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Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones

ESTUDIOS. AHCIET

INICIATIVAS DE ACCESO UNIVERSAL Y FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN

, 2012


INICIATIVAS DE ACCESO UNIVERSAL Y FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN

Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones en octubre de 2012

Contenidos.

RESUMEN........................................................................................................ PLANTEAMIENTO GENERAL......................................................................... EL ACCESO Y SERVICIO UNIVERSAL (ASU) EN DISTINTOS PAÍSES....... LOS FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN........................................................ ALGUNOS CASOS DE ÉXITO EN ALC: CHILE, COLOMBIA Y PERÚ..........

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASU PARA LA BANDA ANCHA, LA CONVERGENCIA, Y LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN............... COMENTARIOS Y CONSIDERACIONES FINALES....................................

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RESUMEN

sta breve nota se ha preparado para aportar algunos puntos de vista e información actualizada sobre las políticas de acceso universal y fondos de universalización cómo contribución al debate que sobre universalización de la banda ancha se está llevando a cabo desde hace unos años. Se revisan muy someramente los planteamientos de Acceso y Servicio Universal (ASU) que han venido realizando algunos países (EEUU, Australia, Japón, Unión Europea, Brasil) desde hace años, sus modelos, motivaciones, o dificultades en determinados escenarios; los

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PLANTEAMIENTO GENERAL

no de los retos más importantes que afrontan las telecomunicaciones hoy en día es el de la implantación de una política de masificación de los servicios y universalización de accesos para la banda ancha y la sociedad de la información, para lo que en muchos países están cambiando instrumentos creados para el acceso y servicio universal (ASU) de telefonía fija como consecuencia de las privatizaciones de operadores públicos y la competencia (fondos, metas de universalización, compromisos de coberturas, teléfonos públicos, directorios, locutorios,..), para adaptarlos a las nuevas necesidades. Estas políticas de universalización deben abordar la reducción de las brechas de todo tipo que existen en penetración de los servicios, la brecha de eficiencia de mercado, la brecha de acceso para conseguir llegar al conjunto de la población, o la brecha digital para la incorporación del conjunto de la población a la banda ancha e Internet.

Por otra parte así cómo en el caso del servicio telefónico la demanda y el interés público del servicio era claro, con la banda ancha e internet su aceptación depende de las posibilidades de utilización (disponibilidad de terminales apropiados, capacitación), y del atractivo de los contenidos y aplicaciones. Este cambio amplia sustancialmente el ámbito y las dificultades de 1.

mecanismos de financiación de estas políticas de ASU, y algunos casos de éxito en ALC.

Resulta de interés comentar un tema de actualidad cómo el planteamiento de la adaptación de los modelos de universalización de la telefonía fija a la banda ancha, o las políticas que serán necesarias para la universalización de la banda ancha objetivo declarado de gobiernos y organismos multilaterales.

Finalmente se realizan algunos comentarios y consideraciones finales sobre las políticas de ASU y los FASU tratados en los puntos anteriores. ][ las políticas de universalización, en las que ya no basta con plantear iniciativas para ampliar la oferta a ciudadanos y territorios, si no que obliga también a actuar sobre otros elementos del ecosistema de la banda ancha (dispositivos, contenidos, o capacitación).

[políticas de universalización] deben abordar la reducción de las brechas de todo tipo que existen en penetración de los servicios, la brecha de eficiencia de mercado, la brecha de acceso para conseguir llegar al conjunto de la población, o la brecha digital para laincorporación del conjunto de la población a la banda ancha e Internet.

Para desarrollar estas políticas muchos países han aprobado Planes Nacionales de Banda Ancha, Agendas Digitales, y muchos otros instrumentos , durante los últimos años. En algunos de estos planes se confía en los fondos de universalización, inicialmente concebidos para garantizar y mantener el acceso y el servicio telefónico ampliando su funcionalidad para financiar los planteamientos de universalización que incorporan los planes nacionales de banda ancha y agendas digitales que se están implantando. ][

Ver Llegando a la Base de la Pirámide. Seminario Estratégico de AHCIET, Mayo 2012


EL ACCESO Y SERVICIO UNIVERSAL (ASU) EN DISTINTOS PAÍSES

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os planteamientos sobre servicio universal aparecieron con fuerza históricamente cómo consecuencia de las privatizaciones de operadores públicos y/o procesos de apertura de mercados monopólicos a la competencia. La razón resulta evidente puesto que en situaciones de mercado de monopolio público, los objetivos de políticas públicas se incorporan directamente en los procesos de planificación de las instituciones responsables, mientras que con empresas privadas y/o mercados en competencia es necesario explicitar obligaciones, subsidios, tasas o cualquier otro compromiso destinado a financiar políticas públicas y garantizar que estos procesos de recaudación y ejecución de recursos sean competitivamente neutrales.

