Guía para la construcción de una infraestructura ética

GUÍA PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

6

VOLVER AL CONTENIDO

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

Esta guía práctica se produce en el marco del proyecto Transparencia para la Paz y el Desarrollo, puesto en marcha por Transparencia por Colombia con la ayuda financiera de la Comunidad Europea y la embajada de la República Federal de Alemania.

CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA Junta Directiva Rosa Inés Ospina Robledo Alejandro Linares Cantillo Esperanza González Rodríguez Eulalia Arboleda de Montes Fernando Jaramillo Giraldo Daniel Perea Villa Fernando Cortés Mcallister Ángela Escallón Emiliani Consejo Rector Rosa Inés Ospina Robledo Andrés Echavarría Olano Rodrigo Gutiérrez Duque Alejandro Linares Cantillo Margarita Garrido Otoya José Alejandro Cortés Osorio Carlos Angulo Galvis Directora Ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier Dirección general y coordinación Marcela Restrepo Hung Directora del Área de Sector Público Gerardo Andrés Hernández Montes Director del Área de Ciudadanía Ana Paulina Sabbagh Acevedo Coordinadora General, Programa Transparencia para la paz y el desarrollo Autor Diego Andrés Quintero Sánchez Edición Eduardo Arias

Corporación Transparencia por Colombia PBX: (571) 6100822 | Fax: (571) 6396266 Carrera 45A # No 93-61 Bogotá – Colombia transparencia@transparenciacolombia.org.co www.transparenciacolombia.org.co @transparenciaco

Agradecimiento especial: A los servidores públicos y ciudadanos de los municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja y a la Contraloría de Bucaramanga; a la gobernación de Norte de Santander, las alcaldías de Cúcuta, Los Patios; y a la gobernación de Cundinamarca y las alcaldías de Sopó, Madrid, y Mosquera, quienes aportaron con su valioso conocimiento al perfeccionamiento de esta caja de herramientas que busca promover la transparencia y la lucha contra la corrupción.

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporación Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea o la Embajada de la Republica Federal de Alemania.

¿QUÉS ES LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA

CONTENIDO

Introducción 7 1. ¿Qué es la infraestructura ética?

9 A. Importancia de infraestructura ética en la gestión pública 10 B. Relación entre infraestructura ética, promoción

de la transparencia y lucha contra la corrupción 11

2. Proceso para la transformación ética de la gestión pública 12

A. Antecedentes 13 B. Modelo de la propuestas 15 1. Acciones básicas 16 2. Construcción del núcleo de la infraestructura ética 18 3. Cultura ciudadana y cultura organizacional 22

3. Mecanismos de apoyo 28 A. Controles y acuerdos para procesos específicos 28 B. Ambiente de trabajo que genere apoyo 29

C. Formación en ética y desarrollo moral 30

VOLVER AL CONTENIDO

5

¿QUÉS ES LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA

INTRODUCCIÓN

Los códigos de ética en la administración pública se han propuesto internacionalmente como elementos necesarios para el buen gobierno, además de constituirse en un factor crítico para aumentar la confianza en las autoridades públicas. Se idearon como mecanismo para afirmar las conductas deseables en los servidores, electos o designados.

En Colombia se han hecho intentos por construir marcos éticos para las entidades públicas, pero su impacto en la cultura organizacional ha sido limitado.

Las conclusiones apuntan en dos sentidos: 1) estos documentos no deben ser el punto de partida de la ética en el servicio público, por el contrario deben ser el instrumento que reúna los consensos en torno al tema y los dinamice; 2) estos documentos deben ser complemento de otras herramientas que intervengan en la consolidación de una cultura organizacional enfocada al servicio público y que esté marcada por la ampliación de la transparencia y la lucha contra la corrupción en el sector público.

Sin embargo, el que una entidad declare valores asociados a la ética y al comportamiento de los servidores, fortalece la confianza de los ciudadanos, y se constituye en una barrera que dificulta que se cometan actos contra el bienestar general, en la medida que ejemplifica lineamientos para que los servidores tomen decisiones en situaciones específicas.

Este documento nace como una necesidad de brindar a las entidades públicas, herramientas que promuevan la transparencia en la gestión y potencien la lucha contra la corrupción, a partir de la definición e implementación de la infraestructura ética.

Reconociendo el trabajo que ha venido desarrollándose en las entidades públicas para la construcción de un enfoque ético que enmarque la actuación de los servidores públicos, Transparencia por Colombia construye esta

VOLVER AL CONTENIDO

7

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

guía para dar apoyo en la consecución de este objetivo. Se trata de avanzar a partir de lo que hoy existe y contribuir a la implementación eficaz de una infraestructura que fortalezca a las entidades en sus procesos de gestión y ayude en la formación de confianza ciudadana en las instituciones.

En este sentido, esta guía no busca hacer eco de las herramientas existentes, sino identificar y proponer acciones que permitan que estas tengan un impacto efectivo en el comportamiento de los servidores públicos, de cara al fortalecimiento de la integridad en la administración .

Tomamos como punto de partida el concepto de Infraestructura ética que propone la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos1, en el que se muestra la necesidad de avance institucional en la administración pública, comprendiéndola como una realidad compleja y que para su desarrollo exige un modelo integral, instancias que en su interacción se complementen y promuevan la construcción de una cultura organizacional basada en comportamientos, reflejo de los valores institucionales.

1 Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE.

8

VOLVER AL CONTENIDO

¿QUÉS ES LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA

1

¿QUÉ ES LA

INFRAESTRUCTURA

ÉTICA?

La infraestructura ética es un concepto propuesto por la OCDE para explicar el caracter complejo que debe tener la respuesta a una conducta indebida. Se entiende como el conjunto de medidas que se implementan para fortalecer la gestión y guiar la toma de decisiones de los funcionarios públicos teniendo como marco referentes de comportamiento para la acción individual. Las medidas deben convertirse en prácticas permanentes que configuren la cultura organizacional en las entidades públicas, con enfoque en transparencia y lucha contra la corrupción.

La infraestructura ética se entiende como el conjunto de medidas que se implementan para fortalecer la gestión y guiar la toma de decisiones de los funcionarios públicos teniendo como marco, referentes de comportamiento para la acción individual.

Esta infraestructura comprende, en la interpretación de Transparencia por Colombia, tres grandes componentes: Acciones básicas Que incluyen el compromiso de la mas alta autoridad de la entidad y la conformación de una unidad operativa permanente para trabajar este tema.

El núcleo de la infraestructura ética Comprende a su vez 3 elementos:

VOLVER AL CONTENIDO

9

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

La definición o redefinición de los valores esenciales de la entidad.

La construcción de cultura organizacional a través de acuerdos de comportamiento El diseño y promoción de incentivos para el cumplimiento de los acuerdos suscritos.

