EL DERECHO A LA ENERGÍA El sector eléctrico tiene una importancia estratégica en todas las economías modernas porque la posibilidad de disponer de energía eléctrica de manera confiable y a costos razonables es fundamental para cualquier actividad productiva y para el bienestar de las familias. Su importancia económica, social y ambiental se puede dividir en tres aspectos: 1. El sector aporta por sí solo entre un 1% y un 2% del PIB mundial y está presente en todos los países sin excepción. Por ser muy intensivo en capital, su contribución a la inversión es, sin dudas, mayor. 2.
Debido al tamaño de las inversiones requeridas, el sector eléctrico tiene una gran capacidad de arrastre en otros sectores, desde la construcción y las industrias asociadas hasta las fabricaciones de componentes con alto contenido tecnológico. De este modo, la política energética puede influir notablemente en el desarrollo industrial de un país.
3.
Desde el punto de vista social, el acceso a la energía eléctrica se considera un servicio básico, y extenderlo a los sectores de la población que no lo tienen es parte fundamental de las estrategias de reducción de la pobreza y de integración territorial.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone: tratándose de áreas estratégicas los servicios públicos serán inconcesionables y de prestación exclusiva y obligatoria del Estado, excluyendo en su totalidad a la inversión privada nacional y extranjera. El gobierno federal mantendrá en todo tiempo no sólo el control, sino también la propiedad sobre los organismos que se establezcan para atender dichas áreas estratégicas. Por disposición constitucional, las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas, no constituirán monopolios. En cuanto a las áreas prioritarias, los servicios públicos podrán ser concesionables mediante ley, otorgando a los particulares los incentivos y subsidios aplicables en tales ámbitos, y en condiciones que aseguren la eficacia y eviten fenómenos de concentración contrarios al interés público. A partir de los conceptos señalados, y respecto de la materia que nos ocupa, el artículo 28 constitucional, párrafo cuarto, señala como áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear y electricidad. En congruencia con el precepto anterior, el artículo 27 establece que "corresponde exclusivamente a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.
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En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines". En suma, según el esquema constitucional vigente, se deriva una reserva de exclusividad en favor del Estado que, a través de organismos descentralizados (cfe y lfc), se encargará de las actividades de generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público; excluyendo, en consecuencia, la participación de los particulares en las áreas así calificadas. De los preceptos constitucionales señalados, puede concluirse que el ordenamiento constitucional prohíbe tajantemente la participación de agentes privados tanto nacionales como extranjeros, en aquellos segmentos del ciclo de suministro eléctrico que tengan por objeto la prestación de un servicio público. Al proceder a la desincorporación de activos estatales, del sector eléctrico mediante la extinción y liquidación de LyFC y de los trabajadores, el hecho de que hasta ahora no se hayan modificado el capítulo económico de la Constitución (artículos 25, 26, 27 y 28), con el propósito de redefinir los conceptos centrales de la ordenación del Estado en la economía -servicio público, áreas estratégicas y áreas prioritarias- y, al paralelo, los espacios públicos y privados de intervención económica. Esta requiere, desde luego, de la modificación de la legislación secundaria (Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley de la Comisión Reguladora de Energía, Estatutos de CFE y LyFC, y disposiciones conexas) en congruencia con el texto constitucional. O la Modificación parcial del texto constitucional (a partir de los artículos 27 y 28 constitucionales) con el propósito de dar apertura a la participación privada en diversos segmentos del ciclo de suministro eléctrico que se liberarían de la calificación de área estratégica. La del sector en el sentido señalado requiere, también, de la reforma a la legislación secundaria (Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley de la Comisión Reguladora de Energía, Estatutos de CFE y LyFC, y disposiciones conexas) para redefinir la participación subsidiaria del Estado. Cuando se alude a las características que logran situar a CFE como una empresa modelo a nivel internacional, es de llamar la atención que no se indiquen cuáles son las condiciones estructurales que aseguran que tan "destacado" desarrollo puede continuar a futuro. A pesar de que se sujete a la CFE a criterios de eficacia y eficiencia, nada garantiza que se opere bajo tales criterios. Señalan los especialistas que los esquemas para venta exclusiva a CFE saturan la capacidad de endeudamiento del gobierno federal de la misma forma que lo hace la inversión directa, además de que los esquemas de autoconsumo tienen un alcance limitado. En definitiva, procede analizar el informe del resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública 2009.