Además en la época del monopolio del servicio telefónico las tarifas, que no estaban orientadas a costes, encubrían infinidad de subsidios: por tipo de servicio (local, larga distancia, internacional), localización (rural o urbano), incluso por tipo de cliente (particular, negocios). La competencia y las privatizaciones obligaron a orientar tarifas a costes, aflorando y explicitando los subsidios (caso de EEUU con la apertura del mercado de larga distancia), y a asignar también las obligaciones del servicio universal (OSU), alcance, objetivos y metas, y

financiación, en esta escenario aparecen los fondos de universalización (FU) bajo distintas modalidades que se comentarán posteriormente.

En las políticas de universalización hay que establecer los objetivos de la universalización de los servicios definiendo el alcance del servicio,

Hay que establecer los objetivos de la universalización de los servicios definiendo el alcance del servicio, los operadores responsables, las obligaciones de universalización, el coste y los mecanismos de financiación.

los operadores responsables, las obligaciones de universalización, el coste y los mecanismos de financiación.

Un tema a tener en cuenta es el de la diferencia entre los planteamientos de universalización basados en el acceso universal o en el servicio universal sobre todo de cara a la ampliación de los objetivos de universalización más allá del teléfono fijo por el esfuerzo económico que podría llegar a suponer.

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En general se entiende por servicio universal el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica con una calidad determinada y a un precio asequible. En el acceso universal se

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En países desarrollados de Europa y también en otras regiones, cuándo se establecen las políticas de universalización (..) El objetivo era evitar que con la privatización total y la competencia no quedaran excluidos del servicio territorios o individuos por razones de precio o de falta de rentabilidad para las compañías.

trata de dotar a todos los núcleos de población de infraestructuras adecuadas para poder prestar a la comunidad servicios de telefonía y capacidad de transporte para el acceso a internet.

Ambos planteamientos se han venido realizando en función de la viabilidad económica de cada uno, dependiendo del nivel de penetración de los servicios y desarrollo de la red, y de la factibilidad técnica y económica de cobertura de población y territorio. En los últimos años las diferencias para el caso del servicio telefónico entre ambos planteamientos se van reduciendo debido a la contribución de la telefonía móvil que ha permitido incrementar coberturas rápidamente, y gracias a los avances tecnológicos en comunicaciones de datos y acceso a internet.

EUROPA En países desarrollados de Europa y también en otras regiones, cuándo se establecen las políticas de universalización, existía un 100% de cobertura del territorio, prácticamente un 100% de penetración en hogares, y entre 4060 teléfonos fijos por cada 100 habitantes. El objetivo era evitar que con la privatización total y la competencia no quedaran excluidos del servicio territorios o individuos por razones de precio o de falta de rentabilidad para las compañías.

De este modo en el ámbito de la política de la Unión Europea (UE) se definen las características del servicio que debe estar disponible al

conjunto de la población en términos de accesibilidad, calidad y asequibilidad, se establece quién o por qué mecanismos se designa al operador u operadores responsables de su prestación, qué instrumentos de financiación son los más adecuados para ello, y los distintos métodos para valorar cuál es el coste de esta prestación. En este caso se contempla la conexión a la red fija desde una ubicación fija, con capacidad para fax y datos que permitan el acceso funcional a internet, directorio y servicios de información de abonados, oferta suficiente de teléfonos públicos, condiciones equiparables de accesibilidad para personas con discapacidad, y tarifas especiales para necesidades específicas o equiparación territorial.

En el caso de países que aun no habían alcanzado un desarrollo de las redes que cubrieran la totalidad del territorio se estableció como objetivo a corto plazo el acceso universal, garantizando el acceso comunitario a través de teléfonos públicos o telecentros multiservicios, puntos de acceso comunitario para el acceso funcional a internet, y la red de transporte capaz de soportar estos acceso colectivos y los individuales que se fueran incorporando.

