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EDITORIAL EDITORIAL Alaôr Messias Marques Jr.

FÁBIO

Alaôr Messias Marques Jr. é o atual gerente-geral da Escola do Legislativo

os seus 11 anos de existência, os Cadernos da Escola do Legislativo têm priorizado, dentro das linhas mestras de interesse do Poder Legislativo, do Estado e da sociedade, a diversidade na escolha dos temas publicados. Foi essa a nossa intenção ao reunir, neste número 13, que ora entregamos ao público leitor, textos de especialistas e estudiosos de distintas áreas do conhecimento, que tratam, cada qual no seu eixo de reflexão e produção, de temas que trafegam entre a ciência política, o direito, a história e a administração pública.

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Ainda que se trate de artigos eminentemente teóricos, buscamos também, ao fazer a seleção, escolher aqueles que estivessem em sintonia com o momento atual, com as Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 5-7, jan./dez. 2005

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conquistas e os impasses por que passa a sociedade brasileira contemporânea. Nesse sentido, o artigo de Claudio Weber Abramo, ativista da organização não-governamental Transparência Brasil, aborda a inadiável necessidade de transparência na administração pública. Fátima Anastasia, renomada cientista política, trata de tema do mesmo campo, ao ensinar que a alocação dos recursos públicos é, antes de tudo, conseqüência da aplicação de um princípio político fundamental, o da autoridade democrática. As eleições municipais de 2004 foram, por seu turno, a fonte inspiradora da proposta do terceiro artigo, de autoria da constitucionalista Maria Coeli Simões Pires, no qual a professora debate as dificuldades jurídico-políticas de implantação de efetivo municipalismo no Brasil e as soluções que têm sido encontradas, nomeadamente o chamado neomunicipalismo ou neolocalismo. No ano passado, a Assembléia Legislativa de Minas Gerais foi palco de intensa movimentação em razão do transcurso dos 40 anos do golpe militar, que gerou, entre outros eventos, o Ciclo de Debates “Resistir sempre – 64 nunca mais” e a exposição audiovisual “1964-1985: a subversão do esquecimento”. Foi esse o ensejo para convidarmos a historiadora Heloisa Bizoca Greco a dar, tanto do ponto de vista da pesquisa quanto da militância política, o seu depoimento sobre a anistia. Os 40 anos do golpe ofereceram, ainda, a oportunidade para que publicássemos, na seção Documenta, parte da documentação original do processo de cassação dos deputados estaduais Clodsmidt Riani, José Gomes Pimenta e Sinval Bambirra, que se deu em abril de 1964. Soma-se esta às ações de reparação empreendidas pelo Legislativo mineiro, notadamente a Resolução nº 5.144, de 1994, que concedeu reabilitação aos três parlamentares. Com o historiador Marco Antônio Silveira deixamos as questões contemporâneas para enveredar pelas tortuosas e fascinantes vias da história colonial mineira. O autor chega a conclusões originais, a partir da análise dos mecanismos judiciais de dirimição dos conflitos nas Minas Gerais, e

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EDITORIAL fornece, paralelamente, instrutivo panorama da administração colonial, especialmente no que tange à sua organização judiciária. No sexto artigo, José Alcione Bernardes Júnior, técnico do quadro permanente da Assembléia Legislativa, aborda o complexo tema do controle jurisdicional do processo legislativo, utilizando a base teórico-conceitual provida pela teoria sistêmica. O debate encetado pelo autor aciona problema tão importante no exercício da função legislativa quanto pouco estudado pela academia. As abordagens teóricas desse conjunto multidisciplinar de estudiosos têm, não obstante a diversidade dos campos de estudo e dos temas tratados, um rumo certo. Pensar a sociedade e o Estado no âmbito de uma cultura de problematização e pesquisa, representa, acima de tudo, a prestação de um serviço para a construção da cidadania. Tem sido esse o mais importante estímulo para as atividades da Escola do Legislativo e, especialmente, do seu Núcleo de Estudos e Pesquisas.

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TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO T RANSPARÊNCIA NA A DMINISTRAÇÃO PÚBLICA P ÚBLICA G . S C O T T A I K E N S CLAUDIO WEBER ABRAMO

PRIMEIRA

PARTE

HISTÓRICO CONSTANT

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LIBERDADE Claudio Weber Abramo é diretor executivo da organização não-governamental Transparência Brasil, dedicada ao combate à corrupção no País

ANTIGA NA alvez nunca em sua história oE Brasil tenha discutido tanto a corrupção como nos últimos anos. O tema comparece na imprensa em proporção extraordinária. Levantamento diário realizado pela Transparência Brasil desde janeiro de 2004 junto a mais de 60 jornais diários de todos os estados mostra que, até dezembro do mesmo ano, nada menos de 914 casos diferentes foram noticiados, compreendendo quase 19 mil matérias. Isso corresponde a mais de quatro novos casos por dia, nas três esferas da administração pública, e abrangendo os três Poderes do Estado.

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Sob o ponto de vista socioeconômico, além de contribuir para a baixa estima das pessoas, os desvios decorrentes da corrupção, embora impossível avaliá-los com precisão, Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 9-19, jan./dez. 2005

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afetam diretamente a já pequena capacidade de investimento do Estado, ampliam a desconfiança internacional quanto à saúde da economia brasileira e afastam os investimentos externos. O fenômeno da corrupção reduz o montante dos recursos para a consecução das políticas públicas que mesmo governantes bem-intencionados se proponham a colocar em prática. Constituindo um tema tão presente, seria de se esperar que o debate a respeito de como combater a corrupção tivesse produzido uma grande variedade de sugestões de soluções para minimizar o problema. Não é, porém, o que se verifica. Na grande maioria dos casos, a discussão sobre a corrupção acaba por recair em velhas lamentações sobre a natureza humana, a presença, entre nós, da cultura do “jeitinho”, exortações de natureza moral e assim por diante. Talvez por isso, embora pesquisas sempre mostrem que reduzir a corrupção é uma prioridade para a maioria dos brasileiros, o Brasil não conte com planos estratégicos de combate aos desvios de dinheiro público em nenhum nível. Quais seriam os caminhos para um enfrentamento eficaz e decidido da corrupção? Em primeiro lugar, é preciso entender o que é corrupção e quais são as suas conseqüências. Nas análises contemporâneas do problema, corrupção é definida como a apropriação ilegal de recursos públicos por interesses privados. Os interesses a que serve podem ser empresariais (como, por exemplo, em licitações públicas) ou pessoais (como, por exemplo, no caso da pessoa que paga uma propina para obter um serviço de um agente do Estado). A corrupção é uma doença do aparelho do Estado, com raízes institucionais e administrativas. Ela não pode ser combatida por mera exortação moral, e sim por meio da adoção de medidas concretas destinadas a corrigir debilidades na gestão do Estado. Quando a corrupção é vista apenas como conseqüência de uma característica cultural ou de falha de

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conduta de agentes públicos, corre-se o risco de despender esforços em “cruzadas morais”, em busca unicamente da punição de culpados. Tendo em vista que as práticas de corrupção são de difícil e demorada detecção, investigação e punição, os resultados desse gênero de abordagem são raramente satisfatórios. É evidente que isso não significa advogar a impunidade a corruptos e corruptores, mas tomar a sério a velha máxima de que “prevenir é melhor do que remediar”. Previne-se a corrupção aperfeiçoando-se os mecanismos institucionais e administrativos envolvidos nas decisões tomadas no âmbito do Estado. Um ato de corrupção só pode acontecer porque há oportunidade para que aconteça. É preciso, portanto, examinar as circunstâncias que favorecem essas oportunidades e desenvolver métodos para reduzi-las. Os processos cujo mau funcionamento levam à corrupção podem, em linhas gerais, ser divididos em duas principais categorias: os institucionais e os administrativos. Alguns exemplos de processos institucionais que, no ambiente brasileiro, propiciam a ocorrência de corrupção são: a) a negociação entre os Executivos municipais, estaduais e federal e os parlamentares dessas três esferas em torno de emendas aos orçamentos dos municípios, dos estados e da União, envolvendo obras públicas, muitas vezes realizadas tendo em vista o futuro direcionamento das licitações correspondentes; b) a promulgação de projetos de lei que beneficiam setores ou grupos econômicos, que assim ganham vantagens legais sobre seus concorrentes; c) o mecanismo de nomeação de integrantes de Tribunais de Contas, realizado sem debate suficiente, o que muitas vezes leva a esses organismos pessoas cujos comprometimentos políticos prejudicam a independência das decisões sobre suas funções de controle do Executivo;

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d) a descentralização definida pela Constituição, que atribui às municipalidades a responsabilidade pelo planejamento e execução de seus orçamentos, mesmo quando a quase totalidade do dinheiro provém não da arrecadação local, mas de repasses da União e dos estados. Isso coloca no plano local uma responsabilidade de controle que os municípios brasileiros, em sua maioria, não conseguem exercer, e que os conselhos municipais de cidadãos tampouco têm condições de desempenhar. Quanto às falhas administrativas que levam à corrupção, elas são extremamente variadas. Alguns exemplos: a) a baixa racionalidade (às vezes deliberada) dos mecanismos de coleta e registro de impostos, facilitando a ação individual de funcionários inescrupulosos; b) a montagem (também às vezes deliberada) de procedimentos administrativos que criam dificuldades e, assim, propiciam oportunidade de se venderem facilidades; c) a pouca disseminação do princípio da abertura das informações, o que não apenas dificulta a vigilância da sociedade e dos órgãos de imprensa sobre as decisões dos agentes do Estado, como também desgasta a eficiência da própria gestão. A detecção e a correção das falhas sistêmicas que propiciam a ocorrência da corrupção são, no entanto, difíceis. É preciso não perder de vista que a corrupção só acontece quando os mecanismos de controle do Estado não funcionam a contento. Por exemplo, sob a perspectiva do controle externo, a escassa fiscalização que os Legislativos exercem sobre os Executivos é fator que propicia a ocorrência da corrupção. Como também favorece a corrupção a ineficiência de outra estrutura de controle fundamental, o Judiciário. Sob o ponto de vista dos mecanismos de controle interno, a ineficácia de auditorias ou a inexistência de outros processos de checagem e acompanhamento do fluxo e da vida administrativa dificulta (ou mesmo impede) a identificação de

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vulnerabilidades e de oportunidades para a ocorrência da corrupção. Contudo, há algo em comum a todo e qualquer mecanismo de corrupção – é a presença de obstáculos ao fluxo de informação. Sempre que alguém mete a mão nos cofres públicos, isso necessariamente significa que alguma informação circulou restritamente (entre os cúmplices) e foi escondida do restante das pessoas. Vista sob esse ângulo, a corrupção pode ser descrita como processo de apropriação e encapsulamento da informação que deveria ser pública. Disso decorre que o melhor antídoto contra a corrupção é garantir o máximo fluxo de informação. O acesso público à informação permite um monitoramento mais atento das motivações privadas e políticas que, por vezes, interferem com as decisões técnicas. Se os interesses dispersos na sociedade conhecem melhor os dados administrados pelo Estado, tornam-se mais difíceis o abuso de poder e a prática do clientelismo político. Nosso país é um dos poucos do mundo cuja Constituição garante a qualquer pessoa acesso a informação detida pelo Estado. Na outra ponta, a Constituição obriga os agentes públicos a obedecer ao princípio da publicidade, a saber, dar conta do que fazem. Evidentemente, mencionar direitos e deveres constitucionais e recorrer a argumentos de eficiência alocativa não é suficiente para induzir os agentes do Estado a uma maior transparência. Seu convencimento depende da adoção, pelo Estado, de políticas específicas voltadas para a abertura de informações, o que inclui treinamento, aparelhamento técnico e reorganização administrativa. A fim de influenciar na decisão política do Estado, neste particular, é necessária e desejável a participação da sociedade civil, reunida em organizações ou movimentos. Pressões sociais articuladas são importantes para levar a mudanças. É verdade que a atuação dessas organizações ou movimentos não pode almejar alterar diretamente, por elas mesmas, o ambiente administrativo e institucional. Apenas as

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instituições do Estado têm esse alcance. O que as organizações não-governamentais podem fazer é articular e estimular pressões voltadas para induzir transformações na relação entre o Estado e a sociedade. Ao exprimir um conjunto de demandas ou expectativas a respeito de algum assunto para o resto da comunidade, as organizações sociais levantam temas que passam a integrar a agenda pública. O poderoso papel que a vigilância da sociedade pode exercer sobre o Estado tem sido exemplificado em diversas comunidades brasileiras, levando à identificação de desvios e à punição dos responsáveis. O advento da internet propicia um veículo barato, que atinge um dos públicos mais importantes da atividade de monitoramento: os formadores de opinião. É claro que, por sua baixa penetração na população em geral no Brasil, a internet não pode substituir iniciativas mais distribuídas. Ainda assim, seu potencial é imenso.

O papel da informação Nenhum processo gerencial pode funcionar adequadamente na ausência de informação de qualidade. O assunto tem relação direta e essencial com a eficiência da alocação da riqueza nas sociedades. A riqueza é alocada por meio de processos decisórios que, por sua vez, dependem da disponibilidade de informação. Quanto mais incompleta é a informação disponível, mais inseguras resultam as decisões tomadas e, portanto, maior a probabilidade de prejuízo à eficiência na alocação dos recursos. Isso vale tanto para quem vai ao supermercado quanto para governos. Com a diferença de que a ineficiência nas compras familiares afeta poucas pessoas, ao passo que, se o governante decide a partir de informação deficiente, o prejuízo econômico afeta toda a sociedade. “Informação” não é apenas aquilo que decorre da observação de dados primários, mas também aquilo que se observa ou se interpreta das diversas situações da vida, e que encontra expressão na manifestação dos atores. Dessa forma, a opinião e, mais ainda, a experiência relatada por usuários dos

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serviços públicos são insumos importantes para as decisões dos gestores desses serviços. Igualmente, as análises de observadores externos ao Estado também constituem informação útil. Quanto menos são levados em conta, menos inteligentes resultam as decisões governamentais. E, como grande parte dos dados que se usam em processos decisórios têm alto grau de complexidade, a probabilidade de erro aumenta com a redução dos interlocutores. Quanto mais as idéias são expostas a debate aberto, mais se estimula a exibição de suas falhas e mais favoráveis se tornam as condições para que estas sejam evitadas. Mas a crítica só serve para alguma coisa se feita com conhecimento de causa. Isso fecha o círculo de volta à disponibilidade de informação. O acesso público à informação permite um monitoramento mais atento das motivações privadas e políticas que, por vezes, interferem com as decisões técnicas. Se os interesses dispersos na sociedade conhecem melhor os dados administrados pelo Estado, tornam-se mais difíceis o abuso de poder e a prática do clientelismo político e da corrupção. O Brasil é talvez o país cujo Estado mais produz informação entre os países subdesenvolvidos (e mais do que muitos países do Primeiro Mundo). As séries históricas do IBGE, os estudos realizados por instituições como o Ipea e outras permitem uma boa visibilidade sobre certos aspectos da sociedade e do Estado brasileiros. Essa visão precisaria ser ampliada e aprofundada para passar a abranger não apenas o desempenho macroeconômico do Estado, mas também sua eficiência microeconômica, que é decorrente dos processos que acontecem todos os dias em milhares de repartições públicas de todos os níveis. O diabo, mas também a eficiência, está nos detalhes.

Iniciativas da Transparência Brasil A partir da identificação de áreas mais vulneráveis à ocorrência da corrupção, a Transparência Brasil conduz

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diversas atividades orientadas para a transformação do ambiente, visando reduzir a sua incidência. Com forte concentração em tratamento da informação, vários dos projetos desenvolvidos pela entidade destinam-se a compreender melhor as virtudes e carências dos processos sociopolíticos relevantes. ÀS CLARAS. Essa ferramenta disponibiliza, de forma sistematizada, dados sobre as contas de campanhas eleitorais fornecidos à Justiça Eleitoral pelos candidatos. Em sítio próprio da internet (www.asclaras.org.br) são apresentadas todas as contribuições declaradas à Justiça Eleitoral por candidatos a eleições. Além dos dados de cada candidato, são fornecidas estatísticas sobre a concentração de financiamentos, a relação entre a quantidade de dinheiro coletado e o sucesso eleitoral, a eficiência do financiamento e assim por diante. Entre as conclusões que o projeto Às Claras permite atingir está o fato de que o maior eleitor no Brasil é o dinheiro: há fortíssima correlação entre o montante arrecadado pelos candidatos e o seu sucesso eleitoral. Por outro lado, o perfil do financiamento dos candidatos revela que a maioria das doações é de pequeno porte, sendo as grandes contribuições em número relativamente reduzido e concentradas entre um conjunto relativamente pequeno de candidatos. Essa constatação induz a um diagnóstico talvez inesperado – o de que, ao menos em parte, o padrão brasileiro de financiamento eleitoral parece atingir o objetivo de abranger contingentes relativamente elevados de pequenos doadores, fato em geral tomado como sinal de boa saúde eleitoral. Evidentemente, a ferramenta Às Claras não inclui o famoso “Caixa 2” de campanhas, proveniente de financiamentos escondidos (e ilegais). A extensão com que o financiamento oculto está presente em eleições é sujeita a estimativas disparatadas entre si, e mais estudos precisam ser realizados para que se possa estimar suas dimensões com algum grau de segurança. A informação sobre quem paga quem nas eleições é muito importante para o eleitor e para os observadores da cena

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política, como a imprensa, pois fornece indicações sobre a natureza dos possíveis compromissos dos candidatos em relação a seus financiadores. O desempenho dos eleitos no Executivo e no Legislativo pode ser comparado ao padrão do financiamento que receberam, permitindo assim identificar possíveis favorecimentos. A eficácia do instrumento é grandemente ampliada quando as informações são combinadas com dados sobre como deputados e vereadores votam – o que, por sua vez, depende do desenvolvimento de iniciativas voltadas para a coleta, a sistematização e a divulgação dessas informações em cada comunidade ou grupo de interesse. DEU NO JORNAL. É importante compreender melhor como a imprensa realiza o monitoramento da vida pública. Especialmente a imprensa escrita tem grande responsabilidade na formação da opinião do público. A eficiência com que ela realiza esse monitoramento, a constância com que o faz e a isenção do noticiário refletem-se diretamente na consciência de seu público. Mesmo levando-se em conta a porcentagem muito reduzida de pessoas que lêem jornais, elas tendem a ser formadoras de opinião. Reciprocamente, todos os formadores de opinião são leitores de jornais e revistas. Com esse objetivo, a Transparência Brasil desenvolveu uma iniciativa, inédita no País, de efetuar um monitoramento sistemático do noticiário sobre a corrupção. O projeto Deu no Jornal (www.deunojornal.org.br) é um banco de dados de notícias sobre corrupção e seu combate publicadas em cerca de 60 jornais diários de todos os estados brasileiros e mais quatro revistas semanais. Permite a extração de estatísticas descritivas e analíticas, bem como a avaliação da cobertura da imprensa brasileira e seu conseqüente reflexo sobre o grau de informação do público leitor. O estudo estatístico desses dados mostra que a distribuição da informação pelas regiões e estados brasileiros acompanha o mapa da pobreza brasileira. Observa-se que, do total de matérias publicadas, mais de 80% do volume (em número de caracteres) corresponde a jornais da região Sudeste. Em seguida, vem a região Centro-Oeste (que inclui

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Brasília), com cerca de 10%, seguindo-se o Nordeste, o Norte e o Sul. Os jornais de São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília e Belo Horizonte são responsáveis por quase 90% de todo o volume do noticiário sobre corrupção publicado no País. Resulta que o resto do País é muito mal- informado pela imprensa local. Um dado a ser considerado nesse quadro é o fato de que, especialmente nas regiões mais pobres, a imprensa tende a ser controlada pelos mesmos interesses oligárquicos que dominam a vida política e econômica, o que coloca em questão a possibilidade de independência dessa imprensa. Uma imprensa pouco independente não cumprirá de forma adequada seu papel de informar o público. Em particular, será inadequada na informação a respeito de corrupção. Além desses projetos, três outros encontram-se em fase final de desenvolvimento, prevendo-se seu anúncio em 2005: ASSISTENTE INTERATIVO DE LICITAÇÕES. Utilitário dotado de dois módulos: o primeiro permitirá ao visitante encontrar perguntas e respostas sobre a lei de licitações e outros dispositivos legais pertinentes ao assunto; o segundo possibilitará verificar se uma dada licitação pública se encontra em conformidade com a legislação. INDICADORES DE DESEMPENHO MUNICIPAL EM LICITAÇÕES PÚBLICAS. Utilitário que permitirá realizar comparações de desempenho em licitações públicas entre todos os 293 municípios de Santa Catarina. Durante o ano de 2005, a iniciativa deverá ser estendida a outros estados. MONITORAMENTO DE DESEMPENHO LEGISLATIVO. Banco de dados com os perfis de votação, na Câmara dos Deputados e no Senado, de todos os parlamentares, abrangendo todas as matérias submetidas aos plenários daquelas Casas.

Pesquisas A Transparência Brasil dedica-se, também, à realização de pesquisas e levantamentos junto a diferentes segmentos da

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sociedade, de maneira a melhorar o diagnóstico sobre as práticas de corrupção e, assim, incrementar a consciência pública sobre o problema e contribuir para o aperfeiçoamento do Estado. A entidade realizou as primeiras pesquisas empíricas sobre a compra de votos no País (ver detalhes em www.transparencia.org.br). É interessante observar que boa parte das crenças a respeito da compra de votos não parece justificada. Embora haja nítida piora nas regiões Nordeste e Norte/Centro Oeste, não há diferença significativa entre municípios pequenos e grandes, ou entre capitais e cidades do interior. Os números disponíveis tampouco autorizam a crença comum de que quanto mais baixa a escolaridade do eleitor, mais ele seria vulnerável à compra de votos – o grupo mais vulnerável é o das pessoas situadas entre primário completo e nível médio completo. A conclusão talvez mais surpreendente das pesquisas sobre compra de votos realizadas pela Transparência Brasil é a de que a vulnerabilidade do eleitor aumenta na razão inversa de sua idade: quanto mais jovem o eleitor, mais ele é permeável à oferta de vender seu voto. Ainda no teritório das pesquisas, a Transparência Brasil realizou, juntamente com o Banco Mundial e a prefeitura de São Paulo, extenso levantamento sobre a corrupção, com o objetivo de orientar políticas corretivas. O levantamento constatou que a corrupção é disseminada na cidade e apontou para diversas áreas e ações prioritárias. Infelizmente, a prefeitura da cidade decidiu interromper o seu compromisso com a iniciativa quando chegou o momento de o relatório ser tornado público, não aproveitando suas constatações no traçado e execução de estratégias de anticorrupção.1 O relatório pode ser encontrado no sítio da Transparência Brasil na internet.

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Essa situação ocorreu durante a administração Marta Suplicy na prefeitura do município de São Paulo.

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AUTORIDADE DEMOCRÁTICA NA AUTORIDADE DEMOCRÁTICA NA ALOCAÇÃO * RECURSOS PÚBLICOS PÚBLICOS DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS G . S C O T T A I K E N S G . S C OFÁTIMA T T A I K E N S ANASTASIA Palestra

Fátima Anastasia é doutora em Ciência Política e professora do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais

Sabino José Fortes Fleury – A profa. Maria de Fátima Junho Anastasia é doutora em ciência política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – Iuperj –, professora e pesquisadora do Departamento de Ciência Política da UFMG e coordenadora do curso de mestrado em ciência política. Gostaria de dizer também que é uma das grandes conhecedoras do Poder Legislativo no Brasil, principalmente no que diz respeito às atividades legislativas estaduais, algo em que ainda não temos tradição de pesquisa. Quem sabe, no futuro, poderemos avançar nesse ponto fundamental para o entendimento da Federação.

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Palestra proferida no dia 9/9/2004, como abertura do Programa de Capacitação em Orçamento Público, realizado pela Escola do Legislativo.

A palestra da professora tem como título Autoridade Democrática na Alocação de Recursos Públicos. Passarei a palavra a ela, que terá uma hora para fazer a sua exposição.

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Fátima Anastasia – Em seu livro Estado e Economia no Capitalismo (1995), Adam Przeworski nos apresenta um argumento crucial para a compreensão de como os cidadãos podem, de alguma maneira, participar efetivamente das decisões alocativas em uma sociedade democrática. Segundo Przeworski, sob o capitalismo, pela primeira vez, ocorre a separação, formal e de fato, entre dois princípios: o de propriedade e o de autoridade. O que significa isso? Significa que esses dois diferentes princípios, no capitalismo, informam diferentes formas e mecanismos de alocação de recursos públicos: o princípio de propriedade orienta as decisões alocativas que são tomadas no mercado e o princípio de autoridade orienta a alocação de recursos pelo Estado.

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Ainda segundo Przeworski, a separação entre os princípios de autoridade e de propriedade que se verifica nas Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 21-53, jan./dez. 2005

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sociedades capitalistas descortina, nas democracias, uma possibilidade até então não antevista: a de que os cidadãos, via mobilização do princípio de autoridade democrática, possam participar de decisões sobre alocação de recursos que não possuem, dos quais não têm a propriedade. De que forma a democracia nos propicia que a alocação de recursos não seja exclusivamente orientada pelo princípio de propriedade, mas que seja temperada, de alguma forma, pela autoridade pública? Por meio da institucionalização de alguns instrumentos de participação política dos cidadãos. O primeiro, o mais conhecido e difundido, é o mecanismo eleitoral. Ora, quando nós, cidadãos, comparecemos às urnas, o fazemos para quê? Para, por meio das eleições, podermos constituir os governos, nossos governantes, nossos representantes parlamentares e, também, para podermos sinalizar para esses representantes, seja no âmbito do Executivo, seja no âmbito do Legislativo, quais as decisões de vários tipos, inclusive alocativas, que queremos que sejam tomadas pelo Estado. Porém, como diz Adam Przeworski, o voto, ainda que absolutamente necessário e imprescindível na democracia, é um mecanismo ainda limitado de manifestação de preferências. Quanto mais se experimenta, aprende e conhece a democracia, mais se percebe que é possível aperfeiçoá-la, aprofundá-la e acoplar ao mecanismo eleitoral outros instrumentos de participação política dos cidadãos. O que é uma eleição? É um contexto decisório descontínuo. Se a democracia se restringisse à eleição, teríamos de esperar quatro anos para recompensar ou punir os nossos representantes, dependendo da nossa avaliação de seu desempenho. Se achássemos que eles atuaram em prol do nosso interesse, nós os reelegeríamos; se não achássemos isso, nós os puniríamos não lhes dando os nossos votos. O fato de a eleição ser um contexto decisório descontínuo limita as possibilidades de intervenção dos cidadãos na arena pública. A questão é: se eu quiser dar um palpite, a minha opinião, expressar minhas preferências ou participar do processo decisório nos interstícios eleitorais, como posso fazê-

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lo? Atualmente, no Brasil, após a Constituição de 1988, há alguns mecanismos institucionalizados de participação dos cidadãos nos processos decisórios. Os mais conhecidos são os chamados instrumentos de democracia direta, como a iniciativa popular, o plebiscito e os referendos. Mas também esses são contextos decisórios descontínuos, como as eleições. Muitas vezes implicam uma mobilização enorme de recursos e de energia, o que pode até inviabilizar que esses eventos ocorram. Temos ainda outros mecanismos, denominados “instituições híbridas” (Avritzer,1998), de interlocução continuada entre os poderes constituídos e a sociedade civil organizada, por meio dos quais os cidadãos – especialmente aqueles que têm preferências intensas sobre determinado tema e aqueles que estão dispostos a arcar com os custos da participação relacionada a determinadas questões – podem efetivamente participar continuamente do processo decisório. No que se refere à alocação de recursos públicos no âmbito do Poder Executivo, no caso brasileiro, temos algumas experiências como os conselhos setoriais de políticas públicas, previstos pela Constituição de 1988. Grande parte da literatura que trabalha com esse tema nos informa sobre o desempenho dessas novas instituições, que, enquanto arranjos, são muito interessantes. O seu desempenho, no entanto, depende muito das condições culturais, econômicas e sociais sob as quais elas operam. Há duas hipóteses na literatura relativamente à questão da atuação dos conselhos. Uma é que os conselhos, por se constituírem em uma novidade institucional, podem provocar um impacto democratizante sobre o contexto no qual eles vão atuar. A outra hipótese é que esses conselhos, se implementados ali onde há uma prática tradicional, conservadora e clientelista, correm o risco de ser capturados por esta mesma prática. Aí, ao invés de se constituírem em uma alternativa a essas práticas tradicionais, podem reforçá-las. No âmbito dos Executivos municipais, um outro mecanismo bastante difundido e estudado é o orçamento

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participativo. Em Belo Horizonte e em outras cidades, temos experiências interessantes nessa área. No âmbito do Poder Legislativo, temos visto algumas iniciativas que me parecem, também, muito instigantes. A Assembléia de Minas Gerais tem sido vanguardista quanto à implementação dos mecanismos de interlocução institucionalizada com a sociedade civil. Há as audiências públicas orçamentárias, os seminários legislativos, os fóruns técnicos e a comissão permanente de legislação participativa. Por um lado, há o voto e, por outro, os mecanismos institucionalizados de interlocução à disposição dos cidadãos, os quais promovem a interação entre os atores mais relevantes da democracia, ou seja, os cidadãos, os representantes eleitos dos Poderes Executivo e Legislativo e a burocracia pública, ator importante, que dispõe de muitos recursos. Esses atores relevantes – cidadãos, representantes eleitos e burocracia – estão numa interação tipo agente/ mandante (Przeworski,1996). Como isso funciona? Nós, cidadãos, mobilizando o princípio de autoridade democrática, esperamos que governos disciplinem e regulem os mercados para que nossos interesses, os quais manifestamos por meio dos instrumentos democráticos, eleitorais ou outros, possam orientar a alocação dos recursos numa determinada sociedade. Portanto, os governos são os nossos agentes, devendo agir em nosso nome e em nome dos nossos interesses, para que não permitam que os mercados sejam os únicos mecanismos de alocação de recursos e que a propriedade seja o único princípio que informa essa alocação. Para agir, de fato, como representantes dos cidadãos, os governantes têm que estar informados sobre quais são os nossos interesses. É necessário que eles saibam o que os cidadãos querem que eles façam. Para isso, comparecemos às urnas, vamos à Comissão de Participação Popular e participamos dos conselhos setoriais de políticas ou de partidos políticos, dos sindicatos ou das diferentes formas de organização política, sinalizando aos representantes eleitos qual é o nosso interesse. Portanto, somos os mandantes, os autores, os que autorizamos os representantes a agir em nosso nome.

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Entretanto, esses representantes decidem sobre políticas, mas não as executam. O grande problema é como transformar as demandas dos cidadãos em políticas aprovadas pelo Poder Legislativo e sancionadas pelo Poder Executivo, num primeiro momento, e, num segundo momento, em resultados que sejam a tradução efetiva dessas demandas. É aí que entra o terceiro ator, a burocracia pública, responsável pela execução das políticas públicas aprovadas pelos representantes eleitos. Estes devem ter mecanismos para sinalizar para a burocracia como e em que direção agir; assim como os cidadãos têm de ter mecanismos de fiscalização e monitoramento de seus representantes, os representantes eleitos têm de ter mecanismos de fiscalização e monitoramento dos burocratas, pois há uma questão crucial que atravessa todas essas relações, para a qual a literatura tem chamado a nossa atenção de maneira enfática, que é o problema da assimetria informacional. A título de exemplo, poderíamos dizer que é interessante que o governo do Estado de Minas Gerais disponibilize, em um site, informações sobre as decisões orçamentárias. Isso é importante e necessário, mas não é suficiente, caso estas informações sejam inacessíveis, intraduzíveis e incompreensíveis para o cidadão mediano. Há problemas de assimetria informacional que atravessam todas essas relações: entre os Poderes Executivo e Legislativo; problemas de assimetria informacional entre o Legislativo, o Executivo e os cidadãos e entre os representantes eleitos e a burocracia pública. Muitas vezes, esses problemas de assimetria informacional afetam negativamente a tradução efetiva das demandas em políticas e dessas políticas em resultados preferidos pelos cidadãos. Portanto, os mecanismos institucionalizados de participação e de interlocução com a sociedade serão mais legítimos e eficazes se conseguirem atenuar o problema da assimetria informacional entre os atores e se facultarem a ampliação do poder de vocalização de preferências dos cidadãos perante os poderes constituídos. Obviamente, para tal contribui a maior

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proximidade entre representantes e representados, o que ocorre no âmbito das assembléias legislativas e, especialmente, das câmaras municipais. Quanto mais essas casas legislativas estiverem aparelhadas e equipadas, administrativa, tecnológica e politicamente a fim de promoverem esse tipo de interlocução institucionalizada com a sociedade, mais avanços democráticos teremos para que um número maior de cidadãos tenha participação continuada no processo democrático, de modo que suas ações não fiquem restritas apenas ao processo eleitoral. Para a maior parte dos cidadãos, não apenas no Brasil, mas em quase todo o mundo, a democracia ainda se restringe às eleições. Alguns instrumentos, no entanto, podem contribuir para a institucionalização da participação dos cidadãos nos períodos compreendidos entre as eleições. A existência, por exemplo, nas casas legislativas, de um sistema de comissões atuante, bem estruturado, especializado, que permite audiências públicas, já constitui um mecanismo por meio do qual os cidadãos podem participar. Vale ressaltar, nesse sistema de comissões, a Comissão de Participação Popular ou de Legislação Participativa – são diferentes os nomes – que constitui interessante inovação institucional, e que foi implantada, originalmente, na Câmara dos Deputados e se espalhou por várias assembléias. O ritmo de criação dessas comissões de legislação participativa é bastante acelerado. Já são vários os Legislativos estaduais que possuem algum tipo de comissão que acolhe as iniciativas da população organizada e que lhes dá a tramitação legislativa normal. Outros importantes instrumentos são as comissões institucionalizadas de fiscalização e de controle. É óbvio que não basta participar: é preciso saber se a demanda está sendo ou não efetivada. Infelizmente, apenas alguns Legislativos estaduais têm essas comissões. Além disso, várias assembléias estaduais já contam com suas escolas do Legislativo, que contribuem para a

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formação e a qualificação dos servidores públicos, dos parlamentares, dos cidadãos, das pessoas que participam de entidades organizadas. Há um ritmo interessante de surgimento de escolas do Legislativo. Um dos maiores desafios das democracias contemporâneas refere-se à criação e ao constante aperfeiçoamento de instrumentos institucionalizados que permitam a participação continuada dos cidadãos e a vocalização de suas preferências na arena pública. A título de exemplo, podemos mencionar as audiências públicas, realizadas em 2003 e 2004, promovidas pela Comissão de Participação Popular da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, para discutir o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Diferentes entidades organizadas fizeram suas demandas relativas à alocação de recursos orientada pelo princípio de autoridade. Muitas dessas demandas foram incorporadas ao PPAG, inclusive uma importante reivindicação de institucionalização do acompanhamento da implementação do plano pelas referidas entidades. É necessário, é absolutamente crucial, que processos desse tipo cheguem às câmaras municipais para que os cidadãos dos municípios possam participar. Alguém poderia dizer que há os orçamentos participativos, mas esses se referem exclusivamente a decisões relacionadas a investimentos novos. Será que não há como pensarmos mecanismos que permitam a participação dos cidadãos, no âmbito municipal, relativamente às decisões sobre alocação de outros recursos? No decorrer das audiências públicas promovidas pela Comissão de Participação Popular da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, foram feitas 203 demandas, em geral por entidades organizadas da sociedade civil. Há uma forte presença de temas relacionados à questão social, à assistência social, à fome e ao trabalho. Há uma enorme preponderância dos temas relacionados à educação, assim como à infraestrutura. Algumas demandas vêm do próprio Poder Executivo, especialmente do Poder Executivo municipal. No entanto, se

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agruparmos sindicatos, associações, entidades da sociedade civil e conselhos setoriais, veremos que a maioria expressiva das demandas vem da sociedade civil organizada. Isso me parece um dado muito relevante. Tentamos distribuir os temas pelos autores. Quais são as demandas das associações e das entidades civis? Qual é a hierarquia das preferências? Qual é a demanda dos prefeitos? As diferentes associações e entidades da sociedade civil demonstram uma grande preocupação, em primeiro lugar, com as questões sociais e, em segundo lugar, com as questões de planejamento e gestão. Já o Poder Executivo municipal está muito voltado para a questão da infra-estrutura. Há muitos pedidos de pavimentação e conservação de rodovias e outros relacionados à energia e ao planejamento e gestão. O exame das demandas vocalizadas pelos diferentes atores contribui para o conhecimento das preferências e da hierarquia de prioridades das diferentes entidades. Assim, é possível verificar onde está o consenso, o que constitui uma informação preciosa para o governo e para o Poder Legislativo. Deixo aqui o seguinte recado: seja do ponto de vista da alocação de recursos públicos, seja do ponto de vista de outras decisões relativas à organização da vida coletiva – decisões afetas ao problema da política –, o grande desafio sobre o qual a teoria democrática tem-se debruçado refere-se à institucionalização de mecanismos de participação continuada dos cidadãos nos processos decisórios. Esses mecanismos podem operar por meio da interlocução com o Poder Executivo e/ou com o Poder Legislativo e facultar a democratização do processo decisório no cotidiano da vida política. Ademais, espera-se que eles venham a afetar positivamente o comportamento dos cidadãos no momento eleitoral, pois estes comparecerão às urnas mais bem-informados, mais participativos e conscientes, podendo fazer um julgamento melhor das ações e omissões dos governantes, já que estarão acompanhando mais de perto as decisões tomadas pelos representantes eleitos.

