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Presentación del Estudio Situacional
La Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, a través de la Auditoría Especial de Evaluación y Desempeño, pone a disposición de la ciudadanía y autoridades, la edición 2022 del Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.
El estudio significó un ejercicio innovador para nuestra institución, ya que, por su naturaleza y alcance, logra distinguirse de las auditorías de desempeño como un análisis comprehensivo de un asunto determinado, en este caso, sobre la instauración de los componentes y principios de los sistemas de control interno municipales y las capacidades clave que condicionan el entorno de la gestión estratégica de los órganos internos de control, con lo que se pretende generar información diagnóstica, indicativa de cómo se encuentra la materia evaluada y, en consecuencia, qué acciones se deben tomar para fortalecer el desempeño de los procesos y actores involucrados.
Este tipo de labores nos permite reafirmar el compromiso de la ASEG por ampliar los alcances de la fiscalización y de responder a las expectativas ciudadanas. Por ello, me complace presentar el Informe del Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.
Estamos convencidos de la relevancia y utilidad del estudio para el fortalecimiento del control interno en los gobiernos municipales y tenemos la firme convicción de que los resultados incentivarán la transformación de la gobernanza local para contribuir a la generación de valor público en el Estado de Guanajuato.
Atentamente,
Lic. y M.F. Javier Pérez Salazar Auditor Superior del Estado de Guanajuato
A partir de los trabajos de fiscalización programados durante el ejercicio 2022, la Auditoría Especial de Evaluación y Desempeño confirmó su compromiso por crear mecanismos de evaluación, estudios e investigaciones, en materia de políticas públicas, para ampliar el impacto y valor público de la fiscalización.
Tal es el caso de la primera edición de la Evaluación al Desempeño Municipal sobre la Percepción de la Calidad de los Servicios Públicos, y del presente estudio denominado:
Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.
Ambas actividades se justifican en diversas líneas de acción y estrategias operativas que conforman el PLAN ESTRATÉGICO
2021-2027 de la ASEG.
Motivados por la incorporación de la visión ciudadana y convencidos de que la fiscalización es una herramienta fundamental para impulsar la rendición de cuentas, la transparencia y la inclusión (en sintonía con las aspiraciones de la Agenda 2030), se incorporó en el Programa General de Fiscalización 2022, el primer Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control.
En ese tenor, el desarrollo del Estudio se dividió en 3 FASES; la primera, consistió en la aplicación de un cuestionario para evaluar el GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO en las Administraciones Públicas del Estado de Guanajuato. Para ello, se tomó como referencia el «Modelo de Evaluación de Control Interno en la Administración Pública Municipal de la Auditoria Superior de la Federación (ASF)», para obtener información y evidencia que permitiera determinar la existencia de los componentes del control interno, así como identificar áreas de oportunidad que puedan incidir en el fortalecimiento de dicho sistema de control.
La segunda fase versó en el análisis de los RESULTADOS DEL CENSO NACIONAL DE GOBIERNOS MUNICIPALES Y DEMARCACIONES TERRITORIALES DE LA CIUDAD DE MÉXICO 20211, con el propósito de obtener información estadística de la situación en la que se encontraban los Órganos Internos de Control del Estado de Guanajuato.
Finalmente, la tercera fase comprendió la aplicación de un cuestionario dirigido a los Órganos Internos de Control2 de las Administraciones Públicas Municipales, en el que se consideraron los criterios establecidos en el Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (MMD-EFS) y el Manual de Gestión Estratégica (MGE), emitidos por la Iniciativa de Desarrollo de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), adaptadas y limitadas en alcance a las atribuciones correspondientes para medir las CAPACIDADES DE LOS OIC MUNICIPALES.
1 Es elaborado por el INEGI para institucionalizar y operar un esquema coordinado para la producción, integración, conservación y difusión de información estadística y geográfica que permita conocer la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman el Estado y sus respectivos poderes en las funciones de gobierno, seguridad pública e impartición de justicia, así como apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en estas materias.
2 En el Estado de Guanajuato, la función de Órgano Interno de Control recae en la Contraloría Municipal, por lo que, para efectos del presente estudio, se hará referencia de manera indistinta a ambas figuras.
