BUENAS PRÁCTICAS NACIONALES
AUTORES
RESUMEN EJECUTIVO BUENAS PRÁCTICAS NACIONALES
Las buenas prácticas de nivel nacional presentadas en esta publicación son el resultado del desarrollo de una colaboración de la cooperación económica suiza con Colombia en el ámbito de la modernización de la Administración del Territorio. Esta colaboración, que tuvo una duración de 10 años, se desarrolló entre 2015 y 2024, y se estructuró en dos fases de proyectos, siendo la última fase conocida como el proyecto SwissTierras Colombia. A lo largo de este periodo, se implementaron estrategias, metodologías y tecnologías innovadoras que contribuyeron significativamente al fortalecimiento de capacidades institucionales, a la optimización de procesos catastrales y registrales, y al desarrollo sostenible del territorio, en el marco de la cooperación.
La Agencia de Implementación SwissphotoINCIGE, un consorcio entre BSF-Swissphoto AG de Suiza e INCIGE de Colombia, lideró la implementación de esta colaboración en estrecha cooperación con socios a nivel nacional y municipal. El proyecto SwissTierras Colombia se desarrolló mediante un trabajo conjunto y sinérgico con seis socios estratégicos del Gobierno nacional (DNP, SNR, IGAC, ANT, DANE, MADR). A nivel general, el proyecto tuvo como objetivo principal apoyar el diseño e implementación del Sistema de Administración del Territorio (SAT). Este objetivo se alcanzó mediante el robustecimiento institucional, incorporando las mejores prácticas nacionales e internacionales, a través de estrategias como el fortalecimiento institucional, el soporte técnico y tecnológico extendido a nivel nacional y territorial, y el fortalecimiento del capital humano junto con la gestión del conocimiento.
La metodología del marco lógico, empleada durante la ejecución del proyecto SwissTierras Colombia, fue la herramienta de planificación principal utilizada para dar seguimiento y evaluar tanto los resultados como los impactos esperados en el proceso de modernización del territorio en Colombia.
Esta metodología no solo permitió estructurar y monitorear las actividades realizadas, sino también garantizar que los objetivos propuestos fueran alcanzados de manera eficiente. Asimismo, el acompañamiento técnico y estratégico brindado a los socios del proyecto y a otras entidades de orden nacional posibilitó la obtención de resultados adicionales no contemplados inicialmente, pero que han sido cruciales para avanzar en el cumplimiento de las metas nacionales, especialmente aquellas asociadas con los compromisos adquiridos en el marco de la firma del proceso de paz.
Con el propósito de transferir los aprendizajes adquiridos y hacerlos replicables en diversos contextos en torno a la consolidación de una visión sistémica del SAT, el proyecto SwissTierras
Colombia presenta este documento como una guía orientadora. Este material reúne experiencias relacionadas con la adopción del enfoque basado en modelos LADM_COL, el estándar para datos de Ordenamiento Territorial LADM_COL-POT, el catálogo de cualificaciones del sector de Catastro Multipropósito (CM) para la administración del territorio (AT), la gestión del conocimiento en AT y los recursos tecnológicos disponibles. La intención es proporcionar herramientas y estrategias que permitan a las entidades a nivel nacional interesadas replicar ejercicios similares a los realizados durante la última década, y contribuir así al fortalecimiento de las capacidades institucionales y a la modernización de la gestión territorial en Colombia.
Esta publicación está estructurada en seis capítulos descriptivos, en los que se presentan una serie de hallazgos, recomendaciones y conclusiones orientadas a entidades de orden nacional, municipal y a otros actores interesados en conocer y aprovechar la experiencia de Colombia en la implementación de una política moderna de Administración del Territorio. Cada capítulo aborda aspectos clave del proceso y destaca los aprendizajes, logros y desafíos que surgieron durante su desarrollo. Estos logros no solo reflejan la flexibilidad y efectividad del enfoque adoptado para enfrentar los complejos desafíos territoriales del país, sino que también ofrecen herramientas prácticas y lineamientos útiles para guiar futuras iniciativas similares. En conjunto, la publicación constituye un recurso valioso para fortalecer las capacidades institucionales y promover la modernización de la administración territorial.
La ruta metodológica para la identificación de buenas prácticas a nivel nacional establece un marco de referencia basado en antecedentes relacionados con resultados y definiciones normativas. Esta ruta incluye la finalidad y la metodología empleadas en el acompañamiento a las entidades y actores líderes en temas de territorio, y se concreta en una serie de actividades de apoyo y resultados evidenciables por las entidades nacionales, que
abarcan desde la formulación de definiciones en materia de política pública, hasta la asistencia técnica para la adopción de herramientas y desarrollos tecnológicos. Asimismo, incluye la estrategia de fortalecimiento del capital humano y la gestión del conocimiento derivada del proceso de modernización territorial llevado a cabo durante los últimos diez años.
El carácter sistémico de la política pública facilita que las prácticas identificadas se conviertan en un referente valioso de aprendizajes que proporcionan las herramientas necesarias para iniciar, mantener y evolucionar iniciativas de alcance nacional con impacto significativo en los ciudadanos a mediano y largo plazo.
Este documento, que recopila las buenas prácticas nacionales en la modernización de la Administración del Territorio, constituye un aporte realizado por la Cooperación Suiza en el marco del proyecto SwissTierras Colombia, consolidado en el quinquenio 2020-2024.
Sobre la cooperación económica suiza y su aporte en este campo
La Secretaría de Estado para Asuntos Económicos, Cooperación Económica y Desarrollo SECO
de política económica y comercial en beneficio de los países en desarrollo, así como de los nuevos Estados miembros de la Unión Europea. SECO busca contribuir con el crecimiento económico y una prosperidad sostenible en sus países socios.
Para lograrlo, apoya la creación de condiciones macroeconómicas estables y promueve iniciativas innovadoras del sector privado. Junto con otras agencias de la confederación, SECO también contribuye a liderar la cooperación multilateral de Suiza.
La cooperación económica suiza en Colombia inició en 2009 con un portafolio variado de proyectos enfocados en los ámbitos de la competitividad, el desarrollo urbano sostenible, la mitigación de los efectos del cambio climático y el fortalecimiento institucional. Este último eje es donde se enmarca la colaboración adelantada en Colombia en materia de modernización de la administración del territorio.
A través de una asistencia técnica especializada, enfocada en incorporar innovación, buenas prácticas internacionales y generar un intercambio de conocimiento y trabajo en equipo entre ambas naciones, la cooperación económica suiza concentró esfuerzos
significativos en apoyar a Colombia para que avanzara en un camino de manejo moderno de los datos de su territorio al servicio de los ciudadanos y en fortalecer la toma de decisiones de carácter territorial mediante una gestión óptima de los datos.
Para el sistema catastral suizo, reconocido a nivel mundial, la necesidad de contar con información de alta calidad e interoperable ha sido esencial para la organización eficiente de su territorio. Basada en esta experiencia, Suiza ha querido contribuir con Colombia, compartiendo sus mejores prácticas y conocimientos en la materia.
Por su aporte a la construcción de paz, la equidad y el desarrollo económico en un territorio tan diverso como el colombiano, la cooperación económica suiza se alegra de estrechar lazos con Colombia en su apuesta por la modernización de la administración del territorio. Asimismo, reafirma su compromiso de alinearse siempre con las prioridades y estrategias del país en un tema que ha sido de alta relevancia en la agenda de política pública. Colombia tiene un gran potencial para seguir avanzando y consolidarse como un país con liderazgo en la región en este campo estratégico.
Nuestro sincero reconocimiento al equipo del proyecto SwissTierras Colombia y a todos los profesionales colombianos de los niveles nacional y territorial por haber hecho posible, a lo largo de estos diez años, una colaboración dinámica y de alta calidad.
BUENA PRÁCTICA NACIONAL
Índice de contenidos
Autores (créditos)
PAG. 4
Resumen ejecutivo
PAG. 6
Sobre la cooperación económica suiza y su aporte en este campo
PAG. 8
Siglas y Acrónimos
PAG. 10
Introducción
PAG. 12
1
TEMÁTICA
Visión sistémica de la Administración del Territorio (SAT) en Colombia
PAG. 16
2
Adopción del enfoque orientado por modelos
PAG. 24
3
Estándar para datos de Ordenamiento Territorial LADM_COL-POT
PAG. 32
4
Catálogo de Cualificaciones Subsector CM para AT - CMAT
PAG. 42
5 6
PAG. 50
Gestión del conocimiento de la AT Recursos tecnológicos disponibles
PAG. 60
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
INTRODUCCIÓN Buenas prácticas
nacionales
Buenas prácticas nacionales
La modernización de la Administración del Territorio en Colombia ha contado con un valioso apoyo por parte del proyecto de cooperación suiza SwissTierras Colombia, que ha apoyado a las entidades nacionales en la formulación e implementación de políticas públicas clave como la política de Catastro Multipropósito (CM) y el Sistema de Administración del Territorio (SAT). Este acompañamiento ha sido fundamental para impulsar procesos de estandarización, integración de información territorial y desarrollo de capacidades técnicas e institucionales. SwissTierras Colombia ha aportado conocimientos especializados, metodologías innovadoras y herramientas tecnológicas que han permitido articular esfuerzos entre las entidades nacionales, territoriales y otros actores estratégicos para avanzar hacia una gestión territorial más eficiente, equitativa y sostenible.
La Administración del Territorio (AT) en Colombia enfrenta desafíos históricos relacionados con la informalidad en la tenencia de la tierra, los conflictos por el uso del suelo y la falta de integración en la gestión de información territorial. Frente a este panorama, el Sistema de Administración del Territorio (SAT) surge como una solución integral que busca articular esfuerzos entre múltiples actores, fortaleciendo la gestión de la tenencia, el valor, el desarrollo y el uso del suelo en el marco de políticas públicas orientadas al desarrollo sostenible. Uno de los hitos fundamentales en este proceso fue la formulación del CONPES 4007 de 2020, que sentó las bases para implementar el SAT como un marco estratégico para la Administración del Territorio en Colombia. Este documento establece lineamientos para la integración de políticas intersectoriales, la adopción de estándares internacionales y la consolidación de capacidades institucionales.
Además, su inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, a través de la
Ley 2294 de 2023
ha garantizado la continuidad y relevancia de estas políticas en la agenda pública.
El SAT se fundamenta en una visión sistémica que articula actores nacionales, regionales y locales en torno a la tenencia y planificación del suelo. Este enfoque no solo mejora la eficiencia administrativa, sino que también promueve la equidad y la transparencia en la gestión del territorio. Herramientas tecnológicas como el Asistente LADM_COL, el Sistema de Transición y el Validador Web han sido desarrolladas bajo principios de software libre, lo que facilita la migración de datos catastrales y la integración de información territorial. Estas herramientas, alineadas con el modelo LADM_COL, permiten a las entidades territoriales avanzar en la orquestación de la información de la fase de formulación de Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de manera estandarizada, y mejorar así la calidad y accesibilidad de los datos.
El enfoque orientado por modelos, basado en estándares internacionales como la norma ISO 19152:2012 (LADM), se ha convertido en un eje fundamental para estructurar la información territorial de manera estandarizada y garantizar su interoperabilidad. Este enfoque ha sido adoptado como pilar en la implementación del SAT y ha permitido la integración de datos catastrales, registrales y de planificación territorial. A través del liderazgo de entidades como la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio (MinVivienda), y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), se han creado modelos de datos como el LADM_COLPOT y el modelo extendido de Catastro-Registro, fundamentales para articular información territorial y facilitar la toma de decisiones. La política de Catastro Multipropósito ha tenido como uno de sus objetivos principales descentralizar la gestión catastral. Esto ha permitido que municipios y asociaciones territoriales asuman un rol más activo como gestores catastrales, lo que facilita la integración de la información a nivel local,
1. Visión sistémica de la Administración del Territorio (AT) en Colombia
ANTECEDENTES
Uno de los principales desafíos en la administración de tierras en Colombia ha sido la informalidad en la tenencia y uso del suelo, lo que ha generado conflictos por décadas, especialmente en zonas rurales. Si bien regulaciones como la Ley 160 de 1994, que estableció la Reforma Agraria, y la Ley 388 de 1997, enfocada en el Ordenamiento Territorial, han buscado redistribuir tierras y mejorar la planificación del suelo, el principal reto sigue siendo la falta de una visión integral.
La visión integral del Sistema de Administración del Territorio (SAT) debería articular los esfuerzos de distintos actores en torno a la tenencia, valor y uso del suelo. La ausencia de un modelo coordinado ha limitado los avances en la gestión territorial y en la provisión de servicios eficientes al ciudadano. Un enfoque sistémico permitiría una mejor toma de decisiones y una mayor cohesión entre los aspectos que definen la administración de tierras.
“El CONPES del SAT 4007 tiene un enfoque institucional (...) de gestión de la información del catastro con otra información territorial, lo que llamamos objetos territoriales legales (...). A partir de ahí, el Plan Nacional de Desarrollo potencializa esos temas y define en la ley unos elementos que hoy venimos desarrollando”.
Oscar Gil, Coordinador de Catastro Multipropósito, Departamento Nacional de Planeación. “Uso y aprobación de información en territorio”, taller de cierre SwissTierras Colombia #2, 18 de septiembre de 2024.