En el caso de países que aun no habían alcanzado un desarrollo de las redes que cubrieran la totalidad del territorio se estableció como objetivo a corto plazo el acceso universal, garantizando el acceso comunitario a través de teléfonos públicos o telecentros multiservicios, puntos de acceso comunitario para el acceso funcional a internet

EEUU En EEUU los planteamientos sobre universalización siempre han estado presentes, se puede hablar de tres etapas una primera hasta la apertura del mercado de larga distancia y separación de los operadores locales (desmembración del Bell System en 1984), una segunda hasta la Ley de 1996 de apertura de los mercados locales, y una tercera hasta la aprobación del Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA) en 2010. Tras la apertura a la competencia del mercado de larga distancia se forzó a explicitar todo tipo


de subsidios a través de compensaciones y sobreprecios en las tarifas finales y de interconexión entre operadores de larga distancia y locales para compensar el déficit de acceso (cuotas de abono y de instalación), y para universalizar el servicio en áreas remotas. A mediados de los 80 se estableció un programa de seguimiento por recomendación del Separations Joint Board para seguir la situación del servicio universal y los tema relacionados. Se han elaborado 19 informes de seguimiento, inicialmente por el Federal-State Joint Board, y desde 1997 el Universal Service Monitoring Report por el Universal Service Joint Board . La Ley de 1996 mandó a la FCC (regulador federal) y a los reguladores estatales establecer un mecanismo explícito para preservar y avanzar en el servicio universal. La FCC nunca ha finalizado el trabajo de eliminar los subsidios cruzados en la compensación entre operadores, ni en establecer programas de S.U. de acuerdo con la Ley de 1996, sí se establecieron mecanismos para soportar los programas para áreas de alto coste . Se estableció un fondo de servicio universal (USF) al que contribuían todos los operadores y se creó un administrador de los mecanismos soporte del servicio

[EEUU] La Ley de 1996 mandó a la FCC (regulador federal) y a los reguladores estatales establecer un mecanismo explícito para preservar y avanzar en el servicio universal.

universal el USAC (The U.S. Administrative Company).

Se financian fundamentalmente programas para áreas de alto coste (zonas dispersas), y usuarios de bajos ingresos (subsidios), además de atender a escuelas y bibliotecas, y programas de salud rural. Desde 2007 hasta 2010 los fondos para el S.U. han dispuesto de entre 7 y 8 miles de millones de dólares anuales, destinándose entre el 55-60% a áreas de alto coste, del 12 al 17% a población de bajos ingresos, el 26-30% a escuelas y bibliotecas, y en torno al 1% para programas de salud rurales.

En el PNBA la FCC establece amplias directrices para la transformación de la política de S.U. en América, y establece cómo grandes retos el terminar con la tarea inconclusa de reforma del S.U., y su prestación de forma com-

[Brasil en el proceso de privatización del sistema Telebrás en 1998, se introdujeron compromisos de universalización de acuerdo con un Plan General de Metas de Universalización revisable periódicamente, en los contratos con las concesionarias

petitivamente neutral y en condiciones de mercado.

BRASIL En el caso de Brasil en el proceso de privatización del sistema Telebrás en 1998, se introdujeron compromisos de universalización de acuerdo con un Plan General de Metas de Universalización revisable periódicamente, en los contratos con las concesionarias, adicionalmente se estableció un régimen de contribuciones para un fondo de universalización (FUST) de financiación de iniciativas no contempladas en las metas de las concesionarias. AUSTRALIA En Australia las OSU (obligaciones de servicio universal) se introdujeron en 1991 como parte de una serie de medidas asociadas con la introducción de la competencia. El único operador designado para proveer el servicio universal es TELSTRA que recibe un subsidio financiado por el resto de la industria. TELSTRA plantea cada año sus demanda de subsidios al ACMA (The Australian Communications and Media Authority) que aconseja sobre la petición y es finalmente aprobada por el Ministro.

En 2000 en Australia se introdujo una importante enmienda legislativa que suprimía la fórmula de cálculo del coste neto del S.U. que se había usado hasta entonces y simplemente determinaba que el Ministro determinaría los subsidios del USO basado en las recomendaciones del ACMA.

2. Telefónica: Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones Nº5 sep2010. Hank Hultquist (Federal Regulatory Affairs, AT&T): Universal Service, competition & convergence. The policy challenge of ubiquitous broadband

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Desde 2008 los subsidios están estabilizados en torno a 145 millones de dólares, los recursos provienen de un porcentaje de los ingresos de los operadores, de tasas por licencias y de tasas por numeración. El pago anual a TELSTRA de otros operadores es alrededor de 52 millones de dólares, y es un motivo de frecuentes conflictos al aducir los contribuyentes que están subsidiando a su mayor competidor.

