Penyederhanaan

Position Paper Reformasi DPR melalui Penyederhanaan Sistem Kepartaian (Masukan Masyarakat Sipil untuk Perubahan Undang-Undang MD3) Abstraksi Dalam sistem daftar pemilih terbuka akan menghasilkan anggota DPR yang berkarakter trustee. Anggota DPR terpilih menjadi kepercayaan konstituen untuk menyampaikan aspirasiaspirasi mereka dalam proses pengambilan kebijakan di DPR. Tetapi, sistem di DPR RI memposisikan anggota DPR sebagai delegate. Aanggota DPR dalam posisi ini mewakili kepentingan partai politik tertentu dalam proses pengambilan kebijakan. Oleh karena itu, ketidaksinkronan ini perlu diperkuat dengan cara kolaborasi antara partai politik dan anggota dewan mengenai isu-isu kebijakan.

Perbedaan antara karakter anggota dan sistem pengorganisasian di DPR ini tentu harus dicarikan solusinya. Bisa jadi pada satu waktu, anggota DPR mengatasnamakan fraksi atau partai ketika berhadapan dengan konstituen. Sementara di waktu yang lain, mengatasnamkan konstituen saat anggota berhadapan dengan fraksi atau partai politik. Sehingga sulit mengukur kinerja para anggota DPR. Untuk mengatasi hal tesebut akuntabilitas kerja, transparansi proses dan hasil, serta ruang partisipasi haruslah dimiliki, baik oleh anggota ataupun fraksi. Pertanyannya kemudian di tingkat mana akuntabilitas, transparansi dan partisipasi tersebut diselenggarakan dan diolah?

Tidak dapat dipungkiri bahwa fraksi merupakan aktor sesungguhnya di DPR. Karena fraksi merupakan pintu masuk dan kunci untuk reformasi parlemen. Karena fraksi mendistribusikan anggota, mengontrol kinerja para anggota, membuat keputusan-keputusan legislasi, pengawasan dan penganggaran serta mengkoordinasikan seluruh proses kebijakan.

Dengan demikian, penguatan fraksi dan kontrol publik atas fraksi adalah hal yang tidak bisa dielakkan.

Meski demikian, kunci dan pintu masuk tersebut harus diimbangi dengan penyederhanaan sistem kepartaian. Salah satu penyebab mengapa DPR bertele-tele dalam mengambil kebijakan karena banyaknya pihak yang harus berkompromi. Dalam hal ini banyak pendapat di antara fraksi-fraksi untuk memutuskan satu kebijakan penting. Sementara setiap mereka memiliki bargaining position.

Penyederhanaan sistem kepartaian menjadi salah satu solusi yang bisa diambil.

Penyederhanaan sistem kepartaian ini bisa dibentuk dengan cara memperketat pembentukan fraksi atau dengan cara menyederhanakan partai dalam pengisian alat-alat kelengkapan DPR RI. Penyederhanaan sistem kepartaian ini lalu diikuti dengan menguji kembali relevansi alatalat kelengkapan dengan fungsi dan supporting system DPR.

1

Latar Belakang Hingga kini, DPR dirasa belum mampu memberikan solusi yang efektif untuk menyelesaikan masalah-masalah mendasar yang dihadapi masyarakat. Berbagai harapan konstituen terhadap para wakil rakyat belum bisa diselesaikan. Sehingga optimisme publik terhadap parlemen semakin menurun. Survey Pol-Tracking akhir 2013 lalu menunjukkan hanya 12,5 persen responden saja yang puas dengan kinerja DPR. Sisanya, 87,5 persen menyatakan tidak puas (Pol-Tracking: 2013). Tingkat kepuasan tersebut sejalan dengan indeks persepsi korupsi yang dirilis oleh Transparency International sebelumnya, bahwa DPR merupakan lembaga terkorup dengan indeks korupsi 4,5 (skala 0-5).

Nyatanya, pelaksanaan fungsi-fungsi di DPR juga belum maksimal. Target legislasi yang selalu tidak tercapai setiap tahun. Berdasarkan tabel 1, terlihat bahwa realisasi prolegnas kurang dari 50%. Ini menunjukkan bahwa DPR kurang baik dalam perencanaan dan dalam realisais perencanaan legislasi tersebut.

Tabel 1. Daftar Prolegnas hingga 2014 dan Realisasinya Target Prolegnas Realisasi 70 RUU 16 RUU disahkan menjadi UU. 75 RUU 24 RUU disahkan menjadi UU. 69 RUU 30 RUU disahkan menjadi UU. 70 RUU 20 RUU disahkan menjadi UU 71 RUU 355 RUU 90 (25%) Sumber: dpr.go.id dan pshk.or.id Tahun 2010 2011 2012 2013 2014

Melihat capaian legislasi yang hanya 25% persen, tentu sangatlah miris. Jika dibandingkan dengan jumlah 11 Komisi, pembentukan pansus dari gabungan dari dua komisi dan jadual penyelesaian RUU maksimal 3 kali masa sidang, bahkan DPR tidak mampu memenuhi target maksimal. Yaitu, 108 UU yang bisa disahkan dalam kurun waktu 4 tahun efektif.

Pelaksanaan fungsi anggaran diwarnai dengan skandal korupsi dengan berbagai modus, misalnya menggelembungkan anggaran proyek, menaikkan atau menurunkan target anggaran tahuan atau cara-cara lain sesuai tingkat pengaruh yang dimiliki oleh anggota DPR tersebut (IBC: 2013). Model korupsi di DPR ini dikenal dengan trading influence (memperdagangkan pengaruh).

United Nations Convention Againts Corruption 2003 atau UNCAC mendefinisikan trading influence sebagai: a. Janji, penawaran atau pemberian kepada pejabat publik atau orang lain siapa pun, secara langsung atau tidak langsung, manfaat yang tidak semestinya agar pejabat publik atau orang tersebut menyalahgunakan pengaruhnya yang nyata atau yang dianggap ada dengan maksud memperoleh dari pejabat publik suatu manfaat yang tidak semestinya untuk kepentingan penghasut yang sebenarnya dari tindakan tersebut atau untuk orang lain siapa pun. b. Permintaan atau penerimaan oleh pejabat publik atau orang lain siapa pun, secara langsung atau tidak langsung, manfaat yang tidak semestinya untuk dirinya sendiri atau untuk orang lain agar pejabat publik atau orang lain tersebut menyalahgunakan

2

pengaruhnya yang nyata atau dianggap ada dengan maksud memperoleh dari pejabat publik, suatu manfaat yang tidak semestinya”. (UNCAC 2013).

Berdasarkan catatan merdeka.com, semenjak 2004 – 2014 setidaknya tercatat sudah 48 anggota DPR yang terjerat korupsi dengan menggunakan pengaruh yang mereka miliki.

Tabel 2. Daftar Anggota DPR Terjerat Kasus Korupsi Periode 2004-2009

Periode 2009-2014

1. Azwar Chesputra 2. Fachri Andi Leluasa 3. Hamka Yandhu 4. Saleh DjasitAnggota 5. Sarjan Tahir 6. Abdul Hadi Djamal 7. Noor Adenan Razak 8. Sofyan Usman 9. Endin AJ Soefihara 10. M Al Amin Nur Nasution 11. HM Yusuf Erwin Faishal 12. Bulyan Royan

1. Izedrik Emir Moeis 2. Agus Chondro Prayitno 3. Max Moein 4. Rusman Lumbantoruan 5. Poltak Sitorus 6. Williem Tutuarima 7. Panda Nababan 8. Engelina Patiasina 9. M Iqbal 10. Budiningsih 11. Jeffri Tongas 12. Ni Luh Mariani 13. Sutanto Pranoto 14. Soewarno 15. Matheos Promes 16. Dudhie Makmun Murod 17. Engelina Pattiasina 18. Chairun Nisa 19. Zulkarnaen Djabar

20. Prasetia Zulkarnaen Putra 21. Ahmad Hafiz Zawawi 22. Marthin Bria Seran 23. Paskah Suzetta MH 24. Bobby Suhardiman 25. Anthony Zeidra Abidin 26. Muhammad Nurlif 27. Asep Ruchimat Sudjana 28. Reza Kamarullah 29. Baharuddin Aritonang 30. Hengky Baramuli 31. Daniel Tanjung 32. Anas Urbaningrum 33. Angelina Patricia Pingkan Sondakh 34. Muhammad Nazarudin 35. Wa Ode Nurhayati 36. Luthfi Hasan Ishaaq

Sumber: merdeka.com Dalam pelaksanaan fungsi pengawasan, DPR melaksanakan secara panjang lebar dan bahkan tak berujung. Misalnya angket century, pansus tersebut dibentuk semenjak Desember 2009 hingga ditasbihkan sebagai tim pengawas century pada April 2010 dan bekerja hingga periode akhir masa jabatan DPR. Apa yang dihasilkan dari pansus tersebut? Misalnya perubahan regulasi perbankan dan meneruskannya ke lembaga hukum (KPK). Namun, waktu yang dibutuhkan sangatlah panjang. Artinya, waktu dan anggaran yang dikeluarkan untuk menyelesaikan satu kasus tidak efektif. Sehingga publik menilai bahwa hal tersebut merupakan “mainan DPR”.

