN (i Asia), NAFTA og MERCOSUR (i Amerika), og AU (i Afrika) – alle sammen har fått meislet ut sin nåværende form i løpet av de siste ti årene.

Bare de siste tjue årene har endringene i de globale rammevilkårene vært svært omfattende. Tenk for eksempel på Norges situasjon i 2008 sammenliknet med for bare tjue år siden. Den gangen, i 1988, besto verden fortsatt av to atskilte økonomiske og politiske blokker. EU hadde tolv medlemsland.

Tyskland var delt i to, i den arabiske golfen var det storkrig mellom Iran og Irak, og Vestens allierte het Saddam Hussein. Japan ble spådd en fremtid som verdens nye dominerende økonomiske makt, det var ennå tre år til internett ble åpnet for kommersielt bruk, og norsk handel med Kina var på 711 millioner kroner.

Tjue år senere ser svært mye annerledes ut. Jordens befolkning har vokst fra fem til syv milliarder mennesker. Internet brukes jevnlig av anslagsvis

Norske interesser_ny.indd 22

08-08-08 09:13:40

Kapittel 1: Globalisering

23

1,2 milliarder mennesker.8 EU består av 27 medlemsland. Japan har vært gjennom dype økonomiske kriser. Kina har åttedoblet sin økonomi, er blitt en av globaliseringens hovedaktører. Bare handelen med Norge er 30 ganger høyere enn i 1988 og er nå på mer enn 20 milliarder kroner i året. Og mens både Sovjetunionen og Saddam Hussein er borte, har «al-Qaeda» blitt synonymt med en helt ny type fiende som har gjort det fjerntliggende høylandet Afghanistan til en hovedscene for norsk sikkerhetspolitikk.

Det er to forhold å trekke ut fra dette. Begge deler er viktige forbehold for ethvert lands utenrikspolitikk.

På den ene siden: Internasjonal politikk og de globale rammevilkårene for utenrikspolitikk, er kjennetegnet av hyppige, omfattende endringer.

Utenrikspolitikken må være fleksibel og rede til å tilpasse seg rask forandring.

På den andre siden: Internasjonal organisering og internasjonal orden er kjennetegnet av betydelig større grad av skjørhet og sårbarhet enn hva tilfellet er på den innenrikspolitiske scenen. Politikere må derfor være ytterst forsiktige med ikke å ta den orden som tross alt finnes på den internasjonale scenen for gitt. Svært mye av utenrikspolitikken vil i årene som kommer dreie seg om å bevare og videreutvikle den mellomstatlige orden som tross alt kjennetegner dagens verden, og unngå å falle tilbake i perioder av kaos som har kjennetegnet store deler av alle de siste århundrene vi har bak oss.

Internasjonal politisk stabilitet og organisering er en grunnforutsetning for å komme i nærheten av å løse de store globale utfordringene som ligger foran en – slik som fattigdom, klima, undertrykking og bruk av masseødeleggelsesvåpen.

Disse to forholdene – raske endringer og sårbarheten i den internasjonale orden – aksentuerer samtidig en av utenrikspolitikkens viktigste og vanskeligste balanseganger. En god og fornuftig norsk utenrikspolitikk må inkludere to viktige kvaliteter. Den må inkludere forutsigbarhet og kontinuitet, og samtidig være årvåken med henblikk på stadige endringer og ikke fryse fast i tidligere erfaringer. Og mer enn noen gang fremhever dagens og fremtidens globale rammevilkår behovet for nettopp denne balansegangen.

Men akkurat hva kan vi vente oss av fremtiden? Hva er de viktigste formene for globale endringer Norge og verden i dag står overfor? Som nevnt skal vi hevde at man kan skille mellom tre ulike slags brede utviklingstrekk som vil prege fremtidens globale utvikling. Globalisering; globaliseringens innebygde motreaksjoner og bivirkninger; og noe vi skal kalle «Seks spørsmål som vil avgjøre fremtiden». Det er på tide å ta disse for oss i tur og orden.

Norske interesser_ny.indd 23

08-08-08 09:13:40

24

Del 1: En globalisert verden

Globalisering Globalisering er et «buzz-ord». Det er et ord som brukes hele tiden om noe som anses som viktig, men uten å være helt sikre på hva som menes. En større undersøkelse viser at «globalisering» i hvert fall brukes på fem ulike måter. (Se figuren under.)9 Mange vil nok nikke gjenkjennende til alle de fem ulike betydningene.

Hva er globalisering? Fem syn – Globalisering er internasjonalisering («Globalisering betyr økt kontakt og samvirke over grenser mellom land.»)

– Globalisering er liberalisering («Globalisering betyr fjerning av restriksjoner og grenser mellom land for å skape et ’grenseløst’ verdenssamfunn.»)

– Globalisering er universialisering («Globalisering betyr en prosess der identiske produkter, opplevelser og symboler er blitt tilgjengelig over hele kloden.»)

