Hur används riskanalys i samhällsplaneringen?
Objektivt beslutsstöd eller finns det andra syften? Den något tillspetsade titeln på denna artikel syftar till att väcka debatt i frågan hur riskanalys har kommit att börja användas i samhällsplaneringen. Många aktörer inom samhällsbyggnadssektorn; privatpersoner, byggentreprenörer, statliga och kommunala byggherrar drabbas av vad som kan uppfattas som en ibland godtycklig tolkning och tillämpning av de lagar och förordningar som styr de säkerhetsnivåer som samhället har satt upp som mål inom olika samhällsbyggnadssektorer. Det gäller såväl vid planering och byggande av väg- och järnvägsanläggningar, som byggnader. I denna artikel belyses denna fråga med avseende på de risker som transporter av farligt gods innebär.
Stor spridning mellan olika riskanalyser
Flera studier har påvisat att olika riskanalyser ger anmärkningsvärt stora skillnader för jämförbara projekt. Skillnaderna kan vara så stora som både en och två tiopotenser, men även större. Det finns exempel på riskanalyser från senare år som bedömt riskerna med ADR-transporter (farligt gods) på väg till vad som får betraktas som extrema nivåer vid en jämförelse med det faktiska utfallet på det svenska vägnätet (årlig statistik från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) avseende trafikolyckor och trafiktillbud på väg vid transport av farligt gods). I ett aktuellt exempel har riskerna för extremolycka med farligt gods bedömts till så höga nivåer att de överfört på nationell nivå skulle innebära att Sverige årligen skulle drabbas av femton massexplosioner (klass 1.1), över tre gasmolnsexplosioner (klass 2.1) och etthundrafemtio medelstora till stora pölbränder (klass 3). Dessa siffror ligger extremt långt ifrån verkligheten. Rimligheten i resultat från riskanalyser för enskilda vägsträckor är svåra att bedöma eftersom storleksordningen på risArtikelförfattare är Tomas Sandman, Principal specialist, Risk Management, Fire and Safety, Ramböll Sverige AB, Stockholm.
22
kerna numeriskt är så små att vi inte kan relatera till dem. Det är först vid en närmare analys rimligheten kan bedömas. Trots att de flesta riskanalyserna diskuterar osäkerheter i gjorda antaganden saknas som regel en rimlighetsbedömning av erhållna resultat. Frågan man ställer sig är vad värdet av dessa riskanalyser är? Kan de ge relevant underlag för beslut i tillståndsärenden inom samhällsplaneringen?
Riskanalys, till vad?
Själva syftet med riskanalysen går förlorad om den inte ger en så rättvisande bild som möjligt. Resultatet kan bli okontrollerade kostnadsfördyringar och trovärdigheten i säkerhetsambitionerna urholkas. Tyngdpunkten i säkerhetsarbetet riskerar också att bli felaktig och därmed är risken att den totala säkerheten försämras. Positiva effekter av planerade projekt kan gå om intet, till exempel undanröjande av barriäreffekter i samhället genom att däcka över vägar och järnvägar. Den stora skillnaden i resultat mellan olika analyser tycks också ha lett till att riskanalyser som ger höga risknivåer per definition ses som mer seriösa och tillförlitliga än analyser som resulterar i lägre risknivåer. Detta riskerar att leda till en inflatorisk utveckling på området, det vill säga ”högst risk vinner”. Det förekommer att myndighetsföreträdare direkt uppmanat att riskanalyserna i nya projekt ”bättre bör ansluta till tidigare gjorda riskanalyser i området” med motivet att man vill ”skapa en mer enhetlig syn på riskbilden för området”. Enhetlighet i ingångsdata är bra om de ingående parametrarna ger en rättvisande bild av verkligheten, men är direkt förkastligt om så inte är fallet. Att verka för en ökad säkerhet måste ske med ett transparent och så objektivt underlag som möjligt, annars förlorar vi möjligheten till ett kostnadsnyttobaserat angreppssätt för säkerhetsfrågorna i samhällsplaneringen.
Hinder i samhällsutvecklingen
Om riskerna överestimeras kan det ge
problem i planerings- och projekteringsprocessen. På senare år har avsaknad av en balanserad helhetssyn kommit att skapa betydande problem för planerade överdäckningsprojekt av högtrafikerade vägar. Ett stort fokus har många gånger lagts på de estimerade riskerna medan de positiva aspekterna för trafikanter, eventuell ovanförliggande bebyggelse och omgivande stadsmiljö inte vägts in. Problemet har dock identifierats av såväl Trafikverket som länsstyrelsen i Stockholm varför en förändring är att vänta. Även för järnvägsprojekt har svårigheter att få samsyn om relevanta säkerhetsåtgärder ”lett till segdragna tillståndsprocesser med i många fall fördyringar för projektet utan att det har funnits stöd för detta i aktuell lagstiftning på området”.
Bättre underlag för riskanalys
Det egentliga syftet med riskanalys är att synliggöra risker samt ge en så rättvisande bild som möjligt av dessa för att de ska kunna tjäna som underlag för väl avvägda och kostnadsnyttoeffektiva åtgärdsbeslut. Det är därför förvånande att så många riskanalyser baseras på bristfälliga data och teorier som inte når upp till målet att ge en rättvisande bild av verkligheten. Trots att det idag finns ett bra statistikunderlag (Transportstyrelsen och MSB) för riskanalyser avseende transport av farligt gods tillämpas vanligen den så kallade VTI-modellen, Lindberg, E. & Morén, B. VTI (1994) för beräkning av antalet olyckor vid transport av ADR-skyltat gods på väg respektive järnväg. Modellen ger inte en rättvisande bild av verkligheten. Bygg & teknik 6/13