FINALIDAD DEL ACOMPAÑAMIENTO
La finalidad del acompañamiento fue consolidar una base sólida para la creación de un Sistema de Administración del Territorio (SAT) en Colombia. Aunque la necesidad de un sistema de este tipo ya figuraba en diversas propuestas como el CONPES 3958 del 2019, no había un modelo metodológico que guiara su implementación de manera coherente con los desafíos actuales del país (ver Figura 1).
El acompañamiento se enfocó en alinear los esfuerzos para la modernización de la Administración del Territorio, integrando elementos clave como el Catastro Multipropósito, los compromisos derivados de los acuerdos de paz y la mejora continua de los procesos de gestión territorial. La ausencia de un enfoque metodológico había impedido reconocer la necesidad de una visión sistémica centrada en la política pública, en lugar de en aspectos fragmentados o puramente tecnológicos. Esto era especialmente relevante en un país como Colombia, donde la modernización de la Administración del Territorio había atraído la atención y apoyo de múltiples organismos de cooperación, tanto nacionales como internacionales, que operaban bajo diferentes enfoques y agendas.
Figura 1: Diseño esquemático de la política pública de SAT
Fuente: Documento CONPES 3958 – DNP Colombia (2019).
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
El Proyecto SwissTierras jugó un rol fundamental en varias áreas clave de la modernización de la administración de tierras en Colombia. Además de aspectos relacionados con la adopción de estándares y modernización tecnológica, en materia de SAT se estructuraron intervenciones a nivel nacional con el objetivo de consolidar una visión sistémica que permitiera una articulación efectiva entre diferentes actores y sectores involucrados. Los principales aportes fueron:
• A nivel de Presidencia de la República: SwissTierras asesoró a los consejeros de alto nivel en la necesidad de adoptar una visión integral y sistémica en la modernización de la administración de tierras. Este esfuerzo ayudó a guiar de manera gradual la articulación de los múltiples esfuerzos hacia un objetivo común. Como resultado de estas asesorías, SwissTierras presentó una propuesta inicial de Sistema de
Administración del Territorio (SAT), la cual sirvió como base conceptual sólida para los debates de política pública.
• A nivel del Departamento Nacional de Planeación (DNP): el proyecto acompañó a los especialistas del DNP en la conceptualización de la visión del SAT. Esta visión se estructuró bajo la metodología CONPES, que Colombia utiliza para la articulación de políticas intersectoriales. De este proceso surgió el CONPES 40071 del 2020, un documento clave que establece las bases para la implementación de un SAT en el país y en el que participaron más de 10 instituciones relacionadas con el desarrollo territorial en el marco de las funciones de tenencia, valor, uso y desarrollo. (ver Figura 2).
•En colaboración con socios institucionales: a lo largo de diferentes foros y mesas de trabajo, el proyecto SwissTierras expuso la importancia de un SAT, lo que permitió que diversas instituciones encontraran su rol
Figura 2: Esquema conceptual de la visión sistémica del SAT
dentro de esta visión sistémica. Esto facilitó que, durante la transición gubernamental, los avances del CONPES 4007 se elevaran a nivel de artículos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)2, asegurando su continuidad y relevancia en la agenda política.
• Difusión y capacitación: a medida que avanzó la implementación del CONPES 4007, SwissTierras apoyó activamente en eventos de difusión y actividades de capacitación dirigidas a los diferentes actores del desarrollo, incluyendo al gobierno, la academia, el sector privado y la ciudadanía. Estas actividades permitieron que la temática del SAT fuera apropiada por muchos sectores, asegurando una implementación continua.
Fuente: Curso de Introducción al SAT - SwissTierras Colombia (2021).
El enfoque metodológico de SwissTierras se centró en apropiar la visión del Sistema de Administración del Territorio (SAT) dentro del marco de la política pública colombiana. El principal objetivo fue que las instituciones desarrollaran esta visión a partir de sus propias capacidades técnicas y normativas, sin imponer modelos externos.
El acompañamiento incluyó:
• Asesoría técnica especializada que facilita la alineación de esfuerzos institucionales.
• Capacitación que fortalece competencias clave para implementar el SAT en sincronía con el Catastro Multipropósito.
• Diálogo interinstitucional que promueve la colaboración entre entidades clave del gobierno, academia y sector privado.
• Presentación de buenas prácticas internacionales que sirven como referencia para la identificación de necesidades de la realidad colombiana.
Este enfoque garantizó que la modernización territorial se adaptara a las realidades locales y se apropiara dentro del contexto institucional existente.
ACTIVIDADES DESARROLLADAS
El acompañamiento realizado por SwissTierras incluyó una serie de actividades clave que ayudaron a impulsar la modernización de la administración de tierras en Colombia:
• Conceptualización del Sistema de Administración del Territorio (SAT)3 y ABC del SAT4: elaboración de propuestas iniciales y marco teórico del SAT, alineado con las buenas prácticas internacionales, los desafíos actuales como el Catastro Multipropósito y los acuerdos de paz. A partir de esta conceptualización, el país adoptó el modelo más adaptable para Colombia: SAT para el desarrollo sostenible5, de Williamson y Wallace (ver Figura 3).
• Capacitación: desarrollo de cursos presenciales y virtuales dirigidos a funcionarios de diferentes niveles para fortalecer capacidades técnicas en gestión territorial y modernización desde una visión sistémica, y para promover una adopción eficaz de las reformas.
Figura 3: Modelo conceptual de SAT para el desarrollo sostenible adoptado por Colombia
que integrara políticas de modernización actual, como el estándar LADM, los objetos territoriales legales y el enfoque de mejora del catastro como servicio en el marco de una adopción estratégica de largo aliento.
• Alineación intersectorial mediante el CONPES 4007: se planeaba que este documento clave estableciera las bases para una política pública coherente y coordinada, con objetivos y roles claros para las instituciones nacionales, regionales y locales en la Administración del Territorio.
• Mejoras en la eficiencia y efectividad de los procesos sobre el territorio: con el desarrollo y adopción del SAT, se preveía un enfoque orientado hacia la eficiencia tanto en los servicios relacionados con la tierra como en la toma de decisiones, y en consecuencia un esfuerzo por la racionalización de trámites y la interoperabilidad, con el fin de generar un impacto positivo en la equidad y el desarrollo económico. Un ejemplo de la continuidad de este resultado es la Estrategia de Cooperación Técnica Territorial y el Nodo AT, cuyo sustento está en el SAT (ver Figura 5).
• Capacitación y fortalecimiento de
capacidades institucionales: se anticipaba el alineamiento hacia la mejora en las competencias técnicas y normativas de los actores involucrados, para asegurar que el SAT fuera gestionado y operado de manera sostenible por las instituciones locales, regionales y nacionales. Este resultado aún Este resultado aún figura en proceso de reglamentación ordenado por el Plan Nacional de Desarrollo a la fecha de elaboración de este documento.
• Mayor acceso y transparencia para los ciudadanos: se buscaba que la implementación del SAT brindara a los ciudadanos mejores servicios relacionados con la gestión del territorio y que, a través de procesos más claros y accesibles, pudieran acceder a información territorial de forma más rápida y eficiente. Este resultado fue acogido por el articulado del Plan Nacional de Desarrollo, que de forma literal le agregó el requerimiento de participación de las diferentes manifestaciones sociales, culturales y étnicas del país.
Estos resultados esperados fueron diseñados para generar un impacto a largo plazo en la modernización del territorio en Colombia y para garantizar la continuidad de las políticas
públicas a través de diferentes administraciones gubernamentales.
“En el caso de Colombia, el Sistema de Administración del Territorio toma en cuenta la evolución de la administración de tierras en función de la resolución de situaciones socialmente relevantes para el desarrollo sostenible, en un equilibrio entre el crecimiento económico, la satisfacción de las necesidades sociales y la garantía de provisión de recursos necesarios para la productividad”.
Iván Matiz, Docente, Universidad Externado de Colombia y asesor del Banco Mundial. “Sostenibilidad de la modernización en la administración territorial”, taller de cierre SwissTierras Colombia #3, 3 de octubre de 2024.
RESULTADOS COMPLEMENTARIOS
• Interés internacional: la visión sistémica del SAT presentada en foros internacionales6 recibió opiniones favorables de expertos en modernización, que vieron el ejercicio de
• Mayor involucramiento de los actores locales: la presentación de los altos objetivos de la política pública SAT, en contextos regionales, recibió un interés adicional por parte de actores territoriales que encontraron nuevas oportunidades para posicionar su visión sobre el desarrollo de sus territorios.
• Continuidad entre diferentes periodos de gobierno: durante los ejercicios de difusión y empalme, el SAT ha sido valorado como un elemento estratégico de nación, por lo que durante los últimos tres periodos de gobierno se ha dado continuidad y fortalecimiento, un aspecto que en el contexto político-cultural de Latinoamérica no siempre es fácil.
“A nivel departamental, es importante que se materialice una política pública de asistencia técnica en el marco del SAT (...) para asegurar en los municipios la continuidad en el uso de la información y también en los procesos de modernización institucional”.
José Antonio Herrera, Subgerente Conservación, Actualización y Formación de la Agencia Catastral de Cundinamarca (ACC).
“Uso y aprobación de información en territorio”, taller de cierre SwissTierras Colombia #2, 18 de septiembre de 2024.
LIMITANTES A LA IMPLEMENTACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
• Discontinuidad por cambios políticos: en un contexto como el de América Latina, las políticas públicas suelen estar sujetas a los ciclos de las administraciones gubernamentales. Existe el riesgo de que el SAT pierda impulso o se reoriente con cada cambio de gobierno, especialmente si se priorizan intereses políticos a corto plazo sobre estrategias de largo aliento. La falta de continuidad podría obstaculizar la implementación efectiva y sostenida del SAT.
• Desequilibrio entre visión integral y nivel de detalle: uno de los desafíos del SAT es mantener un equilibrio adecuado entre una visión sistémica del territorio y la atención a los detalles técnicos y específicos. Si se pierde
de vista el conjunto, se corre el riesgo de fragmentar la política territorial; por otro lado, enfocarse demasiado en los detalles puede ralentizar el proceso y comprometer decisiones críticas para la mejora en la Administración del Territorio.
ANEXOS
1. CONPES 4007
2. Ley 2294 - Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026
3. Propuesta de Sistema de Administración de Tierras en Colombia
4. ABC del Sistema de Administración del Territorio - SAT
5. Sistemas de Administración de Tierras para el desarrollo sostenible
6. Beyond the Land Administration System. Let’s Talk About Land Management!
Adopción del enfoque orientado por modelos 2.
ANTECEDENTES
El documento CONPES 38591 de 2016 resalta retos significativos en la actualización de la información catastral, señalando que cerca del 65% del territorio nacional presenta datos desactualizados, lo que impacta en la informalidad, la seguridad jurídica y los conflictos territoriales. Asimismo, subraya que el enfoque fiscal de la información catastral ha limitado su aprovechamiento como herramienta multisectorial para la planificación y gestión territorial.
En este contexto, la política pública de Catastro Multipropósito busca transformar la información territorial en un recurso estratégico, promoviendo su uso compartido entre sectores públicos y privados y estableciendo mecanismos tecnológicos y estándares que mejoren la calidad y la interoperabilidad de los datos.
Por otro lado, el Sistema de Administración del Territorio (SAT), impulsado en el CONPES 40072 y la Ley 22943 de 2023, por medio de la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo, refuerza el compromiso de integrar la información geográfica del país bajo un enfoque que permita una toma de decisiones territoriales más fundamentadas. En esta estrategia, la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), formalizada mediante la resolución 8994 de 2023, adquiere un rol clave en la definición de lineamientos para la implementación del enfoque orientado por modelos. Aquí se destaca la adopción del modelo núcleo del LADM_COL, que establece tres niveles de abstracción: el modelo núcleo gestionado por la ICDE, los modelos extendidos creados por entidades territoriales y los modelos de aplicación diseñados para necesidades específicas. Esta estructura no solo estandariza y organiza los datos geográficos, sino que también impulsa su interoperabilidad, con
lo que promueve una gestión territorial más eficiente y un uso coordinado de la información en múltiples sectores.
“Tenemos varias estrategias desde lo táctico, pero también desde lo operativo; se han creado comités de buenas prácticas para poder llevar a lo operativo la interoperabilidad”.
Sandra Moreno, Profesional Especializado, DANE. “Estandarización de datos para mejorar la interoperabilidad”, taller de cierre SwissTierras Colombia #1, 4 de septiembre de 2024.
FINALIDAD DEL ACOMPAÑAMIENTO
La implementación del enfoque orientado por modelos tiene como objetivo optimizar la disponibilidad y accesibilidad de la información geográfica del territorio tanto para ciudadanos como para entidades nacionales y territoriales públicas y privadas. Este enfoque permite un acceso más sencillo, eficiente y ágil a datos relacionados con el catastro y otros objetos territoriales que constituyen fuentes clave de información. Dichos datos son esenciales no solo para la planificación y gestión territorial, sino también para brindar apoyo a los procesos misionales de las entidades y satisfacer las necesidades del ciudadano en materia de información territorial.
Esta estrategia se fundamenta en el cumplimiento del marco de interoperabilidad establecido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), orientado a garantizar un intercambio eficiente y estandarizado de información entre los diferentes actores. Al adoptar estándares internacionales como la norma ISO 19152:20125, se busca consolidar una gestión territorial moderna, interoperable y alineada con las mejores prácticas internacionales, fortaleciendo así la administración de tierras, el Catastro Multipropósito y la coordinación entre actores clave del territorio.