Mecanismos de apoyo Entendiendo los códigos de ética como un elemento importante en la gestión, pero no como la única herramienta, se propone la conjunción de elementos que hemos llamado mecanismos de apoyo, estos se plantean con 3 componentes: Controles y acuerdos específicos para áreas de talento humano y contratación Ambiente de trabajo que genere apoyo. Unidad y Control Procesos de formación en ética y desarrollo moral para servidores públicos.

A

IMPORTANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Debe tenerse en cuenta que la apuesta por un proyecto ético, es de largo plazo y debe superar diferencias políticas partidistas y electorales; y en el sector público esencialmente debe considerarse que en las decisiones prevalece el interés general sobre el particular.

La apuesta por un proyecto ético, en el sector público, esencialmente debe considerar que en las decisiones prevalece el interés general sobre el particular.

Esto supone un cambio cultural, no sólo en el ámbito de los funcionarios o servidores públicos, sino de la sociedad en general. El cambio cultural debe manifestarse en los comportamientos habituales. Estos nuevos comportamientos conciben el servicio público, no sólo como un trabajo que permite a los servidores obtener ingresos para satisfacer sus necesidades, sino que además de ello, su función está al servicio de los ciudadanos. Una propuesta ética entiende el papel del Estado como forma de organización de la sociedad y en esta medida el papel que juegan los servidores públicos es determinante debido a que son quienes tienen la misión de llevar a cabo las acciones del estado en la sociedad.

Los servidores han sido históricamente subvalorados, asociados al clientelismo, al soborno y las prácticas corruptas, se extendió la idea en la sociedad acerca del carácter corrupto del servicio público, por oposición a la administración privada. Hoy estos paradigmas han empezado a cuestionarse al resaltar la importancia del papel del Estado como regulador de la sociedad y de los desequilibrios que genera el permitir únicamente al mercado que asigne los recursos en condiciones de competencia imperfecta y concentración o monopolio de poderes.

10

VOLVER AL CONTENIDO

¿QUÉS ES LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA

Una infraestructura ética, que sea eficaz y creíble para los ciudadanos juega un papel legitimador de la acción del Estado. Hacia el interior de la administración genera un contexto de confianza entre los servidores, además de enfocar el servicio público hacia la satisfacción de las demandas o necesidades ciudadanas, en el marco de una gestión transparente que impone barreras a los actos de corrupción.

B

RELACIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA ÉTICA, PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

La implementación de una infraestructura ética en las entidades públicas y su interiorización en la cultura organizacional define el marco de comportamiento para los servidores públicos, reduciendo al máximo la discrecionalidad en la toma de decisiones y permitiendo el escrutinio ciudadano. Adicionalmente, permite asumir la transparencia como un ejercicio proactivo al poner a disposición de los ciudadanos, toda la información asociada a la gestión de las entidades públicas. Así mismo, limita claramente cuales comportamientos atentan contra el bienestar general en la producción o administración de bienes públicos. Esto es una barrera para la corrupción que alerta a los servidores sobre las consecuencias de cruzarla.

La implementación de una infraestructura ética en las entidades públicas define el marco de comportamiento para los servidores públicos, reduciendo al máximo la discrecionalidad en la toma de decisiones y permitiendo el escrutinio ciudadano.

VOLVER AL CONTENIDO

11

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

2

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA Una propuesta ética para la gestión pública implica un horizonte de transformación, un cambio en la manera en que se toman decisiones y se llevan a cabo las tareas en el sector público, a partir de la definición de un marco de comportamientos esperados de los servidores públicos. Esta tarea parte del reconocimiento de que en la realidad de las entidades se suele aplazar lo considerado ������������������������������������������������������������������� ¡������������������������������������������������������������������ importante, por todo aquello que se prioriza como ¡urgente!, preponderando la resolución de las exigencias o necesidades ciudadanas sobre los asuntos de gestión administrativa. Para Transparencia por Colombia existe el convencimiento de que la eficacia de las primeras, depende en grado importante del desarrollo de las capacidades administrativas y especialmente de un entorno ético robusto.

Una propuesta ética para la gestión pública implica un horizonte de transformación, un cambio en la manera en que se toman decisiones y se llevan a cabo las tareas en el sector público El estado actual en la construcción de un entorno ético en la gestión pública tiende a referirse estrictamente al cumplimiento de la implementación del Modelo Estándar Control Interno - MECI, con los mínimos requeridos en la norma. Generalmente se trata de una declaración de valores, que corresponde a la construcción de acuerdos o protocolos éticos en desarrollo del ambiente de control para el componente estratégico del control interno en cada entidad.

Estas acciones deben tener un resultado real en la gestión pública, simplificar modelos y hacer aportes para que los procesos se dinamicen e impacten sen12

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

siblemente en el cuidado de lo público y en la confianza que tiene la ciudadanía en la administración pública.

A

ANTECEDENTES

La construcción de estándares éticos en el estado colombiano tiene antecedentes en principios constitucionales descritos en el Título sobre la Rama Ejecutiva del poder público donde se hace referencia a la Función Administrativa cuando se afirma que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones2. Otro antecedente importante, definido a través de las normas nacionales, lo conforman los principios de la función pública establecidos en la ley 909 de 2004 en los que además de hacer referencia a los principios constitucionales ya mencionados, hace énfasis en el mérito como principio de selección de talento humano, a la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos, a la responsabilidad en el ejercicio de las funciones públicas y a la eficacia para alcanzar los fines del estado.

Para el presente documento se tuvieron en cuenta los desarrollos metodológicos que ha construido USAID como el “Modelo de gestión ética para las entidades del Estado” (2006), las cartillas de “Gestión ética para las entidades públicas” y su “Manual de implementación” (2003), como un ejercicio de acompañamiento a la implementación del Modelo Estándar de Control interno, incluyendo su nueva versión 2013. Este último es un referente obligado para abordar los estándares éticos en el sector público colombiano.

GRÁFICO 1

DAFP – BORRADOR DE MANUAL DE IMPLEMENTACIÓN MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO PARA EL ESTADO COLOMBIANO -2013.

2 Constitución Política de Colombia Título VII, capítulo 5, artículo 209.

VOLVER AL CONTENIDO

13

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

El Modelo Estándar de Control Interno es una herramienta que busca orientar a las entidades hacia el cumplimiento razonable de sus objetivos y la contribución de éstos a los fines esenciales del Estado3, a partir de un eje transversal referente a la Información y Comunicación y dos Módulos de Control: Control de la planeación y control de la evaluación. El gráfico 1 muestra la estructura propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en la que se destaca el lugar asignado a los “Lineamientos éticos” en este modelo.

Se resaltó4 en el gráfico el lugar que ocupan los lineamientos éticos, como una actividad dentro del módulo de planeación. Es importante no perder de vista la construcción de protocolos o acuerdos éticos desde la concepción estratégica con incidencia en todos los procesos institucionales, (misionales y de apoyo).

