AJRC-Elemzések 2015E12 Mendly Dorottya

A GAZDASÁGI SZANKCIÓK ÖRÖKZÖLD KÉRDÉSEI OROSZORSZÁG KAPCSÁN

MENDLY DOROTTYA

AJRC-Elemzések 2015E12

AJRC-Elemzések Az Antall József Tudásközpont időszaki kiadványa

Felelős kiadó: Antall Péter Szerkesztő: Éva Ádám Kiadó neve: Antall József Tudásközpont Kiadó székhelye: 1093 Budapest, Közraktár utca 4-6.

A kiadó elérhetősége: H-1093 Budapest, Közraktár u. 4-6.

Tel: +36 1 482 7703 Email: ajtk@ajtk.hu Web: www.ajrcbudapest.org / www.ajtk.hu

© Mendly Dorottya, 2015 © Antall József Tudásközpont, 2015 ISSN 2416-1446

2

A GAZDASÁGI SZANKCIÓK ÖRÖKZÖLD KÉRDÉSEI OROSZORSZÁG KAPCSÁN

MENDLY DOROTTYA

A gazdasági szankciók kérdésének aktualitását jelenleg leginkább az Oroszországgal kapcsolatos problémák jelentik. Ennek kapcsán éledtek fel az elmúlt időszakban a szankciók körüli viták: különböző aspektusait vizsgáló elemzések születnek, megpróbálva megtalálni a válaszokat az ezen a területen folyamatosan felmerülő kérdésekre. Ezeket a kérdéseket három fő csoportban lehet összefoglalni: a hasznosság, a következmények és a legalitás kérdései – de mit is jelent ez pontosan? A hasznosság alatt elsősorban az akció sikerességét érthetjük.

Elérték-e a kívánt változásokat a bevetett eszközök segítségével? Ehhez kapcsolódó, legalább ilyen fontosságú a második kérdés: Milyen hatással voltak a szankciók a célországra, annak lakosságára, a szankcionáló országra, illetve a hozzájuk kapcsolódó egyéb szereplőkre? Ezek a problémák az egyre mélyülő gazdasági kapcsolatok, globális függőségi rendszerek korszakában kiemelt helyen kell, hogy szerepeljenek. Nem elhanyagolható továbbá az utolsó pont sem: mennyiben felel meg a szankciók alkalmazása a hatályos nemzetközi szabályoknak, illetve normáknak? A szabad, korlátozásoktól mentes kereskedelem a világkereskedelmi rendszer egyik alapelve, melyet elméletileg a világ országainak döntő többsége elfogad – a hasonló szankciók jogi környezete pedig sok szempontból nem mondható egyértelműnek. E három problémát próbáljuk meg a továbbiakban szisztematikusan áttekinteni, az egyszerűség kedvéért elsősorban az Európai Unió által kezdeményezett szankciókra vonatkoztatva.

Ha szankciókról beszélünk, a gazdasági hadviselés ellentmondásokkal tarkított terepére tévedünk. Célszerű először is tisztázni, hogy hogyan értelmezhetjük ezt a területet. Gazdasági háborúnak a szankciók sorozatát nevezzük 1 . Általában ezek alkalmazásának okai kettősek: vagy már meghozott politikai-, illetve gazdasági döntések megtorlására, vagy az államok jövőbeli viselkedésének befolyásolásának igényére vezethetőek vissza. Ennek módozatai lehetnek az adott ország fejlődésének hátráltatása, illetve gyengítése, vagy – a hosszútávú

1

A tipológiával kapcsolatosan megoszlanak a vélemények a szakértők körében is (pl. Pape, Robert [1997]: Why Economic Sanctions Do Not Work. in International Security. Volume 22, Issue 2 (Autumn, 1997): 93). További zavarokhoz vezethet a fogalmak nem következetes használata a különböző médiafelületeken. A továbbiakban az általunk felvázolt értelmezési rendszert követjük.

3

befolyásolás lehetőségeként - egyoldalú függés kialakítása 2 . Az egyértelmű meghatározás általában nehézséget okoz, hiszen burkolt formáit nem is feltétlenül tudjuk azonosítani (minthogy az alkalmazott eszközök a gazdasági irányításnak normális esetben is eszközei lehetnek 3 ). Az Oroszországgal szemben alkalmazott szankciós eszközök bevetése során felmerül a jellemző részcélok több eleme is, mint a gazdasági károkozás, a társadalmi-politikai zavarkeltés, és az adott közösség megosztásának igénye4.