Tanggal 4 Desember 2009 3 Februari Feb -Maret

Tabel 3. Perjalanan Kasus Century Agenda Pengawasan Pansus Angket Centry terbentuk Sidang menyepakati 11 Agenda Pansus Sidang pemanggilan berbagai pihak (BPK, Mantan Gubernur BI, Menteri Keuangan dll).

3

2 Maret 27 April 2010 20 Desember 2013

Paripurna Ricuh DPR tetapkan Tim Pengawasa Century (30 nama) DPR memperpanjang masa kerja Tim Pengawas Centrury hingga akhir periode DPR RI.

Kerangka Berpikit Munculnya permasalahan-permasalahan di atas, tersebut tidak terlepas dari DPR yang belum efektif dalam bekerja, belum representatif dalam kebijakan dan kinerja yang kauntable.

Efektif dapat dimaknai sebagai keseimbangan antara sumberdaya dan waktu yang diwujuskan dalam kegiatan-kegiatan mencapai tujuan sebagaimana yang direncanakan. Dalam konteks di atas, artinya, segala sumberdaya yang digunakan oleh para anggota DPR, model manajemen dan evaluasi ditujukan untuk mencapai rencana-rencana kerja DPR. Baik legislasi, pengawasan dan penganggaran.

Representatif artinya kebijakan-kebijakan yang dihasilkan oleh DPR mencerminkan kehendak konstituen. DPR dalam hal ini, DPR dalam melaksanakan fungsinya berpan untuk berbuat (acting for) dan berdiri (standing for) untuk rakyat yang diwakilinya. Sehingga kebijakan-kebijakan yang dihasilkan mencerminkan kepada konstituen yang diwakilinya (Pitkin: 1967).

Sementara akuntabilitas kinerja dapat diartikan sebagai kewajiban individu dan organisasi untuk mempertanggungjawabkan setiap input, proses dan kinerja yang menjadi tugas, hak, wewenang dan kewajibannya dalam rangka pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditetapkan.

(Aucoin dan Heintzman: 2000). Dalam hal ini, DPR sebagai lembaga perwakilan berkwwajiban untuk menyampaikan tanggungjawabnya. Tidak hanya pada hasil, tetapi juga proses.

Untuk meningkatkan tiga hal tersebut, revisi UU MD3 adalah salah satu prasyarat utama.

Karena didalam UU MD3 tersebut terdapat sejumlah pengaturan yang bisa mendrong terwujudnya ketiga hal di atas. Saat ini revisi UU MD3 sedang bergulir di DPR. Meski tampaknya para anggota pansus akan menunda pembahasan hingga pemilu usai, tapi momentum ini tetaplah harus dimanfaatkan untuk mendorong parlemen yang lebih efektif.

Ada tiga kerangka utama yang didorong untuk efektiftas kinerja parlemen, yaitu kerangka kelembagaan, kerangkan tata kelola alat kelengkapan DPR dan sistem pendukung DPR RI (supporting system).

Position paper ini memandang bahwa kerangka kelembagaan DPR yang lebih efektif bisa dicapai jika UU MD3 bisa memfasilitasi (i) penyederhanaan sistem kepartaian di parlemen; (ii) tata kelola alat kelengkapan dewan yang lebih seimbang, relevan, terkoordinasi dengan dukungan system monitoring dan evaluasi yang komprehensif; (iii) system pendukung yang sesuai dengan desain kerja serta fungsi parlemen dan (iv) adanya penyederhanaan proses legislasi, pengawasan dan penganggaran.

Isu 1 : Penyerdehanaan Sistem Kepartaian di Parlemen Sistem kepartaian menurut Ramlan Surbakti(1992) adalah pola perilaku dan interaksi diantara partai politik dalam suatu sistem. Sementara Hague and Harrop (2004) mendefinisikan

4

sistem kepartaian sebagai interaksi antara partai politik yang perolehan suaranya signifikan.

Berdasarkan definisi di atas, sistem kepartaian menggambarkan pengelompokkan kepentingan-kepentingan yang ada di parlemen dan kelompok-kelompok tersebut memiliki pengaruh yang signifikan dalam proses pengambilan kebijakan di parlemen. Bisa berdasarkan partai atau gabungan partai-partai.

Sistem kepartaian menggambarkan jumlah partai relevan/efektif di parlemen dan fragmentasi kepentingan. Teorinya, semakin sedikit jumlah partai atau fragmentasi yang ada di parlemen, semakin efektif juga parlemen dalam bekerja. Tidak bertele-tele dalam mengambil keputusan karena fragmentasi kepentingannya tidak banyak.

Ada tiga sistem kepartaian yang umum dikenal dalam teori-teori politik. Yaitu, sistem partai tunggal, dwipartai dan multipartai. Pertama, Sistem partai tunggal (one party sistem). Istilah ini dipergunakan untuk partai politik yang benar-benar merupakan satu-satunya partai politik dalam suatu negara, atau partai politik yang mempunyai kedudukan dominan di antara beberapa partai politik lainnya. Kedua, sistem dwipartai diartikan terdapat dua partai di antara beberapa partai, yang berhasil mendapatkan tempat dua teratas dalam pemilihan umum secara bergiliran, sehingga posisinya dominan dalam parlemen. Ketiga, sistem multipartai untuk menunjukkan lebih dari dua partai yang mempeorleh kursi dominan di parlemen.

Di Amerika dan Inggris, jumlah partai riil yang ada di masayarakat mencapai belasan atau puluhan. Akan tetapi, di dua negara tersebut sistem kepartaiannya disebut sistem dwipartai, sebab hanya dua partai masuk di parlemen, atau hanya dua partai yang paling menentukan pembuatan keputusan di parlemen. Sebagai ilustrasi, pemilu Inggris tahun 2010 yang menghasilkan 14 partai politik masuk parlemen. Namun dari 779 kursi di parlemenen Inggris terkonsentrasi pada Partai Konservatif (220), Partai Buruh (218), dan Partai Liberal Demokrat (99); Sedang 9 partai lain mendapatkan kursi bervariasi antara 1 hingga 9 (www.www.parliament.uk: 2014). Oleh karena itu, sistem kepartaian di Inggris hasil Pemilu 2010 sesungguhnya hanya ditentukan oleh 2 atau 3 partai dan Inggris masuk kategori sistem dwipartai.

Untuk mengukur tingkat efektifitas jumlah partai di parlemen yang efektif atau ENPP (Efffective Number of Parliamentary Parties) terdapat rumus sederhana yang dikembangka oleh Giovani Sartori: n

ENPP = 1(/si)2 = 1/ (s1 + s2 + s3 + s4 +.............. sn) i=1

Sebagai ilustrasi, bagaimana menentukan sistem kepartaian berdasarkan jumlah efektif partai di parlemen, (Kartawidjaja: 2012) menyajikan dalam tabel berikut. Tampak pada sistem I, yaitu sistem dwipartai, kursi parlemen terbagi 50:50, sehingga Indeks ENPP-nya adalah 2,0.

Pada sistem II atau sistem pulralisme moderat, yang perolehan kursinya 25:25:25:25, maka indeks ENPP-nya adalah 4,0. Sedang pada sistem III, meskipun jumlah partai masuk parlemen adalah 4, namun sistem kepartaianya masuk kategori dwipartai karena indeks ENPP-nya adalah 2,23. Semakin rendah ENPP menunjukkan bahwa semakin tinggi efektifitas dalam mengambil kebijakan.

5

Tabel 4. Ilustrasi Sistem Kepartaian Berdasarkan Indeks ENPP Sistem I Sistem II Sistem III Partai Peroleha SI 2 Perolehan SI 2 Perolehan SI 2 Parlemen n kursi Kursi Kursi A 50 0,25 25 0,0625 60 0,360 B 50 0,25 25 0,0625 25 0,063 C 25 0.0625 10 0,010 D 25 0,0625 5 0,003 Jumlah 100 100  si 2 = 100  si 2 =  si 2 = 0,50 0,25 0,4325 ENPP 1/ si 1/ si 2 1/ si 2 = = 2,0 = 4,0 2,23 Sumber: Pipt R Kartwawijaya dalam Tentang Efektivitas dan Effesiensi Keparlemenan Atau Penciptaan Multikepartaian Sederhana Di Dalam Tubuh Parlemen (naskah tidak dipublikasikan) Jika melihat hasil pemilu Indonesia paska reformasi memang menunjukan fakta bahwa selain perbedaan hasil pemilu legislatif dan eksekutif, hasil pemilu legislatif, khususnya Pemilu 2004 dan Pemilu 2009, belum mampu menciptakan sistem multipartai sederhana. Dari dua kali pemilihan presiden langsung pada 2004 dan 2009, hanya mampu membentuk 6,1 alias sistem multipartai ekstrim. Sebenarnya hasil pemilu Indonesia pernah membentuk sistem kepartaian sederhana, Pemilu 1999 yang walaupun menghasilkan lebih banyak partai politik di DPR (21) ternyata menghasilkan indeks ENPP yang lebih rendah.

Tabel 5. Jumlah Partai Politik di DPR dan Indeks ENPP hasil Pemilu Paskareformasi Pemilu Jumlah Partai Politik Indeks ENPP 1999 21 4,7 2004 12 7,1 2009 9 6,2 Sumber: tabel dikutip dari Didik Supriyanto dan August Mellaz, Ambang Batas Perwakilan; Pengaruh Parliamentary Trehsold terhadap Penyederhanaan Sistem Kepartaian dan Proporsionalitas Hasil Pemilu.