El manual del MECI plantea la construcción de acuerdos, compromisos y protocolos éticos como un parámetro del comportamiento que oriente la actuación de todos los servidores, genere transparencia en la toma de decisiones y propicie un clima de confianza para el logro de los objetivos de la entidad y de los fines del Estado5. Así mismo se afirma que los valores éticos son sustento del control interno, pero también insumo para la transformación de la cultura organizacional.

Por su parte, el Modelo de Gestión ética USAID (2006) cuenta con elementos valiosos como un enfoque conceptual, la fundamentación ética de la función pública, la importancia de la confianza ciudadana en la función pública como condición para la democracia, los fundamentos constitucionales, la necesidad de cambio cultural asociado a la gestión ética, su asociación con derechos y deberes ciudadanos, etc; y finalmente una propuesta para la implementación de la “Gestión ética en las entidades del Estado”.

GRÁFICO 2

S OPORT E ME TOD OLÓGICO: MOD E LO D E G E S TI ÓN É TI C A PA R A E NTI DA D E S D E L E S TA D O (Conceptos, es t rategia s, meto do lo gía s, pro c edim ien to s e in stru m en to s)

Políticas éticas de la dirección de la entidad hacia los públicos internos y externos CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO

Adopción de valores institucionales CÓDIGO DE ÉTICA

Aplicación del código de ética a las prácticas de la organización COMPROMISOS ÉTICOS POR ÁREAS

Fuente: Tomado de : USAID: “Elementos estructurales para la implantación de la gestión ética en la entidad pública”.

3 DAFP – Borrador de Manual de Implementación Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano -2013. Consultado en http://mecicalidad.dafp.gov.co/documentacion/MANUAL%20IMPLEMENTACION%20MECI.pdf 4 Resaltado Transparencia por Colombia.

5 Borrador de Manual de implementación MECI para el estado Colombiano 2013. Pag 17

14

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Como se muestra en el gráfico 2, el modelo se enfoca principalmente en conseguir como resultado la construcción de documentos como el código de ética, el código de buen gobierno o los compromisos específicos por áreas.

La experiencia de Transparencia por Colombia con las entidades públicas permite sugerir cambios o simplemente énfasis en los modelos existentes, partiendo del convencimiento que la construcción de una infraestructura ética, en tanto pretende configurar cambios de comportamiento de los servidores vinculados a entidades públicas, es condición básica para el decidido aumento de la transparencia en la gestión y para fortalecer la lucha contra la corrupción.

B

MODELO DE LA PROPUESTA

GRÁFICO 3

EL MODELO DE LA PROPUESTA Controles y acuerdos específicos para áreas de talento humano y contratación

3. Mecanismos de apoyo

Definición o revisión de valores esenciales Construcción de cultura del servicio público: Acuerdos comportamiento

Ambiente de trabajo que genere apoyo.

Unidad Y Control

Incentivos Positivos y negativos para el cumplimiento de acuerdos

2. Infraestructura ética

Formación en ética y desarrollo moral

1. Acciones básicas

La propuesta de Transparencia por Colombia está compuesta por tres grandes componentes para la construcción de un modelo de gestión ética con enfoque de transparencia y anticorrupción: (1) Acciones básicas (2) la construcción del núcleo de la infraestructura ética y (3) los mecanismos necesarios de apoyo en las entidades públicas.

Las acciones básicas se proponen principalmente para conseguir el compromiso de la alta dirección y la construcción de una base institucional que acompañe el proceso. El núcleo de la infraestructura ética está compuesto por la definición de valores esenciales, la proyección de una cultura organizacional enfocada VOLVER AL CONTENIDO

15

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

en el servicio público y sus implicaciones, y adicionalmente, el suscribir acuerdos de comportamiento relacionados con el servicio público en clave de transparencia y lucha contra la corrupción. Por su parte los mecanismos de apoyo los constituyen controles y acuerdos para procesos específicos, la conformación de un ambiente de trabajo que genere apoyo al proceso y finalmente la formación en ética y desarrollo moral para los servidores públicos.

La propuesta de Transparencia por Colombia presenta tres grandes componentes: (a.)Acciones básicas, (b.) la construcción del núcleo de la infraestructura ética y (c.) los mecanismos necesarios de apoyo en las entidades públicas.

1. Acciones básicas En este componente se describen los supuestos mínimos básicos que se deben alcanzar para que la construcción de una infraestructura ética en las entidades públicas, obtenga resultados efectivos que incidan en el aumento de la transparencia y la lucha contra la corrupción. El primero de estos mínimos necesarios es el compromiso de la alta dirección Compromiso de la alta dirección: Este componente se considera medular y estratégico; se resalta como el primero en la ruta a seguir por parte de las entidades. Sin este compromiso, se espera que los resultados sean similares a los niveles alcanzados hoy en este tipo de procesos y que se llegue únicamente a un nivel indicativo.

La máxima autoridad en las Entidades Públicas debe hacer público su interés y compromiso con el tema, no solo frente a los servidores públicos sujetos a su autoridad sino frente a los ciudadanos. La correspondencia de este compromiso con la realidad es un determinante de éxito y garantiza que todos los gerentes públicos lo incorporen como una medida necesaria para el ejercicio de las funciones en todos los niveles de la administración. La manifestación de la alta gerencia debe trascender lo simbólico para hacerse creíble y conseguir el carácter transversal a toda la administración, como se espera.

Reservar el tema a las áreas de talento humano limita el alcance del proceso para tener implicaciones reales en la administración.

El compromiso público y amplio de la más alta autoridad administrativa recubre de legitimidad el trabajo de los servidores sobre quien recae la responsabilidad de promover el tema. Para alcanzar el nivel de compromiso requerido es necesario que la alta dirección de la entidad conozca en profundidad el proceso, identifique las ventajas del mismo como potenciador de mejora institucional de cara al fortalecimiento de la lucha contra la corrupción y adicionalmente reconozca y asuma su papel protagónico en el mismo, el cual implica otorgar la relevancia al tema en los compromisos de gestión de la entidad y el acompañamiento y apoyo a las actividades que se realicen para este fin.

16

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

El compromiso de la alta dirección no niega que esta es la base para una apuesta de construcción colectiva por la transformación de la cultura organizacional enfocada en el cambio de comportamientos de cara al servicio al ciudadano; esta apuesta colectiva (de todos los servidores vinculados con la entidad pública) está guiada al mejoramiento de las condiciones de transparencia e integridad. De esta manera se expresa la necesidad de que el esfuerzo de la alta dirección sea acompañado por los servidores públicos de la entidad de todos los niveles y sin diferenciar los tipos de vinculación laboral.

La máxima autoridad en las Entidades Públicas debe hacer público su interés y compromiso con la ética. La correspondencia de este compromiso con la realidad determina el éxito del proceso

Definición de unidad especial y permanente para la implementación del proceso de gestión ética. Esta unidad hace parte del componente Elementos de apoyo, porque es encargada de promover el ambiente de trabajo que genera apoyo al proceso, pero hemos decidido incluirla como una acción básica atendiendo que su operación es necesaria para la realización de las acciones desde el inicio de proceso.