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JAPÓN En Japón, la privatización de NTT y la introducción de competencia se produjeron en 1985, las OSU se introdujeron en la Ley de Telecomunicaciones en 2002, y en 2006 arrancó el fondo de compensación para cubrir los déficits de prestar el S.U., el fondo lo usan los operadores elegibles que son NTT East y NTT West, y contribuyen todos los operadores interconectados que facturen más de 1000 millones de

yens (30 compañías en 2010), la aportación está en función del número de teléfonos que se interconecten. En el año fiscal de 2009, la compensación fue aproximadamente de 18.8 miles de millones de yens. Estos recursos financian hasta un 4.9% del coste incremental de largo plazo de las líneas de acceso en zonas de alto coste, líneas de emergencia, y teléfonos públicos.

En general (Europa, Brasil), las obligaciones del servicio universal se revisan periódicamente y se van modificando, así cada vez se cuestiona más mantener metas ambiciosas de teléfonos públicos fijos ante el avance de los móviles, o la obligación de la publicación anual de directorios, y se van incorporando otros cómo accesos a internet en centros públicos, o infraestructuras de transporte para tráfico IP (backhaul o backbone). ][

LOS FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN

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alvo en el caso de la imposición de metas de universalización a los operadores, o los compromisos de cobertura en las subastas de espectro, en general el ASU se financia o cofinancia a través de fondos de universalización.

En el modelo Europeo (caso español), al igual que lo comentado para Australia y Japón, inicialmente se asignaba las obligaciones de servicio universal (OSU) al operador dominante (designación administrativa) que era el establecido en todo el territorio, y anualmente el regulador, la CMT (Comisión del Mercado de las


Telecomunicaciones), calcula el coste neto evitable de prestación del SU (basado en los datos de la contabilidad analítica del operador), y distribuye el importe proporcionalmente entre todos los operadores presentes en el mercado. Las aportaciones correspondientes a cada operador se ingresan en un fondo gestionado por la CMT que liquida con el operador de OSU.

En ocasiones la designación de operador con OSU se ha sacado a concurso público para todo el país o por zonas (designación competitiva); otra modalidad mezcla de ambas es hacer una designación administrativa y someter a consulta pública el resultado.

En ocasiones la designación de operador con OSU se ha sacado a concurso público para todo el país o por zonas (designación competitiva); otra modalidad mezcla de ambas es hacer una designación administrativa y someter a consulta pública el resultado. El objetivo final es que el procedimiento no modifique las condiciones de competencia en el mercado (neutralidad competitiva).

En algunos países europeos (ej.: Reino Unido) se ha establecido que no existe coste neto de prestación del SU por las utilidades indirectas (sinergias, imagen, marca) que aporta al operador dicha prestación.

En otros casos como en EEUU se aplican los fondos por programas: bajos ingresos (descuentos), alto costo (ayuda financiera a operadoras en áreas rurales), escuelas y bibliotecas, y atención y salud pública. En los dos últimos junto al fondo federal existe cofinanciación de fondos estatales. La adjudicación de fondos se hace preferentemente por subastas competitivas a la baja. Es interesante observar cómo en muchos casos de Europa y en EEUU, Australia o Japón, gran parte de estos recursos se han destinado a compensar los sobrecostes o la

falta de rentabilidad en que incurren los operadores con OSU por atender a determinados usuarios o territorios más que en proyectos de expansión de la red cómo ocurre en países en desarrollo.

En los casos de subsidios o compensaciones a los operadores con OSU (antiguos monopolios) a veces se han generado fuertes controversias por alegar los operadores contribuyentes a la financiación que estaban subsidiando a sus principales competidores, y que estos mecanismos eran anticompetitivos.

El estudio de Regulatel (asociación de reguladores de ALC) en 2006 sobre modelos para el acceso universal mostró que 12 de los 19 países miembros habían constituido Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU), si bien no todos estaban operativos. Hasta ese momento los programas de FASU en ALC hicieron énfasis en infraestructuras para conectar localidades rurales, subsidios para instalación y operación de teléfonos públicos y de acceso a tele-centros, algunos también financiaron acceso a internet y proyectos de redes celulares. Según el informe sobre fondos de servicio universal de 2011, en referencia al estudio de Regulatel, el mayor problema identificado en el funcionamiento de los fondos ha sido la incapacidad para desembolsar los fondos recaudados. La mayor parte del dinero permaneció sin haberse gastado. En algunos casos se tardó entre 4 y 5 años en financiar el primer proyecto.