Untuk memperoleh multipartai sederhana di parlemen, ada sejumlah cara alternaif yang digunakan: Pertama, melalui rekayasa pemilu. Yaitu dengan menaikkan angka Parliamentary Threshold (PT) dan menyedikitkan kuota kursi di daerah pemilihan pada sistem pemilu terbuka.

Logikanya, semakin tinggi PT, maka semakin sedikit partai yang masuk di parlemen.

Begitupula, semakin kuota kursi di daerah pemilihan sedikit, maka semakin sedikit kuota kursi yang disediakan, persaingan semakin ketat. Sehingga partai besar berpotensi memperoleh lebih banyak kursi di dapil dibandingkan partai kecil.

Saat ini pemilu 2014 sudah berjalan dengan PT 3,5% dan alokasi kursi per dapil 3-10 kursi.

Ketentuan mengenai PT dan alokasi kursi per dapil dirasa lebih baik untuk memrekayasa sistem kepartaian yang lebih sederhana. Bagaimana efektifitas ketentuan di atas mempengaruhi efektifitas parlemen, kita lihat hasil pemilut 2014 mendatang.

6

Cara alternatif berikutnya, tetapi masih dalam domain pemilu adalah dengan cara meningkatkan mengadakan pemilu legislative dan pemilu presiden dengan cara stimulan.

Stimulan dapat dimaknai denga hari pemungutan serentak atau surat suara gambar capres dan partai dalam satu kotak. Dengan cara seperti ini kecenderungan pemilih untuk mencoblos calon presiden dan calon anggota legislative dari partai yang sama cukup tinggi.

Sehingga, perolehan kursi presiden cenderung sama dengan perolehan kursi partai di DPR. Alternatif kedua, yaitu dengan menyederhanakan sistem kepartaian melalui pengaturan fraksi di parlemen. Cara yang bisa digunkan diantaranya menentukan persyaratan yang cukup tinggi bagi partai politik untuk membentuk fraksi. Fraksi berbeda dengan sistem kepartaian.

Akan tetapi, adanya fraksi yang sederhana juga akan berdampak kepada efektifitas pengambilan kebijakan di parlemen. Saat ini pengambilan-pengambilan kebijakan strategis di DPR diputuskan oleh fraksi-fraksi.

Pada UU MD3 (pasal 80) sekarang, fraksi dibentuk setelah melewati parliamentary threshold.

Artinya ambang batas parlemen, 3,5 persen sekaligus dijadikan ambang batas untuk membentuk fraksi.

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Partai/Fraksi Demokrat Golkar PDI-P PKS PAN PPP PKB GERINDRA HANURA Total Sumber: www.dpr.go.id

Tabel 6. fraksi-fraksi di DPR Kursi DPR % 148 26,4 106 18,92 94 16,78 57 10,17 46 8,21 38 6,78 28 5,00 26 4,64 17 3,04 560 100,00

Oleh karena itu, di masa yang akan datang, ambang batas untuk pembentukan fraksi bisa dibuat lebih tinggi daripada ambang batas di pemilu. Dalam hal ini IPC mengusulkan dua kali ambang batas parlemen pada pemilu, yaitu 7 persen. Angka tersebut untuk guna menyederhanakan sistem kepartaian di parlemen dengan pertimbnagan (1) Efektifitas pengambilan kebijakan di parlemen (2) Kemampuan fraksi untuk mengisi seluruh komisi dan alat kelengkapan di DPR sehingga secara akuntabilitas kinerja fraksi bisa tercapai. Dengan angka tersebut, berdasarkan data di atas, maka akan ada empat partai yang harus bergabung atau menggabungkan diri dengan partai lain.

Selain pemberian ambang batas dalam proses pembentukan fraksi, hal lain yang bisa dilakukan adalah dengan menetapkan bahwa dalam DPR hanya ada tiga fraksi yang akan dibentuk dibentuk. Yaitu, fraksi pemerintah, fraksi oposisi dan fraksi penengah. Jumlah anggota fraksi dari ketiga jenis fraksi tersebut masih berdasarkan pada dua hal di atas, yaitu efektifitas kinerja dan distribusi anggota di seluruh alat kelengkapan.

7

Selain.

Persayaratan pembentukan fraksi juga bisa diperketat dengan cara mensyaratkan jumlah fraksi minimal adalah dua kali lipat dari jumlah alat kelengkapan. Pertimbangannya adalah fraksi akan memiliki sumberdaya yang cukup untuk mendistribusikan dan mengontrol para anggota-anggotanya di alat kelengkapan. Jika tatib yang sekarang mensyaratkan 1 orang hanya bisa membahas RUU sebanyak rangkap 2, maka dengan memiliki anggota 2 orang di setiap alat kelengkapan, maka rangkap jabatan bisa dihindari.

Isu 2 : Manajemen Fraksi Sebagaiman dijelaskan di atas, fraksi merupakan entitas yang mewarnai jalannya parlemen.

Melalui fraksi, aspirasi konstituen dari dapil yang disampaikan kepada anggota dewan diolah.

Melalui fraksi pula, kebijakan-kebijakan penting yang berpengaruh terhadap kehidupan rakyat banyak diputuskan. Dalam rapat-rapat, baik legislasi, pengawasan dan penganggaran, maka pertama kali dan terakhir kali yang bersikap adalah fraksi. Sikap fraksi tersebut dituangkan dalam pandangan fraksi terhadap subjek kebijakan tertentu.

Dalam rapat-rapat Badan Musyawarah jika fraksi-fraksi sudah bersepakat mengenai satu kebijakan tersebut, maka anggota Bamus akan lebih mudah untuk menjadualkan. Sebaliknya, jika fraksi-fraksi belum bersepakat mengenai satu subjek kebijakan tertentu, maka Bamus juga kesulitan untuk mengagendakan kegiatan tersebut. Begitu pentingnya posisi fraksi, jika dalam keadaan mendesak maka konsultasi pimpinan Bamus dengan pimpinan Fraksi dapat menggantikan rapat Bamus untuk menjadualkan agenda tertentu.

Pergantian Antar Waktu, baik karena meninggal, pelanggaran kode etik berdasarkan keputusan Badan Kehormatan maupun pergantian berdasarkan keputusan partai dilakukan secara langsung oleh fraksi bersangkutan. Fraksi juga mendistribusi dan mengontrol disiplin anggotanya untuk terlibat dalam rapat-rapat pembahasan rancangan undang-undang, pengawasan pemerintah dan perumusan anggaran.

Dengan demikian, fraksi memiliki posisi yang sangat penting dan strategis sebagai muara dari isu dan sumberdaya manusia yang mengisi alat kelengkapan-alat kelengkapan DPR RI. Oleh karena itu, manajemen kelembagaan fraksi perlu diperbaiki dan diperkuat. Artinya, prinsipprinsip akuntabilitas, transparansi dan partisipasi di tingkat fraksi perlu ditingkatkan diantaranya adalah: 1. Rencana kerja fraksi dengan menyusun prioritas isu yang akan diperjuangkan sebagaimana yang dijanjikan pada saat kampanyer terdahulu. Prioritas isu itu kemudian diturunkan dalam agenda legislasi, pengawasan dan penganggaran.

2. Secara proaktif menyampaikan informasi perkembangan fraksi (pergantian pimpinan, anggota dan sebagainya) dan dokumen-dokumen kerja (RUU, pandangan fraksi dan sebagainya) kepada publik untuk mendorong partisipasi konstituen dalam prosesproses pembuatan kebijakan.

3. Membuat laporan berkala kepada publik dan konstituen. Laporan ini sebagai bukti bahwa apa yang dijanjikan dan apa yang direncanakan dapat diukur dan konstituen

8

dapat menilai apakah mereka merasakan dampaknya atau tidak. Dalam konteks laporan ini, fraksi juga hendaknya mengatur keterbukaan kinerja anggota dewan.

4. Membangun supporting system yang kuat dan mumpuni. Dengan beban kerja yang bertambah sebagaimana di atas, maka fraksi perlu dukungan yang mumpuni. Baik dalam bidang keahlian teknis dan keahlian substantif.

5. Menetapkan criteria dalam menempatkan anggota dalam alat kelengkapan lain dan peningkatan kapasitas secara berkala.

Isu 3 : Akuntabilitas Anggota Secara terotetis, dalam sistem daftar pemilih terbuka akan menghasilkan anggota DPR yang berkarakter trustee. Anggota DPR terpilih menjadi kepercayaan konstituen untuk menyampaikan aspirasi-aspirasi mereka dalam proses pengambilan kebijakan. Namun demikian, sistem di DPR RI memposisikan anggota DPR sebagai delegate. Artinya anggota mewakili kepentingan partai politik tertentu dalam proses pengambilan kebijakan. Oleh karena itu, ketidaksinkronan ini perlu diperkuat dengan cara kolaborasi antara partai politik dan anggota dewan mengenai isu-isu kebijakan.