A fenti célrendszerhez kapcsolódva, már elméleti szinten is megjelennek bizonyos visszásságok. Az esetek többségében a szankciókat valamely politikai, illetve katonai esemény megfelelő megválaszolására szánják, természetesen azzal a deklarált céllal, hogy az akció eredményre vezessen (pl. ez esetben az orosz kormány véget vessen az Ukrajnával szembeni agressziónak). Sokszor azonban nyilvánvaló, hogy csupán egyes politikai akciók demonstratív elítéléséről lehet szó, ugyanis a siker alacsony valószínűsége a kezdetektől sejthető. Hasonló a helyzet jelenleg Oroszország esetében is. A gazdasági nyomásgyakorlás sikerességének értékeléséhez itt a legkézenfekvőbb módon közelítünk: a deklarált célt (azaz a szankciókat reakcióként kiváltó politikai konfliktushelyzet megszűnését) és annak teljesülését (illetve annak reális esélyét) vizsgáljuk. Ez a legfőbb kérdés, ami mellett azonban sok egyéb szempont is szóba kerülhet: ha például csupán a gazdaságban megjelenő károkat tekintjük, és tesszük meg a sikeresség fokmérőjévé, bőven találhatnánk olyan adatokat, melyek az orosz gazdaság erőteljes recesszióját támasztanák alá. Azonban itt is megjegyezhetjük, hogy az oksági viszonyok megállapítása tovább árnyalhatja ezt a képet, hiszen egyes elemzések szerint a jelenlegi recesszió a szankciók nélkül is bekövetkezett volna5.

Mellőzve ezeket a komplikációkat és szigorúan vett kérdésünkre fókuszálva: az tagadhatatlan, hogy a konfliktushelyzet jelenleg is fennáll. A február 15.-ei tűzszünetet a felek folyamatosan megsértik6, így szempontunkból az mindenképpen elmondható, hogy a szankciók – legalábbis egyelőre - nem érték el fő céljukat. A helyzet természetesen még ezzel a megállapítással sem zárható le egyszerűen, hiszen - ahogy arra már utaltunk - a szankciók esetében deklarált cél egy komplett célrendszert takar, amelynek rengeteg aspektusa és részeredménye lehet. Mindezek értékelése azonban leginkább módszertani kérdés, melyet illusztrálhat a szankciókkal foglalkozó szakirodalomban fellelhető számtalan megközelítési mód, és gyakran egymásnak ellentmondó állítás. Attól függően, hogy milyen indikátorok szerepelnek a mérésekben, vagy vannak-e, illetve beleszámítanak-e a vizsgálatba további eszközöket (pl. diplomáciai eszközök, erőszak alkalmazás), hasonló értékelések teljesen eltérő sikerességi fokot állapíthatnak meg7.

2

Palánkai Tibor [1985]: Gazdasági hadviselés a kölcsönös függés korszakában. Kossuth könyvkiadó, Budapest. pp. 31-32.

3 Palánkai, 1985:36.

Ez a probléma a legalitás kérdéseinél is megjelenik, így később térünk ki rá.

4 Palánkai, 1985:38-43.

5 http://www.economist.com/news/europe/21621877-wests-sanctions-are-hitting-contracting-economy-edgerecession (2015. május 15.)

6 http://www.mti.hu/Pages/Default.aspx?lang=hun&menuid= (2015. május 15.)

7 Pl. Hufbauer et al. (2007) vagy Pape (1997)

4

A következő felmerülő és szorosan kapcsolódó kérdés a szankciók által kiváltott hatások értékelése, melyet akkor is figyelembe kell(ene) venni, ha az akciót az első szempontból sikeresnek értékelhetjük, illetve arra reális kilátások vannak. Az orosz gazdaságra gyakorolt hatásokat már érintettük. Ha az nem is állítható biztosan, hogy a jelenlegi recesszió teljes egészében ezeknek köszönhető, tagadhatatlanul fontos tényezője annak. Másfelől viszont a szankcionáló országokra visszaható gazdasági jellegű következményeket sem szabad az értékelésnél figyelmen kívül hagynunk. A korlátozások hátrányosan érintik Európa versenyképességét, az uniós exportőröket, és tovább élezik az amúgy sem kifejezetten kedvező munkaerő piaci viszonyokat8. A gazdasági vonatkozású hatásokon túl azonban számos egyéb aspektus is felmerül, melyek sokkal hosszabb távú átrendeződések mozgatórugóivá válhatnak.

