AREP: Khả năng chống chịu đô thị ở Việt Nam (2018)

KHẢ NĂNG CHỐNG CHỊU ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM Tìm hiểu ảnh hưởng của các thông lệ quốc tế và các hạn chế của việc thể chế hoá quốc gia TỔNG HỢP

AREP SOUTH ASIA

CƠ QUAN PHÁT TRIỂN PHÁP

Ảnh bìa © Clément Musil, 2011 Thành phố Hồ Chí Minh

Tài liệu này là tổng hợp báo cáo được thực hiện bởi AREP South Asia từ tháng 12 năm 2017 đến tháng 2 năm 2018, thay mặt cho Cơ quan Phát triển Pháp (Agence Française de Développement).

Nội dung của báo cáo này chỉ thuộc trách nhiệm của công ty phụ trách thực hiện và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Cơ quan phát triển Pháp hay các tổ chức đối tác .

Tài liệu được phê duyệt bởi Antoine Mougenot Tổng giám đốc AREP South Asia

Nhóm biên tập Mathilde Préault Biên tập viên Quy hoạch gia, quản lý dự án thuộc AREP South Asia Virginia Gravalos Cộng tác viên Quy hoạch gia, quản lý dự án thuộc AREP South Asia

Trình bày và dàn trang Charlotte Ly Van Luong Kiến trúc sư, AREP South Asia

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Giới thiệu

GIỚI THIỆU

Việt Nam được coi là một trong những nước dễ bị tổn thương nhất trước các tác động của biến đổi khí hậu trên thế giới.

Các hiện tượng khí hậu như lũ lụt, bão, lốc xoáy, sạt lở đất, lũ quét và hạn hán dự kiến sẽ tăng cả về cường độ và tần suất trên cả nước trong những năm tới 1. Với hơn 3.000 km đường bờ biển, Việt Nam chịu ảnh hưởng đặc biệt trước hiện tượng mực nước biển toàn cầu dâng cao và các hậu quả kéo theo như ngập lụt và xâm nhập mặn. Các mô hình khoa học dự đoán rằng mực nước biển toàn cầu tăng một mét sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới hơn 10% dân số Việt Nam và là nguyên nhân giảm 10% GDP cả nước. Các thành phố phát triển nhanh nhất, như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ và Hải Phòng, đều nằm trên các bờ biển và đồng bằng châu thổ. Những thành phố này và các thành phố, thị trấn khác đã phát triển nhanh chóng kể từ khi bắt đầu phong trào Đổi mới - cuộc cải cách mở cửa kinh tế và chính trị tại Việt Nam vào năm 1986 và những trung tâm đô thị này chiếm 70% tăng trưởng GDP của Việt Nam kể từ những năm 1990.

Những khu vực có vị trí chiến lược này có đặc trưng là mật độ nhà ở, hoạt động, cơ sở vật chất và cơ sở hạ tầng cao và sẽ chịu nhiều ảnh hưởng trực tiếp nhất dưới tác động của mực nước biển dâng.

Ảnh toàn trang trái

© Binh Dang

1.Theo kịch bản quốc gia của Việt Nam về tác động của biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng: “Kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển dâng cho Việt Nam”, Bộ Tài nguyên và Môi trường Việt Nam, 2016.

Như đề cập ở trên, Việt Nam đã bắt đầu một giai đoạn chuyển đổi kinh tế xã hội mau chóng kể từ cuối những năm 1980 - một tốc độ tăng trưởng không phải không có hậu quả.

Các cải cách tự do hóa do Đảng Cộng sản lãnh đạo đã biến nền kinh tế xã hội chủ yếu do Nhà nước kiểm soát thành nền kinh tế đa ngành ngày càng tham gia nhiều hơn vào các thị trường toàn cầu.

Từ năm 1990 đến 2010, Việt Nam đã giảm tỷ lệ đói nghèo quốc gia từ 58% xuống còn 10%, và năm 2010, quốc gia này đã chính thức gia nhập khung thu nhập trung bình thấp thế giới.

“

Đô thị hóa đươc coi là động lực phát triển kinh tế chính của Việt Nam từ năm 1990 – ước tính ít nhất khoảng 70% sản phẩm quốc nội của Việt Nam được tạo ra trong các trung tâm đô thị.

Rủi ro, thách thức về mặt khí hậu ngày nay cũng gia tăng nhanh hơn tại các khu vực chiến lược này.

Mặc dù đất nước đang tăng trưởng với tốc độ chưa từng có và nhận nhiều lời khen ngợi từ các nhà phân tích, đói nghèo và bất bình đẳng xã hội vẫn tồn tại, bộc lộ cùng với những khía cạnh tiêu cực do tăng trưởng kinh tế nhanh: ô nhiễm tăng; khu vực kinh tế phi chính thức trở nên thiết yếu và phát triển mạnh; thiếu các dịch vụ đô thị thiết yếu, cũng như các nguồn lực tài chính yếu ớt; nhân lực và năng lực chuyên môn chưa đủ đáp ứng yêu cầu của chính quyền địa phương.

5

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Giới thiệu

Những căng thẳng xã hội, kinh tế, chính trị và khí hậu trong quá trình phát triển của quốc gia gây áp lực lên các hệ thống đô thị và cư dân ở đó.

Giả sử một “cú sốc” lớn xảy ra ở các thành phố Việt Nam (ví dụ : hiện tượng thời tiết khắc nghiệt), thiệt hại do thiên tai gây ra sẽ làm trầm trọng thêm các điểm yếu hiện có. Với tình hình hiện tại, sẽ rất khó khăn để các thành phố có thể tự chỉnh đốn lại mà không ảnh hưởng đến triển vọng phát triển tương lai của mình. Do đó, tăng cường khả năng chống chịu – đặc biệt là khả năng chống chịu của đô thị trở thành một thách thức lớn với quốc gia này dựa trên quan sát thấy phần lớn các thách thức về vật chất và con người hiện nay đều tập trung ở các thành phố.

Ảnh từ trên xuống dưới

“

© Victor Gouyou Beauchamps, © Nils Devernois

Lý thuyết về khả năng chống chịu cho rằng thách thức đối với Việt Nam trong những năm tới đây là cần đạt được sự cân bằng giữa các mục tiêu phát triển ngắn hạn và dài hạn.

Sức chống chịu của đô thị là khả năng của các hệ thống và cộng đồng của đô thị tiếp nhận những cú sốc do thảm họa bất ngờ gây ra, sau đó phục hồi chức năng của mình sau những sự cố như vậy mà không gây ảnh hưởng đến triển vọng phát triển dài hạn.

Cho đến nay, khái niệm và mô hình về khả năng chống chịu của đô thị ở Việt Nam chủ yếu được tiếp cận từ quan điểm về khả năng thích ứng và đối phó với thiên tai. Cách tiếp cận này chủ yếu tập trung vào thực tế Việt Nam phải thường xuyên đối mặt với thiên tai và rủi ro khí hậu ngày nay là mối đe dọa lớn nhất đối với sự phát triển của đất nước.

Việc phát triển các mô hình chống chịu của đô thị phần lớn được thực hiện thông qua việc điều chỉnh, thiết kế hệ thống hạ tầng cơ sở kỹ thuật (ví dụ xây dựng đê điều tại các vùng dễ bị ngập lụt).

6

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Nghiên cứu hiện tại nhấn mạnh tăng cường khả năng chống chịu ở Việt Nam đòi hỏi không chỉ những can thiệp vật chất cơ bản, mà còn cần chú ý nhiều hơn đến việc thay đổi cấu trúc tổ chức.

Việc thay đổi để thúc đẩy tích hợp các cơ chế của khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị Việt Nam đã trở thành một nhu cầu cần thiết.

Trong đó quy hoạch vẫn là yếu tố then chốt của hệ thống quản lý và điều hành phát triển đô thị hiện tại của Việt Nam: Quy hoạch đô thị đưa ra các hướng dẫn mà tất cả các cơ quan công và tư đều phải tuân thủ. Do đó, các chiến lược hoạch định phù hợp là công cụ cần thiết để đảm bảo rằng khái niệm về khả năng chống chịu được tích hợp một cách hợp lý vào mô hình phát triển của đất nước. Để tích hợp hiệu quả các cơ chế phục hồi vào các đồ án quy hoạch đô thị, cần phải công nhận và chấp nhận thách thức đối với Việt Nam trong những năm tới là đạt được sự cân bằng giữa các mục tiêu phát triển ngắn hạn và dài hạn. Tìm ra sự cân bằng này là cách duy nhất để đất nước có thể đảm bảo khả năng duy trì tăng trưởng kinh tế tích cực trong các năm tới đồng thời cải thiện bền vững điều kiện sống của dân cư.

