ZOP+, issue 1, 2013

КАЛЕНДАР

Уважаеми колеги, напомняме Ви, че абонаментната кампания на списание „ЗОП+” продължава и през 2013 г. Можете да се абонирате или да закупите списанието само с едно обаждане на редакционния ни телефон 0878 610705 или на e-mail: zopplus@gmail.com. Скъпи приятели и колеги, списание “ЗОП+” съвместно с фирма „РИВ Консулт”, стартира серия от обучения на мяс¬то, при Вас на място. Обученията са специализирани за експерти по обществени поръчки, възложи¬тели и участници, като екипът ни поема ангажимента да доведе при Вас най-добрите експерти в областта на обществените поръчки, одита, управлението и контрола на процедурите, финансирани с европейски средства. Също така имаме намерение да Ви подпомогне в еждневната Ви работа по управление на процесите в областта на обществените поръчки и усвоява¬нето на европейските средства. Първото от обученията ще се проведе на 27 -28 март в гр. Кърджали. На обучението се предвижда г-н Ивайло Стоянов от Агенцията по обществени поръчки да запознае делегатите с основните практически аспекти на процеса по управление на обществените поръчки, публични покани, обхват и съдържание на вътрешните правила и процедури, недопускане на финансови корекции и други. Обученията ще проведат и в редица други градове, в т.ч. Смолян, Пловдив, Бургас и други. Заповядайте и на обучението което сме организирали за Вас в град София на 18 – 19 април, където ще Ви запознаем с актуалната практика на органите по одит на средствата от европейските фондове, обжалването и контрола на обществените поръчки. Повече информация за конкретните дати и събития ще намерите на страниците на списанието и на нашата ел. страница www.zopplus.com бр. 2, 2013 г.

1

ОТ ЕКИПА НА ЗОП+

У

важаеми читатели, В броя ще Ви запознаем и с основните грешки, които се допускат при възлагането и изпълнението на обществените поръчки през погледа на одитната дейност. А както всички знаем, времето е един от най-ценните и дефицитни ресурси във всяка една организация. Напомняме Ви за необходимостта до 31 март да изготвите и изпратите обобщена информация до АОП за всички разходвани средства във връзка с обществени поръчки на стойност по чл. 14, ал. 4 и 5 от ЗОП. Също така Ви обръщаме внимание и препоръчваме да се запознаете с измененията на Търговския закон в сила от 28.02.2013 г., публикувани в Държавен вестник бр. 20 от същата дата. По конкретно това са разпоредбите на чл. 303а, чл. 309а, както и § 1г. от Допълнителните разпоредби на закона, създали един нов субект „Публичен възложител“ по смисъла на Търговския закон. Съглано измененията на чл. 303а., ал. 2, когато длъжникът е публичен възложител, т.е възложител по смисъла на чл. 7 от ЗОП (§ 1г. От ДР на ТЗ), страните могат да договорят срок за изпълнение на паричното задължение не повече от 30 дни. Законодателят е определил, че по изключение може да бъде договорен и по-дълъг срок, но не повече от 60 дни, само в случаите когато това се налага от естеството на стоката или услугата или по друга важна причина, ако това не представлява явна злоупотреба с интереса на кредитора и не накърнява добрите нрави. Във връзка с новата разпоредба пожелаваме на възложителите да са в състояние да я изпълняват за да може наистина и изпълнителите да получават дължимото за добре свършената работа. Водени от желанието да сме полезни и от убеждението, че заедно творим на страниците на ЗОП+, отделяме място за експертни мнения и за въпросите, постъпили на редакционната поща. Като оставаме на Ваше разположение за всякакви мнения и препоръки, които ще допринесат за по-високото качество на изданието, Ви пожелаваме приятни и полезни минути с Вашето списание ЗОП+!

2

ЗОП+

АКЦЕНТИ

ИНТЕРВЮ Томислав Дончев, Министър по управление на средствата от Европейския съюз за практическите проблеми пред бенефициентите по отношение реализирането на проекти, финансирани със средства от ЕС стр. 5 ТЕМА НА БРОЯ Методиката за оценка на офертите предизвикателства и възможности, Ивайло Стоянов, Началник на отдел “Предварителен контрол на договаряния без обявление” в Агенцията по обществени поръчки стр. 20 МНЕНИЯ НА ЕКСПЕРТИ Показатели за оценка на офертите

стр. 33

ЕВРОПРОЕКТИ Обществени поръчки при изпълнението на европроекти – грешки и финансовото им влияние, Дора Бурова стр. 39 УСПЕШНИ ЕВРОПЕЙСКИ ПРОЕКТИ

стр. 55

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА Казуси от практиката, въпроси и отговори

стр. 57

www.zopplus.com

Редакторски екип на списание ЗОП+ Анелия Георгиева - редактор Румяна Цаканска – редактор Генчо Генчев - редактор РЕМЕ-син - графичен дизайн Вероника Брезоева - печат

София 1000 бул. „Витоша“ 1А, ет. 4, офис 404 тел.: (+359) 0878 610 705; e-mail: zopplus@gmail.com © 2013 „Рив Консулт“ ЕООД – София. Всички права запазени.