Kolaborasi tersebut dapat dicapai dengan cara memberikan ruang artikulasi aspirasi oleh anggota dewan sebagai bentuk pertanggungjawaban terhadap konstituen. Artikulasi tersebut dapat diwujudkan melalui diakuinya pembentukan kaukus dalam UU MD3. Kaukus dibentuk oleh sejumlah anggota dewan atas dasar kesamaan pandangan dan kepentingan terhadap satu isu. Meski pendapatnya tidak bisa menjadi pertimbangan dalam pengambilan kebijakan, akan tetapi kaukus ini bisa menjadi pusaran pembentukan opini politik di parlemen. Sehingga suara-suara konstituen bisa lebih nyaring terdengar melalui anggota-anggotanya.

Disamping Kaukus, ada pula ruang yang diberikan kepada Anggota pada saat padanaganpandangan fraksi disampaikan. Baik pada tahap awal ataupun pada tahap akhir. Pandangan anggota ini sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada konstituen. Terutama pada isu-isu tertentu yang berdampak secara langsung kepada konstituennya. Ruang ini juga untuk menghindari prilkau tidak bertanggungjawab anggota dewan untuk mengatasnamakan konstituen pada saat berhadapan dengan fraksi atau sebaliknya mengatasnamakan fraksi ketika berhadapan dengan konstituen.

Akuntabilitas anggota juga perlu diwujudkan pada saat fraksi memberikan sanksi tertinggi terhadap anggotanya, yaitu Pergantian Antar Waktu (recall). Anggota DPR dipilih olah konstituen, selayaknya dia bisa membela diri atas nama dan untuk konstituen. Forum tersebut ke depan seharusnya dijamin dalam UU MD3. Disamping itu, alasan-alasan recall selain pertimbangan kode etik juga ada pertimbangan masukan dari konstituen. Sehingga dengan demikian, kedaulatan anggota sebagai perwujudan dari trustee seimbang dengan posisi dia sebagai anggota fraksi atau partai yang menjalankan fungsi delegate.

Seiring dengan dukungan akuntabilitas anggota, maka pertanggungjawaban anggota tidak hanya kepada Fraksi, akan tetapi juga Anggota DPR bertanggungjawab kepada konstituen melalui mekanisme yang terbuka dan partisipatif.

9

Isu 4 : Efektifitas Kerja Komisi dan Relevansi Alat Kelengkapan Lain Komisi merupakan alat kelengkapan tulang punggung DPR dalam melaksanakan fungsi legislasi, fungsi pengawasan dan penganggaran. Pelaksanaan tugas-tugas utama DPR bersama pemerintah sepenuhnya dikerjakan di Komisi. Alat kelengkapan lain bisa dibilang sebagai bagian dari pendukung kerja-kerja komisi. Misalnya, Badan Anggaran dan Badan Legislasi untuk mempersiapkan dan mengaharmonisasilan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Anggaran negara. Badan Akuntabilitas Keuangan Negara untuk membantu memeriksa laporan keuangan negara yang pada akhirnya tindaklanjutnya ada di tangan Komisi. Begitupula dengan Badan Musyawarah mengagendakan jadual yang rencana dan pelaksanaan jadualnya ada di tangan Komisi.

Begitu banyak beban kerja Komisi sehingga memerlukan tingkat konsentrasi dan intensitas tinggi dari Anggota DPR. Faktanya, kini Komisi memiliki bidang kerja yang luas dengan mitra kerja yang cukup banyak. Saat ini 11 Komisi yang ditetapkan DPR pada saat awal masa sidang harus mengerjakan 46 ruang lingkup kerja dengan jumlah kementerian di Indonesia ada 31 (tanpa kementerian koordinator).

Tabel 7. Komisi dan Alat Kelengkapannya Komisi Mitra Kerja Komisi I Komisi II Komisi III Komisi IV Komisi V Komisi VI Komisis VII Komisi VIII Komisis IX Komisi X

Kemenhan, Kemenlu, TNI, Kominfo, Wantannas, BIN, LEMSANEG, Lembaga Kantor Berita Nasional, Dewan Pers Kemendagri, Kemen PAN, SetNeg, LAN, BKN, BPN, ANRI, KPU, Bawaslu Kemenkumham, Kejagung,PORRI, KPK, Komisi Ombudsman Nasional, KHN, KOMNAS HAM, MA, MK, Setjen MPR,Setjen DPD, PPATK, BPHN, KY Kementan, Kemenhut, Kemen K&P, Bulog, dan Dewan Maritim Nasional Kemen PU, Kemenhub, Kemenpera, Kemen PPDT, BMKG Kementrian Perindustrian, Kemendag, Kemenkop & UKM, Kementrian BUMN, BKPM, BSN, BPKN, KPPU Kementrian ESDM, Kementrian LH, Kemenristek, BPPT, Dewan Riset Nasional, LIPI,BATAN, BAPETAN, BAKOSURTANAL, LAPAN, BPH Migas, BP Migas.

Kemenag, Kemenag, KPP & PA, KPAI, BNPB Kemenkes, Kemenakertrans, BKKBN, BPOM, BNP2TKI,PT Jamsostek, PT Askes Kemendiknas, Kemenbudpar & ekonomi Kreatif, Kemenpora, Perpustakaan Nasional, BPBUDPAR

Komisi XI

Kemenkeu, BAPPENAS, BI, Lembaga Keuangan Bukan Bank, BPKP), BPS, BPK Sumber: www.dpr.go.id Artinya, satu Komisi di DPR RI harus menangani rata-rata 4 ruang lingkup kerja atau 3 kementerian. Jumlah Komisi lebih sedikit daripada jumlah mitra kerjanya. Dengan demikian,

10

anggota Komisi memiliki beban yang berat dalam melaksanakan tugasnya. Terlebih komposisi fraksi seperti yang sekarang ini, fraksi kecil memiliki beban yang lebih tinggi.

Karena hanya satu anggota fraksinya saja yang bekerja dengan beban kerja sama dengan beban kerja fraksi lain. Jika demikian, maka wajar jika pengambilan keputusan bertele-tele.

Karena dalam setiap rapat, selalu tidak memenuhi kuorum karena ada sejumlah fraksi yang hanya mengirimkan satu anggotanya saja di Komisi. Sementara satu anggota tersebut juga merangkap pada Panitia Khusus dan alat kelengkapan lainnya.

Dengan kondisi tersebut, maka IPC mengusulkan jumlah Komisi seharusnya sebanding dengan mitra kerja di pemerintah. Caranya bisa membuat komisi sebanyak 31 sesuai dengan jumlah kementerian.

Negara Argentina Bolivia Brazil Cile Ekuador Kolumbi a Meksiko Paraguay Peru Uruguay Venezuel a

Jumlah Komisi 38 12 16 17 20 16 42 22 15 15 22

Tabel 8. Jumlah komisi di berbagai negara Masa Ditetapkan oleh Jabatan 2 tahun Pleno atau Ketua Parlemen 1 tahun Ketua Parlemen&Fraksi&Pleno tak ditetapkan Ketua Parlemen&Komisi Pengendalian 4 tahun Ketua Parlemen&Pleno 1 tahun Ketua Parlemen Pleno 4 ahun 2 tahun Komisi Pengendalian&Pleno 1 tahun Pleno atau Ketua Parlemen tak ditetapkan Ketua Parlemen&Fraksi&Pleno tak ditetapkan Fraksi&Komisi Khusus Ketua Parlemen&Presidium 1 tahun

(Tabel dikutip dari: Heinrich W. Krumwiede/Detlef Nolte, Die Rolle der Parlamente in den Praesidialdemokratien Lateinamerkas, Institut fuer Iberoamerika-Kunde, Hamburg 2000, hal. 97) diambil dari makalah Pipit R kartawidjaja, Memperkuat Sistem Presidensialisme, Makalah yang disampaikan pada Expert Meeting di Indonesian Parliamentari Center (IPC), Jakarta, 2012 Cara lain adalah dengan pembentukan Sub-Komisi dengan mensyaratkan satu Sub-Komisi hanya bisa diikuti oleh 1 anggota fraksi dalam komisi tersebut. Jika 1 anggota sudah masuk Sub-Komisi, maka dia tidak boleh merangkap Sub-Komisi lainnya dalam Komisi tersebut.

Sehingga dengan demikian tidak ada beban ganda yang harus diemban oleh satu anggota DPR. Selain memperbanyak Komisi, untuk mendorong efektifitas pelaksanaan tugas dan fungsi, ada baiknya menguji kembali keberadaan alat kelengkapan yang tidak berkontribusi langsung pada pelaksanaan fungsi legislasi, pengawasan dan penganggaran. Dalam hal ini, keberadaan Badan Anggaran dan Badan Legislasi perlu ditinjau sebagai lembaga yang bersifat tetap karena fungsinya untuk sinkronisasi anggaran dan legislasi yang setiap tahun hanya terjadi beberapa kali saja. Sehingga lebih baik dikembalikan sebagai alat kelengkapan sementara atau panitia. Demikian halnya dengan Badan Musyawarah, BKSAP dan BAKN. Cukup dengan 11

membentuk panitia saja. Sisanya diserahkan kepada Komisi sebagai ujung tombak parlemen dalam melaksanakan tugas sehari-hari.