Giới thiệu

“

Các căng thẳng kinh tế, chính trị, xã hội, khí hậu tiềm ẩn gây áp lực tích lũy lên hệ thống đô thị và người dân, cuối cùng ảnh hưởng đến sự triển vọng phát triển của đất nước.

Mối liên hệ giữa thành thị và nông thôn Việt Nam đã tồn tại từ rất lâu đời, thể hiện sự phụ thuộc về mặt không gian cũng như kinh tế giữa các vùng lãnh thổ, qua đó cho thấy sự cần thiết phải áp dụng một cách tiếp cận có hệ thống đối với các rủi ro trong khu vực đô thị. Ảnh bên dưới, từ trái sang phải

© Charlotte Ly Van Luong, © Kamel Bouhmad

7

Khả năng chống chịu tại Việt Nam Phần 1 | Khả năng chống chịu: khái niệm bao trùm ngày càng thu hút sự chú ý của quốc tế

PHẦN 1 KHẢ NĂNG CHỐNG CHỊU: KHÁI NIỆM BAO TRÙM NGÀY CÀNG THU HÚT SỰ CHÚ Ý CỦA QUỐC TẾ Trong một thế giới đô thị ngày càng phức tạp, các thành phố phải đối mặt với các thách thức ngày càng tăng và tình trạng bất ổn liên quan đến phát triển. Khái niệm về khả năng chống chịu được sử dụng từ những năm 1970 trong các lĩnh vực khoa học về sinh thái, vật lý cũng như tâm lý học và được trích dẫn phổ biến trong vòng hai mươi năm qua trong các nghiên cứu xã hội. Thuật ngữ “khả năng chống chịu của đô thị” chỉ việc cung cấp các giải pháp vận hành để các hệ thống đô thị và các thành phần của các hệ thống đó có thể thích ứng khi xảy ra thảm họa và rủi ro.

“

Khả năng chống chịu được hiểu là “khả năng của các cá nhân, cộng đồng, tổ chức hoặc quốc gia chịu, thảm họa, khủng hoảng và tổn thương tiềm ẩn có thể đưa ra dự đoán, chuẩn bị, giảm thiểu tác động, đối phó và phục hồi sau khi chịu ảnh hưởng từ những cú sốc và căng thẳng đó mà không ảnh hưởng đến triển vọng phát triển dài hạn của họ”.

Nguồn: Hiệp hội Chữ thập đỏ và Trăng lưỡi liềm Đỏ quốc tế, “Khuôn khổ IFRC về khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu của cộng đồng”, 2014. Ảnh trang trái Giao thông ở thành phố Hồ Chí Minh

© Laurent Weyl, Collectif Argos

Khả năng chống chịu là một cách diễn đạt bao trùm và hiệu quả khi muốn đề cập đến toàn bộ các nguy hiểm và rủi ro mà một thành phố có thể phải đối mặt.

Qua định nghĩa, khả năng chống chịu của đô thị nhấn mạnh vào các cú sốc và áp lực có thể xảy ra đồng thời tìm hiểu những ảnh hưởng của chúng đến hệ thống đô thị. Qua đó, tìm cách tận dụng kiến thức về rủi ro, nguy cơ và mức độ tổn thương nhằm xác định các cơ hội thực hiện giải pháp chuyển đổi. Một thành phố chịu tổn thương bởi 2 nhóm nguy cơ: rủi ro bao gồm những cú sốc lớn đột ngột (như thiên tai, dịch bệnh, tấn công khủng bố, khủng hoảng kinh tế hoặc các cuộc tấn công mạng quy mô lớn) và các áp lực thường trực làm trầm trọng thêm tính dễ bị tổn thương của thành phố trước những cú sốc trong tương lai (ví dụ hạ tầng đô thị và dịch vụ không hiệu quả, thiếu lương thực hoặc năng lượng, ô nhiễm, thất nghiệp, tham nhũng, khủng hoảng xã hội hoặc bất ổn chính trị và căng thẳng). Theo cách tiếp cận dựa trên khái niệm, xây dựng khả năng chống chịu đô thị cần nhìn vào thành phố một cách tổng thể: khả năng chống chịu đòi hỏi sự hiểu biết về các hệ thống tạo nên một thành phố, cũng như các yếu tố liên quan thúc đẩy phát triển đô thị và tính đa dạng các rủi ro mà đô thị có thể phải đối mặt.

9

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 1 | Khả năng chống chịu: khái niệm bao trùm ngày càng thu hút sự chú ý của quốc tế

Về mặt bản chất, khái niệm khả năng chống chịu bao hàm ý tưởng về, tính bất trắc, khó dự đoán, sự gián đoạn và thay đổi.

2. C.S. Holling: “Khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu và sự ổn định của các hệ sinh thái”, Đánh giá hàng năm về Sinh thái và Phương pháp phân loại. Quyển. 4:1-23.

Tháng 11 năm 1973.

Không giống các khái niệm liên quan như khả năng chịu đựng và khả năng khôi phục thể hiện mong muốn trở về trạng thái ban đầu, khả năng chống chịu lại mở ra ý tưởng cho rằng sự gián đoạn có thể tạo ra các cơ hội cần được khai thác để cải thiện hệ thống liên quan. Theo ý nghĩa ban đầu, như lý thuyết của Holling 2, nhà sinh thái học người Canada đưa ra vào năm 1973, khả năng chống chịu về mặt sinh thái là khả năng một hệ sinh thái có thể tồn tại khi đối mặt với các rối loạn hoặc thay đổi. Khả năng chống chịu cho rằng một hệ thống đô thị có thể duy trì các chức năng chính của mình trong khi đưa hệ thống trở lại một trạng thái hơi khác so với trạng thái ban đầu. Điều này có nghĩa là sự gián đoạn có thể bắt đầu quỹ đạo phát triển mới hướng đến một trạng thái mong muốn và ổn định, nhưng khác với trạng thái trước đó. Nguyên tắc này dựa trên ý tưởng “nảy lên phía trước”, trái ngược với “bật ngược về sau”. Đó là lý do tại sao khả năng chống chịu mang đến một khuôn khổ khái niệm hữu ích giúp hiểu được các hệ thống đô thị đương đại, nơi cần phải đối phó với những bất ổn ngày càng tăng và các rối loạn, biến đổi ngày càng nghiêm trọng.

Do tính linh hoạt của định nghĩa, giờ đây ý tưởng về khả năng chống chịu ngày càng trở nên quan trọng trong quá trình phát triển mọi lĩnh vực trên toàn thế giới.

Rất nhiều lĩnh vực quốc tế đề cập đến khả năng chống chịu. Trong số đó, khả năng chống chịu được đưa ra như một khái niệm trên lĩnh vực phát triển (Mục tiêu phá triển bền vững của Liên Hiệp Quốc), biến đối khí hậu (Hiệp định Khí hậu Paris Liên Hiệp Quốc), giảm thiểu rủi ro thiên tai (Khung Hành động Sendai về giảm thiểu rủi ro thiên tai của Liên Hiệp Quốc) và hoạt động nhân đạo (Chương trình nghị sự nhân đạo của Liên Hiệp Quốc). Mỗi một khung hoạt động này cung cấp các công cụ khác nhau để xây dựng khả năng chống chịu trong các hệ thống và cộng đồng, nhưng tất cả đều tập trung vào việc chấp nhận và công nhận sự tồn tại của rủi ro và các mối nguy hiểm, hạn chế mức độ tổn thương và nhu cầu dự đoán chính xác mức độ sẵn sàng của cộng đồng trước rối loạn, từ đó rút ra các điểm chung của khả năng chống chịu trong các hoạt động chuyên môn khác nhau.

Trong bối cảnh hiện nay tại Việt Nam, khi rất nhiều hệ thống hạ tầng và dịch vụ đô thị đang trong quá trình xây dựng, lại chịu nhiều nguy cơ thiên tai, quá trình đô thị hóa nhanh chóng gây ra các căng thẳng tiềm ẩn về kinh tế, xã hội, môi trường, ý tưởng về khả năng chống chịu đường như mở ra một hướng đi mới giúp cải thiện hệ thống đô thị thông qua việc thúc đẩy các cơ chế ứng phó một cách tích cực với các yêu cầu, rủi ro, bất trắc trong tương lai.

Việc ứng dụng khái niệm này là một cơ hội đối với đất nước, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam là thành viên ký kết Hiệp Định Paris và cam kết thực hiện từ năm 2020.