Издава:

www.baspress.com

За всяка употреба или възпроизвеждане на текст или снимков материал трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя(ите) на авторските права. Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

бр. 2, 2013 г.

3

НОВИНИ

Уважаеми колеги, на 20 – 22 февруари 2013 г., в град Луковит, беше проведено национално професионално обучение на експертите в областта на обществените поръчки. Събитието беше организирано от списание „ЗОП+” и фирма „РИВ Консулт” ЕООД. На събитието присъстваха над 100 представители на възложители, експерти от министерства, управляващи органи и междинни звена, агенции, общини и публичноправни организации, държавни комисии, участници в обществени поръчки и външни експерти. Лектори на събитието бяха г-жа Дора Бурова - Държавен одитор” в ИА „Одит на средствата от ЕС” и г-жа Антоанета Първанова – Държавен финансов инспектор в Агенцията за държавна финансова инспекция На обучението лекторите представиха практиката на основните институции в областта на методологията, контрола и одита на обществените поръчки и изразиха личното си експертно мнение по важни въпроси и съществени моменти от процеса на планиране, възлагане, контрол и одит на обществените поръчки.

4

ЗОП+

ИНТЕРВЮ В рубриката „Интервю“ поканихме министъра по управление на средствата от ЕС, г-н Томислав Дончев, който да сподели пред нашите читатели очакванията си за реализирането на процеса по възлагане на обществените поръчки в последната година на програмния период 2007 – 2013 и вижданията си за цялостното функциониране на системата за обществени поръчки в Република България.

Томислав Дончев, министър по управление на средствата от ЕС:

Предизвикателства пред българските възложители и участници в обществени поръчки през 2013 г. Томислав Дончев е роден на 6 август 1973 година в Габрово. През 1997 г. получава магистърска степен по философия от ВТУ “Св. Св. Кирил и Методий”. Има и втора специалност по журналистика. През 2001 г. специализира “Подпомагане на високотехнологични малки и средни предприятия и научно-развойни стартиращи фирми” в Института НЕГЕВ, Израел. През 2005 г. Дончев завършва курс по бизнес-менторинг в Академията по бизнес менторинг, Оксфорд, Великобритания. През 2006 г. получава магистърска степен по стопанско управление във Великотърновския университет “Св. Св. Кирил и Методий”. От 2001 г. до 2004 г. е изпълнителен директор на Високотехнологичен бизнес инкубатор-Габрово; в този период подготвя и управлява десетки проекти в Габрово в сферите на регионалното развитие, икономическото развитие, образованието и социалната сфера. Томислав Дончев е бил кмет на Габрово. От 18 март 2010 г. г-н Дончев е министър по еврофондовете.

бр. 2, 2013 г.

5

ИНТЕРВЮ

Здравейте министър Дончев, Първо използваме възможността да пожелаем чрез Вас на българските възложители през годината да изпълнят всички заложени цели по усвояване на средствата от фондовете на ЕС. Също така Ви благодарим, че се съгласихте да отговорите на няколко въпроса по теми, които вълнуват читателите на списание „ЗОП+”. Как върви договарянето на средствата от европейските фондовете за този програмен период, и какви са основните проблемите, свързани с изплащане на средствата по съответните оперативни програми? Ако мерим във финансови параметри, данните към 25 януари 2013 г. показват, че по структурните инструменти на ЕС страната ни е договорила 102,49% от общия бюджет на седемте оперативни програми, разплатила е над 35% и сертифицирала 28,11% от средствата. 2012 г. е рекордна по отношение на инвестициите, направени с европейски пари. Това е най-силната година от началото на периода, в която е договорен една трета от финансовия ресурс (5,47 млрд.лв.), а платените средства са почти толкова, колкото през предходните пет години взети заедно. Нещо повече - това е годината, през която няма загуба на пари по нито една оперативна програма, а Европейската комисия възстанови на страната всички дължими суми, поискани през месеците октомври и ноември. Системата работи на максимални обороти, като беше направено много, за да може всички проблеми и затруднения назад във времето да бъдат преодолени - както по отношение на администрацията така и по отношение на потенциалните и реални бенефициенти. Направени бяха необходимите нормативни промени, които оптимизираха процеса на кандидатстване и изпълнение на договорите за предоставяне