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
La adopción del enfoque orientado por modelos exigió una sólida articulación interinstitucional, iniciando con la implementación de la norma ISO 19152:2012 como base para estandarizar la información catastral y mejorar la interoperabilidad con el registro de tierras. Este esfuerzo evolucionó junto con la formulación de la política del Sistema de Administración del Territorio (SAT), lo que permitió apoyar a diversas entidades clave en la conceptualización e implementación de este enfoque. Cada una de estas acciones ha fortalecido la capacidad institucional para avanzar hacia un sistema integrado de administración de tierras y Catastro Multipropósito que garantice una mayor interoperabilidad y eficiencia en la gestión territorial. Los acompañamientos específicos se han desarrollado en las siguientes entidades:
• El IGAC, como autoridad catastral, y la SNR, como autoridad registral, desempeñaron un papel fundamental en la formulación del primer modelo de datos del objeto territorial “Predio”. La elaboración y evolución de este modelo representa un hito significativo, logrado a través de mesas técnicas en las que se definieron los datos temáticos esenciales para su desarrollo. Actualmente, este modelo de datos está bajo la custodia del IGAC y ha sido adoptado formalmente mediante la resolución conjunta6 n.o 662 IGAC y n.o 5346 SNR del 22 de mayo del 2024. Además, este modelo constituye la base para la entrega de información por parte de los gestores catastrales, a través del modelo de Reporte de Información Catastral (RIC).
• El Departamento Nacional de Planeación (DNP), como entidad articuladora, participó activamente en los espacios técnicos de diálogo destinados a definir los mecanismos para la adopción del enfoque orientado por modelos. Asimismo, contribuyó a la conceptualización de modelos clave, como el de Catastro-Registro y el del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
• El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio contribuyó en la conceptualización y definición del modelo LADM_COL-POT7, que articula a diferentes instituciones vinculadas con la planificación del territorio. Este modelo permitirá unificar en un solo esquema los POT de todo el país, lo que facilitará la consolidación de información generalizada para realizar análisis y obtener una visión integral de la caracterización territorial basada en los objetos y atributos estandarizados en este modelo.
• La Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), entidad clave en la implementación del enfoque orientado por modelos según lo establecido en el CONPES 4007 de 2020. Como entidad rectora de la información geográfica, la ICDE es responsable del Inventario Único de Objetos Territoriales y del repositorio nacional de modelos, y por lo tanto asegura el acceso y articulación entre entidades. Además, ha desarrollado especificaciones y documentos esenciales para la gobernanza y gestión de modelos, y ha promovido su adopción en el marco de un sistema de nodos integrados.
• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales Naturales conformaron una mesa técnica con el proyecto SwissTierras
Colombia y el DNP para construir el modelo LADM_COL Ambiente. Este ejercicio permitió a las entidades identificar buenas prácticas y elementos metodológicos clave para el modelamiento sectorial, además de establecer las bases para definir modelos extendidos y abordar modelos por objeto territorial que facilitan una gestión más flexible y adaptada a cada caso.
Otros actores vinculados a la gestión del territorio. En la estrategia de adopción de modelos y estandarización, el proyecto participó en diferentes espacios académicos y de difusión. Uno de estos espacios, por solicitud del IGAC, fue una consulta previa realizada con comunidades indígenas con las que se compartieron las bondades de adoptar los fundamentos del LADM y buenas prácticas de otros países que ya han pasado por este proceso.
METODOLOGÍA DE ACOMPAÑAMIENTO
El proceso metodológico implementado en esta estrategia se basó en el acompañamiento técnico a las entidades para la construcción de los modelos y en la adopción de un enfoque pragmático que prioriza la aplicación del estándar. Este enfoque destacó las ventajas de estandarizar la semántica de la información mediante
Figura 1: Metodología para definición del modelo núcleo LADM_COL
modelos, lo que facilita la interoperabilidad y mejora la calidad de los datos generados.
La adopción del perfil de la norma se realiza para dar respuesta a la necesidad de estandarizar la información correspondiente a las dimensiones físicas, jurídicas y económicas del predio, teniendo en cuenta las fuentes de información existentes del catastro y del registro de la propiedad. Con la evolución de la política y la consolidación del Sistema de Administración del Territorio (SAT), el enfoque orientado por modelos se ha planteado como un mecanismo central para garantizar la adopción de la norma y la interoperabilidad de la información sobre objetos territoriales.
El acompañamiento técnico se desarrolló en dos fases:
La primera fase consistió en la consolidación del modelo núcleo, que se basó inicialmente en la comprensión de la norma mediante mesas de trabajo con la ICDE, el IGAC y la SNR, y posteriormente, en la consolidación del perfil nacional de la norma ISO 19152:2012, denominado LADM_COL y representado por el modelo núcleo (ver Figura 1).
Fuente: SwissTierras Colombia (2019).
La segunda fase correspondió al apoyo a las entidades para construir los modelos extendidos de objetos territoriales. Allí, el proyecto SwissTierras Colombia apoyó al IGAC, SNR, ANT, PNN, MinVivienda y a la ICDE, y en este proceso se realizaron mesas de trabajo donde se planteó un proceso metodológico para el abordaje del modelamiento, con una serie de productos que soportan la conceptualización del objeto territorial y su modelamiento (ver Figura 2).
Figura 2: Propuesta metodológica para realizar modelos extendidos de objetos territoriales
Fuente: SwissTierras Colombia (2021).
ACTIVIDADES DESARROLLADAS
• Conceptualización de la norma ISO 19152:2012 LADM: se brindó apoyo a las entidades socias mediante sesiones de trabajo destinadas a comprender el concepto y alcance de la norma, lo que permitió desarrollar el perfil colombiano del LADM. De manera articulada con estas entidades, se estructuró el enfoque orientado por modelos, definiendo los tres niveles de abstracción: el modelo núcleo, los modelos extendidos y los modelos de aplicación (ver Figura 3). Asimismo, se transfirió la gestión del modelo núcleo a la ICDE y se acompañó este proceso con sesiones de capacitación para asegurar que la entidad cuente con las herramientas y conocimientos necesarios para su adecuada implementación y gestión.
Figura 3: Enfoque orientado por modelos
Fuente: ICDE. www.icde.gov.co (2024).
• Consolidación de la ICDE en el enfoque orientado por modelos: la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE) se ha fortalecido como entidad rectora en temas metodológicos y de políticas relacionadas con el enfoque orientado por modelos. Su liderazgo ha sido clave en la elaboración de documentación técnica que proporciona lineamientos metodológicos a las entidades para la creación de modelos de datos, los cuales se pueden acceder desde la página web (ver Figura 4). Además, la entidad ha propuesto documentos que establecen procesos de gobernanza para los modelos generados por las entidades, lo que garantiza su correcta gestión y sostenibilidad en el tiempo.
4: Repositorio Nacional de Modelos ICDE
Fuente: ICDE. www.icde.gov.co (2024).
• Modelos de datos consolidados: la implementación de la norma LADM se ha consolidado a través de la articulación de modelos de datos para diversos objetos territoriales. Actualmente, más de siete modelos de datos de diferentes sectores han alcanzado un alto nivel de madurez, lo que refuerza la interoperabilidad y la gestión eficiente de la información territorial (ver Figura 5). Además, se están desarrollando nuevos modelos, como los relacionados con el sector ambiental, con lo que se amplía el alcance y aplicabilidad del enfoque orientado por modelos.
Figura 5: Identificación de OTL por entidad
Fuente: ICDE. www.icde.gov.co (2024).
Figura
• Consolidación de la información catastral del país: el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), como autoridad catastral, ha liderado la formulación y construcción del Sistema Nacional de Información Catastral (SINIC), que se ha consolidado como el repositorio nacional de datos catastrales. Este sistema constituye una herramienta clave para la consulta y el reporte de información por parte de diversos actores. Un logro destacado es la provisión del modelo de Reporte de Información Catastral (RIC) a los gestores catastrales, que permite a estas entidades reportar la información de los municipios bajo su competencia de manera estructurada, fortaleciendo así la interoperabilidad y la gestión eficiente de los datos catastrales a nivel nacional.
“Se han identificado más de 55 conjuntos de datos, se han priorizado 11 modelos de objetos territoriales y se está construyendo una metodología para establecer el modelo y sus derechos, restricciones y responsabilidades, buscando disponer la información a través de servicios web geográficos estandarizados, lo que permitirá tener información para analítica de datos territoriales”.
Lilia Patricia Arias, Consultora ICDE, IGAC. “Lecciones aprendidas”, taller de cierre SwissTierras Colombia #4, 10 de octubre de 2024.
RESULTADOS COMPLEMENTARIOS
• Consolidación internacional de la experiencia de Colombia: Colombia ha logrado posicionarse internacionalmente como referente en la adopción e implementación de la norma ISO 19152:2012, y se destaca en diversos escenarios por su avance en la consolidación del enfoque orientado por modelos. Este proceso no solo ha generado buenas prácticas desde el ámbito procedimental, sino que también ha aportado planteamientos técnicos innovadores en la estandarización y gestión de datos territoriales.
El trabajo realizado por el país ha sido clave para demostrar la aplicabilidad de la norma
en contextos diversos y ha contribuido directamente a su actualización y evolución a nivel global. La experiencia colombiana, centrada en la articulación interinstitucional, el desarrollo de modelos adaptados a las necesidades locales y la creación de herramientas tecnológicas se ha convertido en un modelo replicable para otros países. Esto refuerza la relevancia de Colombia como líder en la modernización catastral y en la gestión territorial basada en estándares internacionales.
“Los beneficios del marco de interoperabilidad Geo permiten tomar conciencia de los beneficios que tiene avanzar en la interoperabilidad, mejorar la toma de decisiones, ampliar el acceso a la información, la colaboración y la coordinación institucional, así como la eficiencia y reuso de recurso y el impulso a la innovación”.
Lilia Patricia Arias, Consultora ICDE, IGAC. “Lecciones aprendidas”, taller de cierre SwissTierras Colombia #4, 10 de octubre de 2024.
LIMITANTES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
• Falta de continuidad por cambios directivos: una de las principales limitantes para la consolidación del modelo es el riesgo asociado a los cambios en los niveles directivos de las entidades involucradas, especialmente cuando ocurren en el marco de transiciones en la visión de las políticas públicas de los gobiernos nacionales. La ausencia de procesos de empalme institucional claros dificulta la priorización de la estrategia y compromete la continuidad de los avances logrados en la interoperabilidad de la información geográfica y, en particular, en los objetos territoriales priorizados. La falta de estabilidad y de un compromiso interinstitucional sólido puede poner en riesgo el progreso alcanzado, por lo que es fundamental implementar medidas que aseguren la sostenibilidad de la estrategia.
• Falta de implementación técnica en el corto plazo: otra limitante para la consolidación del enfoque orientado por modelos es la incapacidad para avanzar en su implementación técnica a corto plazo. Mantener el progreso alcanzado hasta la fecha requiere la participación constante de equipos multidisciplinarios en las entidades involucradas y un liderazgo sostenido por parte de la ICDE. La falta de recursos, herramientas y procesos claramente definidos podría comprometer la gestión y sostenibilidad de los modelos basados en LADM. Por ello, es crucial fortalecer las capacidades institucionales, asegurar la disposición de recursos adecuados y ejecutar actividades clave que permitan cumplir con los objetivos establecidos dentro de los plazos requeridos.
ANEXOS
1. CONPES 3859 de 2016
6. Resolución conjunta No 6662 IGAC 05346 SNR del 22 de Mayo del 2024, por la cual se adopta el modelo extendido Catastro-Registro a partir del modelo núcleo LADM_COL
2. CONPES 4007 de 2020
3. Ley 2294 de 2023. Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 20222026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
4. Resolución 899 de 2023, IGAC. Por el cual se define la conformación y funcionamiento de la Infraestructura colombiana de Datos Espaciales – ICDE
7. Resolución 0495 de 2022, MINVIVIENDA. Por el cual se adopta el Modelo de Datos Extendido LADM_COL-POT para la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial
8. Resolución 460 de 2022, MINTIC, Por la cual se expide el Plan Nacional de Infraestructura de Datos y su hoja de ruta en el desarrollo de la Política de Gobierno Digital y se dictan los lineamientos generales para su implementación
5. ISO 19152:2012 LADM (Land Administration Domain Model)
3. Estándar para datos de Ordenamiento Territorial LADM_COL-POT
ANTECEDENTES
En Colombia, la normativa sobre Ordenamiento Territorial ha buscado resolver los desafíos en la gestión y uso del suelo especialmente en áreas rurales y urbanas con conflictos de tenencia. Entre la normatividad clave está la Ley 3881 de 1997, así como el decreto 1077 de 2015, que establecen los lineamientos para la planificación del uso del suelo y el desarrollo urbano y rural, y la Ley 160 de 1994, orientada a la Reforma Agraria y la legalización de la propiedad en zonas rurales. Aunque representan un esfuerzo para la administración de tierras, los desafíos de implementación resaltan la necesidad de una visión más integral en la planificación territorial.