Egyrészt az Oroszország elszigetelésére tett kísérletek felgyorsíthatják egy, a nyugati érdekekkel versengő (illetve versengeni képes) ázsiai szövetség formálódását.

Másrészt, és az előbbi problémához szervesen kapcsolódva, a Nyugat-, illetve Amerikaellenesség több forrás szerint is a hidegháború óta nem látott méreteket ölt az országban 9. Ez részben köszönhető a szankciók azon jellegzetességének, miszerint hatásai a tapasztalatok szerint leginkább a lakosságot sújtják. Ez utóbbira rengeteg példát találhatunk Dél-Afrikától kezdve, Irakon keresztül, Kubáig10. Tulajdonképpen ez az a jellegzetessége a szankcióknak, mely a legkomolyabb erkölcsi aggályokat veti fel. Oroszország esetében, ahogy már volt szó róla, a gazdaság jelenlegi helyzetéért nem megállapított, hogy a szankciók milyen mértékben felelősek. Bizonyos körülmények azonban tagadhatatlanul ezeknek következményei. Példának okáért az orosz fél által válaszként a nyugati élelmiszeripari termékekre kivetett importtilalom hatásai természetesen elsősorban az élelmiszerárak jelentős növekedésében öltenek testet, ami pedig a recesszió egyéb hatásaival kombinálva az életszínvonal jelentékeny zuhanásához járult és járul hozzá11 . Annyit a fentiekből is világosan láthatunk, hogy a különböző módokon a szankciók által érintett szereplőkre gyakorolt hatások rendkívül szerteágazóak, komplexek, és mint ilyen meglehetősen nehezen értékelhetők, illetve jelezhetők előre. Ezért, bár a gazdasági nyomásgyakorlás e formáira a fegyveres konfliktust helyettesítő alternatívaként - és így pozitívumként - szokás tekinteni, alkalmazása szigorú körültekintést és a célok tisztázását igényli.

A harmadik kérdéskört a szankciók nemzetközi jogi hátterének vizsgálata jelenti. Ahogy az elemzés elején már utaltunk rá, maga a definíció, illetve a szankciók jogi hátterének megállapítása sem egyértelmű, hiszen olyan eszközökről beszélünk, melyeket egy adott kormány a gazdasági irányításban nem csak extrém körülmények között használ. Szabályozási 8

Dreyer, Iana,Popescu, Nicu [2014]: Do sanctions against Russia work? European Union Institute for Security Studies. http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_35_Russia_sanctions.pdf (2015. május 15.)

9 http://www.washingtonpost.com/world/europe/russias-anti-us-sentiment-now-is-even-worse-than-it-was-insoviet-union/2015/03/08/b7d534c4-c357-11e4-a188-8e4971d37a8d_story.html (2015. május 15.)

10 Gallagher, Katherine: Sanctions' Effects on Human Rights Violations. http://web.wm.edu/so/monitor/issues/08-1/1-gallagher.htm (2015. május 15.)

11 Tatija Dolidze: EU Sanctions Policy towards Russia: The Sanctioner-Sanctionee’s Game of Thrones. CEPS Working Documents, No. 402 / January 2015. http://www.ceps.be/system/files/WD%20402%20TD%20Sanctions.pdf (2015. május 19.)

5

keretük felvázolásához három forrást érdemes áttekinteni. Elsőként említhetjük az egyes országok belső szabályozását. Ez a nemzetközi jog által határolt keretek között gyakorlatilag minden országban eltérő lehet, így itt nem foglalkozunk vele, viszont fontos számításba venni egy-egy eset vizsgálatakor. Hiszen annak ellenére, hogy a nemzetközi jog egyre nagyobb részt hódít el a belső jog mozgásteréből, az államok természetesen igyekeznek élni a megmaradt lehetőségekkel. Az említett mozgástér elsőszámú szűkítője az ENSZ Alapokmány által felállított keret, mely a szabályozás második forrása. A döntések, mint a legfontosabb kérdések esetében általában, itt is a Biztonsági Tanács hatáskörébe tartoznak, a VII. fejezet 41-es és 25ös cikkei értelmében12. Ez a körülmény – a BT döntési jogköre – közrejátszik abban, hogy az ENSZ nevében végrehajtott szankciók elsősorban a BT-n belüli feszült helyzet enyhülése, azaz a hidegháború vége után váltak népszerűvé.