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ANÁLISIS DEL INFORME DEL RESULTADO DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
Liquidación de Luz y Fuerza del Centro El 10 de octubre de 2009, el Ejecutivo Federal decretó la extinción de LFC señalando, entre otros argumentos, que los recursos recibidos por el organismo son cada vez más altos sin que se refleje una mejora en la calidad del servicio, con costos crecientes, con una plantilla laboral en aumento y con privilegios en el contrato colectivo de trabajo que otorga decisiones de la operación en beneficio de los intereses del Sindicato Mexicano de Electricistas (SME). En diciembre de 1989, se había reformado el artículo Cuarto Transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), con lo cual se concluyó la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro. El 9 de febrero de 1994, a través de un decreto, el Ejecutivo Federal dispuso de la constitución, estructura y funcionamiento de un nuevo organismo denominado Luz y Fuerza del Centro. Entre los factores que se señaló como determinantes en la decisión de extinción de LFC, deben analizarse los siguientes. - LFC desde su creación había recibido transferencias presupuestales cuantiosas y entre 2001 y 2009, se incrementaron en más de 200%, ya que pasaron de 13 mil millones de pesos en el primer año a 42 mil millones en el segundo. Sin embargo, debe aclarase, que eso no fue exclusivo del organismo liquidado, también la CFE recibió cuantiosas transferencias que se mantuvieron altas, al incrementarse de 46.6 a 98.3 mil millones de pesos, durante ese mismo periodo. - Los costos casi duplicaron a sus ingresos por ventas. De 2001 a 2008, la entidad registró ingresos por ventas de 282 mil millones de pesos, mientras que sus costos ascendieron a 524 mil millones, es decir, 186% sus ingresos. Debe reiterarse, que la inversión en proyectos de infraestructura autorizados por los coordinadores sectoriales, SHCP y SENER, para la entidad, fueron insuficientes para que el organismo generara la electricidad que demandaba la zona centro del país y, en consecuencia, esta provenía de compras a la CFE. Los altos costos de la energía comprada a CFE, implicaron que aquellos aumentaran de 90.8% como proporción de los ingresos totales en 2001 a 119.5% en 2008. - Se mantenía un pasivo laboral de 240 mil millones de pesos. Este pasivo contribuyó a mermar seriamente la situación financiera de la empresa debido a que adicionalmente no había un fondo para cubrir los requerimientos de pensionados y jubilados. CFE, con una situación financiera menos crítica, también reportó un pasivo laboral equivalente, por 220 mil millones de pesos. - Las pérdidas totales de energía eran excesivas y superiores en casi tres veces a las observadas por la CFE. Una gran proporción de las pérdidas se concentró en adeudos de gobiernos estatales y municipales de la zona centro y de empresas corporativas que realizaban acuerdos con el gobierno federal.
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- Los costos unitarios de las obras de LFC eran 176% superiores a los de CFE. Los indicadores podrían ser alarmantes para el organismo desincorporado al compararse con estándares internacionales, lo cual es también válido para la evaluación de los indicadores de desempeño de la propia CFE. Bajo este contexto, es notorio el desplazamiento que está sufriendo el servicio público de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica en el país por los Productores Externos de Energía y el alto grado de desocupación de la planta productiva del SEN en propiedad del Estado. No sólo es LFC, quien por decreto se extinguió, sino también CFE está perdiendo progresivamente participación de mercado y los PEE detentan alrededor de 50% de la capacidad de generación de CFE. En 2007, Unión Fenosa, productor privado independiente de origen español, vendió el KWh a CFE a 59 centavos y CFE lo vendió a su vez a LFC a 1 peso y a 93 centavos a los industriales. En 2008, las compañías eléctricas en su conjunto aumentaron el KWh entregado a CFE a 93 centavos y CFE lo transfirió a LFC a 1.50 pesos y la SHCP obligó al organismo liquidado a vender al usuario a 1.18 pesos. Ello originó que los costos de explotación de CFE fueran absorbidos por LFC, generando un sobreprecio de cerca de 13 mil millones de pesos en 2009. La energía comprada a CFE tuvo un costo que se incrementó de 41.5 miles de millones de pesos en 2001 a 108.4 miles de millones de pesos en 2008; así, los costos de explotación se integraron 56% de electricidad comprada a CFE y 26% de pasivo laboral, principalmente. Los altos costos de energía eléctrica que la CFE adquiere de los Productores Externos de Energía (PEE), fueron transferidos a la propia LFC deteriorando aún más su difícil situación financiera. Otros costos adicionales, que impactaron negativamente en las finanzas del organismo, fueron el suministro de combustible para la generación de electricidad; los adeudos de los gobiernos estatales de Hidalgo, México, Morelos y Puebla por la venta de energía eléctrica, que a junio de 2009 ascendieron a 7.4 miles de millones de pesos; el deficiente cobro a grandes empresas, a las que se les mantiene el servicio, y cuyos adeudos ascienden a 2.4 miles de millones de pesos; el costo de transporte de electricidad desde plantas generadoras externas; las pérdidas no técnicas, como el consumo ilícito, la alteración de medidores y facturaciones alteradas; los salarios y prestaciones al personal sólo representaron 6.3% de los costos y gastos de explotación. El sector eléctrico mexicano requiere un diagnóstico detallado y una propuesta de una profunda reconfiguración; la extinción de LFC no corrige el problema de fondo, que es la reconstitución de la capacidad de generación eléctrica pública a costos y precios competitivos, de tal manera que atienda las necesidades de consumo de los diversos sectores económico y doméstico, utilizando su propia infraestructura que está subutilizada. La CFE disminuyó su capacidad de generación en más de 12 mil MW para permitir el ingreso de los permisionarios privados y los seis millones de usuarios cuyo suministro era cubierto por LFC, el cual será atendido por estos mismos permisionarios.