Si bien la legislación es amplia y la implementación de estas normas ha sido adoptada por casi el 100% de los municipios, la cifra de desactualización en datos del territorio es alarmante. Cerca del 80% de los municipios
no han emprendido procesos de revisión y ajuste de sus instrumentos de Ordenamiento Territorial; adicionalmente, la información no tiene una estructura estándar y en muchos casos no está georreferenciada (ver Figura 1). Aunque existe normativa que orienta los contenidos de los POT, no se han implementado estructuras de datos uniformes que faciliten su integración. A pesar de los esfuerzos del IGAC por recolectar y consolidar estos planes en una plataforma única, hasta la fecha no es posible acceder de manera continua a esta información. Esto se debe a la falta de un estándar de homologación semántica y también a la incompatibilidad de los formatos en los que se elaboran, lo que limita su interoperabilidad y dificulta su uso integral.
A través del CONPES 39582, Colombia emprendió un proceso de modernización de la gestión territorial adoptando arquitecturas orientadas al enfoque por modelos. Esta estrategia incluye tanto el cumplimiento del marco de interoperabilidad establecido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), como la adopción
del Modelo de Dominio para la Administración de Tierras (LADM), con el fin de modelar los objetos territoriales legales de manera coherente, alineándose así con prácticas internacionales y facilitando una estructura de datos clara para la tenencia y el uso de la tierra.
“Y en ese mar de información, el LADM busca sintetizar en el marco de los contenidos de la Ley 388 y especialmente el Decreto 1232. Cuando uno empieza a ver atributos y dominios que están al libre albedrío del municipio o del consultor (...) complican el entender ese plan de Ordenamiento Territorial. Es un tema novedoso y a algunos preocupa, pero es un tema que desde las entidades debemos abordar para acompañar todos estos municipios que hoy se ven enfrentados a esta implementación”. Jorge Enrique Ángel, Asesor de Ordenamiento Territorial, Dirección de Espacio Urbano y Territorial, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
“Uso y aprobación de información en territorio”, taller de cierre SwissTierras Colombia #2, 18 de septiembre de 2024.
Figura 1: Estado de actualización de los instrumentos de Ordenamiento Territorial a nivel municipal
FINALIDAD DEL ACOMPAÑAMIENTO
La finalidad del acompañamiento fue brindar apoyo metodológico a los actores del Ordenamiento Territorial que facilitara consensos sobre aspectos normativos y técnicos de la intervención. Este trabajo fortaleció la comprensión de las normativas vigentes a través del fomento de la colaboración interinstitucional y los acuerdos para una administración territorial coherente con las necesidades locales y nacionales.
Además, el acompañamiento ofreció soporte técnico para construir un modelo de datos extendido compatible con el modelo núcleo
del estándar de Administración de Tierras (LADM) adoptado en Colombia. Este modelo, además de cumplir con los lineamientos del núcleo, se desarrolló según los requerimientos para modelos extendidos, garantizando una estructura adaptable a los aspectos normativos del Ordenamiento Territorial.
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
El acompañamiento nacional abarcó distintas áreas clave para consolidar el estándar LADM_ COL-POT en la gestión territorial de Colombia. Cada una de estas áreas se estructuró para fortalecer el proceso de implementación y estandarización, involucrando a actores de
2: Esquema conceptual de estandarización en el marco del SAT
distintos niveles y promoviendo la colaboración interinstitucional. A continuación se detallan las áreas de intervención:
• A nivel de Presidencia de la República: se asesoró a especialistas de alto nivel del Ejecutivo sobre la importancia de la estandarización y en momentos clave se proporcionó apoyo para agilizar la aprobación y emisión de la resolución que respalda el estándar. Esta intervención contribuyó a que el proceso de implementación avanzara con el respaldo y la directriz de los niveles más altos de gobierno y su alineamiento con la política pública de SAT3 (ver Figura 2).
Fuente: Documento Propuesta de SAT - SwissTierras Colombia (2020).
• A nivel de la Mesa Interinstitucional de LADM_COL-POT: se apoyó en la creación de un espacio formal de trabajo con representación permanente de instituciones clave como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Infraestructura de Datos Espaciales (ICDE). Esta mesa permitió la revisión de la normativa, el asesoramiento sobre el alcance de los objetos territoriales en la formulación del Ordenamiento Territorial municipal, la selección de los objetos mínimos que harían parte del modelo y la estructuración detallada del modelo de entidades y relaciones necesarias para el estándar.
Figura
• A nivel municipal: en colaboración con diversas instituciones, el proyecto SwissTierras Colombia llevó a cabo un pilotaje en tres municipios priorizados por el DNP con el objetivo de validar la versión 1.0 del modelo y ejercitar un proceso metodológico de implementación del estándar; en un cuarto municipio se probaron ajustes de la versión 2.0. Este pilotaje permitió identificar áreas de mejora y ajustar aspectos técnicos del modelo de acuerdo con las realidades y necesidades de los entes territoriales locales.
• Difusión y capacitación: el proyecto participó activamente en diversos espacios de capacitación y en la promoción de los avances de este proceso, dirigiéndose tanto a sectores que estaban desarrollando otros modelos como a otros sectores externos interesados, incluyendo la academia y el sector privado. Estas actividades aseguraron la visibilidad y apropiación del estándar por parte de los distintos actores relevantes para la administración territorial.
METODOLOGÍA DE ACOMPAÑAMIENTO
La metodología de acompañamiento proporcionó una estructura integral que facilitó la implementación del estándar LADM_ COL-POT, con lo que las instituciones pueden desarrollar capacidades y alcanzar consensos en aspectos técnicos y normativos clave para la administración territorial en Colombia (ver Figura 3)
El acompañamiento incluyó:
• Asesoría técnica especializada, con lineamientos claros y capacitaciones específicas para fortalecer las capacidades lo cales.
• Armonización interinstitucional, que promueve la colaboración entre entidades clave para crear acuerdos y directrices comunes en la adopción del estándar.
• Modelado del estándar LADM, un modelo de datos ajustado a las necesidades nacionales y locales, con entidades y relaciones alineadas con el contexto territorial.
• Pilotaje en territorio, para validar la primera versión del estándar en tres municipios y según las observaciones surgidas en la práctica ajustar el modelo con el fin de probarlo en un cuarto municipio.
Este enfoque aseguró que la implementación del estándar territorial se ajustara a las particularidades locales y se integrara de manera efectiva en el marco institucional vigente.
Figura 3: Metodología de adopción del estándar LADM en el ordenamiento territorial
Fuente: Presentación de metodología y avances - SwissTierras Colombia (2023).
Difusión de los resultados: las buenas prácticas de este modelo fueron presentadas en distintos foros internacionales, como FIG7 y LandConf del Banco Mundial, además de congresos en América del Sur y espacios de discusión a nivel nacional, lo que permitió compartir y posicionar los avances logrados en el proceso de Ordenamiento Territorial.
RESULTADOS ESPERADOS 5 6
Apoyo a la normatividad: el proyecto trabajó en diversos espacios para promover la aprobación del modelo mediante una resolución por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que garantice su sostenibilidad a largo plazo. Este esfuerzo incluyó la armonización con otros proyectos y normativas relacionadas para asegurar un enfoque cohesivo en la implementación.
Estas actividades facilitaron la consolidación de LADM_COL-POT como un componente clave para la modernización y coherencia en la Administración del Territorio en Colombia.
Los resultados esperados de este acompañamiento representan avances significativos en la consolidación y estandarización del Ordenamiento Territorial en Colombia, pues impulsan tanto el desarrollo del estándar LADM_COL-POT como su aplicación práctica en el territorio.
• Fortalecimiento de la adopción del estándar LADM: la consolidación de este estándar facilitó el entendimiento de los resultados esperados tanto en la adopción del modelo como en su arquitectura orientada por modelos (MDA). Un logro clave fue el reconocimiento del objeto territorial legal, aceptando que la formulación es el instrumento a través del cual los municipios adoptan los resultados, mientras que otros datos que hacen parte del diagnóstico de un POT se estandarizan bajo modelos complementarios.
• Modelo con normativa aprobada: la aprobación temprana de la Resolución 495 para la versión 1.0 del modelo, y la versión 2.0, actualmente en fase de consulta pública, destacan como hitos importantes que aseguran el respaldo normativo de este estándar y su evolución en función de las necesidades del territorio. El liderazgo de las instituciones involucradas en este modelo LADM_COP-POT ha marcado una pauta para otras instituciones que deben también construir, aprobar e implementar sus modelos extendidos.
• Modelo con validación sobre el territorio: los pilotajes en municipios, junto con el ejercicio del IGAC sobre más de 150 planes de ordenamiento del inventario Colombia OT, proporcionaron una perspectiva clara sobre los atributos y dominios que es posible estandarizar por normativa, así como la necesidad de homologar valores específicos adoptados por los municipios en el marco de su autonomía.
• Metodología transferida y en réplica nacional: la adopción del estándar fue liderada por las instituciones nacionales, con SwissTierras actuando como apoyo técnico. Durante los pilotajes, se contó con un acompañamiento institucional sólido, y la metodología8 de implementación fue transferida al equipo del DNP, que actualmente replica el proceso en más de 100 municipios dentro de la Estrategia de Cooperación Técnica Territorial.
• Aporte a la política pública SAT: los resultados de este modelo contribuyeron significativamente a la estructuración de la política del SAT, tanto en lineamientos normativos como en sus tempranas buenas prácticas. Un ejemplo fue Colombia OT9, que modeló tres de los diez objeto s territoriales incluidos en el modelo LADM_COL-POT, con lo que logró la generación automatizada de certificados (ver Figura 5). Otro ejemplo de adopción temprana se presentó en los municipios del Valle del Cauca, que implementaron el estándar en la estructuración de su observatorio, pese a que la adopción de la resolución no era obligatoria.
• Herramientas para la implementación: el proyecto SwissTierras desarrolló herramientas que facilitaron la implementación del estándar, como las adaptaciones al editor UML para construir y ajustar el modelo de entidades y relaciones, una estructura intermedia de datos para procesos de migración, y un validador de modelos en el que se estructuraron más de 25 reglas específicas
del estándar. Estas herramientas fueron entregadas a las instituciones para asegurar la continuidad y sostenibilidad del proceso.
Estos resultados contribuyen a la consolidación de un marco normativo y práctico que articula la administración territorial en Colombia y proporciona una base sólida para su modernización y sostenibilidad.
“Así como ha hecho el Ministerio de Vivienda, también nosotros debemos documentar el modelo de Áreas Protegidas, como ha sido solicitado por el Plan Nacional de Infraestructura de Datos (...), y de esta forma generar un plan de implementación en el sector, pues la norma es lo que lo posibilita”.
Rosa Ladino, Parques Nacionales Naturales de Colombia.
“Estandarización de datos para mejorar la interoperabilidad”, taller de cierre SwissTierras Colombia #1, 4 de septiembre de 2024.
RESULTADOS COMPLEMENTARIOS
• Impacto de la rotación constante de personal: a pesar de los frecuentes cambios de directivos, técnicos y funcionarios en las instituciones involucradas, se logró mitigar el impacto en los procesos mediante un esfuerzo reforzado en la documentación y transferencia de conocimientos. Esto permitió garantizar la continuidad de los resultados y reducir los retrasos ocasionados por la rotación.
• Adaptación exitosa a los cambios del modelo núcleo: las modificaciones continuas al modelo núcleo LADM_COL fueron superadas mediante la activa participación de la ICDE en la mesa interinstitucional y el soporte técnico especializado de SwissTierras. Esto permitió ajustar rápidamente el modelo extendido para mantener la coherencia del estándar y asegurar avances efectivos en la implementación.
“Tenemos 1080 planes de ordenamiento, en el estado en el que están. Queremos migrar la información bajo el modelo LADM_COL-
Fuente: Plataforma Colombia OT del IGAC (2023).
Figura 5: Esquema de funcionamiento de certificado automático en Colombia OT a partir de tres objetos territoriales del modelo LADM_COL-POT
POT. Para esto sacamos la resolución de un catálogo de objetos y en los últimos años hemos venido trabajando con SwissTierras para migrar esa información (...) que está vigente, no solo para consulta sino para poder realizar los procesos de Catastro Multipropósito”.
Leidy Bernal, Observatorio de Ordenamiento Territorial, IGAC. “Uso y aprobación de información en territorio”, taller de cierre SwissTierras Colombia #2, 18 de septiembre de 2024.
LIMITANTES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
• Malentendidos en los mecanismos de interoperabilidad: métodos tradicionales en algunas instituciones dificultaron la comprensión de la interoperabilidad en el estándar, al proponer el modelado de información de diagnóstico en el ámbito de formulación, que pone en riesgo el concepto de objeto territorial legal con la inclusión de objetos fuera de las competencias municipales. Este riesgo destacó la necesidad de fortalecer el conocimiento técnico en interoperabilidad.
• Presión para aprobación de instrumentos normativos: la aprobación de normativas enfrentó retrasos, a menudo debido a cambios en directivos institucionales. Estos cambios requirieron esfuerzos adicionales para mantener el apoyo y continuidad en la implementación del estándar.
• Lentitud en la implementación tecnológica: la demora en la adopción de tecnologías impidió desarrollar implementaciones capaces de disponer e interoperar eficientemente con objetos de otros modelos, incluyendo los prediales del Repositorio de Datos Maestros (RDM). Esta limitación afectó la posibilidad de demostrar la integración y coordinación de datos esenciales para la administración territorial.