Según el informe sobre fondos de servicio universal de 2011, en referencia al estudio de Regulatel, el mayor problema identificado en el funcionamiento de los fondos ha sido la incapacidad para desembolsar los fondos recaudados.

Entre las causas aducidas estaban: falta de mecanismos para recaudar y distribuir, tiempo de evaluación de proyectos, consideración de inversión pública, y otros.

3. “REGULATEL 2007. Nuevos Modelos para el Acceso Universal de los Servicios de Telecomunicaciones en América Latina. 4. CEPAL. Setbre. 2011. Roxana Barrantes: Uso de los fondos de acceso universal de telecomunicaciones en países de América Latina y Caribe

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El informe constata que en los últimos 5 años no ha habido grandes cambios ni en el objetivo ni en la fuente de financiamiento de los FASU, se han creado más fondos como el de Costa Rica, México ha eliminado el suyo, cambios de financiamiento en Argentina (incorporación de cooperativas), y cambio de objeto en Colombia.

En relación con los recursos disponibles, en 2009 con la excepción de Brasil que continuaba acumulando dinero sin gastar (unos 5000 millones de US$), tres países tenían montos acumulados superiores a 100 millones de US$ (entre ellos Perú). Otro grupo de países entre los que está Chile cuentan con cantidades entre 10 y 50 millones de US$.

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Un aspecto muy interesante para entender lo ya comentado y algunas cuestiones sobre la evolución de las políticas de ASU es considerar la finalidad del establecimiento de obligaciones de universalización, que no trata de dar ayudas financiera a los operadores establecidos para sus planes de expansión o modernización de red, por eso en Brasil no se financiaban las metas establecidas por contrato a las operadoras, o en algunos países europeos se aplican métodos de contabilidad

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analítica con criterios muy restrictivos para calcular el coste neto evitable de la prestación del servicio universal.

Se trataba de hacer asequible y accesible el servicio telefónico básico, en su momento el fijo, últimamente la situación ha cambiado con el acceso celular, lo que justifica que algunos programas financien ampliaciones de cobertura móvil.

Se trataba de hacer asequible y accesible el servicio telefónico básico, en su momento el fijo, últimamente la situación ha cambiado con el acceso celular, lo que justifica que algunos programas financien ampliaciones de cobertura móvil. Esto explica también los subsidios en la factura a determinados colectivos vulnerables, o el establecer concursos a la baja para que pequeños operadores rurales u otras instituciones locales puedan llegar a zonas remotas y operar durante un período concesional determinado. ][

ALGUNOS CASOS DE ÉXITO EN ALC: CHILE, COLOMBIA Y PERÚ Chile: Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones

reado en 1994, es administrado por un Consejo de 7 miembros designados por el Presidente de la República, el Consejo lo preside el Ministro de Transporte y Telecomunicaciones, el Subsecretario de Telecomunicaciones ejerce de Secretario Ejecutivo, y lo integran Los Ministros de Economía, Hacienda y Planificación, y tres profesionales de la industria por cada una de las zonas Norte, Centro y Sur. A principios de 2008 se crea dentro de Subtel la división Gerencia Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Los recursos proceden de los presupuestos generales del Estado.

Se utilizó inicialmente para instalar teléfonos públicos monederos en áreas rurales y urbanas de bajos ingresos y áreas con baja den-

sidad (FDT 1, 1995 – 2002). En Mayo de 2001 se instaló el Programa de Telecentros e Infocentros para constituir una red nacional y conectada para la implantación de Centros de Acceso Comunitario a las TIC y a Internet en particular.

Los requerimientos susceptibles de ser concursados por el FDT se reciben a través de la Oficina de Información Reclamos y Sugerencias (OIRS), efectuadas por concesionarios de servicios, municipalidades u otras organizaciones sociales, se elabora la cartera de proyectos que es evaluada técnicamente por la FDT y se someten a aprobación al Consejo para ser llamados a concurso el año siguiente.

De la evaluación de los primeros programas de la FDT, según el trabajo de Bjorn Wellenius (Closing the gap in Access to Rural Communications: Chile 1995-2002) en el de teléfonos públicos rurales se invirtieron 161 millones de US$ hasta el 2000, de los que el 86% provenía


de las empresas y el 14% del FDT, los subsidios representaron menos del 0,3% de los ingresos del sector, y los costes de administración menos del 3% de los subsidios otorgados.