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Adicionalmente, las pérdidas de LFC, subsidiadas presupuestalmente por el Gobierno Federal a través de menores tarifas a los consumidores, también es una práctica utilizada por la CFE. Los costos fijos y variables que implica tener una infraestructura subutilizada deterioran sensiblemente el margen operativo, que son complementados por el alto costo que la paraestatal tiene que destinar al pago a permisionarios por la compra de la electricidad, incluidos todos los excedentes. Por ello, las exportaciones de energía se han incrementado en los últimos años debido a que no hay forma de colocar los excedentes en el mercado nacional.
Entre 2001 y 2009, CFE recibió casi el doble de las transferencias que el gobierno asignó a LFC para financiar sus elevados costos de explotación; la diferencia respecto de la primera es que el organismo no recibió esos recursos como un flujo directo, sino que han sido operaciones compensadas atribuibles a la cancelación del pago de aprovechamientos. Los subsidios a LFC fueron utilizados para pagar los costos de energía que la empresa adquirió de CFE y otros costos de combustibles.
LFC operó con un alto grado de ineficiencia en sus procesos y perdió una gran cantidad de energía eléctrica, pero las transferencias contables aplicadas a CFE son un indicador de los altos costos que le transfieren los permisionarios privados con la venta de electricidad y al propio tiempo reflejan los bajos índices de rentabilidad y productividad. Adicionalmente, la CFE está imposibilitada para pagar al Gobierno Federal el aprovechamiento por la explotación de la electricidad que le establece la normatividad vigente debido a la insuficiente renta operativa. Si bien la revisión se enfocó al cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables al proceso de liquidación de Luz y Fuerza del Centro, es importante recordar que en la revisión de la Cuenta Página 5
Pública 2007, la ASF se pronunció en el sentido de que el funcionamiento de LFC no era conveniente desde el punto de vista de la economía nacional. Los resultados revelaban la existencia de un severo riesgo, que ameritaba en su momento la evaluación de la pertinencia de realizar cambios estructurales en el organismo o, en su caso, disolverlo o fusionarlo a la Comisión Federal de Electricidad conforme lo establece el artículo 16 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Conclusiones y recomendaciones — Deberá evaluarse por parte de la fiscalización superior, el contexto económico, financiero, legal y político de la extinción y liquidación de LFC. En el marco del predominio de la inversión extranjera en una industria de generación y suministro de electricidad que constitucionalmente pertenece al Estado mexicano, habrá de revisarse qué tanto la liquidación de LFC, la propia subutilización de la capacidad instalada y desplazamiento de la CFE son resultado de la presencia de los permisionarios privados y no tanto de deficiencias operativas y financieras del organismo liquidado. Qué tan expuesta está la CFE para que entre en un proceso similar o se convierta en un intermediario para compra-vender electricidad y así salvar los preceptos constitucionales. — Se requiere en cualquier caso, revisar los lineamientos y objetivos rectores de la política eléctrica nacional y sus programas de prospectivas de tal manera que se diseñen propuestas alternativas para redefinir la estructura del SEN. No es mediante la liquidación de empresas públicas y la privatización del SEN que se logrará contar con una industria eléctrica eficiente que garantice el suministro con tarifas adecuadas para los usuarios, habrá que replantear el reposicionamiento del servicio público mediante una estrategia de largo plazo con la rectoría estatal. 1. El sector energía en el entorno de la crisis de 2009: una visión introductoria La crisis de 2009 afectó de manera diferenciada a los diversos segmentos del sector energía; no obstante, la constante en todos los ámbitos fue de depresión de los volúmenes de producción, decrecimiento de la generación de electricidad y afectación de las cuentas de balance y de resultados de las empresas del sector. 1.2 Efectos en el Sistema Eléctrico Nacional El Sector Eléctrico Nacional (SEN), por su parte, presenta un desempeño de marcados contrastes que se reflejan en una capacidad de generación de electricidad que crece a una tasa media anual (TMA) de 4.1% en los últimos nueve años, pero la demanda interna sólo aumenta 2.1%, generando un margen de reserva que oscila entre 38% y 44% en los últimos años. En ese sentido, el SEN, que hasta 2009 se integraba por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), la Compañía Luz y Fuerza del Centro (LyFC), y los Productores