La definición de una unidad no implica necesariamente creación de una unidad funcional, las funciones pueden asumirse por delegación; lo que si resulta importante es que las actividades de lo que hemos llamado unidad especial y permanente, tengan un responsable en la entidad. Esta unidad debe contar con recursos humanos y presupuestales mínimos permitiendo que su operación tenga permanencia en el tiempo y garantice que se adelanten acciones de implementación y sostenibilidad.

El servidor puede recibir las funciones por designación, o un grupo de servidores puede adaptar sus funciones, incluyendo estas nuevas; en este último caso se corre el riesgo de que el tema, por su naturaleza, pueda verse postergado o aplazado. El ideal es contar, mínimo, con un servidor trabajando al tema con dedicación exclusiva; con todo el respaldo de la alta dirección.

Se espera que este proceso tenga impactos en el mediano y largo plazo, así como que pueda convertirse en un tema de mejora institucional que trascienda las administraciones. Las funciones estarían estrechamente asociadas a la promoción y verificación de la interiorización de los valores definidos en todos los procesos (misionales y de apoyo); con separación explícita de los jefes de control interno, o de talento humano. Garantizar dedicación exclusiva de una unidad a este tema debe permitir la persistencia en la realidad diaria de las entidades públicas. La magnitud de esta unidad depende de las necesidades y el tamaño mismo del cuerpo administrativo de la entidad pública.

Esta unidad tendrá relación cercana y estrecha con la suprema autoridad administrativa de la entidad y debe llevar a cabo funciones en los niveles central y descentralizado de la misma. La especialización

VOLVER AL CONTENIDO

17

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

en esta unidad no implica que deba trabajar separada de otras áreas, por el contrario debe coordinar esfuerzos con planeación, control interno o talento humano.

Un elemento importante que debe considerarse es la conformación de un grupo de funcionarios con representación de todas las áreas o procesos de la administración que apoyen la implementación de las acciones propuestas por la unidad; de la misma manera que existen referentes para los sistemas integrados de gestión.

Surtida esta etapa preliminar se puede dar paso a lo que se presentó en el modelo como construcción de la infraestructura ética

2. Construcción del núcleo de la Infraestructura ética Esta etapa está compuesta de tres elementos: i) Definición o revisión de los valores esenciales, ii) Construcción de cultura de servicio al ciudadano con perspectiva de transparencia y lucha contra la corrupción a través de acuerdos de comportamiento y iii) Definición de incentivos que promueva el establecimiento de acuerdos y acciones para la implementación de infraestructura ética. Así mismo, el establecimiento de la relación entre los acuerdos de comportamiento, y el marco normativo penal y disciplinario, como incentivos negativos.

Importancia de la definición o redefinición de valores esenciales La construcción de una cultura del servicio público pasa por la determinación de los valores básicos. “los valores esenciales son una guía para el juicio de los servidores públicos sobre lo que es bueno y correcto en sus operaciones diarias”6; por tanto deben ser puestos en conocimiento de todos los servidores, así como de los ciudadanos, pero es un tema en el que haremos énfasis más adelante.

El atributo ético de los acuerdos o códigos conlleva el riesgo de profundizar en discusiones filosóficas acerca del deber ser, del bien o el mal, de la diferencia entre ética y moral, discusiones que si bien son interesantes para el estudio y el crecimiento individual, para las organizaciones pueden significar un obstáculo en el avance efectivo de construcción de acuerdos de comportamiento. Para solventar este obstáculo se propone iniciar la discusión sobre una ética de mínimos que haga énfasis en ética de lo público en un contexto de democracia con participación ciudadana:

Esto implica entre otras características: w El Estado (en cualquiera de sus niveles de gobierno o para cualquiera de los poderes públicos) está al servicio de los ciudadanos y no de manera inversa. w El Estado debe representar el interés público entendido como el interés colectivo o el interés general, por encima de los intereses particulares de quienes hagan parte de la gerencia pública en un periodo determinado. w El servicio público implica una doble condición del ejercicio de la ciudadanía, que sin abandonar los derechos ciudadanos (libertades civiles) ejerce un rol caracterizado por la responsabilidad de

6 OCDE: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/confianza-en-el-gobierno_9789264065093-e.

Consultado abril 2014

18

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

administrar y disponer de los bienes públicos. En este sentido los servidores públicos tiene una responsabilidad administrativa con las entidades en las cuales se encuentran vinculados, pero adicionalmente su responsabilidad está definida en relación con los ciudadanos. w La cultura organizacional en las entidades públicas debe tener una marca definida por el principio de la legalidad y el cumplimiento de las normas. Esta cultura de la legalidad hacia adentro de la entidad u organización debe tener un capítulo que refleje estos comportamientos en la ciudadanía. Los ciudadanos deben empezar por comprender que su relación con la administración pública debe estar enmarcada en el principio de legalidad, así mismo este principio es un determinante de los comportamientos ciudadanos. La cultura ciudadana y la cultura organizacional enmarcada en la legalidad, son constituyentes de la ampliación de la transparencia y la lucha contra la corrupción en la gestión pública. w La definición de los valores pasa por la reflexión de cuales ciudadanos son impactados directamente por la misión de la entidad, así como quienes son beneficiarios en tanto colectivo.

Los valores esenciales son una guía para el juicio de los servidores públicos sobre lo que es bueno y correcto en sus operaciones diarias.

La definición de los valores: Antes de dar paso a la descripción del proceso para la definición de valores esenciales, es importante diferenciar dos tipos de productos que usualmente se encuentran en la gestión pública y que pueden confundirse, estos son: el código de buen gobierno y las declaraciones de valores o códigos de ética.

CRITERIO

CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO

DECLARACIÓN DE VALORES O CÓDIGOS DE ÉTICA

Agente que lo produce

Suprema autoridad administrativa y el circulo de gerentes públicos con mayor autoridad

Servidores públicos de todas las áreas y niveles jerárquicos participan en su definición. Adicionalmente se propone abrir participación a la ciudadanía

Objetivo

Declaración sobre políticas de la administración en relación con diferentes grupos de interés, asociado a: relación con los trabajadores, seguridad y salud ocupacional, trato diferencial por condiciones de género, cuidado del medio ambiente, etc.

Definición de valores que guían el comportamiento y la toma de decisiones de los servidores, en su quehacer diario.

Definición

Definido de arriba hacia abajo, asociado a planes de desarrollo, la participación está marcada por la fuente del código. Participación limitada

Participativa, construcción desde los servidores

Naturaleza

Iniciativa de junta directiva o a la alta gerencia. Esto implica un menor grado de consenso y por tanto, la resistencia al compromiso individual más allá de la relación laboral.