Isu 5: Efektifitas Proses Legislasi The Habibie Center (THC) menemukan berbagai permasalahan mengapa proses pembahasan RUU di DPR harus melalui perjalanan yang cukup panjang. Bahkan cenderung bertele-tele pada RUU yang materinya bersangkutan dengan kepentingan pembuat kebijakan.

Pada tahap perencanaan, ketiadaan draft awal RUU, Naskah Akademik (NA) atau term of reference menjadi penyebab kelambanan proses legislasi. Padahal NA sudah diamanahkan oleh UU No 12 Tahun 2012 mengenai Pedoman Penyusunan Peraturan Perundang-undangan.

Namun, aturan tersebut hanya mengatur mengenai teknik penyusunan NA saja.

Draft awal, NA, ataupun term of reference ini menjadi hal penting untuk mengukur tingkat urgensi dan relevansi satu Rancangan Undang-Undang. Sehingga dengan dasar tersebut, rencana legislasi dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) bisa lebih realistis, baik secara jumlah ataupun secara substansi RUU tersebut. Dengan dasar yang kuat, Badan Legislasi ataupun Komisi-Komisi dapat memperkirakan apa saja yang perlu diperdalam dalam sebuah RUU, siapa saja kelompok masyarakat yang harus dipenuhi, daerah mana saja yang menjadi prioritas untuk menjaring aspirasi terkait RUU tersebut, dan kegiatan apa saja yang akan dilaksanakan untuk mendukungnya.

Pada tahap pembahasan RUU erat kaitannya dengan sistem kepartaian dalam Komisi.

Rangkap jabantan dalam pembahasan RUU yang diemban oleh fraksi-fraksi kecil berpengaruh dalam proses pembahasan. Disamping itu, kontrol fraksi dalam mengontrol anggotanya juga turut menjadi faktor pendukung. Dalam penelitian THC menyebutkan bahwa rapat-rapat pembahasan RUU sering tidak tepat waktu, pengulangan pembahasan, bahkan pementahan terhadap satu point yang sudah disepakati kadang terjadi. Sehingga, terjadi kelambatan dalam pengesahan RUU. Penyederhanaan sistem kepartaian dan penguatan fraksi untuk mendorong disiplin anggota sebagaimana dirumuskan dalam bagian atas dapat menjadi solusi dalam masalah ini. Rangkap jabatan bisa dibatasi, fokus anggota bisa meningkat, sehingga tidak lagi ada masalah keterlambatan, pengulangan dan pementahan pembahasan bisa dihindari karena seluruh fraksi bisa hadir dan bersepakat.

Pada tahap pengesahan, THC menemukan bahwa dalam melaksanakan uji publik satu RUU setelah melalui rapat pembahasan masih berupa hal-hal teknis seperti penggunaan bahasa, istilah dan sebagainya. Dalam hal ini, DPR harus lebih terbuka dan up to date dalam memberikan informasi kepada publik mengenai pembahasan satu RUU tertentu. DPR dapat mengoptimalkan segala media yang dimiliki untuk menjaring aspirasi masyarakat secara lebih instan dan lebih matang. Artinya, DPR perlu membangun sistem informasi yang disesuaikan dengan kebutuhan untuk menjaring aspirasi dalam proses legislasi.

Isu 6 : Efektifitas Fungsi Legislasi dan Badan Legislasi Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, menempatkan Badan Legislasi sebagai elemen utama dalam menjalankan tugas DPR sebagai pembuat Undang12

Undang. Sebagai elemen utama dalam menjalankan tugas legislasi, Badan Legislasi memiliki tiga kewenangan penting. Pertama, menyusun dan mengkoordinasi rencana prolegnas. Kedua, menyiapkan Rancangan Undang-Undang. Ketiga, melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsep RUU yang diajukan oleh anggota, komisi, atau DPD. Dengan kewenangan tersebut, sejauh ini Badan Legislasi bisa berperan sebagai penjaga kualitas dan penjaga politik dari kekuasaan legislasi DPR. Terutama pada kewenangan pengharmonisasian, pembulatan dan pematangan konsep, karena berdasarkan praktek yang berlangsung, sering usulan RUU yang diajukan oleh anggota atau komisi sering tidak pas antara materi dengan tujuannya. (Malik Haramain:2014) Sebagaimana alat kelengkapan lainnya, seluruh fraksi menempatkan anggotanya di Baleg.

Fraksi berperan penting dalam mengontrol kinerja anggotanya dan memiliki pengaruh strategis terhadap kinerja Baleg secara organisasi. Peran strategis fraksi tidak hanya melekat pada kewenagan dalam pengambilan keputusan yang berpengaruh langsung terhadap kinerja Baleg. Hasil evaluasi Baleg terhadap anggotanya akan ditindaklanjuti oleh fraksi.

Dengan fungsi yang terbatas tersebut, Badan legislasi sudah selayaknya digantikan dengan Panitia Legislasi saja. Karena fungsi utamanya itu bisa dilimpahkan kepada Komisi dan proses harmonisasi dan sinkronisasi bisa dilaksanakan oleh unit keahlian.

Isu 7 : Efektifitas Proses Penganggaran dan Badan Anggaran.

Badan Anggaran (Banggar) merupakan salah satu alat kelengkapan DPR yang khusus menjalankan fungsi penganggaran. Tugas utama Banggar adalah mensinkronisasikan rancangan anggaran yang sudah dibahas oleh Komisi bersama dengan Pemerintah. Secara spesifik yang dibahas oleh badan anggaran adalah alokasi anggaran untuk fungsi, program, dan kegiatan kementerian/lembaga.

Jika dilihat dari fungsi yang dilaksanakan, Banggar memiliki fungsi sentral untuk menyusun APBN yang harmonis antara satu sektor dengan sektor yang lain. Namun di sisi yang lain, fungsi anggaran yang dimandatkan pada alat kelengkapan tertentu memang menimbulkan masalah. Karena ketiga fungsi DPR, legislasi, pengawasan dan penganggaran melekat pada seluruh anggota DPR dan DPR secara kelembagaan.

Menengok perjalanan perubahan UU Susduk menuju UU MD3, perubahan dari Panitia Anggaran menjadi Badan Anggaran terjadi pada pembahasan UU tersebut. Perubahan tersebut pada akhirnya menimbulkan dampak yang cukup signifikan dalam proses pembahasan penganggaran. Yaitu, karena sifatnya yang tetap, maka gesekan dinamika perebutan kekuasaan menjadi rendah. Baik antar fraksi di internal Banggar itu sendiri, maupun di internal fraksi.

Namun, di sisi yang lain karena dinamika yang rendah, maka dinamika politik di internal Badan Anggaran menjadi lebih tinggi. Dinamika disini bisa dimaknai sebagai pertarungan gagasan antar fraksi yang membawa kepentingan konstituen atau bisa juga dimaknai sebagai pertarungan kepentingan antar fraksi di internal banggar. Bahkan, bisa jadi pembahasan anggaran yang terjadi pada Badan Anggaran intensitasnya lebih tinggi. Karena, dalam UU MD3, kewenangan Badan Anggaran membahas anggaran hingga satuan tiga. Kewenangan 13

tersebut sinkron dengan kewenangan untuk mensinkroniasi dan harmonisasi antar item anggaran yang diusulkan oleh Komisi dalam RAPBN. Kewenangan serta peran yang lebih besar dari Badan Anggaran dibanding kewenangan Panitian Anggaran periode sebelumnya inilah yang menjadi alasan mengapa Badan Anggaran menjadi alat kelengkapan yang sifatnya tetap. Sifat tetap dan kewenangan pembahasan hingga satuan tiga tersebut pada kenyataannya belum mampu untuk meningkatkan efektifitas kinerja anggaran DPR. Satuan tiga diberikan kepada Badan Anggaran dengan maksud supaya proses-proses penjaringan aspirasi konstituen di daerah pemilihan bisa diakomodir oleh anggaran negara hingga tingkat eksekusi. Namun yang terjadi malah sebaliknya, kewenangan tersebut disalahgunaka oleh sejumlah anggota badan anggaran. Misalnya, kasus korupsi Nazarrudin.

Kondisi di atas masih relevan dengan temuan yang disampaikan oleh Tim Kajian Peningkatan Kinerja DPR RI pada 2006 lalu. Dalam temuan tim tersebut menunjukkan bahwa DPR RI belum memiliki politik anggaran yang jelas. APBN belum dapat memenuhi ketentuan konstitusi dan belum memberikan porsi yang cukup bagi kebutuhan publik.

Artinya, berdasarkan catatan tersebut Badan Anggaran sebagai leading sector fungsi anggaran tidak memiliki sikap yang jelas berdasarkan peraturan yang ada maupun kebutuhan konstituen. Yang muncul adalah kepentingan pribadi atau kelompok.

Hal ini menunjukkan, kewenangan yang diberikan oleh konstitusi dan UU bidang keuangan, tidak diimbangi dengan sikap politik anggaran yang jelas oleh Badan Anggaran. Seharusnya, dengan kewenangan yang ada, Banggar mengimbanginya dengan menetapkan politik anggaran yang bersumber dari ketentuan UU dan aspirasi dari konstituen yang dirumuskan oleh fraksi-fraksi di DPR. Sehinggga efektifitas dari sisi input konstituen dan ketentuan UU akan menghasilkan APBN yang sesuai dengan ketentuan undang-undang dan menjawab kebutuhan publik.