Tuy nhiên, cho đến nay vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế về mặt thể chế hóa, gây khó khăn trong việc tạo ra các cơ chế thúc đẩy ứng dụng mô hình khả năng chống chịu ở Việt Nam. Kinh nghiệm thực tế chỉ ra rằng việc giới thiệu và đưa khái niệm này vào Việt Nam thông qua sức ảnh hưởng của các nhà tài trợ, tổ chức quốc tế từ vài thập kỷ qua chưa đem lại kết quả rõ rệt.

10

Khả năng chống chịu tại Việt Nam Phần 1 | Khả năng chống chịu: khái niệm bao trùm ngày càng thu hút sự chú ý của quốc tế

“

Khái niệm về khả năng chống chịu đem lại lợi ích lớn trong việc thấu hiểu hệ thống đô thị đương đại, và trở thành yếu tố thiết yếu để đối phó với các bất ổn ngày càng tăng.

Nước có mặt khắp nơi trong các thành phố của Việt Nam, một mặt đóng vai trò là nguồn tài nguyên quan trọng cho sự phát triển đất nước, mặt khác lại làm tăng tính dễ bị tổn thương từ các rủi ro khí hậu. Ảnh từ trên xuống dưới và từ trái sang phải

Đánh cá ở Ninh Bình © François Carnet Soulages Bờ hồ ở Nha Trang © Kamel Bouhmad Ăn tối ở Tam Kỳ © Laurent Weyl Chợ nổi © Lê Hoàng Viêt

11

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

PHẦN 2 THỰC TẾ CỦA VIỆC SỬ DỤNG THUẬT NGỮ “KHẢ NĂNG CHỐNG CHỊU” Ở VIỆT NAM: SỰ THỂ CHẾ HÓA CHẬM CỦA MỘT THUẬT NGỮ BẮT NGUỒN TỪ THÔNG LỆ CỦA CÁC NHÀ HOẠT ĐỘNG QUỐC TẾ Mặc dù công tác thể chế hóa khái niệm khả năng chống chịu đã hình thành và phổ biến trong cộng đồng nghiên cứu quốc tế từ nhiều thập kỷ, nhưng mới chỉ dừng ở mức độ sơ khai tại Việt NamCác dự án do các nhà tài trợ quốc tế cấp vốn đã tìm cách đưa cơ chế của khả năng chống chịu vào các hoạt động chuyên môn tại địa phương trong thập kỷ vừa qua, nhưng thuật ngữ “khả năng chống chịu” vẫn còn ít được biết đến hoặc được hiểu một cách không đầy đủ. Khái niệm này vẫn còn mang nặng tính lý thuyết và việc chuyển đổi thành công cụ hoạt động và cơ chế vẫn chưa hoàn chỉnh - do đó việc truyền tải cho các nhà lãnh đạo chính trị và người dân nói chung vẫn còn khó khăn.

Việc sử dụng thuật ngữ khả năng chống chịu ở Việt Nam hiện nay vẫn hầu như chỉ có liên quan đến các dự án nghiên cứu hoặc phát triển quốc tế. Thuật ngữ này trước hết được hiểu là “khả năng thích ứng về mặt khí hậu”, thường bị nhầm lẫn với khái niệm ứng phó với biến đổi khí hậu.

Ảnh trang trái Hồ Tây, Hà Nội

© Mathilde Préault

Khái niệm về khả năng chống chịu được sử dụng lần đầu tiên tại Việt Nam trong chương trình Mạng lưới các thành phố ở Châu Á có khả năng chống chịu (ACCCRN) bắt đầu từ năm 2008 dưới sự tài trợ của Quỹ Rockefeller tại ba thành phố ở Việt Nam (Đà Nẵng, Quy Nhơn và Cần Thơ). Các dự án khác sau đó được các quỹ tài trợ quốc tế khác nhau khởi xướng nhằm thúc đẩy quá trình chuyển đổi của Việt Nam hướng tới một sự phát triển bền vững và có khả năng chống chịu. Bắt nguồn từ sự cấp bách của việc ứng phó với tác động của biến đổi khí hậu tại Việt Nam, khả năng chống chịu được đề cập và triển khai chủ yếu từ khía cạnh này.

13

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

Do đó, khả năng chống chịu ngày nay hầu như chỉ được sử dụng trong các lĩnh vực chuyên đề liên quan đến thích ứng với biến đổi khí hậu, nhưng ít được thảo luận từ góc độ đa ngành hoặc trong các chủ đề khác như quy hoạch đô thị, y tế, an ninh lương thực, hòa nhập xã hội hoặc ổn định kinh tế. Kết quả là, hầu hết các chương trình quốc tế nhằm tăng cường khả năng chống chịu thường bị nhầm lẫn với các chương trình ứng phó với biến đổi khí hậu. Phần chính của kiến thức và các bài giảng tồn tại về biến đổi khí hậu có xu hướng làm lu mờ bản chất thực sự và chiều sâu ý nghĩa của khái niệm “khả năng chống chịu”, chỉ giữ lại các khía cạnh liên quan đến khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, cách tiếp cận của “khả năng chống chịu” trong thiết kế và quản lý dự án khác với cách tiếp cận của mô hình thích ứng với biến đổi khí hậu. Sự lựa chọn của chính phủ Việt Nam trong việc thiết lập cách ứng phó quốc gia với biến đổi khí hậu cho thấy các chiến lược thích ứng đang thịnh hành ở tất cả các lĩnh vực. Tuy vậy, các chiến lược tăng cường khả năng chống chịu của quốc gia trước biến đổi khí hậu rất ít được đưa vào thực tiễn cả ở cấp quốc gia và cấp địa phương.

Ảnh bên dưới Phát triển đô thị quanh hồ Trúc Bạch ở Hà Nội

© Kamel Bouhmad

14

“

Khi không có các công cụ thực tiễn để tích hợp lý thuyết khả năng chống chịu trong quy hoạch, phương pháp tiếp cận lý thuyết này trở nên vắng mặt trong các hoạt động chuyên môn hàng ngày.

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

Thích ứng khí hậu thành phố

Khả năng chống chịu biến đổi khí hậu đô thị

Dự đoán và hành động—xác định và xử lý những đề án khí hậu cụ thể

Khả năng học hỏi và tái tổ chức trên phương diện hay thay đổi

Làm việc với thành phố như một đơn vị hành chính và không gian được xác định rõ ràng

Coi đô thị hóa như một quá trình chuyển đổi thay đổi các hệ thống kinh tế - xã hội chưa được xác định theo vị trí địa lý cụ thể

Gặp mặt những người ra quyết định và chuyên gia

Các quá trình đối thoại công khai

Coi những đề án khí hậu như một điểm khởi đầu để đánh giá mức độ dễ bị tổn thương

Coi chức năng của hệ thống và tính chất dễ bị tổn thương hiện tại như điểm khởi đầu để đánh giá mức độ dễ bị tổn thương trong tương lai trong bối cảnh dễ thay đổi (ví dụ: thay đổi khí hậu)

Tiến hành từng bước để đi từ xác định mức độ dễ bị tổn thương đến những hành động cụ thể

Quá trình nhắc lại cho phép tiếp tục đánh giá về mức độ dễ bị tổn thương và triển khai các can thiệp được thiết kế trên cơ sở ảnh hưởng lẫn nhau

Kiến thức và thông tin phần lớn được các chuyên gia đưa ra và sở hữu

Hỗ trợ công dân và người dân trong việc xây dựng nhận thức của họ bằng cách thúc đẩy công khai tiếp cận thông tin

Lồng ghép vào những kế hoạch chính thức của nhà nước

Tạo điều kiện cho chính sách liên quan đến khả năng chống chịu biến đổi khí hậu và lập kế hoạch trên nhiều cấp độ

Đào tạo và chuyển giao các kỹ năng chuyên môn

Xây dựng các tổ chức linh hoạt và theo định hướng học tập

Thực hiện các can thiệp ở cấp độ thành phố hoặc thấp hơn, các gói hành động cụ thể

Các can thiệp nhận diện mối quan hệ giữa các thành phố, các hệ thống sinh thái rộng hơn và các hệ thống kinh tế

Các hành động can thiệp cụ thể giải quyết vấn đề dễ bị tổn thương đã được xác định

Một loạt các hoạt động liên quan, bao gồm thích ứng, xây dựng khả năng đối phó với một loạt các tình huống

Đặt mục tiêu về người thụ hưởng của các can thiệp từ dự án

Những mục tiêu dành cho ‘những người thụ hưởng’ trở thành các đối tác trong việc xây dựng khung đề án, triển khai, theo dõi và đánh giá các hành động

Nguồn: ”Actions on urban climate change resilience”, ISET-International, Thailand Environmental Institute, Mercy Corps Indonesia, Gorakhpur Environmental Action Group, ACCCRN, 2013. © ISET-International

15

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

Một phần của vấn đề có thể là khó khăn khi dịch thuật ngữ “resilience” (khả năng chống chịu) sang tiếng Việt.