Es un compromiso individual con el ejercicio del servicio público

Alcance

VOLVER AL CONTENIDO

Puede variar con el cambio de administración y está circunscrito a políticas propuestas en plan de desarrollo.

Sus contenidos son específicos en cuanto a tipificar y delimitar comportamientos que no son deseables y que pueden constituir una falta o un delito.

Es más estable en el tiempo y está asociado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, como compromiso individual de los servidores.

Sus contenidos son generales, filosóficos si se quiere, está asociado al deber ser y propone conductas generales, sin lugar a la sanción.

19

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

Estos documentos corresponden a procesos diferentes, con actores diferenciados, aunque algunos sean necesariamente coincidentes. Se diferencian esencialmente por los agentes que intervienen en su definición, lo cual determina su legitimidad y también por el alcance que pretenden, esta característica es una consecuencia de la anterior atendiendo a los intereses de los agentes. Los acuerdos o protocolos éticos corresponden a la definición participativa por parte de un grupo representativo de personas que desempeñan sus labores en la organización o entidad pública y consiste en un conjunto de valores que deben guiar las actuaciones y toma de decisiones.

En este caso haremos énfasis en los códigos o acuerdo éticos para la definición de valores esenciales.

La revisión o actualización de los valores esenciales es necesaria para incorporar valores nuevos o derivados y que se asocien a algunos atributos necesarios para la operación de la administración. (El método más utilizado por los países de la OCDE para la renovación de los valores, es el de consulta).

Se debe generar una consulta estratificada que incluya a gerentes públicos y servidores.

La unidad especial y permanente sería la encargada de hacer una propuesta preliminar acerca de los valores y adicionalmente debe generar un método de consulta para comentarios7. La profundidad e incidencia de los comentarios incidirá también en la legitimidad que consiga el documento en el cuerpo de funcionarios; abrirse a la ciudadanía pude ayudar a mejorar la imagen que esta tiene acerca del servicio público.

Se busca que el cuerpo de valores sea elegido participativamente, pero también de manera expedita.

Sensibilización acerca de la importancia de un código de valores. Esta sensibilización debe tener en cuenta que la propuesta renovada no está dirigida únicamente a refrendar valores de la entidad sino que, de acuerdo con esta propuesta, se avanzará a circunscribir estos valores a comportamientos esperados de los servidores y estos en acuerdos. La sensibilización debe arrojar el que los servidores se apropien de la importancia de la ética en la administración pública. Debe ponerse el acento en el auto reconocimiento de la posibilidad y necesidad de cambio comportamental. Para conseguir el objetivo de la sensibilización es necesario que se vaya más allá de conferencias o charlas, debe apelarse a la creatividad de los servidores que conforman la unidad permanente para proponer actividades que confronten al servidor con sigo mismo y lo hagan ver la perspectiva ciudadana crítica hacia el servicio público. Puede acudirse también a talleres que giren entorno a dilemas éticos buscando confrontar al servidor consigo mismo para la tomas de decisiones en las que se contraponga el interés general y el interés individual en el escenario de lo público. Se busca a partir de situaciones emotivas se generen accione s o decisiones razonadas en las que se resalte el papel de la ética en el servicio público y su importancia para la transparencia y la lucha contra la corrupción en la gestión de las entidades públicas.

Divulgación de los valores existentes, este proceso puede hacerse a través de las redes informáticas de las entidades: se trata fundamental mente de rescatar los acuerdos o protocolos éticos que haya suscrito la entidad o que se encuentren vigentes en actos administrativos anteriores.

Consulta, hace referencia al complemento de la divulgación de los valores y y la justifica, buscando que quienes participen en esta consulta acerca del acuerdo o desacuerdo con los valores existentes, y

7

20

Tener en cuenta la posibilidad de emplear las tics para la consulta, bien sea a servidores o a ciudadanos en general.

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

la propuesta de inclusión de algunos valores. En este caso es importante generar algunas alternativas que permitan delimitar el espectro para la inclusión de nuevos valores. Si se quiere puede generarse una consulta estratificada, que muestre la perspectiva de los directivos, de los servidores y de los ciudadanos. Estas consultas, dependiendo del tamaño de la entidad pueden realizarse a través de encuentros colectivos y participación a través de medios virtuales. El éxito de la consulta, en términos de participación, está estrechamente relacionado con la profundidad que se dé a la sensibilización.

Con el resultado de la consulta, la unidad permanente o quien haga sus veces debe reunirse y construir la nueva declaración de valores o código de ética (documento).

Divulgación del nuevo documento: Este paso de divulgación, así como en el anterior de deliberación, es importante contar con espacio para los ciudadanos, con el objetivo de que conozcan de la existencia de este trabajo y participen de la iniciativa de la administración por generar una gestión más transparente con la construcción de la infraestructura ética. La participación ciudadana en este nivel genera compromisos recíprocos y abre las puertas para la participación en las etapas posteriores. De esta manera se busca introducir el paso a seguir en la construcción de acuerdos de comportamiento.

La participación de los servidores es importante para definir estos comportamientos asociados a los valores.

Sensibilización

Divulgación de los valores existentes

Consulta

Construir la nueva declaración de valores o código de ética (documento).

Divulgación del nuevo documento

En esta elaboración del nuevo documento deben tratar de diferenciarse dos niveles para que la herramienta sea de mayor utilidad en la administración. Un primer nivel correspondería a valores abstractos y generales que regularmente se asocian con valores democráticos y el segundo nivel hace referencia a valores derivados, para contextos más concretos relacionados con ejercicios profesionales.

La elección inicial de los valores pasa por la reflexión acerca de los comportamientos particulares esperados para los servidores públicos de cara a la ciudadanía y poniendo en primera línea la discusión acerca de la primacía del interés general o colectivo, sobre el individual o particular de los servidores.

VOLVER AL CONTENIDO

21

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

Valores democráticos8

Valores derivados

Equidad: Disposición de ánimo que mueve a dar a cada uno lo que le corresponde. Es la disposición de distribuir con imparcialidad los bienes y servicios para atender con prioridad los requerimientos ciudadanos.

Eficiencia: Capacidad de acción para lograr un propósito o resultado con el menor uso de recursos disponibles.

Justicia: Lo que debe hacerse según derecho o razón. Virtud de dar a cada uno lo que le corresponde

Eficacia : Capacidad de acción para realizar un propósito, para materializar un resultado o acción

Responsabilidad: Capacidad para reconocer y hacerse cargo de sus propias acciones

Legalidad: Capacidad para apegarse a las normas definidas previamente y que afectan la labor que se realiza como entidad pública y como servidor.

Transparencia: es una cualidad propia de Estados modernos, con procesos institucionales consolidados, asidos a las normas y procedimientos y no a los caprichos de individuos.

La transparencia (como principio y medio) señala una nueva institucionalidad y claramente busca ser un instrumento para desplazar el fenómeno de la corrupción como expresión de la acción egoísta de los actores en los escenarios estatales y públicos.