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Deputado André Quintão – A Fátima fez uma fundamentação política que praticamente dispensa comentários e complementações. Este é mais um testemunho. Tenho convicção política e ideológica de que, de fato, a participação popular melhora os resultados, sejam do Legislativo, do Executivo, da alocação de recursos, da construção de política pública, do monitoramento e revisão de política pública. O controle social, de fato, melhora a vida das pessoas. Gosto muito do contexto decisório permanente. Devemos buscá-lo sempre. Contentarmo-nos apenas com o intervalo entre as eleições seria contentarmo-nos com muito pouco, em que pese a importância das eleições. A manifestação de preferências apenas nesse período eleitoral é muito limitada. Construir um contexto decisório permanente por meio do mecanismo da participação popular é fundamental. Além disso, há um fator civilizatório: eleva o nível da cidadania. Um cidadão consciente que compreende o funcionamento das instituições e que participa mais aumenta o seu nível de conhecimento sobre a própria realidade. Essa é uma meta civilizatória, pois temos que vislumbrar uma sociedade com um nível de cidadania mais elevado. Com relação a isso não há dúvida. Mas percebo que esse contexto decisório permanente, essa inflexão para a democracia participativa avançou muito em termos de Poder Executivo, que abriu muito espaço nesse sentido. As experiências de conselhos e de orçamento participativo foram mencionadas pela Fátima. Vivi essa experiência, porque era do grupo que implantou o orçamento participativo em Belo Horizonte no governo Patrus Ananias, em 1993. Participei de vários conselhos como secretário municipal, representando o governo, ao longo da administração Patrus. Podemos dizer que, depois de 1988, no Brasil, houve de fato um grande avanço nessa linha. Já o Legislativo, por si só, é um espaço de representação. Talvez isso seja uma justificativa para esse atraso em relação à criação de espaços de participação popular. Há uma leitura e uma defesa política, ao meu ver,

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equivocada, de que o Legislativo, como representante das regiões, dos grupos, dos partidos, das populações, já tem legitimidade para tomar as melhores decisões. O deputado já representa a população. E a população já é ouvida nas urnas. Vale essa leitura não apenas para a participação popular no Legislativo em si, mas também para a relação do Legislativo com a participação popular nos projetos do Executivo. Lembro-me de que, no primeiro ano do orçamento participativo, vencer essa disputa política na Câmara Municipal de Belo Horizonte foi difícil, porque o vereador já se autoproclamava porta-voz da população. Não haveria, por esse raciocínio, necessidade de assembléias populares para definir prioridades, porque o vereador já teria legitimidade para isso, conferida pelas urnas. A mesma coisa em relação aos conselhos, mas com a vantagem de que a criação dos conselhos tinha previsão constitucional, na área da Saúde e da Assistência Social. E na área da criança, no Estatuto da Criança e do Adolescente. Haveria, então, uma obrigatoriedade. Isso dava um certo respaldo ao funcionamento dos conselhos e até mesmo ao seu caráter deliberativo. Essa discussão de democratização do Legislativo é nova, portanto, e vem avançando. A Fátima mencionou um dos instrumentos, que é a Comissão de Participação Popular. Acho que o Poder Legislativo, tanto pela fundamentação já apresentada pela Fátima como também pela questão política da retomada de credibilidade, deva se democratizar na escuta dos atores sociais que hoje configuram a sociedade civil brasileira. Isso é muito importante, porque ele se distanciou da população. Temos uma particularidade em Minas, mas falo do Legislativo em geral, que hoje anda muito desacreditado, perdeu sua credibilidade, o que é ruim para a democracia. Nesse caso, acho que a Assembléia mineira avançou muito institucionalmente na escuta democrática. Temos uma tradição de anos de realização de audiências, comissões permanentes que escutam a população, seminários, ciclos de debates, fóruns técnicos. Em 1997, foram realizadas audiências públicas regionais mais direcionadas para a alocação de recursos orçamentários, experiência bastante interessante. É evidente

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que, sem o aval prático do Executivo, essa experiência naufragou. Não por culpa da Assembléia, mas pela falta de credibilidade decorrente do não-cumprimento das suas formulações. Então, a Assembléia, com a TV Assembléia, com a Escola do Legislativo, avançou muito. A Comissão de Participação Popular é mais um instrumento. Sempre registro isso, porque o esforço de participação não começou e não terminará com tal comissão. No seu primeiro ano de funcionamento, buscamos, de acordo com as prerrogativas previstas, realizar audiências públicas em conjunto com outras comissões, apresentar requerimentos e acolher iniciativas de projetos de lei, independente do número mínimo de assinaturas exigido pela Constituição Estadual. Isso representa um grande avanço, porque sabemos que não é fácil ter uma mobilização suficiente para conseguir milhares de assinaturas de eleitores com representação regional, como exige a Constituição para o instrumento da iniciativa popular de lei. Além dessas ações, buscamos priorizar o fortalecimento e a consolidação de mecanismos de participação no chamado sistema orçamentário. Essa foi uma decisão política, intencional, reforçando a noção de planejamento público. Sou militante da área social e tenho também a convicção de que formulamos muitas demandas, até pela nossa experiência prática, mas fomos muito incompetentes na capacidade de transformá-las em políticas, em especial na questão do seu financiamento. Além do financiamento, outro desafio é a avaliação dos indicadores dos resultados das políticas implementadas. São dois os caminhos fundamentais: a luta pelo financiamento e a luta pela qualidade e pelos resultados da implantação da política. Houve, ainda, uma conjuntura interna favorável, de reposicionamento da Assembléia, após um período de muito desgaste pela crise dos salários, num clima de certa requalificação da Casa perante a opinião pública. Houve, também, um esforço do governo estadual de retomada da noção de planejamento público. Essa área de planejamento

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trabalha com indicadores e ferramentas importantes, mas estava esquecida ao longo dos últimos 20 anos no Estado de Minas Gerais. Tivemos, então, uma conjuntura interna favorável e uma conjuntura de relacionamento com a área de planejamento bastante positiva para realizar, em conjunto, as audiências públicas do PPAG. Pela autonomia da Assembléia, realizaríamos nosso processo participativo. Escolhemos o PPAG exatamente por seu caráter macro. Essa foi, também, uma escolha política. Temos que valorizar o planejamento e, a meu ver, a peça mais importante que analisamos na Assembléia Legislativa é o Plano Plurianual, que estabelece prioridades para quatro anos. O PMDI, de 20 anos, trata de diretrizes importantes, porém genéricas. O PPAG materializa essas diretrizes para os próximos quatro anos. E há, ainda, a amarração construída hoje, que vincula a Lei de Diretrizes Orçamentárias ao PPAG, o que consolida uma cultura de formulação de leis orçamentárias. A continuidade administrativa é outra questão fundamental, tanto para a burocracia estável do Estado, no sentido amplo, como para conscientizar a população sobre a necessidade de se continuar o que dá certo. Trata-se de um avanço democrático, um avanço de política pública. A alternância democrática de poder não implica em extinção do que funciona. Essa conquista deve estar em nosso horizonte político, levando-se em conta que, no Brasil, a descontinuidade é muito comum. Buscamos, ainda, o acompanhamento da execução orçamentária. A participação e a luta pela inclusão de mais recursos são fundamentais. Entretanto, muitas vezes, as leis orçamentárias não são impositivas e não são cumpridas. Nesse caso, a Assembléia tem um papel fundamental. Primeiro, exercermos o papel de fazer o acompanhamento, mas também de fornecer os mecanismos necessários para que a sociedade civil também o faça. Essa não pode ficar refém da Assembléia, que, por sua composição partidária, em tese, pode acompanhar a execução com menor ou maior rigor.

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Logo, é preciso criar a cultura de publicidade das informações e capacitar a sociedade para que faça esse acompanhamento – digo isso no médio prazo. Na Comissão de Participação Popular, ao lado dos servidores, nossa idéia é facilitar institucionalmente o acompanhamento das leis orçamentárias, tratando o assunto com prioridade. Queremos, ainda, construir indicadores. Por exemplo, aprovamos o Projeto nº 31, que trata de inclusão social de famílias vulnerabilizadas. Conseguimos alocar mais R$ 1 milhão, o que foi ótimo. Já foram gastos R$ 800mil. Qual o impacto disso na vida das pessoas? Essa resposta também é de difícil construção. O formato do PPAG encaminhado à Assembléia é interessante. Há o funcionamento básico do Estado e são eleitos os chamados projetos estruturadores, com gerente, acompanhamento e aferição de resultados próprios. Além disso, a avaliação ocorrerá conforme a escolha do governo. Do ponto de vista do cidadão, é muito bom identificar isso. Por exemplo, a prioridade do governo é eletrificação rural. Nos quatro anos, isso ocorreu? Trata-se de um parâmetro. Para manifestarmos nossa preferência daqui a quatro anos, nas eleições, é bom que existam parâmetros para que não fiquemos na subjetividade ou sujeitos a maior ou menor competência do “marketing” eleitoral. Ter instrumentos de avaliação objetivos é melhor para o cidadão. Isso é o que procuramos fazer. Alguns desafios estão colocados. É extremamente difícil, dada a diversidade e extensão territorial, promover uma participação mais ampla em Minas Gerais. É um desafio. A participação no PPAG foi de entidades sediadas em Belo Horizonte, já com tradição em processos participativos. Regionalizar a participação é um desafio. A questão do território também é interessante. Como conjugar a demanda regional com a demanda setorial? Tratase de um desafio político, institucional e de gestão do Estado. Conversei sobre isso com o pessoal da área de planejamento do Estado, e há divergências na visão de gerenciamento da

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política. Qual o papel do ente regional na gestão do Estado? O Estado fez uma opção por projeto estruturador. Muitos têm dúvida sobre a gestão regionalizada e ela não é prioridade. Como a Assembléia incorpora a visão regional no acompanhamento do projeto estruturador? E como se integra projeto estruturador para promoção de política regional? Disto, não tenho dúvida: o caminho da retomada do desenvolvimento econômico em Minas passa por uma política de desenvolvimento regional sustentável, em que os municípios se integrem mais. Esse é o primeiro desafio. No âmbito da cidadania, há o desafio de como avançar do particular para o geral. Por exemplo, em Belo Horizonte, acompanhei o orçamento participativo de obras. Deu certo. Já o orçamento participativo setorial não funcionou bem, assim como o orçamento participativo da cidade. Ou seja, a coisa imediata é mais palpável. Discutir o geral é ainda uma construção. Estamos aqui, agora, construindo uma visão de Estado. Mas quem nunca teve acesso à informação sobre política pública não tem noção do que é o Estado. Outro desafio é o papel dos municípios. Os atores institucionais deverão se envolver: associações de municípios, câmaras municipais e prefeitos. O canal deles é o Deputado que vai à cidade. Há o programa estruturador para asfaltamento do acesso a 224 municípios, por exemplo, e o prefeito verá com o deputado o ritmo, o programa e o prazo para asfaltar o acesso a sua cidade. Criar uma cultura para enxergar a extensão dos quilômetros não-asfaltados, os critérios de priorização, o que foi executado e um cronograma de cumprimento da meta geral é difícil. Cada um se preocupa com o seu lado e com a possibilidade de solucionar seu problema, não se importando com o geral. Será preciso envolver esses atores na discussão da política de desenvolvimento de infra-estrutura para o Estado. Por fim, a informação. Estamos fazendo esse esforço. Passaremos a limpo os 31 projetos estruturadores do Estado, faremos uma avaliação de resultados. Esse, por si só, é um papel fundamental do Poder Legislativo. Não adianta pegar

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uma coisinha ou outra para fazer oposição ou elogio. É preciso fazer uma análise do contexto, ver por que funcionou ou não, e como a Assembléia e a sociedade podem ajudar. Seja na lei orçamentária para 2005, alocando recursos que eventualmente não foram disponibilizados em 2004, seja remanejando, reavaliando e redimensionando as metas, para que o planejamento fique mais próximo das pessoas e para que elas acreditem nele. Essa revisão foi garantida por emenda popular. Quando a Fátima fez o balanço, houve preocupação com políticas sociais e planejamento, mecanismos de controle. Isso é muito importante. Não basta colocar na lei, é preciso depois avaliar o seu cumprimento. Este é outro desafio: fazer uma avaliação, não político-partidária, mas de política pública no Estado, com condicionantes favoráveis e desfavoráveis. O fato de o Poder Executivo aceitar essa avaliação revela essa abertura para fazer uma análise. A Assembléia e a sociedade não podem perder essa oportunidade, e precisamos caprichar no modo de fazer. Da nossa parte, teremos muita responsabilidade política. Este ano, trabalharemos em conjunto com a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, porque o desdobramento imediato das proposições populares ocorre lá. Para análise das emendas apresentadas, já fizemos uma reunião com todos os setores da Assembléia, pois não se trata apenas da Comissão de Participação Popular, mas do Poder Legislativo. Há o compromisso do Estado de enviar todos os gerentes dos projetos estruturadores para uma reunião e a sociedade desenvolverá seu processo crítico do desempenho do governo estadual. Quanto mais a sociedade estiver preparada, melhores serão os resultados da revisão. Revisão de 31 projetos estruturadores é tarefa árdua, mas será facilitada pela determinação do corpo técnico da Assembléia, que disponibilizará os mecanismos, por meio de publicações, cartilhas, reuniões com as entidades, etc. Ajudaremos a organizar as entidades para que tenham participação. No próximo ano, em 2005, realizaremos um seminário legislativo sobre planejamento público e participação popular, quando milhares de vereadores e 853 novos presidentes de

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câmaras municipais assumem novos mandatos. Além disso, no ano que vem, ocorrerá a discussão do Plano Plurianual nos municípios. A nossa idéia é fazer um seminário legislativo, de preferência com antecipação regionalizada, para colocarmos a nossa experiência de funcionamento democrático, a fim de que os municípios possam discutir seu Plano Plurianual vinculado ao Plano Plurianual do Estado e ao Plano Plurianual do governo federal. Queremos estimular processos de participação variados nas câmaras municipais de Minas Gerais. Temos de ter uma rede de participação popular do Legislativo em Minas Gerais, o Estado com maior número de municípios do Brasil. Hoje, a Comissão de Participação Popular tem três desafios: o Parlamento Jovem, nossa preocupação com a juventude, de maneira a desenvolver formas de trazê-la para cá; a revisão do PPAG, passando-o a limpo, no bom sentido, e fazer uma avaliação do nosso Estado, em novembro; e a preparação das câmaras municipais, para que comecem a fazer o mesmo nos municípios. Com o apoio da Escola do Legislativo, da Comissão de Participação, da consultoria, a Assembléia desempenhará um grande papel para a democracia em Minas Gerais. Fico feliz com a grande contribuição que a Fátima nos deu. É muito bom quando as pessoas que estão de fora nos ajudam a refletir e a trazer, de maneira sistematizada, os resultados da nossa ação coletiva, pois, por meio da reflexão, podemos avançar nos próximos procedimentos. Sabino Fleury – Passaremos aos debates, e, como presidente da Mesa, tenho a prerrogativa, que utilizarei, de fazer a primeira pergunta. Algumas vezes tive polêmicas construtivas com a profa. Fátima Anastasia a respeito de determinadas questões. Desta vez utilizarei a profa. Maria Vitória Benevides para fazer uma provocação. Maria Vitória Benevides, professora da USP, quando comenta em um texto recentemente publicado a respeito da expansão da participação popular no processo legislativo e até mesmo do processo de construção orçamen-

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tária, alerta para dois perigos presentes nesse processo. Um seria o que ela chama de banalização das propostas. As propostas perderiam a importância, e tender-se-ia a ter propostas bastante particulares e até mesmo sem importância. Outro perigo seria o da apropriação do processo por parte de grupos políticos, sindicatos ou associações com interesses bastante restritos. A partir dessa constatação, desse alerta da profa. Maria Vitória Benevides, gostaria que a profa. Fátima e o deputado André Quintão, se quiserem discutir, nos dissessem como vêem essa questão. Existe realmente essa tendência, esse perigo? Se existe, quais seriam os antídotos em relação a essa questão? Fátima Anastasia – A sua tentativa de polemizar comigo desta vez não deu certo, porque acho que as duas questões para as quais a Maria Vitória chama a atenção são, de fato, bastante importantes, podem acontecer, e precisamos tomar cuidado com elas. A primeira questão, a que o próprio André já se referiu, é a tendência, especialmente em processos de participação incipientes, de as pessoas participarem olhando para o seu próprio umbigo, querendo calçamento de ruas, ou seja, ações localizadas, pouco universalistas. Como o André chamou a atenção também, a maneira de tentarmos evitar isso é por meio do aprendizado democrático, do debate, da deliberação pública, das informações e das discussões relacionadas ao lugar que as demandas ocupam em um conjunto de problemas. Ou seja, a pessoa se sentir participante efetivamente de uma comunidade cívica e perceber que, muitas vezes, é preciso abrir mão de uma demanda localizada, imediata, muito particularista, em função do atendimento de um interesse mais geral. É difícil? Dificílimo. Mas esse é o risco de qualquer democracia, é o risco que o Parlamento enfrenta cotidianamente. Os nossos representantes eleitos são representantes de quem? Será que são representantes da sua clientela, de quem lhes rende mais votos, ou estão representando os cidadãos? Por

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que o corpo legislativo é colegiado, é coletivo? Exatamente porque supõe-se que haja ali um processo de deliberação política, e não apenas de agregação de preferências dadas, de preferências que já venham prontas. Espera-se que haja o mesmo processo de deliberação política no processo de participação institucionalizada. Não estou dizendo que todos abrirão mão com o mesmo altruísmo dos seus interesses mais particulares, mas a democracia se faz dessa maneira, confrontando recursos, preferências e argumentos na arena política. Esse é o primeiro ponto. Acho que a profa. Maria Vitória tem total razão em chamar a atenção para essa questão, absolutamente crucial. Em relação à questão de que os grupos organizados terão preponderância e maior capacidade de focalizar suas preferências, também concordo e assino embaixo. O próprio fato de eles serem organizados já mostra que tiveram recursos extras. Os indivíduos ou cidadãos que não conseguiram romper o dilema da ação coletiva, sair da passividade para a ação, são pessoas, em geral, de menos recursos. Este é outro problema seriíssimo: que só venham freqüentar esses processos os interesses dos grupos mais organizados e, portanto, dos que já dispõem de mais recursos e podem conseguir, por meio desses procedimentos, mais recursos ainda. Então parece-me interessantíssima a questão que o André levantou sobre o papel do Legislativo. Particularmente sou suspeita, porque estudo e gosto do Legislativo, consideroo um Poder muito democrático. Mas por que me parece que o Poder Legislativo é um Poder mais apto e pertinente a esse tipo de demanda? Porque, em primeiro lugar, o Legislativo é plural. Não é verdade? Tem-se um conjunto de legisladores ouvindo um conjunto diferenciado de demandas. Quando não há mecanismos institucionalizados de participação, a quem o legislador ouve? Em geral, à sua própria clientela, por meio do seu gabinete. Então, só ouve uma parcela, não tendo condição de ouvir aquela demanda no conjunto das demandas que estão sendo focalizadas por outros atores, que podem não ser a sua clientela específica, mas que são importantes, são cidadãos.

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O corpo, sendo colegiado, terá de discutir, ou seja, o que esses eventos nos permitem? Não permitem, penso eu, obrigar que os legisladores ajam nesta ou naquela direção, porque continuam tendo um mandato relativamente livre, não imperativo. Mas permitem que os legisladores fiquem mais bem informados sobre a variedade, a pluralidade de interesses, as demandas e a hierarquia de preferências e assim tomem as suas decisões. Ainda que essa informação muitas vezes venha por intermédio desses eventos exclusivamente de grupos organizados, são plurais com diferentes orientações políticas, ideológicas e interesses. Tem-se, por exemplo, desde a UDR até o movimento sem-terra, que são organizados, o que não significa que sejam convergentes em relação a demandas e preferências. É melhor que haja alguma informação sobre o que querem esses setores do que nenhuma, até porque esses setores dispõem de muitos recursos e devem ser levados em consideração. Os deputados não podem parar na consideração exclusiva dessas demandas, mas devem ser informados sobre elas. Deputado André Quintão – Primeiro, temos de reconhecer que há uma legitimidade intrínseca também da demanda particular, setorial, isolada. A área da infância e da adolescência participou muito. E estou vendo aqui o dr. Celso, promotor da área, que também participou muito. É legítima a organização desse setor para fazer cumprir uma prioridade constitucional de direito geracional. Não pode haver banalização que venha até mesmo da desinformação. Conforme os dados, das 203 propostas, 62 já estavam contempladas pelo plano. Quem leu todo o plano? Eles não o leram todo nem tinham a obrigação de fazê-lo. Vieram aqui manifestar aquela preferência e o simples fato de suas propostas já estarem no plano é um avanço. O plano fica mais legítimo e ela fica com mais autoridade para cobrar a execução do plano. Quanto à preparação e a capacitação, no caso da audiência de Araçuaí, os técnicos da Assembléia, um dia

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antes, fizeram discussão prévia acerca do plano, do seu conteúdo e dos projetos estruturadores. Muita gente, inclusive da Assembléia, tinha receio, por se tratar de uma região com indicadores sociais graves, de que haveria um varejo muito grande, muitas propostas pontuais. Não. A maioria das propostas apontava para a linha do desenvolvimento sustentável, do consórcio municipal de saúde, do respeito ambiental e outros. Houve uma preparação com debates com a prefeitura, com associações e professores. É lógico que não queremos uma casta, uma elite participante. Tenho dito que os cursos e a capacitação, quanto mais amplos e abrangentes forem, melhor. A gente vai amadurecendo. Há grupos mais e menos organizados. A outra questão, conforme a Fátima disse – e não é para hoje –, é a relação do deputado com a base regional e setorial. A soma dessa representação pode não significar a abrangência das demandas, do conjunto e uma visão do Estado. Nesse caso, a soma não resolve tudo. Daí, a minha resistência ao voto distrital na reforma política. Às vezes a representação do território regional pode não contribuir, se ficar restrita a isso, para a visão geral, que condiciona também o regional. Há o risco da apropriação. Viver é perigoso. Participação da platéia: Miguel – É muito importante a participação popular direta, mas vejo alguns óbices. Há dificuldades de disponibilidade e de interesse do povo em realmente participar. Sou membro do conselho do prédio em que resido. Noto que nas assembléias gerais e extraordinárias o quórum é baixíssimo. Nas próprias eleições gerais diretas, há grande número de abstenções e de votos nulos. Constato um certo desinteresse do povo em participar. Como se pode vencer esse problema? O caminho seria fortalecer os institutos da democracia representativa? Fátima Anastasia – Miguel, essa é uma excelente pergunta. Chamo a atenção para uma questão do ponto de vista de minha postura teórica. Quando falo em participação institucionalizada – e faço questão sempre de frisar

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“institucionalizada” – da sociedade civil, em nenhum momento estou propondo isso como um substitutivo à representação política parlamentar clássica. Pelo contrário. Há diferentes tendências, inclinações. Há uma inclinação da chamada democracia participativa, à qual não me filio, que acha que quanto mais participação, melhor. Significaria que quanto mais a participação ocupar inclusive o espaço da representação, melhor. Sabe-se atualmente que nas nossas sociedades contemporâneas, de grandes números, múltiplas clivagens e diferentes interesses, seria impensável processar a democracia exclusivamente de forma direta. Mas os participativos acham que a representação é como um mal necessário, que deve existir mesmo. Assim, quanto mais pudermos esvaziar a representação e ampliar a participação, melhor. Não concordo com isso, porque acho que os instrumentos de representação parlamentar clássicos são importantes, absolutamente legítimos e fundamentais. E, sim, devem ser reforçados e aperfeiçoados. A perspectiva a que me filio é aquela segundo a qual a institucionalização de mecanismos de participação nos interstícios eleitorais colabora para o exercício da representação política e para que nossos representantes possam se informar mais e melhor sobre as preferências e hierarquias de preferências. As demandas dos representados colaboram para que, nas eleições, eles escolham melhor seus representantes, visto que estão acompanhando, participando, o que leva a diminuir a assimetria informacional. Concordo com você. É absolutamente necessário fortalecermos a democracia representativa. Todavia, na teoria a que me filio, esse fortalecimento passa pela institucionalização de mecanismos de participação direta. Sabino Fleury – A pergunta encaminhada por Maria Lúcia Azevedo, assessora do deputado Ricardo Duarte, à profa. Fátima Anastasia aborda diretamente a questão da assimetria informacional.

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Eis a pergunta: “O que é assimetria informacional? Que mecanismos podem superá-la no que diz respeito ao nosso tema?” Fátima Anastasia – Essa assimetria informacional é o “ó do borogodó” da ciência política e arrasa com a democracia. Significa dizer que, infelizmente, por mais democrática que seja uma sociedade, as informações não são disponibilizadas da mesma forma para as todas as pessoas. Ainda que sejam, dependendo do nível de desigualdade social – outro ponto que quero abordar – e do acesso à informação e à educação, muitas vezes as pessoas têm dificuldade de processá-las com eficiência. Por exemplo, é bom que a Assembléia exponha no site as informações sobre o PPAG. Todavia, dependendo da forma como forem expostas, a maior parte das pessoas, por ser leiga no assunto, não as processará do mesmo modo. A questão reside no fato de que os representantes sabem mais que os representados, porquanto têm maior acesso às informações sobre o contexto, alternativas em disputa e, enfim, informações disponíveis sobre o cotidiano. O Poder Executivo costuma ser mais bem informado que o Legislativo. Daí a grande importância de o Poder Legislativo equipar-se, preparar-se, modernizar-se administrativamente e tecnologicamente, e qualificar seu corpo técnico. Poderíamos dizer: se é assim, vamos eleger uma pessoa parecida conosco. No contexto decisório, ela terá acesso a informações muito mais sofisticadas que aquelas de que nós, cidadãos, dispomos. Como essa informação será usada? Depende. Poderá ser usada, tanto pelos representantes eleitos como pela burocracia pública – que também tem acesso privilegiado à informação –, para o bem da democracia e do cidadão, ou de forma estratégica, o que, infelizmente, acontece muitas vezes. Pensemos, por exemplo, em um órgão como a Câmara dos Deputados. Os parlamentares vêm e vão. Há a burocracia, especialmente a de carreira, concursada, que tem de permanecer. É óbvio que essa permanência implica

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ocupar uma posição estratégica, ter acesso a determinadas informações. Como lidar com isso? Essa questão afeta diretamente a democracia. Assim, a assimetria informacional entre os diferentes atores é um dos problemas mais importantes. O Miguel falou de uma questão fundamental. Abrimos canais de participação, mas a maior parte das pessoas não quer participar. A maioria sequer deseja votar. Vou expor-lhes um dado muito conhecido para que façam uma reflexão. De acordo com as estatísticas disponíveis no Brasil e no mundo, a predisposição a participar aumenta com a melhoria da educação e com o crescimento da renda. Ou seja, um quadro de desigualdades sociais acentuado como o nosso implica crescente assimetria informacional e tendência à apatia política. As pessoas são racionais, sabem que, muitas vezes, os recursos são escassos; logo, não estão dispostas a participar. Por mais democráticas que sejam nossas instituições políticas – e estamos avançando na construção de instituições democráticas –, temos de resolver um problema crucial, mas só podemos fazê-lo por meio da política. Trata-se de amenizar o grave quadro de desigualdades sociais existente no País, visto que traz conseqüências seriíssimas sobre as duas questões que ora debatemos. Sabino Fleury – Quero complementar essa abordagem. Na Assembléia, temos uma percepção que, de certa forma, envolve todo esse assunto. Trata-se dos burocratas, dos servidores permanentes. Há alguns anos, a consultoria da Casa notou que não estava dando a atenção necessária ao acompanhamento do orçamento, que é fundamental para o acompanhamento de políticas públicas. A partir de um processo que demorou algum tempo, visto que houve dificuldade para convencer algumas pessoas, conseguimos, mas não de forma ideal, criar um grupo técnico específico para fazer esse acompanhamento, o qual é gerenciado pelo consultor Rogério Gurjão e conta também com o trabalho dos servidores Patrícia Barbosa e Antônio Alves Brito, entre outros. Essa é uma questão crucial. Esse entendimento estendeu-se à direção da Assembléia e à maior parte dos deputados.

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O papel do corpo técnico é coletar essas informações, de uma forma eficiente; passá-las para quem decide, que são os deputados; e também disponibilizá-las para a população, já fazendo essa tradução. Estamos começando esse trabalho e aprofundando-o. Creio que já há essa percepção e essa consciência. Quem sabe, no futuro, consigamos aprimorá-la mais ainda. Fátima Anastasia – Essa questão da informação é fundamental. Podem ser criados mecanismos legais para a participação popular. Se não houver um mínimo de informação disponível, palatável para as pessoas, não há como haver essa participação. As pessoas, os grupos, as entidades chegam, mas discutirão o quê? O orçamento? Ninguém sabe o que é isso. O orçamento é uma caixa-preta do Estado. O interessante, nesse aspecto, é que os próprios técnicos desse setor seguram as informações de todas as áreas. Então, a caixapreta do Estado é o orçamento, pelo fato de o dinheiro estar lá. Quem tem dinheiro tem poder. A democracia no Brasil já passou da fase de reclamações, de queixas e de queixumes, de sentar em bar e ficar falando. Já passamos da fase de planejamento, de levantamento de dados das situações, de como se encontram as coisas. Agora, estamos passando por outra fase, que é a da democracia representativa, dando continuidade a tudo que já existe. Não entendo democracia participativa como algo extremamente novo, em que se acaba toda a representação. Ela é a participação das pessoas no funcionamento do Estado. Para tanto, é necessária a informação. Se se pedir, no nosso setor, informação de como anda a execução de determinado programa no Estado, existe um sistema de informação, o Siafi. Entregarão para a pessoa que solicitou um calhamaço de papel. Se não for um técnico, não entenderá nada do que ali está escrito. Então, de nada adiantam essas informações. Ora, todos têm que ser técnicos? Existe, sim, uma maneira de se traduzir isso de forma que todos entendam, como acontece com a ciência, por exemplo. A ciência fala em genoma, mostra na televisão. É muito mais difícil entender genoma do que orçamento, mas as

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pessoas entendem. Um outro exemplo é a nanoterapia. As pessoas entendem isso. Portanto, trata-se de uma questão política. É preciso abrir o orçamento. Falo em política no sentido de ação e reação. Quer dizer, a sociedade precisa obrigar o Estado a abrir esse orçamento, traduzindo os termos técnicos, a fim de que as pessoas possam entendê-los. Os conceitos são gerais, e, portanto, qualquer pessoa pode entender. A terminologia é que é técnica. Então, há maneira de se traduzir aquilo para termos populares. Todos aqui sabem como cuidar do orçamento da casa; sabem o tanto que ganham, o que gastam, quais são as prioridades. No entanto, quando se fala em orçamento do Estado, é aquele susto. Quer dizer, as pessoas criam um clima de medo. Então, esse relatório que disponibilizamos tem o nome de banco de dados. Trata-se de um nome bastante pretensioso, pois ele não é um banco de dados ainda, está apenas no Excel. Isso por quê? Porque a equipe, a consultoria e a Assembléia têm a pretensão de criar um sistema de informação de acompanhamento e avaliação de políticas públicas da Assembléia. É claro que, para isso, precisamos de informações do Executivo. A Assembléia sozinha não consegue fazer isso. É impressionante que essas informações do Executivo sejam secretas. Para se saber quantos quilômetros de estradas foram asfaltados até hoje é uma loucura. Não se consegue ter essa informação; ela está dentro de uma caixa secreta. Alguém tem essa informação, mas não a disponibiliza. Então, a nossa pretensão é desmistificar o orçamento. Vocês verão que esse é o primeiro relatório. São colunas com informações sobre toda a tramitação de todas as propostas de ação legislativa. No final, nas duas últimas colunas, há a execução orçamentária e física. Por enquanto, há a orçamentária, de plano, porque, para se descobrir a execução de uma ação, é difícil. Ainda chegaremos lá. É claro que há um meio de se traduzir isso para que as pessoas possam entender. Não se tem a execução física. Só teremos acesso a essa informação no dia em que o Executivo disponibilizá-la.

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Pelo menos já é um caminho, uma intenção. Nos Legislativos brasileiros, o nosso é pioneiro. Não conheço nenhum que tenha um trabalho como esse, que tenha a intenção de avaliar, como bem disse o deputado, a ação do Estado, e não somente a ação política. A partir daí podem-se levantar dados técnicos. Portanto, trata-se de uma avaliação científica, em que se podem comparar e analisar os dados. Sabino Fleury – Temos, agora, a pergunta da Maria Tereza Dias, da Assembléia, que trabalha com a deputada Marília Campos, dirigida a todos os membros da Mesa. A pergunta é a seguinte: “O fato de o orçamento público no Brasil ser meramente indicativo, e não obrigatório – é uma lei formal –, não transferiria para a burocracia o papel decisório na alocação de recursos públicos, num espaço não-permeado pelos princípios democráticos ou participativos? Ou seja, não anularia o papel do Legislativo – melhor dizendo, não restringiria esse papel?” Na verdade, a pergunta é a seguinte: temos uma lei formal que prevê recursos, mas a execução deles depende de ações administrativas que dependem dos burocratas. Como essa contradição se desenvolve? Fátima Anastasia – O orçamento, de fato, é autorizativo. Então, aprova-se a peça orçamentária, e o Poder Executivo – por isso deixarei a burocracia para vocês, falarei apenas do Poder Executivo – pode ou não implementar aquele orçamento. Antes de chegar no problema da burocracia, temos o da relação entre os Poderes, porque o Executivo costuma usar o orçamento como recurso de poder. Para quê? Aliás, isso é conhecido e estudado. Temos no Brasil, hoje, um presidencialismo de coalizão, com um sistema multipartidário e, por conseguinte, muitas dificuldades de fazer maioria. Não há um único partido do presidente que faça essa maioria, é preciso organizar uma coalizão majoritária governante. Essa coalizão pode ser organizada no momento da eleição, mas, normalmente, a coalizão eleitoral nunca é suficiente para garantir maioria para o presidente, especialmente em contextos como o que vivemos agora, de uma agenda

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atravessada por reformas constitucionais que exigem maioria qualificada. Não se trata de maioria absoluta, e sim qualificada. Essa maioria pode ser reforçada no momento da formação dos gabinetes, por meio dos recursos de patronagem. Isso é feito mediante distribuição de cargos, com conseqüente obtenção de apoios. A maioria pode ainda ser reforçada pontualmente, nos momentos de aprovação de uma lei, por meio da utilização dos recursos orçamentários. Trata-se de uma peça importantíssima que o Executivo tem em mãos para liberar recursos para a base parlamentar de um determinado deputado. Tudo isso irá depender do padrão de interação dos deputados com o Poder Executivo. Não estou discutindo se isso é legítimo ou não. Apenas estou dizendo que o costume é esse. Sabemos que a peça orçamentária é um importante recurso de que o Poder Executivo dispõe para auxiliá-lo a aprovar as suas políticas. Quando você introduz um outro ator, ou seja, os cidadãos, obviamente isso complica um pouco a equação. Na hora em que o Poder Executivo libera recursos, ele não deve olhar apenas para a demanda localizada, pois existe uma outra demanda que chega por meio de um outro procedimento, de uma outra fonte, que não pode ser totalmente desconsiderada, já que o Poder Executivo também é eleito. De fato, o Poder Legislativo fica de mãos e pés amarrados se não tem acesso às informações sobre a efetiva execução orçamentária. No entanto, as decisões sobre a liberação dos recursos passam a ter, pelo menos, que levar em conta um outro parâmetro. Não é verdade? Ou seja, um outro procedimento, por meio do qual os cidadãos podem interferir na alocação de recursos públicos. Deputado André Quintão – Isso é um problema, mas algumas conquistas visaram a minimizá-lo. Então, a questão polêmica, principalmente para quem é do Executivo, é a da vinculação orçamentária. As vinculações orçamentárias são freios em relação ao caráter autorizativo. No caso da Saúde e da Educação, que são áreas cruciais para o desenvolvimento humano, elas exigem o mínimo de percentuais a serem

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aplicados. Outras áreas desejam o mesmo: a Cultura quer 1%; a Assistência Social, 5%, etc. Então, há uma luta para isso, para buscar essa vinculação e esse cumprimento. O mecanismo de participação em orçamentos públicos confere legitimidade e cria melhores condições de cumprimento. O orçamento participativo é muito difícil de não ser cumprido. Acompanhei o problema de perto e, quando havia atraso em alguma obra, eram feitos abaixo-assinados e mobilizações na porta da prefeitura. Mas, muitas vezes, o problema era da licitação que tinha atrasado. Se houver um acompanhamento, se a sociedade se apropriar desse mecanismo, forçará o Governo a cumprir o orçamento. Nesse aspecto, faço um gancho com as palavras do Dr. Miguel e concordo inteiramente com a Fátima: não se trata de mecanismos substitutivos, até porque a participação não é obrigatória. É um direito, mas a pessoa não é obrigada a participar da discussão do orçamento. A participação comporta, de maneira legítima, visões particulares, setoriais e regionais, e a soma do particular não é necessariamente o interesse do Estado. Então é preciso ter mecanismos, e o Poder Legislativo, pela sua natureza, cumpre um papel importante nesse sentido. Acredito que a participação no Legislativo o credencia a exercer, de fato, o seu papel. Temos de trabalhar o Legislativo sob duas óticas: a lógica da reprodução de mandatos ou a lógica do fortalecimento do papel institucional do Legislativo. Ao se trabalhar na lógica da reprodução de mandatos, é possível criar um canal direto com a sua base eleitoral. Dessa forma, você estará cumprindo o seu papel, sendo democrático e visitando as bases. Tenho a convicção de que, a despeito de ser importante manter o contato com a base, voltando à cidade, eventualmente, também é necessário ter essa representação regional. Não sou contra ela, visto que faz parte da democracia. As pessoas acompanham, não só na prática, e têm interesse pela consolidação do Legislativo; por isso, é fundamental que o Legislativo fique mais fortalecido.

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O Poder Legislativo também pode ajudar na criação de padrões de escolha que referenciem o eleitor na hora de votar. Dessa forma, ao chegar o momento de se fazer uma escolha política, seja partidária ou individual – isso entra na discussão da reforma política –, ele levará em conta o que o partido ou o parlamentar realiza dentro daquele parlamento. Com participação popular, o parlamento nos informará melhor sobre as nossas decisões. Isso é convicção, experiência própria. Quando você recebe da população subsídios, emoções, desejos e conhecimentos, você fica mais capacitado a tomar, aqui dentro, as melhores decisões. Não vejo essa medida como excludente, de forma alguma. Mas concordo com a Fátima, pois existem algumas pessoas, alguns setores que são um pouco aproveitadores. Não aceito isso. Daí a importância de institucionalizarmos, porque os deputados e os partidos mudam. Mas espero que as comissões e as sistemáticas de funcionamento interno continuem existindo. Por isso, é preciso haver um padrão de escolha, elevado gradativamente. Isso representa a consolidação da democracia brasileira. A última eleição presidencial mostrou isso, inclusive no relacionamento institucional, ou seja, na relação entre o governo federal e os governos estaduais. Estamos avançando, sou otimista nesse sentido. Sabino Fleury – No dia da votação do orçamento, no momento em que se vota o orçamento e se encerram os trabalhos da Assembléia, normalmente, há bem poucas pessoas presentes nas galerias desta Casa. Quase ninguém acompanha. Nós, os técnicos, é que ficamos com os deputados que têm de votar, até 22, 23 horas, meia-noite, 1 hora da manhã, e não vemos nenhuma participação ou discussão. O trabalho que se inicia agora é trazer à tona essa discussão que nunca houve, na prática, nos Poderes Legislativos. Não há esse acompanhamento. No entanto, esse jogo tem dois momentos. O primeiro momento é o da definição da alocação dos recursos orçamentários. Quando você elabora a lei orçamentária, há uma série de restrições que já foram mencionadas aqui.

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O Estado de Minas Gerais, no orçamento de 2004, explicitou um déficit de mais de R$ 1 bilhão. No Brasil, essa é a primeira vez que se faz isso. Quanto à alocação de recursos, temos dificuldade. Oitenta por cento dos recursos recebidos pelo Estado estão vinculados. Há despesas que não podem ser realocadas, entre as quais os gastos com pessoal. Algumas transferências feitas aos municípios não podem ser tocadas. O espaço para a alocação democrática de recursos, aquela decidida em assembléia, é extremamente pequeno, agravado pelo fato de que há um déficit explícito de mais de R$ 1 bilhão. Logo, a execução passa a ser bastante problemática. No segundo momento – agora tocamos no ponto de que você falou –, mesmo com os recursos definidos, como se pode decidir pela aplicação no asfaltamento de uma ou de outra cidade? Essa é outra grande questão. Quem decide isso? O técnico ou o político? O técnico da Secretaria de Planejamento, da Secretaria de Obras ou a pressão política levada ao secretário, ao governador do Estado? Tanto para uma como para outra questão, há uma saída viável ao aprofundamento do processo democrático: mostrar, tornar público o que acontece. Assim, todas as pressões poderão manifestar-se. Chamo a atenção para outra questão. Temos uma série de instrumentos que permitem o acompanhamento de políticas públicas. Todos os deputados e técnicos da Assembléia recebem, no início do ano, em fevereiro, um relatório do que foi feito no ano anterior. Há cerca de três anos, quase caí para trás. Falei, batendo no peito: “minha culpa, minha culpa, minha máxima culpa”. Por curiosidade, fui examinar um relatório anterior, se não me engano, do último ano do governo Eduardo Azeredo. Depois de três ou quatro anos, busquei o volume na biblioteca. Fui a primeira pessoa a assinar a ficha do livro. Nem mesmo nós, técnicos, sabíamos o que tínhamos nas mãos. Ao ler esse relatório, nota-se que é um instrumento interessantíssimo, no qual se vê o que foi feito. Lá, podemos

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verificar, por exemplo, no item problemas: déficit habitacional, 20% de moradias. No PPAG, a meta é construir 650 mil casas em quatro anos. No final do processo, foram construídas 2.500 casas. Foi feito algo? Não. O governo atual pelo menos fez uma ação coerente. A Secretaria de Habitação foi extinta, já que nada fazia. Ou seja, tomou-se essa atitude, em vez de ficar falando que o Estado tem política de habitação. Esses dados estão disponíveis. Quanto à sua pergunta sobre a forma de tornar esse espaço mais democrático, esforçamo-nos por imprimir a esses dados uma linguagem direta e simples, para, depois, disseminá-los. A consultora Adriana Cláudia Teixeira de Souza, coordenadora da Área de Educação da Gerência de Consultoria Temática, dirige esta pergunta a todos os membros da Mesa: “Um grande desestímulo à participação popular na formulação de políticas públicas é a falta de continuidade administrativa. Exemplo: movimenta-se toda a comunidade escolar – pais, professores e alunos – de todo o Estado para subsidiar a elaboração do Plano Decenal de Educação. Ao final de quatro anos, abandona-se esse plano para começar tudo novamente, em virtude de um novo governo, sem que as metas mínimas tenham sido atingidas. De que forma se poderia resolver esse problema, já que o regime democrático pressupõe a sucessão de governantes e a adoção de novas vertentes administrativas? Fátima Anastasia – Comparecemos às urnas para sinalizar se queremos continuidade ou descontinuidade. Voltamos ao ponto inicial: o fato de, no geral, querermos a alternância de projetos, programas e interesses não significa que desejamos o mesmo para todos os aspectos. Quanto a cada programa, há um problema procedimental. Por exemplo, você está referindo-se ao programa educacional, que, parece, foi democraticamente instituído. Sua descontinuidade seria um malefício. Como saber? A quem perguntar? Como proceder para evitar esse problema advindo da alternância no poder que tem, efetivamente, grande efeito negativo? Ao que me parece, na medida em que tivermos a participação continuada, mesmo que, por enquanto, restrita a grupos organizados, ela poderá funcionar como sinalização.