6

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

на безвъзмездна финансова помощ – като се започне с всички предприети мерки на различни нива за намаляване на административната тежест и повишаване на ефективността на процеса на изпълнение (част от които са последните промени в ЗОП от месец февруари 2012 г.), мине се през оптимизиране от гледна точка на скорост процеса на верификация на разходите и методологията за финансовите корекции и се стигне до създадения и добре функциониращ процес на координация и взаимодействие между различните звена/части на системата за управление на средствата от ЕС. Включително на ниво вътрешни правила и процедури на съответните управляващи органи и междинни звена бяха предприети действия за тяхното опростяване и ускоряване в отговор на нуждите на бенефициентите. И всичко това при запазване на стабилност на системите за управление и контрол и запазване на нисък процент грешки (под 2% праг на същественост). Да не забравяме и всички форми на обучения и укрепване на капацитета на отделните бенефициенти, които бяха и продължават да се прилагат - както свързани с промените в ЗОП, така и с изпълнение на договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, които се наложиха като практика от различните управляващи органи. Какви са според Вас най-сериозните трудности, с които се сблъскват нашите възложители, когато възлагат обществени поръчки по процедури, финансирани от ЕС? Установено е, че възложителите срещат трудности и допускат грешки в различните етапи на провеждане на обществените поръчки - при подготовката и откриването, при провеждането на самите процедури и при изпълнението на договорите. Трудностите, с които се сблъскват на етап подготовка на процедурите, са при изготвянето на документацията за обществената поръчка. Често в документацията се използват бр. 2, 2013 г.

7

ИНТЕРВЮ

критерии за подбор и се изискват документи за доказването им, които създават предпоставки за неравнопоставено третиране на участниците в процедурите. Допускат се несъответствия в изискванията, посочени в отделните части от документацията. Много често допускана грешка е неразграничаването на критериите за подбор на участниците от показателите за оценка на офертите при използване на показател за оценка – „икономически най-изгодна оферта“. На етап провеждане на обществените поръчки най-често допусканите пропуски са свързани с работата на оценителите комисии. В някои от случаите става дума за неточно прилагане от членовете на комисиите на методиката за оценка, неоснователно отстраняване на участници и оферти от процедурата или обратното - допускане на участници до класиране при наличие на явни основания за тяхното отстраняване. При изпълнението на договори за обществени поръчки найчесто възложителите срещат трудности в случаите, когато се налага изменение на вече сключения договор. Основно правило в Закона за обществените поръчки е, че сключените договори не могат да се изменят. Изключенията, предвидени в закона за изменения на договорите, са доста рестриктивни и често възложителите ги използват неправомерно, като изменят съществени части от договорите без да са налице предвидените изключения от забраната. Какви са очакванията на страната ни по отношение средствата, които ще получим за новия програмен период 2014 – 2020 г. Какви ще бъдат приоритетите ни за тогава? Преговорите за многогодишната финансова рамка все още не са приключили, което прави говоренето в числа много трудно на този етап. При всички случаи страната ни ще отстоява своята позиция средствата за Кохезионна политика да бъдат във възможно най-максималния си обем, за да може

8

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

страната ни не само да финансира всички онези ключови инвестиции във важни за развитието й сектори, но и да извърши необходимите реформи, които да ги направят максимално ефективни и смислени. Пресечната точка между националните нужди и приоритети, и тези на ниво Кохезионна политика на ЕС очертават насочване на инвестициите от ЕС във следните няколко области: • Увеличаване на участието на пазара на труда чрез подобрена заетост, социално приобщаване и образователни политики; • Развитие на благоприятна за иновации бизнес среда; • Създаване на модерна инфраструктура за растеж и работни места; • Развитие на екологосъобразна и ресурсно ефективна икономика; и • Укрепване на капацитета на държавната администрация, управлението и съдебната власт. Най-важното е, че за разлика от настоящия първи за страната ни програмен период, в новия страната ни ще стъпи на научени уроци и натрупан капацитет, и ще надгражда, доразвива вече започнатото в тези сфери, инвестирайки фокусирано, умно, интегрирано, с по-голяма ефективност и насоченост към конкретните резултати. Страната ни започна своята подготовка и програмиране на новите инвестиции в достатъчно ранен етап, още в края на 2011 г., за да бъде готова да стартира процеса още през януари 2014 г. и да създаде на възможно най-ранен етап всички онези необходими предпоставки процесът да тече плавно и ефективно. При все че европейските средства са ключов ресурс за развитие на страната ни, не можем и няма да си позволим темпото да бъде забавено.