Trabajo en equipo: Capacidad para realizar una labor o conseguir un resultado en acuerdo y sincronía con equipos de trabajo

Integridad: Hace referencia al grado o nivel de consistencia entre el conjunto de principios morales y éticos estandarizados, y las acciones, métodos, medidas, procedimiento, expectativas y resultados. Esta visión de integridad permite que el concepto pueda ser atribuido tanto a los individuos como a las organizaciones.

Servicio: Función o prestación desempeñadas por quienes están empleados para satisfacer necesidades del público. Orientación a la satisfacción de las demandas ciudadanas.

Probidad – Honestidad: Moderación en la persona, las acciones o las palabras. Actitud para actuar con honradez. Manejo ético de los bienes públicos.

Oportunidad: Capacidad para realizar una acción en el tiempo indicado necesario o requerido.

3. Cultura ciudadana y cultura organizacional enfocada al servicio público: Evitando discusiones sociológicas o antropológicas, entenderemos la cultura como el conjunto de creencias y comportamientos que caracterizan a un grupo humano determinado. Para acercarnos a la cultura organizacional de servicio público, la propuesta busca que a partir de la participación en deliberaciones sobre asuntos éticos, se construya una visión colectiva del servicio público en el que las prácticas democráticas, el enfoque de transparencia y lucha contra la corrupción asuman un papel protagónico.

El cambio cultural debe ser un resultado del desarrollo moral de los servidores que se manifieste en los comportamientos; buscamos una especie de desarrollo inductivo que parta desde la identificación de los comportamientos necesarios o deseables en el servicio público, el compromiso público de ceñirse a ellos y que este sea el punto de partida para conformar propósitos más generales del desarrollo moral, y la cultura organizacional basada en transparencia y anticorrupción.

Buscaremos la construcción de una visión compartida acerca del deber ser del servicio público y su papel frente a la ciudadanía en un estado democrático al servicio del ciudadano.

El desarrollo inductivo de esta visión compartida se inicia en la identificación de comportamientos deseables y su declaración explícita. El punto de partida en la definición de los comportamientos está en las declaraciones de valores o códigos de ética mencionados en el comienzo de este capítulo.

8 Definiciones tomadas de la guía: “Gestión ética en las entidades del Estado”, USAID 2006.

22

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Buscamos la construcción de una visión compartida acerca del deber ser del servicio público y su papel frente a la ciudadanía en un estado democrático al servicio del ciudadano.

Una vez identificados los comportamientos la práctica debe ser demostrar y recompensar en las entidades el que estos comportamientos se cumplan convirtiéndolos de esta manera en un hábito.

Acuerdos de comportamiento: Los acuerdos de comportamiento se conciben como el punto de partida del proceso inductivo en la transformación de la cultura organizacional al servicio de los ciudadanos, cultura de la transparencia y contra la corrupción.

La construcción de acuerdos de comportamiento parte de la definición de comportamientos deseables, asociados directamente con los valores definidos, y que sean, estos sí, documentos de consulta permanente para los servidores públicos y que adicionalmente sean objeto de difusión pública y capacitación para servidores y ciudadanos. Más adelante proponemos un primer acercamiento a los comportamientos posibles de plantear, de manera general para todos los servidores públicos. A partir de esta definición, se espera que sean validados y valorados por los servidores públicos, a ellos se les preguntaría sobre la percepción de estos comportamientos y la frecuencia con que crean que se presentan. Este primer momento lo denominamos diagnóstico.

Diagnóstico • Diagnóstico de comportamientos: Definición y aplicación de instrumentos

Divulgacióncapacitación

Representación

Seguimientoincentivos

Acuerdos de comportamiento

Los ejemplos de normas de comportamiento aplicables a todos los servidores en la administración pública colombiana, se presentan a continuación; estos deben estar asociados a la declaración de valores y a ellos debe obligarse cualquier servidor público o contratista que cumpla funciones públicas.

VOLVER AL CONTENIDO

23

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

Ejemplos El servicio público es un depósito de la confianza del público y, por lo tanto, exige que los funcionarios o servidores le deban lealtad a la Constitución, a las leyes, y a los principios éticos por encima de la ganancia personal.

Los funcionarios o servidores no deben poseer intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño concienzudo de sus deberes.

Los funcionarios o servidores no deben participar en transacciones financieras utilizando información del Gobierno que no es pública, ni permitir el uso impropio de dicha información para beneficio de ningún interés particular.

Un funcionario o servidor no debe solicitar ni aceptar regalo alguno, ni ningún otro artículo de valor monetario de ninguna persona o entidad que busque una acción oficial de, hacer negocios con, o llevar a cabo actividades por parte de la entidad a la que pertenece el funcionario o servidor, o cuyos intereses puedan ser afectados sustancialmente por acción u omisión de los deberes del funcionario o servidor.

Los funcionarios o servidores deben llevar a cabo sus deberes empeñándose por hacer un esfuerzo honesto.

Los funcionarios o servidores no deben hacer compromisos ni promesas de ningún tipo dando a entender que comprometen al Gobierno.

Los funcionarios o servidores no deben usar un cargo público para ganancia particular.

Los funcionarios o servidores deben actuar imparcialmente y no dar tratamiento preferente a ninguna organización privada o individuo particular.

Los funcionarios o servidores deben proteger y conservar la propiedad pública (entidad pública), y no deben usarla para actividades que no sean las autorizadas.

Los funcionarios o servidores no deben llevar a cabo trabajo o actividades fuera de su empleo que estén en conflicto con sus deberes y responsabilidades gubernamentales, incluso buscar o negociar empleos.

Los funcionarios o servidores deben denunciar a las autoridades correspondientes cualquier despilfarro, fraude, abuso, y corrupción.

Los funcionarios o servidores deben cumplir de buena fe sus obligaciones como ciudadanos, especialmente las que la ley les impone, como impuestos nacionales o territoriales.

Los funcionarios o servidores deben obedecer todas las leyes y reglamentos que ofrecen igualdad de oportunidad a todos los ciudadanos, sea cual fuere su raza, color, religión, sexo, edad, o limitación.

Los funcionarios o servidores deben esforzarse por evitar cualquier acción que de la apariencia de que están violando la ley o las normas de ética. Se determinará si las circunstancias dan la apariencia de que la ley o estas normas se han violado desde la perspectiva de una persona razonable que tenga conocimiento de los hechos relevantes9.

9 Estos 14 ejemplos son tomados de: Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch. Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics. http://www.oge.gov. Consultado mayo 2014

24

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Ejemplos Los funcionarios o servidores deben conocer y estudiar la misión institucional o funcional y deben encaminar sus esfuerzos al cumplimiento de dicha misión.

Frente al acceso a la información pública Los funcionarios o servidores deben proporcionar y facilitar el acceso a la información pública en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos expeditos y efectivos, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales.

Los funcionarios o servidores deben facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo.