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A oposição ganhou. Se ela dispuser de outros mecanismos além dos eleitorais, poderá auscultar a população que tiver preferências intensas pelo tema. A população poderá dizer: “Isso está bom da maneira como está sendo conduzido. Não é preciso jogar fora a criança com a água do banho. Vamos manter, dar continuidade àquilo que está tendo sucesso”. A questão reside em como podemos refinar os procedimentos democráticos de forma a resguardar resultados positivos, a fim de que não sejam simplesmente desconsiderados, para se começar, novamente, do zero. Deputado André Quintão – No sistema das leis orçamentárias, inclusive no que se refere à compatibilidade de prazos da LDO, no primeiro ano, há certa reformulação. Há vários espaços de participação e de deliberação na democracia, realizam-se conferências estimuladas pelos conselhos. Há prioridades de conferências chanceladas. Algumas são de caráter deliberativo. Há como compatibilizar mecanismos setoriais com planejamento geral, com a chancela do Poder Legislativo. Não vou complicar. Precisamos dar saltos rumo ao planejamento intersetorial. A soma das deliberações da Saúde, da Assistência Social e da Educação não dá conta. O ser humano mora em um território, com uma família mais ou menos estruturada. Todavia, entendo que há de se proceder a uma construção política. O povo está corrigindo essa questão. Falou-se da última eleição presidencial. O que aconteceu? A oposição teve de assumir a bandeira da estabilidade econômica. Tratava-se de uma linha de continuidade, o que constituía valor fundamental. Nas eleições anteriores, isso não aconteceu. Falo porque participei de várias discussões do PT. O que consolidou a alternativa Lula? A carta ao povo brasileiro, por meio da qual o candidato Lula assumiu o compromisso com a sociedade de dar continuidade a determinados itens, a exemplo de contratos e do controle da inflação. No entanto, não se trata de continuísmo da política econômica. Ocorre o contrário, tanto é que hoje os indicadores melhoram e a

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economia está estável. De acordo com pesquisas de opinião, a sociedade esperava mais ações na área social, mas a estabilidade constituía um grande valor. Em Belo Horizonte, bem como em outras cidades, ninguém fala em acabar com o orçamento participativo. Até os adversários dizem que vão apenas melhorá-lo, aperfeiçoálo. Os programas sociais no interior não são privilégio da situação ou da oposição, do partido a, b ou c. Durante a campanha, tenho andado pelo interior e vejo que, quando um candidato quer destruir seu adversário diz: “Se ele assumir, acabará com tal programa”. Às vezes, o programa é federal; logo, esse candidato nada pode fazer. Imagino que o povo está corrigindo isso, pois começa a cobrar, a consolidar a democracia. Pensa: “tudo bem, vou optar por você, mas quero a continuidade do que está funcionando bem”. Diante disso, o político terá de trabalhar para avançar e não para desconstruir. Por exemplo, podemos pegar o valor da renúncia fiscal hoje. Qual é a política tributária mais justa? Às vezes, estamos discutindo uma alocação de recursos, um valor x. O cancelamento prévio de uma renúncia fiscal resolveria o problema com a maior naturalidade.

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O MUNICÍPIO NO FEDERALISMO BRASILEIRO: O MUNICÍPIO NO FEDERALISMO BRASILEIRO : CONSTRANGIMENTOS E PERSPECTIVAS CONSTRANGIMENTOS E PERSPECTIVAS PIRES G . S C OMARIA T T COELI A ISIMÕES K E N S

G .

S C O T T

A I K E N S

Maria Coeli Simões Pires é professora adjunta de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da UFMG, mestre e doutora pela mesma universidade

ributário das idéias de Hamilton, Madson e Jay1 e da experiência americana inaugurada na Convenção de Filadélfia, realizada por iniciativa das treze colônias inglesas da América do Norte em 1787, o federalismo ganhou espaço como forma de Estado em contraposição à conhecida estruturação unitária da base de assentamento da soberania e, ao longo do tempo, sofreu adaptações, quer em razão de circunstâncias históricas e de fatores locacionais, quer em razão das concepções acerca da lógica que o anima ou da perspectiva pactual da federação.

FÁBIO

Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, que colaborou neste artigo, é advogado da Universidade do Estado de Minas Gerais

FÁBIO

1

Pressupondo uma Constituição, ou mais literalmente um pacto, consoante a etimologia da palavra foedus, federalismo envolve essencialmente a repartição de competências entre a União e os Estados-membros em condomínio, no qual Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 55-84, jan./dez. 2005

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As idéias dos autores foram expostas em O Federalista, obra que contém os primeiros elementos da teoria do federalismo.


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se reconhecem a integração de cada um e a unidade do conjunto, ou seja, uma estrutura estatal complexa assentada sobre a mesma base territorial.2

SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9 ed. p. 92.

VELLOSO. A intervenção da União nos Estados e Municípios. p. 309-317.

4

AFFONSO. A Federação na encruzilhada. p. 31.

5

VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. p. 290310.

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Essa idéia essencial arrima o pensamento de vários estudiosos como Duguit, para quem a característica do Estado Federal é a existência de dois governos num mesmo território e a impossibilidade de alteração das competências de cada um deles sem a anuência de ambos; Hauriou, que reconhece no federalismo a diversidade de leis das soberanias secundárias sob uma mesma soberania comum; Jelinek, que apresenta como traço fundamental do Estado Federal a autonomia das unidades federadas salvaguardada pela Constituição; Le Fur, que condiciona a existência da federação à integração das unidades na formação da vontade do Estado; Kelsen, para quem o Estado Federal se caracteriza pela existência de três ordens jurídicas: duas parciais, as dos Estados-membros e a da União, e uma global, a comunidade jurídica total; e Scelle, segundo o qual duas leis são determinantes e caracterizam o Estado Federal: a lei da participação e a lei da autonomia.3 Vê-se que um mesmo arranjo, expresso de variados modos, sustenta fundamentalmente a pluralidade de esferas governamentais com poderes compartilhados ou, na lição de Rui de Brito Álvares Affonso,4 a “coexistência de autonomias dos diferentes níveis de governo e a preservação simultânea da unidade e da diversidade de uma nação”, o que já traz a ínsita contradição ou paradoxo do ordenamento estatal federalista – unidade e diversidade, união e autonomia.

1. Origem e evolução do federalismo brasileiro “República e federalismo surgiram, no Brasil, no bojo de um só movimento, a revolução republicana e federalista de 1889”, conforme salienta Carlos Mário da Silva Velloso.5

ATALIBA. República e Constituição. p. 16.

Com foco nessa origem comum, Geraldo Ataliba6 defende a indissociabilidade entre federalismo e república, considerando o primeiro um dos pressupostos da segunda, ao argumento de que, “pela descentralização política em que se

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traduz a federação, melhor funciona a representatividade, e de maneira mais enfática o povo exerce as suas prerrogativas de cidadania e autogoverno”. A consagração da federação no Brasil, porém, apresentou-se como solução tardia, uma vez que as estratégias descentralizantes de há muito já se haviam implantado internamente, consoante lembra Maria Helena Ferreira da Câmara, ao asseverar que as dimensões continentais do País e as diversidades regionais contribuíram desde os tempos coloniais para a descentralização político-administrativa, uma vez que os primeiros sistemas administrativos adotados por Portugal, como as feitorias, as capitanias hereditárias e, até mesmo, as governadorias-gerais, eram medidas que antecipavam idéias de estruturação do poder em moldes de compartilhamento.7

7

CÂMARA. O conceito moderno de federação. p. 23 -25.

8

OLIVEIRA. A federação desfigurada. p. 5-6.

A aspiração federalista brasileira, porém, conquanto alimentada por propósitos internos específicos, sedimentouse ao influxo das influências das Revoluções Americana (1776) e Francesa (1789), eventos que marcaram o século XVIII, difundindo a noção de Constituição e os anseios de liberdade, embora aquela não se concretizasse com fidelidade ao ideário pelos movimentos liberais. Francisco de Oliveira mostra que, no caso brasileiro, diferentemente da alternativa política norte-americana de constituição da Federação sustentada na crença de sua valia para a afirmação dos direitos individuais e para o afastamento do risco de usurpação, por um poderoso Estado central, desses mesmos direitos, a formalização da Federação, pela República, “ancorava-se nas antípodas de oligarquias fortemente antidemocráticas”, por meio dos poderes locais, cuja formação tem suas raízes na Colônia, sendo o resultado dos embates entre tendências liberais regionalmente localizadas e o projeto autocrático precocemente urdido entre a alta burocracia imperial, o Exército e os latifundiários, reforçado já na segunda metade do século XIX pela emergente e poderosa burguesia cafeicultora8.

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OLIVEIRA. op. cit., p. 5-6.

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A aludida proteção de direitos não estava aí presente e continuou afastada do centro das cogitações doutrinárias, e, de resto, nem mesmo o “fundo doutrinário federalista, que se poderia tomar como inspirador da república federativa” teria prevalecido, já que a República, ao formalizar os poderes locais numa Federação, respondia à necessidade premente de evitar possível implosão, nas palavras de Francisco de Oliveira.9 A par disso, não se deve perder de vista que, no Brasil, diferentemente do que ocorre com o modelo norte-americano, o federalismo estrutura-se a partir do Estado Unitário, criado pela Constituição de 1824. Constituindo a experiência americana de 1787 o ponto de partida das opções pela forma federativa de organização do Estado, referência à Revolução Americana entre os precedentes da instituição de quaisquer dos Estados Federais que lhe seguem é inolvidável.

10

O mesmo não ocorre em relação à Revolução Francesa. Bem por isso, aos que se surpreendem com a menção feita a esta em sede da temática ora versada, torna-se oportuno o magistério de Carlos Mário da Silva Velloso, a preconizar que o Estado Federal “constitui uma técnica de governo e também uma homenagem à liberdade”. Para o jurista, sob os auspícios do art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, a efetivação dos ideais de liberdade defendidos na Revolução Francesa torna-se indissociável da descentralização funcional e geográfica do poder, pressuposto do modelo federativo de Estado.10

VELLOSO. A intervenção da União nos Estados. p. 309-317.

Assim, sob múltipla inspiração, mas notadamente por influência conceptual da Constituição norte-americana de 1787, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1891, consagrando o Decreto n.º 1, de 15 de novembro de 1889, adotou a república como forma de governo e a federação como forma de Estado, segundo o modelo dual de estruturação. A ordem constitucional reconheceu então aos Estadosmembros elevado grau de autonomia, sendo que a evolução do ideal federalista no Brasil e do modelo de estruturação do

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Estado esteve diretamente ligada aos contornos dessa autonomia. Esta, sensivelmente alterada no curso da história, seja em razão do desequilíbrio entre os Estados-membros, acentuado pela hegemonia dos poderosos, seja como decorrência das forças centrípeta ou centrífuga do poder político em certos períodos ou das sucessivas concepções de Estado Liberal e de Estado Social, até a presente transição paradigmática sob as luzes democráticas. Nesse passo, a autonomia dos entes subnacionais, num primeiro momento estruturada com base na lógica competitiva sugerida pelo liberalismo e ao mesmo tempo frustrada em virtude das desigualdades dos entes federativos e de sua dependência financeira em relação à União, mostra, na primeira fase do federalismo brasileiro, os reflexos daquele paradigma. Com efeito, o poderio de São Paulo e de Minas Gerais durante a República Velha trouxe como conseqüência a quebra das autonomias federativas, de resto apenas reconhecidas nominalmente, já que na prática revelavam-se neutralizadas pela prevalência das potências. Sob o paradigma social, a Constituição de 1934, que inaugurou a 2ª República, plasmou outro tipo de federação: o federalismo cooperativo, em substituição ao clássico, de índole competitiva. A nova estratégia desenvolvida com a intermediação do governo federal vinha fazer face à ampliação da atuação do Estado intervencionista, imprimindo novos traços à autonomia dos entes federativos. Aos rescaldos da lógica competitiva, num primeiro momento, e da lógica cooperativa, posteriormente adotada, somam-se nítidos constrangimentos decorrentes das circunstâncias de absoluto desprestígio da democracia no Brasil, os quais desencadeiam ou recrudescem o processo de centralização no âmbito da União, nos moldes da experiência dos Estados federais da América Latina, sujeitos a incontrastáveis autoritarismos. O resgate do constitucionalismo brasileiro evidencia intermitente autoritarismo, desde a Constituição que adveio do golpe de 1937 e que apenas manteve o federalismo no plano

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nominal, com breves experiências democráticas, como a que se deu sob a égide da Constituição de 1946, que restaurou o federalismo cooperativo, até Constituições mais recentes, como a de 1967, que, embora conservando o federalismo, contemplou significativa expansão dos poderes da União. Confirmando a tendência de fragilidade da democracia brasileira, em período recente, a ditadura militar de 64-84 recentralizou o poder na União e, nesta esfera, nas mãos do Executivo, especialmente por meio da obstaculização de iniciativas do Legislativo; artificializou, com processos indiretos de escolha, as representações popular e dos Estados; e banalizou o federalismo e a autonomia política por meio da imposição de decisões aos entes subnacionais e de reforço da dependência financeira das unidades da Federação em relação ao poder central, como forma de proteção dos interesses do poder político e dos grupos dominantes. É certo também que o final dos anos 70 foi marcado por fortes demandas oriundas dos entes subnacionais no sentido da reconfiguração do pacto e de maior descentralização, o que trouxe resultados para os Estados, pelo menos em termos de descentralização tributária. Do mesmo modo que o federalismo recebe influências dos regimes, a autonomia dos Municípios sofre variação sensível em seus desdobramentos administrativo, financeiro e político, ao longo da história do municipalismo no Brasil. Até a Constituição de 1946, observa-se que a autonomia dos Municípios brasileiros apresenta-se de forma predominantemente nominal. Durante o governo monárquico, em que pese a divisão geográfica das funções administrativas, não se pode falar em autonomia municipal, uma vez que a descentralização governamental então existente atendia diretamente aos interesses do Imperador. Na Primeira República, o coronelismo sufocou toda a liberdade dos Municípios, a par de falsear o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo local. No período que se estende de 1930 a 1934, a autonomia do Município choca-se com o discricionarismo político que se instalou no País. A seu turno, a transitoriedade da Constituição de 1934 não apenas obstaculizou a consolida-

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ção do novo regime, como também impediu que a autonomia atribuída aos Municípios chegasse a ser exercitada. Na Constituição de 1937, com as câmaras dissolvidas e os Municípios subordinados à interventoria dos Estados, não houve espaço para a atuação da esfera local.11

11

MEIRELLES. Direito Municipal Brasileiro.

12

MEIRELLES. op. cit., p. 42-43.

13

AFFONSO.op. cit. p. 29-30.

De fato, em momentos de recentralização política, na prevalência de regimes autoritários e de práticas intervencionistas do Estado, até os núcleos mínimos de reserva da autonomia constitucional dos Municípios, governo próprio e competências exclusivas foram alcançados, não obstante reforçados posteriormente em breves intervalos de experiência democrática. Eis, portanto, que, somente a partir da Constituição de 1946, com a subseqüente vigência das Cartas estaduais e leis orgânicas, a autonomia municipal começa a ganhar foros de efetividade, não se olvidando os sucessivos retrocessos da ditadura militar, até atingir a atual conformação, rompendo com a lógica da intromissão dos governos federal e estadual em assuntos eminentemente locais.12

2. Macrotendências de federalização e descentralização político-econômica A partir dos anos 80 do século passado, o mundo vem assistindo a macrotendências de federalização de Estados, mediante o reconhecimento de entes subnacionais ou simplesmente por meio de reforço do campo autonômico das esferas federativas já existentes, e de descentralização do poder político-econômico mediante mecanismos diversos, movimentos que se reforçam com a queda do socialismo, com a ruptura da concepção desenvolvimentista do terceiro-mundo, com a falência do Estado Social e com o fenômeno da globalização.13 Ao mesmo tempo, vislumbra-se tendência de fortalecimento do municipalismo a partir da concepção de um mundo multicivilizacional, assentado numa ordem internacional complexa, na qual figura, também, o ente local como

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referência de cultura e cidadania, como espaço estratégico de enfrentamento da crise atual, como ator importante na salvaguarda dos valores civilizacionais e nos esforços para superação das disfunções da política mundial e da virtual ameaça para a paz.

14

HUNTINGTON, O choque de civilizações. p. 36-37.

15

BORJA. As cidades de planejamento estratégico. p. 79.

Com efeito, conquanto se reconheça aos Estados nacionais a posição de atores principais nos assuntos mundiais, não se pode desconhecer o fato de que mais e mais as instituições internacionais opõem-lhes limitações, além de operarem com burocracias que lidam diretamente com os cidadãos e respectivas comunidades e favorecerem a devolução de poder dos Estados nacionais às entidades políticas de âmbito regional, provincial ou local.14 Não é demais lembrar que grandes eventos internacionais realizados a partir da década de 80 são sinais do relevante papel assumido pelas cidades na ordem mundial. Nesse sentido, a Conferência de Cidades Européias (Roterdã, 1986), inaugurando o movimento das eurocidades, consolidado na Conferência de Barcelona, de 1989; a criação do Comitê de Regiões (Maastricht, 1993), reconhecendo os governos locais como integrantes de sua rede institucional; a Conferência sobre População da ONU (Cairo, 1994); a Conferência de Prefeitos, em preparação para a reunião da Cúpula Social (Copenhague, 1995) e a conferência sobre o Habitat (Istambul,1996), a chamada “La Cumbre de las Ciudades”, entre outras, destacaram o papel das autoridades subestatais e a necessidade de tratamento das questões sociais – emprego, pobreza, integração sociocultural e outras – em nível local.15

3. A reação interna ao centralismo e o movimento pela reconfiguração do federalismo brasileiro O Brasil sintoniza-se com o quadro de macromudanças: reage ao regime autoritário, dando curso a forte movimento de democratização; valoriza o poder local e opõe-se à concepção centralista da Federação, numa intensa mobilização que culmina com a reconfiguração institucional do federalismo brasilei-

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ro na Carta de 1988, por meio de um tratamento mais avançado, quer em termos do modelo, quer em relação à distribuição de rendas entre a União, os Estados e os Municípios. Além disso, utiliza estratégias descentralizadoras no tocante ao poder político-econômico na forma de institucionalidades diversas de índole cooperativa plasmadas à luz do novo ideário democrático e federalista. Ao mesmo tempo, o rescaldo do esgotamento do modelo desenvolvimentista nacional evidenciou de modo incontrastável as mazelas do endividamento externo, no bojo de drástica crise fiscal, e as políticas econômicas passaram a fazer mera cortina para anuviar o quadro de insustentabilidade do setor público, mantido então pela espiral inflacionária da rolagem de compromissos internos e externos. Tal quadro levou a própria União a assumir a descentralização como estratégia para se esquivar ainda mais de seus encargos, por meio de atabalhoada transferência de responsabilidades no tocante a políticas públicas, até que a vitória da proposta liberal levou à adoção de medidas exóticas de expansão de ativos do Estado e a múltiplas reformas estruturais, com amplas repercussões sobre Estados e Municípios.16

16

Nesse contexto, para além dos aspectos conjunturais, cabe indagar sobre os traços específicos da reconfiguração da federação, sobre as perspectivas de reequilíbrio das autonomias no âmbito do Estado Federal brasileiro ou de sustentabilidade e salvaguarda da estrutura federal em face dos desafios contemporâneos e das pressões do macrocenário político e econômico que se colocam para os entes nacionais, e, por fim, sobre as estratégias de descentralização no Brasil, constrangimentos e soluções por elas potencializadas. A descentralização será tratada ora no sentido que tradicionalmente se lhe reconhece na federalização de Estados unitários ou na reconfiguração do federalismo como processo de reordenamento político-administrativo mediante alteração do respectivo pacto, ora no sentido de simples estratégia de cooperação negociada entre atores que se relacionam por meio de arranjo de delegação.

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AFFONSO. op. cit. p. 30.


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De fato, não se deve confundir descentralização – como técnica de redesenho institucional do arranjo federativo, no plano constitucional, com vistas ao equilíbrio de forças dos diversos entes integrantes do pacto, por meio de distribuição de recursos, de competências, responsabilidades e poder político-econômico, com a mera descentralização mediante delegação do poder central, ou por meio de mecanismos de transferência voluntária de encargos e prerrogativas por parte de um poder estatal hipertrofiado a outros menos aquinhoados ou, ainda, por meio de instrumentos democráticos de compartilhamento da atuação estatal com a sociedade, também nesses casos em caráter de delegação ou cooperação. Não se despreza, no entanto, o fato de que a mera descentralização viabilizada por mecanismos de cooperação pode também ser vista como técnica de revigoramento da eficácia do federalismo e compensação de possíveis desequilíbrios. O certo é que, em suas múltiplas técnicas, a descentralização é defendida no Brasil sob relativo consenso, seja considerada como reforço do federalismo, seja associada por forças progressistas à idéia de democratização, seja ainda como estratégia de eficiência alocativa de recursos, sob ideologia liberal.

4. O novo arranjo do federalismo brasileiro na Constituição de 1988 e a posição do Município

17

HORTA. Estudos de direito constitucional. p. 601602.

64

A Constituição de 1988 trouxe elementos inteiramente novos de reconfiguração do federalismo, apresentando um arranjo nominal sui generis no tocante ao Município, o que, antes de pacificar os entendimentos nos domínios teóricos da matéria, vem alimentando polêmicas no âmbito da doutrina pátria, cada vez mais desconfortável em face da teoria geral do federalismo e das principais federações do mundo, como Canadá, Austrália, México, Áustria, Alemanha, Venezuela, dentre outras, que não qualificam o Município como ente federativo.17


O MUNICÍPIO NO FEDERALISMO BRASILEIRO : CONSTRANGIMENTOS E PERSPECTIVAS

Na nova ordem constitucional, erigem-se como pilares estruturantes da federação brasileira os comandos expressos nos arts. 1º e 18 da Carta. Na interpretação dos referidos dispositivos, especialmente no que tange à posição do Município no quadro federativo, os doutrinadores divergem, sustentando alguns a categórica negativa de condição de ente federativo ao Município ou de absoluta inconsistência da tese de sua figuração na estrutura da federação, e outros, a integração da entidade local naquela estrutura. Na primeira corrente, situam-se, entre outros, Baracho e Silva. Aduzem estes, em abono à tese, argumentos como o de que o federalismo não pressupõe o Município como elemento essencial; o da não-participação do ente local na formação da vontade e das decisões do Senado e na prestação jurisdicional; o de que não se lhe reconhece o poder de apresentação de emendas à Constituição; o da ausência de controle concentrado de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República; a vinculação direta dos Municípios à entidade regional ou intermediária, pela possibilidade de intervenção do Estado nos Municípios, o que afasta a vinculação dos entes locais à unidade federativa aglutinadora ou central, que é a União.18

BARACHO. Teoria Geral do Federalismo; SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 408-409.

19

SILVA. op. cit., p. 408-409.

José Afonso da Silva,19 embora reconheça que a Constituição Federal de 1988 tenha consagrado o entendimento de que o Município brasileiro constitui entidade de terceiro grau, integrante e necessária ao sistema federativo adotado no País, afirma tratar-se de “tese equivocada”, uma vez que o fato de uma entidade territorial possuir autonomia políticoconstitucional não a torna, necessariamente, integrante do conceito de entidade federativa.

18

Em escólios sobre o tema, reunindo argumentos no sentido de que os Municípios constituem tão-somente divisões dos Estados-membros, o autor mencionado traz a lume os seguintes questionamentos: Em que muda a federação brasileira com o incluir os Municípios como um de seus componentes? Não

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SILVA. op. cit., p. 408-409.

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muda nada. Passaram os Municípios a ser entidades federativas? Certamente que não, pois não temos uma federação de Municípios. Não é uma união de Municípios que forma a federação. Se houvesse uma federação de Municípios, estes assumiriam a natureza de Estados-membros, mas poderiam ser Estadosmembros (de Segunda classe?) dentro dos Estados Federados? Onde estaria a autonomia federativa de uns ou de outros, pois esta pressupõe território próprio, não compartilhado. [...] Se fossem (os Municípios) divisões políticas do território da União, como ficariam os Estados, cujo território é integralmente repartido entre seus Municípios? Ficariam sem território próprio? Então que entidades seriam os Estados? 20 Em posição mitigada, embora apontem contradição lógica na solução constitucional adotada, colocam-se Bastos, Horta, Ferrari e Santana, entre outros. Sustenta o primeiro:

21

Desde o momento em que a Constituição brasileira alçou o Município a entidade condômina do exercício das atribuições que, tomadas na sua unidade, constituem a soberania, não poderia, para ser conseqüente consigo mesma, deixar de reconhecer que a própria Federação estava a sofrer um processo de diferenciação acentuada, relativamente ao modelo federal dominante no mundo, que congrega apenas a ordem jurídica central e as ordens jurídicas regionais: a União e os Estados Membros.21

BASTOS. Comentários à Constituição do Brasil. p. 232.

Por sua vez, referindo-se ao esforço de reconstrução e retificação do federalismo como mérito inegável da Constituição de 1988, Horta assinala que ele superou o propósito de reconstrução, para introduzir na edificação novos fundamentos e elementos de modernização do federalismo constitucional brasileiro, ressaltando, não sem reservas, nesse quadro de inovação dos fundamentos, a singular inclusão do Município entre os entes que compõem a união indissolúvel da República Federati-

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va, no artigo inicial da Constituição (art. 1º). Essa eminência do Município não dispõe de correspondência nas anteriores Constituições Federais Brasileiras, nem tampouco nas Constituições Federais dos Estados Unidos, do México, Argentina, Venezuela, Áustria, Alemanha, Canadá, Índia, Suíça e Austrália. A inovação da Constituição adveio da atração sugestionadora do movimento municipalista, que rompeu o quadro da lógica constitucional e erigiu o Município autônomo em componente da República Federativa.22

22

HORTA. op. cit. p. 523. 23 FERRARI. Elementos de direito municipal. p. 6263.

Ferrari,23 embora reconhecendo que o federalismo se assenta sobre duas idéias fundamentais – a autonomia das entidades federativas e a sua participação na formação da vontade dos órgãos federais e nas suas decisões –, vê no modelo brasileiro arranjo peculiar: [...] na Federação brasileira, conforme determina a Constituição Federal, os Municípios são unidades territoriais, com autonomia política, administrativa e financeira, autonomia essa limitada pelos princípios contidos na própria Lei Magna do Estado Federal e naqueles das Constituições Estaduais. Na mesma linha, e embora admitindo a relevância dos argumentos contrários à tese da configuração do Município como entidade federativa, encontradiços na doutrina, adverte Santana:24

24

[...] o fato é que não podemos nos esquecer de que os modelos federativos não podem ser transplantados de um Estado para outro. Enfatizamos novamente que cada Estado possui suas próprias características e, assim, tipificam sua estrutura interna. No caso brasileiro é de se dar grande importância a esse aspecto, porque, como sabido, todas essas particularidades que o Município apresenta são, em verdade, notas definidoras dos contornos da nossa fisionomia federativa; são especificidades do ser-federativo-pátrio. De fato, a Constituição de 1988 inovou o tratamento até então dispensado ao ente local, introduzindo significativas

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SANTANA. Comp e t ê n c i a s legislativas municipais. p. 40.


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alterações na fisionomia do Estado brasileiro. E, se já não tínhamos uma federação segundo o modelo tradicional, a partir da nova ordem, ela mais se afasta daquele parâmetro, pela tonificação de suas peculiaridades e, sobretudo, pela intensificação da diferença de tratamento dado ao Município. Ganha este relevância no Estado brasileiro, seja pela excepcionalidade do status a ele conferido, seja pela sinalização – pelo menos no plano constitucional – no sentido da inversão do movimento expansionista do poder central, pela ampliação do campo autonômico do Município.

25

Realçando a importância da solução aventada pela nova ordem constitucional, lembra Horta que “a ascensão do Município desfaz antigas reservas que se opunham às relações diretas entre a União e o Município.”25

HORTA. op. cit. p. 523.

Em efeito, a Carta é categórica, embora equivocada, ao explicitar o Município na configuração da federação. É pródiga em referências ao ente local: uma leitura de seu texto evidencia a preocupação do constituinte em enaltecê-lo, quer nominalmente no plano da estrutura do federalismo; quer na partilha de competências, embora seja possível verificar-se, ainda, a persistência de competências centralizadas em relação a uma gama considerável de matérias; ou, ainda, no reconhecimento de seu papel como importante agente de políticas públicas, e, especialmente, na dedicação de comandos básicos e preordenadores da lei orgânica municipal que desvencilham o ente local da ordem estadual no tocante a sua organização. Com tal prestígio, o Município é contemplado com competências oriundas diretamente da matriz constitucional, não ficando à mercê do Estado-membro para a definição de sua autonomia, que não pode ser dilargada ou restringida por ele. Ressalva-se que a mínima sujeição do Município ao Estado-membro ocorre quanto a princípios peculiares previstos na respectiva Constituição, a teor do art. 29 da Constituição da República, sem olvidar a competência dos Estados para a criação, fusão e incorporação de Municípios.

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O MUNICÍPIO NO FEDERALISMO BRASILEIRO : CONSTRANGIMENTOS E PERSPECTIVAS

Em face do status privilegiado do Município, afirma-se, na doutrina, a caracterização de uma federação trina no Brasil, do que se deduzem potencialidades e constrangimentos.

5. O federalismo brasileiro e a lógica cooperativacompetitiva. Perspectivas do neolocalismo Sob a perspectiva reconstrutiva do federalismo, a Constituição de 1988 redefine as bases da autonomia, reforça soluções cooperativas mediante relações diretas entre a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, consoante o arranjo de competências adotado e sobretudo conforme o disposto no art. 23, parágrafo único, ao mesmo tempo que acena para a conciliação dessa lógica com a de competição nos moldes da tendência americana. Paulo Ferreira, coordenador do Grupo de Trabalho sobre Descentralização e Federalismo do IPEA, critica, porém, a solução apresentada pela Constituição: Apesar do avanço no reconhecimento da autonomia dos entes federativos, o Texto Constitucional é, porém, falho no que diz respeito a uma definição clara de competências dentro da Federação. (...) a indefinição de perfil da estrutura cooperativa dentro da Federação e a imprecisão das fronteiras de competência faz com que a União dificulte esse processo de descentralização, interferindo na autonomia dos outros níveis de poder.26

26

Não obstante as imprecisões, o certo é que o municipalismo no Brasil, sob a égide da Constituição de 1988, passa a ser defendido sob enfoques diferentes e sobre bases ideológicas distintas: como princípio democrático e como princípio de engenharia administrativa, com vistas à construção da eficiência na prestação do setor público. Essas idéias, segundo Marcos André B. C. Melo, constituem o núcleo de sustentação do consenso em torno da idéia do neomunicipalismo.27

FERREIRA.Omodelo federativo brasileiro: evolução, o marco da Constituição de 1988 e perspectivas.

27

O autor sustenta, contudo, ser meramente aparente essa unidade em torno do municipalismo, colocando sob foco

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MELO, Marcos André B. C. de. O município na federação Brasileira e a questão da autonomia. p. 65.


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o aparente consenso relativo à autonomia municipal que, segundo sua advertência, escamoteia um dissenso muito profundo. Para ele, o neomunicipalismo brasileiro ou o neolocalismo, como discurso recorrente, há de ser apreendido segundo as conotações que lhe emprestam os núcleos filosóficos subjacentes, os quais, por sua vez, inscrevem-se em genealogias intelectuais distintas: Na realidade, a idéia de descentralização é hoje lugar comum tanto em uma agenda neoliberal quanto em uma agenda histórica, identificada com a social-democracia [...]. Dentro de uma tradição neoliberal, a idéia da descentralização, da devolução de funções e competências a entes subnacionais, equivale a uma estratégia maior de retirada de parcela do poder do Governo central. Este é o Leitmotiv da idéia da descentralização.

28

29

Ibidem, p. 63.

Da mesma forma, dentro de uma agenda social democrática, histórica, a idéia de descentralização é inteiramente diversa; aqueles que propugnam pela descentralização e pela autonomia local, em última instância, estão postulando a democratização da gestão e a ampliação do controle social.28

Ibidem, p. 63.

O certo é que a descentralização como arranjo político é mecanismo de reequilíbrio de poder por demanda ou por mecanismo inverso, contando especialmente com o Município como elemento neutralizador das profundas dissintonias entre União e Estados e do processo de articulação de forças reciprocamente oponíveis no contexto da federação. Sob o enfoque da teoria econômica, a descentralização pode ser feita para o mercado como mecanismo alocativo e contraponto do poder estatal, na perspectiva de incorporação de métodos, alternativas e recursos privados. Sob a ótica da democratização da gestão, a estratégia de descentralização das decisões assegurada pela participação do cidadão é condição de equilíbrio da relação Estado-sociedade, conquanto não suficiente.29 Sob essa perspectiva plural, em contexto de verdadeira revolução tecnológica e de complexidade de demandas e prestações, são igualmente importantes a reconstrução formal

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e material do federalismo de vocação cooperativa com o incremento de institucionalidades dessa índole e a defesa da ampliação do campo autonômico do Município como instância de superação de crises; a concepção democrática de Estado, como fator de fortalecimento da sociedade e da esfera municipal de governo e da sociedade; e a estruturação de mecanismos seguros de extensão de responsabilidades para o mercado, sob inspiração de ruptura com as práticas segregadoras e egoísticas que historicamente marcam o setor, por longo tempo, tomado como antitético da esfera pública.

6. A descentralização de políticas públicas O constituinte de 1988, acolhendo as reivindicações dos movimentos organizados, firma compromisso com a efetivação da igualdade, reconhece garantia de acesso dos cidadãos aos serviços públicos sociais, consagra a universalização dos benefícios da seguridade social, entre outros, e traça diretriz de participação da sociedade na concepção, na execução e no controle das políticas públicas, com vistas a transcender o patamar de materialização de direitos para buscar a construção da igualdade, sobretudo por meio de mecanismos de integração dos cidadãos na política e na processualidade administrativa, como forma de garantir crescente legitimidade às decisões.30

30

Como conseqüência do agravamento do quadro social e daquela mobilização, a máquina pública é impactada pela demanda cada vez mais densa e diversificada de benefícios, o que põe em realce as esferas estadual e local, notadamente esta, tendo em vista principalmente a diminuição da capacidade de investimento do Governo Federal na prestação direta de serviços ou no financiamento das políticas e a proximidade do Município em relação às questões do quotidiano das necessidades.31

31

A resposta evidente seria a criação de mecanismos cooperativos consistentes entre as diversas esferas de governo, conjugados com arranjos entre o Estado e o setor privado,

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FERREIRA. op. cit. p. 9.

Ibidem.


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ou entre aquele e a sociedade, em caráter supletório para o enfrentamento das questões relacionadas com emprego, segurança, acesso a equipamentos básicos, já que o poder público não dispõe de todos os recursos e modos de gestão para o atendimento das demandas sociais. É dizer: o poder público deve esgotar seu esforço de sinergia no âmbito da esfera pública estatal, mas deve também integrar a sociedade no processo de desenvolvimento, bem assim o próprio mercado em soluções para o asseguramento de oportunidades a todos, de modo a favorecer a construção da igualdade.

32

Nessa linha, o quadro de múltiplas demandas e o apelo de participação forçaram a precipitação dos processos de descentralização e de cooperação, que têm conduzido, nos últimos anos, à formação de várias políticas setoriais, sob novos moldes, alimentadas também por tendências internacionais: o SUS, que teve sua matriz na Reforma Sanitária Italiana de 1978; e as políticas de controle social, que têm sua inspiração na França socialista, são exemplos dessa orientação.32

MELO. op. cit. p. 66

33

FERREIRA. op. cit. p. 10.

Na toada da improvisação brasileira, esses processos de descentralização e de cooperação desenvolveram-se segundo lógica autoritária no traspasse dos serviços sociais, sem os pressupostos das negociações políticas, o que levou à traumática incorporação de ações, serviços e equipamentos. Entre os fatores negativos que pressionaram as medidas descentralizantes, citem-se: a insuficiência das bases de cooperação federativa nos planos constitucional e infraconstitucional, enfatizando-se a ausência da lei complementar preconizada pelo art. 23 da Constituição da República como sério dificultador da desejável interação, ou óbice mesmo do federalismo cooperativo, na realidade; a ausência de pactos sociais legitimadores, já que a condução do vetor da participação popular se fez pelo caráter mais emblemático do que conseqüente, sem propiciar a discursividade democrática e sustentar instrumentos efetivos de controle.33 Assim, na prática de descentralização de políticas públicas, não se tem verificado a sintonia entre os entes federativos, o que acarreta irracionalidade de gastos públicos e prejuízo na qualidade da prestação, com os gravames sobre

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a cidadania. De igual modo, as parcerias entre o setor público e o privado, por ausência de tradição na realidade, fragilizamse em razão do comprometimento do interesse público e da prevalência do móvel de socialização de ônus e privatização dos benefícios. Por fim, a participação popular, apesar dos avanços já conquistados, ainda não alcançou o estágio de efetivo fator de controle social. Demais disso, a nova ideologia municipalista há de se assentar, sim, sobre os pilares da participação, da democratização da gestão, da eficiência do setor público na prestação de serviços públicos e da parceria. Isso, entretanto, não basta, eis que não pode perder de vista os fatores que desafiam a criatividade e o arrojo das cidades, espaços referenciais de identidade e locus estratégicos para os consensos primários, no tocante a alternativas de superação da crise contemporânea. Nesse sentido, deve-se acreditar, como José Luiz Quadro de Magalhães, que, à luz dos paradigmas do Estado Democrático de Direito, na perspectiva da construção do Estado Constitucional, novo tratamento há de ser dado ao poder local, projetando-lhe força proativa da mudança do Estado na relação com a sociedade e com outros atores importantes.34

34

7. Particularidades do federalismo e da descentralização no Brasil. Potencialidades e constrangimentos A rediscussão do federalismo e da descentralização no Brasil traz à tona condicionantes estruturais e conjunturais que os peculiarizam. Entre as primeiras condicionantes, é de se realçarem a origem histórica do federalismo brasileiro, a ideologia que o inspirou, o modelo sui generis de sua estruturação, com repercussão no arranjo de competências e de autonomia, e a disparidade socioeconômica entre as unidades federadas. Tais condicionantes influenciam igualmente outras estratégias descentralizadoras.

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MAGALHÃES. Poder Municipal: paradigmas para o Estado Constitucional.


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Na perspectiva de constrangimentos decorrentes da peculiar posição do Município na ordem federativa, por exemplo, pode-se registrar o fato de que a exacerbação da autonomia municipal interfere nas soluções de caráter metropolitano, consoante se pode registrar. A Constituição apresenta, no art. 25, § 3º, topicamente inserido no título “Da Organização do Estado”, as bases normativas de cooperação intergovernamental, a partir do critério de funções públicas de interesse comum no âmbito de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Desse modo, ao adotar tais formas organizatórias de funções de interesse transmunicipal, o Estado vincula compulsoriamente os Municípios na relação, sem que isso represente obrigatoriedade de compartilhamento do Município no órgão de gestão regional e exclua instrumentos de cooperação intergovernamental de caráter voluntário, como consórcios e convênios. Na prática, porém, o discurso municipalista e a exagerada defesa da autonomia municipal acabam por desestimular iniciativas do Estado voltadas para problemas que transcendem a territorialidade local ou passam a compor discurso do Estado de proposital afastamento da gestão metropolitana. Isso constitui, nos últimos anos, motivo nominal para um déficit de presença do Estado-membro nas questões desse âmbito, a refletir o abandono da política de desenvolvimento urbano que, especialmente na década de 70, atraiu a atenção de estudiosos e maciços investimentos públicos. E não há como negar a imprescindibilidade da presença da União e dos Estados-membros na solução dos problemas metropolitanos, tamanhos os desafios que se colocam nesse plano, consoante evidências que se colhem dos dados do IBGE: a absurda concentração de cerca de 51% da população brasileira em área de 1,8% do território nacional, compondo um quadro metropolitano caótico que alia a maior acumulação do PIB nacional às mais profundas deseconomias de escala do País. Sem a presença suficientemente forte do Estado no âmbito da unidade regional administrativa, por ele mesmo titularizada e ao mesmo tempo subsidiária da ação municipal, não se vislumbram perspectivas de reversão dos desequilíbrios

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e desenvolvimento de uma gestão integrada e eficaz de funções públicas de interesse comum. Na mesma linha, a partilha de competências na Constituição peculiariza o federalismo, uma vez que é feita segundo uma complexa matriz que associa múltiplos critérios de repartição. Nesse sentido, o condomínio dos poderes estatais regese por competências privativas da União, com a possibilidade de que os Estados recebam, mediante delegação da ordem central, parcela de poder originalmente atribuída àquela (art. 22 da CF); competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 23 da CF); competências da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar concorrentemente (art. 24 da CF); competências enumeradas exaustivamente para a União (arts. 21 e 22 da CF); competência prevista indicativamente para Municípios, a partir do mote do interesse local e distendida pela possibilidade deferida ao Município para suplementar a legislação federal e estadual, no que couber (art. 30 da CF); competências remanescentes para Estados e para o Distrito Federal ( art. 25, § 1º, da CF). O modelo de distribuição de competência, ao mesmo tempo que embasa a construção jurídica da cooperação dos entes federativos, sustenta a centralização do poder no âmbito da União, tendência, de resto, confortável na cultura interna, alimentada pela consciência da unidade nacional. Sabe-se que, no Brasil, o desequilíbrio regional – em especial, o dos entes subnacionais isoladamente considerados – é o mais acentuado da América Latina, realidade que traz desdobramentos nos planos interpessoal, inter-regionais e intra-regionais, que particularizam o federalismo brasileiro. Esse quadro de hierarquização de regiões, embora componha um substrato que desafia a cooperação na perspectiva de equalização do todo, com a intermediação da União, gera sobretudo efeitos perversos sobre o federalismo, projetando permanente ameaça ao equilíbrio das relações.35

35

Francisco Oliveira lembra que a renúncia dos direitos de soberania dos Estados em favor da Federação atrai para esta deveres para com as unidades federadas; entre outros, o

75

AFFONSO. op. cit. p. 32.


