A Német soros elnökség mérlege: sikerek és kudarcok

ANTALL JÓZSEF RESEARCH CENTRE

A NÉMET SOROS ELNÖKSÉG MÉRLEGE: SIKEREK ÉS KUDARCOK BODOLAY DALMA

1093 Budapest, Czuczor utca 2. +36 20 310 8776 ajtk@ajtk.hu | www.ajtk.hu

ANTALL JÓZSEF RESEARCH CENTRE

AJRC-Elemzések Az Antall József Tudásközpont időszaki kiadványa

Felelős kiadó: Antall Péter Szerkesztő: Dobrowiecki Péter Kiadó neve: Antall József Tudásközpont Kiadó székhelye: 1093 Budapest, Czuczor utca 2.

A kiadó elérhetősége: 1093 Budapest, Czuczor utca 2.

Tel: +36 20 310-87-76 Email: ajtk@ajtk.hu Web: ajtk.hu

© Bodolay Dalma 2021 © Antall József Tudásközpont, 2021 ISSN 2416-1446

1093 Budapest, Czuczor utca 2. +36 20 310 8776 ajtk@ajtk.hu | www.ajtk.hu

A NÉMET SOROS ELNÖKSÉG MÉRLEGE: SIKEREK ÉS KUDARCOK BODOLAY DALMA

A Német Szövetségi Köztársaság 2020. július elsején vette át az Európai Unió Tanácsának soros elnökségi szerepét a következő hat hónapra. Az alaphelyzetben sem egyszerű, és nagy felelősséggel járó tisztség ebben az időszakban még több kihívással járt a 2020 év elején kirobbant koronavírus-járvány (COVID-19) terjedése, és az általa egyre inkább érzékelhető gazdasági válság miatt. Németország korábban 2007-ben töltötte be a tisztséget, és ehhez hasonlóan a 2020-as elnökségi ciklus ideje alatt is nagy elvárásokkal szembesült: a tagországok a többéves pénzügyi kerettel és az európai menekültügyi és migrációs politikával kapcsolatos tárgyalások előmenetelét mind a német elnökségtől várták.

Németországnak az Európai Unióban betöltött szerepére is kiemelkedő hatással volt a járvány: a pandémia következtében kialakuló, az egész kontinenst érintő gazdasági válság, a Szövetségi Köztársaság számára is nyilvánvalóvá tette, hogy az Európai Unió fennmaradásának és sikerének egy erőteljesebb és határozottabb német vezetés az egyik záloga.1 Ahogyan Angela Merkel nyilatkozott: „(...) szükségünk van Európára, ahogyan Európának is szüksége van ránk.”2 Véleménye szerint a pandémia alatti intézkedések legnagyobb hibája, mind az első, mind pedig a második járványhullám alatt is az volt, hogy az intézkedések az esetek túlnyomó többségében nemzeti, nem pedig európai szinten történtek, ezért a kancellár akkori kijelentései szerint egy közös, európai szintű fellépés sürgetőbb, mint valaha.3 Ahogyan a 2020-as német elnökségi program bevezetőjében is állt, Németország elsődleges célja ebben a szerepben a COVID-19 járvány gazdaságra és társadalomra mért negatív hatásainak hosszútávú enyhítése, valamint a járvány terjedésének nem csak nemzeti, hanem európai szintű megakadályozása volt, hiszen a működőképes és fejlődő Európának ez a feltétele. Így nem véletlen, hogy a 2020-as német elnökség mottója az „Együtt újra erőssé tesszük Európát!” lett, amely nem csak a reformtervekre és az Európai Unió megújítására utalt, hanem a koronavírus-járványból való kilábalás irányába nyújtott törekvéseket is magába foglalta.