Los funcionarios o servidores deben dar respuesta a las peticiones de la sociedad, y adicionalmente deben promover y generar una cultura de transparencia: publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros.

Una vez realizado el diagnóstico, a partir de los ejemplos propuestos o de otros nuevos que surjan en la interacción con los servidores, aquellos comportamientos que sean calificados como de mayor riesgo para la administración, o que los servidores perciban como de mayor ocurrencia deben ser objeto de acciones de prevención por parte de la unidad permanente.

El diagnóstico sirve también para delimitar y hacer énfasis sobre los comportamientos más sensibles para cada entidad estatal y así determinar los contenidos a partir de los que se adelanten sesiones de reflexión, capacitación o inducción.

Los ejemplos anteriores representan el paso de una declaración de valores a comportamientos susceptibles de ser refrendados por acuerdos para las entidades públicas, el cual más que una herramienta para el castigo, o la represión; opera como material para la prevención, para el compromiso de los servidores en el momento de su vinculación o como base para procesos de capacitación. Estas sesiones deben contar con elementos creativos o pedagógicos que trasciendan las charlas magistrales, o virtuales. El mecanismo de aprendizaje debe contener un elemento importante de reflexión y debe mantenerse en permanente revisión. Para el desarrollo moral, de acuerdo con algunos autores que han trabajado el tema, se consigue a partir de la reflexión discusión de dilemas éticos, en los que se deba tomar una decisión además de permitir que otros expresen sus puntos de vista.

Esta capacitación debe llevarse a cabo para todos los niveles jerárquicos en la entidad, y para todos los servidores que hagan parte de la entidad en el momento de implementar esta estrategia buscando que VOLVER AL CONTENIDO

25

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

exista un compromiso formal con los comportamientos después de haberlos conocido y reflexionado acerca de ellos. Para todos aquellos servidores que se vinculen, debe existir la obligatoriedad de suscribir este compromiso con los comportamientos de la entidad; bien sea servidores de planta (libre nombramiento y remoción, planta temporal, carrera administrativa) o contratistas de servicios profesionales.

Un paso importante en el desarrollo moral y por tanto en la visión colectiva que se está construyendo en la entidad, tiene que ver con la re-presentación o la demostración de la conducta, está asociado a lo que hoy se entiende como “educar con el ejemplo”10 y consiste básicamente en que los gerentes u otros servidores hagan públicos y explícitos los comportamientos que realizan de acuerdo a los compromisos adquiridos. Esta representación o demostración pretende crear el valor correcto de lo que debe hacerse.

Existe un nivel adicional en la tarea de convertir los comportamientos acordados en re-presentaciones; y es la necesidad de crear o visibilizar incentivos en el seguimiento al cumplimiento de los acuerdos. Los incentivos pueden ser lo que lleve estos comportamientos a convertirse en hábitos.

Incentivos El que los servidores hagan público los ofrecimientos que reciben para actuar (acción u omisión) en favor de particulares, el que manifiesten como dejan de lado las posibilidades de ganancia particular para decidir el bienestar general, o que demuestren la manera en que protegen la propiedad pública y que hagan públicas sus declaraciones de bienes y rentas o sus conflictos de interés, es deseable para que estos comportamientos además de ser una demostración pública se conviertan en objeto de incentivos positivos por parte de la entidad. En este punto puede ser el área de talento humano o directamente la máxima autoridad de la entidad quienes otorguen dichos incentivos. El esquema de estos incentivos debe ser permanente y en lo posible deben ser significativos de tal manera que se hagan deseables por otros servidores. No sobra aclarar que la asignación de estos incentivos debe hacerse de manera transparente para mantener un mínimo de coherencia entre el modelo y las prácticas en la gestión de la entidad.

El que los servidores hagan público los ofrecimientos que reciben para actuar en favor de particulares, el que manifiesten como dejan de lado las posibilidades de ganancia particular para decidir el bienestar general, o que demuestren la manera en que protegen la propiedad pública, es deseable para que estos comportamientos sean objeto de incentivos.

Existe un comportamiento particular para el cual deben diseñarse incentivos y es el que tiene que ver con la denuncia de prácticas corruptas, dado que los incentivos ponen en riesgo la anonimia como una condición fundamental para los mecanismos de denuncia. Frente a este tema se deberá discutir de acuerdo 10 No se trata de mostrar a los servidores como menores de edad y a los superiores jerárquicos como figuras patriarcales, pero si la propuesta busca crear un referente real de conducta que pueda seguirse e imitarse; construir el valor de algo considerado “correcto” que vale la pena imitar.

26

VOLVER AL CONTENIDO

PROCESO PARA LA TRANSFORMACIÓN ÉTICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

con la falta denunciada, si pueden hacerse públicos o no los incentivos. De no gestionarse correctamente este tema, el mecanismo de denuncia puede perder efectividad.

Incentivos negativos Teniendo en cuenta que los comportamientos descritos constituyen delitos, cualquier ciudadano que conozca sobre su ocurrencia está en la obligación de acudir a la autoridad competente.

El éxito de un modelo de gestión ética como el presentado, en el que está en juego el cambio de comportamientos como base del cambio en la cultura organizacional con enfoque de transparencia y lucha contra la corrupción, está estrechamente relacionado con la amenaza latente del ejercicio de la fuerza legítima del estado a través del aparato de justicia. Este ejercicio, junto con el aparato de sanción disciplinaria, es el que le da herramientas coercitivas al sistema, y lo hace creíble y obligatorio. La efectividad de estas herramientas hace que se genere un incentivo negativo, o un hecho que promueva el cumplimiento de los acuerdos de comportamiento para evitar el castigo. La pérdida de libertades y derechos políticos- (cárcel). Debe ser una posibilidad creíble que persuada a los servidores para no incumplir sus compromisos de comportamiento.

La efectividad de estas herramientas no depende directamente de la entidad, pero si la capacidad de denunciar y la exigibilidad de que los mecanismos funcionen para controlar hechos de corrupción. No obstante las oficinas de control interno disciplinario de las entidades deben hacer lo propio para garantizar y dar confianza en el cumplimiento de los compromisos de comportamientos.

Un tema importante que ayuda en el control social a la gestión pública es el que los particulares deben estar enterados de las normas de comportamiento exigibles a los servidores públicos, conozcan los mecanismos de denuncia y estos sean efectivos.

VOLVER AL CONTENIDO

27

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

3

MECANISMOS DE APOYO

A. Controles y acuerdos para procesos específicos: Una vez definidos los acuerdos sobre los comportamientos que deben evitarse, como una generalidad para todos los funcionarios, sin llegar a convertirse en una lista poco atractiva e interminable, la segunda propuesta de Transparencia por Colombia consiste en definir un pequeño listado de conductas específicas para procesos en los que existe importante nivel de discrecionalidad por parte de los servidores públicos. La intención es definir, desde los mismos valores acordados, conductas que deben promoverse o evitarse en los procesos de apoyo como gestión del talento humano y gestión de la contratación.