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OLIVEIRA. op. cit. p. 8.

OLIVEIRA. op. cit. p. 7.

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AFFONSO. op. cit. p. 35.

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de partilha do poder federal, o de distribuição eqüitativa das riquezas produzidas pela formação federal e o de defesa de cada uma das partes. Adverte, na linha dos constrangimentos, que, na medida em que se frustram as expectativas de equalização das diferenças inter-regionais e de participação das unidades na riqueza produzida pelo conjunto, perde relevância a relação de pertinência e de integridade no âmbito da ordem federativa.36 Consoante adverte Francisco de Oliveira, paradoxalmente, o desequilíbrio entre a renúncia de poderes e as compensações é argumento a que se apegam também algumas unidades subnacionais mais desenvolvidas, com participação mais efetiva na produção de riquezas, pretensamente prejudicadas no concerto federativo, por suportarem ônus do subdesenvolvimento de outras. Sustentando sua auto-suficiência, sobretudo para conectar-se diretamente ao processo de globalização — apesar da ausência de evidências de ganhos nessas estratégias de ligação à revelia dos Estados nacionais, conforme afirma o autor —, não encontram compensações por sua renúncia de direitos de soberania em favor da Federação, vista, então, como estorvo.37 Rui de Brito Álvares Affonso, à sua vez, discutindo as dissimetrias nas relações econômicas no Brasil, mostra que, longe de um equilíbrio entre renúncia de soberania e compensações, as tensões delas decorrentes conformam um pacto federativo baseado em um intricado e pouco explícito mecanismo de trocas entre esferas de governo e entre regiões.38 No bojo desses mecanismos de troca com vistas à atenuação das desigualdades fiscais e econômicas interregionais, colocam-se, de modo paliativo, as medidas de transferência de capitais de regiões mais desenvolvidas para as de economia mais deprimida, as transferências fiscais e parafiscais de caráter compensatório e, ainda, as transferências voluntárias para execução de determinadas políticas públicas. Nesse sentido, por exemplo, regiões menos desenvolvidas são mais bem aquinhoadas com transferências de receitas disponíveis, se comparadas com as mais desenvolvidas, que lidam com receitas próprias significativas. Tais

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medidas, contudo, a par de deixarem intocadas as disparidades entre grupos sociais, em larga medida se distanciam do propósito de verdadeira equalização do todo, para se prestarem ao reforço da dependência de determinadas unidades em relação às mais poderosas e ao governo central, seja pela imposição de condições para acesso aos benefícios, seja pela manipulação política das transferências, sendo de se ressaltar a tendência mais recente de redução do grau de condicionalidade das receitas transferidas, conforme registra Rui de Brito Álvares Affonso.39

39

Pelo caráter paliativo, as medidas não se revelam suficientes para a superação da crise do federalismo brasileiro, cujo revigoramento, na linguagem de Rui de Brito Álvares Affonso, apresenta “caráter inconclusivo e conflitivo”. Segundo o autor, o diagnóstico dos desafios mais contundentes nas relações no âmbito da federação, tendo em vista, sobretudo, o fator das desigualdades, revela múltiplas distorções. Nesse sentido, chama atenção a disputa entre a União e os governos subnacionais por competências sobre gastos públicos e receitas, com a tentativa da União de se fortalecer mediante a ampliação de receitas não compartilhadas, por meio da elevação da carga tributária, e do desvencilhamento de vinculação de gastos imposta pela Constituição de 1988. Na mesma linha, devem ser enfatizadas as disputas entre Estados e entre Municípios, no âmbito da chamada guerra fiscal, como forma de atrair investimentos para superar a diminuição de transferências voluntárias da União e para compensar a retração dos investimentos federais e a ausência de planos regionais de desenvolvimento. Estratégia semelhante desenvolve-se a partir de emancipação de Municípios, como forma de reordenar a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios e de outras receitas, como a do Valor Agregado Fiscal, relativo ao ICMS, estimulando a opção por políticas segregadoras e isolacionistas por parte de governos locais. Compõem ainda o diagnóstico a inconsistência de uma política de cooperação para fazer face às disparidades socioeconômicas regionais, articulada ao influxo das pressões do sistema eleitoral que impõe a lógica da intermediação

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AFFONSO. op. cit. p. 34.


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política para repasse de recursos aos entes subnacionais; e, por fim, a participação dos Estados e dos Municípios na crise fiscal, respondendo por gastos elevados, especialmente para fazer face a dívidas externas e internas, em posição de fragilidade nos processos de renegociação de débitos e descentralização de políticas sociais.40

AFFONSO. op. cit. p. 36.

Vê-se, pois, que o fator das desigualdades associado ao da carência de motivação dos entes subnacionais para a alimentação processual do pacto federativo, em razão do desequilíbrio entre renúncia de direitos de soberania e compensações redistributivas, militam ao mesmo tempo contra um federalismo competitivo, já que o suposto deste é a própria igualdade entre os entes federativos e a motivação pela pertinência ao conjunto, e contra um federalismo cooperativo eficaz, que se deve apoiar em mecanismos institucionais e contratuais de trocas equilibradas mediadas pela União. Por outro lado, tanto a competição quanto a cooperação só são eficazes se inseridas em arranjos de controle de que participem em posição ativa as unidades do conjunto, arranjos que serão meramente nominais em um quadro de fortes desequilíbrios e de descompromisso com o pacto federativo. Outros fatores de caracterização da opção brasileira devem ser acrescidos, tais como o relativo ao seu distanciamento da idéia de uma Federação voltada para o propósito de defesa dos interesses dos indivíduos e dos cidadãos contra pretensões centralizadoras. As circunstâncias que envolvem a formalização da alternativa brasileira influenciam as soluções nos planos ideológico, estrutural e gerencial do Estado Federal. A opção brasileira acaba por deixar flancos às investidas da União sobre a autonomia de Estados e Municípios, sem a contrapartida da resistência organizada no âmbito da própria cidadania. Veja-se o exemplo recente representado pela edição da Lei Complementar n.º 101, de 5 de maio de 2000, sobre responsabilidade fiscal, como verdadeira panacéia contra a prática corruptiva da administração pública e instrumento de consecução de desenvolvimento econômico e social do País.

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Nela, em franco desrespeito à matriz constitucional, que, ademais, amplia a responsabilidade do Estado como garantidor do exercício dos direitos individuais, sociais, coletivos e difusos assegurados exemplificativamente na Constituição (arts. 5º, 6º e 7º), o legislador elege o equilíbrio de contas como um fim em si mesmo, isto é, prioriza o corte de déficits primários e o aumento de receita, em prejuízo das prestações positivas do Estado para fazer face à demanda de efetivação de direitos e de oportunidades para a consecução da cidadania plena e emancipada. Com efeito, desconhecendo a amplitude da responsabilidade do gestor, traduzida por enfáticos dispositivos, sejam os inseridos no capítulo da Administração Pública (art. 37), sejam os deduzidos dos direitos (arts. 5º, 6º e 7º), sejam os dos arts. 170, 174, 182, 194, 203, do 215 e outros, o legislador ateve-se a um conceito restrito de responsabilidade para estabelecer drásticas limitações ao gestor, as quais importam em verdadeira quebra do pacto federativo, chegando a prever suspensão de transferências voluntárias aos entes subnacionais por infração da legalidade fiscal, e a caracterizar tipos penais severamente sancionados, mesmo em situações de extrapolação em função de uma eficiência responsável e respeitosa aos direitos individuais, sociais, coletivos e difusos. O quadro redunda na inação dos administradores e no desestímulo às vocações para a gestão pública, com sanções aos próprios cidadãos. Fatores conjunturais também devem ser levados em conta. Nesse sentido, cabe lembrar, por exemplo, que o reforço do federalismo brasileiro, de um lado, e a mera descentralização do poder político-econômico, de outro, voltados para o propósito comum – tão bem lembrado por Rui de Brito Álvares Affonso – de “atender à multiplicidade de demandas territorialmante diferenciadas, ou seja, de enfrentar o desafio de articular o geral com as particularidades na gestão pública”, decorrem de circunstâncias específicas.41

41

Apesar de ganhar relevância no bojo do processo de descentralização da América Latina, a estratégia descentralizante no Brasil, pelo menos na sua deflagração, destoa de experiências como as da Colômbia, da Venezuela e

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AFFONSO. op. cit. p. 31.


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da Bolívia, capitaneadas pela União em busca de maior eficácia das ações do governo central no âmbito dos Municípios, de restabelecimento da governabilidade ou de superação de crise.42 Internamente, decorre de pretensões dos Estados e Municípios, especialmente no campo tributário, a partir do final dos anos 70, em face da emergência da crise econômica e, ainda, de iniciativa das unidades subnacionais em estratégias de afirmação no bojo do processo de redemocratização, na década de 80. No âmbito desse movimento, o Estado central foi posto em xeque, prevalecendo a crença em que o trespasse de encargos e receitas da União Federal a Estados e Municípios era condição de fortalecimento do federalismo.

Ibidem, p. 33.

É de se ver assim que, diferindo dos processos latinoamericanos mais eloqüentes, no Brasil, a descentralização nos últimos anos apresentou-se como estratégia alheia aos interesses do governo central, caracterizando-se como por demanda, embora posteriormente tenha sido assimilada como estratégia da União para enfrentamento da crise. Demais disso, as perspectivas de revigoramento do federalismo, com a descentralização fiscal e a redemocratização, verificaram-se no curso de acentuada crise do próprio modelo de desenvolvimento e encontram clima de completa frustração no contexto da desestruturação do Estado, imposta pela filosofia liberalizante do governo federal que, a partir da década de 90, contraditoriamente compromete o pacto federativo com as diversas reformas e medidas de desestatização. Assim, refletindo, num primeiro momento, a postura reativa da União e as perplexidades das entidades subnacionais e da própria população, sobretudo em face da lógica de tratamento das políticas públicas e, posteriormente, das disputas entre o paradigma liberal e o democrático, o processo de descentralização no Brasil revelou múltiplas dificuldades, impasses e constrangimentos. Esse quadro de dificuldades compreende desde a ausência de planejamento adequado por parte da União das alternativas de transferência das atribuições até então a seu cargo, passando pela impropriedade de métodos de implementação e de controle das medidas

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descentralizantes, pelas superposições e lacunas, pelas disfunções decorrentes de soluções massificadas, pelo desequilíbrio entre encargos e receitas, até a insuficiência dos arranjos institucionais, para darem suporte a diretrizes e práticas inovadoras de gestão, com os paradoxos inevitáveis. Entre tantos atropelos, é de se realçar a ausência de planejamento. Sabe-se que a descentralização responsável de políticas públicas pressupõe processos preparatórios de seleção daquelas passíveis de transferência para outros níveis, avaliação de aptidão dos receptores para se desincumbirem de novos encargos. Em outras palavras, a adoção de estratégia demanda estudos de viabilidade técnica e política, de modo a evitar efeitos perversos. A ausência desse planejamento e de definição clara de responsabilidades no processo afeta a lógica cooperativa e opõe dificuldades à coordenação e à articulação dos esforços por parte do governo central, com prejuízo para a eficácia dos novos arranjos e do atendimento dos cidadãos de um modo geral. Igualmente, embora se perceba a potencialidade das estratégias descentralizadoras, não se pode olvidar a impropriedade de soluções uniformes para contextos tão díspares do municipalismo brasileiro, seja no tocante às condições físicas, econômicas e sociais, seja em relação à capacidade técnico-administrativa, financeira e fiscal para a garantia de gestão adequada. Na descentralização, impõe-se a defesa de certa flexibilidade dos arranjos institucionais e contratuais para que possam responder às especificidades das experiências e dos contextos de sua aplicação. Na mesma linha, deve-se afastar o equívoco da simplificação estruturada no binômio democracia e descentralizacão, já que não basta tratar-se de esfera local para que se tenha favorecida a prática daquela. Com efeito, a democracia depende da concorrência de outros fatores, tais como os econômicos, financeiros, culturais, institucionais e especialmente políticos, sejam relacionados com os canais de participação direta, sejam com o perfil das instituições representativas.

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Desse modo, pode-se afirmar que o movimento descentralizante mais recente, num primeiro momento, levou ao reforço do federalismo na Constituição de 1988, sobretudo sob a perspectiva da cooperação intergovernamental, tendo em vista a reconformação da partilha fiscal, a partir de base normativa de sustentação do aumento de arrecadação própria e de receita disponível para Estados e Municípios, muito embora a política tributária da União, que prestigia a criação de contribuições entre as categorias tributárias, deixe à margem do aumento de receita os entes subnacionais. De qualquer forma, o arranjo tributário da Constituição de 1988 colocou o Brasil em posição de relevo na América Latina e em face de federações desenvolvidas, como Alemanha e Estados Unidos, conforme registra Rui de Brito Álvares Affonso.43 Esse quadro de potencialidades e de dificuldades evidencia a tensão do federalismo brasileiro entre descentralização e recentralização, vislumbrando-se, no atual cenário, a tendência de crescente concentração do controle da economia e das finanças nas mãos do governo da União, com vistas ao atendimento das exigências da economia globalizada, e, ao mesmo tempo, a transferência de agigantados encargos aos Estados-membros e Municípios, notadamente nas áreas de saúde e educação.

8. CONCLUSÃO O federalismo brasileiro, do ponto de vista da concepção estrutural, tem como inspiração a experiência americana da Convenção de Filadélfia de 1787. Pelo viés histórico, no entanto, percebem-se distintas as razões que propulsam a formação da federação brasileira, sendo certo que a ambigüidade resultante da associação de fatores conceptuais e históricos e a realidade interna marcada por acentuadas disparidades socioeconômicas e por pressões políticas dão cunho praticamente nominal à forma de Estado adotada. Na linha do nominalismo, o Constituinte de 1988 optou por consagrar, em artigo inaugural, a “união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” como arranjo

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basilar do Estado Democrático de Direito, desenvolvendo modelo de distribuição de competências estruturante de ampla cooperação jurídica. Uma tal exortação, ideologizada pela bandeira municipalista, e uma sofisticada matriz de repartição dos poderes no âmbito do território nacional não elidem os constrangimentos operados por sucessivos movimentos de centralização e descentralização que ameaçam o federalismo brasileiro. Daí por que as potencialidades inerentes a tal forma de Estado em sua peculiar configuração interna devem ser concretizadas, tendo como força motriz sobretudo a densidade da autonomia posta no plano normativo, para fazer face às investidas da União, pautadas, não raro, por interesses políticos e conjunturais cuja persecução coloca o federalismo à mercê de lógicas cambiantes.

9. Referências bibliográficas AFFONSO, Rui de Brito Álvares. A federação na encruzilhada. No prelo. ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Belo Horizonte: FUMARC/ UCMG, 1982. BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1988. v. 1. BORJA, Jordi. As cidades de planejamento estratégico: uma reflexão européia e latino-americana. In: FISCHER, Tânia (Org.). Gestão contemporânea: cidades estratégicas e organizações locais. Rio de Janeiro: FGV, 1996. CÂMARA, Maria Helena Ferreira da. O conceito moderno de federação. Revista de Informação Legislativa, v. 18, n. 71, p. 23-42, jul./set. 1981. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de direito municipal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. FERREIRA, Paulo Brum. O modelo federativo brasileiro: evolução, o marco da Constituição de 1988 e perspectivas. In:

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SUBSIDIARIEDADE e fortalecimento do poder local. São Paulo: Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung, Centro de Estudos, 1999. HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. HUNTINGTON. Samuel P. O choque de civilizações. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997. MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Poder municipal: paradigmas para o Estado constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 8 ed. São Paulo: Malheiros, 1996. MELO, Marcos André B. C. de. O município na federação brasileira e a questão da autonomia. In: SUBSIDIARIEDADE e fortalecimento do poder local. São Paulo: Konrad-AdenauerStiftung, Centro de Estudos, 1999. OLIVEIRA, Francisco de. A federação desfigurada. No prelo. SANTANA, Jair Eduardo. Competências legislativas municipais. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. ______ . Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Boletim de Direito Administrativo, v. 9, n. 5, p. 290-310, maio 1993. ______ . A intervenção da União nos Estados e municípios – A autonomia dos entes federados – Inobservância cronológica dos precatórios – A posição do Supremo Tribunal Federal. Boletim de Direito Administrativo, v. 13, n. 5, p. 309-317, maio 1997.

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A DIMENSÃO TRÁGICA DA LUTA DIMENSÃO TRÁGICA DA LUTA PELAPELA ANISTIA ANISTIA* G . S C O T T A EE N G . S C O T T BIZOCA A II KK GRECO N SS HELOISA

“...Obviamente, o que se perdeu, através dessa incapacidade do pensamento e da lembrança foi o espírito revolucionário”. Hannah Arendt1

Heloisa Bizoca Greco é doutora em História, coordenadora do Movimento Tortura Nunca Mais/ MG e professora do Centro Universitário Belo Horizonte

proposta deste artigo é resgatar a importância da luta pela Anistia Ampla, Geral e Irrestrita, empreendida pelos Comitês Brasileiros de Anistia/CBAs, juntamente com o Movimento Feminino pela Anistia/MFPA, os presos políticos e os exilados, na segunda metade da década de 1970, e seu saldo político, cujos efeitos se estendem ao longo dos últimos 20 anos. A discussão se dará a partir das seguintes questões, de resto muito simples:

FÁBIO

*

Qual o real significado desse movimento e qual o seu alcance? Qual a sua singularidade? Qual a sua atualidade?

FÁBIO

Há muitas maneiras de se contar a história da ditadura militar, todas elas mais ou menos praticadas pela historiografia sobre o período, que, no entanto, tem negligenciado – ostensivamente, eu diria – a luta pela anistia. A copiosa e importante literatura existente contempla, de um lado, a hegemônica Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 85-111, jan./dez. 2005

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Este artigo foi elaborado a partir do cap. 10 da tese de doutorado da autora: Greco, Heloisa Amélia. Dimensões fundacionais da luta pela anistia. 2003. 394 p. Tese (DoutoradoemHistória)– Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2003.


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ARENDT, Hannah. “A tradição revolucionária e seu tesouro perdido ”. In: Da revolução. São Paulo: Ática, 1990. p. 176.

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teoria do autoritarismo e a mal chamada transição democrática; e, de outro, o impacto das lutas travadas na década de 1960 – o movimento estudantil e a luta armada – e no final da década de 1970 – o novo sindicalismo, os novos movimentos sociais, os novos sujeitos emergentes, as comunidades de base, a nova esquerda – mas a anistia não está entre elas. Apesar de ser considerada pela maioria dos autores ponto nevrálgico do processo político então em andamento, a anistia é abordada apenas tangencialmente e exclusivamente na perspectiva do instituído, enfoque de recorte nitidamente conservador: o que prevalece é o jogo parlamentar, quase como se não tivesse havido sujeitos – logo, ação – fora do espaço institucional, o que contrasta, de maneira gritante, com a evocação daqueles que participaram diretamente do acontecimento. Hoje, 40 anos depois da instalação da mais longeva das ditaduras militares do Cone Sul do continente, nos deparamos perplexos com certa historiografia que, mais do que conservadora, chega a ser reacionária: aquela que sugere que a direita e a esquerda tenham sido igualmente responsáveis pelo golpe. Faço minha a argumentação da prof. dra. Marly de Almeida Gomes Vianna:

2

3

“Além de não haver base objetiva para esta colocação, penso que o maior erro que ela contém é igualar(...) as posições da esquerda e da direita, não fazer diferença entre suas atuações, o que acaba por minimizar o golpe. Não foi a esquerda que interrompeu o processo democrático e nem sequer estava articulada para conter o golpismo fora da legalidade do famoso esquema militar de Jango. Há pouco, no Rio, um professor chegou a ‘predizer o passado’: caso a esquerda vencesse, a repressão seria grande. Um velho revisionismo histórico culpabiliza as vítimas pela repressão.”2

VIANNA, Marly de Almeida Gomes. “40 anos depois ”. Folha de São Paulo, São Paulo, 22 abr 2004. p. A3.

Além dos equívocos apontados por Vianna, há nessa concepção outro tão ou mais grave que os demais: ignora-se ou criminaliza-se o movimento e as lutas da sociedade, capitulando diante da história oficialmente correta.3

Tomei emprestada a expressão de E.P. Thompson.

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Ao contrário do que tem sido a tendência da produção acadêmica, portanto, vou tratar aqui da história do instituinte, não do instituído. Assim, o que eu defendo é que, na luta pela anistia, a iniciativa política está com a sociedade civil organizada, não com o Estado ou com a institucionalidade – os sujeitos ou os atores principais são os militantes das entidades de anistia – os CBAs e o MFPA –, os exilados e os presos políticos. O locus dessa iniciativa, o lugar da ação e do discurso ou, melhor ainda, o lugar da história, é a esfera instituinte no marco da recuperação da cidade como espaço político – é essa a perspectiva que proponho a partir da qual a história deve ser contada, em contraposição ao espaço instituído ou à esfera do institucional. O MFPA surge em 1975; os CBAs começam a se articular em 1977, entram em cena em 1978 e se tornam, então, a grande referência de luta direta contra a ditadura militar. Eles se apresentam como o único movimento legal, de frente, organizado nacionalmente, cujo objetivo declarado é o enfrentamento direto da ditadura no seu arcabouço ideológico, a Doutrina de Segurança Nacional, que tem como núcleo duro o binômio violência e terror: a representação mais genuína ou, melhor dizendo, a instituição central do Estado de Segurança Nacional, instituído pelos militares a partir do golpe de 1964, é a tortura. A formulação do significado da luta pela anistia da Carta do I Congresso Nacional pela Anistia, realizado em São Paulo, em novembro de 1978, constitui síntese expressiva da radicalidade do seu discurso e de sua prática: “A Anistia pela qual lutamos deve ser Ampla – para todas as manifestações de oposição ao regime; Geral – para todas as vítimas da repressão; e Irrestrita – sem discriminações e restrições. Não aceitamos a anistia parcial e repudiamos a anistia recíproca. Exigimos o fim das torturas e do aparelho repressivo e a responsabilização judicial dos agentes da repressão e do regime a que eles servem.” Mais adiante é colocado:

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“(Exigimos) a elucidação da situação dos desaparecidos e dos mortos e o esclarecimento das circunstâncias em que ocorreram as mortes e os assassinatos”. E ainda: “A repressão policial institucionalizada pelo regime está presente não só contra as manifestações políticas, mas também se generaliza a todos os que passam pelas suas mãos, e, particularmente, a grande parte das populações dos bairros pobres, que sofre diariamente a violência policial e termina por suportar, nas prisões, torturas e condições desumanas de tratamento.” A hipótese que quero discutir aqui é que a luta pela anistia leva às máximas conseqüências a tensão compreendida na dialética memória / esquecimento, o que lhe imprime caráter matricial: pela primeira vez, no Brasil, um movimento social assume aberta e explicitamente como bandeira de luta e conteúdo programático a construção de uma contramemória e um contradiscurso referenciados no resgate da memória do terror a partir da perspectiva daqueles que não apenas sofreram, mas, sobretudo, combateram a sua opressão. Tal procedimento engloba também o resgate da memória da luta contra o terror e dos projetos e possibilidades de futuro nela contidos e vencidos. Nesse caso, dar combate à memória do vencedor é condição imprescindível para que o discurso, a prática e a memória da luta sejam elevados à condição de história. São dois os núcleos que determinam a novidade essencial do movimento e, ao mesmo tempo, determinam a sua vocação instituinte e representam suas dimensões fundacionais. Eles constituem a essência do movimento, simultaneamente a centralidade e a transversalidade da sua dinâmica, a saber: • o estabelecimento de princípios de gramática própria – ou de linguagem própria – de direitos humanos a partir da consolidação de um contradiscurso referenciado na luta contra o terror instituído pela ditadura militar e nos esforços mobilizados para a popularização da bandeira da Anistia Ampla Geral e Irrestrita; e

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• a inauguração de movimento de memorização que compreende a construção de uma contramemória em oposição ao exercício de espoliação das lembranças que está na base da memória institucional. A luta dos CBAs não se dá em nome de projeto corporativista, localizado ou molecular, não se trata de reivindicações específicas encaminhadas por determinada categoria profissional ou determinado segmento social. O que se busca, ao contrário, é a organização de um movimento disposto e apto a atingir a ditadura no seu próprio âmago. Esta é encarada por eles não como um interlocutor a ser cobrado, mas como o inimigo a ser combatido. A interlocução que o movimento pela anistia estabelece é com a sociedade organizada, com as esquerdas, com as oposições – seu aliado preferencial é o movimento popular, com o qual vai procurar o tempo todo firmar organicidade mais consistente. A sua estratégia de popularização introduz a questão do combate à violência policial como violência política, buscando combinar dialeticamente suas bandeiras históricas com a defesa do movimento operário e popular e a luta contra todas as formas de repressão. O movimento de memorização forjado na luta pela anistia, ao emergir dos subterrâneos, superando a condição de não-dito,4 ao passar da resistência à ofensiva política, é elevado à condição de direito e de exigência, para muito além da simples reivindicação – exigência de verdade/direito à memória. Neste embate, a dimensão do político é magnificada e o caráter instituinte do movimento torna-se irreversível: o registro da disputa pelo direito à memória entendida como direito a ser conquistado na luta – o direito ao passado como dimensão básica de cidadania , como propõe Maria Célia Paoli5 – mostra-se irredutível a toda e qualquer tentativa de enquadramento, domesticação ou institucionalização.

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POLLACK, Michael. “Memória, esquecimento, silêncio”. In: Estudos históricos, Rio de Janeiro, 1989/3. p. 9. 5

A própria palavra anistia contém dialeticamente as duas polaridades em questão – memória e esquecimento –, que nela estão emblematicamente sobrepostas: anamnesis (reminiscência)6 e amnésia (olvido, perda total ou parcial da

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Além de Maria Célia Paoli, na obra citada, ver: CHAUÍ, Marilena. Política cultural, cultura política e patrimônio histórico. In: CUNHA, M. Clementina Pereira, op. cit., p. 39-40.


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FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio século XXI: o dicionário da língua portuguesa. 3ª ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. p. 131. 7 Idem. Ibidem. p. 123. 8 ROBERT, Paul. Petit Robert 1 Dictionnaire de la Langue Française. Paris: Le Robert, p. 60. E tb.: CUNHA, Antônio Geraldo da. Dicionário Etimológico. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. p. 50. 9 CHAUÍ, Marilena. Introdução à história da filosofia, dos pré-socráticos a Aristóteles. São Paulo: Companhia da Letras, 2002. p. 494 e 506.

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memória)7 aí se cruzam em permanente tensão. Se, de um lado, a etimologia – do grego amnêstia, de amnêtos “olvidado”8 – remete ao segundo termo do binômio (esquecimento, olvido), essa acepção pode ser confirmada ou desmentida e superada pelo seu conteúdo político historicizado, trazendo à tona o primeiro termo da bipolaridade, a ação de trazer à memória ou à lembrança: “Mnemosýne ou Mnéme – memória, lembrança, recordação, faculdade de memória ou de lembrar. Personificada, Mnemosyne ou Mnése é a mãe da musas [entre elas Clio, da História], protetora dos poetas e dos videntes.”9 Colocam-se como contendoras duas concepções opostas e excludentes: • o projeto do movimento pela anistia – anistia como resgate da memória e direito à verdade: reparação histórica, luta contra o esquecimento e recuperação das lembranças; e • o projeto da ditadura – anistia como esquecimento e pacificação: conciliação nacional, compromisso, concessão, consenso – leia-se certeza da impunidade. Os Comitês Brasileiros de Anistia operam esse embate a partir da seguinte antinomia: Anistia Ampla, Geral e Irrestrita, que passo a chamar de anistia/anamnese – memória instituinte X anistia parcial e recíproca, ou, anistia/amnésia – memória instituída. A Lei 6.683, de 28 de agosto de 1979 – a lei de anistia parcial – é a representação positivada da anistia / amnésia, da estratégia do esquecimento. Ela reflete exemplarmente a lógica interna de sua matriz – a Doutrina de Segurança Nacional – sobretudo por meio de três dos seus dispositivos:

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a pretensa e mal chamada reciprocidade atribuída à inclusão dos chamados crimes conexos; a exclusão dos guerrilheiros; e a declaração de ausência. A reciprocidade constitui balão de ensaio que acabou se tornando senso comum: a anistia – parcial e condicional para os opositores do regime – foi total para os torturadores e agentes da repressão antes mesmo de qualquer julgamento, apesar da evidente aberração histórica e jurídica aí contida; a cultura da impunidade e a consolidação da tortura como instituição são seus subprodutos mais importantes. A exclusão dos guerrilheiros reitera a cristalização do conceito-chave de inimigos internos e a necessidade de sua eliminação. A declaração de ausência é tentativa de resolver assepticamente por decreto a questão dos desaparecidos políticos, categoria fabricada pelos militares para designar aqueles que foram assassinados, geralmente sob tortura, cujas mortes não foram assumidas pelo Estado. Suas famílias, no lugar do direito ancestral de enterrá-los, teriam direito à presunção de suas mortes por meio do recurso ao atestado de ausência. Ao rejeitar categoricamente a anistia parcial e insistir na continuidade da luta pela AAGI, os CBAs confirmam a sua vocação instituinte, o seu caráter político e consolidam esse movimento de memorização que estou chamando de anistia / anamnese. A produção de esquecimento e a conseqüente manipulação da memória coletiva são levadas às máximas conseqüências nos 21 longos anos de ditadura militar e têm sido devidamente sedimentadas nestes igualmente longos 20 anos de (ainda) transição controlada. No pós-64, torna-se cada vez mais agressiva a prática de se atribuir ao Estado e a seus controladores o monopólio da condução e da produção da história. Sua efetivação é a estratégia do esquecimento, dispositivo de dominação adotado pela ditadura como método de governo na mesma lógica que a tortura o fora: como parte integrante do projeto político de desmonte radical da esfera pública e sujeição da sociedade, logo, instrumento de interdição do exercício da política como tal. O controle da memória tratado como questão de Estado – do qual a Lei 6.683, de

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1979, é completa representação positivada – constitui um dos mais poderosos componentes entre aqueles que reafirmam a disposição totalitária do Estado de Segurança Nacional.

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FICO, Carlos. Reinventando o otimismo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1997. p.19. 11 RUMIZ, Paolo. “Imbecilité du bien et mémoire manipulé”. In: C A L O Z TSCHOPP, M.-C. (ed.). p.103. 12 CHAUMONT, JeanMichel. “Banalité du mal ou banalisation du mal?” In: C A L L O Z TSCHOPP, M. C. (ed.). Hannah Arendt, La banalité du mal comme mal politique. Paris: L’Harmatan, 1998, p. 221. 13 CARDOSO, Irene. Memória de 86: terror e interdição do passado. Tempo Social, Revista de Sociologia da USP, vol. 2, n. 2, 2o semestre 1990, p.105.

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As contumazes iniciativas da ditadura no sentido da denegação de verdades factuais têm objetivo óbvio, quase declarado: a tentativa de aniquilação das contradições e do dissenso e, mais ainda, de ocultação dos crimes cometidos – torturas, assassinatos e desaparecimentos políticos – para fugir às responsabilidades jurídica, política, social e histórica que daí advêm e cristalizar uma memória baseada no autoreconhecimento e no auto-enaltecimento.10 A amnésia coletiva serve, afinal, para destruir as provas do crime11 e se coloca sempre a serviço do terror e de sua reprodução.12 Hoje, exatos 25 anos depois da anistia parcial, continuam valendo os princípios programáticos do movimento pela anistia. Esclarecimento das mortes e desaparecimentos políticos, responsabilização e punição dos torturadores, desmantelamento do aparelho repressivo, denúncia da violência policial, luta contra todas as formas de repressão, interlocução prioritária com o movimento popular, recuperação da cidade como espaço de exercício da cidadania: é esse conteúdo político do legado do movimento pela anistia o responsável pela sua dimensão matricial. Em outras palavras: exigência de verdade / direito a memória. É também na disputa desigual pela hegemonia, a partir desse formidável legado, que devem ser buscadas as raízes do seu esvaziamento. Não há como negar que a anistia/amnésia tem sistematicamente sobrepujado a anistia/anamnese , o que é garantido pela “diluição da memória coletiva dos eventos da repressão”13 praticada também pelos governos legalmente constituídos desde então e reforçada pela longevidade e pelo caráter 100% conservador da transição política, mais uma transição sem ruptura, articulada pela hierarquia das Forças Armadas, o próprio núcleo de poder do regime militar. Segundo Guillermo O’Donnel, o “processo de normalização da sociedade e da política no Brasil” é resultado de um “pacto implícito (ou, talvez explícito mas secreto)” das Forças Armadas com a “ala


A DIMENSÃO TRÁGICA DA LUTA PELA ANISTIA 14

O’DONNEL, Guillermo. Transições do regime autoritário. São Paulo: Vértice, 1988.

15

CARDOSO. op. cit. p. 110.

mais moderada de uma oposição já moderada”,14 representada naquele momento por Tancredo Neves. Quando, depois da morte dele, José Sarney assume a Presidência, o continuísmo se torna escancarado. Esse processo imprime marcas renitentes, que têm se mostrado mesmo indeléveis, cicatrizes da estabilização da história articulada sob o signo da anistia/ amnésia. É preciso não esquecer a gênese do modelo excludente, hoje triunfante, que tem dado prosseguimento com muita competência à estratégia do esquecimento: ele é fruto de conluio bem-sucedido do neoliberalismo com a Doutrina de Segurança Nacional, da burguesia associada ao capital multinacional e seus tecnocratas com os militares. São esses dois dos principais fatores a concorrer para a consolidação da produção do esquecimento, da interdição do passado e da cultura da impunidade, aos quais se somam outros dois ou três também importantes.15 Primeiro, o fato de a sociedade não ter ainda tomado para si a tarefa de reverter esse quadro e – o que é mais grave e mais delicado – pela sua participação ativa e passiva na estratégia do esquecimento, o que remete a outro fator incontornável na análise do curso da estratégia do esquecimento: a ditadura não teria durado tanto tempo, nem tampouco a transição teria ocorrido sem ruptura e se prolongado desta forma sem amplo apoio de parte significativa da sociedade. No diagnostico cáustico de Reis Filho: “... a chamada sociedade civil – no caso do Brasil, a sociedade que conta, ou seja, a situada nos estratos superiores da pirâmide social, e que acompanhava os debates – não pareceu incomodada com os deslocamentos de sentido e com os resultados obtidos com a Lei da Anistia, afinal aprovada em fins de agosto de 1979. Ao contrário, houve júbilo, o que é próprio das grandes conciliações. (...) a sociedade, reconhecendose essencialmente comprometida com os valores democráticos, se auto-absolvia de qualquer transação

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REIS FILHO, Daniel Aarão. Anistia recíproca no Brasil ou a arte de reconstruir a história. In: TELES, Janaína (org.). Mortos e desaparecidos políticos: reparação ou impunidade? São Paulo: Humanitas: FFLCH/USP, 2001. p. 136-137 (p. 131137)

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com a ditadura. (...) A ditadura foi considerada corpo estranho. Quanto à tortura, o que tem uma sociedade democrática a ver com torturas praticadas no âmbito de uma ditadura que já se foi? (...) A sociedade brasileira não só resistira à ditadura, mas a vencera. Difícil imaginar poção melhor para revigorar a autoestima. O interessante é que a grande maioria dos exilados e de ex-presos compartilhou estas tendências – ativa ou passivamente, pouco importa. Só uma minoria, acusada de sectarismo e de revanchismo, permaneceu insatisfeita, mas se encontrou totalmente isolada. A sociedade virou-lhe as costas.”16 Segundo, o perfil assumido pela esquerda a partir de estranha metamorfose, esta bem menos edificante do que aquela primeira, sofrida depois da derrota da luta armada, que a levou a abraçar a bandeira dos direitos humanos e da anistia. A trajetória da esquerda depois da anistia parcial – ou a pseudoautocrítica a que se lança – vai se dar quase exclusivamente no registro da institucionalização, moderação, equilíbrio e bom-mocismo em oposição ao radicalismo, sectarismo, vanguardismo, esquerdismo. Na ansiedade de se ver livre desses estigmas que lhe foram pespegados por conta do seu passado guerrilheiro – então recentíssimo, diga-se de passagem –, cada vez mais a esquerda vai ter dificuldade em se assumir como tal, descartando – e hoje isso parece definitivo – as idéias de revolução e socialismo e mesmo de intervenção independente e libertária para transformação efetiva da realidade, dentro ou fora de perspectiva classista. O seu elemento, por excelência, passa a ser o espaço do instituído e a sua interlocução principal passa a ser feita com o poder, em detrimento do instituinte. Terceiro, o papel dos chamados grandes jornais na construção da hegemonia da anistia/amnésia, na instituição da mentira organizada. É bom lembrar que a imprensa constitui o principal mecanismo de articulação política da ditadura militar e do seu projeto de transição controlada, emergindo desse processo expurgada de toda uma geração de profissionais

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intransigentes, reserva ética do jornalismo liberal, que encaravam como dever de ofício o combate à produção do silenciamento e ao colaboracionismo a que se rendeu o conjunto da mídia nacional. O principal subproduto dessa depuração, que parece ter vindo para ficar, é aquele que engendrou novo ethos baseado na superficialidade, na acriticidade, na interdição da investigação, no escamoteamento dos conflitos e na edulcoração da notícia. É o que Bernardo Kucinski chama de autocensura sistêmica, assim caracterizada por ele: “A autocensura (...) é um ato consciente (...) de dosar a informação que chegará ao leitor ou mesmo de suprimi-la. Trata-se de uma modalidade de fraude intelectual, uma mentira ativa, oriunda não de uma reação instintiva, mas da intenção calculada de enganar. São decisões tomadas na esfera do superego do jornalista na proposta repressiva, fazendo dele sua vítima. (...) Ao autocensurar-se, o jornalista assume a responsabilidade adicional de aferir e decidir o que é bom para o leitor e o que não é. Qual verdade deve ser socializada e qual deve ser suprimida? Deve condicionar a socialização da verdade a uma avaliação prévia das conseqüências da verdade. Esta postura contraria frontalmente a ética kantiana que (...) fornece a base filosófica do jornalismo liberal de espaço público, segundo a qual nenhuma conduta que implique a supressão da verdade é uma conduta correta. Aos poucos, com a prática continuada, a autocensura de exceção vai tornando-se regra, vai se tornado um hábito. E com o desenvolvimento de justificativas para esse agir, cria seus próprios valores, incorpora-se à personalidade do jornalista, à forma como ele se vê e vê a profissão e sua ética – ao seu ethos. (...) Hoje, é natural ao jornalista brasileiro deixar de revelar parte – em geral a parte mais quente – das informações que possui. É a autocensura como estratégia de sobrevivência num ambiente nacional autoritário, e já incorporada ao ethos jornalístico na democracia pós-autoritária brasileira.”17

17

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KUCINSKI, Bernardo. A primeira vítima: a autocensura durante o regime militar. In: CARNEIRO, Maria Luiza Tucci (org.). Minorias silenciadas. São Paulo: Edusp, 2002. p. 538-539 e 543 (p. 533-551)


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Sobre o assunto v.: COIMBRA, Cecília. Operação Rio. O mito das classes perigosas. Rio de Janeiro: Oficina do Autor, 2001, sobretudo p. 47-72.