Disamping masalah kewenangan yang tidak diseimbangkan dengan peran aktor, masalah yang menghambat efektifitas Badan Anggaran dalam proses pembuatan kebijakan adalah masalah mekanisme penganggaran. Jika efektifitas penggunaan kewenangan badan anggaran berbicara menganai orientasi dan visi DPR untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat dalam anggaran, maka efektifitas mekanisme penganggaran adalah membicangkan antara upaya yang dikeluarkan dengan hasil yang diperoleh. Dalam konteks pembahasan penganggaran, maka efektifitas mekanisme penganggaran.

Masalah mekanisme penganggaran ini telah menjadi sorotan semenjak dibentuknya tim peningkatan kinerja pada 2006 lalu. Terutama pada mekanisme APBN-Perubahan. Pasalnya, pada mekanisme ini pembahasan anggaran dilakukan sangat cepat dan seringkali luput dari perhatian publik. Dengan kondisi tersebut, membuka peluang terjadinya penyimpangan.

Misalnya, kasus Hambalang terjadi pada saat proses ini terjadi.

Namun demikian, meskipun bukan pembahasan APBNP, seringkali masalah waktu juga menjadi kendala dalam proses pembahasan anggaran. Pemerintah memberikan dokumen anggaran kepada Badan Anggaran menjelang tenggat waktu pembahasan anggaran. Dengan demikian Badan Anggaran tidak bisa menelaah dokumen tersebut dengan baik.

14

Keberadaan Tenaga Ahli Badan Anggaran sendiri kurang dimanfaatkan dengan baik oleh para anggota Banggar. Sebagian besar TA Banggar dimanfaatkan untuk mengerjakan hal-hal teknis semacam notulensi. Sementara kemampuan tenaga ahli untuk memberi input dalam proses penganggaran tidak digunakan dengan baik oleh Badan Anggaran. Bahkan, tenaga ahli Badan Anggaran kesulitan untuk mengakses informasi data-data di Banggar dan komunikasi langsung dengan pimpinan banggar.

Kondisi tersebut merupakan kontradiksi. Di satu sisi para anggota Banggar mengeluhkan waktu yang mepet, akan tetapi di sisi lain mereka memiliki kewenangan yang kuat untuk membahas rencana anggaran dan memiliki TA yang bisa dimanfaatkan. Ini menunjukkan bahwa persoalan utama dalam menyikapi waktu yang tebatas ini adalah sikap dan paradigma dari anggota DPR sendiri atau bisa jadi ada kepentingan tersembunyi yang tidak ingin diketahui oleh pihak lain.

Peran Badan Anggaran pada dasarnya sinkron dengan peran alat kelengkapan Badan Akuntabiltas Keuangan Negara. Banggar melaksanakan fungsi penganggaran dan pengawasan anggaran pada tahap persiapan (preparatian/ex ante budget) yang berfokus pada analisa kebijakan. Sementara BAKN berfokus pada pengawasan dana yang sudah disetujui DPR dilaksanakan oleh eksekutif berdasarkan pilar kinerja keuangan, yaiti efektif dan efisien.

Jika merujuk pada siklus anggaran maka peran BAKN dan Badan Anggaran idealnya adalah saling memberi input satu sama lain. Mengapa peran ini harus berfokus pada kedua alat kelengkapan tersebut, karena jika diserahkan kepada fraksi akan lebih sulit. Karenanya, memaknai sinkronisasi tidak hanya merujuk pada siklus perencanaan anggaran, akan tetapi juga hingga pertanggungjawaban. Bagaimana supaya hasil audit BPK yang ditindaklanjuti oleh BAKN memberikan input untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi rencana anggaran tahun berikutnya.

Dengan demikian, siklus kerja BAKN dengan Badan Anggaran haruslah sinkron. Namun, pada kenyataanya BAKN memberikan porsi lebih hasil telaahan atas temuan BPK kepada Komisi ketimbang ke Badan Anggaran. Akan lebih efektif jika temuan-temuan BAKN juga disampaikan langsung ke Badan Anggaran. Sehingga dengan demikian, Badan Anggaran dapat mengeksekusi langsung dalam rapat-rapat perencanaan anggaran bersama pemerintah.

Sehingga implementasi keuangan bisa lebih efektif dan efisien.

APBN disahkan oleh DPR sebagaimana DPR mengesahkan UU lainnya. Akan tetapi, mengapa mekanismenya begitu berbeda dengan pembahasan UU yang lain. Artinya, jika dalam UU ada Naskah Akademik, proses RDPU, konsultasi publik terhadap Rancangan Undang-Undang, mengapa pada pembahasan anggaran proses itu tidak terjadi. Artinya, dalam hal ini partisipasi masyarakat dari sisi input yang diperoleh melalui musrenbang tidak diimbangi dengan mekanisme partisipasi masyarakat pada saat proses pembahasan. Sehingga input boleh jadi partisipatif, namun dengan proses yang tidak partisipatif tersebut pada akhirnya menghasilkan anggaran yang tidak sesuai dengan input masyarakat pada saat musrenbang.

Dalam konteks ini, peran fraksi sangat signifikan untuk menjaga agar proses input yang digunakan dalam menyusun anggaran melalui musrenbang bisa terus terjaga. Logikanya, fraksi merupakan kepanjangan partai politik di parlemen dengan ideologi dan pandangan 15

tertentu. Sementar itu, partai politik diamanatkan oleh Undang-Undang untuk melaksanakan fungsi agregasi politik masyarakat. Dengan adanya fungsi tersebut, fraksi bisa menggunakan infrastruktur partai untuk memperoleh input publik –entah mengikuti proses musrenbang atau meggunakan mekanisme lain- kemudian menyalurkannya melalui Komisi dan mempertegas sikap-sikap politiknya di Badan Anggaran.

Namun yang terjadi kemudian adalah, fraksi kurang memberi arahan kepada anggotanya.

Bahkan, untuk menentukan siapa anggotanya yang ditempatkan di Badan Anggaran, fraksi belum memiliki kriteria khusus. Kriteria yang ditetapkan fraksi justeru menimbulkan kecurigaan publik. Yaitu bendahara partai atau sekretaris fraksi. Kurang kuatnya politik anggaran Badan Anggaran juga mengindikasikan kelemahan para aktor, dalam hal ini fraksi untuk mengakomodir dan merumuskan masalah masyarakat sehingga bisa didorong dalam anggaran negara. Setidaknya, sikap-sikap fraksi pada isu-isu strategis bisa muncul di Badan Anggaran.

Sesuai dengan usulan di atas. Fungsi Anggaran yang penuh problematika dan tidak berkontribusi langsung kepada proses penganggaran, sebaiknya bentuknya dikembalikan kepada fungsi sementara. Yaitu fungsi panitia anggaran yang sfatnya sementara. Sementara fungsi penganggaran yang utama ada di Komisi.

Isu 8 : Efektifitas Pengawasan DPR Fungsi pengawasan merupakan fungsi yang memiliki peran utama dalam mendorong akuntabilitas kinerja pemerintah. Fungsi ini bekerja mengikuti siklus fungsi legislasi dan fungsi penganggaran. Temuan pengawasan bisa didapatkan kapanpun dan ditindaklanjuti dalam proses pengawasan juga dalam sembarang waktu. Akan tetapi, tindaklanjut dari pengawasan tersebut mengikuti proses legislasi dan penganggaran di DPR. Sehingga dengan demikian, fungsi pengawasan memiliki posisi yang cukup sentral dan strategis.

Berdasarkan hasil kajian Tim Peningkatan Kinerja DPR RI, teridentifikasi dua permasalahan dalam fungsi pengawasan, yaitu pertama Rendahnya efektifitas pengawasan melalui rapatrapat. Rendahnya efektifitas pengawasan dapat dimaknai bahwa pengawasan DPR belum mampu ditindaklanjuti dengan baik karena DPR dalam rapat-rapat komisi tidak memberikan data-data dan indicator-indikator apa yang harus dicapai pemerintah setelah pengawasan dilakukan. Sehingga kesepakatan-kesepakatan yang dihasilkan dalam rapat-rapat pengawasan ditafsirkan secara sepihak oleh pemerintah. Dengan demikian, fungsi check and balances juga belum efektif dilaksanakan.

Kedua, Aspirasi masyarakat/konstituen pada saat anggota melakukan pengawasan ke daerah tertentu (kunjungan kerja) seringkali tidak ditindaklanjuti sebagaimana mestinya. Hal tersebut bisa terjadi karena, agenda-agenda pengawasan belum menjadi prioritas fraksi. Selama ini fraksi lebih memprioritaskan isu-isu pada fungsi legislasi dan fungsi anggaran. Kecuali isu tersebut mendapat perhatian besar dari media atau terkait dengan persaingan antar partai politik.

Hal ini menunjukkan bahwa apa yang disampaikan Al Muzzammil Yusuf (2006) dalam tulisannya terkonfirmasi bahwa pelaksanaan fungsi pengawasan masih setengah hati dilakukan. Pelaksanaan fungsi masih bergantung pada kepentingan anggota atau fraksi

16

sebagaimana identifikasi permasalahan yang ditemukan tim Tim Kajian Peningkatan Kinerja DPR RI. Fungsi pengawasan ini pada praktiknya dimanfaatkan untuk politik transaksional agar menguntungkan kelompok tertentu untuk menutupi prilaku koruptif dan bukan untuk mewujudkan good governance dan clean government. Sebagai contoh, interpelasi terhadap lumpur lapindo, angket BBM dan yang terakhir adalah angket terhadap kasus Bank Century (Yusuf, 2011 : 24).