Az ENSZ alapdokumentumában lefektetett szabályok, mint általában, csupán általános jellegűek, a kérdés részletes rendezését az azzal mélyebben foglalkozó szervekre hagyták. Ilyen szerv ma – a kereskedelmi szankciók területén - a Kereskedelmi Világszervezet (WTO), mely létezésének tulajdonképpeni célja a minél szabadabb, kiegyensúlyozottabb, és harmonikusabb piaci körülmények kialakítása és a kereskedelem megkönnyítése világszinten. Ennek eléréséért hozták létre a szervezet elődjét, az Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezményt (GATT) is, mely elsőként vállalta magára a világkereskedelem elveinek lefektetését. Itt találkozhatunk részletesebben a gazdasági szankciók kérdésével is, melyek alkalmazásának lehetőségeit a XXI. cikk ismerteti: ebből világos, hogy a szankciók különleges kereskedelempolitikai eszközök, melyek használatát csupán nemzetbiztonsági kockázat fennállása teszi lehetővé 13. A problémát elsősorban e kitétel meglehetősen tág megfogalmazása jelenti. Tipikusan politikai tartalommal terhelt fogalomként ugyanis, a biztonsági kockázat rendkívül széles teret enged az értelmezésnek – ebből következően pedig lehetővé tehet visszaéléseket és egyéb problémás helyzetek kialakulását14.

Az értelmezés széleskörű lehetőségei a használt fogalmak általános jellege miatt két egymásra épülő részproblémát is felvetnek, aláásva így a szankcionálás etikai bázisát. Egyrészt tekintetbe kell vennünk a biztonság, mint fogalom a szabályozások kialakítása óta történt fogalmi kitágulását (elég csak a legszélesebb körben elfogadott szektoriális biztonságelmélet ilyen irányú hatásaira gondolni). Az értelmezés fejlődése és az új koncepciók megjelenésének hatására napjainkra szinte minden politikai akció valamilyen formában felvethet biztonsági kérdéseket. Erre a jelenségre alapozva két irányban alakulhat a problémafelvetés: amennyiben jóhiszeműen feltételezzük a tényleges biztonsági fenyegetés fennállását (legyen az akár társadalmi, vagy környezeti kockázatból eredő, akár klasszikus értelemben vett kockázat), a kritérium tulajdonképpen súlytalanná válik, hiszen jóformán minden esetben hivatkozható alappá teszi azt – tehát a „kevésbé rossz” esetben a fogalom kiüresedéséhez vezet. Amennyiben pedig rosszhiszeműen a biztonsági fenyegetés ürügyként való kihasználását tételezzük, nos, ez 12

http://www.un.org/en/documents/charter/chapter7.shtml (2015. május 19.) https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm#articleXXXVI (2015. május 19.)

14 Maarten Smeets: Conflicting Goals: Economic Sanctions and the WTO. GLOBAL DIALOGUE Volume 2, Number 3. Summer 2000 http://www.worlddialogue.org/content.php?id=100 (2015. május 19.)

13

6

esetben a helyzet magáért beszél: szankciókat tulajdonképpen bárki bármikor alkalmazhat a „varázsszó” kimondása után. Ez a felemás helyzet tovább élezheti a már meglévő konfliktusokat, és hozzájárul a nemzetközi jogról alkotott esetleges negatív percepciók kialakításához.

A fentiekben az Oroszországgal kapcsolatos szankciók aktualitását kihasználva összegeztük a gazdasági hadviselés legfontosabb elméleti és gyakorlati problémáit. Természetesen minden helyzet különbözik, mindegyik speciális vizsgálatot igényel. A fenti hármas problémarendszer azonban részben vagy egészben minden szituációban megmutatkozik. A cél elérése, a nem kívánt hatások kusza rendszere, valamint a jogi szabályozás bizonytalanságai és etikai kérdései összetett feladat elé állítják a terület szakértőit, valamint az államok vezetőit egyaránt. Akár Oroszországról van szó, akár a jelenleg még aktuálisabb Venezueláról 15 – a fenti kérdések számbavétele és tisztázása fontos előrelépést jelenthetne a nemzetközi kapcsolatok területén.

15

http://www.reuters.com/article/2015/03/10/us-usa-venezuela-idUSKBN0M51NS20150310 (2015. május 19.)

7