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OLIVEIRA, Francisco. Privatização do público, destituição da fala e anulação política: o totalitarismo neoliberal. In: OLIVEIRA, Francisco e PAOLI. Maria Célia (orgs.). Os sentidos da democracia: políticas do dissenso e hegemonia global. Petrópolis, R.J.: Editora Vozes. p. 72. 20 SAMET, Henrique. A construção da brasilidade excludente. In: Arquivo Público do Estado do Rio de Janeiro Secretaria de Estado de Justiça. Dops, a lógica da desconfiança. 2ª ed. Rio de

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Com a substituição definitiva da visibilidade da ágora – já irremediavelmente comprometida pelo retraimento drástico do espaço público – pela visibilidade da mídia, os efeitos dessa situação se mostram cada vez mais deletérios. Ao se tornarem os principais formuladores da história oficial, portanto, da memória instituída, os meios de comunicação de massa produzem na mesma medida ou bem o inexistencialismo ou bem a criminalização dos projetos contrários ou apenas diferentes daqueles que são hegemônicos,18 o que é agravado pela introjeção desse modus operandi baseado na supressão sistemática da verdade. Tornam-se, assim, os principais articuladores da estratégia do esquecimento. Continua em curso no País dinâmica de destruição continuada da política baseada nos mesmos princípios instituídos pela ditadura militar: a criminalização do dissenso e a imposição do consenso, agora sob a forma da tirania do pensamento único, do discurso único e da violência do “nãohá-o-que-discutir”; na demonização dos movimentos sociais; na destituição da fala; na “desnecessidade do público”. 19 A violência institucional e a brutalidade policial explícita se voltam, potencializadas pelos 21 anos de ditadura militar, para as classes perigosas, hoje nada menos que os 2/3 da população que vivem no limiar da linha de miséria. Trata-se de reciclagem perversa da Doutrina de Segurança Nacional: são estes os novos inimigos internos a serem contidos e, no limite, eliminados. Fecha-se o ciclo da construção da brasilidade excludente20e sedimenta-se igualmente a cultura repressiva a ela subjacente, revigorada pela incorporação definitiva da tortura, o grande legado do Estado de Segurança Nacional, como prática policial sistemática, rotineira e institucionalizada. Na ofensiva da imposição do esquecimento21 que transversaliza todo esse processo, a anistia/amnésia formula discurso próprio que tem como matriz a palavra revanchismo. Este é atribuído às entidades de anistia e, na seqüência aos seus herdeiros políticos – uma vertente dos movimentos de direitos humanos, os grupos Tortura Nunca Mais e a Comissão de Familiares de Mortos e Desaparecidos Políticos –, à esquerda e à oposição em geral. O repertório de argumentações institu-


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Janeiro: Secretaria de Estado de Justiça; APERJ , 1993. p. 46-55. 21 CARDOSO, Irene. Há uma herança de 1968 no Brasil? In: GARCIA, Marco Aurélio e VIEIRA, Maria Alice (org.). 1968 Brasil, França e Alemanha. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,

ído por ele é até hoje brandido contra aqueles que insistem em lutar pelo direito à verdade: a questão do resgate do passado e da reparação histórica é colocada em conexão direta com o sentimento de vingança ou de ódio pessoal, o qual, além de mesquinho e aviltante, por definição nada tem de político, processando-se no registro do particular, do privado e até do foro íntimo. O objetivo é, a partir da desqualificação e da despolitização da própria essência do contradiscurso da anistia/anamnese, escamotear as iniqüidades da ditadura militar. Processa-se, assim, deslocamento semântico cujo efeito se mostra eficaz e duradouro. Exemplo notável da operacionalização dessa matriz discursiva e suas implicações imediatas e a longo prazo é o episódio das denúncias da ex-presa política Inês Etienne Romeu, que tem ampla repercussão na imprensa, em fevereiro/março de 1981. Esse caso é dos mais impressionantes e escabrosos em toda a história da repressão política no Brasil. Inês é a única presa política a escapar com vida da chamada Casa da Morte de Petrópolis, centro de tortura clandestino operado conjuntamente pelos órgãos de segurança das Forças Armadas – CISA, CIE, Cenimar e DOI-CODI – onde foi mantida em cárcere privado por 99 dias, a partir de maio de 1971 e, à disposição dos torturadores, foi submetida ao horror absoluto de um aparelho montado precipuamente para trucidar opositores. Ali, ela se torna testemunha ocular do assassinato sob tortura de pelo menos cinco companheiros; antes havia passado pelas mãos do delegado Fleury, no Deops de São Paulo. Tendo sobrevivido a tudo isso por milagre, é condenada à prisão perpétua em 1972, pena depois comutada para 30 anos e finalmente reduzida para oito anos, cumprida no presídio Talavera Bruce (Bangu-RJ). Inês Etienne não é anistiada: ela sai da prisão sob liberdade condicional, em setembro de 1979. Posteriormente, consegue localizar a Casa da Morte, revelando o seu endereço (rua Arthur Barbosa, 120, Petrópolis-RJ) e a identidade de seu proprietário (Mário Lodders). Resolve, então, ajuizar ação declaratória – cível, não penal, é preciso destacar – contra seus torturadores.22

22

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1998. p.138. Informe do MFPARJ para o 3o Encontro Nacional das Entidades de Anistia, Rio de Janeiro, 15 de junho de 1979, mimeo; ARQUIDIOCESEDE SÃO PAULO. Projeto Brasil: Nunca Mais,Tomo V, v. 2, As torturas, p. 213214, 1985; Pasquim, Entrevista, 12 a 18 de janeiro de


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A reação articulada da Presidência da República, das Forças Armadas e da mídia é imediata. São extremamente eloqüentes tanto as notas coordenadas dos três ministros militares quanto o posicionamento do Planalto e os editoriais dos grandes jornais, orquestração afinadíssima no objetivo de condenar iniciativas que confrontassem a equação compromisso / consenso / conciliação/ concessão = esquecimento, a própria essência da lei de anistia em vigor. Considera-se anátema o questionamento da reciprocidade da medida. A nota particularmente expressiva do ministro da Aeronáutica, brigadeiro Délio Jardim de Mattos, sintetiza à perfeição não apenas as outras duas emitidas pelos seus colegas do Exército (general Valter Pires) e da Marinha (Maximiano da Fonseca) , como também o posicionamento do conjunto da grande imprensa:

23

“Se terroristas anistiados podem, hoje, reescrever a história dos vencidos, é porque aos vencedores mais importava o reencontro histórico que hoje vivemos, que a vingança estéril e sem futuro. Fomos violentos, injustiças existiram e erros não negamos, tudo como só um tempo de dor e sofrimento sabem ser. Mas a quem pode interessar o julgamento de uma fase ultrapassada? Aos vencedores que reafirmam, a cada dia, a sua fé nos valores da democracia ou aos vencidos que, na clandestinidade, julgavam-se heróis, no cárcere, vítimas indefesas e, em liberdade, vítimas de um pacifismo hipócrita? Em verdade o que se pretende agora, exumando supostas vítimas do passado, é tumultuar um presente de paz e tranqüilidade que não interessava e continua não interessando aos que se venderam ao credo do ‘quanto pior, melhor’. O Ministério da Aeronáutica como instituição nacional não está preocupado com a repetitiva retórica desta minoria comprometida, porque confia em que a sociedade brasileira saberá negar o espaço cênico para que esta troupe de fanáticos monte mais uma tragédia para o Brasil.” 23

1981, p. 6-10. Jornal do Brasil, 12 de fevereiro de 1981, “Délio diz que sociedade não dará espaço

Segundo Roberto Martins, em matéria do jornal Movimento, de fevereiro de 1981:

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“As notas dos ministros militares foram uma reação à mais recente onda de revelações e denúncias dos crimes de tortura, principalmente de sua prática clandestina, a partir da descoberta da Casa da Morte, por onde passou, e sobreviveu, Inês Etienne, e onde teriam sido assassinados cerca de uma dezena de presos políticos hoje considerados desaparecidos.Reação da mesma forma às denúncias de tortura praticadas pelo recém-nomeado comandante da Polícia Militar do Rio de Janeiro, coronel Nilton Cerqueira, assim como a outros fatos e iniciativas de familiares de mortos ou desaparecidos políticos. Em fins do ano passado, familiares em caravana percorreram a região onde transcorreu a Guerrilha do Araguaia, onde obtiveram novas revelações do sucedido a seus parentes desaparecidos. Da mesma forma, diversos processos estão em andamento na justiça, seguindo o exemplo da família de Vlado Herzog, a responsabilizar a União pela morte de seus entes queridos. Outros processos administrativos correm em diversos Conselhos Regionais de Medicina contra médicos torturadores, entre os quais o legista da morte, Harry Shibata, a fim de cassarlhe o exercício da profissão. Não é a primeira vez que as Forças Armadas reagem desta forma. A questão do revanchismo foi o maior empecilho a ser vencido, dentro do governo e das Forças Armadas para a concessão da anistia parcial.”24

24

O Jornal do Brasil repercute o discurso oficial constatando com alívio, em box de matéria não assinada, que o primeiro efeito das notas dos ministros foi desarmar os espíritos e iminentes manifestações “ainda mais graves”. As ameaças do governo são diligentemente transmitidas à sociedade: “O Planalto reconhece que os militares ‘deram um murro na mesa com toda a força do braço, para provocar ruído’. Era preciso que o País soubesse, com toda a clareza, que este é um tabu que não pode ser tocado. O Planalto considera inaceitável uma inversão

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a fanáticos”, p. 5. Movimento, 23 fev a 1o mar. 1981, “A ‘honra’da caserna não está acima dos Direitos Humanos. V. tb.: “o CBA e a apuração dos responsáveis pela tortura”, nota do CBA-SP, 5 de fe-


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de posições: uma troca de lugares, com os que se empenharam no combate à subversão transformados em réus, enquanto os que cometeram crimes passam a acusadores, sob a proteção da anistia” 25

vereiro de 1981. Jornal do Brasil, 12 de fevereiro de 1981, “O alívio do

Em editorial intitulado “Anistia sem revanche”, verdadeiro libelo à reciprocidade e ao esquecimento , o JB completa o serviço: “Objetivamente consideradas as notas divulgadas pelos ministros militares, não há como recusar-lhes correção de fundo no modo de conceber a anistia e seus efeitos na realidade institucional do País. Com a diferença apenas de estilo, ditadas pela diferenciação natural de temperamentos, situam-se todas elas equilibradamente na esfera doutrinária, em que jamais se discutiriam os atos encobertos pelo esquecimento do Estado, sob a inspiração da necessidade de pacificação da sociedade civil, sem o total desvirtuamento conceitual da anistia.

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Planalto”. Jornal do Brasil, 12 de fevereiro de 1981, “Anistia sem revanche”(editorial),

Definida expressivamente por um publicista do Império como ‘o sono da lei’, a anistia impõe-se como ato fundamentalmente político nos momentos em que, em determinado país, a nação em conflito desperta para a conveniência de fazê-lo cessar pela múltipla compreensão dos excessos praticados pelas partes em choque. Esteja de que lado estiver, a lei editada para punir os litigantes em minoria como que fecha os olhos diante deles: dorme para esquecer a pretensão punitiva e, assim, permitir que o mais importante se realize na unificação do pensamento nacional e sobretudo na paz de que não prescinde nenhum povo para as tarefas da reconstrução. (...) Anistia e revanchismo são termos que se repelem, assim como a idéia de futuro exige que se encerre, do ponto de vista da ação política, o processo do passado”26 O editorial “Respeito à anistia” da Folha de São Paulo menciona as denúncias contra agentes do Estado veiculadas pela imprensa, reconhece a existência da prática rotineira de

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torturas a que estão submetidos os presos comuns, aponta a verossimilhança e a gravidade do relato de Inês Etienne Romeu, considera “ïrresgatável” o preço da tortura e a qualifica como crime contra a humanidade. Sua conclusão, no entanto, faz o mesmo elogio explícito da anistia/amnésia, embora de maneira aparentemente envergonhada, o que torna tênue a linha entre a sinceridade de postura liberal mais avançada e o cinismo político puro e simples: “Atendendo às reivindicações de setores representativos da sociedade civil, o presidente João Batista Figueiredo em 1979 enviou ao Congresso Nacional uma mensagem propondo a anistia, que foi aprovada pelo Parlamento. Anistia não significa perdão: o instituto jurídico que representa o perdão é o indulto. Anistia é o esquecimento do passado, é a borracha sobre o tempo, é recomeçar tudo como se nada houvera antes. O caso Etienne reabriu uma ferida que a anistia, do ponto de vista político, apagou. (...) Os crimes cometidos por agentes de organismos de segurança no exercício de suas funções já foram suprimidos pela anistia, como já foram apagados os crimes praticados pelo terrorismo anterior ao ato de esquecimento promulgado pelo Congresso Nacional. Humanamente é impossível esquecer o passado; politicamente, é necessário esquecê-lo, se queremos construir entre nós uma democracia sólida onde tais fatos jamais voltem a ocorrer.” 27 Imediata e assustadora é a analogia que pode ser estabelecida entre essas formulações e o discurso articulado pelos militares no recente episódio das fotos resgatadas dos porões dos órgãos de repressão, publicadas primeiro pelo Correio Braziliense e Estado de Minas (domingo, 17/10/04) e, na sequência, pelos grandes jornais de circulação nacional. Tal episódio teve o mérito de recolocar na agenda institucional a questão da abertura dos arquivos secretos, o que continua a ser tabu para todos aqueles envolvidos direta ou indiretamente com a ditadura – e não estou falando apenas dos militares e da direita. Por outro lado, serviu também para revelar o

27

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p. 8. Folha de São Paulo, 11 de fevereiro de 1981, “Respeito à Anistia” (editorial), p. 2; no mesmo dia, é a seguinte a manchete da FSP: “Forças Armadas r e p e l e m


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absoluto descaso do governo Lula em relação à questão dos mortos e desaparecidos políticos e à disposição de manter secretos os mencionados arquivos, representando, portanto, o seu comprometimento com a estratégia do esquecimento, com a anistia/amnésia. A nota emitida pelo Centro de Comunicação Social do Exército (17/10/04) exala truculência e obscurantismo, fazendo abertamente a apologia do crime nos seguintes termos:

28

revanchismo”. Estado de Minas, Belo Horizonte, 20

“Até o início dos anos 70, ocorreu no Brasil um movimento subversivo, atuando a mando de conhecidos centros de irradiação do Movimento Comunista Internacional, que pretendia derrubar, pela força, o governo brasileiro legalmente constituído. (...) Obedecendo ao clamor popular, o Exército integrou, com as demais Forças Armadas e polícias, uma força de pacificação para levar o Brasil de volta à normalidade. (...) As medidas tomadas pelas Forças Legais foram uma resposta à violência dos que recusaram o diálogo, optaram pelo radicalismo e pela ilegalidade e tomaram a iniciativa de pegar em armas e desencadear ações criminosas. Dentro dessas medidas, sentiu-se a necessidade da criação de uma estrutura, com vistas a apoiar, em operação e inteligência, as atividades necessárias para desestruturar os movimentos radicais e ilegais.(...) Quanto às mortes que teriam ocorrido durante as operações, o Ministério da Defesa tem, insistentemente, enfatizado que não há documentos históricos que as comprovem, tendo em vista que os registros operacionais e da atividade de inteligência da época foram destruídos em virtude de determinação legal. (...) Depoimentos divulgados pela mídia, de terceiros ou documentos porventura guardados por particulares não são de responsabilidade das Forças Armadas.” 28 A segunda nota, dita de retratação, emitida pelo comandante do Exército, general Francisco de Albuquerque, na semana seguinte (19/10/04), é inócua, nem pior nem melhor

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que o soneto, mantendo o eterno bordão da retórica oficial do esquecimento: “...Portanto, para o bem da democracia e comprometido com as leis do nosso país, o Exército não quer ficar reavivando fatos de um passado trágico que ocorreram no Brasil(sic).”29

29

A Doutrina de Segurança Nacional, celula mater de todo esse repertório discursivo, é revelada com clareza meridiana tanto no caso Inês Etienne, de 1981, quanto no episódio da divulgação das fotos dos porões, ainda em andamento: esquecimento é sinônimo de remissão, condição imprescindível para a unidade, a prosperidade e a felicidade nacionais; dissenso significa pessimismo, derrotismo e catastrofismo, próprios dos maus cidadãos, instauradores do caos social, inimigos da ordem e da paz, portanto, inimigos da nação; conflitos, contradições e, sobretudo, compulsão em desenterrar o passado são fatores de desagregação social e poderosos obstáculos para o acesso ao futuro. A novidade é a verbalização do não-arrependimento e a alegação de necessidade histórica para justificar os crimes do regime e qualificar os seus agentes como aptos a receber a anistia recíproca. Outra novidade igualmente aviltante é a pérola da lavra do general Jorge Armando Félix, ministrochefe do Gabinete de Segurança Institucional: a sua justificativa para a não-abertura dos arquivos é a preservação da privacidade e da moral dos “esquerdistas”. Em declaração à Folha de São Paulo, de 14 de novembro de 2004, ele diz que “não há nada de bonito nos arquivos”, apenas denúncias de corrupção e de “situações constrangedoras” envolvendo casos extraconjugais e delações de companheiros – nada de torturas, mortes, desaparecimentos forçados!30 30

A intenção de denegar a violência de Estado se transmuda em intenção de naturalizá-la. Começa assim, é reforçada assim, dinâmica já persistente de naturalização – mais do que de denegação – da violência política e de despolitização da questão da anistia, operada com maestria pela mídia, tornando

103

out 2004, p. 3. Estado de Minas, Belo Horizonte, 20

out 2004, p. 3 CANTANHEDE, Eliane; DANTAS, Iuri. “Para general Félix, arquivos vão expor vítimas do regime”. Folha de São Paulo, 14


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o senso comum mais permeável à sua absorção. Aí se enquadra também a sinistra passagem das memórias do general Geisel, em que ele afirma que a tortura é justificável em certas circunstâncias:

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nov 2004, p. A4. D’ARAÚJO, Maria Celina e CASTRO, Celso (orgs.). Ernesto Geisel. Rio de Janeiro: Relume Dumará,

“Acho que a tortura, em certos casos, torna-se necessária para obter confissões... Não justifico a tortura, mas reconheço que há circunstâncias em que o indivíduo é impelido a praticar a tortura para obter determinadas confissões e, assim, evitar um mal maior”.31 Esse quadro de transição conservadora e continuísta e a comprometedora participação da sociedade na urdidura da estratégia do esquecimento confirmam a hegemonia política da anistia/amnésia. Em um clima desses, certamente não parece possível a instalação de processo que promova, se não a punição dos agentes responsáveis pelas mortes e desaparecimentos políticos, como preconizava o movimento pela anistia, pelo menos o estabelecimento da verdade sobre o período e a elucidação oficial das mortes e desaparecimentos políticos. É gritante o contraste com o que vem acontecendo, por exemplo, na Argentina onde, no entanto, a cultura da impunidade forjou amplo respaldo em legislação específica instituída para garanti-la. O governo Raul Alfonsin (1983-1989), eleito em outubro de 1983, instala incontinente a Comissão Nacional para o Desaparecimento de Pessoas/Conadep, presidida pelo escritor Ernesto Sábato, com a tarefa precípua de investigar os casos de desaparecimentos forçados ocorridos durante a ditadura militar que governou aquele país entre 1976 e 1983. A conclusão do seu relatório – conhecido como Relatório Sábato –, a partir de 50 mil páginas (distribuídas em 7.380 pastas) de depoimentos recolhidos e sindicâncias feitas, é aterradora: comprova-se a existência de 8.961 pessoas desaparecidas – e a conta não é exaustiva – num universo de 30 mil mortos – e 340 Centros Clandestinos de Repressão em atividade durante o período. Além de recolher denúncias de familiares de desaparecidos, depoimentos de ex-presos políticos sobreviventes dos centros de tortura e de militares que

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atuaram no aparelho repressivo, a Conadep realiza inspeções em organismos civis e militares, públicos e privados, espalhados por todo o território argentino. Denuncia ainda a destruição ou remoção de parte significativa da documentação das Forças Armadas relativa aos desaparecidos políticos. Informe resumido mas representativo desse documento é publicado no livro Nunca Mais, editado no Brasil pela L&PM, ainda em 1984.32 Os militares que lideraram os massacres são detidos por crimes contra os direitos humanos; os oficiais de baixo escalão são poupados, beneficiados por leis como a de Obediência Devida (Lei 23.521, de 8 de junho de 1987) e a do Ponto Final (Lei 23.492, de 24 de dezembro de 1986) sancionadas pelo próprio Alfonsin, as quais determinam o arquivamento de 1.180 ações contra militares, policiais e civis, segundo dados oficiais e de mais de 3.000, segundo entidades de direitos humanos. O governo Carlos Menem (1989-1999) concede indulto aos generais presos, que acabam voltando para a prisão, condenados por seqüestro dos filhos dos desaparecidos, crime considerado comum, não contemplado pelas leis mencionadas. É essa a brecha encontrada por juízes e entidades de direitos humanos para voltar à carga. Em junho de 2003, as leis do Ponto Final e da Obediência Devida são questionadas judicialmente pelo juiz Carlos Skidelsky, com o pedido de prisão de dez militares. Eles são acusados de seqüestro, tortura e morte de 22 presos políticos, em dezembro de 1976, no chamado massacre de Margarida Belén, na Província do Chaco, norte da Argentina.33 Não é a primeira vez: o precedente foi aberto em março de 2001, quando o juiz federal Gabriel Cavallo deferiu a inconstitucionalidade das duas leis e manteve a ação penal impetrada contra outros 11 militares acusados de crimes semelhantes.34

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1994, p. 225. Nunca Mais Informe da Comissão Nacional sobre o Desaparecimento de Pessoas na Argentina, presidida por Ernesto Sábato. Porto Alegre-RS: L&PM, 1984. Estes dados encontram-se às

p. 346-348. Folha de São Paulo, 19 de junho de 2003, “Juiz manda prender 10 militares argentinos”, p. A13. 34 Folha de São Paulo, 7 de março de 2001, “Juiz argentino anula anistia a militares”, p. A11. 35 COGGIOLA, Osvaldo. “O desaparecimento forçado de

Apesar da imposição da política do esquecimento,35 hegemônica também lá, positivada nas leis de Obediência Devida e do Ponto Final – revogadas pelo Congresso argentino em 2003, o que ensejou a retomada dos processos contra militares e civis torturadores –, o tratamento dado à questão na Argentina se mostra avançadíssimo em relação ao

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C ADERNOS pessoas na Argentina: uma política contra-revolucionária”. In: TELES, Janaína (org.). Mortos e desaparecidos políticos: reparação ou impunidade. São Paulo: Humanitas, 2001, p. 277. (p. 265-278) 36 WEFFORT, Francisco.,op. cit., p. 10. 37 Um dos principais eixos de luta dos grupos Tortura Nunca Mais é a denúncia da cultura da impunidade configurada por essa situação. V. o relato de alguns desses casos, encaminhados pelo Tortura Nunca Mais-RJ em: Comissão de Cidadania e Direitos Humanos da Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul. Relatório Azul 2000/2001. Porto Alegre: Assembléia Legislativa do Estado do RS,

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que foi dispensado à mesma no Brasil. Aqui, por sinal, os julgamentos dos militares argentinos – e mesmo a mera existência de processos – são recebidos nos meios oficias, e não apenas entre as Forças Armadas, como escândalos inconcebíveis, ecoando, segundo comentário de Weffort, “especialmente para os ‘herdeiros do regime anterior’ como um barulho muito além do suportável”.36 Não é para menos: no Brasil, torturador nenhum jamais compareceu perante as barras do tribunal. O que tem sido prática sistemática é, ao contrário, a premiação de agentes da repressão com cargos públicos, comendas e promoções.37 Nem mesmo criminosos confessos são punidos, como Pedro Antônio Maria Grancieri, o Capitão Ramiro, inquisidor de Vladimir Herzog; Marival Chaves do Canto, ex-agente do DOI-CODI; e Marcelo Paixão, tenente do 12o Regimento de Infantaria do Exército em Belo Horizonte, que propalaram aos quatro ventos suas façanhas nos porões da ditadura, em entrevistas às revistas Istoé e Veja. Eis o teor do depoimento de Marcelo Paixão, campeão da lista de 444 torturadores do Projeto BNM (citado 22 vezes), em que o famigerado Sérgio Paranhos Fleury aparece em 2o lugar, ao ser instado a confirmar se é ele mesmo o agente da repressão que mais praticou torturas:

2002, p. 390-410. Isto é Senhor, 25 de março de 1992, “EU, CAPITÃO RAMIRO, INTERROGUEI HERZOG Localizamos e en-

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“(...) Sim. Todos os depoimentos de presos que me acusam de tortura são verdadeiros. (...) Eu poderia alegar questões de consciência e não participar. Fiz porque achava que era necessário. É evidente que eu cumpria ordens. Mas aceitei as ordens. Não quero passar a idéia de que era bitolado. Recebi ordens, diretrizes, mas eu estava pronto para aceitá-las e cumpri-las. Não pense que eu fui forçado ou envolvido. Nada disso. Se deixássemos VPR, Polop – organizações terroristas – ou o que fosse tomar o poder ou entregá-lo a alguém, quem se aproveitaria disso seriam os comunistas. Não queríamos que o Brasil virasse o Chile de Salvador Allende. Nessa época eu tinha 21 anos, mas não era nenhum menino ingênuo (risos). O pau comia mesmo. Quem falar que não havia tortura é um idiota. (...)”38


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Na Argentina, apesar dos enormes obstáculos interpostos pela legislação mencionada, a disputa prossegue no terreno político, as prioridades são a punição dos criminosos da chamada guerra suja e a busca dos desaparecidos políticos, tão bem defendidas pelas madres, as abuelas – e agora também os hijos – da Praça de Maio. A superlativa palavra de ordem de uma de suas vertentes – “Aparecimento com vida”– expressa bem a carga de radicalidade, dissenso e ruptura que caracteriza esse movimento, exemplo e referência planetária de luta contra a opressão. Aqui no Brasil, dá-se o contrário: a centralidade é a questão administrativa. Há, é verdade, medidas de caráter mais nitidamente político, mas devem ser apontados o limitadíssimo alcance dessa legislação e a insuficiência e precariedade de seus efeitos no que diz respeito aos três nós górdios da lei de anistia, ainda por desatar: a instituição tortura, a questão dos mortos e desaparecidos e a mal chamada reciprocidade. Desde a promulgação da anistia parcial até hoje, o tom das respostas institucionais relativas à matéria tem sido dado pela complementação da Lei 6.683, de 1979, exclusivamente nos seus aspectos trabalhista, previdenciário, burocrático e pecuniário, o que constitui reflexo da própria essência da medida. Quanto à legislação relativa aos mortos e desaparecidos e aos presos políticos, aí a reparação prevista é, mais uma vez, apenas de caráter financeiro. No caso da Lei 9.140, de 1995, o problema todo é tratado como questão familiar, afeta exclusivamente aos parentes das vítimas, e não como exigência e direito de toda a sociedade39 – exigência de verdade, direito à memória, cabe insistir. Não se toca na necessidade de elucidação das circunstâncias em que esses crimes foram cometidos (quem torturou?, quem matou?, quem escondeu os corpos?, onde estão eles?, quando aconteceu?, por quê?) e muito menos na identificação e punição dos torturadores e assassinos – excluídos os milhares de trabalhadores rurais e índios mortos em conflito pela terra. A grande questão subjacente a tudo isso se refere exatamente aos arquivos da repressão, questão emblemática

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trevistamos Pedro Antônio Mira Grancieri, o inquisidor de Vlado, o mártir involuntário da história recente”, matéria de Antônio Carlos Prado e Luiz Fernando Sá, p. 23-27; Veja, 9 de dezembro de 1998, p. 45. Chamada de capa: “EU TORTUREI”. “Ex tenente conta como e porquê torturou trinta pessoas. É a primeira vez que um agente do porão da ditadura assume o que fez.”A matéria principal tem 10 páginas (44-53) e é de autoria de Alexandre Oltramari. Sobre Marival Chaves do Canto: Veja, 18 de novembro de 1992, “A LEI DA BARBÁRIE. Num relato sobre a selvageria do porão, o ex-sargento conta como eram mutilados, esquartejados e ocultados os corpos de presos políticos” (matéria nãoassinada)., p. 2232. Chamada de capa: “EXCLUSIVO: Num depoimento dramático, um ex-agente do DOI conta como foram assassinados e enterrados os desaparecidos: ‘ELES


C ADERNOS MATAVAM E ESQUARTEJAVAM’ Marival Chaves do Canto, ex sargento do DOI-CODI. ”39 TELES , Janaína. “Mortos e desaparecidos políticos: um resgate da memória brasileira”. In: TELES, Janaína (org.). Mortos e desaparecidos políticos: reparação ou impunidade?, p. 182. (p. 157-198). 40 É o caso de Pernambuco, Rio Grande do Sul, Paraná , São Paulo e Rio de Janeiro. Em Minas Gerais, apesar de existir lei estadual desde 1990 (lei 10.360 de 27 de dezembro de 1990), o arquivo do DOPS só foi transferido para o Arquivo Público em abril de 1998, depois de ter sido objeto de CPI ma Assembléia Legislativa mineira. Assim mesmo, trata-se de material muito pouco representativo: 96 rolos de microfilme sendo que a CPI identificou e lacrou um número muito maior deles do Instituto de Investigações da Secretaria de Segurança.

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por refletir a dimensão da estratégia do esquecimento em curso. O governo tem se recusado sistematicamente a franqueá-los para a sociedade e mesmo para pesquisadores. Constituem exceção os arquivos dos DOPS de alguns Estados, transferidos para os respectivos arquivos públicos em 1991/92, graças à pressão dos grupos Tortura Nunca Mais e da Comissão de Familiares de Mortos e Desaparecidos. 40 Tais acervos foram decisivos para a localização de alguns desaparecidos, o esclarecimento e o resgate de parte da história e da verdade. A Constituição prevê o princípio do direito à informação; é esse o sentido do habeas data (inciso XLII do art. 5o da Constituição): tenhas a tua informação, recebas a tua informação. Também nesse caso, trata-se de direito eminentemente particular e privado, não coletivo e público: é o individuo, a pessoa do impetrante , que o detém e o faz de maneira privativa. A sociedade não participa dessa transação nem se apropria das informações assim obtidas. Por outro lado, é da instituição acionada o controle absoluto do esquema: é ela que determina a quantidade e o conteúdo das informações que vai liberar. Estamos falando aqui de informações geradas por órgãos que, durante anos, invadiram, vigiaram e violentaram a vida e o cotidiano de milhares de pessoas, além de terem seqüestrado e torturado outros milhares de opositores do regime e matado algumas centenas deles, fazendo desaparecer seus corpos. Esses órgãos compõem o formidável aparelho repressivo da ditadura militar montado para tal fim, que, logo, dependia das informações produzidas de seus arquivos para funcionar. Sem acesso a eles, não há possibilidade de elucidação de toda a história dos mortos e desaparecidos e a história da produção dessas informações, ou seja, a história da repressão fica por ser contada. Até agora, o número de mortos e desaparecidos políticos chega a 374 casos, mas essa conta pode aumentar à medida que novos canais de pesquisa sejam acessados. O mais importante deles é constituído pelos arquivos da repressão. A abertura dos arquivos, no entanto, parece cada vez mais remota: o direito à informação sofreu recentemente mais

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Alega-se que o material de papel (fichas, pastas, prontuários, material apreendido etc) teria sido incinerado, nada se apurou a respeito. Em depoimento à CPI e carta encaminhada à presidência da CPI, o movimento Tortura Nunca Mais-MG denuncia o que considera o “componente mais odioso da questão’: todo o acervo do DOPS ficou sob a responsabilidade de Ariovaldo Ora, então diretor da COSEG, torturador contumaz do próprio DOPS, cujo nome é citado cinco vezes no Projeto A Brasil Nunca Mais (V.III, Tomo 2, p.6, “Os funcionários”). Relatório da CPI dos Arquivos do DOPS, 8 de junho de 1998, Sala das Reuniões, 9 de junho de 1998,. As.: deputado Ivair Nogueira. V, tb.: Quadrilátero, Revista do Arquivo Público do Distrito Federal, "Os arquivos da repressão: do recolhimento ao acesso”, BrasíliaDF, v. I, n. 1, março/agosto/1998.

um duro golpe. A Lei dos Arquivos, de número 8.159, de 1991, regulada pelo Decreto 2.134, de 1997, já é bastante rigorosa ao fixar em 60 anos (30 anos prorrogáveis por mais 30) a restrição a “documentos sigilosos referentes à segurança da sociedade e do Estado”. Pois bem, no apagar das luzes do governo Fernando Henrique Cardoso, foi baixado o Decreto 4.553, de 27 de dezembro de 2002, que torna permanente o sigilo dos documentos classificados como ultra-secretos: 50 anos com renovação por tempo indeterminado, ou seja, ad aeternum. Tal decreto foi elaborado no Gabinete de Segurança Institucional, pelo general Alberto Cardoso. O mais grave é que o governo Luís Inácio Lula da Silva resolve manter a medida, apesar da flagrante inconstitucionalidade (decretos não têm força de lei, eles regulamentam leis) e do caráter obscurantista do mesmo.41 Mesmo agora, com toda a comoção provocada pelo episódio das fotos dos porões da ditadura, fez-se apenas revisão do decreto do sigilo eterno por meio da Medida Provisória 228 – aprovada em 15 de março de 2005 – quando o que interessa é a sua revogação e, mais ainda, a abertura dos arquivos sem mais delongas, o que depende exclusivamente da vontade política do presidente da República. Tal medida provisória mantém a essência e a inconstitucionalidade do Decreto 4.553, de 2002: ela institui comissão interministerial (que inclui as Forças Armadas) que regula a acessibilidade dos documentos, podendo negá-la “enquanto for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.42 Em outras palavras: está mantida a possibilidade do sigilo eterno. Trata-se do coroamento de duas décadas de pressões militares voltadas para a preservação da estratégia do esquecimento – é a anistia/amnésia seguindo o seu caminho. Assim, os contornos do que eu chamo de dimensão trágica da luta pela anistia vão ficando mais nítidos no processo de consolidação da hegemonia política da anistia/ amnésia e acabam por revelar que, ao longo dessa história, mais um tesouro está se perdendo – e aqui recorro a Hannah Arendt – “não mercê das circunstâncias históricas e da adversidade da realidade, mas por nenhuma tradição ter previsto seu aparecimento ou sua realidade, por nenhum

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Folha de São Paulo, 20 de abril de 2003, “Lula mantém sigilo ‘eterno’ de documentos”. P. A10. 42 BRAGON, Ranier. “Câmara aprova a divulgação de documentos”. Folha de São Paulo, São Paulo, 16 mar. 2005, p. A7; RODRIGUES, Fernando. “Uma prioridade esquecida”. Folha de São Paulo, São Paulo, mar. 2005, p. A2. 43 ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 4ª ed. São Paulo: Perspectiva, 1997. p.31. 44 ARENDT.op. cit. p. 28-32. 45

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testamento o ter legado ao futuro” ... – ele está se perdendo pela ação do olvido, por “um lapso de memória que acometeu não apenas os herdeiros como, de certa forma, as testemunhas”... 43 Seus componentes são muito semelhantes àqueles do tesouro perdido pelo poeta René Char, ao fazer a passagem de volta da memorável experiência de republicanismo radical da Resistência Francesa para a “opacidade triste de uma vida particular voltada apenas para si mesma”, como foi descrito pela autora no belo prefácio de Entre o passado e o futuro. 44 O que está em risco nos dois casos é o próprio espírito de contestação – ou do dissenso – que tem a mesma marca do espírito revolucionário mencionado por Arendt em outro trecho. Trata-se da virtude republicana que leva à criação do espaço público, no qual a política pode ser praticada, ou onde “a liberdade possa aparecer”. A luta pela anistia, à sua maneira, porta todos esses atributos, que estão contidos na sua própria herança, cuja essência é a instauração da contramemória e do contradiscurso que compõem a anistia/anamnese. Não está em questão a solidez dessa herança, mas a transformação da vivência em experiência e de ambas em conhecimento compartilhado pela sociedade, articulação que, ainda segundo a autora, só pode ser feita pela memória. 45 Em outras palavras, a herança existe, o testamento é que não foi devidamente lavrado, travando a transmissão do magnífico legado em questão. Ainda assim, esse legado tem sido devidamente apropriado – embora ainda de maneira insular – por aqueles grupos que, a partir da segunda metade da década de 1980, se constituem em legítimos herdeiros políticos do movimento pela anistia, o Tortura Nunca Mais e a Comissão de Familiares de Mortos e Desaparecidos Políticos. Eles passam a ocupar o enorme vazio político deixado pela saída de cena do movimento que se constituíra como a grande referência de luta contra a ditadura. A Comissão de Familiares e o Tortura Nunca Mais incorporam in totum os princípios programáticos e axiológicos da luta pela anistia e a sua prática eminentemente instituinte, marcada pela interlocução com a sociedade civil e o confronto com o Estado e também pelo combate à tortura

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e à violência policial institucionalizadas, cujos alvos principais voltam a ser os excluídos históricos, as classes torturáveis de sempre. Trata-se de movimento de militantes que se organizam voluntária e conscientemente para enfrentar o poder constituído e travar o bom combate contra a opressão, algo muito diferente da gestalt das chamadas ONGs, organismos quase pára-estatais tão em voga nestes tempos de neoliberalismo triunfante. Elas representam não a ruptura, mas a continuidade; não o dissenso, mas o consenso – mesmo o consenso de Washington (ainda que seja o lado edificante dele, como disse certa vez Olgária Matos); não a politização, mas certa adesão despolitizada. O confronto anistia/amnésia X anistia/anamnese constitui luta titânica ainda sem desfecho, como bem observa Daniel Aarão Reis Filho. Se o peso do esquecimento tem sobrepujado o peso da memória, a isso e à destruição continuada da política, o movimento pela anistia e, na seqüência, os seus herdeiros diretos, contrapuseram o compromisso incondicional com a ação. Diante de um objeto como esse, é impossível manter o distanciamento acadêmico e não se deixar envolver pela comovente lição de exercício radical da dignidade da política praticado pelos entusiastas da anistia. Talvez seja esse o seu maior legado.