A program szerint az egymás iránt érzett, európai szolidaritás a siker legfontosabb alapköve, hiszen kizárólag így van lehetőség orvosi termékek koordinált szállítására, valamint a kórházi ápolásra és ellátásra szorulók összehangolt kezelésére.4

1 Matthew Karnitschnig: What Merkel wants, Politico, 2020. június 25. <https://www.politico.eu/article/whatangela-merkel-germany-wants-eu-influence/ > Hozzáférés: 2021. február 4.

eu2020.de: Chancellor's government statement: Cohesion and solidarity during the pandemic, 2020. június 18. <https://www.eu2020.de/eu2020-en/news/article/chancellor-merkel-statement-bundestageu-presidency/2354372 > Hozzáférés: 2021. február 4.

2

eu2020.de: Chancellor's government statement.

3

eu2020.de: Gemeinsam. Europa wieder stark machen. Programm der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. 4. <https://www.eu2020.de/blob/2360246/d0e7b758973f0b1f56e74730bfdaf99d/pdf-programm-de-data.pdf > Hozzáférés: 2021. február 4.

4

3

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

A program vezérgondolatai között elsődleges célként többek között egy erős és innovatív, valamint fenntartható és környezettudatos Európa szerepel, amelyben a biztonság és a közös értékek elérése az egyik legfontosabb mozgatórugója a fejlődésnek. A német elnökség prioritásai közé tartozott még többéves pénzügyi kerethez kapcsolódó tárgyalások gyors lezárása, amelynek a koronavírus-járvánnyal kapcsolatos válság kihívásaihoz, valamint az Európai Unió hosszú távú céljaihoz is igazodnia kellett.5 A pandémiával összefüggésben a digitális szuverenitás, mint az európai digitális politika vezérvonala is kiemelt szerepet kapott, hiszen ez a feltétele annak, hogy a jövőben az Unió saját erőből is cselekvőképes maradjon ezen a területen is.6 Ezen kívül a válságelhárítási mechanizmus és katasztrófavédelmi mechanizmus javítása is az elnökségi program legfontosabb céljai között szerepelt.

A NÉMET ELNÖKSÉG EREDMÉNYEI ÉS SIKERTELENSÉGEI A német elnökség eredményeivel kapcsolatban elsőként Annegret Kramp-Karrenbauer, német védelmi miniszter nyilatkozott 2020. december 20-án egy virtuális szakértői beszélgetés folyamán, ahol az elmúlt hat hónapos elnökségi ciklust értékelte. Az elhangzottak alapján a miniszter asszony szerint a német elnökség alatt főként a biztonság és védelem területén, jelentős és pozitív eredményeket értek el. Legfontosabb mérföldkőnek az ún. stratégiai iránytű kidolgozása céljából létrehozott első közös uniós fenyegetettség elemzést tartja, amelyben az államok különböző érdekei és nézőpontjai ellenére sikerült közös nevezőre jutni. Ezen kívül azon nem uniós országoknak, amelyek az EU alapját képező értékeket, valamint az EU és tagállamai biztonsági és védelmi érdekeit képviselik, lehetőségük nyílik egyes PESCO-projektekben való részvételre. Ez, valamint az Európai Unió NATO-val való együttműködésének erősítése és a kapcsolat elmélyítése is a német elnökség meghatározó eredményeként tüntethető fel.

A járvány szempontjából fontos lépésként nevezte meg Kramp-Karrenbauer miniszter­ asszony az orvosi szolgáltatásokkal kapcsolatos, tagországok közötti együttműködést, amely European Medical Cooperation 2.0 néven a különösen a járványok idején használatos orvosi eszközök raktározásának és elosztásának javítását tűzte ki célul.7 Ez egy jelentős lépés lehet a járvány visszaszorításában, valamint a közös, európai szintű koordináció és fellépés erősítésében.

A német elnökség alatti legfontosabb lépésnek azonban az EU a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretének hosszú tárgyalások utáni elfogadása tekinthető.