2013 г. е предизвикателна в това отношение – не само, че бр. 2, 2013 г.

9

ИНТЕРВЮ

трябва да договорим пълния финансов ресурс по всички програми за настоящия програмен период, като предотвратим всякакъв риск от загуба на средства при спазване на правилото N+2, но и да подготвим бъдещите оперативни програми и мерките, заложени в тях, така че те да започнат своето изпълнение още в самото начало на новия програмен период. И двете предизвикателства са големи. Екипът и хората, които стоят зад него, са едни и същи. Ключът е максимална мотивация, хъс и мобилизация. Постигнатото през последните няколко години ни дава пълни основания да не се съмняваме, че те ще бъдат налице. През м. февруари 2012 г. бяха приети изменения в ЗОП, съгласно които се промениха процедурите за извършване на предварителния контрол, разшири се обхвата на осъществяването му от страна на АОП контрол, а всеки от Управляващите органи продължи да го извършва съгласно специфичните си изисквания. Сега почти година по-късно, как ще определите посочените изменения, доколко те бяха успешни и доколко допринесоха за по-ефективното и законосъобразно разходване на средствата от ЕС? С измененията на ЗОП от месец февруари 2012 г. беше въведен изцяло нов модел за осъществяване на предварителен контрол. Той се различава както по обект, така и по обхват. Състои се от проверка на обявленията за откриване и методиката за оценка на офертите при процедури, финансирани напълно или частично от европейските фондове, които имат определени стойности и при ограничени процедури, състезателен диалог и процедури на договаряне с обявление, където предварителният контрол обхваща и решението за откриване. Искам да отбележа, че този предварителен контрол се извършва само от АОП, а не както преди измененията – съвместно със съответните управляващи органи или междинни звена. Обръщам внимание също, че предвид въ-

10

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

веждането на новата система на предварителен контрол, осъществяван от АОП, се проведоха редица координационни срещи с Управляващите органи, с оглед оптимизиране и съобразяване на осъществявания от тях предварителен контрол с новия обхват на контрол, осъществяван от АОП. В тази връзка считам, че въпреки сравнително краткия период на прилагане, е налице положителна тенденция в насока повишаване ефективността и ефикасността при разходването на средствата от Европейския съюз. Какво е мнението Ви, не следва ли предварителния контрол, който се осъществява от съответните управляващи органи и междинни звена да бъде унифициран, т.е. да се извършва по идентичен начин, със сходни процедури и обхват? Считам, че създаването на унифициран подход при осъществяването на предварителния контрол от съответните управляващи органи е важна предпоставка за ефективната работа на системата за управление на средствата от ЕС. В тази насока също са проведени редица консултации между Управляващите органи с цел унифициране на осъществявания от тях контрол, като този процес продължава и в момента. Същевременно се работи и в насока за увеличаване на административния капацитет на съответните звена, с оглед повишаване на ефективността на осъществявания предварителен, текущ и последващ контрол. Създадена е и междуведомствена работна група, която с помощта на експерти от JASPERS разработва стандартизирани документи за възлагане на обществени поръчки за транспортни проекти, изпълнявани със средства от ЕС. Напоследък се говори за нова оперативна програма „Наука”, можете ли да кажете нещо повече за тази програма? Иновациите, науката, образованието, научните изследвабр. 2, 2013 г.

11

ИНТЕРВЮ

ния и тяхната приложимост в различни сфери на икономическия и социален живот на страната ни са ключът за нейното конкурентно и устойчиво развитие. Те са smart решението, което прави възможен растежа във всичките му форми с ясна и много директна обвързаност както с пазара, така и с икономическите тенденции в развитието, с бизнеса и нуждите на пазара на труда. В това, мисля, че никой няма съмнение. В средата на месец януари 2013 г. с решение на Министерския съвет, беше приета концепция за разработване на самостоятелна оперативна програма, финансирана от Структурните фондове на ЕС за „Наука и образование за интелигентен растеж“ с водеща институция Министерство на образованието, младежта и науката. Зад решението стои представена концепция, разработена от МОМН, която тепърва трябва да бъде облечена и разработена в конкретни ясно фокусирани приоритети, при ясна демаркация (разделение) с планираните инвестиции в другите важни програми, с определен дял в тяхното изпълнение през настоящия програмен период - Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, Оперативна програма „Конкурентоспособност“ и Оперативна програма „Регионално развитие“. Това е важно поради няколко основни причини – за да се осигури необходимата приемственост и да се стъпи на вече постигнатото - както като изграден капацитет за управление на подобни мерки, което е много важно с оглед тяхната специфика, така и да се гарантира максимална ефективност на процеса на подготовка и последващо изпълнение. В тази връзка, като че ли по-лесната част от задачата приключи. Сега предстои реалната подготовка на тези мерки - по такъв начин, че те да осигурят обезпечаване както на необходимите реформи в сферата на науката, иновациите, образованието, при ясна обвързаност с нуждите на бизнеса и пазара на труда, така и тяхното конструиране по възможно най-ефективния и приложим спрямо националните специфики начин.