Estudio Situacional de Control Interno | 2022
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La función de fiscalización, constitucionalmente encomendada al Congreso del Estado y ejercida mediante la Auditoría Superior, obedece a principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad que enmarcan su trascendencia para la sociedad en la revisión de la aplicación de los recursos.
Se trata de una actividad que debe desarrollarse en un estricto marco constitucional y legal, ejercida técnicamente mediante la observancia de las normas profesionales de auditoría y directrices de evaluación nacionales e internacionales, así como de las buenas prácticas relativas a las metodologías, guías, principios y estándares para la realización de estudios situacionales, formulados tanto por asociaciones como por organismos de cooperación internacional.
En este sentido, la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, como órgano técnico especializado, integrante de los Sistemas Nacional y Estatal Anticorrupción y de Fiscalización, en el ejercicio de tan trascendente función, adopta como misión cotidiana, revisar y evaluar la gestión pública para favorecer el desarrollo de la buena gobernanza e incrementar la confianza en el gobierno; labores que se ejecutan con profesionalismo, independencia, objetividad, integridad, imparcialidad, legalidad y transparencia, como los principios de la función que desarrollamos; así como con la encomienda sobre el interés público, respeto a los derechos humanos, igualdad y no discriminación, equidad, protección del entorno, cooperación y liderazgo, como valores de nuestro actuar institucional.
En ese orden de ideas, la realización del presente trabajo se efectuó bajo el formato de estudio, con propósitos complementarios al de las auditorías al desempeño, por lo que es un producto derivado de la fiscalización. No obstante, atentos a su modo de ser (alcance, procedimiento y su consecuencia), se colige que su naturaleza técnico-jurídica difiere de las auditorías, ya que el resultado se expresa con la emisión, en su caso, de exclusivamente de información sobre el estado situacional del asunto investigado, acompañado de las lecciones aprendidas y aspectos susceptibles para la mejora (última diferencia); distinguiéndose de otros actos de fiscalización o control, que pueden arrojar observaciones y recomendaciones.
Cabe precisar que los análisis o estudios situacionales son un método que permiten analizar dificultades, fallas, oportunidades y riesgos, para motivar acciones informadas y eficientes, como herramienta útil para ayudar a las organizaciones a responder ¿qué está ocurriendo? ¿por qué? y ¿qué hay que hacer para mejorar? 3
Marco competencial
Uno de los principios rectores que orientan y rigen la función pública de fiscalización, es el de legalidad4, mismo que es definido en el artículo 2, párrafo primero, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Es preciso igualmente citar lo referido por el artículo 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece al efecto que las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización; las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. Dicho precepto constitucional igualmente previene que la función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
En ese orden de ideas, la Carta Magna de nuestro país señala, en su ordinal 134, que los resultados del ejercicio de los recursos públicos serán evaluados por las instancias técnicas correspondientes, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen y destinen en los en términos de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
Siguiendo con el marco normativo aplicable, y particularmente con los referentes constitucionales, es menester acudir a nuestro texto constitucional local. En ese sentido, el ente fiscalizador estatal fundamenta su actuar en los artículos 63, fracción XIX, y 66, fracciones I, II y IV, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 24, 25, 26, 27 de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato; 35, 37, 40, 42, 45 y 46 del Reglamento de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato; y 1, 7, segundo párrafo, 8, fracción I; 9, fracción XVII, 10, fracciones III, IV, XVII, XIX, XX y XXII 14, 16, y 17 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato.
Es oportuno señalar que el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato establece en su último párrafo que el proceso de fiscalización deberá ajustarse en todo caso a las normas técnicas y mejores prácticas a nivel internacional y nacional.
Aunado a ello, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, en su numeral 42, refiere que los integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización, del que esta Auditoría Superior forma parte, deberán homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización.
Es así que, el presente estudio se basa en las actuales Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización, por lo que hace a sus numerales 1 y 125, en donde se establece que, de acuerdo con sus mandatos, los organismos auditores también podrían tener a su cargo otro tipo de responsabilidades y labores, como el fomento y evaluación de la eficacia del sistema de control interno y de prevención de riesgos en el sector público o de asuntos de interés público, por destacar algunos.