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GOVERNO, MERCADO E SOBERANIA NA GOVERNO , MERCADO E SOBERANIA NA CAPITANIA DE MINAS GERAIS GERAIS CAPITANIA DE MINAS G . S C O T T A I K G . MARCO S C O TANTONIO T A I SILVEIRA K EE N N SS

Demais, chamamos domínio àquilo que não é mais do que administração. Não é o mesmo o direito que se exerce sobre homens, livres por natureza, e o que se exerce sobre gado. Este mesmo direito que possuis, deu-to o acordo unânime do povo. Ora, se não me engano, quem dá tem o direito de tirar. Depois, vê de quão pouca coisa se trata! Não se combate para que esta ou aquela cidade se submeta a um príncipe bom, em vez de estar escravizada a um tirano, mas luta-se para decidir se há de ser arrolada entre os títulos de Fernando ou de Sigismundo, ou se há de pagar impostos a Filipe ou a Luís. É este aquele singular direito, por mor do qual o mundo inteiro se subverte com morticínios e guerras. Erasmo de Roterdam, A guerra Marco Antonio Silveira é doutor em História Social e autor de O universo do indistinto : Estado e sociedade nas Minas setecentistas, 1735-1808 (São Paulo, 1997). Lecionou em instituições de ensino superior em São Paulo e em Minas Gerais e, atualmente, realiza estágio de pós-doutoramento junto ao Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.

s palavras que Erasmo escreveu em 1515 dirigiam-se aos príncipes de sua época, envoltos nos infindáveis conflitos desencadeados pela formação dos Estados Nacionais e pelo início da expansão ultramarina. Pode-se dizer, nesse sentido, que eram palavras modernas e preocupadas em demonstrar inovações que também não passaram despercebidas por Maquiavel. A radicalidade de seus termos – expressa num conceito de domínio que, nos séculos XVII e XVIII, justificaria as revoluções na Inglaterra e na França – não deixava de inserir-se no amplo esforço intelectual de letrados e juristas que, desde os finais da Idade Média, procuraram estabelecer as bases legítimas da soberania. Todavia, enquanto boa parte dos pensadores tentava apropriar-se do cristianismo com o intuito de robustecer e legitimar a máquina de guerra e de conquista dos novos Estados, Erasmo, que se achava no

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Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 113-150, jan./dez. 2005

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limite da heresia, denunciava a preferência da filosofia aristotélica e do direito romano frente aos ensinamentos de Cristo. Para ele, a guerra, que tantos empenhos cobrava aos príncipes, opunha-se à paz, ao espírito cristão e ao próprio homem. De fato, num nível mais profundo, a argumentação erasmiana sugere que um dos aspectos essenciais em questão era a idéia de natureza humana. Se Erasmo de Roterdam repetia incansavelmente que a violência e a perversão correspondiam à degeneração da humanidade, era porque precisava derrubar a concepção bastante arraigada de que a vida humana era uma guerra pela sobrevivência, vencida apenas pelos melhores. Portanto, Erasmo, cujas críticas alcançavam com intensidade as bases da Igreja, chocava-se também com a tradicional visão aristocrática de mundo, bem como com o realismo que fundaria o pensamento de Maquiavel. Ainda que possamos questionar os fundamentos do humanismo erasmiano, vale a pena prestar atenção naquilo que o filósofo percebeu sobre o mundo em que vivia. Nas palavras referidas acima, a oposição entre domínio e administração não era fortuita, visto que, na verdade, descrevia a diferença entre um espaço público legitimamente organizado e um mundo que se resumiria à coexistência conflituosa de facções privadas sedentas por acumular os recursos materiais e simbólicos disponíveis. Mais ainda, a palavra administração, além de designar a fragilidade das mediações civis, consistia uma indicação da cobiça representada pela virulenta cobrança de tributos e pela pujança das atividades mercantis. Assim, o que Erasmo e outros autores de sua época perceberam e quiseram expressar por meio de suas palavras foi a intrínseca relação entre guerra, poder e circulação da riqueza. Desde o final da Idade Média, teólogos e juristas vinham se esforçando para domesticar as antigas concepções guerreiras. A cristianização das novelas de cavalaria e dos hábitos de corte acompanhou a elaboração do pressuposto segundo o qual a soberania dos príncipes redundava de um pacto popular, e não simplesmente da conquista pelas armas. Ainda assim, houve, durante todo o Antigo Regime, bons motivos para que prosperassem concepções ancoradas na

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idéia de que a vida consistia numa luta infindável pela conquista de recursos e espaços vitais para a sobrevivência. Em primeiro lugar, embora seja possível falar em cristianização, não se deve ignorar, como Erasmo denunciou, as formas variadas de apropriação e domesticação das próprias mensagens bíblicas e cristãs por parte de Estados, príncipes e senhores. As Cruzadas, a Reconquista e a expansão ultramarina demonstram cabalmente como Deus, Cristo e santos tornaram-se componentes da ideologia da conquista e da guerra. Em segundo lugar, não se pode comparar o grau de institucionalização política e econômica de algumas das sociedades contemporâneas com o das sociedades de Antigo Regime. As limitações técnicas, a natural permeabilidade das instituições públicas frente aos grupos privados e mesmo a ausência ou ineficácia das estruturas estatais tornavam os indivíduos bastante vulneráveis aos laços pessoais e às alianças estratégicas cotidianas. Os diversos manuais sobre o exercício da prudência e da política, como, por exemplo, os de Gracián e Mazarino, almejaram ensinar os modos pelos quais taticamente era possível alcançar objetivos e conquistar espaços valendo-se da dissimulação. Se bem que tais manuais possam ser tomados como sinal do desenvolvimento dos meios políticos, remetem também à instabilidade da vida social e a certa precariedade dos expedientes institucionais. Enfim, o desenvolvimento do capitalismo e da divisão do trabalho intensificava a interdependência e convidava ao acirramento da competição e da disputa pelos recursos materiais e simbólicos cada vez mais sofisticados. A relação entre a expansão da economia de mercado e a precariedade dos meios institucionais, ao criar as condições para que os conflitos cotidianos de poder se multiplicassem, corroborou a percepção de que a vida humana consistia numa guerra aberta entre interesses particulares. A descrição genérica de fenômenos tão complexos como os mencionados até aqui não deve apagar as especificidades das inúmeras sociedades de Antigo Regime que se desenvolveram na Europa e em outras regiões do mundo. No entanto, ela pode contribuir para a compreensão

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do contexto em que se formaram as sociedades coloniais e, em particular, a que se forjou nas Minas do século XVIII. Nesse sentido, pretende-se tomar o problema da constituição das estruturas de governo na sociedade mineira tendo-se em vista duas condicionantes fundamentais. De uma parte, é preciso considerar o problema derivado da relação conflituosa entre economia de mercado e precariedade institucional. O entendimento da extensão e da eficácia das instituições de governo em Minas permite que se avalie melhor a capacidade das estruturas estatais de mediar os conflitos sociais, de reduzir ou não o alcance dos interesses privados e, portanto, de contradizer a percepção de que o mundo se resume à imposição da vontade dos mais fortes. De outra parte, é necessário compreender as Minas Gerais setecentistas como área de conquista colonial, ou seja, como território conquistado, ocupado e significado em função tanto das proposições mercantilistas e políticas do Estado português quanto daquelas formuladas por outras forças sociais. A definição da sociedade mineira como território de conquista implica reconhecer a vigência de expedientes bélicos na disputa em torno da conformação do universo colonial. Por isso, o estudo das estruturas de governo permite que se dimensione a capacidade do Estado de transformar ou não um quadro de guerra social num contexto de soberania legitimamente reconhecida. O ponto de partida para que se compreenda a dinâmica política e econômica da sociedade mineira reside no problema do crédito. A quantidade de ouro extraído da Capitania de Minas Gerais, bem como a intensidade do movimento de urbanização e de ocupação de seu território, não devem nos conduzir ao ocultamento das sensíveis limitações sofridas pela economia mineira. Apesar das transformações acarretadas pelo desenvolvimento do capitalismo, as Minas, assim como diversas outras sociedades do Antigo Regime, apresentavam feições da tradicional economia da escassez. Em outras palavras, distanciavam-se significativamente das condições do capitalismo contemporâneo, caracterizado por uma

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riquíssima capacidade de produzir e consumir. A leitura de inventários e testamentos do período explicita o valor que a maioria dos habitantes da colônia dava a objetos simples e usados, ao arrolarem roupas velhas, tachos de cobre furados, móveis rústicos e, em pequena quantidade, casas de pau-apique cobertas de palha e capoeiras incultas. É certo que, para além da importação constante de mercadorias européias, desenvolveu-se na região um importante mercado interno, em torno do qual surgiram pequenas, médias e grandes propriedades agrícolas, tropas, caixeiros e viandantes, vendas e lojas. Contudo, pragas, limitações técnicas, ataques de indígenas e quilombolas, fragmentações de patrimônios e a simples falta de recursos eram fatores decisivos que levavam à falência inúmeros empreendimentos. Ademais, a falta de meios de circulação constituía um limite bastante sério à produção e à troca de mercadorias. Se, de um lado, havia as dificuldades causadas pela proibição do uso de moedas ou, quando elas eram permitidas, pela facilidade de sua evasão, de outro, colocavam-se os problemas relativos ao escoamento de parte expressiva do metal extraído e às perdas geradas pela manipulação cotidiana do ouro em pó. Por essas razões, os mesmos inventários e testamentos acham-se repletos de menções a passivos e ativos contraídos de parentes, vizinhos, amigos, sócios e negociantes. Conquanto as formas costumeiras de solidariedade dessem conta de mediar em parte a carência experimentada por toda a sociedade – principalmente por meio de empréstimos diários, de esperas dilatadas, da ajuda mútua, de mutirões e de outros tipos de reciprocidades –, as tensões desencadeadas pela escassez eram expressivas o suficiente para incrementar o exercício da disputa e da violência. O uso extensivo do crédito, portanto, revela uma sociedade em formação, na qual, como não podia deixar de ser, ocorriam tensões generalizadas atinentes ao controle dos recursos materiais e simbólicos disponíveis. A estruturação das relações de força e das hierarquias sociais passava pela posse do meio de circulação (fosse a moeda, fosse o ouro em pó), visto que, na premência da vida diária, possuir numerário

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significava poder efetuar pagamentos à vista e por preços mais acessíveis, adquirir os bens dos que precisavam desfazer-se deles desesperadamente, livrar-se das pressões dos credores e realizar empréstimos. Tais possibilidades não constituíam pequena vantagem no dia-a-dia da sobrevivência, exercendo, na verdade, um papel decisivo na dinâmica da estratificação social. A capacidade de adquirir mercadorias à vista – por exemplo, nos leilões públicos de bens executados de devedores da Fazenda Real ou de particulares – implicava o acesso a meios bastante eficazes de concentração da riqueza. Por sua vez, a disposição de numerário para a realização de empréstimos não só permitia o acúmulo de riquezas por meio dos juros, como também a criação de redes às vezes bastante amplas de dependentes. Em linhas gerais, a despeito de outros fatores importantes para a estratificação social, é possível estabelecer uma relação bastante concreta entre posse de meios de circulação e poder de mando e, portanto, entre estratégias de mercado e hierarquização social. Mais uma vez, a questão da precariedade institucional aparece como eixo essencial de análise, dado que o estudo da capacidade das estruturas de governo de mediar ou não os conflitos resultantes das estratégias de mercado contribui para que se avalie em que medida a Coroa, impondo sua tecnologia de poder, conseguia efetivar a soberania. A análise da documentação cartorária permite que se compreendam melhor os movimentos e os sentidos da circulação da riqueza nas Minas setecentistas. Os arquivos cartorários correspondem, grosso modo, à guarda de notas e processos judiciais que abrangiam todo o termo de uma determinada vila e que ficavam sob a responsabilidade dos tabeliães. Em arquivos cartorários como os de Ouro Preto e Sabará, encontra-se grande quantidade de inventários, testamentos e ações cíveis, autos bastante ricos no que diz respeito à reconstituição da vida econômica da Capitania. Basta dizer que parte significativa dos variados tipos de ações cíveis versa sobre dívidas pendentes. A leitura desses autos sugere que a concentração dos expedientes monetários ocorria em lugares mais ou menos precisos. Um primeiro grupo envolvia os

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comerciantes, em especial os proprietários de lojas de grande e médio porte que vendiam secos e molhados. Os negociantes mineiros atavam-se a circuitos mercantis de longa distância, isto é, compunham amplas pirâmides creditícias cujos extremos estavam, de um lado, nas pequenas vendas de bairros e arraiais ou nos consumidores de varejo, e, de outro, nas casas comerciais européias que distribuíam mercadorias no Ultramar. Por isso, a corda que amarrava as várias instâncias dessa ampla rede de trocas assumia o aspecto de um cabo de guerra puxado em pontos diversos e em sentidos opostos. Seria interessante acompanhar hipoteticamente a biografia de um dos objetos que deslizavam por essa corda, por exemplo, um simples calção. Produzido em uma das oficinas inglesas, era remetido a Portugal por um negociante e de lá passava ao Rio de Janeiro, onde era recebido pelo proprietário de uma grande loja, que o via ser embalado por tropeiros e posto a caminho de Vila Rica. Na capital das Minas, numa das lojas de atacado, era comprado pelo vendeiro de um arraial que, de sua parte, o repassava a um consumidor, o juiz vintena da localidade, por exemplo. Até aqui, todas as transações, a rigor, podiam ser feitas sem pagamento à vista, de forma que, enquanto o referido consumidor desfilava com traje novo pelas ruas do arraial num dia de festa, o negociante inglês aguardava pacientemente a remuneração do produto. O trajeto percorrido pelo calção do vintena, contudo, teria produzido efeitos sensíveis em seu preço, em parte pelos valores relativos a lucros e gastos de transporte, em parte pela escalada de impostos pagos por conta dos diferentes tipos de direitos de alfândega e entrada. (A diferença dos preços fixados em Lisboa e no Rio de Janeiro pode ser demonstrada, por exemplo, pela decisão da Direção Geral da Extração de Diamantes, na década de 1770, de enviar da capital portuguesa os mantimentos para o sustento dos trabalhos na Demarcação Diamantina, em vez de permitir sua aquisição na capital do Brasil.) Com o passar do tempo, o vendeiro do arraial e o comerciante de Vila Rica poderiam sofrer algum transtorno em decorrência de atraso no pagamento do calção. Que objetos dessa natureza eram vendidos a crédito é o que

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mostram as inumeráveis listas de credores formuladas por proprietários de lojas. Era recorrente que consumidores passassem anos a fio retirando mercadorias de estabelecimentos comerciais e efetuando acertos de contas muito espaçados. Na verdade, a prática do endividamento e das esperas dilatadas deve ser entendida como característica crucial das sociedades de Antigo Regime, nas quais as transações econômicas não se distinguiam claramente dos valores costumeiros baseados em regras caritativas e paternalistas. Nas atividades em que o assalariamento conseguia se impor ao uso do trabalho escravo, era costume que os patrões sustentassem aleatoriamente seus empregados, efetuando acertos salariais e ajustes de contas apenas de tempos em tempos. Porém, as tensões desencadeadas pelo cabo de guerra dos circuitos do mercado capitalista tornaram constantes as quebras (por vezes violentas) de tais regras e multiplicaram o recurso a trâmites judiciais. Como se disse antes, os arquivos cartorários guardam uma infinidade de ações cíveis relativas a endividamentos que, passando pelas pendências nas casas de comércio, abrangiam desde triviais acordos firmados entre amigos até empenhos tributários devidos a instituições estatais. O calção do juiz vintena, desde que feito com tecido de primeira, serviria como indicador de prestígio social, apesar do desgaste natural trazido pelos anos. Fosse um castiçal de ouro ou prata, talvez o envelhecimento contribuísse mesmo como estratégia de “invenção da tradição”, isto é, como meio de valorização do proprietário do objeto através da ficção da antiguidade de sua família. De todo modo, calções e castiçais tendiam a compor a lista de bens transmitidos à descendência pelo que significavam tanto em termos de riqueza quanto em termos de status. Com o decorrer do tempo, se o envelhecimento tornava-se pernicioso em função da corrosão ou dos rigores da moda, objetos de uso pessoal e doméstico podiam ainda ser doados a agregados ou escravos preferidos, simbolizando e confirmando laços de obediência. Enfim, o percurso trilhado pelas mercadorias ora atravessava gerações, ora transpunha camadas sociais. Alguns autos cíveis sugerem, contudo, que, em certos casos, transcorridos anos e décadas,

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depois de os trastes trocarem de donos e de significados, a dívida de sua aquisição inicial na Capitania de Minas Gerais ainda não havia sido saldada. Isso se dava ou porque, a despeito de todos os trancos, os valores costumeiros haviam resistido, ou porque algum processo judicial se arrastava pelo tempo. Todavia, apesar da vigência das regras costumeiras de contraprestação e do endividamento generalizado, os movimentos mais ou menos constantes de mercadorias nas casas comerciais colocavam-nas em posição privilegiada para o acúmulo de moedas e ouro em pó – ainda que boa parte desse numerário, percorrendo de volta o trajeto das longas rotas marítimas e mercantis, tomasse o rumo da Europa. Os padrões de consumo nas vilas e nos arraiais mineiros, conquanto variassem de acordo com as camadas sociais, implicavam a aquisição de diversos tipos de mercadorias (destacando-se tecidos, alimentos e escravos) oferecidas quer pelos mercados regionais, quer pelos externos. Portanto, os negócios de atacado tornavam-se focos de drenagem dos meios de circulação, possibilitando que alguns comerciantes agissem como financistas e ampliassem seus círculos de dependentes. Um segundo grupo bem posicionado para a acumulação de riqueza era composto daquelas pessoas ligadas às estruturas judiciais. A recorrência dos pleitos e a premência dos inúmeros impostos levavam ao enriquecimento de alguns magistrados, oficiais, tabeliães, escrivães e advogados. As contas efetuadas pelos escrivães nos finais dos processos, assim como a longevidade de muitos deles, indicam que o exercício da justiça em Minas Gerais (fosse na instância secular, na eclesiástica ou na fazendária) tinha um custo alto para os habitantes da Capitania. Os gastos advinham principalmente da remuneração do pessoal burocrático e de bacharéis, dado que cada certidão que se anexava era paga ao tabelião, cada linha que se escrevia era paga ao escrivão, cada deslocamento que se fazia era pago ao juiz, cada citação que se promovia era paga ao oficial, cada apelação que se remetia era paga ao bacharel. A idéia de que um mau acerto vale mais que uma boa demanda era dito popular. Por isso, havia uma percepção bastante clara de que a ocupação de postos públi-

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cos nos mais variados escalões constituía um meio privilegiado de acumular riquezas e beneficiar amigos. Além dos abusos referentes à remuneração, o exercício de funções judiciais criava as condições para que os providos nos cargos manipulassem as leis e a burocracia com o intuito de efetuar acertos pessoais. Isso valia também para muitos dos magistrados nomeados diretamente pelo monarca, tais como ouvidores, provedores e intendentes. Nos escalões inferiores, a disputa pela posse dos diferentes lugares era por vezes acentuada, dependendo das relações de cada um dos pretendentes. Havia os postos providos pelo rei e os que eram providos pelas autoridades locais; havia os temporários (geralmente trienais), os vitalícios e os hereditários. De modo geral, seus possuidores estavam obrigados a pagar à Coroa um donativo que equivalia a parte dos rendimentos obtidos em exercício. É certo que as autoridades metropolitanas, ao nomearem diretamente parte dos oficiais, desejavam controlar mais de perto o funcionamento das instâncias locais ou assegurar que os postos fossem ocupados por técnicos competentes. Entretanto, é inegável que muitas das nomeações, feitas pela Coroa ou localmente, seguiam preceitos claramente patrimonialistas. Nesse sentido, a exploração da colônia não consistia num empreendimento realizado linearmente pelo Estado. Na realidade, o prolongamento das instituições burocráticas nas áreas de conquista criava expedientes por meio dos quais a apropriação da riqueza podia ser realizada por setores mais amplos das sociedades metropolitana e coloniais. Essa partilha dos expedientes políticos e administrativos foi imprescindível para que a Coroa portuguesa impedisse que a conquista escapasse ao seu controle. Pode-se dizer que, em parte, a fragilidade de seus recursos foi compensada pela posse de expedientes capazes de concatenar interesses privados. Se é verdade que a severidade dos impostos alcançava a quase todos, as possibilidades de usurpação abertas pelo uso abusivo de postos públicos e por outras estratégias de apropriação privada transformavam a conquista num negócio coletivo e ampliavam as bases de sua legitimação.

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Entre os ofícios locais de maior prestígio estavam os que compunham as câmaras municipais, destacando-se juízes ordinários, vereadores, escrivães e procuradores. Sem dúvida, os camaristas, eleitos pelos “homens bons” da localidade, desempenhavam um papel muito importante na organização da vida social em vilas e arraiais, pois deles dependiam a construção e a manutenção de ruas, calçamentos, fontes e caminhos, a fixação de preços, o controle da qualidade dos produtos vendidos aos habitantes, a adoção de medidas de segurança e até mesmo a realização de festas públicas. Ademais, os juízes ordinários – e, no caso de Mariana, o juiz de fora, bacharel nomeado diretamente pelo rei para dirigir o concelho – eram responsáveis pelos julgamentos de primeira instância em assuntos do cível e do crime. Porém, o fato de a ocupação dos postos concelhios estar condicionada ao poder econômico e político dos candidatos nutria a lógica patrimonialista que presidia as estruturas administrativas do Antigo Regime. Se parece inadequado pensar nas câmaras como meros instrumentos nas mãos de potentados locais, não se pode ignorar a posição privilegiada em que se encontravam os camaristas para aproveitar-se dos empreendimentos públicos e burlar a justiça em prol de apaniguados. Uma das formas mais explícitas de apropriação dos recursos coletivos nos concelhos se dava pelo sistema de propinas, isto é, do pagamento de determinadas somas aos camaristas para que pudessem se apresentar com decência nas festividades. A remuneração por meio de propinas era um sistema legalmente reconhecido na administração do Estado português, beneficiando magistrados e funcionários em diferentes níveis burocráticos. A efetivação de um negócio de interesse público na colônia poderia resultar no pagamento de propinas a governadores, bispos, desembargadores e membros do Conselho Ultramarino. No caso dos camaristas, as propinas pagas quando da realização de festas locais não deixavam, por isso, de ser entendidas como uma espécie de compensação ao fato de o exercício dos postos das câmaras não implicar o pagamento de ordenados. Entretanto, as queixas dos ouvidores – funcionários nomeados pelo rei aos

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quais cabia fiscalizar o funcionamento e os gastos das câmaras – a respeito da fixação abusiva de propinas multiplicaram-se durante todo o século XVIII, mesmo depois que o monarca, em 1744, procurou intervir diretamente para coibir excessos. Uma vez que, a despeito dessas tentativas de controle, cabia aos próprios camaristas a fixação do valor das propinas a serem pagas em cada uma das festividades, tornava-se difícil evitar que os homens da governança se valessem dos recursos camarários em detrimento das necessidades locais. A leitura das folhas de receita e despesa da Câmara de Vila Rica, na primeira metade do século XVIII, demonstra o peso dos gastos com festas e propinas frente às demandas financeiras e administrativas. Ressalte-se que não foram incomuns, nas Minas, as queixas de autoridades em relação ao estado de insolvência de alguns concelhos. O mesmo tipo de abuso, mas certamente com efeitos bem mais perniciosos, envolvia parte considerável do clero mineiro. A justiça eclesiástica – ramo específico da estrutura judiciária lusa, com administração e tribunais próprios responsáveis por assuntos relativos à defesa dos costumes e das instituições católicas em todo o Império – padecia de problemas similares aos que caracterizavam a justiça secular. Contudo, o principal foco de tensão cotidiana envolvendo os sacerdotes mineiros teve a ver com as malfadadas conhecenças. Segundo o Regime do Padroado, a Coroa era responsável pela administração das estruturas da Igreja Católica em Portugal, assumindo as tarefas concernentes à instituição de paróquias e ao pagamento dos ordenados dos padres, as chamadas côngruas. Para isso cobrava-se o dízimo, arrecadando-se uma percentagem da produção anual das propriedades fundiárias das capitanias. Fosse em decorrência dos constantes atrasos e insuficiências na remuneração dos presbíteros ou porque muitos deles não tinham legalmente o direito de receber a côngrua, o sustento diário da maioria dos padres dependia da cobrança de um outro tipo de dízimo, as conhecenças, isto é, aquilo que os fiéis estavam dispostos a pagar por serviços religiosos tais como a confissão e a absolvição na Quaresma e a realização de enterros. No início

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da colonização do território das Minas Gerais, a abundância do ouro de aluvião produziu uma inflação de preços que teve de ser compensada posteriormente. O valor das conhecenças cobradas pelos padres, porém, permaneceu elevadíssimo no decorrer das décadas, alguns deles se negando até mesmo a enterrar os mortos antes que os moradores os remunerassem convenientemente. Também aqui a intervenção direta da Coroa com o intuito de fixar valores e regular conflitos não surtiu efeitos satisfatórios. Não seria exagero afirmar que nas Minas, como em outras sociedades do Antigo Regime, a morte constituía uma indústria poderosa e capaz de enriquecer muitos dos que se empregavam nos assuntos dela. Para além dos avultados gastos com missas, assinalados pelos moribundos em testamento para que os padres tirassem suas almas do purgatório, havia todo o aparato cerimonial que acompanhava as diferentes fases dos rituais da morte, muitos deles efetuados sob os auspícios das irmandades e ordens terceiras. As associações leigas – que tiveram grande incremento nas Minas em decorrência da proibição de que fossem estabelecidas ordens regulares em seu território – constituíram, de forma geral, um terceiro foco de acumulação de riquezas e de numerário, devendo-se ressaltar o seu papel como fornecedoras de crédito. As rendas das irmandades advinham das contribuições anuais pagas pelos associados, das boas esmolas oferecidas pelos oficiais que compunham suas mesas diretoras, das esmolas arrecadadas pelas ruas ou em ocasiões de festas e também dos legados deixados por inúmeros moribundos. Conquanto fossem muitos os seus gastos (em especial os atinentes à indústria da morte) e variassem seus recursos em função dos grupos que as compunham, algumas irmandades exerceram atividades econômicas muito importantes. A hora da morte implicava não apenas o acerto de contas com as instâncias divinas, mas também com as terrenas. Uma vez que a dívida era generalizada, a morte de alguém, a abertura de seu testamento e a realização de inventários criavam as circunstâncias para que seus credores fossem pagos e, quando possível, seus herdeiros se tornassem independentes. Não é

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por acaso que as disputas envolvendo os legados geraram parte expressiva dos processos cíveis depositados nos arquivos cartorários. Sendo geralmente embates entre os herdeiros ou entre estes, os credores e o testamenteiro do falecido, tais processos por vezes duravam anos e, por isso, causavam prejuízos incontornáveis resultantes da dilapidação dos bens e dos gastos de justiça. Quando se considera que a legislação portuguesa impunha a partilha igualitária das heranças dos plebeus, não é difícil compreender como alguns empreendimentos familiares construídos a duras penas em uma geração se desmanchassem nas mãos dos vários herdeiros. Ainda que a lei visasse à proteção de viúvas, reservando-lhes metade dos bens do casal, para algumas delas a simples fragmentação das propriedades implicava a miséria. A sucessão patrimonial engendrou a formação de instituições jurídicas bastante complexas no Império português. Duas delas eram o Juizado de Órfãos e a Provedoria dos Defuntos e Ausentes, responsáveis, respectivamente, pela arrecadação dos bens pertencentes aos filhos menores e aos herdeiros ausentes que não se encontravam em condições de tomar posse de seu quinhão. Embora a intenção do legislador fosse a de preservar a integridade da herança de menores e ausentes, impedindo que ela fosse surripiada por parentes e vizinhos inescrupulosos, a verdade é que os cofres dos Órfãos e das Provedorias tornaram-se alvo de vários tipos de negociata. Mais uma vez, os funcionários e oficiais vinculados a essas instâncias judiciárias achavam-se em posição vantajosa para a manipulação da riqueza em benefício próprio e de apaniguados. Uma das estratégias adotadas nesses casos – também colocada em prática pelos carcereiros, obrigados pela lei a manter com idoneidade cativos presos sob sua guarda – consistia em utilizar objetos e escravos dos herdeiros em proveito próprio, o que evidentemente, além de apropriação indevida, acarretava a dilapidação da herança. Um quarto grupo que se encontrava em condições favoráveis para a acumulação da riqueza colonial produzida nas Minas era composto pelos contratadores. Os contratos, no Antigo Regime, consistiam na arrematação do direito de

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explorar algum negócio pertencente ao Estado. Entre esses negócios, achavam-se empreendimentos ligados à exploração de produtos naturais (extração de sal ou diamantes, pesca de baleias etc.), assim como o direito de cobrar impostos. Por esse meio exploravam-se dois dos ramos mais lucrativos do sistema tributário em Minas, isto é, os dízimos (parte dos quais era cobrada, como se disse anteriormente, sobre a produção fundiária) e os direitos de entrada (taxados sobre toda a mercadoria que, passando por registros fixados nas fronteiras, ingressasse no território de Minas Gerais). Por meio de lanços, os concorrentes propunham pagar à Coroa uma quantia previamente fixada em troca do direito de arrecadar esses impostos durante um certo tempo (geralmente três anos). Aquele que oferecesse o maior valor e, pelo menos em tese, se mostrasse mais abonado, vencia a disputa e levava o contrato. Na prática, os contratos, ao privatizarem os expedientes tributários, permitiam que boa parte do ouro e das moedas que circulavam na Capitania passasse pelas mãos dos poderosos contratadores. Essa situação não só levava à formação de grandes fortunas – geralmente beneficiadas pelo fato de muitos dos arrematantes demorarem a ressarcir a Coroa ou simplesmente praticarem o calote –, como também ampliava o poder político dos contratadores ao colocarem a seus pés numerosa quantidade de gente que carecia desesperadamente de dinheiro emprestado. As benesses políticas e econômicas alcançadas pelos contratadores explicam as fraudes ocorridas nos processos de arrematação, quando as autoridades responsáveis se empenhavam em ver um de seus apaniguados administrando negócios altamente lucrativos, mesmo se isso colocasse em risco os próprios interesses da Coroa. A despeito da falência de alguns arrematantes, os contratos são um bom exemplo de como era possível produzir potentados por meio da manipulação das instituições estatais. Nesse sentido, deve-se compreender a atitude da Coroa em relação aos abusos como uma das dimensões do modelo paradoxal de colonização por ela implementado. Como foi dito há pouco, a exploração colonial assumiu a

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forma de um empreendimento coletivo, sintetizado na capacidade que indivíduos e grupos tinham de apropriar-se das estruturas sociais e estatais existentes com o intuito de acumular a riqueza disponível. Assim sendo, era preciso que a Coroa coibisse os excessos da usurpação das instituições públicas para impedir que seus esforços de soberania fossem completamente afogados pelos interesses privados. No entanto, se a coibição pudesse ser efetivamente levada às últimas conseqüências, estariam sendo gestadas as circunstâncias de uma subversão. Esse drama foi experimentado singularmente na segunda metade do século XVIII, quando os esforços atinentes à centralização e à racionalização administrativa mostraram-se mais vigorosos. Do ponto de vista financeiro, a Coroa passou a cobrar tenazmente a adoção de métodos de contabilidade mais eficientes nas diversas repartições coloniais, procurando reduzir assim a margem de adulteração dos números e o ocultamento de fraudes. Da mesma forma, pressionou para que as dívidas de contratadores fossem rigorosamente contabilizadas pelas Fazendas regionais para que pudessem ser conhecidas e cobradas com eficiência. Na Demarcação Diamantina, chegou-se a abolir o contrato da exploração de diamantes em decorrência dos abusos. A Junta Administrativa que o substituiu, por sua vez, sofreu inúmeras reprimendas vindas de Lisboa por não se dedicar o suficiente para reduzir os gastos dispendidos nos trabalhos de extração. Nesse contexto, as contradições das falas e das ações promovidas pelos inconfidentes de 1789 parecem ser, em grande medida, o outro lado do paradoxo enfrentado pela Coroa. De um lado, eram críticos das táticas de usurpação empregadas pelas autoridades reais; de outro, porém, eram também usurpadores e achavam-se um pouco assustados com as exigências da racionalização administrativa. Pode causar estranheza a ausência dos mineradores numa lista que deseja referir os principais focos de concentração da riqueza e do numerário em Minas. No entanto, o trabalho nas jazidas não redundava necessariamente na posse prolongada dos metais preciosos. O minerador, assim como todos aqueles que possuíam unidades produtivas, valia-se

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constantemente dos sistemas de crédito para poder adquirir escravos e meios de produção. Se, na primeira metade do século, era possível identificar um grupo de mineradores riquíssimos e poderosos em decorrência das vantagens do ouro de aluvião, a adoção da Lei da Trintena de 1752 – que proibia a execução por dívidas de fábricas de minerar com 30 ou mais escravos – já sinalizava a falência de muitos empreendimentos. A fragilidade de várias das empresas de mineração ajuda a explicar a diversificação dos negócios, tão comum em Minas Gerais. De modo geral, as grandes fortunas advinham da conjugação da posse de serviços minerais, unidades agropecuárias, empresas mercantis e cargos públicos. Isso em grande medida se dava porque as estruturas e estratégias de distribuição do ouro eram tão importantes quanto os trabalhos de extração. Para além das imposições do fisco, um minerador que não diversificasse seus negócios corria o risco de ver o ouro que havia extraído ser rapidamente arrancado de suas mãos por credores que lhe tinham vendido escravos, tecidos, ferramentas, alimentos, serviços, processos e favores. Dessa maneira, os debates travados em torno dos métodos de cobrança do quinto foram atravessados pela avaliação do papel dos mineradores no funcionamento da economia das Minas. Grosso modo, os sistemas adotados ou taxavam a quantidade de ouro extraído, afetando diretamente os mineradores (como no caso das fundições), ou taxavam os agentes econômicos, englobando também comerciantes, oficiais mecânicos e faiscadores (como na capitação). Num e noutro caso, o que estava em jogo, além do problema do contrabando, era a tarefa de avaliar os circuitos percorridos pelo ouro e qual a melhor forma de intervir neles. A questão dos impostos remete ao último e mais importante foco de concentração da riqueza nas Minas, a Fazenda Real. Em Minas Gerais, na segunda metade do século XVIII, além do quinto, havia um sem-número de tributações capazes de canalizar quantidade expressiva da riqueza circulante. Cobrados diretamente pela Coroa ou por meio do regime de contratos, o quinto, as entradas, os dízimos, os subsídios voluntário e literário, os donativos e terças partes

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colocavam à disposição da Fazenda Real os contos indispensáveis para que a Coroa pudesse arcar com suas despesas na Europa e no Ultramar. A necessidade de organizar as operações financeiras do Estado levou o Marquês de Pombal a criar, em 1761, o Erário Régio, órgão administrativo que, centralizando as operações de receita e despesa, almejava racionalizar os gastos e alcançar superávits. O Erário Régio desdobrou-se em Minas na Junta da Real Fazenda, órgão composto do governador e de alguns magistrados locais que deviam centralizar e fiscalizar as operações financeiras na Capitania. De um modo geral, estruturas estatais dessa natureza são mencionadas pela historiografia como exemplo dos furores fiscalistas da Coroa portuguesa. No entanto, embora não se deva negar esse aspecto, a administração pública desempenhava também um papel importantíssimo na dinamização das economias coloniais. Por ocasião do pagamento de ordenados e de créditos devidos àqueles que, de formas variadas, financiavam o Estado, a roda da economia local ganhava alento, tanto porque se via temporariamente estimulada pelo ingresso de numerário quanto em decorrência dos acertos em cadeia de algumas das inúmeras dívidas que inundavam a sociedade. A afirmação de que, nas Minas, a posse de numerário resultava em poder político vale amplamente para as instituições fazendárias da Coroa. Como não deixaram de perceber alguns funcionários reais, se o Estado fosse bom pagador, não só obteria com facilidade o apoio dos interesses privados, como também estaria no cerne do funcionamento da economia colonial. De fato, as instituições fazendárias não escapavam à lógica incontornável que presidia à economia colonial: uma vez que os meios de circulação mostravam-se insuficientes para dinamizar vigorosamente negócios e empreendimentos, estariam em posição vantajosa não apenas os que dispusessem de moedas e ouro em pó, mas também, e decisivamente, aqueles que desfrutassem de crédito. A credibilidade, nesse sentido, implicava o reconhecimento social de que o devedor possuía meios efetivos e convincentes capazes de garantir o cumprimento das obrigações contraídas. Tais meios iam além das potencialidades estritamente financeiras, envolvendo diretamente a posição e o prestígio social dos agentes econômicos.

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Esse ponto é deveras importante para a discussão sobre a capacidade da Coroa de impor-se como soberana no território de suas colônias. É evidente que o desenvolvimento do capitalismo conferiu ao problema da soberania um significado que ia além do controle direto de áreas extensas e mais ou menos povoadas. A estratégia de domínio das áreas coloniais adotada pela Coroa portuguesa estava intimamente ligada à questão da sobrevivência, mas de duas maneiras bem distintas. A primeira delas passava pela dificuldade que os colonos e muitos dos autóctones tinham de resistir aos limites impostos pelo meio natural. A visão idílica da natureza nos dias de hoje tende a ocultar o medo justificado que o sertão infundia nas populações coloniais. As regiões do Brasil passíveis de serem ocupadas eram enormes, mas a tarefa de ocupá-las exigia por vezes esforços hercúleos. De nada adiantava escapar para áreas sertanejas sem que se soubesse e se pudesse sobreviver nelas. Por isso, talvez o dispositivo mais importante adotado pela Coroa para controlar as áreas coloniais tenha sido a criação de vilas e caminhos que facilitassem a sobrevivência em meio à natureza inóspita. Era possível sobreviver atravessando florestas inabitadas e alimentando-se de seus frutos. Porém, as chances aumentavam muito se a travessia fosse feita por caminhos aplainados e marcados por roças e povoados. A natureza bravia jogava contra os intentos do Estado ao permitir a formação de esconderijos e a prática da guerra de guerrilhas, mas também o beneficiava ao conduzir inimigos desesperados, doentes e famintos às proximidades de núcleos urbanos dotados de infra-estrutura básica para a sobrevivência. A saga dos incontáveis quilombos existentes no território de Minas Gerais ilustra muito bem a importância e a dramaticidade desse problema. Parte considerável dos quilombolas vivia nas proximidades de vilas e arraiais, onde podia efetuar trocas e praticar roubos fundamentais para o seu sustento. A necessidade de viver nas cercanias de ajuntamentos estruturados levava boa parte da guerra travada contra os quilombolas para dentro dos próprios povoados. Por outro lado, as comunidades de escravos fugidos que optavam por viver mais isoladamente, distanciando-se das vilas e dos

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arraiais, tiveram de apostar na formação de suas próprias infra-estruturas e, conseqüentemente, na reunião do maior número possível de integrantes. A outra estratégia de imposição da soberania utilizada pela Coroa também passava, como foi dito, pelo problema da sobrevivência, mas relacionava-se intimamente com o desenvolvimento do mercado. A soberania moderna ia além do domínio de extensas áreas, fundando-se de modo especial no controle de circuitos mercantis e na capacidade de integrar economicamente as regiões. A ausência de soldados, funcionários e instituições estatais criava as condições para a ocorrência de revoltas e de subversões locais. Contudo, a superação do localismo era algo bem mais complexo. Conquanto uma determinada região pudesse realizar com sucesso um levante que redundasse em autonomia frente à Coroa portuguesa, haveria ainda a tarefa árdua de manter os laços econômicos e políticos com as regiões vizinhas e a de estabelecê-los com nações estrangeiras. Se, no contexto favorável do início do século XIX, essas mesmas dificuldades exigiram esforços contundentes do novo Estado brasileiro em busca do reconhecimento de sua independência, o que não dizer, décadas antes, de áreas sertanejas situadas no interior da América portuguesa? Essas duas questões – a integração com áreas circundantes e o contato com nações estrangeiras – estiveram presentes nas reflexões de alguns dos inconfidentes de 1789, constituindo pontos decisivos para a análise de um possível sucesso do movimento. Assim, uma das vantagens que a Coroa possuía na luta pela imposição de seu domínio consistia na posse de uma tecnologia de poder por meio da qual os diversos interesses locais articulavam-se em redes de interdependência. A capacidade do Estado de colocar-se como mediador dos conflitos não resultava simplesmente da crença na figura mitológica do rei. De fato, a Coroa, ao dispor de numerário, mercês e saberes indispensáveis para a articulação política e econômica das áreas e dos agentes de colonização, estava relativamente bem posicionada para poder isolar localmente as revoltas, ainda que não pudesse sempre evitá-las. Em outras palavras, as características do

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Estado luso no Brasil foram geralmente suficientes para a realização de seus intentos mercantilistas e de certo domínio territorial, mas insuficientes para impedir que as sociedades coloniais se definissem por uma intensa beligerância. Assim, a relação entre expansão mercantil e precariedade institucional transformou as questões concernentes ao crédito e à sucessão patrimonial em focos privilegiados de conflito e violência. As tensões cotidianas eram, porém, comumente compreendidas pelos que nelas se envolviam em função dos valores da honra e da caridade. A defesa da honra constituiu um fenômeno bastante importante tanto no Portugal do Antigo Regime quanto em muitas das sociedades africanas e ameríndias do período. Expressava-se, antes de tudo, como imposição de virilidade e constância de caráter, assumindo geralmente as formas do cumprimento da palavra, da demonstração de fidelidade e da manutenção do reconhecimento público. Por outro lado, a presença das noções católicas impunha valores atinentes à ajuda mútua e ao exercício da caridade, embora a vivência dessas virtudes não prescindisse das concepções hierárquicas que distinguiam senhores e escravos, ricos e pobres, brancos, índios e negros. Nesse sentido, os embates diários em torno do pagamento de dívidas e da transferência de patrimônios eram muitas vezes tratados em termos de quebra de palavra, de atitude desafiadora de desrespeito ou ainda como sinal de cobiça e de desprezo pelo próximo. A importância de tais estruturas valorativas na vida dos moradores de Minas Gerais pode ser percebida também nos casos de conflitos que envolviam as populações escravas. Ao lado do problema do crédito e da sucessão patrimonial, a escravidão tornou-se uma fonte cotidiana de tensões e violências que as instituições de governo e justiça tinham dificuldade de conter. Se for possível caracterizar as sociedades coloniais da América portuguesa com uma única palavra, elas devem ser classificadas, antes de tudo, como sociedades escravistas. É claro que a realização geral do trabalho compulsório – e, portanto, das crueldades do tráfico e dos castigos físicos e morais que o acompanhavam – só podia gerar um clima de