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Externos de Energía (PEE), viene trabajando con un elevado nivel de desocupación o subutilización de su planta productiva. El sector eléctrico mexicano progresivamente se ha ido transfiriendo a los permisionarios privados constituidos y aprobados por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como PEE: a este segmento de productores privados se le han cedido proyectos generadores de electricidad de la más alta importancia estratégica para el sector energético del país. Cabe comentar que en el periodo 2000-2009, la capacidad de generación del servicio público, constituido entonces por CFE y LyFC, sólo aumentó 0.9% promedio anual, en tanto que la de los PEE lo hizo en 17.2% promedio anual. Son los Productores Independientes de Energía (PIE’s), bajo el esquema financiero PIDIREGA, el segmento que aporta la mayor capacidad de generación de electricidad, seguido del autoabastecimiento, la cogeneración, la exportación y los usos propios, que en conjunto contribuyen con 35.1% del SEN y 54.1% de la capacidad de la CFE. A mayo de 2010, la CRE autorizó 29 mil millones de dólares de inversión acumulada para PIE´s en 27 proyectos de generación de electricidad en la modalidad de ciclo combinado. Las licitaciones que se convocaron fueron adjudicadas a empresas extranjeras de España, Francia, Canadá y Japón. Los permisionarios independientes PIE´s tienen asegurado contractualmente ganancias extraordinarias en periodos mínimos de 25 años, utilizando la infraestructura del servicio público y podrían provocar un mayor aumento en las tarifas eléctricas, ya que parte de la demanda dejada con la extinción de LFC, será cubierta por estos permisionarios privados. A este ritmo de expansión en la generación de capacidad de energía, en menos de ocho años los PEE podrían estar generado el equivalente a la capacidad del servicio público. Los proyectos se están acelerando y el plazo de dominio de la inversión privada extranjera en electricidad podría reducirse sensiblemente. Existen afirmaciones recurrentes que las tarifas eléctricas están subsidiadas, no obstante, lo que ocurre es que tanto CFE como LFC venían trabajando con costos operativos elevados, por el alto costo de la electricidad que compran a los permisionarios privados; son esos costos los que se subsidian con transferencias presupuestales, reales y virtuales, a ambos organismos paraestatales. Se requiere, en consecuencia, un diagnóstico profundo y serio de la problemática que enfrentan la industria petrolera y energética del país que permita medir la capacidad de actuación real del estado en estos dos sectores donde la legislación vigente prohíbe la inversión de permisionarios privados en la explotación, comercialización y suministro de hidrocarburos y electricidad. La fiscalización superior tiene una función central en la transparencia de los mecanismos utilizados por el Gobierno Federal en estas dos industrias estratégicas por el tipo de bienes renovables y no renovables que se producen, la importancia que significan para Página 7
las finanzas gubernamentales y el impacto que generan para el propio desarrollo económico del país. 2.2.1 Declinación del mercado del servicio público de electricidad Entre 1999 y 20008, el consumo nacional de energía eléctrica creció a una tasa promedio anual del 3.2%, las ventas internas lo hicieron en 2.7% promedio anual, en tanto que el autoabastecimiento lo hizo en 9.1% en promedio cada año; no obstante, la declinación de la actividad productiva en 2009 provocó una caída que se estima en 1.6% en el consumo nacional. La SENER determinó que existe una correlación entre el comportamiento de la economía y el consumo interno de energía eléctrica que propició que en 2009 las ventas internas cayeran 1.3% y el autoabastecimiento 4.1%. En 1999-2009, las ventas internas por sector económico se concentraron en la empresa mediana (36.1%), el consumo doméstico (24.9%) y la gran industria (22.8%) y en menor proporción en el agrícola, servicios y comercial. La crisis de 2009, propició una desaceleración en el consumo de electricidad principalmente de las grandes industrias, con una tasa media anual de crecimiento (TMAC) de -0.8% en el periodo, y aunque la empresa mediana también redujo su consumo en 2009, la TMAC del periodo fue positiva en 3.2%. El consumo doméstico es el segmento que más se ha expandido, ya que su contribución respecto del total es mayor a la de 1999 y su TMAC de 3.8% es la más elevada de todos los sectores. -Generación nacional de energía eléctrica La generación de energía eléctrica nacional en 2009, ascendió a 262.9 miles de GWh, equivalente a 1.9% menos que en 2008. La desaceleración económica de 2009 propició que, en el año, prácticamente todos los generadores de electricidad disminuyeran sus volúmenes de producción acentuándose la caída en los permisionarios para usos propios, autoabastecimiento y cogeneración, incluida también la generación de electricidad para exportación. Los productores independientes (PIE), reportaron un menor incremento que en años anteriores, pero continuaron siendo el segmento más dinámico
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La generación del servicio público, que incluye CFE y LFC, cuya contribución en el total generado a 2009 fue de 59.7%, descendió en el año 1.8% producto no sólo de la depresión y menor demanda de energía eléctrica, sino también de su tendencia a la baja, acentuada entre 2000 y 2009 con una TMAC de -2.2%. En los últimos años, la dependencia del servicio público respecto de los permisionarios ha tendido a incrementarse. La generación de energía eléctrica de los permisionarios privados aumentó a una TMAC de 26.4%, destacando el crecimiento y volumen generado de los PIE´s, el autoabastecimiento y la cogeneración: su contribución en el volumen generado pasó de 4.3% en 2000 a 40.3% en 2009. Aunque la CFE cuenta con 65% de la capacidad de generación de electricidad, ésta se ocupa parcialmente debido a que se privilegia la generación potencial de los permisionarios. Los permisionarios tampoco corren riesgos debido a que venden la energía comprometida a la CFE y aunque se presenten paros o haya una menor demanda del energético, la paraestatal debe colocar los excedentes al costo que sea necesario; la electricidad no se puede almacenar y la CFE tiene que buscar que se consuma en el momento que se genera.