Không có thuật ngữ tương đương thực sự của từ “resilience” trong tiếng Việt và luôn được dịch là giống như “adaptation”3, do đó dễ bị nhầm với khái niệm thích ứng với biến đổi khí hậu. Chính bản thân thuật ngữ “khả năng chống chịu” hoàn toàn vắng mặt trong các diễn văn chính trị của quốc gia và không hề được nhắc đến trong bất kỳ tài liệu chính thức nào của chính phủ Việt Nam cho đến tháng 11/2017. Thuật ngữ này được dùng lần đầu qua một bản dịch4 trong nghị quyết của Thủ tướng chính phủ về phát triển bền vững vùng đồng bằng sông Cừu Long nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu5. Thuật ngữ sau đó được sử dụng để mô tả trách nhiệm của Bộ Giao thông vận tải trong việc thúc đẩy “cơ sở hạ tầng có khả năng chống chịu”. Có vẻ chỉ dẫn tham khảo này đề cập đến khả năng chống chịu về mặt vật chất hữu hình của cơ sở hạ tầng và do đó rơi vào hàm nghĩa kỹ thuật của thuật ngữ “khả năng chống chịu”. Do đó, sự xuất hiện của thuật ngữ này dường như đã thất bại trong việc chuyển tải các mục tiêu xuyên suốt của sự ứng phó và tính linh hoạt mà khả năng chống chịu đô thị bao hàm. Nghị quyết về sự phát triển bền vững của ĐBSCL nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu này là tài liệu quốc gia duy nhất đề cập đến khả năng chống chịu – thuật ngữ chưa có trong bất kỳ văn bản pháp lý hoặc chính thức nào về biến đổi khí hậu hoặc quy hoạch đô thị ở Việt Nam. Nếu như cho đến nay không có tài liệu chính thức nào đề cập đến khả năng chống chịu, khái niệm cũng hoàn toàn vắng mặt trong các hoạt động thực tế của các chuyên gia địa phương.

Việc thể chế hóa các cơ chế tăng cường khả năng chống chịu trong quy hoạch và quản lý đô thị cũng yếu kém.

3. Adaptation, dịch ra tiếng Việt là “thích ứng”.

4. Resilience, dịch ra tiếng Việt là “khả năng chống chịu”.

5. Nghị quyết 120NQ-CP về sự phát triển bền vững của đồng bằng sông Cửu Long nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu, được Thủ tướng Chính phủ thông qua ngày 17/11/2017.

16

Công tác chuyển đổi và tích hợp các cơ chế liên quan đến khả năng chống chịu trong hoạt động chuyên môn bằng các công cụ và phương pháp cụ thể còn rất hạn chế. Việc thể chế hóa này liên quan trực tiếp đến các nhà quy hoạch đô thị, trong đó có 2 yếu tố quan trọng cần được cân nhắc: thứ nhất, quy hoạch là công cụ tổ chức quan trọng để hoạch định và phát triển đô thị của quốc gia; thứ hai, các nhân tố khác tham gia vào quá trình phát triển đô thị tại Việt Nam hầu như không có khả năng hoặc thiếu chủ động tìm hiểu về khả năng chống chịu. Các chuyên gia hoạch định địa phương có vẻ quan tâm nhiều hơn đến các công cụ thiết thực để giải quyết vấn đề quản lý và quy hoạch đô thị. Mặc dù vậy, khung khái niệm về khả năng chống chịu lại chưa được sử dụng để xây dựng các công cụ đáp ứng yêu cầu đó ở Việt Nam. Khi không có công cụ điều hành lồng ghép khả năng chống chịu vào quy hoạch, thì việc tiếp cận khả năng chống chịu không được đưa vào bất kỳ hoạt động chuyên môn nào trong quy hoạch đô thị . Hơn nữa, các nhà quy hoạch đô thị của thành phố buộc phải tuân thủ cấu trúc quy hoạch hiện hữu, trong đó sự cứng nhắc ngăn cản việc hình thành các phương pháp quy hoạch mới có tính đến khả năng chống chịu. Đối với các bên liên quan khác, nhận thức của họ về khả năng chống chịu còn rất giới hạn: một mặt, các nhà đầu tư và nhà điều hành tư nhân dường như không quan tâm đến chủ đề này; mặt khác, hiện tại chưa có cơ chế hỗ trợ sự tham gia của cộng đồng địa phương vào quá trình quyết định quy hoạch đô thị.

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 2 | Thực tế của việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam

Ảnh bên trên Ba người đàn ông bên Hồ Tây, Hà Nội © Lê Hoàng Viêt

Qua thực tế khảo sát việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam cho thấy khái niệm này hầu như vắng mặ ttrong các diễn văn chính trị, văn bản pháp lý chính thức (bao gồm các tài liệu quy hoạch đô thị) cũng như trong các cuộc thảo luận vĩ mô về mô hình phát triển đất nước. Các nhà tài trợ, tổ chức quốc tế, với mong muốn tăng cường khả năng chống chịu và thích ứng với khí hậu của đất nước, đang từng bước giới thiệu khái niệm này vào Việt Nam. Kết quả là, việc sử dụng thuật ngữ “khả năng chống chịu” ở Việt Nam hiện nay hầu như chỉ xuất hiện trong các dự án nghiên cứu hoặc phát triển quốc tế liên quan đến biến đổi khí hậu. Trong các dự án tại Việt Nam, thuật ngữ này vẫn chưa được tiếp cận từ góc độ đa ngành hoặc trên một lĩnh vực chuyên môn khác ngoài khí hậu. Kết quả là “khả năng chống chịu” đôi khi bị một số dự án sử dụng sai mục đích và trong thực tế chỉ đề cập đến các chiến lược ứng phó với tác động của biến đổi khí hậu. Một mặt có thể thấy khả năng chống chịu còn xa mới được thể chế hóa vào hệ thống chính trị và hành chính Việt Nam, mặt khác cần xem xét, dựa trên các điều kiện hiện tại để tích hợp mô hình khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị của Việt Nam.

17

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

PHẦN 3 KHÓ KHĂN TRONG VIỆC ĐƯA KHẢ NĂNG CHỐNG CHỊU VÀO HỆ THỐNG QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA VIỆT NAM Việc xem xét các điều kiện hiện tại để tích hợp khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị liên quan trực tiếp đến việc nghiên cứu khung pháp lý phát triển đô thị và chống biến đổi khí hậu hiện hành, cũng như hoạt động của hệ thống chính trị và hành chính Việt Nam. Có thể nói rằng hầu hết các khái niệm quốc tế về khả năng chống chịu đô thị và khả năng thích ứng đều có sự chênh lệch với mô hình thể chế hóa quản lý công ở Việt Nam.

Hệ thống quy hoạch đô thị của Việt Nam có đặc trưng nổi bật là sự phân quyền và cách tiếp cận từ trên xuống.

Ảnh trang trái Góc nhìn xuống sông Hồng

© Lê Hoàng Viêt

Theo đó, cấp quốc gia đưa ra các hướng dẫn mà tất cả các cơ quan công và tư phải tuân theo. Vì vậy đây là cấp có thẩm quyền cao nhất trong việc thiết lập các điều kiện tiên quyết hỗ trợ tích hợp khả năng chống chịu vào mô hình phát triển của đất nước. Về các vấn đề khả năng chống chịu đô thị và chống chịu khí hậu, trách nhiệm được chia sẻ giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường, cơ quan phụ trách các vấn đề biến đổi khí hậu; Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, cơ quan chịu trách nhiệm quản lý rủi ro thiên tai; cũng như Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Xây dựng, hai nhân tố chủ chốt trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện tại. Sự hợp tác giữa các bộ và các cơ quan ban ngành của bộ còn thiếu gắn kết. Các hoạt động của mỗi bộ đều phải tuân theo các luật của ngành và mỗi bộ lại công khai các kế hoạch và chiến lược của riêng mình, đôi khi chồng chéo và mâu thuẫn với nhau. Do đó, sự tập trung và phân quyền của hệ thống thể chế ở Việt Nam là trở ngại chính trong việc triển khai các chiến lược tăng khả năng chống chịu vốn đòi hỏi cách tiếp cận tích hợp và thông suốt.