3.
RECOMENDACIONES
Actualización de los POT: es fundamental impulsar la actualización de los POT para consolidar la adopción del estándar LADM_COL-POT. A su vez, es necesario simplificar los procesos de construcción, aprobación y actualización de estos planes, ya que su alta desactualización sugiere que los lineamientos y metodologías vigentes no son suficientemente accesibles para la mayoría de los municipios. Independientemente de la plataforma informática que use el municipio o el consultor, estas nuevas actualizaciones deberían incluir en los términos de contratación la entrega de información en el modelo LADM_COL-POT.
Continuidad en la implementación tecnológica para acceso ciudadano: se recomienda avanzar en la implementación tecnológica para crear un punto de acceso único, donde los ciudadanos puedan consultar información sobre su predio, incluyendo derechos, restricciones y responsabilidades relacionadas provenientes de este y otros modelos. Esto implica estandarizar las reglas de negocio para asegurar relaciones acordes entre los distintos modelos, mejorando así la interoperabilidad y el acceso a la información.
CONCLUSIONES
• Potencial articulador del LADM_COL-POT en la adopción de modelos extendidos: el estándar LADM_COL-POT se presenta como una referencia clave para la adopción de otros modelos extendidos, y se destaca en la articulación institucional y la metodología de construcción, validación e implementación. A pesar de ser uno de los modelos más complejos, su éxito demuestra la capacidad del país para integrar estándares avanzados que fortalecen la infraestructura de datos territoriales y facilitan una modernización coherente en la administración territorial.
• Consolidación de la información territorial para una visión integral: la implementación del LADM_COL-POT permitirá consolidar, consultar y disponer de información precisa sobre los resultados de la formulación de instrumentos de Ordenamiento Territorial, como EOT, PBOT y POT, en un marco accesible. Esta integración no solo respalda un enfoque más integral del territorio a nivel regional, sino que también facilita nuevos análisis y decisiones estratégicas a la vez que promueve una visión territorial coordinada y sostenible en Colombia.
La implementación del LADM_COL-POT permitirá consolidar, consultar y disponer de información precisa sobre los resultados de la formulación de instrumentos de Ordenamiento Territorial, como EOT, PBOT y POT, en un marco accesible.
4. Catálogo de cualificaciones subsector Catastro Multipropósito (CM) para la Administración del
Territorio (AT)
ANTECEDENTES
• La implementación de una política moderna de Administración del Territorio introdujo nuevos actores, como los más de 40 gestores catastrales habilitados por el IGAC desde 2021 y los operadores catastrales, tanto a nivel nacional como territorial. Estos actores han enfrentado dificultades para encontrar y contratar personal con la calidad necesaria para los diversos procesos relacionados con la gestión y administración territorial en temas catastrales y registrales.
• El CONPES 3958 de 20161, que establece la política para la adopción e implementación de un Catastro Multipropósito (CM) rural-urbano, identificó en el numeral 4.2.3 “la escasez del recurso profesional calificado”. Por lo tanto, la estrategia educativa nacional gradual para el fortalecimiento del capital humano en el Sistema de Administración del Territorio (SAT)2 propuesta por el proyecto SwissTierras Colombia y avalada por los socios del proyecto, en su curso de acción número tres, denominado “Creando nuevo valor en los programas del SAT”, particularmente en el proyecto de “Alineación con el ecosistema nacional”, estableció la necesidad de constituir un canal de apoyo mutuo para registrar y actualizar las ocupaciones del SAT con el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC)3 creando un catálogo de cualificaciones reconocidas en el ámbito nacional acompasadas con los requisitos del estándar internacional.
• El MNC en Colombia, iniciado en 2010, ha contado con acompañamiento técnico internacional, lo que ha permitido incorporar experiencias y buenas prácticas de otros países con sistemas de cualificaciones consolidados.
Desde 2022, el MNC ha facilitado la creación de catálogos de cualificaciones para sectores no tradicionales, incluyendo el sector de Catastro Multipropósito para la administración del territorio.
“Un catálogo sectorial de cualificaciones permite que empleadores, el Estado, universidades y ciudadanos puedan encontrar una herramienta para hablar de lo mismo”.
Carlos Rincón, Especialista en Gestión del Conocimiento para Catastro Multipropósito, Dirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, DNP. “Sostenibilidad de la modernización en la administración territorial”, taller de cierre SwissTierras Colombia #3, 3 de octubre de 2024.
FINALIDAD DEL ACOMPAÑAMIENTO
La creación de un catálogo de cualificaciones específico para el sector de Catastro Multipropósito (CM) en la administración del territorio (AT) constituye un insumo y una herramienta de apoyo estandarizada para los sectores educativo y laboral aprobada por el Gobierno. Este catálogo es un referente válido y útil en el desarrollo de estrategias para fortalecer el talento humano a nivel técnico, tecnológico y profesional, tanto en el ámbito territorial como en las entidades líderes de la política de gestión catastral y Administración del Territorio. Además, la oferta de ocupaciones derivada de este catálogo contribuye significativamente a cerrar las brechas de capital humano requeridas para la implementación de la política de modernización en la Administración del Territorio.
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
El acompañamiento del proyecto se hizo visible con las siguientes entidades del Gobierno nacional:
• Departamento Nacional de Planeación (DNP): el proyecto SwissTierras Colombia brindó apoyo técnico y estratégico a la entidad en la identificación y definición de la necesidad de desarrollar un catálogo de cualificaciones específico para el sector. Este esfuerzo se llevó a cabo en consonancia con las definiciones establecidas en la política pública, destacando la importancia de este instrumento como elemento clave para orientar la planificación y el fortalecimiento del talento humano en el marco de la modernización de la Administración del Territorio.
• Ministerio de Educación Nacional (MEN): SwissTierras Colombia desempeñó un papel fundamental en la articulación de los canales de comunicación entre las instituciones y los actores clave, con el objetivo de respaldar al sector no tradicional emergente de la economía nacional. En este contexto, el proyecto priorizó el desarrollo de un catálogo de cualificaciones pertinente, eficiente y eficaz, ajustado a las necesidades específicas del sector.
• Ministerio de Trabajo (MinTrabajo): el proyecto de cooperación suiza contribuyó al proceso de actualización de la Clasificación Única de Ocupaciones de Colombia (CUOC)4, incorporando su experiencia internacional en el análisis, reconocimiento y validación de ocupaciones relacionadas con el sector catastral y registral. Este aporte incluyó recomendaciones basadas en mejores prácticas internacionales, así como un enfoque centrado en garantizar que las nuevas ocupaciones reflejen las competencias y habilidades
ACTIVIDADES DESARROLLADAS
Las actividades de acompañamiento en la generación de esta buena práctica incluyeron:
Sensibilización de entidades del sector: promover la sensibilización de las entidades del sector para concertar y definir los perfiles ocupacionales necesarios para la formación, mantenimiento y conservación6 de la información derivada de la modernización de la política pública y del Catastro Multipropósito (CM).
Acompañamiento técnico al DNP: brindar apoyo a la entidad como líder en el diseño y aprobación del catálogo de cualificaciones del sector, de manera que se asegure la correcta implementación de la metodología del Sistema Nacional de Cualificaciones (SNC) y la entrega de los productos al MEN, quienes son responsables de su aprobación y posterior publicación en la página del MNC. 1 3 2
Convocatoria y difusión a Instituciones de Educación Superior (IES): sensibilizar y convocar a IES (que incluyen universidades) a nivel nacional con programas académicos alineados con las temáticas del sector, en apoyo al DNP. Este esfuerzo busca lograr su participación activa en las mesas técnicas de validación del catálogo de cualificaciones diseñado y aprobado por las entidades del sector.
El MNC en Colombia, iniciado en 2010, ha contado con acompañamiento técnico internacional, lo que ha permitido incorporar experiencias y buenas prácticas de otros países con sistemas de cualificaciones consolidados.
RESULTADOS ESPERADOS
• Compromiso de los socios del proyecto: convocar y formalizar el compromiso de los socios del proyecto en la implementación de la ruta metodológica para el diseño y aprobación del catálogo de cualificaciones. Para este propósito, funcionarios del IGAC, la SNR y la ANT participaron activamente en las mesas técnicas organizadas por el DNP.
• Desarrollo exitoso de la ruta metodológica: completar con éxito las fases de la ruta metodológica del MEN, que incluyeron la caracterización del sector; la identificación de brechas de capital humano aplicando la metodología del MinTrabajo; el desarrollo de un mapa de análisis ocupacional y funcional basado en actividades económicas, procesos y subprocesos identificados; y la estructuración de cualificaciones para todos los niveles ocupacionales requeridos (ver Figura 2).
2: Caracterización del sector
Figura
• Consolidación de un referente de cualificaciones: establecer un referente de cualificaciones validado por el sector, la academia y el SENA, que abarque los niveles de competencia 3, 4, 5, 6 y 7 del MNC. Este referente servirá como base para la oferta de programas educativos y de formación integral en Colombia, asegurando su alineación con las necesidades del mercado y los estándares nacionales e internacionales (ver Figura 3)
Figura 3: Ubicación de las 19 ocupaciones del sector por área
Fuente: Documento de trabajo para talleres de validación DNP (2024).
• Disponibilidad progresiva de las ocupaciones del catálogo: garantizar la inclusión progresiva de las ocupaciones del catálogo sectorial en la CUOC. Esta clasificación organiza y categoriza todos los empleos, cargos y oficios del mercado laboral colombiano, abarcando todos los sectores de la economía y los diferentes niveles de cualificación existentes, con lo que permite una mejor integración del sector en el sistema laboral nacional.
• Diseño de programas educativos con enfoque innovador: promover el diseño de programas educativos con una impronta de innovación curricular adaptados al sector de Catastro Multipropósito para la Administración del Territorio. Ejemplo de ello es la propuesta de micro y macro credenciales presentada por la Universidad de los Andes, que permite una formación flexible y alineada con las necesidades sectoriales y del mercado laboral (ver Figura 4).
Figura 4: Portafolio de educación continua
Fuente: Reporte de micro y macro credenciales en oferta, Universidad de Los Andes (2024).
• Aprobación (en proceso) del catálogo de ocupaciones: el catálogo de ocupaciones del sector se encuentra en proceso de aprobación por parte del Comité Técnico de Cualificaciones de Colombia. Este comité tiene la responsabilidad de planear, asesorar y orientar las directrices, mecanismos y acciones necesarias para la estructuración, operación y mantenimiento del MNC, así como para el desarrollo y actualización de los Catálogos Sectoriales de Cualificaciones, según lo establecido en el Artículo 2.7.4.7 del Decreto 1075 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del sector educación en el país (ver Figura 5).
Figura 5: Perfiles ocupacionales identificados para el sector
Fuente: Documento de trabajo DNP (2024).
“La cualificación llevará a mayor equidad en términos de remuneración, y la estructura de las cualificaciones, a mejoras en términos de la formación y desarrollo de capacidades en conocimientos especializados, porque el catastro es un inductor también del Ordenamiento Territorial”.
Iván Matiz, Consultor Banco Mundial y Docente Investigador Universidad Externado de Colombia.
“Lecciones aprendidas”, taller de cierre SwissTierras Colombia #4, 10 de octubre de 2024.
RESULTADOS COMPLEMENTARIOS
• Oportunidad de mejora crítica en el MNC: se identificó una oportunidad de mejora crítica en la implementación del MNC para todas las rutas de cualificación. Esta mejora busca involucrar a la Función Pública, entidad técnica, estratégica y transversal del Gobierno nacional que contribuye al bienestar de los colombianos mediante el fortalecimiento
continuo de la gestión de los servidores públicos y de las instituciones a nivel nacional. La intención es lograr que el manual de funciones de los servidores públicos se articule con las cualificaciones definidas en los catálogos aprobados en el país.
• Interés del SENA en un piloto de implementación: el Grupo de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales de la Dirección del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT) del SENA manifestó su interés en desarrollar un piloto para la articulación del manual de funciones del SENA con las ocupaciones de niveles de competencia 3 y 4, utilizando el catálogo de cualificaciones del sector.
• Consolidación de la Escuela Intercultural Geografía para la Vida del IGAC con apoyo de la cooperación internacional GIZ: la Escuela Intercultural Geografía para la Vida, promovida por el IGAC7, se consolidó como resultado del trabajo colaborativo con la cooperación internacional alemana,
enfocado en el fortalecimiento de capacidades con participación comunitaria en la implementación del Catastro Multipropósito (CM). Esta experiencia, junto con los resultados de capacitación a reconocedores prediales comunitarios, fue considerada por el DNP al definir los perfiles ocupacionales que integran el catálogo de cualificaciones del sector, siguiendo la ruta metodológica del MEN.
“Tenemos que tener la habilidad y la inteligencia de transmitir el conocimiento de otra forma para garantizar la sostenibilidad, (…) no podemos nosotros tener todo el manejo de la gobernanza a nivel central, sino que tenemos que llegar a estructuras regionales”.
Johan Avendaño, Director de Investigación y Prospectiva, IGAC.
“Estandarización de datos para mejorar la interoperabilidad”, taller de cierre SwissTierras Colombia #1, 4 de septiembre de 2024.