– Globalisering er vestliggjøring (Globalisering betyr spreding av vestlig kultur og samfunnsverdi.)

– Globalisering er av-territorialisering («Globalisering betyr oppløsning av geografiske avstanders sosiale og politiske betydning.»)

Det finnes utallige forsøk på å presentere en definisjon og forklaring på hva alt det vi i hverdagen pleier å kalle eller tenke på som globalisering. Men det finnes ingen utbredd enighet. I denne rapporten skal vi derfor ikke forsøke å gi et entydig og avgrenset svar på alt hva globalisering er. Helt generelt legger vi til grunn at globalisering er en prosess der suverene stater gjennomskjæres og undermineres av overnasjonale og transnasjonale prosesser og aktører. Rapporten tar høyde for at dette er en langvarig og kompleks utviklingsprosess som skjer på en rekke ulike samfunnsområder samtidig, og som kan inkludere alle de fem beskrivelsene av globalisering som er gjengitt over.

Globalisering innebærer helt konkrete endringer som hver enkelt av oss er i nærkontakt med nesten hele tiden. På felt etter felt har territorielle landegrenser mistet, eller i alle fall svekket, sin rolle som utenrikspolitisk styringsinstrument. Vi opplever den gjennom vareutvalget i en hvilken som helst dagligvarebutikk, prisen på kinesiskproduserte DVD-spillere, opphavslandet for klærne vi har på oss, eller kanaltilbudet på fjernsynet og de mest brukte lenkene på PCen vår.

Den kjente tyske samfunnsforskeren, Ulrik Beck, har beskrevet utviklingen som «verdenshorisonten som åpnes opp»10. Konkret er det en mangslun-

Norske interesser_ny.indd 24

08-08-08 09:13:41

Kapittel 1: Globalisering

25

gen historisk utviklingsprosess. Det handler om deregulering av internasjonale finansmarkeder og valutatransaksjoner, satellitt og fiberoptiske kabler, internett, internasjonalisering av forbruksvaner og kosthold, en global kunnskaps- og nyhetsindustri, internasjonale traktater og regimer, universalisering av menneskerettigheter.

Men, på tross av disse samfunnsendringene som har skjedd i løpet av de siste tjue til tretti årene skal man være forsiktig med å overdrive tempoet i endringene. Utenrikspolitikken har lenge foregått i et verdenssamfunn i betydningen av at økonomi, kultur, kommunikasjon og politikk har strukket seg utover nasjonalstatens formelle statsgrenser. Selv det internasjonale systemet av suverene stater som i dag omspenner hele jorden og som vi tar fullstendig for gitt, er egentlig resultat av en langvarig globaliseringsprosess. Det samme gjelder revolusjonen i informasjonsteknologi som gir oss muligheten til å oppleve begivenheter og kriser hvor som helst på jorden med mindre enn tre sekunders forsinkelse.11 Dette er ikke noe som plutselig har oppstått. Den globale medievirkeligheten er et produkt av en langtrukken internasjonaliseringsprosess som har beveget seg i stadige teknologiske rykk og napp fra den første telegrafen i 1843, via telefonkabler, trådløse radiosignaler, satellitt, og til den første fiberoptiske kabelen ble lagt over Atlanterhavet i 1988.

Internasjonalisering er derfor ikke noe nytt. Mye av det som i dag omtales som globalisering er prosesser som har pågått over svært lang tid. I Europa har EU (inklusive EØS) de siste tiårene stått for en stor del av integrasjonen mellom forskjellige lands samfunn. Denne brede og dype ’europeiseringen’ er et særfenomen i verdensmålestokk. Globalisering må i de europeiske landene i stor grad forstås innenfor denne spesifikke europeiske rammen.

Når vi snakker om globalisering er dette uansett noe mer og noe dypere enn internasjonalisering. Den britiske samfunnsforskeren Anthony Giddens har tydeliggjort dette. Han mener at det vi kaller globalisering ikke bør sidestilles med tidligere tiders internasjonalisering og økende gjensidig økonomisk avhengighet mellom land. Gjensidig avhengighet betyr at båndene mellom samfunn som eksisterer uavhengig gradvis blir flere og tettere. Globalisering derimot betyr at båndene er blitt så mange og så tette at samfunnssystemer på ulike felt i praksis har smeltet sammen, at grensene mellom land på viktige samfunnsområder er nesten usynlige, og at det derfor ikke lenger gir mening å snakke om samfunn som økonomisk, sosialt eller kulturel adskilte og selvstendige enheter. Globalisering er, kan man si, internasjonalisering i ente potens. Eller som Giddens skriver, «Globalisering [innebærer]… oppløsning av tid og rom i hver enkelts liv». Og han forklarer: «Hendelser langt unna, av økonomisk eller annen art, påvirker oss mer umiddelbart og direkte enn noen gang tidligere. Våre individuelle matvaner har for eksempel direkte konsekvenser for matvareprodusenter som lever på den andre

Norske interesser_ny.indd 25

08-08-08 09:13:41