Promoción de acuerdos puntuales para gestión de Talento Humano y Contratación:

Sin dejar de observar las normas vigentes y listas de elegibles vigentes: (a) Los funcionarios deben hacer públicas en medios de amplia difusión, las convocatorias para posiciones disponibles en la administración pública. (b) Los funcionarios del área de talento humano deben esforzarse para que los procesos de selección de personal se hagan de manera expedita, como resultado del estudio de diferentes aspirantes postulados (c) Los funcionarios del área de talento humano deben evitar buscar siempre a los funcionarios mejor calificados para que ingresen al empleo público. (d) Los funcionarios deben garantizar que todos los postulados a una posición en el servicio público conozcan la misma información, de manera oportuna y accedan en condiciones de igualdad al proceso de selección.

Es importante que se establezcan normas adicionales, desde la misma autoridad de la entidad, referentes a controles específicos para áreas de adquisiciones públicas o contratación.

Puede pensarse en incluir algunos compromisos como: w Prohibiciones expresas para participar en procesos contractuales o de adquisiciones si han sido encontrados culpables de corrupción. w Principio de presencia múltiple en planeación, adjudicación, seguimiento y conciliación de cuentas en proceso contractual.

28

VOLVER AL CONTENIDO

MECANISMOS DE APOYO

w w w

Dejar disponible información sobre mala conducta de los contratistas para evitar su nueva contratación Identificación de conflictos de intereses.

Fijación de normas de oportunidad para la entrega de productos o servicios evitando afectar la gestión pública.

Además de los acuerdos de comportamiento con los servidores del área y el compromiso de la alta dirección de la entidad, es deseable incluir criterios adicionales a la evaluación del desempeño, relacionados con cualidades con las que se consiguen los objetivos o resultados, para cada uno de los servidores sujetos de evaluación.

Ejemplos como: (e) Los jefes directos se comprometen con la mayor exigencia en los resultados concertados con servidores, para ser evaluados al final de la vigencia, deben incluir criterios de calidad en los resultados u objetivos acordados. (f) Los funcionarios que ejercen la supervisión de contratos de prestación de servicios deben exigir el cumplimiento de las obligaciones, con la calidad suficiente de manera que beneficie a la administración.

- Los funcionarios deben hacer públicas en medios de amplia difusión, las convocatorias para posiciones disponibles en la administración pública.

- Los funcionarios del área de talento humano deben esforzarse para que los procesos de selección de personal se hagan de manera expedita, como resultado del estudio de diferentes aspirantes postulados B. Ambiente de trabajo que genere apoyo: Este ambiente de trabajo lo constituyen dos instancias principalmente, la primera, ya mencionada en los aspectos preliminares y corresponde a la definición de una unidad permanente que dinamice todo el proceso de gestión ética en la entidad y facilite las condiciones necesarias para que esta propuesta se lleve a cabo con los mejores resultados posibles.

La segunda instancia se refiere al ejercicio del control interno que, a partir de sus auditorías y acciones de mejora, permita afinar los procesos y procedimientos al interior de la entidad de tal manera que se disminuya la discrecionalidad en el ejercicio de la función pública por parte de los funcionarios. Una de las acciones sugeridas y que se consideran de mayor impacto, es la decisión autónoma de la entidad para extender la evaluación del desempeño a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, así como hacer seguimiento a la ejecución de los contratos de prestación de servicios profesionales, para que cumplan a cabalidad con las obligaciones definidas en el mismo. En esencia se espera la extensión de la VOLVER AL CONTENIDO

29

GUÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA ÉTICA EN ENTIDADES PÚBLICAS

auditoría interna para mejorar la calidad del servicio prestado por los funcionarios, de cara al ciudadano, con criterios de transparencia y lucha contra la corrupción.

La definición de compromisos comportamentales facilitaría el seguimiento que se hace a la gestión desde control interno entendiendo que el cumplimiento de estos comportamientos se hace verificable al consultar las percepciones de los servidores, pero también de los ciudadanos que son beneficiarios o usuarios directos (población objetivo), del bien o servicio que proporciona cada una de las entidades públicas en particular.

El involucramiento de la ciudadanía en la publicidad de los compromisos, es un factor que promueve y fortalece el control social a la gestión pública.

La ciudadanía debe tener también un papel más activo en la formación en temas de cumplimiento de comportamientos en la entidad

C. Formación en ética y desarrollo moral El pensar en la formación moral de servidores públicos implica para el estado un esfuerzo adicional que solo se justifica si se atiende a la necesidad de contar con un cuerpo de funcionarios capaces de preferir el interés general sobre el particular en la toma de decisiones públicas. Se espera generar procesos de desarrollo moral que fortalezcan la defensa de “Lo Público” y que sean capaces de trascender los discursos morales sobre lo “correcto” para llevarlos a la práctica, esto es al campo de la conducta o comportamiento individual.

Lejos de proponer una práctica totalizante que restrinja las libertades o el libre desarrollo de la personalidad, se busca que quienes asuman funciones públicas estén consientes de la responsabilidad que implica administrar o producir bienes públicos.

La formación en desarrollo moral debe tener un enfoque particular en democracia, participación, garantía de derechos y eficacia del sector público. En general se busca la realización del Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política de Colombia de 1991.

Es importante involucrar a la ciudadanía en el conocimiento de los compromisos de comportamiento adquiridos por los servidores, de tal manera que esto fije también límites al comportamiento de los ciudadanos. Esta acción busca un doble efecto; 1 que los ciudadanos mejoren sus capacidades para el control social a la gestión y 2 que limiten sus potenciales prácticas de ofrecer prebendas a servidores, a cambio de obtener beneficios particulares de la administración que representa dicho funcionario.

Con esta base proponemos como mecanismo de formación ciudadana, las Campañas de comunicación pública dirigidas a los ciudadanos.

En concordancia con los acuerdos que se establecen entre la administración y sus funcionarios, es importante que los ciudadanos conozcan el contenido de estos compromisos y los resultados del seguimiento sobre las faltas a los compromisos pactados. Se trata de hacer acuerdos de comportamiento asociados directamente con la gestión de los funcionarios y hacer de ellos objeto de comunicación de manera que los ciudadanos conozcan la manera en que se llevan a cabo las actividades en la administración pública; esto además de fortalecer el control social, construye confianza ciudadana.

30

VOLVER AL CONTENIDO

MECANISMOS DE APOYO

La comunicación con los funcionarios debe hacerse a través de formación y capacitación, estos escenarios son útiles para socializar los acuerdos de comportamiento y promover la suscripción de acuerdos adicionales en donde los servidores expresen su voluntad de reducir o controlar la discrecionalidad en temas como generar permisos o licencias o entregar subsidios o cupos en servicios básicos como salud, educación o vivienda.

VOLVER AL CONTENIDO

31

“Un programa de la Corporación Transparencia por Colombia”