Mecanismo de apoyo y concertación sectorial: implementar un mecanismo de apoyo y concertación sectorial que permita la participación activa de los actores involucrados en la generación de un catálogo de cualificaciones para facilitar el avance del proceso. En sectores como el Catastro Multipropósito (CM) y la administración del territorio (AT), donde diversas entidades nacionales lideran la implementación de la política pública, fue necesario contar con recursos económicos provenientes de la banca multilateral. Este proceso fue liderado por el DNP y financiado con recursos del Componente 1, “Fortalecimiento Institucional”, del Contrato de Préstamo No. 4856/OC-CO y BIRF No. 8937-CO, suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para apoyar la implementación de la Política de Catastro Multipropósito en Colombia.
Consolidación del equipo técnico y metodológico: fortalecer el equipo técnico y metodológico requerido para garantizar la implementación efectiva de los pasos establecidos en la normatividad del Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) en relación con el diseño y la puesta en marcha de un catálogo de cualificaciones especializado para el sector. Este esfuerzo incluyó la incorporación de expertos en áreas clave, el desarrollo de capacidades técnicas en metodologías avanzadas y la articulación entre las entidades responsables para asegurar la cohesión en el proceso. Este proceso, que permitió seguir la ruta metodológica, la validación de perfiles ocupacionales y las etapas de estructuración, sigue evolucionando y consolidándose en el país. Su avance es significativo a medida que sectores emergentes como el Catastro Multipropósito y la Administración del Territorio, junto con sectores tradicionales de la economía real, se adentran en dinámicas de innovación, transformación tecnológica y modernización, reflejando una visión integral de progreso y sostenibilidad en el ámbito laboral, educativo y del sector propiamente dicho.
CONCLUSIONES
• Impacto del catálogo de cualificaciones del sector: la adopción del catálogo de cualificaciones del Catastro Multipropósito y la Administración del Territorio, actualmente en proceso de aprobación, genera un impacto directo en el mercado laboral privado en Colombia y en el sistema educativo nacional. Este catálogo se convierte en un referente temático especializado por nivel de cualificación, que puede ser utilizado para actualizar, diseñar y desarrollar nuevos programas académicos y de formación profesional. Además, la articulación de las ocupaciones del sector en la Clasificación Única de Ocupaciones de Colombia (CUOC) permite incorporar las nuevas funciones de CM y AT al universo ocupacional del mercado laboral del país, lo que facilita el reconocimiento formal de empleos, cargos y oficios relacionados con el sector.
• Limitaciones normativas del MNC frente al sector público: las disposiciones del marco normativo del Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) en Colombia no contemplan una articulación directa con el manual de funciones de las entidades públicas nacionales que cuentan con funcionarios en sus plantas de personal. Como resultado, las ocupaciones y cualificaciones del catálogo de Catastro Multipropósito y Administración del Territorio, diseñadas y validadas conforme a los procedimientos establecidos, no se reflejarán de manera inmediata en la definición ni en la contratación de cargos de planta en propiedad o en comisión estatal. Por ahora, su visibilidad inicial estará limitada a contratos por prestación de servicios.
5. Gestión del conocimiento de la AT
ANTECEDENTES
• La transferencia del conocimiento es un componente esencial en cualquier proceso de implementación que implique cambios y transformaciones a nivel nacional y territorial, y la política de Administración del Territorio, actualmente en proceso de modernización, no es la excepción.
• La estrategia educativa nacional gradual para el fortalecimiento del capital humano en el Sistema de Administración del Territorio (SAT)1, propuesta por el proyecto SwissTierras Colombia y avalada por sus socios, se sustenta en principios de direccionamiento estratégico. Su misión establece “promover la gestión del conocimiento, asesorar, orientar y certificar el aprendizaje continuo del talento humano dedicado a los procesos del SAT”, en línea con las necesidades de desarrollo nacional y los avances científicos y tecnológicos en Administración del Territorio a nivel mundial.
• El sector público en Colombia cuenta con lineamientos normativos en gestión del conocimiento definidos por la Función Pública2. En este marco, las entidades socias3 del proyecto SwissTierras Colombia han implementado mecanismos internos para preservar y promover el conocimiento generado sobre la Administración del Territorio, de manera que se garantice su sostenibilidad y utilidad para futuras iniciativas.
• El diseño y la consolidación de documentos de análisis técnico y material didáctico para socializar, apropiar y dar sostenibilidad a los avances en la modernización de la política de Administración del Territorio (AT) y Catastro Multipropósito (CM) ha sido liderado por las entidades del Gobierno nacional con el apoyo de la cooperación internacional. Este esfuerzo busca garantizar la apropiación del conocimiento generado y su aplicación práctica a largo plazo.
“La intención del cooperante siempre es acompañar, nunca reemplazar al Estado, sino generar como unas primeras semillas que permitan el fortalecimiento de capacidades para continuar los procesos”. Andrea Olaya, Gerente Programa Nuestra Tierra Próspera, financiado por USAID. “Uso y aprobación de información en territorio”, taller de cierre SwissTierras Colombia #2, 18 de septiembre de 2024.
FINALIDAD DEL ACOMPAÑAMIENTO
La definición de mecanismos de gestión del conocimiento de administración del territorio (AT) tiene como objetivo mantener y potenciar los avances alcanzados en las definiciones de la política AT y Catastro Multipropósito (CM), logrados en el marco de la modernización de la Administración del Territorio. Estos mecanismos buscan alinear las tecnologías disponibles, fomentar una cultura en torno al manejo eficiente de datos, establecer estándares que permitan la interoperabilidad, y promover el aprendizaje institucional, nacional y territorial sobre el proceso y sus desafíos.
Figura 1: Modelo de transferencia de conocimiento
Además, la dirección estratégica en temas especializados, junto con el liderazgo de los procesos, ha permitido la consolidación de redes ocomunidades de conocimiento, la mejora de los servicios al ciudadano, la producción intelectual asociada a estos desarrollos y la promoción de producción comercial en el sector privado, fortaleciendo así el impacto de la política de modernización (ver Figura 1).
Fuente: Adaptación modelo de transferencia de conocimiento (Marulanda et al, 2018)4.
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
El acompañamiento del proyecto SwissTierras Colombia se hizo visible con las siguientes instancias:
• A nivel multisectorial: alrededor de 50 entidades, incluidas entidades socias, aliados estratégicos, gestores y operadores catastrales, Instituciones de Educación Superior (IES), el SENA, municipios a nivel nacional y cooperantes internacionales, fueron beneficiarias de procesos de capacitación y asistencia técnica. Este trabajo colaborativo ha sido clave para la definición de políticas y el establecimiento de rutas efectivas para la implementación exitosa de la política pública de Administración del Territorio.
• A nivel del Departamento Nacional de Planeación (DNP): SwissTierras Colombia diseñó y desarrolló procesos de capacitación enfocados en fortalecer las capacidades técnicas de los funcionarios responsables de la gestión territorial. Estas iniciativas también están dirigidas a funcionarios encargados de la estandarización de los instrumentos necesarios para garantizar una transición efectiva en los gobiernos municipales.
• A nivel del IGAC, la ANT, la SNR, la cooperación internacional y empresas del sector privado: las entidades han trabajado en la adopción de herramientas tecnológicas desarrolladas en el marco del proyecto.
Estas herramientas, que están disponibles en el repositorio de código abierto representan un avance significativo en la modernización y estandarización de los procesos relacionados con la Administración del Territorio. Este enfoque garantiza que los desarrollos tecnológicos sean escalables y adaptables a las necesidades específicas
de cada entidad, fomentando una mejora continua en la gestión territorial.
• A nivel de Instituciones de Educación Superior (IES): cinco IES con alcance nacional participaron activamente en la formulación y actualización de programas académicos innovadores, alineados con las temáticas del Sistema de Administración del Territorio (SAT). Estos programas buscan integrarse al portafolio de oferta académica de las IES, de manera permanente, respondiendo a las necesidades de formación del talento humano en sus respectivas áreas de influencia. Este esfuerzo incluye el diseño de currículos modernos, adaptados a las tendencias globales y las demandas específicas del sector territorial con la impronta de SwissTierras Colombia.
• A nivel del SENA: el proyecto lideró iniciativas de capacitación dirigidas al equipo de instructores (docentes) del SENA encargado de orientar programas académicos alineados con el Sistema de Administración del Territorio (SAT) en distintas regiones de Colombia. Estas capacitaciones buscan asegurar que los instructores cuenten con las competencias técnicas, pedagógicas y contextuales necesarias para diseñar y orientar una formación de alta calidad, adaptada a las necesidades del sector de Catastro Multipropósito para la Administración del Territorio.
METODOLOGÍA DE ACOMPAÑAMIENTO
SwissTierras Colombia desarrolló mesas de trabajo con las entidades socias del proyecto, las entidades aliadas en la implementación de la política moderna de Administración del Territorio, las IES, el SENA y el sector privado involucrados con la política pública, el estándar LADM_COL, el uso de tecnología y, en general, todos los aspectos de la modernización del territorio para:
• Socialización de logros y avances del país: el proyecto apoyó la organización de eventos de socialización y divulgación, así
como la elaboración de artículos nacionales e internacionales especializados diseñados en colaboración con actores clave en la temática. Además, promovió la participación en ponencias sobre temas específicos, tales como la formulación de políticas y lineamientos estratégicos, el desarrollo y adopción de herramientas tecnológicas, y el fortalecimiento del capital humano y la gestión del conocimiento.
• Transferencia de lineamientos de propiedad intelectual: establecer y adoptar lineamientos claros sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con los productos de conocimiento generados en el marco del proyecto. Estos productos incluyen documentos técnicos, cursos virtuales y herramientas tecnológicas, los cuales han sido transferidos a las entidades socias y aliadas, con el fin de facilitar su adopción y uso en el contexto de la modernización de la Administración del Territorio.
• Fortalecimiento técnico territorial a través del pilotaje municipal: apoyo en la iniciativa de fortalecimiento técnico territorial liderada por el DNP mediante la estrategia de pilotaje municipal del proyecto SwissTierras Colombia. Esta iniciativa impactó a cuatro municipios de categorías cinco y seis, donde se proporcionó capacitación y asistencia técnica, y generó procesos y procedimientos para el uso y aprovechamiento efectivo de la información territorial derivada de la implementación de la política pública.
• Acompañamiento en la consolidación de una comunidad de práctica en CM: apoyo a la iniciativa del DNP en colaboración con el Banco Mundial (BM) para la consolidación de una comunidad de práctica en Catastro Multipropósito. Esta comunidad busca fomentar el intercambio de experiencias, conocimientos y buenas prácticas entre los actores clave, para promover la implementación efectiva y sostenible de esta política pública en el país.
GitHub
• Desarrollo de una metodología de trabajo colaborativo con IES: diseño y desarrollo de una metodología de trabajo colaborativo con expertos temáticos, dirigida a Instituciones de IES públicas y privadas a nivel nacional. Esta metodología abarca componentes clave orientados a fortalecer la colaboración interdisciplinaria y promover el desarrollo académico y profesional en áreas relacionadas con la AT y CM (ver Figura 2).
ACTIVIDADES DESARROLLADAS
Promoción de la gestión del conocimiento en el SAT: SwissTierras Colombia fomentó la gestión del conocimiento como herramienta clave para lograr el aprendizaje continuo del talento humano involucrado en el desarrollo de los procesos del SAT. Este enfoque se alinea con las necesidades de desarrollo nacional y territorial, así como con los avances científicos y tecnológicos en Administración del Territorio a nivel mundial, asegurando que el talento humano esté preparado para afrontar los retos actuales y futuros.
Figura 2: Componentes de asesoría conceptual
Fuente: SwissTierras Colombia (2022).
Producción y transferencia de contenidos educativos virtuales: el proyecto generó documentos técnicos, contenidos y cursos certificables en una plataforma virtual que abordaron temas relacionados con la política de administración territorial, las primeras versiones de los modelos LADM_COL, herramientas tecnológicas y proyección cartográfica. Estos recursos estuvieron disponibles de forma gratuita en una plataforma educativa desde 2021 hasta junio de 2024. Los cursos y contenidos fueron transferidos al DNP, entidad que los ofrecerá y certificará a través de su propia plataforma de formación virtual, con el fin de asegurar la continuidad de su impacto formativo en el ámbito nacional. (ver Figura 3)
Figura 3: Portafolio de cursos virtuales SwissTierras Colombia
Fuente: SwissTierras Colombia (2023).
3
Diseño y transferencia de cursos híbridos en SIG y OT: desarrollo y transferencia de contenidos para cursos híbridos enfocados en temáticas de Sistemas de Información Geográfica (SIG) y Ordenamiento Territorial (OT). Estos cursos fueron diseñados para apoyar la estrategia de fortalecimiento territorial liderada por el DNP, su contenido fue adaptado a partir de las capacitaciones impartidas en los municipios piloto y serán utilizados por la entidad como parte de su oferta formativa municipal para fortalecer capacidades técnicas en estos temas clave.
Transferencia de componentes tecnológicos: durante el proyecto, se desarrollaron y entregaron herramientas tecnológicas clave a entidades como el IGAC, la SNR, la ANT, el sector privado y USAID. Estas herramientas apoyan la modernización de los procesos en administración territorial y Catastro Multipropósito (CM), y se describen a continuación:
• Asistente LADM_COL: complemento para QGIS diseñado para crear y mantener datos conformes con el modelo LADM_COL, lo que facilita la estandarización de la información territorial.