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tensão e violência disseminado por toda a sociedade. A formação de muitas dezenas de quilombos no território de Minas Gerais é um sinal contundente das mazelas da escravidão, visto que sua existência demonstrava a aversão à crueldade do cativeiro, bem como o contexto de guerra social em que ele se desenvolvia. Da mesma maneira, a criminalidade do dia-a-dia envolvia grande quantidade de escravos que, fosse em conflitos entre si ou em contendas contra seus senhores, apareciam nos processos ora como agressores, ora como agredidos. Todavia, conquanto a fuga para quilombos e o envolvimento de escravos com o crime fossem marca registrada das sociedades coloniais, as populações cativas também participavam ativamente da sociabilidade cotidiana e dos debates que fixavam as regras costumeiras. Além de forjarem suas próprias irmandades e outros meios de solidariedade horizontal, procuravam diariamente avaliar e alargar os limites dentro dos quais se dava a experiência escravista. Por essa razão, a despeito das diferenças suscitadas por condições geográficas, econômicas e psicológicas, a escravidão em Minas tendeu a ser caracterizada por certa mobilidade espacial e social. O reconhecimento de que homens e mulheres sob cativeiro não deixavam de participar, dentro de certos limites, da confecção dos costumes comunitários implica considerar que suas relações sociais podiam também ser pensadas em termos de honra e caridade. Assim, havia, de um lado, escravos capazes de entregar a vida em defesa de seu senhor, os que se sentiam orgulhosos por servirem a homens poderosos e os que se comoviam com a benignidade de um proprietário cristão; havia, de outro, cativos cujo sentido de honra e caridade impelia à rebeldia e à defesa apaixonada de parentes e amigos. Os procedimentos judiciais procuravam, na medida do possível, regular a complexidade de tais relações e comportamentos. A intervenção do Estado em assuntos atinentes a escravos era restrita, dependendo da extensão do poder dos senhores e da eficácia das próprias instituições estatais. Apesar de todas as suas insuficiências, a Coroa empenhavase em legislar sobre o assunto por uma questão relacionada

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intimamente com o tema da soberania. É o que sugere o longo debate travado por doutores a respeito das circunstâncias que deveriam ser respeitadas para que a escravidão fosse considerada legítima. De uma maneira ou de outra, a colonização lusa pressupunha um modelo de organização social que, embora em termos desiguais, procurava conferir sentido e reconhecimento às funções e aos objetivos dos diferentes grupos e indivíduos que a compunham. Esse modelo fundavase sobre determinados princípios e crenças que não constituíam mera hipocrisia, mas sim um esforço de explicar o que era o mundo e qual o lugar de cada um nele. Pode-se dizer, assim, que compunha a tecnologia de poder do Estado colonizador. Por isso, punir os senhores que castigavam excessivamente seus escravos, levando-os à morte, ou impedir que alforriados fossem injustamente reconduzidos ao cativeiro eram procedimentos que se chocavam com as noções absolutistas de alguns proprietários. Exigir um castigo moderado e exemplar ou repetir que os senhores não dispunham do poder de vida e de morte sobre seus cativos eram atitudes que, embora em parte irrealizáveis, impunham limites aos interesses privados e reforçavam um determinado modelo de ordem social. A abertura de canais formalizados que pudessem acolher os injustiçados – canais estes que incluíam o uso de petições endereçadas aos governadores e ao próprio monarca – contribuía, portanto, para que as instituições estatais fossem sentidas como necessárias, fortalecendo-as politicamente. Não se deve ignorar, contudo, que o lugar reconhecido a negros, índios, pobres e mestiços nesse modelo intrinsecamente autoritário de organização social implicava legitimar sua inferioridade e o uso da violência quando necessário. Além do mais, a precariedade institucional e a lógica patrimonialista do Estado (isto é, a relação promíscua entre interesses públicos e privados) geravam uma situação segundo a qual as regras de direito não funcionavam sempre, mas apenas quando as circunstâncias o permitiam. Essa situação consistia numa outra face do quadro de soberania possível experimentado pela Coroa portuguesa na América. A justiça e as demais instituições do Estado luso atuavam como peças de um

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gigantesco tabuleiro de xadrez: não estavam em todos os lugares nem se impunham em todas as circunstâncias, mas podiam mover-se em várias direções e capturar peões menos cautelosos. Como se disse, essa existência potencial mostrouse suficiente na tarefa de transferir riquezas para a Europa e de manter um controle sobre intenções independentistas, mas esteve longe da capacidade de atalhar a violência social que grassava nas áreas coloniais. Da mesma forma atuava a Igreja Católica na América portuguesa. A multiplicação de freguesias no território de Minas Gerais durante o século XVIII teve importantes implicações no que diz respeito ao problema da soberania. A existência de igrejas, capelas, padres e associações religiosas nos variados rincões mineiros contribuía sensivelmente para a aglutinação dos moradores, a organização administrativa e o estabelecimento de costumes comuns. Como sugere o peso dos valores de honra e caridade, o controle das populações coloniais não dependeu exclusivamente do aparato jurídico, militar e administrativo da Coroa portuguesa, visto que, em grande medida, a previsibilidade da vida social se definia por meio da partilha de regras costumeiras de comportamento. Nesse sentido, a atuação da Igreja pautouse por uma proposta de evangelização que ia muito além dos esforços missionários realizados em favor dos povos indígenas, abarcando, de fato, grupos diversos de colonos espalhados por sítios, arraiais e vilas, vindos de fora ou nascidos no Brasil. No entanto, também aqui os paradoxos são evidentes. O desrespeito às regras fixadas pela Igreja não correspondia linearmente à distinção entre brancos, negros, índios e mestiços. Pelo contrário, a adoção de práticas de feitiçaria ou mancebia, por exemplo, alcançava diferentes grupos sociais, gerando um quadro cultural complexo, no qual as restrições legais conviviam com a aceitação tácita de atitudes em tese inadmissíveis. Essa situação aparece na leitura dos registros de devassas efetuadas pelas autoridades eclesiásticas em visitação nas vilas e arraiais. A presença em rituais de ascendência africana e indígena, o uso de simpatias e de objetos mágicos,

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o desejo de manipular forças naturais e sobrenaturais, a realização de malefícios, a prostituição, a violação de mulheres, a prática de sodomia e a coabitação não sacramentada pelo matrimônio são, por vezes, denúncias tão constantes e repetitivas que, por esse mesmo motivo, sugerem a disseminação social e espacial de tais comportamentos. Além disso, a imagem de um clero bem preparado, distante e crítico em relação às atitudes dos fiéis não corresponde à situação então vigente em Minas. Embora os padres fossem importantes na admoestação dos fregueses, no exercício dos sacramentos ou na realização de sermões, os abusos derivados da cobrança de conhecenças somavam-se a outros, tais como a perseguição de vizinhos e o desrespeito ao celibato. O quadro definido pela grande extensão dos bispados, pela insuficiência de seus recursos, pelo desregramento do clero e pela generalização de comportamentos avessos à ortodoxia católica demonstra os limites das instituições eclesiásticas em Minas. Assim, também a Igreja atuava segundo o modelo do tabuleiro de xadrez, procurando impor-se muito mais como possibilidade de ação do que como presença efetiva. Um outro tipo de conflito recorrente no território mineiro dizia respeito à posse de terras e de datas minerais. Embora houvesse abundância de terras a serem ocupadas no Brasil, a posse efetiva de uma determinada área dependia de circunstâncias muitas vezes imponderáveis, tais como gastos com a estruturação de sítios e fazendas ou, como se indicou há pouco, prejuízos causados pelo isolamento. Além do perigo representado pelos quilombolas, havia ainda, em diversas ocasiões, os enfrentamentos resultantes da ocupação de terras indígenas. O problema da conquista de novas regiões tornou-se mais acentuado na segunda metade do século XVIII, quando o esgotamento das jazidas e o aumento populacional impulsionaram a conquista de terras até então desconhecidas ou simplesmente inabitadas pelos colonizadores. Esse período foi marcado pelo recrudescimento da hostilidade contra os indígenas, que tendiam a ser vistos como inúteis, preguiçosos, bárbaros e cruéis. Tais circunstâncias colocam em xeque a tese da fronteira aberta – isto é, a idéia

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de que a abundância de oferta deflacionava o valor das terras – e permitem que se compreendam melhor alguns conflitos. As terras eram concedidas na América portuguesa pelo regime de sesmarias, o que implicava doações feitas por um governador e confirmadas pelo rei, devendo os beneficiados, em tese, fixar-se nelas e estabelecer alguma produção o mais rapidamente possível. A política de doação da Coroa também limitava o tamanho das terras concedidas a cada um dos sesmeiros com o intuito de evitar que potentados controlassem imensas extensões nos territórios coloniais. Entretanto, apesar dessas regras, algumas sesmarias permaneciam incultas e outras tomavam grandes dimensões em decorrência de concessões feitas pela própria Coroa ou da estratégia de alguns proprietários de requerer novas áreas valendo-se dos nomes de parentes. Ressalte-se ainda que os altos preços cobrados pelos oficiais responsáveis pela demarcação das sesmarias impedia que os proprietários formalizassem sua posse. Com o objetivo de contornar alguns dos problemas atinentes à distribuição das sesmarias, a Coroa criou, em 1763, o posto de juiz sesmeiro, um oficial letrado que, em cada comarca, devia agilizar as demarcações e definir fronteiras. A concessão de datas minerais, por sua vez, era atribuição dos guardas-mores espalhados pelo território mineiro. A distribuição de datas seguia as atribuições fixadas no Regimento de 1702, que se centrava fundamentalmente no pressuposto de que a concessão das jazidas devia ser proporcional ao número de escravos de cada minerador. Também aqui havia problemas resultantes da venalidade de alguns guardas-mores e da imprecisão no estabelecimento dos limites entre uma posse e outra. Ademais, um dos sérios problemas relativos à mineração estava no papel crucial da água para os serviços. À medida que o ouro de aluvião escasseou e os serviços minerais começaram a subir as encostas, foi preciso construir mundéus que acumulassem águas para a lavagem do ouro. Por isso, entre os conflitos mais recorrentes entre os mineradores, achavam-se aqueles derivados de desvios nos cursos dos córregos ou do entulhamento causado por vizinhos que trabalhavam mais acima.

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As observações efetuadas até aqui permitem que se defina sinteticamente uma tipologia dos principais motivos que desencadeavam conflitos e levavam à ação das instituições de governo e justiça em Minas. Grosso modo, os conflitos diários se ligavam ao crédito, à sucessão patrimonial, à escravidão, à honra, ao controle comportamental e à posse do território. Caberia agora mencionar brevemente os principais meios governativos atinentes à mediação desses conflitos. Uma primeira distinção, já sugerida aqui, resulta da divisão entre justiça secular e justiça eclesiástica. A administração secular estruturava-se, de baixo para cima, nos níveis representados por arraiais, vilas ou cidades, comarcas, capitanias e repartições. A justiça secular, portanto, tinha como base o Juízo Ordinário, tribunal de primeira instância localizado nas câmaras municipais. Os juízes ordinários podiam ser letrados, isto é, formados em universidade, ou leigos; se fossem leigos, deviam recorrer à assessoria de letrados, embora nem sempre o fizessem. Julgavam processos cíveis e eram obrigados, por ofício, a investigar os crimes que chegassem ao seu conhecimento. Em Mariana e em algumas vilas e cidades da América portuguesa, a presidência da câmara era exercida por um funcionário indicado pelo rei, o juiz de fora, o que podia denotar prestígio ou tentativa de maior controle por parte da Coroa. Nos arraiais que compunham o termo de uma vila ou cidade, havia os juízes vintenas, oficiais nomeados pelas câmaras para mediar verbalmente alguns conflitos locais e informar os juízes ordinários ou de fora a respeito dos delitos cometidos em suas jurisdições. Acima do Juízo Ordinário, havia as Ouvidorias, tribunais de segunda instância que tanto recebiam apelações vindas da primeira quanto conheciam causas novas. Os ouvidores, situados na cabeça de cada uma das comarcas de uma capitania, eram nomeados diretamente pelo monarca. Normalmente atuavam também como corregedores, fiscalizando a atuação dos camaristas dos concelhos situados em sua comarca. Acima da Ouvidoria, havia as Relações, que funcionavam como tribunais superiores no Brasil. A Relação da Bahia e a do Rio de Janeiro (criada apenas em 1751) recebiam

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processos em apelação das várias capitanias, decidindo-os segundo o formato de acórdãos. Porém, embora boa parte das demandas não fosse além dessa instância, era possível ainda remetê-las à Casa da Suplicação de Lisboa. A legislação que norteava o exercício do governo e da justiça no Império português estava sintetizada nas Ordenações Filipinas, que se viam completadas e, por vezes, contestadas por disposições extravagantes emitidas pelo monarca e pelos acórdãos dos tribunais superiores do Reino. As questões relativas à sucessão patrimonial levaram ainda à especialização de funções jurídicas e à criação de novos tribunais locais. Assim, como se mencionou há pouco, o Juízo de Órfãos, nas vilas e cidades, era responsável por arrecadar e proteger os bens dos herdeiros menores, enquanto a Provedoria dos Defuntos e Ausentes devia zelar pela herança daqueles que não se achavam presentes para tomar posse dela. Se bem que o juiz ordinário pudesse acumular a função de juiz de órfãos, esses cargos tendiam a ser exercidos por diferentes oficiais, em especial nos núcleos urbanos mais extensos ou desenvolvidos. O cargo de provedor, no entanto, era comumente acumulado pelo ouvidor da comarca e, às vezes, por um juiz de fora. A administração eclesiástica do Brasil organizava-se nos níveis representados, de baixo para cima, por capelas, freguesias, comarcas, bispados e por um único arcebispado, o da Bahia. A base de sua estrutura judicial era a comarca eclesiástica, jurisdição que abrangia várias freguesias e era encabeçada por um vigário da vara. Essa autoridade devia representar o bispo em sua circunscrição, cuidando do respeito ao culto e da administração dos sacramentos, e recebendo denúncias e sumários relativos a delitos de comportamento e crença. O tribunal de primeira instância, o Juízo Eclesiástico, era exercido pelo vigário geral da diocese, que, recebendo as informações das comarcas, julgava os processos segundo as diretrizes do direito canônico. Acima do Juízo Eclesiástico, estavam o Auditório Eclesiástico da Arquidiocese da Bahia e, como última instância, a Mesa de Consciência e Ordens, situada no Reino. A legislação eclesiástica vigente na

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América portuguesa durante o século XVIII – que procurava ajustar os assuntos coloniais às disposições do Concílio de Trento – fundava-se no Regimento do Auditório Eclesiástico e nas Constituições Primeiras do Arcebispado da Bahia. Além dessa estrutura regular, ocorriam ainda as visitas pastorais, nas quais os bispos ou seus representantes percorriam cidades, vilas e arraiais com o intuito de receber denúncias a respeito dos maus costumes dos moradores das localidades. Esses procedimentos não devem ser confundidos com aqueles realizados pelo Santo Ofício no Brasil. Conquanto não tenha havido Tribunal da Inquisição estabelecido nas capitanias portuguesas da América, o Santo Ofício esteve presente por meio de familiares e comissários que buscavam denúncias e suspeitos de práticas heréticas, remetendo-os a Portugal para que lá fossem julgados. Além disso, em algumas regiões do Brasil, foram ainda efetuadas visitas inquisitoriais que, embora adotassem técnicas similares às das visitas pastorais, centravam-se no problema dos desvios heréticos. A justiça secular também desdobrava-se nas Minas em instâncias particulares que existiam paralelamente à estrutura moldada por Câmaras, Juízos de Órfãos, Ouvidorias, Provedorias e Relações. Os guardas-mores e os juízes sesmeiros, apontados há pouco, são exemplos dessa ramificação atinentes à posse do território. Os objetivos fiscalistas da Coroa portuguesa exigiram a constituição de órgãos voltados para a cobrança de impostos e a punição de sonegadores. Uma das estratégias de intervenção mais direta sobre a exploração aurífera e diamantífera advinha do uso de intendências dirigidas por oficiais que deviam prestar contas a instituições centrais do Estado. O Regimento de 1702 estabeleceu a Intendência das Minas, que havia de regular e supervisionar os serviços minerais e o pagamento do quinto. Em 1736, o crescimento populacional e a sofisticação dos métodos de cobrança do imposto implicaram a criação, nas sedes das comarcas, das Intendências do Ouro, órgãos administrativos e fiscalizadores que, mais tarde, incorporaram as Casas de Fundição. No Distrito Diamantino, funções correlatas eram exercidas pela Intendência dos Diamantes. Contudo, a insti-

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tuição financeira mais importante da Capitania foi a já referida Junta da Real Fazenda, criada em 1765 como prolongamento do Erário Régio em Minas. A Junta procurou arrecadar dívidas e impostos, centralizar a entrada e a saída de recursos, organizar a contabilidade e julgar contendas financeiras que envolvessem a Coroa. O sistema de juntas era largamente utilizado como técnica administrativa do Estado luso, visando coibir abusos e despotismos facilitados quando decisões importantes cabiam a um único funcionário ou oficial. A Junta da Fazenda era composta do governador da Capitania, que a presidia, do provedor da Real Fazenda, do ouvidor e do intendente de Vila Rica e de um escrivão conhecedor das modernas técnicas de contabilidade. Um formato parecido, também baseado na conjugação de governador e ministros, foi utilizado na Junta da Justiça, criada em 1731 para sentenciar a última pena a crimes atrozes cometidos por negros, índios e mestiços, mas que passou a abranger também brancos a partir de 1771. A Junta da Justiça e a ampliação de seu alcance na segunda metade do século XVIII revelam não apenas uma preocupação da Coroa em conter a expressiva violência social, como também a intenção de criar meios ágeis de repressão que pudessem compensar a lentidão e a venalidade dos órgãos convencionais de justiça. Esse princípio, de fato, achava-se presente no uso comum que se fazia de petições enviadas diretamente ao governador e ao rei. As petições geralmente chegavam às mãos dos governadores por intermédio dos secretários de governo ou dos oficiais militares que serviam nas várias regiões do território mineiro. No último quartel da centúria, as tropas pagas compostas de soldados oriundos do Reino coexistiam com cavaleiros e pedestres dispostos em corpos auxiliares e de ordenanças. O amplo contingente de oficiais que dirigia essas tropas sofria da ambigüidade que caracterizava a administração estatal como um todo, dividindo-se entre a fidelidade militar devida aos superiores e a defesa de interesses pessoais e faccionais. A leitura da correspondência dos governadores demonstra que a agilidade e a presteza de muitos dos oficiais, pagos ou não, contribuíam sensivel-

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mente para a conquista de territórios, a repressão de amotinados, a mediação de conflitos e, portanto, para a imposição da autoridade nas capitanias. Porém, essa mesma documentação refere constantemente a indisciplina das tropas e a rebeldia dos moradores – fatos que vivamente apareciam, por exemplo, na resistência frente ao recrutamento e nas deserções. Assim, a criação de meios expeditos de solução de contendas e de repressão de desvios, definidos por um perfil mais militar e executivo, aumentava o número de peças e movimentos no tabuleiro, mas multiplicava também as suas contradições. As petições remetidas ao monarca chegavam a ele geralmente por meio do Conselho Ultramarino, órgão criado em 1641 com o objetivo de centralizar a administração dos assuntos coloniais. Não obstante o Conselho tenha tido papel relevante no estabelecimento de estratégias políticas e militares referentes à imposição da soberania da Coroa nas várias regiões do Império português, sofria limitações importantes derivadas de três problemas principais: a lentidão nas comunicações, a dificuldade de obter informações fidedignas dos oficiais e funcionários reais e a falta de meios eficazes o suficiente para transformar as decisões em realidade. Quando o historiador se depara com conjuntos documentais repletos de versões contraditórias fornecidas por moradores e autoridades locais, é capaz de perceber e experimentar algo dessas limitações. Assim como tornou-se ingênuo na historiografia tentar encontrar um ponto de fuga neutro em que a verdade cristalina se aloja, também os ministros do Conselho Ultramarino precisavam conhecer o melhor que pudessem os interesses de cada um dos informantes. Evidentemente, a burocracia estatal, aí incluídos os próprios conselheiros, não compunham um corpo neutro e homogêneo por onde cristalinamente subiam consultas angustiadas e desciam decisões perfeitas. Ainda que a noção de Razão de Estado tenha se firmado em Portugal na segunda metade do XVIII, gerando tensões às vezes perturbadoras, o patrimonialismo permaneceu como fundamento decisivo da organização da sociedade e das instituições estatais. A política realista da Coroa pressupunha, assim, o reconhecimento dos interesses privados e dos

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complexos quadros de correlação de forças, embora tendesse freqüentemente a traduzi-los em termos de conflitos jurisdicionais. Como juridicamente a sociedade organizava-se através da distribuição e do reconhecimento de privilégios atribuídos a grupos e indivíduos, a linguagem do direito e da administração tendia a significar as tensões sociais em termos de embates estritamente jurisdicionais, delimitando campos de compreensão mais ou menos precisos: os que estão fora ou dentro da lei, os que se encontram além ou aquém de seus privilégios. Dessa forma, a Coroa podia aparecer sempre como mediadora capaz de proporcionar a sublimação e a superação de conflitos. Todavia, para os historiadores, tratar os embates de poder unicamente como dramas jurisdicionais previsíveis implica esvaziar ingenuamente a complexidade da vida social. Enfim, não parece adequado avaliar o problema da soberania nas Minas tomando-se como referência o contraponto segundo o qual a ausência do Estado representaria caos e arbitrariedade, enquanto sua presença redundaria em ordem e estabilidade. Associações dessa natureza são equivocadas porque, de um lado, desprezam o papel dos costumes na estruturação social e, de outro, ignoram o fenômeno da usurpação institucional, isto é, as formas de apropriação ou subversão das instituições estatais em prol de indivíduos e facções. Nesse sentido, em vez de se adotar uma perspectiva finalista que entrevê a história da colonização como a evolução previsível do Estado, deve-se ter em mente que colonizar significava o embate cotidiano de forças sociais variadas – entre elas, a Coroa –, que lutavam pelo controle de territórios, circuitos mercantis e expedientes de poder. Em outras palavras, colonizar significava, antes de tudo, conquistar. A ausência do Estado criava as condições para a prática de despotismos e para o avanço descontrolado das empresas privadas. A presença das instituições estatais, por sua vez, ainda que pudesse beneficiar os mais fracos com o controle dos abusos praticados pelos poderosos, desdobrava-se em arrochos fiscalistas, massacres contra índios e negros e usurpações lesivas aos pobres. Por isso, talvez fosse possível

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compreender a “plasticidade” das relações sociais na colônia não como a elaboração de características raciais ou culturais que existem nelas mesmas, mas sim como o produto histórico de estratégias costumeiras de sobrevivência numa sociedade profundamente autoritária e escravista, na qual o recurso à lei nem sempre significava justiça. De uma forma ou de outra, é preciso olhar para o passado sem perder de vista o que o problema da soberania representou em termos de sofrimento humano.

Referências bibliográficas A documentação cartorária que serve de base para as reflexões aqui esboçadas foi coletada no Arquivo Histórico do Museu da Inconfidência, em Ouro Preto, e no Arquivo Histórico da Casa Borba Gato, anexo do Museu do Ouro, em Sabará. No Arquivo Público Mineiro, foram consultados, nos últimos anos, códices da Seção Colonial referentes às décadas de 1710 e 1720, bem como algumas caixas de avulsos da Câmara Municipal de Ouro Preto (relativas à década de 1740) e da Secretaria de Governo (relativas ao período 1775-80). Em Portugal, além da documentação recolhida do fundo “Papéis do Brasil”, que versa comumente sobre temas judiciais e administrativos, foram consultadas as extraordinárias correspondências de Martinho Lopes Lobo de Saldanha, governador de São Paulo na década de 1770. Mencione-se ainda o levantamento, na Torre do Tombo, de autos de “Leituras de Bacharéis” (processos em que um bacharel buscava habilitar-se para ocupar cargos jurídicos e administrativos no Império português) e de informações contidas nos livros de mercê. Os livros de registro contidos no Arquivo do Tribunal de Contas de Lisboa têm sido uma fonte preciosa para a compreensão do funcionamento da estrutura financeira do Estado português nas Minas. A referência a Erasmo de Roterdam foi extraída de A guerra e Queixa da paz, trad., Lisboa: Edições 70, 1999. Durante a Idade Moderna, houve um intenso debate sobre o significado da guerra e, em particular, sobre o conceito de “guerra justa”. Sobre esse ponto, deve-se mencionar um crítico das concepções

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erasmianas: Francisco Suárez, S. J., Guerra, intervención, paz internacional, Madri: Espasa-Calpe, 1956, além das reflexões de Maquiavel em A arte da guerra; A vida de Castruccio Castracani; Belfagor, o Arquidiabo; O príncipe, trad., 3ª ed., Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1987. Sobre a discussão fundamental a respeito da constituição e do sentido do discurso jurídico no mundo moderno, cf. Michel Foucault, Em defesa da sociedade: curso no Collège de France (1975-6), trad., São Paulo: Martins Fontes, 1999. A respeito do grau de institucionalização política e econômica das sociedades de Antigo Regime e de suas conseqüências, cf. a breve, mas interessante, análise de Bolívar Lamounier, “O poder e seus micromecanismos”, publicado em J. Mazarin, Breviário dos políticos, trad., São Paulo: Ed. 34, 1997, p. 922. Os problemas da ocupação do território colonial e da natureza do Estado português são discutidos por João Capistrano de Abreu, Capítulos de história colonial, 7ª ed., Belo Horizonte: Itatiaia, São Paulo: Publifolha, 2000; Caio Prado Jr, Evolução política do Brasil, 11ª ed., São Paulo: Brasiliense, 1979; Formação do Brasil contemporâneo, 12ª ed., São Paulo: Brasiliense, 1972; Raymundo Faoro, Os donos do poder, 3ª ed., São Paulo: Globo, 2001; Fernando Antônio Novais. Portugal e Brasil na crise do Antigo Sistema Colonial, 4ª ed., São Paulo: Hucitec, 1986; Diogo de Vasconcelos, História antiga de Minas Gerais, 4ª ed., Belo Horizonte: Itatiaia, 1974, 2 v.; História média de Minas Gerais, 4ªed., Belo Horizonte: Itatiaia, 1974; Francisco Iglésias, Minas e a imposição do Estado no Brasil, Revista de História, São Paulo: Depto. de História da Universidade de São Paulo, nº 100, p. 257-73, out./dez. 1974; Laura de Mello e Souza, Desclassificados do ouro, 2ª ed., Rio de Janeiro: Graal, 1986; Norma e conflito, Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1999; António Manuel Hespanha (coord.), História de Portugal. O Antigo Regime (1620-1807), Lisboa: Estampa, s.d.; Nuno Gonçalo Monteiro, Elites e poder, Lisboa: ICS, 2003; Stuart Schwartz, Burocracia e sociedade no Brasil colonial, trad., São Paulo: Perspectiva, 1979; Carla Anastasia, Vassalos rebeldes, Belo Horizonte: C/Arte, 1998; Antônio Carlos Robert Moraes, Território e história no Brasil, São Paulo: Annablume, Hucitec, 2002;

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gia de soberania é discutida por Roberta Marx Delson, Novas vilas para o Brasil-Colônia, trad., Brasília: Alva, Ciord, 1997. Sobre as câmaras municipais e o exercício do governo local, cf. o trabalho de Carmem Sílvia Lemos, A justiça local: os juízes ordinários e as devassas da Comarca de Vila Rica (1750-1808), Belo Horizonte, dissertação de mestrado defendida na UFMG, 2003; e o de Camila Fernanda G. Santiago, A vila em ricas festas: celebrações promovidas pela Câmara de Vila Rica (1711-44), Belo Horizonte: C/Arte, Fumec, 2003. O papel das irmandades no funcionamento da economia colonial pode ser avaliado no estudo de John Russell-Wood, Fidalgos e filantropos: A Santa Casa da Misericórdia da Bahia, 15501755, trad., Brasília: Ed. Universidade de Brasília, 1981. As irmandades e o clero em Minas foram estudados por Caio César Boschi, Os leigos e o poder, São Paulo: Ática, 1986, e Marcos Magalhães Aguiar, Vila Rica dos confrades, dissertação de mestrado defendida na USP em 1983. A respeito do quadro em que se deu a Inconfidência Mineira, consultem-se os trabalhos de K. Maxwell, A devassa da devassa, 3ª ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985; e de João Pinto Furtado, O manto de Penélope: História, mito e memória da Inconfidência Mineira de 1788-9, São Paulo: Cia. das Letras, 2002. Consultem-se também os Autos de devassa da Inconfidência Mineira, Belo Horizonte: Câmara dos Deputados, Governo do Estado de Minas Gerais, 1977. A análise dos quilombos na sociedade colonial e mineira é efetuada por Clóvis Moura, Rebeliões da senzala, 3ª ed., São Paulo: Livraria Editora Ciências Humanas, 1981; Waldemar de Almeida Barbosa, Negros e quilombos em Minas Gerais, Belo Horizonte, 1972; e Carlos Magno Guimarães, A negação da ordem escravista: Quilombos em Minas Gerais no século XVIII, São Paulo: Ícone, 1988. A questão indígena pode ser avaliada por meio dos trabalhos de John Monteiro, Negros da terra: Índios e bandeirantes nas origens de São Paulo: Cia. das Letras, 1994; e Maria Leônia Resende, Gentios brasílicos, tese de doutorado defendida na Unicamp, 2003. O debate em torno das circunstâncias que tornavam “justo” o exercício do cativeiro, realizado por doutores do Antigo Regime, foi estudado por C. A. Zeron, La compagnie de Jésus et l’institution de l’esclavage

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GOVERNO , MERCADO E SOBERANIA NA CAPITANIA DE MINAS GERAIS

au Brésil: les justifications d’ordre historique, théologique et juridique, et leur intégration par une mémoire historique (XVIe-XVIIe siècles), Paris, tese de doutorado apresentada à École des Hautes Études em Sciences Sociales, 1998. O problema do castigo exemplar a ser aplicado a escravos é discutido por Sílvia Lara em Campos da violência, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. Acerca dos levantes e motins, além do trabalho de Carla Anastasia já apontado, cf. os artigos de Luciano Figueiredo: “O Império em apuros: Notas para o estudo das alterações ultramarinas e das práticas políticas no Império Colonial Português, séculos XVII e XVIII”, publicado em Diálogos oceânicos: Minas Gerais e as novas abordagens para uma história do Império Ultramarino Português, Belo Horizonte: Ed. da UFMG, 2001, p. 197-254, obra organizada por Júnia Furtado; e Narrativas das rebeliões: Linguagem política e idéias radicais na América portuguesa moderna, Revista USP, São Paulo: USP, nº 57, p.6-27, mar./ mai. 2003. Sobre a organização das tropas em Minas, cf. o artigo de Francis A. Cotta, Milícias negras e pardas nas Minas do século XVIII, Cronos, Pedro Leopoldo: Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo, nº 7, p. 25-53, jul. 2003. A atuação da Igreja em Minas e a questão das crenças religiosas remetem, além do livro de Caio Boschi já citado, aos trabalhos de Laura de Mello e Souza, O diabo e a Terra de Santa Cruz, São Paulo: Cia. das Letras, 1986; e Luciano Figueiredo, Barrocas famílias, São Paulo: Hucitec, 1997. A respeito das crenças e dos costumes na colônia, cf. ainda os artigos que se encontram no livro organizado por Laura de Mello e Souza, História da vida privada no Brasil: cotidiano e vida privada na América portuguesa, São Paulo, Cia. das Letras, 1997; o livro organizado por Maria Beatriz Nizza e Silva, Cultura portuguesa na Terra de Santa Cruz, Lisboa: Estampa, 1995; e, para o caso específico das Minas, o trabalho de Marco Antônio Silveira, Fama pública: poder e costume nas Minas setecentistas, tese de doutorado defendida na USP, 2000. O tema da honra pode ser introduzido pelos artigos encontrados em Honra: Imagem de si ou dom de si: um ideal equívoco, Lisboa: Difel, 1992. Também acerca dos costumes, bem como da questão da “plasticidade” das rela-

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ções sociais na colônia, cf. os trabalhos de Gilberto Freyre, Casa-grande & senzala, São Paulo: Círculo do Livro, s.d.; e de Sérgio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil, 4ª ed. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 1963, e Caminhos e fronteiras, 3ª ed., São Paulo: Cia. das Letras, 1994.

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O CONTROLE JURISDICIONAL DO PROCESSO O CONTROLE JURISDICIONAL DO PROCESSO À LUZ DA TEORIA SISTÊMICA LEGISLATIVO LEGISLATIVO DA TEORIA G .. À SSLUZ CC O TT T A IISISTÊMICA K EE N G O T A N SS JOSÉ ALCIONE BERNARDESKJÚNIOR

questão da prestação jurisdicional de âmbito constitucional tem suscitado intenso debate na comunidade jurídica. Pode-se dizer que, em grande medida, a complexidade do tema decorre da inevitabilidade de se discutirem as relações travadas entre os Poderes constituídos, em particular, o Legislativo e o Judiciário, o que envolve considerações acerca da tormentosa questão dos limites entre a política e o direito. A despeito do imenso esforço teórico empreendido no trato da matéria, percebe-se que as conclusões doutrinárias apontam, quase invariavelmente, para uma tendência à judicialização da política ou, invertendo-se a seta valorativa, à politização do direito.

FÁBIO

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Enfrentaremos a questão a partir de uma perspectiva sistêmica, de matriz luhmaniana, com vistas a delinear os limites entre os sistemas político e jurídico, identificando os Cad. Esc. Legisl., Belo Horizonte, v. 8, n. 13, p. 151-177, jan./dez. 2005

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José Alcione Bernardes Júnior é Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais e Consultor da Assembléia Legislativa de Minas Gerais


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traços distintivos que nos permitem estremar um do outro. Sem embargo desse enfoque, cumpre dizer que não negamos os inquestionáveis pontos de contato existentes entre o direito e a política. Como pondera Campilongo (1997), basta dizer que o Estado, ou a lei, ou ainda o uso legítimo da força são elementos comuns de ambos os sistemas. Contudo, nem por isso se deixa de reconhecer que existe o direito e que existe a política, como realidades discerníveis entre si. Releva enfatizar que as relações entre a política e o direito expressam, no fundo, a permanente tensão existente entre o constitucionalismo e a democracia, os quais, a partir de uma perspectiva distorcida, têm sido vistos como realidades antagônicas. Afinal, como explicar que uma lei aprovada pelo Parlamento, instituição investida de representação popular, venha a ser declarada inconstitucional por um tribunal constituído por 11 magistrados, sendo que tal provimento tem em vista precisamente preservar a cidadania democrática? Essa aparente contradição é desfeita quando se procede à necessária distinção entre a fonte e a extensão do poder. A partir dessa perspectiva, que pressupõe uma relação de complementaridade e implicação recíproca entre constitucionalismo e democracia, é possível perceber que a autodeterminação popular deve ser balizada pela autolimitação popular, sob pena de se instaurar um regime político marcado pela tirania da maioria sobre a minoria. Impõe-se, pois, proceder à relevantíssima distinção entre Estado de Direito e Estado Constitucional de Direito. Nas palavras de Campilongo (2002, p. 44), “num caso o direito se limita a atribuir um poder (e, eventualmente, a prescrever procedimentos para o seu exercício); no outro, o direito, além disso, delimita ou circunscreve o poder conferido”. Objetivamos estabelecer os critérios distintivos entre o direito e a política a partir de uma perspectiva comunicacional, concebendo-os, portanto, como subsistemas sociais. Com efeito, tanto o direito como a política, como ainda a economia, a moral, a educação, são subsistemas que interagem no sistema da sociedade, este último concebido como um sistema global de comunicação. Nesse sentido, a sociedade, em 152


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sua atividade autopoiética, produz comunicação. Confira-se a seguinte passagem de Luhmann, invocada por Cristiano Paixão Araújo Pinto (apud PINTO, 2002, p.200): O sistema da sociedade é composto por comunicações dotadas de significado, apenas por comunicações e por todas as comunicações. Ele forma suas unidades elementares graças à síntese das informações, das mensagens e das compreensões, isto é, graças à síntese de três tipos de seleções que o sistema pode, em parte (apenas em parte), controlar. Como a formação de tais elementos pressupõe, sempre, a sociedade, e sempre a perpetua, não existe comunicação fora da sociedade e, portanto, tampouco existe comunicação da sociedade com o seu ambiente. Ninguém pode se comunicar (no sentido de uma comunicação completa) sem estar compreendido na sociedade, mas o sistema da sociedade propriamente dito (...) não é capaz de se comunicar: ele não pode encontrar fora de si próprio nenhum destinatário para quem pudesse comunicar uma mensagem qualquer. Com vistas a conferir um cunho operativo ao trabalho, e rompendo com uma postura metodológica adstrita à mera teorização, buscaremos adensar os conceitos teóricos aqui desenvolvidos, mediante a sua aplicação à questão do controle de constitucionalidade do processo legislativo. Nesse passo, torna-se oportuno frisar que, da perspectiva luhmaniana, a própria teorização, por si, já seria uma prática, na medida em que teorizar é comunicar. Desse ponto de vista, a dualidade teoria/prática perderia o sentido. Abstração feita dessa maneira peculiar de conceber a questão, cumpre dizer que a teoria não pode jamais perder de vista a dimensão da prática. Assim, objetiva-se contraditar a posição majoritária assumida pelo Supremo Tribunal Federal em face de controvérsias regimentais atinentes ao processo legislativo. Na visão daquela Corte, tais questões devem ser resolvidas no âmbito privativo do Parlamento, por se tratar de matéria interna corporis, cabendo ao Judiciário conhecer apenas das questões 153


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procedimentais referentes a dispositivos de caráter constitucional. Pretendemos demonstrar o equívoco dessa tese, a partir dos pressupostos conceituais da teoria sistêmica, conforme segue.

1 Os sistemas autopoiéticos O termo autopoiese foi utilizado originalmente pelos biólogos Francisco Varela e Humberto Maturama (1980), em referência a organismos vivos, com vistas a descrever o modo de reprodução desses organismos. Basicamente, tal linha investigativa tinha por objetivo descobrir como a vida surgia da própria vida. Sob esse prisma, sistemas autopoiéticos são sistemas capazes de produzir a si mesmos mediante uma rede recursiva de operações. Dessa perspectiva teórica, tais sistemas promoveriam não apenas a auto-organização, como a auto-reprodução. Luhmann procede a uma transposição desse conceito de autopoiese para o domínio da investigação sociológica, no que foi por alguns criticado em virtude de empreender uma metáfora biológica do fenômeno social, dando curso a uma inaceitável confusão entre sociedade e natureza. A tal objeção, Luhmann (1993) responde afirmando que sua intenção é a formulação de uma teoria geral dos sistemas autopoiéticos, abstraindo-se de qualquer conotação biológica. Na sua visão, o processo de crescente complexidade da sociedade acabou por conduzir ao surgimento de sistemas altamente especializados, pois somente com a diferenciação funcional tornou-se possível lidar com uma realidade social tão complexa. Tais sistemas atuariam como redutores dessa complexidade inerente ao mundo moderno. Assim, para Luhmann, o traço conspícuo da modernidade é a diferenciação funcional dos sistemas sociais. Daí as várias categorias tipológicas de sistemas autopoiéticos: os sistemas vivos, cuja recursividade de operações objetiva a reprodução da vida; os sistemas psíquicos, que produzem pensamento (consciência); e os sistemas sociais, que produzem comunicação. Portanto, onde há comunicação, há sociedade. A propósito, cumpre transcrever as palavras de Luhmann (1993, p.45):

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A teoria geral dos sistemas exige que se indique com precisão a operação que realiza a autopoiese do sistema e que deste modo delimita o sistema em relação a seu ambiente. No caso dos sistemas sociais, isso sucede mediante a comunicação. A comunicação tem todas as propriedades necessárias para a autopoiese do sistema: é uma operação genuinamente social (e a única genuinamente tal). É uma operação porque pressupõe o concurso de um grande número de sistemas de consciência, mas precisamente por isso, como unidade, não pode ser imputada a nenhuma consciência isoladamente. É social porque de nenhum modo pode ser produzida uma consciência comum coletiva, vale dizer, não se pode chegar ao consenso no sentido de um acordo completo; e, apesar de tudo, a comunicação funciona1.