19

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Một quyết định chính trị mạnh mẽ nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu từ năm 2008; sự đổi mới chính sách liên quan đến khí hậu từ năm 2020 • Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (NTP-RCC), 2008 Văn bản quốc gia đầu tiên về ứng phó với biến đổi khí hậu, đặt nền móng cho các chính sách quốc gia về khí hậu của Việt Nam. • Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu 2011 – 2020 (NCCS), 2011 Bổ sung cho Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu, Chiến lược quốc gia là sự chuyển đổi của Chương trình trên thành các hành động ưu tiên cho Chính phủ.

• Kế hoạch hành động quốc gia về biến đổi khí hậu 2012 – 2020, 2012 Kế hoạch hành động liệt kê 65 chương trình, dự án và đề án để thực hiện Chiến lược Quốc gia, xác định thời gian biểu thực hiện và xác định các bộ chủ quản cũng như các tổ chức chịu trách nhiệm.

• Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh 2012 – 2020, 2012 Chiến lược tăng trưởng xanh góp phần thực hiện Chiến lược Quốc gia về biến đổi khí hậu; cách tiếp cận của nó tập trung vào việc sử dụng các công nghệ tiên tiến và đầu tư vào cơ sở hạ tầng.

GIẢM THIỂU RỦI RO THIÊN TAI Sự thay đổi chậm chạp của các chính sách công từ phản ứng tới chủ động tiếp cận thiên tai • Chiến lược quốc gia phòng chống, ứng phó và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020, 2007 Chiến lược quốc gia thể hiện phương pháp phản ứng cổ điển với thiên tai ở Việt Nam. Văn bản vẫn còn hiệu lực và không đề cập đến nhu cầu phòng ngừa thiên tai.

• Chương trình quốc gia quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng 2010-2020, 2009 Văn bản này là sự công nhận của chính phủ đối với gần 20 năm quản lý dự án tại các tỉnh của các tổ chức phi chính phủ và hỗ trợ quốc tế; chương trình quốc gia này thể hiện những nguyên tắc quản lý đó.

• Luật phòng chống thiên tai, 2013 Luật này lần đầu tiên đánh dấu công nhận sự cần thiết phải xem xét các tác động của biến đổi khí hậu trong quản lý thiên tai. Trong khi luật vẫn phù hợp với phương pháp ứng phó hiện tại, nó cũng thể hiện sự chuyển dịch dần dần theo hướng tiếp cận mang tính phòng ngừa nhiều hơn trong quản lý thiên tai.

QUY HOẠCH VÀ XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Công nhận các vấn đề khí hậu trong phát triển đô thị, nhưng lại thiếu hướng dẫn làm cách nào để đưa ứng phó với biến đổi khí hậu vào các kế hoạch đô thị của địa phương • Luật Quy hoạch đô thị, 2009 Luật này là văn bản pháp lý đầu tiên về phát triển đô thị đề cập đến biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, nó không khuyến khích phát triển đô thị bền vững và chủ yếu khuyến khích mở rộng đô thị mà không đề cập đến những rủi ro liên quan.

• Luật Xây dựng, 2014 Lần đầu tiên luật đề cập đến nghĩa vụ gắn kết và hài hòa giữa quy hoạch xây dựng và các quy hoạch ngành khác, cũng như nhu cầu phòng chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, không có công cụ nào được đưa ra để điều chỉnh kế hoạch theo các yêu cầu mới này.

• Luật Đất đai, 2013 Luật đề cập thích ứng với biến đổi khí hậu là một trong những mục tiêu khi lập kế hoạch sử dụng đất, nhưng không đưa ra chỉ dẫn nào về cách tích hợp các yêu cầu mới này vào kế hoạch.

Nguồn : AREP, 2018 20

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Các luật chuyên ngành liên quan đến biến đổi khí hậu và phát triển đô thị không đề cập đến nguyên tắc về khả năng chống chịu.

Từ năm 2008, chính phủ Việt Nam đã cho thấy khả năng tạo ra một khung chính sách quốc gia về biến đổi khí hậu đầy tham vọng, thể hiện sự sẵn sàng và khả năng đáp ứng của các nhà lãnh đạo chính trị Việt Nam trong bối cảnh quốc tế. Năm 2008, Chính phủ đã phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (NTP-RCC), văn bản chính sách quốc gia đầu tiên hướng dẫn việc ứng phó với biến đổi khí hậu ở Việt Nam, được bổ sung bằng Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu năm 2011 và Kế hoạch hành động quốc gia về biến đổi khí hậu năm 2012 bổ sung. Các tài liệu mới hiện đang được chuẩn bị sẽ có hiệu lực từ năm 2020, chủ yếu nhằm thực hiện Hiệp định Paris, trên cơ sở đóng góp quốc gia tự quyết định (NDC) do Việt Nam đệ trình trước thềm Hội nghị Khí hậu Paris (COP-21) năm 2015.

Ảnh bên dưới Giao thông ở trung tâm thành phố Hà Nội © Lê Hoàng Viêt

Trong khi các luật của ngành đã nhận ra sự cần thiết phải ứng phó với biến đổi khí hậu theo nguyên tắc, thì chính sách hiện tại của Việt Nam chưa đề cập đến ý tưởng tăng cường khả năng chống chịu của quốc gia. Chính sách khí hậu của Viêt Nam chưa tạo điều kiện cho đối thoại cởi mở và đa ngành về chủ đề khí hậu. Đặc biệt, các văn bản không đặt ra câu hỏi về tính đầy đủ của các thể chế hiện hữu và, phương pháp tiếp cận các mối nguy hiểm và rủi ro khí hậu mà đất nước đang phải đối mặt, hoặc mối liên hệ giữa phát triển đô thị và môi trường, hay các phương pháp hoạch định và quản lý sự phát triển của đất nước trên quy mô lớn.

“

Sự tập quyền và phân tán của hệ thống thể chế Việt Nam ngày nay là một trở ngại lớn cho việc thực hiện các chiến lược tăng khả năng chống chịu, khi lý thuyết này đòi hỏi một cách tiếp cận tích hợp và liên ngành.

21

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Về việc lồng ghép ứng phó biến đổi khí hậu vào các chính sách công , đến nay mới chỉ đạt được bước tiến nhỏ. Trong tất cả các lĩnh vực, việc đề cập đến khả năng thích ứng biến đổi khí hậu chỉ mới bắt đầu xuất hiện trong các văn bản pháp lý và rất ít được tiếp tục theo dõi trong quá trình thực hiện. Thông thường, các luật của ngành đặt ra định hướng chiến lược quốc gia để chống lại biến đổi khí hậu, nhưng việc thực hiện vẫn chưa rõ ràng ở cấp địa phương. Đặc biệt, các chính sách phát triển đô thị của Việt Nam không khuyến khích xem xét một cách có hệ thống vấn đề biến đổi khí hậu trong các tài liệu quy hoạch đô thị.

Việc đưa chủ đề chống biến đổi khí hậu vào các luật của ngành còn giới hạn, đặc biệt trong các luật về phát triển đô thị.

Luật quy hoạch đô thị (2009) là luật đầu tiên về phát triển đô thị có nhắc đến biến đổi khí hậu. Luật quy định Cấp địa phương dường công tác đánh giá môi trường chiến lược (SEA) là bắt như thiếu bộ công cụ pháp lý buộc đối tất cả các quy hoạch chung và quy hoạch chi liên quan đến vấn đề thích tiết. Đây có thể coi là một bước tiến đáng kể về mặt ứng với biến đổi khí hậu, mà nguyên tắc. Nhưng trên thực tế, việc thực hiện công mới chỉ nhận được một vài sự tác đó ở các tỉnh và địa phương lại vẫn dừng lại ở một mức độ hạn chế. Các đánh giá môi trường chiến lược hộ trợ không đầy đủ. còn thiếu tính thực tiễn, và không có yêu cầu pháp lý yêu cầu đánh giá lại khả năng chống chịu của các quy hoạch không gian hiện nay.