4 5
• Sistema de Transición (Sistema de Catastro Multipropósito): aplicación web que articula los flujos de información entre diferentes actores involucrados en el proceso de actualización catastral, con lo que promueve la interoperabilidad y eficiencia.
• Validador de modelos LADM_COL: herramienta que soporta las reglas de validación de modelos de formulación del Ordenamiento Territorial y otros modelos LADM_COL. Esta herramienta fue conceptualizada y validada con las entidades participantes de la mesa interinstitucional LADM_COL-POT.
Portafolio de servicios de asesoría conceptual: disposición de un portafolio de servicios gratuitos de asesoría conceptual para entidades socias, aliadas e IES a nivel nacional, enfocado en:
a. Diseño de programas académicos: asistencia en la creación de programas académicos relacionados con el Sistema de Administración del Territorio (SAT) en modalidades presencial, virtual e híbrida, en todos los niveles educativos.
RESULTADOS ESPERADOS
• Capacitación certificada: desarrollo y consolidación de cursos con contenidos relevantes y pertinentes en su contexto de creación, licenciados con Creative Commons5. Estos cursos permitieron capacitar a más de 5.000 personas de más de 50 organizaciones, incluyendo entidades del sector público, privado, gremios, academia (docentes, estudiantes, administrativos), cooperantes internacionales y otros interesados en los resultados de la implementación de la política pública en el país.
• Disponibilidad de herramientas tecnológicas: publicación en la
b. Actualización de programas de capacitación: apoyo en la actualización de programas académicos de formación continua para alinearlos con las necesidades del sector.
c. Proyectos de investigación e innovación: asesoría para definir e implementar proyectos aplicados a la política pública que fomenten la innovación y el desarrollo tecnológico en temas territoriales.
desarrollados en su contexto pertinente para permitir que las entidades socias, aliadas e interesados en la implementación de la política accedan a ellos como código abierto. Esto facilita su ajuste, evolución y adaptación a las necesidades específicas de cada contexto.
Corporaciones Regionales (CAR) y personal técnico municipal de los departamentos de Guaviare, Caquetá, Casanare, Meta y Putumayo.
de herramienta y recursos tecnológicos
• Fortalecimiento municipal en gestión de información territorial: capacitación a funcionarios de los municipios piloto ubicados en Boyacá, Cundinamarca y Guaviare, sobre el uso de SIG, procesos y procedimientos de OT, y el protocolo de datos del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el modelo LADM_COLPOT. Estas acciones fortalecieron la capacidad municipal para el uso y aprovechamiento de la información territorial generada en la implementación de la política pública. Adicionalmente, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Cooperación de Reino Unido, se extendió una versión reducida de esta capacitación enfocada al tema ambiental a
• Iniciativas de investigación en modernización del territorio: desarrollo de iniciativas de investigación alineadas con la política pública de modernización del territorio, como la promovida por el IGAC y MinCiencias en 20236. Esta invitación buscó fortalecer el Catastro Multipropósito (CM) mediante la vinculación de jóvenes investigadores e innovadores, promoviendo propuestas orientadas a avanzar en este ámbito clave.
• Egresados de programas de formación continua alineados con la política pública: más de 200 estudiantes han egresado de programas de formación continua innovadores y alineados con la política pública, ofertados por las IES en diversas ediciones. Estos programas fueron diseñados y ofrecidos por la Universidad web
Arboleda y la Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) en 2020, la Universidad de los Andes en 2022, 2023 y 2024, la Universidad Digital de Antioquia en 2023 y la Universidad Santo Tomás en 2022.
• Divulgación y socialización de resultados: se han producido más de 25 artículos de divulgación y presentado 50 ponencias en eventos nacionales e internacionales. Estos esfuerzos han alcanzado a más de 10.000 asistentes en encuentros presenciales y seminarios web, con participantes de todo el país y de diferentes países alrededor del mundo.
“El reto ahora es cómo llegar a territorios que no tienen las capacidades, y la herencia es que ya existen unos cursos y ya existen unas herramientas desde este proyecto. Así pues, proyectos como CiuData+ lo que buscan es: ‘utilicemos lo que ya se inventaron’”.
José Luis Ariza, líder tecnológico en el programa CiuData+.
“Sostenibilidad de la modernización en la administración territorial”, taller de cierre SwissTierras Colombia #3, 3 de octubre de 2024.
• Transferencia de metodologías aplicadas en los municipios piloto: las
acciones desarrolladas en los municipios piloto fueron socializadas y transferidas a las entidades, incluyendo la metodología y los resultados de la migración de datos al estándar LADM_COL-POT, que fueron compartidos con los integrantes de la mesa interinstitucional. En el caso del DNP, estas metodologías fueron clave para la estrategia de Cooperación Técnica Territorial (CTT), la cual abarca cerca de 200 municipios. SwissTierras Colombia apoyó en la planeación del abordaje municipal y regional, la metodología de diagnóstico y las capacitaciones sobre Sistemas de Información Geográfica (SIG) y Ordenamiento Territorial (OT), así como en la migración de datos al estándar LADM_COLPOT.
RESULTADOS COMPLEMENTARIOS
• Prioridad en el enfoque en el ciudadano más que en el trámite: los municipios han avanzado en la implementación de los trámites con un enfoque centrado en el ciudadano. Esto se ha logrado mediante la capacitación de funcionarios y la adopción de mejoras en trámites relacionados con el territorio, así como en el acceso y uso de la información territorial, a través de las plataformas institucionales.
• Plan de capacitación para el empalme municipal: diseño y desarrollo de un plan
de capacitación enfocado en el proceso de empalme municipal, resultado del tránsito entre gobiernos territoriales. Este plan incluye el uso de instrumentos para la transferencia de información territorial procesada y gestionada mediante herramientas de SIG.
• Articulación con el proyecto de memoria patrimonial de Colombia: vinculación con el proyecto de recopilación y conservación patrimonial de la memoria colombiana, promovido por la Biblioteca Nacional de Colombia y la Presidencia de la República. Esta articulación permitió la donación de los documentos de conceptualización producidos por SwissTierras Colombia, previa obtención del identificador ISBN ante la Cámara Colombiana del Libro. Además, esta colaboración facilitó que otras cooperaciones internacionales entreguen producción intelectual aplicable al territorio colombiano (ver Figura 4).
Figura 4: Estrategia de gestión y generación del conocimiento del DNP
Fuente: SwissTierras Colombia (2024).
ANEXOS
1. Propuesta de estrategia educativa nacional gradual para el fortalecimiento del capital humano en el Sistema de Administración del Territorio (SAT)
3. Iniciativas de gestión del conocimiento de las entidades:
Gestión del Conocimiento en la Agencia Nacional de Tierras
4. Modelo de transferencia de conocimiento (Marulanda, Bedoya y Quintero, 2018)
5. Licenciamiento Creative Commons
2. Gestión del conocimiento en la Función Pública
Gestión del Conocimiento Innovación, Desarrollo e Investigación I+D+I en la Superintendencia de Notariado y Registro
6. Iniciativa de investigación entre IGAC y MinCiencias (2023)
Gestión del Conocimiento, Innovación e Investigación en el IGAC
7. Gestión del Conocimiento y la Innovación en el DNP
RECOMENDACIONES
Articulación de actores del sector de AT y CM: promover la articulación entre los actores del sector emergente de administración del territorio (AT) y Catastro Multipropósito (CM) para facilitar la difusión y el aprovechamiento de las iniciativas de gestión del conocimiento en curso. Este esfuerzo tiene como objetivo optimizar recursos, evitar duplicidades en áreas clave como la capacitación, los proyectos de investigación y las publicaciones académicas y técnicas. Además, busca garantizar una adecuada visibilidad y reconocimiento de los resultados del país tanto a nivel nacional como internacional. Esta articulación fomenta el intercambio de experiencias y la creación de sinergias entre los actores, que fortalecen la implementación de políticas públicas y posicionan al país como un referente en modernización territorial.
Aprovechamiento de experiencias exitosas en el sector AT: fomentar el aprovechamiento de experiencias exitosas provenientes del sector privado, la academia, los cooperantes internacionales, los gestores catastrales habilitados y los operadores catastrales. Estas experiencias se enfocan en la apropiación del conocimiento por parte de nuevos actores en el sector de administración del territorio (AT), de manera que se fortalece el capital humano y se garantiza la sostenibilidad de las iniciativas implementadas. Este enfoque también promueve la transferencia de buenas prácticas y el aprendizaje colaborativo, con lo que se consolidan redes de conocimiento que integran diversos actores clave para impulsar el desarrollo y la modernización del sector territorial.
CONCLUSIONES
• Despliegue de una estrategia integral de gestión del conocimiento: implementación de una estrategia de gestión del conocimiento integral que articula a diversos actores clave para el diseño y desarrollo de capacitaciones; el fortalecimiento de las entidades socias y aliadas, los departamentos y municipios, el sector educativo y el SENA; y el apalancamiento de soluciones innovadoras a través del sector privado. Además, incluye el desarrollo de herramientas tecnológicas en comunidades de desarrollo de software. Estas acciones han permitido que la modernización de la política pública de Administración del Territorio (AT) y Catastro Multipropósito (CM) sea una realidad en el país. Asimismo, garantizan la disponibilidad de instrumentos de valor que aseguren la sostenibilidad de las iniciativas a mediano y largo plazo, promoviendo un enfoque colaborativo y sostenible.
• Gestión y transferencia de conocimientos en el sector SAT: el proceso de gestión y transferencia de conocimientos llevado a cabo con los actores clave del sector en el país ha resultado en una oferta académica actualizada a nivel nacional. Adicionalmente, este esfuerzo ha fortalecido las capacidades de los instructores del SENA para diseñar nuevos programas de formación profesional enfocados en los temas del Sistema de Administración del Territorio (SAT). Igualmente, ha permitido que diversos emprendimientos ofrezcan servicios de consultoría y soporte especializado, asegurando la continuidad del proceso de modernización. Esto fortalece la capacidad del sector para enfrentar los retos futuros en la implementación y desarrollo de la política pública.
Este esfuerzo tiene como objetivo optimizar recursos, evitar duplicidades en áreas clave como la capacitación, los proyectos de investigación y las publicaciones académicas y técnicas. Además, busca garantizar una adecuada visibilidad y reconocimiento de los resultados del país tanto a nivel nacional como internacional.
para poder mejorar la calidad en la prestación del servicio público de catastro. Es importante disponer de herramientas tecnológicas que permitan asegurar la calidad de la información y realizar los controles necesarios en cada una de las etapas de la cadena de valor del dato. La transformación digital del catastro presenta un desafío para las entidades. Aunque algunos gestores catastrales ya cuentan con sistemas de información para custodiar y gestionar datos territoriales, es necesario adaptarlos a los nuevos requerimientos definidos en la política pública. Esto incluye entregar información conforme a las especificaciones técnicas establecidas por la autoridad catastral, lo que permitirá integrar datos de calidad al Sistema de Administración del Territorio y habilitar procesos avanzados de analítica.
Dado que esta transformación tomará tiempo, se ha desarrollado un sistema de transición con módulos y funcionalidades específicas (ver Figura 1), diseñado para responder rápidamente a las necesidades actuales de los usuarios mientras se implementan las estrategias a largo plazo.
ÁREAS DE ACOMPAÑAMIENTO
Durante la formulación de los lineamientos técnicos y la construcción de las especificaciones técnicas de producto que se elaboraron por parte de las instituciones para la implementación de la política de Catastro Multipropósito, se identificó la necesidad de realizar procesos de transformación digital dentro de las entidades nacionales, en mayor o menor proporción, pero necesarios para responder a las necesidades de esta política. En este sentido, se solicitó al proyecto apoyar acciones desde el componente tecnológico para mitigar el impacto natural que generan estos procesos, de cara a los usuarios internos y externos de las instituciones. Los acompañamientos realizados a nivel nacional principalmente fueron así:
• IGAC: el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) desempeña dos roles clave en la implementación del Catastro Multipropósito: como autoridad catastral, genera los lineamientos técnicos para los gestores catastrales, y como gestor catastral, administra el catastro de más de 900 municipios del país. Para cumplir con estas responsabilidades, la entidad identificó la necesidad de herramientas tecnológicas que permitan entregar insumos a los operadores y recibir datos de las operaciones catastrales. Mientras ésta desarrolla sistemas de información robustos, el proyecto SwissTierras diseñó el sistema de transición, una plataforma que facilita la custodia de la información mediante roles y permisos de acceso (ver Figura 2). Además,
para incorporar el estándar LADM_COL, el instituto impulsó la creación del Asistente LADM_COL, una herramienta de software libre diseñada para materializar el modelo abstracto y gestionar información catastral conforme al modelo Catastro-Registro.
Figura 1: Módulos y funcionalidades del sistema de transición
Fuente: SwissTierras Colombia (2022).
• SNR: la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), como autoridad registral, desempeña un papel clave en la implementación del Catastro Multipropósito. Su responsabilidad incluye proveer insumos registrales a operadores y gestores catastrales. Para ello, se diseñó un modelo de datos estandarizado y un módulo de insumos que permite a la SNR entregar datos en formato *.xtf a los usuarios registrados, lo que facilita el acceso a información registral de todos los municipios de manera uniforme.