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Entre los elementos positivos de la evaluación estaban las licitaciones públicas, la evaluación

Colombia: Fondo para el desarrollo de las TIC

Fue creado en 1976 cómo una cuenta especial para manejar los recursos del Ministerio de Comunicaciones por conceptos como pago de derechos, participaciones y multas, con el objetivo de financiar programas del Ministerio. En noviembre del 2000 se adicionaron a las funciones del fondo el financiamiento y ejecución de planes y programas destinados a la expansión de las tecnologías de la información. En la Ley 1341 de julio de 2009 pasó a llamarse fondo TIC y determinó como su objeto “Financiar los planes, programas y proyectos para facilitar prioritariamente el acceso universal y del servicio universal, cuando haya lugar a ello, de todos los habitantes del territorio nacional a las TIC”. ), Se establece como una Unidad Administrativa Especial con entidad ju-

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Perú: Fondo de inversión en telecomunicaciones - FITEL

reado en mayo de 1993 con la misión de promover el acceso y uso de los servicios públicos de telecomunicaciones esenciales para los pobladores rurales y de lugares de preferente interés social. En 2006 se le otorga la calidad de Persona Jurídica de Derecho Público adscrita al sector de Transporte y Comunicaciones. Su administración está a cargo de un Directorio presidido por el Ministro de Transporte y Comunicaciones (MTC), e integrado por el Ministro de economía y Finanzas y el Presidente de OSIPTEL (órgano regulador). En febrero de 1994, se establece por reglamento la aportación al fondo del 1% de los ingresos brutos de los operadores. Otros recursos provienen de un % del canon por el uso del

de la demanda bottom-up por las autoridades locales, el incentivo a los operadores habilitándoles para prestar otros servicios, y la mínima intervención del regulador.

La principal dificultad de este programa que coincide también con el del FDT 2 de Telecentros es el de la sostenibilidad de los proyectos. rídica y patrimonio propio adscrita al Ministerio TIC.

Para cumplir con el objetivo del acceso universal a todas las localidades se diseñó el programa Compartel que a través de mecanismos de subastas públicas a la baja concede recursos para instalar, operar y mantener infraestructura durante la vida útil del proyecto de acuerdo a las condiciones establecidas por el Fondo. Compartel ejecuta programas de Telefonía Rural Comunitaria, Internet Social y Conectividad en Instituciones Públicas. Del 1999 al 2004 Compartel ha atendido con telefonía comunitaria al 44% de las 22242 localidades y aldeas rurales de las zonas más remotas del país.

Otras aplicaciones del fondo son los planes bianuales de ampliación y reposición de líneas para población de los estratos más bajos, puesto que el fuerte déficit acumulado por el programa de subsidios y contribuciones lo ha hecho insostenibles a corto plazo.

espectro o transferencias del Tesoro Público. La asignación de los recursos se realiza mediante concurso público.

Actualmente el MTC actúa como secretaría técnica, función realizada con anterioridad por OSIPTEL; hasta 2006 los proyectos se habían enfocado a telefonía pública, acceso comunitario y proyectos piloto, recientemente va cobrando más peso el desarrollo de la banda ancha en localidades aisladas y en áreas rurales.

Los programas abordados han sido los de Proyectos Rurales I (1999-2003) y II (20032007) de red de cabinas de acceso público a Internet, Banda Ancha Rural para dotar de acceso a Internet y telefonía IP a 3010 localidades rurales de interior, y Plan de Expansión Celular para dotar de 81 estaciones celulares para dar cobertura a 638000 pobladores rurales. ][

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EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASU PARA LA BANDA ANCHA, LA CONVERGENCIA, Y LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

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l tema de la evolución de las políticas de ASU en un futuro inmediato es uno de los temas más controvertidos, por una parte desde instituciones y trabajos de organismos internacionales cómo UIT, Banco Mundial, o CEPAL se plantean claramente las conexiones de las políticas de universalización del teléfono, y las de banda ancha y promoción de la Sociedad de la Información, quizás con la idea de aprovechar la sensibilización de los gobiernos a adoptar políticas de ASU, que en el caso de la telefonía, con la expansión de los móviles, pierden impulso, y por existir ya estructuras aprovechables (fondos, modelos de gestión, equipos técnicos) para expandir estas políticas con la incorporación de objetivos de banda ancha.

Otras instituciones, operadores y expertos se manifiestan en sentido contrario. No tanto contra la necesidad de impulsar la universalización de la banda ancha cómo en que los modelos e instrumentos utilizados para el ASU de la telefonía fija sirvan para el nuevo propósito.