A minden eddiginél magasabb összegű keret 1,8 billió euró támogatást nyújt a következő években az Európai Unió számára. A támogatás legfontosabb célja, hogy a koronavírus-­ járvány okozta válság legyőzését, valamint a különböző szakpolitikai területek kiemelt hosszú távú uniós célkitűzéseinek megvalósulását segítse.

eu2020.de: Gemeinsam. Europa wieder stark machen. 3.

5

eu2020.de: Gemeinsam. Europa wieder stark machen. 6.

6

Sylvia Börner: Ministerin zieht erste Bilanz zur EU-Ratspräsidentschaft. Bundesministerium der Verteidigung.

2020. december 11. <https://www.bmvg.de/de/aktuelles/meilensteine-deutsche-eu-ratspraesidentscha ft-2020-4916850 > Hozzáférés: 2021. február 4.

7

4

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

Az összegből 750 milliárd euró a Next Generation EU helyreállítási eszköze, amelynek elfogadása Angela Merkel német kancellár és Emmanuel Macron francia elnök 2020 kora nyári javaslatának a sikerét, és a megújult német-francia együttműködéssel a Német Szövetségi Köztársaság és Franciaország európai iránymutató politikáját is mutatja. A helyreállítási eszköz keretében megerősített finanszírozás a koronavírus okozta válságból való kilábalásban támogatja majd a tagállamokat.

A többéves pénzügyi keret elfogadásával a zöld és a digitális átállás különösen fontos prioritás lesz. Emellett a kohéziós politika és a közös agrárpolitika továbbra is jelentős finanszírozásra számíthat, a szakpolitikák modernizálására pedig az EU zöld és digitális célkitűzéseinek a hatékony megvalósítását és a gazdaság helyreállítását célozza majd.8 A német elnökség sikerének tekinthető még az utolsó pillanatban elfogadott megegyezés egy új európai uniós klímavédelmi tervről, amely a károsanyagkibocsátás mértékét 2030-ig az eddigiekben megállapított 40% helyett 55%-kal tervezi csökkenteni. A megállapodással a legfontosabb cél, hogy az EU-s tagországok gazdaságai versenyképesebbé és fenntarthatóbbá váljanak, és ez az EU energiarendszerének megújulásával párhuzamosan valósuljon meg. A zöld technológiákat érintő innováció fejlesztése az Európai Unió gazdaságának hosszú távú átfogó, globális versenyképességéhez járul majd hozzá. Ezzel kapcsolatban az Európai Tanács felkérte a Bizottságot arra, hogy terjesszen elő indítványokat tagállami szinten arról, hogy miként tudnak majd a gazdasági ágazatok a legmegfelelőbben a 2030-ra szóló célkitűzés teljesítéséhez hozzájárulni, szem előtt tartva az ezzel párhuzamosan felmerülő környezeti, gazdasági és társadalmi hatásokat.9 Az éghajlatvédelmi terv hozzájárul Németország soros elnökként kitűzött, egyik legfontosabb céljához, amely szerint az Európai Zöld Megállapodásban foglaltaknak megfelelően Európának 2050-re klíma­semlegessé szükséges válnia. Az európai klímarendelet törvényes alapot teremt ehhez a célkitűzéshez, hiszen minden európai tagországra vonatkozik.10 Még éppen a német elnökségi ciklus alatt, 2020. december 30-án Angela Merkel német kancellár, Emmanuel Macron francia elnök, Charles Michel, az Európai Tanács elnöke, Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke, valamint Xi Jinping kínai elnök közös sajtótájékoztatón jelentette be, hogy sikerült megegyezniük egy átfogó, kölcsönösen előnyös beruházási megállapodásról, amely a jövőbeni Kína-EU együttműködésre nézve nagy jelentőséggel bír. Berlin célja már az elnökség kezdetétől fogva nyilvánvaló volt ebben a kontextusban, hiszen eredetileg már a szeptemberre tervezett, de a koronavírusjárvány miatt nem megvalósuló lipcsei EU-Kína csúcson tervezték az ezzel kapcsolatos tárgyalásokat lezárni. A megegyezés alapján az uniós befektetők számára minden eddiginél nagyobb volumenű piacra jutás lesz biztosítva, valamint az európai vállalkozások kiszámíthatóságra és biztonságra számíthatnak. A kínai állami tulajdonú vállalatokat olyan

8 Európai Tanács: Az Európai Unió Tanácsa. Elfogadta az EU a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretet. 2020. december 17. <https://www.consilium.europa.eu/hu/press/press-releases/2020/12/17/ multiannual-financial-framework-for-2021-2027-adopted/# > Hozzáférés: 2021. február 4.