Las altas tarifas de la electricidad no son producto exclusivamente de la energía generada por el servicio público, también se derivan de los altos costos de interconexión de los productores independientes y del gas natural que es el único combustible que los PIE´s utilizan. En este tema debe comentarse el amplio debate en torno a la violación de lo establecido en artículo 27 Constitucional, pues señala que corresponde sólo a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público (...) por lo que no se otorgarán concesiones a los particulares.
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Al respecto, la SCJN ……señaló que la participación privada en la generación de energía eléctrica bajo las figuras de autoabastecimiento y cogeneración sólo debe hacerse atendiendo estrictamente al sentido del artículo 27 constitucional, de tal manera que –de acuerdo al criterio de la SCJN- no puede admitirse que tales figuras jurídicas violen el texto constitucional ni que los permisos otorgados o el régimen de venta de excedentes de energía eléctrica puedan llegar a constituir una excepción a los principios constitucionales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que no puede establecerse un permiso de autoabastecimiento, de cogeneración o un convenio de adquisición de excedentes derivados de un reglamento, ya que de hacerse así, tal situación convertiría a los autoabastecedores y cogeneradores en concesionarios del servicio público de energía eléctrica o de alguna de las operaciones que integran la materia y, con ello, se apartaría del texto constitucional que la rige. Además, -de acuerdo a la SCJN- se estaría desnaturalizando lo que significan las figuras jurídicas de autoabastecimiento y cogeneración. CFE ha disminuido sus niveles de generación de electricidad y, en consecuencia, sus ventas, debido a que el número de concesiones al sector privado se ha incrementado considerablemente. Actualmente, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) tiene autorizados 772 permisos, 24 corresponden a grandes productores independientes, 595 a autoabastecedores, 58 para cogeneración, 37 para importación, 7 para exportación, 3 para pequeña producción y 48 para usos continuos. Todos ellos, tienen autorizada una generación de electricidad de 166.7 miles de GW hora/año. No obstante, en las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica de 1992, se introdujeron las figuras de productores independientes, autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación e importación, en contraposición de lo dispuesto en el 27 Constitucional. - Capacidad instalada para la generación de energía eléctrica En 2009, la capacidad instalada nacional ascendió a 60.4 miles de MW, 1.3% más que la reportada en el año anterior y con una TMAC de 4.5% en 2000-2009. Al servicio público le correspondieron 39.2 miles de MW, lo que equivale a 64.9% de la capacidad nacional y a los permisionarios privados, 21.2 miles de MW, el restante 35.1% de la capacidad. La CFE indica que para satisfacer las necesidades de energía eléctrica del país se ha tenido que aumentar la capacidad de generación de los Productores Externos de Energía (PEE), que son los mismos Productores Independientes (PIE’s).
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Como se muestra en la siguiente tabla, la infraestructura generadora de electricidad del servicio público está siendo subutilizada, ya que en 2000-2009 se observa una TMAC de apenas 0.9% en ese segmento, y por el contrario, la TMAC de los permisionarios independientes aumentó en el mismo periodo 19.3%
A diciembre de 2009, operaron 21 centrales generadoras -termoeléctricas- de productores externos de energía con capacidad de 12.5 miles de MW, que equivalen a 22.8% de la capacidad eléctrica del servicio público, incluidos los productores independientes.
Entre las empresas que venden electricidad a la CFE, algunas con contratos a 25 años, se encuentran: Iberdrola, que a esa fecha concentró una capacidad de 4.2 miles de MW, EDF International, con capacidad de 1.8 miles de MW, Unión Fenosa, 1.5 miles de MW y Mitsubishi con 1 mil MW, entre otras.