1

Da perspectiva sistêmica, pode-se dizer que a comunicação é um processo muito mais amplo do que o ato de comunicar. Nesse sentido, o processo comunicativo é obrigatoriamente social. Quando alguém escreve um livro, esse ato de comunicar pode ser atribuído ao autor, mas não a comunicação. Uma vez publicada a obra, seu sentido não mais pertence ao autor, passando a ser definido comunicativamente com base em construções sociais2. Desse modo, a racionalidade possível seria a racionalidade sistêmica. É importante dizer que a concepção de sistema para Luhmann difere daquela acolhida pela filosofia tradicional, surgida no séc. XVII, com Pufendorf, segundo a qual, sinteticamente, sistema designaria um conjunto de elementos ligados por fundamentos comuns de modo a formar uma unidade. Com efeito, utiliza-se com freqüência a noção kantiana para expressar tal conceito. Nesse sentido, segundo Menezes Cordeiro, em prefácio a Canaris (2002, p.LXIV), “sistema é a unidade, sob uma idéia, de conhecimentos diversos ou, se se quiser, a ordenação de várias realidades em função de pontos de vista unitários”. Na visão luhmaniana, o sistema não é uma unidade, mas uma unidade na diferença entre sistema e ambiente. Conforme ensina o autor, “os modelos conceituais clássicos de um todo constituído por 155

“La teoria general de los sistemas exige que se indique com precisión la operación que realiza la autopoiesis del sistema y que de este modo delimita al sistema com respecto a su entorno. En el caso de los sistemas sociales, esto sucede mediante la comunicación. La comunicación tiene todas las propriedades necesarias para la autopoiesis del sistema: es una operación genuinamente social (y la única genuinamente tal). Es una operación porque presupone el concurso de


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un gran número de sistemas de conciencia, pero precisamente por eso, como unidad, no puede ser imputada a ninguna conciencia sola. Es social porque de ningún modo puede ser producida una conciencia comun colectiva, es decir, no se puede llegar al consenso en el sentido de un acuerdo completo; y, sin enbargo, la comunicación funciona”. São oportunas as palavras de Umberto Eco (1992, p. 8), segundo o qual “Um texto, depois de separado de seu emissor e das circunstâncias concretas de sua emissão, flutua no vácuo de um espaço infinito de interpretações possíveis. Por conseqüência, nenhum texto pode ser interpretado de acordo com a utopia de um sentido autorizado definido, original e final. A linguagem diz sempre algo mais do que o seu inacessível sentido literal, que já se perdeu desde o início da emissão textual”.

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partes e relações entre partes” devem ser substituídos por um modelo “que enfatize a diferença entre sistemas e ambientes” (LUHMANN apud PINTO, 2002, p.185). Desse modo, o sistema não é formado pela agregação de elementos, mas esses são produzidos pelo próprio sistema, a partir de operações internas. Torna-se relevante descrever como os sistemas se diferenciam em relação ao ambiente. Nesse passo, cumpre dizer que os sistemas correspondem a formas de estruturar complexidades, e ambientes são complexidades desestruturadas. A concepção de sistema como unidade na diferença nos remete, pois, à distinção fundamental entre sistema e ambiente, cabendo ressaltar que são noções que se pressupõem mutuamente. Nas palavras de Luhmann, A unidade do todo como ponto de vista condutor da teoria é substituída pela diferença entre sistema e ambiente... qualquer tipo de declaração que se formule sobre sistemas só possui sentido se se quer dizer que os sistemas se auto-delimitam em relação ao seu meio ambiente (apud PINTO, 2002, p.185-186). No caso dos sistemas parciais da sociedade, como o direito, a política, a economia, cabe dizer que esses só são vistos a partir da diferença entre sistema e ambiente. Assim, para o sistema do direito, a economia é ambiente. Para o sistema da economia, o direito é ambiente. Vale dizer, os sistemas são ambientes recíprocos. Desse modo, quando se considera o direito, por exemplo, tudo que o circunda opera como ambiente. Conforme ensina Campilongo (1997, p. 79), dada a especificidade recursiva dos elementos e estruturas com os quais operam esses sistemas autopoiéticos, pode-se dizer que estes não encontram correspondentes funcionais no ambiente que os circunda. Consoante o referido autor, “é a operacionalização de um código exclusivo que confere caráter autopoiético a um sistema parcial” (CAMPILONGO, 1997, p. 82). Esses sistemas parciais, conquanto distintos, trocam informações entre si, interagem comunicativamente; fazem-

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no, porém, segundo a lógica interna de suas operações. Daí dizer-se que são cognitivamente abertos e operacionalmente fechados. Eles selecionam dados externos, colhidos, pois, do ambiente, os quais são lidos conforme seu próprio código, sob pena de desdiferenciação. Nesse sentido é que se diz que o fechamento é a condição da abertura, ou seja, os sistemas são abertos porque são fechados. Nas palavras de Luhmann (1997, p.15), “hoje sabemos que nenhum sistema pode nascer e se reproduzir em bases exclusivamente auto-referenciais. Nem mesmo quando o sistema é dotado da capacidade de auto-organização e de auto-observação”. Portanto, a intercomunicação sistêmica apresenta-se como um dado inafastável de uma sociedade hipercomplexa, marcada pela diferenciação funcional. Figure-se o exemplo da interação entre direito e moral. Embora haja uma tendencial aproximação entre esses domínios normativos, não há como confundi-los. Conforme ensina Habermas (1997), é verdade que muitos valores morais são captados pelo sistema jurídico, mas, uma vez juridicizados, passam a obedecer ao código direito/não direito. Assim, se é verdade que o sistema jurídico inevitavelmente assimila um conteúdo moral, deve-se frisar que esse conteúdo, ao ser traduzido para o código jurídico, assume um sentido próprio. Não é por outra razão que existe a subdivisão entre infrações criminais e cíveis, as primeiras atinentes a condutas proibitivas cujo apelo moral é ainda mais forte que nas segundas, ensejando um tratamento juridicamente diferenciado para condutas que suscitam graus distintos de reprovação moral. Mesmo no próprio âmbito do direito penal, e ainda com base na existência de delitos mais ou menos repreensíveis do ponto de vista moral, estabelecem-se penas correspondentemente mais ou menos severas. Portanto, a subdivisão do direito em cível e criminal bem como a gradação de penas são formas específicas de se traduzirem para o código jurídico questões de conteúdo moral. Nessas interações sistêmicas, a informação é tudo aquilo que “irrita” o sistema, sendo capaz de perturbar o 157


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estágio de seu determinismo autopoiético. Contudo, paradoxalmente, só é informação aquilo que o sistema mesmo toma como informação. Veja-se, a propósito, o seguinte excerto:

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“El entorno puede afectar el sistema unicamente en cuanto produce irritaciones (o problemas o perturbaciones) que se reelaboran internamente (vease constructivismo): sin enbargo, las irritaciones también son construcciones internas, que resultan de una confrontación de los eventos con las estructuras propias del sistema. Por lo tanto no existen irritaciones en el entorno del sistema: la irritación es siempre en realidad una autoirritación, partiendo eventualmente de eventos del entorno.”

O ambiente pode afetar o sistema unicamente enquanto produz irritações (ou problemas ou perturbações) que se reelaboram internamente [...]: apesar disso, as irritações também são construções internas, que resultam de uma confrontação dos eventos com as estruturas próprias do sistema. Portanto, não existem irritações no ambiente do sistema: a irritação é sempre, na realidade, uma auto-irritação, partindo eventualmente de eventos do ambiente 3 (BARALDI; CORSI; ESPOSITO, 1996, p.19). Retomando o exemplo das informações trocadas entre o direito e a moral, pode-se dizer que a dívida de jogo, embora do ponto de vista moral seja devida, do ângulo jurídico configura questão irrelevante, porquanto o sistema do direito mostra-se indiferente a ela, de modo que a ninguém é lícito postular em juízo o pagamento de dívida de jogo. Contudo, uma vez paga uma dívida dessa natureza, não há como juridicamente reivindicar de volta o valor pago. Já aqui, é como se o sistema do direito juridicizasse a relação da aposta em favor do vencedor. Se, na primeira hipótese, a realização da aposta era algo indiferente ao direito, na segunda (a do pagamento efetuado pelo perdedor), ela passou a ser juridicamente relevante, apresentando-se como uma informação processável sob o código jurídico.

2 O sistema do direito e o sistema da política Assentada a premissa de que todo sistema social é uma forma especializada de comunicação, torna-se necessário identificar seus traços distintivos, os quais se consubstanciam no código e na função. Considerando os limites deste trabalho, vamos nos deter no cotejo do direito com a política. A função do direito consiste em estabilizar expectativas congruentes de comportamento. Na verdade, é importante

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frisar que o direito não assegura a observância dos comportamentos prescritos, mas tão-somente garante expectativas de conduta. Daí dizer-se que o sistema jurídico busca assentar expectativas contrafáticas, sendo que o caráter de contrafactualidade reside na circunstância de que a norma jurídica, mesmo violada, ou seja, mesmo quando contraditada pelos fatos, mantém a função de estabilização de comportamentos. O fato de alguém cometer um assassinato não invalida a norma proibitiva do homicídio, mas, ao revés, faz incidir as conseqüências sancionatórias previstas para tal delito, reforçando a função intimidativa que essa norma penal exerce sobre as pessoas. Dada a caracterização do direito como uma narrativa contrafactual, referida, pois, ao plano do dever-ser, subsiste a expectativa generalizada de comportamentos acordes com a regra proibitiva do homicídio, vale dizer, condutas não-homicidas. Confira-se a lição de Tércio Ferraz Jr.(2001, p.103): As expectativas normativas se manifestam por meio de normas. Normas, nesse contexto, manifestam expectativas cuja duração é estabilizada de modo contrafático, isto é, a generalização da expectativa independe do cumprimento ou descumprimento da ação empiricamente esperada. Elas não referem regularidades do comportamento, mas prescrevem sua normatividade. Ou seja, a diferença entre uma lei científica e uma lei jurídica, nesse caso, estaria em que a primeira descreve a normalidade, e a segunda prescreve a normalidade do comportamento. (grifos do original). Ainda segundo Ferraz Jr.(2001, p.104): (...) dada a conduta x, imputa-se a ela a conseqüência y. A categoria da imputação permite à dogmática analítica captar a sociedade como rede de expectativas normativas, isto é, de regularidades não adaptativas: por mais que se disseminem assaltos e crimes, o jurista capta o fenômeno como conduta proibida, imputando ao fato a generalização normativa: é proibido furtar,

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matar, sob pena de sanções. O jurista sabe que há entre causalidade e imputação certa interdependência: de um lado, as normas reforçam a regularidade empírica; de outro, se esta não se verifica absolutamente, podemos chegar a uma situação de anomia (as normas não são respeitadas em absoluto e não podem mais ser reconhecidas como tais, não estabilizando quaisquer expectativas).

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Consoante o autor, “Uma norma jurídica é considerada como objectivamente válida apenas quando a conduta humana que ela regula lhe corresponde efectivamente, pelo menos numa certa medida. Uma norma que nunca e em parte alguma é aplicada e respeitada, isto é, uma norma que – como costuma dizer-se – não é eficaz em uma certa medida, não será considerada como norma válida (vigente). Um mínimo de eficácia (como sói dizer-se) é a condição da sua vigência” (KELSEN, 1979, p. 30).

A propósito, cumpre dizer que o não-direito é condição de existência do próprio direito. Se, no seio social, todas as disposições legais fossem rigorosamente observadas, não haveria a menor necessidade de um sistema jurídico. Se, ao contrário, todas as disposições fossem violadas, igualmente não veríamos nenhum préstimo no direito, porquanto este seria inteiramente destituído de eficácia. Kelsen 4 (1979) já dizia que um mínimo de eficácia constitui requisito de validade da norma jurídica. Outrossim, se é certo que o direito busca estabelecer uma pauta de expectativas de conduta, deve-se ressaltar que ele não afasta os conflitos sociais. De fato, a dimensão conflitiva do ser humano apresenta-se como um dado inexorável. Nem remotamente pode o direito superá-la, pois esta repousa em vários fatores, como paixão, ambição, desajuste psicológico, interesses pessoais. Pode-se, quando muito, resolver controvérsias, menos profundas e destituídas da alta carga de dramaticidade própria dos conflitos. Imaginese um conflito conjugal. Toda a carga de ressentimento e de ódio que pode aflorar numa situação como essa é insuscetível de resolução na via judicial. Contudo, o direito pode intervir e determinar, por exemplo, como deve dar-se a partilha dos bens, resolvendo-se essa controvérsia particular. Se ao direito incumbe a estabilização de expectativas comportamentais, à política cabe a tomada de decisões que vinculem a coletividade. Desse modo, a atividade política é essencialmente valorativa, visto selecionar os valores tidos como relevantes para a sociedade, os quais passam a expressar opções políticas traduzidas, pela positivação, em normas

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jurídicas. Assim, cabe às instituições representativas deliberar sobre o modo pelo qual os co-associados jurídicos devem viver em sociedade, oferecendo ao direito as premissas materiais para as decisões jurídicas. Portanto, identificado no seio social um problema que aponta para uma intervenção normativa, é possível estabelecer uma contraposição entre uma situação vivida, concreta, conflitiva, e uma situação desejada, à qual se visa chegar mediante a regulação estatal, com vistas, em última análise, a propiciar a coexistência social. Trata-se, pois, de perseguir os mais variados objetivos coletivos, mediante um processo decisório que toma em consideração os valores envolvidos nessa tensão entre a situação fática demandante de solução e a situação desejada. Ora, por envolver decisões que repercutem na vida da coletividade em geral, as quais exigem uma estimativa valorativa, faz-se necessário que tal processo resulte do debate mais amplo possível, a fim de que os destinatários da regulação estatal possam influenciar no conteúdo dessa deliberação política. Na lição de Jean-Daniel Delley (2004, p.102), Toda análise da situação presente remete a valores que pemitem qualificar essa situação e, por conseguinte, os objetivos que lhe são imanentes. Ou seja, a expressão de uma insatisfação em relação a uma situação de fato revela uma tensão entre uma realidade vivida e uma realidade desejada. É essa, pois, a função da política: a tomada de decisões coletivamente vinculantes, em face da multiplicidade de demandas sociais que exprimem uma insatisfação relativa a situações da realidade fática. Ressalte-se que o problema social demandante de regulação pública não deve necessariamente exprimir “interesses substanciais imediatos”, para usar uma expressão de Delley (2004), pois podem estar em jogo interesses das gerações futuras. É precisamente em razão disso que se pode observar um tendencial aumento da produção legislativa de 161


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caráter prospectivo, voltada não para a solução de problemas atuais e concretos, mas sim para problemas suscetíveis de ocorrer no futuro, caso não haja uma intervenção legislativa tendente a evitá-los. Uma vez fixadas as funções dos sistemas jurídico e político, passemos a analisar o código específico de cada um. O código consubstancia-se em um esquema binário que expressa uma distinção específica, própria de cada sistema, e que lhe permite diferençar-se de seu ambiente, segundo a concepção luhmaniana de unidade na diferença. Dessa perspectiva, a comunicação jurídica orienta-se pelo código lícito/ ilícito; a comunicação política, pelo código governo/oposição; a comunicação científica, pelo código verdadeiro/falso etc. Assim, até mesmo decisões políticas tomadas pela maioria podem ser caracterizadas, perante o código jurídico, como não-direito, passíveis, pois, de impugnação judicial. Figure-se a hipótese de uma decisão política, tomada, portanto, com base no código maioria/minoria ou governo/oposição, que venha a contraditar um princípio constitucional ou violar um direito fundamental. A despeito da vontade da maioria, tal decisão não poderia subsistir em face do direito. Com efeito, a esfera de liberdade do legislador encontra limites na necessidade de adequação das opções políticas aos princípios constitucionais, sendo de se reputar inconstitucional o provimento legislativo que os contravenha. A seu turno, o sistema político, conforme já antecipado, opera com o código maioria/minoria ou governo/oposição, ou mais poder/menos poder. Assim, o poder é um recurso comunicativo que se encontra fluido na sociedade, manifestando-se de múltiplas formas (tem-se o pátrio poder, o poder econômico), e que é trabalhado de modo específico pelo sistema político, que o operacionaliza segundo o código governo/oposição com vistas à tomada de decisões coletivamente vinculantes. Consoante afirma Celso Campilongo (1997), as diferenças entre o direito e a política não se limitam a funções e códigos distintos. Também no que se refere aos programas a 162


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serem implementados por tais sistemas, encontramos diferenças marcantes. De fato, a comunicação política é voltada para a implementação de programas finalísticos, teleológicos. Nesse sentido, as linhas de atuação política voltam-se para objetivos coletivos, e é precisamente por força dessa circunstância que tais programas demandam um acompanhamento permanente, sendo sempre possível uma correção de rumo, conforme sejam as exigências sociais. Já a comunicação jurídica busca a implementação de programas condicionais, porquanto a função do sistema jurídico é estabilizar expectativas comportamentais. Desse modo, preenchidas as condições previstas na hipótese de incidência normativa, deve ser assegurado o direito nela consignado5.

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Para Campilongo (1997), tais diferenças comunicacionais importam em distintos modos de operacionalização das informações que esses sistemas captam do meio circundante. A esse propósito, pode-se dizer que o sistema político possui filtros menos seletivos que os do sistema jurídico. E isso decorre da maior abrangência da função política, voltada, conforme visto, para a implementação de programas finalísticos. Assim, deságuam, no interior do sistema político, inúmeras propostas ou demandas voltadas para a tomada de decisões coletivamente vinculantes. Até porque as necessidades coletivas são constantemente renovadas. Já no interior do sistema jurídico, tendo em vista a especificidade de sua comunicação, aportam questões necessariamente referidas aos programas condicionais que o direito visa implementar, vale dizer, afloram pretensões a direito que devem ser resolvidas com base nas premissas legais. Por conseguinte, até mesmo o tipo de conflito que tem curso no interior do sistema jurídico difere daquele verificado no interior do sistema político. De fato, a discussão que transcorre dentro do sistema político é marcada pelo amplo espectro de opções decisórias, uma vez que, durante um embate político, até que se ultime a votação, não há vencidos nem vencedores, conforme afirma 163

Ressalte-se que o aspecto finalístico desempenha relevante papel no direito como elemento auxiliar no processo interpretativo. Daí falar-se em método teleológico, segundo o qual o exegeta há de orientar-se pela finalidade subjacente à regra aplicanda. Tal circunstância em nada interfere no tipo de programa a ser implementado pelo sistema jurídico – qual seja, o programa condicional –, antes, apresentase como um recurso hermenêutico de que se vale o operador jurídico para a identificação da regra aplicável à espécie, regra essa estruturada segundo um programa condicional.


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Celso Campilongo (1997). A questão é definir escolhas diante de inúmeras opções possíveis. Isso, pressupondo-se uma ambiência democrática, e não um contexto de ditadura política, em que os resultados de uma votação são previamente conhecidos. É exatamente o amplo espectro de possibilidades de escolha política, bem como a abrangência dos argumentos a serem invocados, que torna o filtro da política menos seletivo que o do sistema jurídico. No interior deste último, as demandas já chegam com os litigantes invocando pretensões a direito com base nas premissas legais. Essas pretensões a direito não podem perder de vista o caráter condicional dos programas jurídicos, o que, em grande medida, reduz consideravelmente a permeabilidade do sistema do direito. São oportunas as palavras de Campilongo (1997, p.25): “Enquanto a política opera num quadro de complexidade elevada e indeterminada, o direito atua num contexto de complexidade já reduzida e determinada por limites estruturais mais rigorosos”.

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Neste ponto, convém ressaltar que a imutabilidade mencionada no texto refere-se às decisões judiciais

Conquanto a comunicação jurídica transcorra num contexto de complexidade já reduzida comparativamente com a comunicação política, aquela se vê diante da contingência de não poder furtar-se à decisão. Eis aqui uma especificidade do direito, o qual obriga a si próprio a decidir. Diversamente do que ocorre no âmbito da política, ao direito não é dado protelar indefinidamente uma decisão, até porque sua funcionalidade, consistente na estabilização de expectativas comportamentais, exige respostas com caráter de definitividade às demandas jurídicas. Nesse passo, vislumbra-se mais um ônus debitado à comunicação jurídica: além de ter que decidir, o direito deve fazê-lo com a nota de imutabilidade. Enquanto uma decisão política é passível de ser revista, bastando, para isso, que se retome na arena legislativa a discussão sobre uma dada matéria, uma decisão judicial transitada em julgado torna-se imutável6 . Na verdade, uma decisão política tomada majoritariamente representa uma interrupção estratégica no processo discursivo imposta pela necessidade de se chegar a uma deliberação. É nesse sentido que se diz que a discussão deve findar-se. O debate pode, porém, ser reaberto, oportu-

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nidade em que as minorias reiteram seus esforços no sentido de reverter a decisão. Daí dizer-se que a finalização de toda decisão política traduz, na verdade, um encerramento provisório. Ocorre que o direito decide com base em premissas materiais oferecidas pelo sistema político, vale dizer, os programas condicionais próprios do direito passaram precedentemente por uma deliberação política. Contudo, toda opção política traduzida em norma legal sempre traz consigo uma inafastável margem de indeterminação semântica, até porque o Legislativo, ao editar uma lei, busca atender a critérios de generalidade e abstração. Por mais previdente que possa ser o legislador, ele é absolutamente incapaz de prever em abstrato todas as possibilidades situacionais relevantes para o direito que a vida social, em suas múltiplas manifestações, é capaz de ensejar. Daí a assertiva de que texto não regula contexto7. Na lição de LUHMANN (1983, p.235), “as fixações programáticas do legislador não podem captar integralmente o sentido do direito vigente”.

de casos concretos transitadas em julgado. Naturalmente, a orientação interpretativa que serviu de fundamento a tais decisões pode alterar-se, o que redundará em decisões distintas para os casos futuros. Entretanto, no que toca aos casos anteriores, o conteúdo da decisão é imodificável.

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Portanto, na atividade de concreção normativa, empreendida pelo Judiciário, preenche-se o hiato semântico entre aquilo que o legislador foi capaz de prever, em abstrato, e o que efetivamente ocorreu no campo fático, com todas as particularidades e especificidades da situação de aplicação que escaparam ao juízo do legislador, mas que devem ser consideradas pelo aplicador da norma. Nesse sentido, o princípio do non liquet (compulsoriedade da decisão) expande consideravelmente a atuação criativa do juiz. Confira-se a lição de Campilongo (2002, p.35): De outra parte, contudo, dada a evidente hiper-simplificação contida no dogma da completude do ordenamento, a proibição da denegação de justiça garante a abertura do sistema jurídico a uma infindável série de demandas do ambiente. Isso revela que o Judiciário é um inevitável intérprete, criador e construtor do direito. Com base nisso, Luhmann descreve a norma fundamental da atividade dos tribunais como

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A idéia de que nenhuma regra é capaz de regular, de modo exaustivo, as suas condições de aplicação já fora desenvolvida por Aristóteles, o qual, ao referir-se à eqüidade, assinalou que esta “é um corretivo da justiça legal. A razão é que toda lei é de ordem geral, mas não é possível fazer uma afirmação universal que seja correta em relação a certos casos particulares. Nestes casos, então, em que é necessário estabelecer regras gerais, mas não é possível fazê-lo completamente, a


C ADERNOS lei leva em consideração a maioria dos casos, embora não ignore a possibilidade de falha decorrente desta circunstância. E nem por isto a lei é menos correta, pois a falha não é da lei nem do legislador, e sim da natureza do caso particular, pois a natureza da conduta é essencialmente irregular.” (ARISTÓTELES, 2001, p. 109).

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paradoxal: transforma a coação (proibição da denegação de Justiça) em liberdade (formulação de um direito judicial): o fechamento (completude do ordenamento) em abertura (o Judiciário deve responder a todas as demandas). Estabelecidas essas diferenças marcantes entre a comunicação jurídica e a comunicação política, cumpre dizer que são precisamente tais diferenças que possibilitam que os sistemas jurídico e político se prestem serviços recíprocos, estabelecendo-se entre eles uma espécie de acoplamento estrutural, noção a ser trabalhada na seqüência dessa exposição. Portanto, a diferenciação funcional dos sistemas possibilita a um só tempo sua autonomização, bem como sua interdependência.

3 A Constituição como mecanismo de acoplamento estrutural entre o direito e a política

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Conforme a lição de Rafaelle De Giorgi, “o processo de positivação do direito, por sua vez, torna possível a universalização dos temas porque os libera

Com o advento do constitucionalismo, o direito adquiriu um alto grau de variabilidade estrutural, desvinculando-se do núcleo externo que o determinava, representado pelo direito natural. Desse modo, o direito passou a criar-se a si próprio, respeitados os parâmetros constitucionais. Com isso, o que é direito hoje pode deixar de sê-lo amanhã, não mais subsistindo a exigência de pertinência da norma a um núcleo externo vinculante, vale dizer, não há nenhuma relação que seja “naturalmente” jurídica. Qualquer relação pode juridicizarse em face da relativização do direito, cuja variabilidade estrutural lhe permite incorporar diversos conteúdos, desde que observados os princípios constitucionais, inexistindo, desta feita, qualquer fundamento absoluto para o direito8 . Nesse sentido, a Constituição passou a operar como um sucedâneo do direito natural, permitindo ao direito criar-se a si próprio. Cristiano Paixão A. Pinto aduz significativo excerto de Luhmann a esse propósito: No sistema jurídico o passo decisivo no sentido da evolução localiza-se na total positivação do direito – em

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termos práticos, com a substituição da distinção direito natural/direito positivo pela distinção direito constitucional/direito normal –, ocorrida no final do século XVIII. Isso faz com que o direito venha observado tendo-se em consideração a pergunta: o que foi decidido, ou como se decidiu”. (LUHMANN apud PINTO, 2002, p.231). Assim, o papel fundamental da Constituição consiste em interligar o direito com a política, propiciando o fechamento operacional entre os dois sistemas, que passam a se prestar serviços recíprocos. A política confere efetividade ao direito, oferecendo-lhe o aparato estatal para a imposição de suas decisões, bem como as premissas materiais que as informam, e o sistema jurídico confere legitimidade à política, na medida em que as deliberações políticas devem sujeitar-se à observância de procedimentos jurídicos válidos. Desse modo, a legalidade gera a legitimidade e vice-versa. Segundo Celso Campilongo (2002, p.24), as grandes categorias do constitucionalismo moderno constróem as bases estruturais para a autonomia funcional do direito: divisão de poderes, princípio da legalidade, igualdade perante a lei, Estado de direito, personalidade jurídica, garantias das minorias, etc., são exemplos dessas ações. Mas as Constituições, se de um lado fornecem as ferramentas para o fechamento operativo do direito, de outro também são o mecanismo da abertura cognitiva do direito para a política. Para Luhmann (1997), a Constituição surge como uma reação ao processo de diferenciação entre o direito e a política e, com o propósito de evitar uma total separação entre tais sistemas, oferece os mecanismos que viabilizam a sua religação. Assim, nas palavras do autor, “a Constituição torna possível, a um só tempo, uma solução jurídica para o problema da autoreferenciabilidade do sistema político e uma solução política para o problema da auto-referenciabilidade do sistema jurídico” (LUHMANN, 1997, p.15).

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do problema da relevância, porque diferencia a própria validade da fundação e liberta o direito de toda seletividade externa ao sistema. Qualquer experiência pode ser experiência jurídica, como se diz, e qualquer direito se submete ao direito.” (DE GIORGI, 1995, p. 43).


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É bem verdade que, anteriormente ao constitucionalismo, já havia a idéia de leis mais importantes e que tratassem de questões fundamentais. Contudo, inexistia a noção de uma lei que operasse como medida de conformidade para todas as demais leis, servindo, pois, como parâmetro jurídico para discernir entre o direito constitucional e o direito infraconstitucional. Este último, uma vez em consonância com o direito constitucional, pode assumir conteúdos diversos, adquirindo, portanto, caráter contingente e variável. Saliente-se que a Constituição, ao conferir a si própria caráter de primazia em relação às demais normas jurídicas, regulando-lhes o processo de formação, incluiu a si mesma no sistema jurídico, prevendo as condições de sua alteração, adquirindo, ela própria, adaptabilidade aos processos de mudanças sociais. No dizer de Luhmann (1997, p.5): Todo o direito é colocado em uma situação de problematicidade, de contingência. E isso não apenas na medida em que o legislador pode criá-lo ou modificálo (o que vale também para a Constituição), mas porque o direito pode ser não-direito, ou seja, ilícito. O código direito/não direito torna-se supraordenado a todo o direito, com exceção da lei constitucional. Acerca do caráter contingente do direito e da política, afirma Celso Campilongo (1997, p.76): Escolher, selecionar ou optar – numa palavra: decidir –, nas condições da sociedade moderna, é o mesmo que expor o direito e a política à constante variabilidade. O ilícito de ontem transforma-se no lícito de hoje. A oposição atual poderá ser o governo de amanhã. A isso dá-se o nome de contingência do processo decisório. Fica claro que a instabilidade não é o defeito nem o vício da democracia moderna. Ao contrário, manter abertos os caminhos para novas alternativas é da essência democrática. Por isso se diz, sem nenhum demérito, que amar as incertezas é condição para a democracia.

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Para assegurar o acoplamento estrutural entre o direito e a política, impõe-se a existência de uma jurisdição constitucional que impeça a transmudação do texto constitucional em mera peça de retórica, destituída de força normativa. De fato, de que valeria o caráter de supralegalidade da Constituição, se não houvesse uma instância institucional especializada no código binário lícito/ilícito, à qual competisse aferir a conformidade do direito infraconstitucional com a Lei Maior? Contudo, conforme afirma Marcelo Cattoni (2000), o controle de constitucionalidade não pode ficar adstrito ao controle da lei, senão que deve alcançar o processo de produção da lei, aferindo-se, assim, a constitucionalidade e a regularidade do processo legislativo a partir de uma perspectiva procedimentalista do controle de constitucionalidade.

4 Crítica à posição do STF acerca do controle jurisdicional do processo legislativo: corrupção de códigos e desacoplamento estrutural A esta altura da exposição, apresentadas, em linhas gerais, as categorias conceituais utilizadas pela teoria sistêmica, cumpre retomarmos a questão do controle jurisdicional do processo legislativo, já agora munidos de um novo instrumental teórico que nos possibilite oferecer uma resposta segura à objeção recorrentemente levantada contra a possibilidade de intervenção judicial no processo legislativo, qual seja, a de que o Judiciário se sobreporia ao Legislativo para a composição de questões políticas; ou, dito noutros termos, que haveria, em tal hipótese, uma judicialização da política. Assim, se analisarmos a postura assumida pelo Supremo Tribunal Federal em face de questões atinentes ao processo legislativo, somos levados a afirmar que falta àquela Corte a internalização de seu papel de órgão contramajoritário, fiscalizador da constitucionalidade e da regularidade dos procedimentos de formação das leis, tendo em vista a tese ali já assentada de que ao Judiciário somente é dado conhecer da impugnação de normas processuais de índole constitucional,

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pois as normas processuais de sede regimental constituem matéria interna corporis, por isso que sujeitas à exegese exclusiva do Parlamento. Veja-se, a título de exemplo, a ementa da decisão do STF acerca do mandado de segurança nº 22.503-3: Ementa: Mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, relativo à tramitação de emenda constitucional. Alegação de violação de diversas normas do regimento interno e do art. 60, § 5º, da Constituição Federal. Preliminar: impetração não conhecida quanto aos fundamentos regimentais, por se tratar de matéria interna corporis que só pode encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não sujeita �� apreciação do Poder Judiciário: conhecimento quanto ao fundamento constitucional. Ora, a partir do momento em que a exegese das questões referentes à impugnação de normas regimentais fica restrita às próprias casas legislativas, e considerando que estas deliberam por maioria parlamentar, abrem-se as portas para a instauração da ditadura da maioria, pois, se esta houver por bem distorcer o sentido de disposições regimentais que, de algum modo, são contrárias aos seus interesses, não restará à minoria nenhuma instância recursal para restaurar o estado de juridicidade assim rompido. Frustra-se o fechamento operacional, a que nos referimos anteriormente, entre direito e política, porquanto as deliberações políticas se desvestem de legitimidade, na medida em que desprezam os procedimentos jurídicos válidos instituídos para a sua operacionalização. A noção de complementaridade e implicação recíproca, que deve presidir as relações entre o constitucionalismo e a democracia, evapora, confundindo-se, por conseguinte, as idéias de fonte e âmbito de poder, tão bem discernidas por José Guilherme Merquior na seguinte passagem: Se Aristóteles, em vez de Platão, fora o “constitucionalista” da filosofia grega, foi porque ele

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compreendera que o regime da lei é superior ao governo dos homens – mesmo quando filósofos-reis, como na República. O problema era, portanto, desde sempre, como eliminar a arbitrariedade do poder. Na época do absolutismo autocrático, era natural que se chegasse à resposta de Rousseau: transferir a soberania à nação. Mas foi preciso esperar pelo primeiro liberalismo pós-revolucionário, com Benjamin Constant (1767-1830), para que o constitucionalismo aprendesse a separar a questão da fonte da autoridade do problema, não menos real, do seu âmbito. Não bastava, segundo Constant, atinar com a boa fonte do poder (o povo); era também necessário limitar-lhe a extensão. (MERQUIOR, 1990, p. 14). O mais surpreendente é que a tese majoritária do STF busca respaldar-se justamente no princípio da separação dos Poderes, o qual é perspectivado de maneira inteiramente distorcida. Com efeito, a idéia-força desse princípio é justamente a imposição de limites ao poder. É precisamente isso o que não ocorre quando o Judiciário se demite de sua função constitucional de zelar pela regularidade do procedimento de elaboração legislativa, cujo transcurso então se dá ao sabor do jogo político, desenvolvido sem a garantia da observância das regras que o presidem. Trata-se de típico caso de corrupção de códigos, porquanto o sistema jurídico abandona o seu modo típico de operar, com base no código direito/nãodireito, e se deixa colonizar pelo sistema político, o qual se vale do próprio repertório daquele para neutralizá-lo. Desse modo, o princípio da separação de Poderes é instrumentalizado contra si mesmo. O parâmetro da aferição da constitucionalidade desloca-se do binômio lícito/ilícito para o binômio maioria/ minoria ou governo/oposição. Assim como o direito deve manter-se nos seus limites operacionais, também a política deve fazê-lo. No caso ora em análise, pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal, o direito deixa de operar com base no seu código binário direito/ não-direito e passa a decidir com base em critérios típicos da comunicação política. 171


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Não se pode admitir que a política seja invasiva a ponto de determinar o tipo de operação que se estabelece no interior do sistema jurídico. Trata-se, pois, da colonização de um espaço de ação comunicativa que é própria do direito. Outrossim, vimos que, na base dessa equivocada jurisprudência, está o entendimento de que a exegese sobre dispositivo procedimental regimental seria privativa do Legislativo por configurar ato interna corporis. Nesse passo, convém invocar o entendimento de Meirelles (1991, p.607) acerca das medidas interna corporis, analisando-o sob a ótica sistêmica: Interna corporis são só aquelas questões ou assuntos que entendem direta e imediatamente com a economia interna da corporação legislativa, com seus privilégios e com a formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são reservados à exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara. Tais são os atos de escolha da Mesa (eleições internas), os de verificação de poderes e incompatibilidades de seus membros (cassação de mandatos, concessão de licenças etc.) e os de utilização de suas prerrogativas institucionais (modo de funcionamento da Câmara, elaboração de regimento, constituição de Comissões, organização de serviços auxiliares etc.) e a valorização das votações. Daí não se conclua que tais assuntos afastam, por si sós, a revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não pode é substituir a deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é da exclusiva competência discricionária do Plenário, da Mesa ou da Presidência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado com as prescrições constitucionais, legais ou regimentais, que estabelecem condições, forma ou rito para o seu cometimento. Do trecho transcrito, resulta clara a distinção entre as esferas próprias do direito e da política, bem como os limites de atuação de cada qual. Ao sistema do direito, consubstanciado na figura do Supremo Tribunal Federal, compete, nas palavras 172


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do autor, “confrontar sempre o ato praticado com as prescrições constitucionais, legais ou regimentais que estabelecem condições, forma ou rito para o seu cometimento”. Dito em linguagem sistêmica, cabe-lhe operar segundo o código direito/não-direito. Até porque só o direito pode gerar o direito. Ao sistema jurídico é vedado, no dizer de Hely Lopes Meirelles, “substituir a deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é da exclusiva competência discricionária do Plenário, da Mesa ou da Presidência”. Traduzido em termos sistêmicos, o direito não pode ser invasivo a ponto de, exorbitando de seus limites operacionais, passar a determinar o modo de operar do sistema político. Só a política pode gerar a política. Dessa perspectiva, não há que se falar em transferência de decisão política do Legislativo para o Judiciário. Este último deve ocupar-se sempre da composição de controvérsias jurídicas e há de fazê-lo sob o código próprio da linguagem normativa, vale dizer, sob o código lícito/ilícito. Trata-se de níveis discursivos inteiramente distintos. No âmbito do Legislativo, desenvolve-se uma atividade eminentemente axiológica, ponderativa, de escolha de valores que mereçam ser positivados, tutelados juridicamente. Por óbvio, uma tal escolha deve expressar a integração volitiva de todos os coassociados jurídicos que dela sofrerão as devidas conseqüências jurídicas, daí a necessidade de que tais deliberações promanem de um órgão dotado de representação plural, como é o Parlamento. Nesse sentido, a atividade parlamentar é uma atividade determinativa, programante, finalística, orientada segundo critérios políticos, vale dizer, definidos pelo código maioria/minoria. Frise-se, uma vez mais, que se cogita de opção preferencial entre valores a serem positivados, ou seja, traduzidos para o código jurídico, quando, então, passam à condição de valores normativamente ordenados, impondo-se à observância da generalidade das pessoas. Portanto, quando de tal escolha, estamos diante de um embate político. Já no âmbito do Judiciário, tem curso atividade inteiramente distinta, porquanto não se opta entre valores, mas se aplicam normas. Não se empreende atividade ponderativa, no 173


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sentido de opção entre valores concorrentes, mas sim atividade interpretativa, de cunho deontológico, segundo um juízo de adequabilidade da norma aplicável à espécie. Trata-se, pois, de atividade julgadora, programada, visto que desenvolvida segundo normas que foram adrede definidas politicamente. Já aqui o embate é jurídico, porquanto não há escolha discricionária a ser feita entre valores, mas normas compulsórias a serem aplicadas. Nas palavras de Rui Barbosa, citado por Paulo Bonavides, a atividade jurisdicional constitui “um poder de hermenêutica, não um poder de legislação” (BARBOSA apud BONAVIDES, 2003, p. 298). Portanto, quando o conflito que tem curso no seio do Parlamento desloca-se dos embates políticos acerca das matérias objeto de deliberação para os embates jurídicos concernentes à exegese das disposições disciplinadoras da elaboração legislativa, instaurando-se controvérsia insuperável, faz-se imprescindível a interveniência do Judiciário para pôr termo à controvérsia, pois este constitui a instância constitucionalmente encarregada de dizer o direito, com caráter de definitividade. Então, a questão que se põe é verificar se foram observados os procedimentos jurídicos instituídos para a tomada da decisão, e não avaliar a decisão em si. Indagar-se-á, por exemplo, se a audiência da comissão “X” foi realizada, tendo em vista a aprovação de requerimento nesse sentido; se o prazo para apresentação de emendas foi cumprido; se o recurso referente a questão de ordem foi intempestivo; se as emendas tais ou quais ficaram prejudicadas, enfim, questões nitidamente jurídicas. Não se cogitará da conveniência ou oportunidade de tal política pública, nem se consulta o interesse público sobre a concessão de subsídios legais para uma dada atividade econômica, nem se alterações na legislação educacional contribuirão para a otimização do ensino, e casos que tais, de natureza eminentemente política. Vê-se, assim, que a natureza do conflito autoriza a incursão jurisdicional nos limites estritamente necessários para garantir a observância das disposições jurídicas disciplinadoras da tomada de decisão política. Esta última, frise-se, insere-se no domínio privativo do Parlamento.

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5 Conclusão Do exposto, pode-se afirmar que o processo legislativo constitui um fenômeno de natureza híbrida, no qual confluem a política e o direito, os quais, nesse entrecruzamento, prestam-se serviços recíprocos, de tal sorte que a política oferece as premissas materiais para a positivação do direito, conferindo-lhe efetividade, ao passo que o direito confere legitimidade à política, instituindo os procedimentos jurídicos válidos a serem observados para a decisão. A posição majoritária do Supremo Tribunal Federal acerca do controle do processo legislativo, consistente em reconhecer como exclusiva do Parlamento a competência para solver controvérsias regimentais, denuncia uma visão distorcida do princípio da separação dos Poderes e revela, sob a perspectiva sistêmica, uma incompreensão da diferenciação funcional dos sistemas político e jurídico. Nessa ordem de idéias, frustra-se o fechamento operacional que deve haver entre tais sistemas, na medida em que as deliberações políticas se desvestem de legitimidade, em face da possibilidade de inobservância dos procedimentos jurídicos válidos instituídos para a sua operacionalização. Impõe-se, pois, que fiquem bem definidas as funções e os limites tanto do direito quanto da política, os quais, somente assim, alcançam autonomia operativa. No dizer de Celso Campilongo, citando Luhmann, “é na especificidade de suas operações – no seu fechamento operacional – que o sistema jurídico e o sistema político ‘podem existir separadamente, mas não podem existir, respectivamente, um sem o outro’” (CAMPILONGO, 1997, p. 88). Ao romper-se o acoplamento estrutural entre o direito e a política, tem-se como conseqüência a descrença no direito, que deixa de ser efetivo, e na política, que se torna força bruta.

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Cadernos da Escola do Legislativo nº 13 - Janeiro/Dezembro - 2005