9 Europäischer Rat; Rat der Europäischen Union: Maßnahmen der EU gegen den Klimawandel. <https://www.consilium.europa.eu/de/policies/climate-change/ > Hozzáférés: 2021. február 10.

eu2020.de: Gemeinsam. Europa wieder stark machen. Programm der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. 15.

10

5

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

előírások betartására kötelezi, amellyel az egyenlő versenyfeltételek javulását célozza, a támogatások átláthatóságának fokozásával, valamint a munkaügyi normák betartásával.

Az egyezmény részeként a Párizsi Megállapodás hatékony teljesítésével kapcsolatos fontos kötelezettségekről is megegyeztek. A bejelentés alapján az EU örömmel fogadta Kína azon szándékát, amely szerint 2060-ig karbonsemlegessé kíván válni, valamint biztosította a szerződő felet az éghajlatváltozással kapcsolatos segítségnyújtásáról és együttműködéséről.11 Az eddig említett eredményeken felül a hat hónapos ciklus alatt a német elnökség új jogállamisági vitát kezdeményezett, melynek legfontosabb célja az volt, hogy a nézet­ különbségekről és hasonlóságokról folytatott eszmecsere folytán a jogállamiság helyzete erősödjön, illetve annak közös interpretálása fokozódjon a tagállamokban. A német elnökségi álláspont szerint a jogállamiság az EU értékközösségének alappillére, amely egyidőben olyan alapvető értékek, mint a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartásának feltétele, így az erről folytatott dialógus minden tagország érdeke.12 Az elnöki programok közötti kontinuitás részeként a párbeszéd folytatása a jelenlegi portugál elnökség céljai közt is szerepel.

Ugyan az eredményes Brexit-megállapodás elfogadásában az Európai Bizottság játszotta a legfontosabb szerepet (nem pedig az Európai Unió Tanácsának elnöksége), mivel azonban a megegyezés a hat hónapos német elnökségi ciklus alatt valósult meg, indirekt módon erősíteni fogja a német elnökség pozitív mérlegét.

Ugyanakkor a ciklus természetesen nem mondható minden szempontból sikeresnek.

Angela Merkel kancellár is úgy nyilatkozott a december végi EU-csúcs után, hogy ennél „némileg” több cél megvalósítását tervezték. Azáltal azonban, hogy az egészségügyi és gazdasági válság elsődleges prioritást kapott a 2020-as évben, a tervezett célok megvalósítása több akadályba is ütközött. Így például az utazási és a személyes kapcsolatok korlátozása rendkívül megnehezítette a munkafolyamatokat. Ennek következtében a tervezett tanácsülések mindössze egyharmadát tudták megtartani, ami jelentősen korlátozta a tervezett reformok, illetve célok gördülékeny megvalósítását. A német EU elnökség hiányosságai között említendő, az EU és Törökország közötti viszony rendezésének meghiúsulása.

Ez főként annak is köszönhető, hogy a Földközi-tenger keleti részében végzett jogellenes fúrási tevékenységek szankciós keretrendszerét az Európai Tanács határozatától számítva egy évvel, azaz 2021. november 12-ig meghosszabbította.