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El resto de los permisionarios tiene una capacidad de generación de 8.7 miles de MW, equivalente a 14.4% del total nacional, destacando los autoabastecedores y cogeneradores. Con la liquidación de LyFC, los particulares tendrán un mayor campo de acción, ya que tendrán que satisfacer la demanda de electricidad de alrededor de 6 millones de usuarios y adicionalmente podrán utilizar más abiertamente la infraestructura dejada por LyFC. Margen de reserva de energía eléctrica. Según establece la Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-2024 de la SENER, el margen de reserva (MR) se define como la diferencia entre la capacidad efectiva de generación del sistema eléctrico y la demanda máxima coincidente, expresada como porcentaje de la demanda máxima. Considerando que en 2009 hubo una contracción de la demanda de energía eléctrica del SEN que se estima en 1.3% y, por el contrario, un aumento en la capacidad de generación de alrededor de 1.34%, el margen de reserva resultante sería de 44% en 2009, superior al 42.5% de 2008. Un MR alto significa mayores costos operativos porque existe infraestructura subutilizada, que se traduce en mayores precios de la electricidad. El margen de reserva operativo (MRO), una vez descontados el mantenimiento programado, fallas y degradación, después de 2000 también muestra una tendencia a la alza con tasas que oscilan entre 15% y 25% en los últimos años. La SENER atribuye el incremento del margen de reserva de 2000-2009, principalmente al menor crecimiento de la demanda de energía eléctrica lo que se explica, entre otros factores, por el comportamiento del crecimiento de la economía. Cuando la economía crece a una menor tasa que la estimada, generalmente se observa un menor crecimiento de la demanda de energía eléctrica39. Existe el argumento de que la CFE realiza estimaciones de largo plazo de la demanda con demasiada anticipación basadas en escenarios macroeconómicos que posteriormente ajustan sus metas por debajo de las expectativas. Lo cierto es que también hay una explicación en los excedentes de capacidad instalada que anualmente se están incrementando a tasas muy altas y que, en gran medida, son producto de un mayor número de permisos de generación de electricidad otorgados a permisionarios privados. 2.2.2 Programas de inversión en infraestructura La inversión en infraestructura eléctrica tiene dos componentes principales: la propia del servicio público, constituida por CFE y LFC, y la financiada que está integrada por los PIDIREGAS, principalmente Productores Independientes de Energía (PIE´s) y por otros productores externos de energía. La inversión financiada, como proporción de la inversión total, alcanzó una preeminencia estratégica al pasar de 30.4% en 1997 a 37.6% en 2009 y se estima que en 2010 se incrementará a 56.5% del total.
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- Inversión financiada Los proyectos PIDIREGA, como se definieron originalmente para el sector eléctrico en 1995 fueron conceptuados para financiar obras de infraestructura con recursos del sector privado. En la normatividad vigente quedaron establecidas dos modalidades del financiamiento de la inversión, una de las cuales está constituida por los PIE´s, donde a través de un contrato de largo plazo genera la infraestructura con inversiones y recursos privados y, al término de la obra, vende la electricidad; a mayo de 2010 este tipo de productores concentró 57.5% de la inversión acumulada.
El menor gasto de inversión por capacidad de generación de electricidad correspondió a la modalidad de autoabastecimiento con 70 centavos de dólar por MW y el más alto a importación con 12.6 dólares por MW. En lo relativo a la energía autorizada por la CRE, los gastos de inversión más bajos fueron para las modalidades de importación (2 centavos de dólar por GWh) y para los PIE´s (13 centavos de dólar por GWh). La modalidad de PIE es la que en generación de electricidad obtiene los mayores márgenes de rentabilidad, principalmente en electricidad que se vende al sector industrial. Los proyectos de obra pública financiada, son aquellos donde el inversionista privado desarrolla la obra con financiamiento propio y al finalizarla la entrega a la CFE quien paga el costo de las instalaciones cuando estas empiezan a producir, operándolas por su cuenta. Alrededor de 80% de la inversión en infraestructura eléctrica se financia con PIDIREGAS, esquema que ha permitido incorporar en promedio 5 mil millones de dólares anuales con recursos privados.
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La Comisión Federal de Electricidad desarrolla 260 proyectos bajo el esquema financiero PIDIREGA, por un monto de 328.7 miles de millones de pesos a diciembre de 2009, con una estructura de 66.2% de inversión directa y el restante 33.8% de condicionada. Los proyectos que concentran el mayor gasto de inversión son cuatro de inversión directa: Pacífico, 13.3 miles de millones de pesos, El Cajón, 13.6 miles de millones, La Yesca, 13.7 miles de millones y Laguna Verde, 9.7 miles de millones. Destacan, asimismo, 27 centrales generadoras, 21 en operación y 6 en construcción, que son operadas por productores independientes, principalmente empresas españolas. Los permisionarios privados de CFE tienen contratos de compra-venta de energía eléctrica hasta por 25 años por un monto total de 1.6 billones de pesos. Los contratos se extienden hasta el año 2041, pero pueden ser renovados, según lo establecen las cláusulas contractuales. A diciembre de 2009, los permisionarios privados recibieron ingresos por 268 mil millones de pesos, 17% de los ingresos programados para todo el periodo, lo que implica que al menos con la infraestructura actual recibirán hasta 1.32 billones de pesos entre 2010 y 2041, es decir, el 83% restante.