Tidak dapat dipungkiri, fungsi pengawasan tidak berjalan dengan baik disebabkan oleh sikap anggota DPR RI. Aspirasi publik dari hasil kunjungan kerja, seringkali tidak ditindaklanjuti.

Oleh karena itu, pada awal Rapat Kerja perlu ada agenda penyampaian tindaklanjut kesimpulan rapat yang lalu yang dilakukan oleh pemerintah. Demikian pula, agar DPR mampu menjalankan check and balances yang efektif, DPR perlu melaksanakan kunjungan perorangan, lintas fraksi, dan lintas komisi dalam rangka pengawasan sektoral dan regional.

Masalah-masalah yang terjadi di fungsi legislasi juga sering terjadi pula pada fungsi pengawasan. Misalnya perencanaan yang buruk, pengulangan, dan pementahan pembahasan serta tingkat kehadiran anggota yang minim. Sebagian problem ini bisa diselesaikan melalui penyederhanaan sistem kepartaian di parlemen.

Hasil penelitian yang dilakukan oleh wordbank menunjukkan bahwa DPR RI memiliki 7 elemen untuk melakukan pengawasan. Yaitu, committee sitting (Rapat Komisi), hearing in plenary sitting (Rapat Paripurna), commission of enquiry (Komisi Penyelidikan), questions (Hak Bertanya), questions time (Rapat yang dialokasikan khusus untuk bertanya kepada pemerintah), interpellations (Hak Interpelasi), ombudsman (komplain terhadap kerja pemerintah). (Pelizzo and Stapenhurst: 2004).

Dengan memiliki 7 alat pengawasan di atas, seharusnya DPR bisa lebih efektif dalam melaksanakan fungsi pengawasan. Oleh karena itu, sejumlah hal perlu didorog untuk meningkatkan fungsi pengawasan DPR RI. Pertama adalah dengan cara membuat perencanaan pengawasan pada setiap Komisi. Perencanaan pengawasan dibuat berdasarkan platform dan prioritas isu fraksi-fraksi di DPR. Sehingga dengan adanya prioritas isu tersebut, DPR dengan mudah mencari UU apa yang akan dijadikan dasar pengawasan dan program apa yang akan diawasi dalam pelaksanaan APBN. Dengan demikian, keseimbangan akan terjadi.

Kedua, DPR perlu menetapkan indicator hasil pengawasan. Indikator tersebut selayaknya dapat diukur dengan baik. Misalnya, penghematan biaya, penambahan kelompok penerima manfaat, pengurangan pekerja proyek, perbaikan peraturan pemerintah pada bagian A atau B, dan pengusulan perbaikan UU yang sudah berjalan. Indikator-indikator ini akan mempermudah bagi anggota dewan untuk mengwasai tindaklanjut atas hasil pengawasan.

Ketiga, memperkuat sistem pendukung pengawasan. Sebagaimana dijelaskan di atas, DPR masih lemah dalam mengimbangi data dan fakta serta indicator-indikator keberhasilan pemerintah dalam melaksanakan kebijakan dan program kerjanya. Oleh karena itu, untuk meningkatkan dukungan informasi-informasi di atas, DPR perlu memperkuat dukungan keahlian yang ada di Komisi, Fraksi dan anggota, terutaman di tingkat daerah pemilihan.

17

Isu 9 : Supporting System Supporting system merupakan salah satu bagian penting dari parlemen. Terutama untuk mendukung check and balances DPR dengan pemerintah pada saat rapat-rapat antara keduabelah pihak. Apatur pemerintah memiliki jumlah dan sumberdaya yang lebih baik jika dibandingkan dengan aparatur yang ada di DPR. Terlebih, status Sekretariat Jenderal DPR RI berdasarkan Perpres RI No. 23 Tahun 2005 Tentang Sekretariat Jenderal DPR disebutkan bahwa Sekretariat Jenderal merupakan Pegawai Pemerintah. Sehingga, ini menimbulkan marsala tersendiri.

Ada beberapa masalah dalam dukungan Sekretariat Jendral DPR RI terhadap pelaksanaan tugas dan fungsi DPR RI, yang berkaitan dengan : a) Struktur Organisasi Sekretariat Jenderal DPR RI yang struktur teknisnya lebih besar daripada struktur fungsionalnya, b) Kualitas Sumber Daya Manusia baik untuk kepentingan keahlian dan ketereampilan ataupun teknis dan administratif, c) Sistem Komunikasi dan Informasi DPR RI (Tim Kajian Peningkatan Kinerja DPR RI, 2006 : 71-77).

Sekretariat Jenderal DPR RI sebagai supporting system, bertanggungjawab dalam manajemen kerumahtanggan DPR. Salah satunya adalah dalam manajerial tenaga ahli dan pegawai negeri sipil yang ada di DPR RI. Pada tahun anggaran 2014, total keseluruhan tenaga ahli DPR RI adalah 1818 orang dari kuota keseluruhan 1902 orang. Sedangkan, pegawai negeri sipil DPR RI berjumlah 1320 orang (Lihat Gambar IV.1 Tenaga Ahli di DPR RI Tahun Anggaran 2014).

Tabel 9. Tenaga Ahli di DPR RI Tahun Anggaran 2014

18

Sumber : Setjen DPR RI Gambar diatas jelas menginformasikan bahwa DPR RI per tahun anggaran 2014 telah memiliki sejumlah modal dalam bentuk sumber daya manusia yang berfungsi memberikan dukungan pelaksanaan fungsi. Supporting resources yang melekat langsung pada masing-masing anggota legislatif bahkan telah mencapai 1079 orang. Demikian pula supporting resources yang melekat pada alat kelengkapan lainnya.

Melihat persebaran TA di atas tentu kita melihat ada ketidakseimbangan. Pelaksanaan fungsifungsi DPR berada di pundak Komisi dan Badan. Tapi jumlahnya tidak seimbang dengan TA anggota. Sehingga peran tenaga ahli belumlah optimal. Kondisi ini akibat ketiadaan aturan yang jelas mengenai peran peran dan fungsi tenaga ahli di parlemen, yang selanjutnya memunculkan distorsi dalam pelaksanaan. Ketidakjelasan aturan operasional tenaga ahli anggota ini memicu penafsiran dan pemaknaan yang beragam baik dari anggota dewan maupun partai politik, seperti mengangkat sanak saudara sebagai tenaga ahli anggota, sementara honornya ditanggung oleh negara. Aturan tentang tenaga ahli anggota legislatif yang banyak memiliki celah ini bisa menimbulkan konsekuensi negatif bagi pembelajaran keparlemenan di Indonesia (Yogi Setya Permana dan Pandu Yuhsina: 2011).

Saat ini, nomenklatur anggaran tenaga ahli masih memposisikan tenaga ahli sebagaimana barang dan jasa. Padahal sebagai manusia, tenaga ahli juga memerlukan pemenuhan hak kesejahteraan lainnya. Misalnya asuransi kesehatan dan kepastian masa kerja. Akibatnya, TA selalu terpecah saat tahun anggaran berakhir. Hal ini disebabkan, model manajerial tenaga ahli di lakukan per tahun anggaran. Jika dianggap tidak lolos dalam evaluasi penilaian kinerja, maka tenaga ahli dapat diberhentikan. Di sisi lain, faktor like and dislike juga mempengaruhi selain evaluasi penilaian kinerja.

19

Model dukungan keahlian bagi anggota dewan seharusnya masih didasarkan pada keseimbangan antara posisi Anggota DPR sebagai trustee dari konstituen dan delegate dari partai politik/fraksi. Oleh karena itu, dukungan keahlian juga mengikuti keseimbangan antara keduanya. Dalam hal ini sejumlah alternatif bisa diatur dalam UU MD3.

1. Pembentukan Law Center dan Budget Center untuk mendukung Badan Legislasi dan Badan Anggaran dalam melaksanakan fungsi-fungsi legislasi dan anggaran.

Dukungan keahlian yang diberikan sebagaimana dijelaskan di atas.

2. Tengara Ahli untuk Komisi dan Alat Kelengkapan lainnya. Jumlahnya proposional disesuaikan dengan kebutuhan beban kerja dan bidang kerja komisi di atas. TA berfungsi memberikan dukungan keahlian dan keterampilan. Keahlian berkaitan erat dengan analisis isu. Sementara keterampilan berkaitan dengan metode, klasifikasi isu dan masukan supaya mudah dibaca dan dipahami oleh anggota dewan.

3. Tenaga Ahli Fraksi diperlukan untuk mendukung argumen-argumen kebijakan berdasarkan platform dan program-program partai politik. Jumlah TA dihitung secara proporsional berdasarkan jumlah perolehan kursi dari fraksi tersebut.