4 Dicho principio de legalidad o sujeción de los entes públicos a la norma vigente, igualmente se colige de lo dispuesto en los ordinales 14 y 16 de nuestra Carta Magna, siendo además un apotegma constante en los tratados y demás instrumentos internacionales que preconizan los derechos humanos o fundamentales de todo Estado democrático contemporáneo. Entre otros, podemos citar la Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, adoptada por la XXIII Cumbre Iberoamericana, en la ciudad de Panamá, Panamá, octubre de 2013, numerales 15, 16 y 27. Disponible en: http://www.clad.org/index.php/declaraciones?page=1
5 Disponibles en: http://www.snf.org.mx/normas-profesionales-1.aspx
Objetivos y alcance general del Estudio
En alineación al Principio 12, Valor y beneficio de las EFS, de la INTOSAI, las Entidades de Fiscalización debemos responder de manera acertada y oportuna a los retos y las expectativas del entorno, lo que implica ser conscientes de los acontecimientos que suceden en toda la amplitud del sector público y de los asuntos clave que afectan a la sociedad6 .
Una de las formas en que la ASEG contribuye con este fin es aprovechando la experiencia para ampliar los alcances de las labores de fiscalización hacia la realización de análisis prospectivos, investigaciones y estudios situacionales de gran interés para el entorno local.
El Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los OIC de la Administración Pública Municipal (ESCI) se desarrolló a partir de 3 fases, y en su conjunto, permitirá conocer el grado de implementación de los Sistemas de Control Interno, así como las condiciones en que se encuentran las Contralorías Municipales, en función de sus capacidades institucionales, organizacionales y profesionales, en los 46 municipios que conforman el Estado de Guanajuato.
A diferencias de las auditorías de desempeño, este tipo de encargos implica no centrarse en alguna unidad administrativa o programática concreta, sino, en el conjunto de actores involucrados, resumiendo los análisis y resultados en un solo informe (de compromiso directo, acorde a la ISSAI 100).
En contexto de los anterior, se tiene que el objetivo de la primera fase es identificar la existencia de evidencia que permita reconocer el grado de implementación de los elementos del control interno, en comparación con el modelo COSO 2013 y, en atención del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MICI). A ese respecto, el trabajo realizado consistió en la aplicación de un cuestionario, constituido por 45 reactivos aplicados a cada una de las 46 Administraciones Públicas Municipales de Guanajuato.
La segunda fase persiguió como objetivo el análisis de la información estadística del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 20217 , considerando únicamente los tabulados relacionados con «Control interno y anticorrupción», para conocer la situación diagnóstica en la que se encuentran los Órganos Internos de Control del Estado de Guanajuato.
Finalmente, en la tercera fase, se aplicó un cuestionario dirigido a los Órganos Interno de Control, el cual estuvo dividido en 13 secciones que incluyeron un total de 129 preguntas específicas con el objetivo de conocer las capacidades institucionales, organizacionales y profesionales de los OIC de los 46 municipios de Guanajuato.
6 Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, Programa General de Fiscalización, 2022, p.42.
7 Es elaborado por el INEGI para institucionalizar y operar un esquema coordinado para la producción, integración, conservación y difusión de información estadística y geográfica que permita conocer la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman el Estado y sus respectivos poderes en las funciones de gobierno, seguridad pública e impartición de justicia, así como apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en estas materias.
Concepto y antecedentes del Control Interno
El concepto de Control Interno se integra de dos términos, el vocablo «control» que se define por la Real Academia Española como «Regulación, manual o automática, sobre un sistema» o «Comprobación, inspección, fiscalización, intervención»8 y el vocablo «interno» que hace referencia al interior, «lo que se encuentra adentro»9. Bajo este contexto, el concepto refiere a una regulación o intervención, ya sea automática o manual que se establece al interior de una organización.
Como antecedente, conviene reconocer que, fue en el año de 1971 en el Seminario Internacional de Auditoría Gubernamental de Austria, bajo el patrocinio de la ONU y la INTOSAI, que se definió al Control Interno como: el plan de organización, y el conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los objetivos siguientes: o Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y servicios de la calidad esperada. o Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraudes o irregularidades. o Obtener datos financieros y de gestión completos y confiables y presentados a través de informes oportunos.