En la declaración de la cumbre de líderes mundiales sobre banda ancha (promovida por la Broadband Commission For Digital Development de UIT-UNESCO) de Octubre de 2011 en Ginebra sobre Los Desafíos de la Banda 5.

Ancha, se instaba a los gobiernos a conferir un carácter universal a la política de banda ancha y a establecer los marcos políticos y regulatorios apropiados .

La CEPAL ha planteado que la banda ancha debería ser concebida como un servicio de interés público que requiere iniciativas de Estado y debería ser abordado por las agencias nacionales de desarrollo.

En general todos los programas de ASU incorporan el acceso a Internet, y en muchos caso ya se están incluyendo iniciativas de redes de acceso y trasporte IP para cursar tráficos de datos, sin embargo el destino de estos programas sigue siendo a zonas remotas y a personas vulnerables con las debidas cautelas para no interferir en el funcionamiento competitivo del mercado.

Brasil vincula claramente su política de banda ancha con la del servicio universal por medio de la reactivación y atribución a la antigua empresa estatal Telebrás de apoyo a las políticas públicas de conexión a Internet de banda ancha, y prestar servicio de conexión a usuarios finales en zonas deficientemente atendidas. Además de incorporar en las revisiones de metas de universalización en los contratos de concesión objetivos de accesos colectivos a internet y de infraestructura de transporte.

AHCIET, Buenos Aires, Mayo 2012. Seminario Estratégico: “Llegando a la Base de la Pirámide”


En EEUU, según Scott Wallsten (member of FCC’s National Broadband Plan Task Force) los programas heredados del S.U. no sirven para el objetivo del Plan de Banda Ancha de masificar la adopción de la banda ancha en los hogares, porque están más orientados a áreas en las que no hay abonados (más del 50% van a áreas rurales de alto coste). El Plan Nacional de Banda Ancha de USA plantea un bloque de recomendaciones sobre reformas de las políticas públicas de acceso universal para promover los servicios de banda ancha tanto en las zonas de alto coste cómo para usuarios de bajo recursos.

En general todos los programas de ASU incorporan el acceso a Internet, y en muchos caso ya se están incluyendo iniciativas de redes de acceso y trasporte IP para cursar tráficos de datos, sin embargo el destino de estos programas sigue siendo a zonas remotas y a personas vulnerables con las debidas cautelas para no interferir en el funcionamiento competitivo del mercado.

En Japón se plantea que el SU deberá revisarse bajo la nueva política de superautopistas de banda ancha, para incorporar los servicios de acceso de banda ancha al SU con el suficiente consenso nacional. En estas circunstancias el fondo del SU soportará la asequibilidad para los hogares del acceso en banda ancha.

El problema deriva de que las políticas de universalización de servicios, las de despliegue de redes fijas y móviles de nueva generación para la banda ancha, y las de Agendas Digitales y Sociedad de la Información tienen objetivos, iniciativas, destinatarios, participantes, y requisitos de recursos a veces muy difíciles de conciliar. Surgen multitud de conflictos de intereses entre iniciativa pública y privada, sectores y agentes económicos o de objetivos de políticas públicas. Lo que también es cierto es que no hay demasiadas fuentes de recursos para sustentar estas nuevas iniciativas y los

FASU ya existen y están disponibles en muchos países.

Algunos ejemplos muy evidentes de estos potenciales conflictos podrían ser el de accesos WI-FI gratuitos en algunas localidades, el uso de recursos públicos para construir nuevas redes de fibra que desvirtúen la competencia, los subsidios a la creación de contenidos digitales, la asignación del espectro liberado por el dividendo digital de la televisión, o la priorización de políticas públicas de e-government, e-health, e-learning, o el subsidio a usuarios (equipos, servicios, capacitación).

En el seminario de UIT en Bangkog de noviembre de 2010 sobre Banda Ancha y OSU , se mencionaban tres modelos de fondos, los FASU, los de estímulo al desarrollo de redes de nueva generación, y los fondos TIC (Tecnologías de la Información y las Comunicaciones). De acuerdo con esta categorización, lo mencionado hasta ahora encajaría en los FASU para telefonía, los planes de banda ancha encajarían en el segundo modelo, y se incentivan con otros instrumentos de financiación y modificaciones regulatorias (casos de separación funcional en Reino Unido, y Nueva Zelanda, financiación pública en Australia o Amsterdam, operadores neutros, o modelos de compartición de infraestructuras o coinversión), y las agendas digitales encajarían en fondos TIC que abarcaría un rango mucho más amplio de proyectos para cubrir la totalidad del ecosistema (acceso, contenidos y capacidad de uso).