• ANT: la Agencia Nacional de Tierras (ANT), como gestora por excepción en el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, debe entregar información actualizada de zonas catastrales al gestor correspondiente, conforme al modelo de levantamiento catastral, un modelo de aplicación del LADM_COL. Para cumplir con este requisito, los socios estratégicos de la ANT estructuran los datos utilizando el Asistente LADM_COL, desarrollado por el proyecto SwissTierras. Esta herramienta incluye una funcionalidad especial para generar reportes técnicos de linderos con base en la información estructurada (ver Figura 3), optimizando recursos y sistematizando actividades que tradicionalmente demandaban mucho tiempo. Esto evidencia los beneficios de la sistematización en la gestión de información y procesos.
Fuente: SwissTierras Colombia (2021).
Figura 3: Plano digital, generado a partir de la BD
Fuente: ANT, asistente LADM_COL (2022).
• DNP: aunque el rol del Departamento Nacional de Planeación (DNP) es estratégico más que operativo, su participación ha sido clave en la conceptualización e implementación del nodo AT. Es fundamental ofrecer herramientas de validación que aseguren la calidad de la información, verificando tanto el modelo semántico como el cumplimiento de las estructuras de datos, para fortalecer la interoperabilidad de la información.
El objetivo del proyecto fue acompañar a las entidades en la implementación de la política pública, respondiendo a sus necesidades a través del desarrollo de herramientas tecnológicas. La metodología se centró en un acompañamiento constante mediante mesas de trabajo con las entidades y la mesa tecnológica liderada por el DNP, donde se identificaban necesidades y se proponían soluciones técnicas y tecnológicas. El proceso inició con la identificación general de las necesidades, seguido por un análisis de los elementos tecnológicos adecuados y la evaluación de su pertinencia dentro del ecosistema de soluciones.
Una vez identificada y priorizada la necesidad, se definió la funcionalidad específica del sistema que resolvería el requerimiento, detallando su comportamiento esperado. Con este enfoque claro, se inició el desarrollo utilizando metodologías ágiles, que permiten iterar rápidamente y entregar productos funcionales para pruebas tempranas por parte de los usuarios. Este proceso facilita la retroalimentación en aspectos como usabilidad y mejora los tiempos de obtención de resultados, optimizando la funcionalidad. Cuando se consolida un producto, ya sea una nueva funcionalidad o una mejora, se lanza una nueva versión de la aplicación, notificando a los usuarios sobre los cambios realizados. Este proceso incluye la documentación de un manual de usuario y la capacitación a las entidades que lo requieran, lo que promueve un mejor uso de las herramientas y un mayor aprovechamiento de las funcionalidades desarrolladas.
Por último, como parte del proceso, se lleva a cabo un mantenimiento continuo de los
productos mediante la atención de solicitudes realizadas por los usuarios a través del GitHub del proyecto. Esto garantiza que los productos se mantengan actualizados y conserven su calidad, respondiendo efectivamente a las necesidades de las personas y entidades que los implementan. El proyecto desarrolló tres grandes componentes tecnológicos. El primero es el Asistente LADM_ COL, un software que permite gestionar información conforme al modelo de Catastro-Registro. El segundo es el sistema de transición, posteriormente renombrado como Sistema Catastro Multipropósito, diseñado como una herramienta transversal para facilitar la entrega de información de las entidades a operadores y gestores catastrales, así como los insumos generados por instituciones como la SNR. El tercer componente es el validador web (ver Figura 4), una herramienta que, a partir de conjuntos de datos estructurados conforme a un modelo y en formato *.xtf, valida la información verificando que cumpla con la estructura definida en el modelo y con las reglas de calidad establecidas por el custodio del modelo.
Figura 4: Validador web
Fuente: SwissTierras Colombia (2024).
Como parte de los aspectos técnicos, la construcción de este kit de herramientas se basó en dos principios fundamentales. El primero es el desarrollo en software libre, que permite a las entidades utilizar las herramientas sin depender del pago de licencias. El segundo es el uso de información estandarizada en LADM_COL para funcionalidades relacionadas con la gestión y reportes de información. Todos estos desarrollos han sido entregados a las instituciones socias y se encuentran disponibles al público con su código fuente accesible en el GitHub del proyecto
ACTIVIDADES DESARROLLADAS
La consolidación de las herramientas tecnológicas requiere una serie de actividades de articulación interinstitucional. Estas actividades permiten identificar y consolidar los elementos técnicos necesarios para definir los requerimientos y las necesidades institucionales que las herramientas deben satisfacer. En este contexto, para la consolidación de estos productos, se llevaron a cabo las siguientes acciones:
• Desarrollo de aplicaciones para la gestión de información: se ha completado el ciclo de vida de desarrollo de software para apoyar a las entidades, consolidando herramientas como el Asistente LADM_COL, diseñado para gestionar información catastral
conforme al modelo de datos de CatastroRegistro. Este componente se construyó de forma modular, incluyendo funcionalidades como administración, captura y estructuración de datos, carga de capas, gestión de insumos, validaciones de calidad, consultas, reportes, identificación de novedades y un módulo específico para integrarse con el sistema de transición. Este último facilita la operatividad en el control de calidad. Además, los módulos del asistente están diseñados para conectarse con distintos gestores de bases de datos, como se ilustra en la Figura 5.
• Generación de guías y manuales técnicos: la documentación técnica y funcional de las herramientas es fundamental para facilitar su uso por parte de los usuarios. Por ello, se consolidó una serie de manuales y guías que incluyen ejemplos prácticos y datos de prueba, y que permiten a los usuarios probar las funcionalidades de los sistemas y apreciar las ventajas de cada una de ellas.
• Capacitación en el uso de herramientas: el éxito de una herramienta se mide por su adopción y uso. Para fomentar esto, se diseñaron cursos cortos complementarios a la documentación técnica que permitieron a los usuarios realizar ejercicios prácticos donde se destacan las ventajas y resultados obtenidos con las herramientas. Este enfoque no solo demuestra los beneficios del software, sino que también facilita su mejora continua a partir de la experiencia del usuario.
• Capacitación a equipos técnicos de desarrollo: para maximizar el impacto de las herramientas proporcionadas por la cooperación, se diseñaron dos tipos de cursos. El primero, dirigido a usuarios finales, se enfoca en enseñar el uso de las herramientas. El segundo, orientado a los equipos TIC de las instituciones, capacita sobre el código fuente y el desarrollo o incorporación de nuevas funcionalidades en el sistema. Este enfoque fomenta la construcción conjunta, con lo que permite mejoras continuas y el fortalecimiento de las aplicaciones.
RESULTADOS ESPERADOS
• Ecosistema de soluciones desarrollado en software libre: se ha diseñado y puesto a disposición de los usuarios un ecosistema completo de herramientas tecnológicas desarrolladas bajo el principio de software libre, lo que garantiza su accesibilidad y adaptabilidad sin necesidad de licencias comerciales. Este ecosistema incluye, entre otros:
1. Asistente LADM_COL6: una herramienta modular que permite gestionar información catastral conforme
al modelo Catastro-Registro para facilitar tareas como la captura, estructuración, validación y consulta de datos.
2. Sistema de transición7: renombrado como Sistema Catastro Multipropósito, esta herramienta transversal facilita la entrega y recepción de información entre las entidades, operadores y gestores catastrales para asegurar la interoperabilidad entre sistemas.
3. Validador web8: una aplicación que permite verificar conjuntos de datos estructurados en formato *.xtf para garantizar que cumplen con los estándares y reglas de calidad definidos por las entidades responsables.
• Herramientas apropiadas e integradas en procesos institucionales: las herramientas tecnológicas desarrolladas han sido adoptadas por las entidades y sus usuarios, quienes las han integrado en sus procesos internos para la gestión territorial basada en información geográfica. Esta apropiación garantiza no solo su uso efectivo, sino también la mejora continua de los procesos misionales de las instituciones, en alineación con los objetivos de la política de Catastro Multipropósito y el Sistema de Administración del Territorio (SAT).
• Disponibilidad de herramientas tecnológicas en el mercado: el proyecto ha fomentado la creación de un entorno en el que existen diversas herramientas tecnológicas disponibles para gestionar información conforme a los lineamientos técnicos definidos por las entidades rectoras. Estas herramientas cumplen con los estándares de calidad necesarios, respondiendo a las especificaciones técnicas de producto establecidas y promoviendo una mayor competencia e innovación en el mercado.
• Reportes de información estandarizada: las herramientas desarrolladas permiten generar reportes técnicos de información estandarizada, como la redacción de linderos de forma sistematizada, a partir de los datos
almacenados y estructurados conforme al modelo catastro-Registro. Esto optimiza procesos que tradicionalmente requerían mucho tiempo y garantiza la congruencia y calidad de los datos entregados.
“Pero así como eso se dio en el campo de la administración de la tierra, desde el punto de vista de las administraciones públicas territoriales, no es para nadie un secreto que cuando hablamos de municipios categorizados, igual que la estratificación en 4.ª, 5.ª y 6.ª categoría, son municipios de muy bajas capacidades, es decir, municipios donde ese tema de la digitalización y la automatización aún están lejos de constituirse en una realidad respecto de lo que se necesitaría en la sociedad contemporánea. Entonces ahí viene ese primer desafío, y es cómo implementar plataformas digitales e integrar sistemas, y en ese contexto, el sector privado debería estar ahí con el apoyo del Gobierno nacional, subnacional y local para aportar en la implementación de soluciones tecnológicas modernas”.
Iván Matiz, Consultor, Universidad Externado de Colombia.
“Lecciones aprendidas”, taller de cierre SwissTierras Colombia #4, 10 de octubre de 2024.
RESULTADOS
• Otros proyectos de cooperación internacional que contribuyen al desarrollo de herramientas: las herramientas tecnológicas disponibles en el GitHub de SwissTierras Colombia han atraído la atención de otros proyectos de cooperación internacional, que han comenzado a realizar desarrollos específicos basados en estas soluciones. Estas contribuciones incluyen nuevas funcionalidades y mejoras significativas que posteriormente se integran en el ecosistema de herramientas, enriqueciendo la solución tecnológica original. Este enfoque colaborativo refuerza la sostenibilidad y evolución de las herramientas, y garantiza que sigan respondiendo a las necesidades
dinámicas de las entidades y usuarios.
• Sector privado que adapta soluciones basadas en herramientas desarrolladas por la cooperación: el sector privado ha adoptado y personalizado las herramientas tecnológicas desarrolladas por la cooperación, incorporándolas como base en sus propias soluciones. Estas adaptaciones responden a las necesidades específicas de clientes con el diseño de funcionalidades ajustadas a los flujos de información particulares de cada operación y entidad. Este uso demuestra la versatilidad y robustez de las herramientas, a la vez que amplía su impacto y valida su capacidad para resolver problemas diversos en la gestión de información territorial.
“La herramienta que pueden utilizar nuestros colaboradores para hacer la gestión de la información y brindarle calidad a la información capturada en territorio es una aplicación web que utiliza una tecnología punto net y una base de datos PostgreSQL. Como pueden ver, las herramientas que estamos utilizando la mayoría son de tipo free”.
Cesar Mosquera, Experto TI, Programa Nuestra Tierra Próspera financiado por USAID.
“Sostenibilidad de la modernización en la administración territorial”, taller de cierre SwissTierras Colombia #3, 3 de octubre de 2024.
LIMITANTES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
• Falta de continuidad en el mejoramiento de las herramientas: la ausencia de esfuerzos continuos por parte de la comunidad y las entidades socias para mejorar las herramientas desarrolladas representa un riesgo significativo. La dinámica de cambio y el mejoramiento continuo son esenciales para garantizar que estas herramientas sigan siendo vigentes y funcionales en el tiempo. Políticas como el Catastro Multipropósito (CM) y el Sistema de Administración del Territorio (SAT) requieren herramientas tecnológicas tangibles que permitan pasar de la conceptualización a la implementación efectiva. Además, dado
el enfoque territorial de estas políticas, es fundamental que las herramientas sean fácilmente accesibles y económicamente viables para las entidades territoriales, de manera que se asegure su adopción y uso sostenible.
• Impacto de los cambios en los modelos de datos: las herramientas tecnológicas deben adaptarse a los requerimientos definidos por los modelos de datos. Sin embargo, desarrollar y consolidar una herramienta implica un esfuerzo considerable en términos de tiempo y recursos. Si, tras su consolidación, se realizan cambios frecuentes en los modelos de los objetos territoriales, esto genera reprocesos que requieren nuevos desarrollos y esfuerzos adicionales, lo que afecta la sostenibilidad de las aplicaciones. Es crucial minimizar los cambios constantes en los modelos, ya que estos pueden impactar negativamente tanto en las herramientas tecnológicas como en su implementación efectiva.
ANEXOS
1. Catastro 2014. Una visión para un sistema catastral futuro
2. ISO 19152:2012 LADM (Land Administration
5. Repositorio de código fuente del sistema de transición
6. Repositorio de código fuente y documentación técnica y de usuario del Asistente LADM_COL
7. Documentación técnica y de usuario del sistema de transición
4. Resolución 315 del 15 de febrero de 2022, Por medio de la cual se establece una herramienta transitoria para el reporte y entrega periódica de información catastral por parte de los gestores catastrales
8. Repositorio de código fuente y documentación técnica y de usuario del validador web
3. CONPES 3859 de 2016