Existen cinco proyectos nuevos de inversión condicionada (Noreste, Norte II, Guadalajara I, Norte y BC III) cuyas fechas de operación son entre 2010 y 2016 que recibirán pagos por la venta de electricidad a CFE por 507 mil millones de pesos, 31.7% del total, y sólo generarán una capacidad de 1 mil 913 MW, 7.7% del total programado (24 mil 844 MW). Deuda Pidirega. Entre 1999 y 2043, la CFE tendrá que cubrir un pasivo PIDIREGA por 545.3 miles de millones de pesos, de acuerdo con la tabla de amortización y pago de intereses del PEF 2010. Al 31 de diciembre de 2009, la CFE pagó 63.7 miles de millones de pesos de capital y 42.2 miles de millones de intereses, lo que significa que entre 2010 y 2043 tiene pendiente de pago amortizar 435.4 miles de millones de pesos y de costo financiero 131.2 miles de millones. En la medida que se incorporen más proyectos, el pasivo incrementará montos y plazos de vencimiento. Con los saldos actuales se inició un periodo, a partir de 2009, de elevados pagos de capital e intereses que se extenderá hasta el 2023, con pagos anuales que en promedio superan los 25 mil millones de pesos. Las tasas de los pasivos en moneda extranjera superan el 7% anual por lo que el servicio de la deuda ejercerá una fuerte presión en el pago de las obligaciones. El pasivo directo y contingente de los PIDIREGAS crecen a una TMA de 24.2%, lo que implica que la CFE con el impacto diferido en el gasto de los compromisos financieros adquiridos, se le empezaron a acumular progresivamente los pasivos cuando los proyectos entraron en operación. Es decir, el esquema está generando ingresos pero una proporción muy importante se está destinando al pago a permisionarios privados por la compra de electricidad y al pago de los pasivos que los proyectos están acumulando. Por
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ello, anualmente la CFE tiene que estar recibiendo recursos presupuestales subsidiados para compensar sus pérdidas. - Inversión presupuestal La inversión física de CFE y LFC, ha sido insuficiente para que el servicio público de generación de electricidad cuente con una infraestructura sólida que permita cubrir el crecimiento de la demanda interna de electricidad. El gasto en inversión como proporción del gasto programable, disminuyó de 22.7% en 1998 a 10.8% en 2009 y en LFC de 6.2% pasó a 5%, en el mismo lapso.
Lo anterior ratifica el dominio que tienen los PIE´s en los proyectos de generación de electricidad.La Cuenta Pública de 2009 enfatiza, a través del Programa de Transformación Corporativa, las acciones de modernización y fortalecimiento de la CFE; no obstante, en ese año el organismo sólo canalizó 10.7% de la inversión presupuestaria ejercida a construcción de nuevos proyectos. El 89.3%, fue destinado a cubrir gastos de mantenimiento de la infraestructura en operación y a la amortización de la deuda PIDIREGA. Si se incorporan el resto de los PEE, incluidos los PIE´s, la inversión de los permisionarios privados podría haber ascendido a más de 50% de la inversión total y considerando el gasto de CFE efectivamente canalizado a la construcción de nueva infraestructura, la de los permisionarios podría ser mayor a 85% del total: 3.4 miles de millones de CFE, 19.2 miles de millones de PIE´s y 6.8 miles de millones de otros productores externos. 2.2.3 Balance financiero del sector eléctrico Como resultado de la caída de la demanda de energía eléctrica de consumidores domésticos e industriales, los ingresos en 2009 de CFE se redujeron en 20.9% en términos reales respecto del año anterior. No obstante, las ventas del organismo crecieron a una TMA de 8.9% entre 2001 y 2008 en términos reales y 4.6% entre 2001 y 2009, lo que significa que aun descontando la inflación, los ingresos reportan gran dinamismo debido al incremento de las tarifas promedio reales del organismo. Página 15
La CFE no ha podido transferir el aumento de los gastos y costos de explotación a las tarifas eléctricas para que se reflejen en ingresos operativos. En esos mismos periodos, los costos aumentaron a una TMA de 9.8% en términos reales el primero y 6.8% el segundo, de tal manera que sus ingresos operativos son negativos por 70.6 miles de millones de pesos nominales entre 2001 y 2009
Los costos y gastos de explotación están influenciados principalmente por los costos de explotación que incluyen básicamente el gasto que tiene que cubrir la CFE a los permisionarios privados por la compra de energía eléctrica, mismo que se incrementó a una TMA de 6.4% en términos reales, entre 2001 y2009, y por las obligaciones laborales que reflejan un incremento de la TMA de 16.2% real en ese mismo periodo. El elevado crecimiento de la venta de energía eléctrica de los PEE a la CFE y el gran crecimiento de las obligaciones labores, propiciaron que los costos y gastos de explotación se incrementaran, como proporción de los ingresos de CFE, de 101% en 2001 a 118% en 2009. Una situación similar ocurrió con el costo de explotación, que aumentó de 72.2% a 82.3% en ese mismo periodo, dinámica que es resultado del incremento de los precios de la electricidad que compra CFE a los permisionarios privados. Las tarifas promedio de CFE, a precios de 2009, se incrementaron de 0.88 pesos por KWh en 2001 a 1.42 pesos por KWh en 2008, lo que implicó una tasa media de 7.1% en el periodo; en 2009, la tarifa registrada fue de 1.21 KWh, resultando un aumento promedio anua lde 4.1% en 2001-2009. Página 16