En la publicación de AHCIET “Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina” de Luís Castejón en 2008 propugnaba por la separación entre las políticas de servicio universal y las de sociedad de la información.

En el caso de la Unión Europea, a pesar de la aprobación de la Agenda Digital, de la recomendación sobre el despliegue de redes de nueva generación, y de fijar metas para la banda ancha, no se ha modificado la directiva de servicio universal ni los mecanismos de financiación. En el caso de España, existen OSU como las comentadas, ha habido un Plan de Banda Ancha, y se ha elaborado el Plan Avanza para fomentar la demanda, los contenidos digitales, la TDT, o la administración en línea. ][

6. Universal Access and Service: New Directions?, Examples from The East Asia and Pacific Region. Natasha Beschorner, The World Bank

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COMENTARIOS Y CONSIDERACIONES FINALES

n primer lugar señalar que el ASU, los FASU y las OSU son instrumentos importantes de políticas públicas pero por su propia naturaleza (establecer objetivos y metas, obligaciones, o mecanismos de recaudación) y complejidad de gestión son difíciles de implantar, y de irse adaptando al dinamismo de la tecnología y el mercado y frecuentemente son focos de conflictos.

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La acumulación de recursos sin aplicar en los fondos, los dilatados procesos de aprobación de proyectos, o el subsidiar o compensar sobrecostes o ineficiencias de operadores tradicionales, en algunos casos son reflejos de las dificultades y falta de agilidad.

En la presentación mencionada anteriormente del seminario de UIT en Bangkok, de Natasha Beshorner del Banco Mundial, se destacaba en relación con el ASU de algunos ejemplos de Asia-Pacífico algunas actuaciones que no eran buenas prácticas cómo:

- Abordar las cuestiones regulatorias en primer lugar, porque en un mercado en competencia a veces se puede acelerar el despliegue más efectivamente que con fondos especiales como se ha visto con la telefonía móvil.

- Subsidiar y proteger tecnología legada, con frecuencia propiedad del incumbente, cuando puede haber otras tecnologías más eficientes.

- Recolectar más dinero en FASU de los que realmente se requiere y puede gestionarse de manera eficiente. Este es un problema generalizado. Fondos más pequeños y enfocados pueden tener más éxito.

- Procedimientos complicados para obtener financiación del FASU

- Definir proyectos poco atractivos para despertar el interés en concursar por ellos

La política y el modelo de servicio universal han estado diseñados para la universalización de la telefonía fija y su sostenibilidad, en escenarios de privatización y competencia, tanto en la definición de objetivos, cómo en la designación de operadores con OSU, o los mecanismos de financiación (recaudación y aplicación), la aparición de fenómenos cómo las comunicaciones móviles o el acceso en

banda ancha a Internet han generado mucha presión a los modelos que ya estaban funcionando.

En muchos casos se han producido dificultades importantes al tratar de utilizar recursos de los FASU para iniciativas que no estaban contempladas en la reglamentación de los fondos cuándo se constituyeron, por otra parte va perdiendo sentido seguir financiando por esta vía la publicación de directorios o la expansión de teléfonos públicos.

Existe mucha presión para establecer políticas de universalización de la banda ancha, pero no parece fácil adaptar el modelo de la telefonía a la banda ancha, que implica adicionalmente incidir sobre el despliegue de redes de nueva generación fijas y móviles, e iniciativas de oferta y demanda de TIC (Tecnologías de

Muchos países están tratando de reconvertir los FASU para la universalización de la banda ancha pero el volumen de recursos requeridos y los mecanismos de contribución y asignación deberán ser modificados. la Información y las Comunicaciones).

De momento los gobiernos y las autoridades reguladoras mantienen de manera independiente las políticas de universalización, los planes de banda ancha, y las agendas digitales, incluso con distintos mecanismos de asignación de recursos en algunos casos. Muchos países están tratando de reconvertir los FASU para la universalización de la banda ancha pero el volumen de recursos requeridos y los mecanismos de contribución y asignación deberán ser modificados.

Existe el riesgo de que la situación anterior pueda derivar en un estrangulamiento del mercado y la competencia por drenar excesivos recursos de los operadores, fortalecer posiciones de dominio y en definitiva comprometer gravemente la rentabilidad de los contribuyentes a estos fondos. ][


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Iniciativas de acceso universal y fondos de universalización  
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