Rekrutmen TA fraksi diserahkan sepenuhnya kepada fraksi, karena berkaitan dengan platform serta visi dan misi partai. Tetapi tetap mengikuti mekanisme rekrutmen yang ada sekarang ini sebagiamana yang diatur dalam Pedoman Pengelolaan Tenaga Ahli dan Asisten Anggota DPR. 4. Tenaga Ahli merupakan perwujudan dari anggota untuk mempertanggungjawabkan keberadaan dia sebagai trustee dari para konstituennya. Oleh karena itu, dalam hal ini setiap Anggota DPR diberikan Anggaran Tertentu dengan memberikan batasan minimal 5 orang TA yang harus direkrut untuk kepentingan penyerapan dan pengolahan aspirasi konstituen. Rekrutmennya diserahkan kepada anggota dengan tetap mengikuti mekansme rekrutmen sebagaimana yang ada sekarang ini.

Kewenangan Baleg di atas juga memerlukan keahlian. Terutama dalam bidang hukum dan legislasi. Akan tetapi, menurut keterangan salah satu anggota baleg, hingga kini belum ada kriteria atau parameter khusus dari masing-masing fraksi dalam menempatkan Anggotanya di Baleg. Biasanya kriteria penempatan berdasarkan latar belakang pendidikan atau pengalaman.

Dengan kewenangan dan fungsi di atas, tentu anggota DPR harus memiliki kemampuan hukum dan legislasi dan fokus isu yang lebih banyak. Karena dalam seluruh RUU dikoordinasikan di Baleg. Oleh karena itu, dukungan keahlian bagi Baleh juga haruslah bersifat khusus. Sehingga penyiapan RUU, pengharmonisasian dan pematangan konsep di Baleg tidak bertele-tele karena anggotanya belum familiar terhadap isu tersebut. Baleg cukup mengetahui bagian mana yang perlu diperdalam, belum harmonis, dan perlu dimatangkan.

Supporting system Baleg yang menyiapkan seluruh bahan-bahannya, termasuk alaternatif pilihan-pilihan kebijakan serta alasannya.

Untuk keperluan tersebut, Badan Legislasi memerlukan semacam law center yang didalmnya sejumlah Tenaga Ahli, legal drafter dan peneliti yang didatangkan dari luar secara kontrak untuk memberi dukungan terhadap materi RUU tertentu. Selama ini TA yang ada di Badan Legislasi memang jumlahnya lebih banyak daripada alat kelengkapan lainnya, akan tetapi sistem kerja dan ketenagakerjaan belum terbangun dengan baik. Sehingga, apa yang terjadi pada anggota, milsanya rangkap dalam menangani RUU, juga terjadi pada TA. Padahal, DPR

20

bisa meminta satu peneliti yang sudah ahli untuk membantu memberi masukan terhadap RUU tersebut hingga RUU tersebut disahkan.

Seiring dengan munculnya gagasan law center, maka juga yang perlu dirumuskan model kepengawaiannya. Sebagaimana diatur dalam UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, untuk mengisi law center ini yang diutamana adalah Jabatan-jabatan fungsional yaitu, sekelompok jabatan yang berisi fungsi dan tugas berkaitan dengan pelayanan fungsional yang berdasarkan pada keahlian dan keterampilan tertentu. Dengan demikian Law Center akan diisi oleh: 1. Tenaga Ahli (keahlian dalam substansi) 2. Legal Drafter (keterampilan) Berapa jumlah TA dan LD tersebut tentu disesuaikan dengan load kerja legislasi dalam kurun waktu satu masa sidang atau satu tahun. Sementara yang mengisi jabatan di atas dapat berupa Pengawai Negeri Sipil (PNS) yang bersifat tetap atau Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Untuk pekerjaan-pekerjaan yang sifatnya rutin, Law Center merekrut Pegawai tetap. Sementara untuk pekerjaan yang sifatnya tidak tetap, misalnya adanya pendalam terhadap isu yang benar-benar baru dalam RUU atau load kerja yang sedang tinggi, dapat direkrut PPPK. Dengan mengikuti ketentuan ini, maka setiap pegawai dalam law center tersebut akan memperoleh hak (a) gaji, tunjangan, dan fasilitas (b) cuti (c) perlindungan (d) pengembangan kompetensi dan (e) jaminan pensiun dan jaminan hari tua (khusus PNS). Dengan mengikuti nomenklatur sebagaimana yang diatur dalam UU ASN di atas, maka jaminan kepastian terhadap pegawi lebih tinggi.

Pada DPR Periode 2004-2009 lalu telah mengusulkan Kantor Analisis Anggaran yang didalamnya terdiri para ahli. Mereka bekerja untuk merumuskan ramalan ekonomi, perkiraan base line, analisa proposal anggaran dari eksekutif, analisis jangka menengah dan beberapa fungsi analisa lainnya. Sehingga, diharapkan dengan adanya Kantor Analisis Anggaran tersebut, Anggota Banggar maupu Anggota Komisi memiliki data dan argumen yang kuat saat berhadapan dengan pemerintah dalam sidang-sidang anggaran.

Namun demikian, usulan pendirian Kantor Analisa Anggaran ini harus juga didukung sikap terbuka dari fraksi dalam proses pembahasan anggaran. Tanpa diiringi sikap terbuka dan mekanisme partisipasi publik, keberadaan KAA ini tidak akan berkontribusi banyak. Karena, hasilnya tidak akan banyak dimanfaatkan sebagaimana yang terjadi pada TA Badan Anggaran yang ada sekarang ini.

Sementara secara kelembagaan, sebagaimana pelaksanaan fungsi legislasi yang memiliki instrumen program legislasi nasional untuk menentukan prioritas legislasi dalam setahun.

Seharusnya Badan Anggara juga memiliki prioritas anggaran yang dirumuskan dalam setahun ke depan berdasarkan platform partai-partai yang ada di DPR. Sehingga dengan demikian, publik dapat menilai apa saja capaian dan kerja-kerja yang dilakukan oleh Badan Anggaran.

21

Kurang diperhatikannya mandat dari konstituen juga ditunjukkan dengan tidak jelasnya politik anggaran DPR. Politik anggaran DPR diperoleh dengan adanya input dari konstiuen dan dukungan dari partai politik mengenai garis politik yang diambil.

Isu 10 : Keterbukaan DPR dan Partisipasi Publik Sebagai lembaga perwakilan yang didalamnya proses pengambilan kebijakan dibuat. Sudah selayaknya partisipasi konstituen diutamakan. Partisipasi akan mungkin terwujud jika DPR tranparan dan ada ruang partisipasi. Selama ini informasi mengenai perkembangan proses pembuatan kebijakan kurang mengalir deras dari DPR kepada publik. Karenanya, perbaikan sistem dan manajemen informasi di DPR perlu terus ditingkatkan.

Selama ini, sistem informasi yang ada belum up to date dan belum memberikan informasi yang mudah bagi konstituen untuk mengetahui pada bagian mana mereka harus memberikan input buat DPR. Sehingga partisipasi konstituen bisa cepat dan tepat sasaran. Dalam hal ini, DPR dapat membuat Tracking Informasi selama proses pembahasan di DPR. Sementara untuk proses pendokumentasian dan pelayanan informasi DPR dapat mengikuti UU Kearsipan dan UU Keterbukaan Informasi Publik.

Referensi dan Bahan Bacaan Soeseno, Nuri, Representasi Politik, Perkembangan dari Adjektiva ke Teori, Puskapol UI, 2013 Tim Kajian Pening Kinerja DPR RI, Reformasi Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indoneisa, DPR RI, 2006 Siti Maryam Rodja et. All, Legislasi Tak Tuntas di Akhir Masa Bakti, PSHK, 2010 Yusuf, Al Muzzammil Jurnal Penelitian Politik : Menggugat Politik Parlemen. LIPI, 2011 Permana, Yogi Setya dan Yuhsina, Pandu, Jurnal Penelitian Politik : Menggugat Politik Parlemen.

LIPI, 2011 Kartawidjaja, Pipit, Tentang Efektivitas dan Effesiensi Keparlemenan Atau Penciptaan Multikepartaian Sederhana Di Dalam Tubuh Parlemen, 2012 Kurniawan, Erik dan Hanafi, Ahmad, Mendorong Efektifitas Parlemen, IPC, 2012 Widiyanto dan Syafaatun Kariadi, Representasi Popular dalan Penganggaran Partisipatif, Demos, 2011 Aay M Furkon et. All, Peningkatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat, The Habibie Center, 2012

Peraturan 1. Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD. 2. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

3. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Karsipan

22

4.

5.

6.

7.

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik Peraturan DPR RI No. 01/DPR/2009-2010 tentang Tata Tertib DPR RI. Perpres RI No. 23 Tahun 2005 Tentang Sekretariat Jenderal DPR Peraturan BURT DPR RI No. 11/BURT/DPR RI/I/2011-2012 tentang Pedoman Pengelolaan Tenaga Ahli dan Asisten Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

8. Kepurusan Sekjen 252/SEKJEN/2012 tentang Standar Operasional Prosedur (SOP) di Lingkungan Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Tahun 2011 Lainnya Laporan Naratif Kajian dan Advokasi Rancangan Undang-Undang Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD Laporan Kinerja DPR RI 2009 – 2014 Tahun Pertama, Setjend DPR RI, 2010 Laporan Kinerja DPR RI 2009 – 2014 Tahun Kedua, Setjend DPR RI, 2011

23