Các luật được công bố sau Luật quy hoạch đô thị năm 2009 cũng đề cập đến biến đổi khí hậu: Luật Đất đai năm 2013 nhận định ứng phó với biến đổi khí hậu là một trong những mục tiêu quan trọng khi thiết lập cơ cấu sử dụng đất, trong khi Luật Xây dựng năm 2014 ghi nhận nhu cầu phòng chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, các văn bản này không thúc đẩy một mô hình phát triển đô thị có khả năng chống chịu: các luật về phát triển đô thị (cả Luật quy hoạch đô thị 2009 và Luật Xây dựng 2014) đưa ra những ưu tiên rõ ràng cho việc mở rộng đô thị mà không thấy trước được nhu cầu tăng cường khả năng chống chịu của các thành phố bằng cách tôn trọng môi trường tự nhiên và tự bảo vệ khỏi những rủi ro khí hậu và thiên tai. Mặc dù vấn đề về khí hậu được đề cập trong các chính sách đô thị quốc gia, các hướng dẫn thực hiện chiến lược khí hậu vẫn chưa rõ ràng và không có công cụ nào cho phép lồng ghép chiến lược vào quy hoạch một cách hiệu quả, kể cả trong luật hay trong bất cứ văn bản kèm theo nào.

“

22

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Mặc dù khung chính sách quốc gia đặt ra mục tiêu biến đổi khí hậu nhưng lại không có hướng dẫn hoặc công cụ nào chỉ ra cách đạt được mục tiêu bằng việc sử dụng các nguồn lực và khả năng của địa phương.

Ảnh bên dưới Từ năm 2005, mức tiêu thụ năng lượng ở Việt Nam tăng lên rất nhanh (gần 8% mỗi năm). Sự gia tăng nhu cầu năng lượng này đặt ra nhiều thách thức, bao gồm sự cấp bách phải hiện đại hóa mạng lưới hiện có và mở rộng các dịch vụ, hạ tầng đô thị trong quá trình đô thị hóa nhanh chóng. © Lê Hoàng Viêt

Không có tham chiếu cụ thể trong bất kỳ văn bản nào về việc làm cách nào áp dụng các quy định về thích ứng với biến đổi khí hậu trong các bộ luật quốc gia vào kế hoạch của địa phương. Theo Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn Việt Nam (VIUP) thuộc Bộ Xây dựng, có 800 đô thị ở Việt Nam và hàng chục ngàn quy hoạch được công bố hàng năm trên toàn quốc hướng dẫn phát triển không gian. Trong khi năng lực quy hoạch ở cấp quốc gia tương đối tốt, thì ở cấp địa phương thường chưa đủ đáp ứng yêu cầu- ở các tỉnh, quy hoạch nói chung và quy hoạch ứng phó với biến đổi khí hậu nói riêng găp phải tình trạng thiếu dữ liệu và các kỹ năng chuyên môn cần thiết. Cấp địa phương dường như không thể theo kịp nhu cầu ứng phó với biến đổi khí hậu. Cấp quốc gia hỗ trợ ít hoặc không hỗ trợ việc thực hiện chính sách khí hậu ở cấp địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thường hạn chế về năng lực chuyên môn cũng như về nguồn nhân lực, tài chính, do đó họ không thể chủ động ứng phó với những thách thức mới này.

23

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Công cụ duy nhất hiện có giúp lồng ghép biến đổi khí hậu thành yếu tố chủ đạo trong quy hoạch phát triển là Kế hoạch hành động về khí hậu.

Việc thông qua Kế hoạch hành động về khí hậu là yêu cầu pháp lý với tất cả các bộ trung ương và các tỉnh của Việt Nam như đã giới thiệu trong Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (NTP-RCC) năm 2008.

Kế hoạch hành động khí hậu trình bày các tác động ước tính của biến đổi khí hậu đối với lĩnh vực hoạt động của từng Bộ, và đối với lãnh thổ của từng tỉnh, đồng thời đưa ra Mười năm sau khi công bố NTP-RCC, một tập hợp các giải pháp để ứng phó với các rõ ràng cho đến tận ngày nay các vấn đề tác động này. Kế hoạch hành động về khí hậu chưa thể đưa ra cái nhìn xuyên suốt về vấn đề về môi trường, khí hậu cũng như khả khí hậu, nhưng mặt khác, đã khuyến khích cải năng chống chịu vẫn chưa được xem xết thiện hoạt động hành chính của từng ngành ở một cách có hệ thống và chưa được đề cập các cấp trung ương và địa phương. Theo nội đến trong các tài liệu quy hoạch đô thị. dung và hoạt động của mình, Kế hoạch hành động về khí hậu vẫn còn phạm vi hoạt động rất hạn chế:

“

•

•

•

6.Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã phê duyệt Quyết định số 1485/KHĐT ngày 17 tháng 10 năm 2013, khẳng định lại nghĩa vụ đưa biến đổi khí hậu vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở mọi cấp hành chính; Bộ Xây dựng đã phê duyệt Quyết định số 2623/BXD ngày 31 tháng 12 năm 2013, khẳng định lại nghĩa vụ đưa biến đổi khí hậu vào quy hoạch xây dựng ở tất cả các cấp hành chính.

24

Ở cả cấp trung ương và địa phương, Kế hoạch hành động về khí hậu thường đưa ra các mục tiêu chung nhưng gặp khó khăn khi chuyển các mục tiêu này thành chiến lược và hành động cụ thể.

Các Kế hoạch hành động về khí hậu của địa phương xác định các dự án nhưng không đề xuất nguồn kinh phí nào khác ngoài các khoản chi tiêu công theo ngân sách được cấp. Chính quyền địa phương do đó phụ thuộc rất nhiều vào ngân sách từ chính phủ và hỗ trợ quốc tế để thực hiện các chương trình biến đổi khí hậu địa phương; Kế hoạch hành động về khí hậu địa phương còn bao gồm các tài liệu quy hoạch mới bổ sung. Có ít hoặc không có sự phối hợp giữa Kế hoạch hành động về khí hậu với các quy hoạch hiện hành - trong đó quan trọng nhất ở cấp địa phương là kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tỉnh và quy hoạch xây dựng chung. Không tồn tại cơ chế ràng buộc nào đảm bảo việc lồng ghép các Kế hoạch hành động về khí hậu vào các tài liệu quy hoạch chung và trên thực tế, các kế hoạch của địa phương thường đơn giản là không đề cập đến Kế hoạch hành động về khí hậu.

Thất bại trong việc lồng ghép các Kế hoạch hành động về khí hậu vào các quy hoạch ở cấp địa phương làm ảnh hưởng rất nhiều những nỗ lực đã bỏ ra để lập những kế hoạch hành động này. Chính quyền, với hai quyết định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Xây dựng, tái khẳng định mong muốn đưa biến đổi khí hậu thành yếu tố chủ đạo và bắt buộc trong quy hoạch phát triển địa phương6 nhưng chưa có nhiều thay đổi. Kế hoạch hành động về khí hậu cho đến nay vẫn chưa phát huy được hiệu quả trong việc hỗ trợ các cấp lãnh đạo ra quyết định hay hướng dẫn các nhà đầu tư tư nhân về các vấn đề liên quan đến biến đổi khí hậu tai địa phương. Mười năm sau khi NTP-RCC được công bố, các vấn đề môi trường và khí hậu vẫn chưa được xem xét một cách có hệ thống và khả năng chống chịu vẫn chưa được đề cập đến trong các tài liệu quy hoạch đô thị.

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Sáng kiến của các nhà hoạt động và tổ chức quốc tế trong việc tăng cường khả năng chống chịu của quốc gia cũng bị cản trở do hệ thống quy hoạch cứng nhắc và năng lực chuyên môn còn hạn chế ở cấp tỉnh. Ảnh bên dưới Cầu Long Biên , hoàn thành xây dựng vào năm 1902, là một di tích mang tính biểu tượng của thành phố Hà Nội. Bị đánh bom nhiều lần trong khoảng thời gian từ năm 1967 đến 1972, cấu trúc cầu vẫn còn giữ được tương đối nguyên vẹn và cho đến nay trở thành một nơi ghi dấu ấn lịch sử quốc gia quan trọng, thể hiện khả năng chống chịu đặc trưng cho sự phát triển của Việt Nam đương đại. © Jean-Claude Pires

Ví dụ, thành phố Lào Cai, nằm ở miền Bắc Việt Nam và giáp biên giới với Trung Quốc, từ năm 2011 đến năm 2014 nằm trong Chương trình xây dựng khả năng chống chịu ở các thành phố Châu Á thuộc vùng Mê Công (M-BRACE) do USAID tài trợ, và qua đó được hỗ trợ phát triển Kế hoạch hành động về khí hậu.

“

Quyền sở hữu các thành tựu của dự án và tương lai các kế hoạch hành động, chiến lược lập ra thông qua hỗ trợ quốc tế là vấn đề trọng tâm của các chương trình viện trợ.