El control interno como modelo surgió a partir de una iniciativa de James C. Treadway quien conformó en 1985, el Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway, mejor conocido como COSO por sus siglas en inglés (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) 10 .
En 1992, dicho Comité publicó el «Marco Integrado de Control Interno», en donde se define a este como «un proceso llevado a cabo por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñando con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto la consecución de objetivos relacionados con las operaciones, la información y el cumplimiento»11 . Éste permitirá a las organizaciones desarrollar y mantener de manera eficiente y efectiva los sistemas de control interno, aumentando el cumplimiento de los objetivos de la entidad, así como adaptarse a los cambios de su entorno operativo y de negocios. Años más tarde, en 2013, el Comité presentó la versión actualizada del Marco Integrado de Control Interno, el cual se encuentra vigente. El modelo COSO establece que existe una relación directa entre los objetivos, que es lo que una entidad se esfuerza por lograr, los componentes, que representan lo que se requiere para lograr los objetivos, y la estructura organizativa de la entidad. La relación suele representarse en forma de cubo, como se muestra a continuación:
8 Real Academia Española, Control, https://dle.rae.es/control (Consultado 09 de mayo de 2023).
9 Real Academia Española, Interno, https://dle.rae.es/interno (Consultado 09 de mayo de 2023).
10 El comité se formó en colaboración y con el patrocinio de: el Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA), la Asociación Americana de Contabilidad (AAA), Financial Executives International (FEI), el Instituto de Los Auditores Internos (IIA) y el Instituto de Contadores de Gestión (IMA).
11 COSO, Control Interno- Marco Integrado (Resumen Ejecutivo Traducción al español), (2013)
Tal como se aprecia, el modelo COSO consta de 5 componentes, además establece 17 principios que representan los conceptos fundamentales asociado a cada componente. Los cinco componentes de control interno permiten la sinergia entre los procesos institucionales en el cumplimiento de objetivos (operativos -dedesempeño-, normativos y de información) y la mitigación de riesgos para prevenir actos de corrupción. En ese sentido, los componentes de control interno siguen una lógica de proceso, ya que parten de la necesidad de contar con una estructura institucional sólida, que fungirá como la base para lograr el cumplimiento de los objetivos institucionales.
Posterior a la publicación del Marco COSO, se publicaron diferentes marcos y modelos de Control Interno alrededor del mundo, en la siguiente tabla se muestran algunos de ellos:
Modelos De Control Interno
Nombre del modelo País de origen
COSO Estados Unidos de Norteamérica
COCO Canadá
Cadbury Reino Unido
Vienot Francia
Paters
King
Holanda
Sudáfrica
MICIL Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano
Fuente: Elaborado por ASEG con información de Rivas Márquez, Glenda, Modelos contemporáneos de control interno. Fundamentos teóricos Observatorio Laboral Revista Venezolana, Venezuela, vol. 4, núm. 8, julio-diciembre 2011, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=219022148007
De los modelos de control interno que se han desarrollado, algunos de los más conocidos son el modelo Cadbury de Reino Unido, publicado en 1994, y COCO (CriteriaofControl), publicado por el Instituto Canadiense de Contadores Autorizados en 1995, así como el Modelo Vienot de Francia, el TheKingReportonCorporateGovernance (Sudáfrica) y el Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano. Los modelos COSO, COCO y MICIL son los más adoptados en las empresas del continente americano12 .
12 Rivas Márquez, Glenda, Modelos contemporáneos de control interno. Fundamentos teóricos Observatorio Laboral Revista Venezolana, Venezuela, vol. 4, núm. 8, ( julio-diciembre 2011), http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=219022148007.(Consultado 03 de mayo de 2023).
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Marco normativo del Control Interno en México
En el ámbito nacional, el origen del Control Interno se remonta al 27 de septiembre del 2006 cuando entraron en vigor las Normas Generales de Control Interno (NGCI) en la Administración Pública Federal, emitidas por la Secretaría de la Función Pública, adaptadas en el ámbito estatal con el nombre de Normas Generales de Control Interno (NGCIE) para los Estados13 .