A csatlakozási tárgyalások megkezdése Észak-Macedóniával Bulgária vétója miatt zátonyra futott, Hollandia pedig Albánia EU-s tárgyalásait blokkolta. Így Nyugat-Balkán államainak német elnökség alatt remélt felgyorsuló integrációs folyamatára nem került sor. Ezen kívül a Kínával13 és az Afrikai Unióval tervezett csúcs is lekerült a napirendről.

11 Europäischer Rat; Rat der Europäischen Union: Videokonferenz der Führungsspitzen der EU und Chinas.

2020. december 30. <https://www.consilium.europa.eu/de/meetings/international-summit/2020/12/30/ > Hozzáférés: 2021. február 12.

12 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz: Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte. 2021. január 15. <https://www.bmjv.de/DE/Themen/FokusThemen/EU2020/Bilanz/EU2020_Bilanz_Rechtsstaatlichkeit_und_ Grundrechte.html > Hozzáférés: 2021. február 16.

Ahogyan korábban említésre került, a szeptemberre időzített lipcsei csúcson tervezték elfogadni az EU-Kína átfogó beruházási megállapodást. Az ezzel kapcsolatos tárgyalások lezárására végül 2020. december 30-án került sor.

13

6

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány

A tervezett, az Európai Unió jövőjével foglalkozó konferencia sem valósult meg, amely kimondott célja az uniós szinten kezdeményezett reformtervek megindítása lett volna.

A menekültügyi szabályozás tervezett újításával kapcsolatban sem sikerült áttörő eredményt elérni, így a menedék státuszt kérelmező bevándorlók elosztásának, tagállamokat megosztó problémájára, a portugál elnökségnek kell választ találnia.14 Ezzel kapcsolatban Angela Merkel kancellár decemberben úgy nyilatkozott, hogy a portugál elnökség számára a németek hagytak még „egy kis tennivalót.”15 A tisztséget betöltő utódját további támogatásáról, valamint Németország az őt követő elnökségi ciklus idején is vállalt felelősségéről biztosította. Az ország a következő hónapokban is részt vesz majd a német-portugál-szlovén elnökségi trió munkájában, amely továbbra is rendkívüli kihívásokkal áll szemben: a koronavírus-járvány okozta válságból úgy tervezik kivezetni az uniót, hogy közben a tagországok gazdaságai fenntarthatóbbá és erősebbé váljanak. Nem véletlen tehát, hogy a portugál elnökség legfontosabb célja, hogy a német elnökség alatt elfogadott, minden eddiginél magasabb összegű pénzügyi keretből a 750 milliárdos helyre­ állítási összeg felhasználásának terveiről a tagországokkal megegyezzenek, a pénzek folyósítása pedig így már nyár elején megvalósuljon, felgyorsítva ezzel a válságkezelést és a koronavírus-járvány okozta károk enyhítését.

A német elnökség ciklusa a fokozott nehézségek ellenére sikeresnek mondható, a német-portugál-szlovén elnökségi trió munkájának mérlegét pedig hosszútávon bizonyára a válságkezelés sikeressége, valamint a koronavírus elleni oltások eredményes elosztása is befolyásolja majd. Ebben a kihívásokkal teli időszakban a közös, európai szintű válság­ kezelés és reformok megvalósítása még inkább meghatározó jelentőségű, hiszen a jövő erős, innovatív és sikeres Európája minden tagország célja és érdeke.

14 Bernd Riegert: EU: Gemischte Bilanz der deutschen "Corona-Präsidentschaft". Deutsche Welle. 2020. december 30. <https://www.dw.com/de/eu-gemischte-bilanz-der-deutschen-coronapr%C3%A4sidentschaft/a-55950236 > Hozzáférés: 2021. február 4.

Karoline Meta Beisel–Björn Finke–Matthias Kolb: Die Bilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft kann sich sehen lassen. Süddeutsche Zeitung. 2020. december 29. <https://www.sueddeutsche.de/politik/ europaeische-union-deutsche-ratspraesidentschaft-bilanz-1.5160801 > Hozzáférés: 2021. február 10.

15

7

Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont Alapítvány