25

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Tuy Kế hoạch hành động về khí hậu đã được Ủy ban của tỉnh phê duyệt vào năm 2015, nhưng chưa được lồng ghép vào quy hoạch ngành hay được tính đến trong quá trình lập quy hoạch chung thành phố. Các nguyên tắc quy định trong Kế hoạch hành động về khí hậu do đó không được áp dụng trong thực tế. Công việc hỗ trợ quốc tế đến nay đã hoàn thành, song cán bộ địa phương chỉ có hiểu biết hạn chế về việc đưa ra quyết định và thực hiện hành động để đạt được các mục tiêu do Kế hoạch đề ra. Do đó, việc phát triển các kế hoạch và công cụ mới là không đủ, xây dựng năng lực ở cấp địa phương mới là cần thiết để đảm bảo rằng chính quyền sở tại thực sự thấu hiểu và tích hợp các khái niệm mới này vào quy hoạch tại địa phương mình. Tương lai của các tài liệu, kế hoạch hành động và chiến lược được phát triển thông qua hỗ trợ quốc tế là một trong những vấn đề chính của các chương trình viện trợ. Tương lai đó phụ thuộc phần lớn vào năng lực của chính quyền địa phương và hỗ trợ chính trị dành cho các tài liệu này.

Ảnh bên dưới Góc nhìn xuống thành phố Quy Nhơn © Duong Tuan Dat

26

Bảng trang phải Hệ thống quy hoạch đô thị hiện tại của Việt Nam, tích hợp các vấn đề khí hậu Nguồn: AREP, 2018

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Bộ Kế Hoạch và Đầu tư

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Bộ Xây Dựng

Bộ Tài Nguyên và Môi Trường

Bộ Tài Nguyên và Môi Trường

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội quốc gia

Định hướng quốc gia về xây dựng

Quy hoạch sử dụng đất quốc gia

Kế hoạch hành động quốc gia về khí hậu

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội tỉnh

Quy hoạch xây dựng vùng

Quy hoạch sử dụng đất vùng tỉnh

Kế hoạch hành động về khí hậu của tỉnh

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội địa phương

Quy hoạch chung (vùng tỉnh, thành phố)

Quy hoạch sử dụng đất địa phương

Kế hoạch hành động về khí hậu của địa phương

Quy hoạch chi tiết (quận huyện, khu vực, dự án) Quy hoạch xây dựng

Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội

Quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch phát triển không gian

Quy hoạch ngành

27

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

“

Thực trạng Việt Nam phải đối mặt với hiểm họa và bất ổn liên quan đến biến đổi khí hậu hiện nay đặt ra yêu cầu về cải tạo , đổi mới năng lực quốc gia nhằm đáp ứng các thách thức đương đại toàn cầu.

Ảnh từ trên xuống dưới và từ trái sang phải Dân số nông thôn vẫn chiếm đa số trong tổng dân số Việt Nam, phần lớn vẫn hoạt động trong các công việc đồng áng. Đây là hình ảnh làm ruộng trên các cánh đồng ở Hà Giang. © Olivier Gilard, © Delphine Falchier, © Nils Devernois Ảnh trang phải Mạng lưới đường sắt Việt Nam, có chiều dài 2600km, cấu trúc chính là trục xuyên suốt Bắc – Nam, đi từ Hà Nội đến thành phố Hồ Chí Minh, chủ yếu ven bờ biển. Đây là hỉnh ảnh đường sắt chạy dọc bờ biển ở Tam Kỳ, miền Trung đất nước. © Laurent Weyl, Collectif Argos

28

Khả năng chống chịu tại Việt Nam

Phần 3 | Khó khăn khi đưa khả năng chống chịu vào hệ thống quy hoạch đô thị

Từ năm 2008, Việt Nam đã cam kết nhu cầu thích ứng chống lại biến đổi khí hậu trong bối cảnh quốc gia và quốc tế và chứng minh điều đó bằng việc tạo ra một khung pháp lý mới đầy tham vọng. Liên quan đến việc lồng ghép ứng phó với biến đổi khí hậu vào các luật của ngành , đặc biệt trong lĩnh vực phát triển đô thị, cho đến nay mới có rất ít tiến triển. Hiện nay, không có văn bản chính thức nào khuyến khích tích hợp một cách hệ thống vấn đề khí hậu vào quy hoạch đô thị và không có công cụ nào để phát triển các kế hoạch ứng phó với biến đổi khí hậu đô thị ở địa phương. Kế hoạch hành động khí hậu có hiệu lực năm 2008 là công cụ duy nhất hiện có nhưng thực tế đã cho thấy khả năng hoạt động rất hạn chế. Vì vậy, trong hầu hết các trường hợp, kế hoạch này thất bại khi lồng ghép các vấn đề khí hậu vào quy hoạch ngành ở cấp địa phương. Mười năm sau khi công bố NTP-RCC, những nguy cơ, rủi ro môi trường và khí hậu vẫn chưa được nhìn nhận đúng đắn và chưa được tích hợp vào quy trình lập quy hoạch ở Việt Nam: không có hỗ trợ pháp lý nào để các thành phố chủ động ứng phó với rủi ro môi trường và thiên tai hoặc tăng cường khả năng chống chịu. Tình trạng này thực chất liên quan đến hệ thống chính trị và cấu trúc hành chính hiện tại của Việt Nam: trong khi cấp quốc gia thường đặt ra các mục tiêu đầy tham vọng, nhưng không có hướng dẫn cụ thể để thực hiện ở cấp địa phương. Chức năng ngành chưa hiệu quả, hợp tác cục bộ thiếu xuyên suốt, thiếu năng lực chuyên môn ở cấp địa phương và thiếu tính ưu việt ở cán bộ trung ương trong quá trình quyết định, tất cả những điều đó tạo ra thách thức thể chế lớn trong việc tích hợp cách tiếp cận về khả năng chống chịu vào các tài liệu quy hoạch quốc gia và địa phương.

29

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Kết luận và các yếu tố triển vọng

KẾT LUẬN VÀ CÁC YẾU TỐ TRIỂN VỌNG Tăng cường khả năng chống chịu ở Việt Nam đòi hỏi nỗ lực để cải thiện các hệ thống điều hành đô thị và khung quản lý phát triển đô thị của quốc gia.

Một cách tiếp cận hiệu quả giúp xây dựng, tăng cường khả năng chống chịu tại Việt Nam là tích hợp các cơ chế, nguyên tắc của nó vào hệ thống quy hoạch trên toàn lãnh thổ, đặc biệt chú trọng ưu tiên các khu vực chịu ảnh hưởng nhiều của thiên tai (vùng ven biển, đồng bằng, vùng đất ngập nước, vùng núi). Quy hoạch của Việt Nam thường bị xem là cứng nhắc, thường đặt ra các hạn chế chi tiết và cụ thể về việc sử dụng đất và các dự án xây dựng, không giống như phương pháp quy hoạch không gian ở Châu Âu mang tính định hướng và chỉ dẫn.

Do đó, cần thiết phải có sự điều chỉnh về bản chất và nội dung của phương pháp quy hoạch nhằm lồng ghép khả năng chống chịu vào quy hoạch phát triển đô thị ở Việt Nam.

Ảnh toàn trang trái Cảnh đồng lúa ở Mễ Trì Thượng, Hà Nội

© Emily M. Nguyễn

7. Matthias Garschagen, 2011 «Resilience and organisational institutionalism from a crosscultural perspective: an exploration based on urban climate change adaptation in Vietnam»

Tăng cường khả năng chống chịu sẽ thử thách khả năng thực hiện cải cách của Việt Nam để đáp ứng những thách thức toàn cầu hiện nay.

Kinh nghiệm hiện tại của Việt Nam về các mối nguy và bất ổn liên quan đến biến đổi khí hậu cho thấy vẫn còn khoảng cách giữa hệ thống quản lý đô thị hiện tại, vốn được kế thừa từ nền kinh tế xã hội chủ nghĩa theo kế hoạch với nhu cầu thực tiễn của đất nước trong nền kinh tế theo cơ chế thị trường luôn luôn thay đổi. Khó khăn của Việt Nam trong việc ứng phó hiệu quả với những thách thức do bất ổn về khí hậu càng nêu bật sự cần thiết phải thay đổi hệ thống quản lý đô thị hiện tại. Như Matthias Garschagen đã trình bày trong hội thảo quốc tế7, khả năng chống chịu tập trung vào tầm nhìn về các hệ thống linh hoạt và dễ thích ứng, chấp nhận những bất ổn trong khuôn khổ quản lý, ủng hộ các phương pháp tiếp cận từ dưới lên, theo chu kỳ phát triển phi tuyến tính và có khả năng thích ứng cũng như dự đoán các điều kiện phục hồi sau một sự cố. Trong khi đó, các thể chế Việt Nam có đặc trưng về văn hóa và tiêu chuẩn là các nguyên tắc chỉ huy và kiểm soát tập trung, cấp quốc gia lấn át các cấp có thẩm quyền khác, sự ổn định chính trị của Nhà nước và tính pháp lý của quản lý Nhà nước, ứng phó mang tính phản ứng lại, dự đoán trong mọi lĩnh vực và từ chối bất kỳ điều gì bất ổn. Điều này đặt ra câu hỏi liệu có thể tích hợp khả năng chống chịu vào các kế hoạch không và tích hợp như thế nào, khi mà toàn bộ cấu trúc của hệ thống quy hoạch không chỉ khác mà còn có thể coi là khó dung hòa ở một số khía cạnh của các nguyên tắc này.