Entre 2001 y 2009, las pérdidas operativas de LyFC fueron mayores en alrededor de 4 veces las de CFE, debido principalmente a que sus costos de compra de electricidad a CFE han sido elevados. Durante ese periodo, se estima que los costos de explotación representaron 178% de los ingresos totales por ventas, muy superior al indicador de CFE. Las ventas de electricidad de CFE a LyFC, con una sobretasa respecto de su costo de adquisición, impactaron desfavorablemente incrementando aún más el costo de explotación del organismo liquidado. En ambas empresas, el Gobierno Federal transfirió recursos presupuestales para compensar las pérdidas operativas: en CFE, se registraron operaciones virtuales en el rubro aprovechamiento por explotación que debió haber sido entregado al Gobierno Federal; no obstante, el organismo recibe subsidios virtuales mayores al aprovechamiento para sostener las bajas tarifas, el neto resultante se carga al patrimonio de la entidad como insuficiencia tarifaria. En 2001-2009, LFC recibió subsidios efectivos por 248 mil millones de pesos y CFE subsidios virtuales por 563 mil millones, 2.3 veces más que el organismo liquidado. Los subsidios recibidos por las dos empresas no fueron suficientes para impedir pérdidas netas acumuladas en el periodo. En el balance financiero de CFE, mientras los activos se reducen a una TMA de 0.3% en términos reales, el pasivo se incrementa 7.2% derivado del dinamismo del pasivo de largo plazo que aumenta 20.8%. El endeudamiento de largo plazo, es producto del elevado pasivo acumulado por los proyectos PIDIREGAS y el pasivo laboral. El patrimonio, como ha sido afectado por las pérdidas netas del organismo, reporta una TMA negativa de 5.1% real en el periodo 2001-2009. Los PIDIREGAS están generando un pasivo directo y contingente que se reflejará en una acumulación creciente de amortizaciones y pago de intereses y mayores saldos de la deuda que no se están reportando en la Cuenta Pública Federal. Por otra parte, existe un contraste entre los indicadores operativos y financieros de ambas empresas que favorece a CFE en general; no obstante, los números indican una descomposición progresiva del servicio público eléctrico donde CFE presenta pérdidas operativas y netas elevadas que están siendo compensadas por las trasferencias presupuestarias del Gobierno Federal que fueron duplicadas en los últimos ocho años.
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Los permisionarios privados, a su vez, están obteniendo ganancias extraordinarias y sin riesgos por la venta de energía eléctrica a CFE y están creando una infraestructura con una capacidad de generación excedente que rebasa notoriamente el aumento de la demanda efectiva de electricidad, propiciando márgenes crecientes. Dado que CFE trabaja con costos operativos más bajos que los de LFC, ello debería reflejarse una vez liquidada la paraestatal en tarifas más bajas a los usuarios residenciales de energía eléctrica de la zona centro del país. - Proyectos de Infraestructura Económica de Electricidad Se determinó que en 2009, la CFE alcanzó una cobertura de 96.8%, con lo cual tuvieron acceso al servicio eléctrico 105.8 millones de habitantes de los 109.3 millones que integraban la población nacional, quedando por atenderse 3.4 millones de habitantes, sin que se estableciera una meta anual a fin de evaluar el resultado obtenido. En 2009, la CFE no estableció metas sobre competitividad ni cumplió con el objetivo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y en el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 de elevar la competitividad de la infraestructura, ya que la inversión realizada en esa materia se ubicó en el escenario inercial, el cual es el más bajo de los escenarios.
Además, la evaluación de la calidad del servicio eléctrico en México descendió 14 lugares al pasar de la posición 73 de 125 países evaluados en 2006, al lugar 87 de 134 países evaluados en 2009, lo que revela que no se cumplirá la meta de competitividad establecida para 2012 de ubicar a México dentro de los 54 países mejor evaluados. Comentarios de la UEC El sector eléctrico mexicano requiere un diagnóstico detallado y una propuesta de una profunda reconfiguración; la extinción de LyFC no corrige el problema de fondo que es la reconstitución de la capacidad de generación eléctrica pública a costos y precios competitivos, de tal manera que atienda las necesidades de consumo de los diversos sectores económico y doméstico utilizando su propia infraestructura que está subutilizada. La CFE disminuyó su capacidad de generación en más de 12 mil MW para permitir el ingreso de los permisionarios privados y los seis millones de usuarios, cuyo suministro era cubierto por LyFC, el cual será atendido por estos mismos permisionarios. Es necesario revisar y evaluar el modelo de intensa participación de los permisionarios privados que están afectando el servicio público nacional, primero con la extinción y liquidación de LyFC y progresivamente con la pérdida de capacidad de generación de electricidad por parte de CFE. Los elevados márgenes de generación son producto del gran número de permisos otorgados a Productores Externos de Energía (PEE), por parte de la CRE, que están generando nueva infraestructura eléctrica en manos privadas en detrimento de la subutilización de la pública. Página 18
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