En este orden, la misma Secretaría de la Función Pública (SFP) publicó, en 2010, el «Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno», que tuvo por objeto implementar y mejorar las disposiciones jurídicas reguladoras en materia de control interno para la Administración Pública Federal (APF), con lo que se dejan sin efecto las NGCI. Dicho documento fue desarrollado por instancias estatales y la SFP, su última actualización se realizó el 5 de septiembre de 2018.
Empero de lo anterior, el 20 de noviembre de 2014, el Grupo de Trabajo de Control Interno del Sistema Nacional de Fiscalización emitió el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MICI) aplicable a los tres órdenes de gobierno.
En el mencionado marco, se retoma la definición, componentes y principios del marco COSO y se adaptan al contexto nacional, conceptualizando el control interno como un: «Proceso efectuado por el Órgano de Gobierno, el Titular, la Administración y los demás servidores públicos de una institución, con objeto de proporcionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales y la salvaguarda de los recursos públicos, así como para prevenir la corrupción»14 .
Cabe precisar que el MICI representa una adaptación del modelo COSO, en sus cinco componentes, como se muestra en el esquema siguiente:
13 Instituto Mexicano de Auditores Internos A.C., Unidad I: La Fiscalización en México, s.f.
14 SNF, Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público,2014, https://www.asf.gob.mx/uploads/176_Marco_Integrado_de_Control/Marco_Integrado_de_Cont_Int_leyen.pdf (Consultado
09 de mayo de 2023).
Como se observa en el esquema anterior, de lado izquierdo, el cubo COSO muestra los 5 componentes en la cara frontal del cubo, los objetivos en la cara superior y la estructura organizativa en la cara lateral derecha del cubo. Por otro lado, en la figura del MICI se muestra la adaptación del modelo, en el que se muestra la modificación del Componente 1 de «Entorno de Control» a «Ambiente de Control» y el Componente 2 «Evaluación de Riesgos» por «Administración de Riesgos». Asimismo, en la cara lateral del cubo se adapta el reconocimiento «Entidad» por «Institución», y el nivel de «Unidad Operativa» por «Unidad Administrativa».
Además, el modelo MICI retoma los 17 principios que integran cada uno de los componentes del control interno que establece COSO y los adapta para su aplicación en México. Los 17 principios asociados a los cinco componentes de control interno, de acuerdo con el Modelo de MICI, se muestran en la tabla siguiente:
Principios Asociados A Los Componentes De Control
Componentes
Ambiente de Control
Principio MICI
1. Mostrar Actitud de Respaldo y Compromiso.
2. Ejercer la Responsabilidad de Vigilancia
3. Establecer la Estructura, Responsabilidad y Autoridad
4. Demostrar Compromiso con la Competencia Profesional
5. Establecer la Estructura para el reforzamiento de la rendición de cuentas.
Administración de Riesgos
6. Definir Objetivos y Tolerancias al Riesgo
7. Identificar, Analizar y Responder a los Riesgos
8. Considerar el Riesgo de Corrupción
9. Identificar, Analizar y Responder al Cambio Actividades de Control
10. Diseñar Actividades de Control
11. Diseñar Actividades para los Sistemas de Información
12. Implementar Actividades de Control Información y Comunicación
13. Usar Información de Calidad
14. Comunicar Internamente
15. Comunicar Externamente Supervisión
16. Realizar Actividades de Supervisión
17. Evaluar los problemas y Corregir las Deficiencias
Fuente: Elaborado por ASEG con base en a MICI, 2014.
Los 17 principios respaldan el diseño, implementación y operación de los componentes asociados de control interno y representan los requerimientos necesarios para establecer un control interno apropiado, es decir, eficaz, eficiente, económico y suficiente conforme a la naturaleza, tamaño, disposiciones jurídicas y mandato de la institución. Un control interno apropiado proporciona una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales. Para ello es necesario que: o Cada uno de los 5 componentes y los 17 principios del control interno sea diseñado, implementado y operado adecuadamente, conforme al mandato y circunstancias específicas de la institución. o Los cinco componentes y los 17 principios operen en conjunto y de manera sistémica.