31

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Kết luận và các yếu tố triển vọng

Tăng cường khả năng chống chịu đòi hỏi không chỉ đối thoại chính sách công; mà còn cần được đưa vào các dự án ở cấp địa phương.

Các dự án này có thể bao gồm xây dựng năng lực cho cán bộ hành chính địa phương hoặc cải thiện về mặt vật chất của các môi trường cụ thể nhằm đáp ứng những thách thức đặt ra do biến đổi khí hậu và các rủi ro đô thị khác. Các dự án này yêu cầu xác định các chiến lược đất đai với mục tiêu tăng cường khả năng chống chịu của các thành phố và tỉnh của Việt Nam. Việc xác định rõ chiến lược tăng khả năng chống chịu của từng vùng lãnh thổ sẽ giúp xác định các dự án đầu tư cần được ưu tiên (bao gồm các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng), trên cơ sở phù hợp với nhu cầu thực tế và nguồn lực sẵn có tại địa phương. Điều này cũng phù hợp với phương pháp tiếp cận của chính phủ Việt Nam, theo đó triển khai các giải pháp trong khu vực thí điểm trước khi quyết định tiến hành áp dụng các cải cách trên toàn bộ lãnh thổ.

“

Ít nhất năm văn bản chính chi phối các ứng phó của quốc gia đối với vấn đề biến đổi khí hậu sẽ kết thúc vào năm 2020, cùng với đó, giai đoạn nền tảng của các chính sách khí hậu quốc gia Việt Nam sắp kết thúc.

Việc đổi mới các văn bản chính sách khí hậu chính vào năm 2020 mở ra một cơ hội cho Việt Nam giải quyết những thách thức về khả năng chống chịu của đô thị. Điều này càng có ý nghĩa hơn trên quan điểm thực hiện Hiệp định Paris từ năm 2020.

Không dưới năm văn bản chính quy định ứng phó với biến đổi khí hậu cấp quốc gia sẽ kết thúc vào năm 2020: Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu 2011-2020; Kế hoạch hành động quốc gia về biến đổi khí hậu 2012-2020; Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, 2012-2020; Chiến lược quốc gia về phòng, chống và giảm thiểu thiên tai tới 2020;

32

Chương trình quốc gia về quản lý rủi ro thiên tai dựa trên cộng đồng 2010-2020. Tất cả được phát triển theo Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (NTP-RCC) công bố năm 2008, sự kết thúc này cho thấy giai đoạn lập ra chính sách quốc gia về khí hậu của Việt Nam đã chấm dứt. Do đó, nảy sinh câu hỏi về nội dung của các văn bản thay thế, cũng như việc xác định các chiến lược và chương trình được thực hiện trong những thập kỷ tới. Việt Nam đã ký kết và phê chuẩn Hiệp định khí hậu Paris theo Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu vào ngày 31 tháng 10 năm 2016 8. Để đảm bảo việc áp dụng Hiệp định này trong thực tế, Việt Nam đã thông qua một Kế hoạch hành động, chia thành hai giai đoạn: giai đoạn đầu (2017-2020) là giai đoạn chuẩn bị, xác định các phương thức áp dụng Hiệp định tại Việt Nam; giai đoạn hai (từ năm 2020) là giai đoạn hiện thực hóa Hiệp định. Các chính sách quốc gia tiếp theo về khí hậu cần có sự hài hòa và thống nhất với kế hoạch hành động này đồng thời tích hợp các nguyên tắc của Hiệp định Paris. Hiệp định Paris nhấn mạnh vai trò quan trọng của khái niệm khả năng chống chịu hơn bất kỳ hiệp định quốc tế về biến đổi khí hậu nào trước đây: hiệp định này khiến khả năng chống chịu trở thành một thành phần không thể tách rời của ứng phó với biến đổi khí hậu, liên kết nó với các khái niệm về tăng cường năng lực thích ứng với biến đổi khí hậu và giảm khả năng bị tổn thương trước biến đổi khí hậu; nó cũng nhấn mạnh mối liên hệ giữa khả năng chống chịu và các hệ thống kinh tế xã hội và sinh thái. Tất nhiên, Việt Nam hiện đang trong giai đoạn chuẩn bị triển khai văn bản và cho đến nay, vẫn có nhiều cơ chế cần được cải tiến để đáp ứng các yêu cầu của Hiệp định. Cụ thể, Việt Nam cần chú trọng áp dụng Chiến lược phát triển khí phát thải thấp (LEDS), Kế hoạch thích ứng quốc gia (NAP), Chương trình hành động thích ứng quốc gia (NAPA), Hành động giảm nhẹ biến đổi khí hậu phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMA) và MRV (hệ thống đo lường, báo cáo và xác minh) để giảm thiểu khí thải nhà kính.

8. Resolution No.93/NQ-CP of the Prime Minister of October 31, 2016.

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Điều này đòi hỏi nỗ lực lớn nhằm giảm thiểu khó khăn, hạn chế trong việc ứng phó với các thách thức khí hậu, bao gồm tăng cường sự phối hợp giữa các bộ ngành; tạo ra các ưu đãi để thu hút đầu tư trong và ngoài nước ,huy động sự quan tâm của khu vực tư nhân đến các mục tiêu khí hậu; đẩy mạnh công tác truyền thông nâng cao nhận thức về các vấn đề khí hậu, nhấn mạnh sự tham gia của cộng đồng trong các chiến lược thích ứng và giảm thiểu rủi ro; đồng thời chú ý cung cấp đầy đủ nguồn nhân lực, kỹ thuật và tài chính để đáp ứng yêu cầu thực hiện Hiệp định vào năm 2020. Có thể nói, Hiệp định Paris là cơ hội để Việt Nam nắm bắt và giải quyết một cách toàn diện các thách thức khí hậu, bao gồm tăng cường khả năng chống chịu của các thành phố và vùng lãnh thổ. Kể từ khi đệ trình đóng góp quốc gia tự quyết định (NDC) vào tháng 9 năm 2015 trước hội nghị Paris, Việt Nam đã bắt đầu một cam kết được lường trước là sẽ dài hơi và

Kết luận và các yếu tố triển vọng

phức tạp. Nhưng theo quỹ đạo phát triển của quốc gia trong vài thập kỷ qua, sự điều chỉnh nhỏ nhất ở Việt Nam cũng có thể nhanh chóng trở thành một bước ngoặt. Điều này không những mang lại hy vọng về các bước tiến đáng khích lệ trong cuộc chiến chống biến đổi khí hậu, mà còn chứng minh rằng Việt Nam có khả năng tự đổi mới và thích ứng liên tục - thể hiện qua năng lực chống chịu nội tại của người dân và sự phát triển quốc gia trong thời gian dài.

Ảnh bên dưới Thành phố Hồ Chí Minh

© Kamel Bouhmad

Ảnh toàn trang sau Khu vực ngoài bờ đê sông Hồng

© Laurent Weyl, Collectif Argos

33

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

34

Kết luận và các yếu tố triển vọng

Khả năng chống chịu đô thị tại Việt Nam

Kết luận và các yếu tố triển vọng

“

Theo quỹ đạo phát triển của đất nước trong các thập kỷ gần đây, có thể thấy rằng một sự thay đổi nhỏ nhất cũng nhanh chóng đem lại những biến động lớn ở Việt Nam. Điều này đem lại hy vọng cho sự tiến bộ đáng khích lệ trong cuộc chiến chống biến đổi khí hậu, nó cũng chứng minh Việt Nam có khả năng tuyệt vời để tự đổi mới liên tục – thể hiện qua năng lực chống chịu nội tại dài hạn trong người dân và trong quá trình phát triển đất nước .

35

AREP SOUTH ASIA

CƠ QUAN PHÁT TRIỂN PHÁP

COPYR IG HT 2018

AREP SOUTH ASIA

CƠ QUAN PHÁT TRIỂN PHÁP

COPYR IG HT 2018