Por lo anterior, si un principio o un componente no cumple con estos requisitos o si los componentes no operan en conjunto de manera sistémica, el control interno no será apropiado.
El Estado de Guanajuato, en alineación a las iniciativas nacionales en materia de control interno, mediante la STyRC, publicó el 25 de noviembre de 2016 el Modelo Estatal del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MEMICI) 15 .
Este documento proporciona un modelo general para establecer, mantener y mejorar el sistema de control interno, aportando distintos elementos para el cumplimiento de las categorías de objetivos institucionales. El MEMICI retoma y adapta los conceptos, componentes, principios y puntos de interés del MICI que, a su vez, pueden adaptarse al tamaño y necesidades de cada entidad.
En ese sentido, el 6 de septiembre de 2016, se modificó la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, para dar origen al Sistema Estatal Anticorrupción (SEA) y, con ello, el Sistema Estatal de Fiscalización (SEF). 16
Cabe precisar que, en 2021, la SESEA (Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción) emitió una recomendación no vinculante para que los órganos internos de control que integran el SEF homologuen y adopten el Modelo Estatal de Lineamientos Generales de Control Interno del Sistema Estatal de Fiscalización, recomendando también que los ayuntamientos y entidades públicas municipales, adoptaran e implementaran la normativa en materia de control interno que emitan los órganos internos de control.
Control Interno en los Municipios del Estado de Guanajuato
El Municipio Libre es la base de la división territorial del Estado de Guanajuato y de su organización política y administrativa17 , éste es gobernado y administrado por un Ayuntamiento. De acuerdo con lo establecido en el Marco de Control Interno, el Ayuntamiento, como Órgano de Gobierno de la Administración Pública Municipal (APM), es responsable de vigilar la dirección estratégica y el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la rendición de cuentas, lo cual incluye supervisar, en general, el diseño, implementación y operación de un control interno apropiado, con el apoyo, en su caso, de unidades especializadas y establecidas para tal efecto.
Asimismo, la Administración, es decir el personal de mandos superiores distintos al Órgano de Gobierno, es directamente responsable de todas las actividades de la APM. Lo anterior incluye el diseño, la implementación y la eficacia operativa del control interno. La responsabilidad de la Administración en materia de control interno varía de acuerdo con las atribuciones y funciones que tiene asignadas en la estructura organizacional.
Por su parte, la contraloría municipal es el órgano interno de control encargado de la evaluación de la gestión municipal y desarrollo administrativo, así como el control de los ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos; con la finalidad de prevenir, corregir, investigar y, en su caso, sancionar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas18 .
En este sentido, como instancia de supervisión, la Contraloría es la unidad independiente de los responsables directos de los procesos, que evalúa el adecuado diseño, implementación y operación del control interno en la APM.
Finalmente, todos los servidores públicos, distintos al Titular y a la Administración, que integran la APM deberán apoyar en el diseño, implementación y operación del control interno, y son responsables de informar sobre cuestiones o deficiencias relevantes que hayan identificado en relación con los objetivos institucionales de operación, información, cumplimiento legal, salvaguarda de los recursos y prevención de la corrupción.
Todos los servidores públicos que integran la Administración tienen distintos roles y funciones que deben realizar para mantener un Sistema de Control Interno apropiado. Si bien la contraloría municipal, como Órgano Interno de Control, es quien evalúa, empero, no es responsable directo de la implementación, suficiencia e idoneidad del control interno en la institución. No obstante, derivado de las revisiones que practican para conocer su funcionamiento, realizan contribuciones favorables y promueven su fortalecimiento y mejora continua19 .
En síntesis, la responsabilidad sobre el control interno recae sobre el órgano de gobierno y la Administración, tal como se muestra en el esquema siguiente:
17 Congreso del Estado de Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, Artículo 2 ,2021, p.1.
18 Congreso del Estado de Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, Artículo 131 ,2021, p.52.
19 De acuerdo a lo establecido en el Marco de control interno Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y otros órganos revisores externos, también pueden realizar evaluaciones de control interno.