12

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

Задачата не е лесна, но зад нея стои и позитивната и градивна енергия на научната общност в страната, която се надявам, че ще бъде канализирана във възможно най-работещите за страната ни решения в тази ключова за нейното развитие сфера. В краткосрочен план предстои сформиране на работна група за нейното разработване при съобразяване с действащата нормативна рамка, свързана с подготовката на новия програмен период и стартиране на реалната работа по разработване на проект на оперативна програма в тази сфера. Как считате, доколко обжалването на обществените поръчки бави възлагането и респективно реализирането на проектите, финансирани с европейски средства? Въвеждането на изискването в Закона за обществените поръчки, при което жалбата срещу решението за определяне на изпълнител спира процедурата за възлагане на обществена поръчка, целеше максимално да бъдат ограничени случаите на сключени договори в следствие на незаконосъобразно проведени процедури, каквито случаи съществуваха при предишната редакция на закона. В тази хипотеза разходите по сключените договори при съществени пороци на проведената процедура са недопустими за финансиране със средства от ЕС, като допуснатите нарушения в процедурата водят до налагане на финансови корекции по договорите. Действително новата редакция на закона дава възможност за отлагане момента на сключване на договорите, но считам в едни разумни граници с оглед сроковете за разглеждане на жалбите от една страна, а от друга - гарантира сключването на договори в следствие на законосъобразно проведени процедури. Следва да се обърне внимание, че законодателят е предвидил възможност за предварително изпълнение на решенията при мотивирано искане от страна на възложителя.

бр. 2, 2013 г.

13

ИНТЕРВЮ

Смятате ли, че е редно да се приемат законодателни мерки срещу недобросъвестни участници, които злоупотребяват с обжалванията на процедурите за обществени поръчки, с цел единствено да забавят реализирането на проекта, което не рядко води до сериозно забавяне на проектите и то още преди да са достигнали до най-важния си етап, а именно изпълнението им? Съгласно текст от Конституцията гражданите и юридическите лица имат право да обжалват административните актове, които ги засягат. Въведената детайлизация на общата конституционна норма в Закона за обществените поръчки дава възможност за ограничаване на лицата и тяхното право на обжалване единствено от гледна точка на наличието на правен интерес, т. е. до преценката дали съответният акт, издаден от възложителя, нарушава или застрашава техни права или законни интереси, или създава задължения за тях. В тази връзка въвеждането на допълнителни изисквания и критерии, ограничаващи правото на лицата за обжалване на процедурите по възлагане на обществените поръчки, създава риск да се ограничава необосновано конституционно гарантираното право на обжалване. Изключително чувствителна е темата с намиране на механизми за недопускане на необосновано бавене и злоупотреба с правото на обжалване на обществените поръчки, тъй като недобросъвестността на жалбоподателя може да се предполага, напр. при установени от КЗК или съда неоснователни жалби, но няма как да бъде установена предварително. Считате ли, че размерите на възнагражденията, допустими по ПМС 330, са достатъчни за изграждането и задържането на административен капацитет, необходим за ефективното усвояване на европейските фондове? Предвиждат ли се промени в посоченото ПМС 330?

14

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

Размерете на възнагражденията в рамките на ПМС 330 са ясни и те са обвързани с разумна ставка за отработените допълнителни часове от страна на служителите, които изпълняват и други задължения отвъд управление на изпълнението на финансираните със средства от СКФ на ЕС проекти. На този етап тези възнаграждения са добра основа за мотивиране на служителите в изпълнение на тези дейности, при отчитане както на допълнителния опит и експертиза, които трупат, но и усилията, които полагат в тази сфера. Поне към момента промени в ПМС 330 не предвиждаме. В предния брой на нашето списание, коментирахме случаи /национална съдебна практика/, съгласно, които финансови корекции, могат да бъдат налагани главно в случаите, когато от допуснатите нарушения или несъответствия е произлязла вреда за общностния бюджет или е ограничено участието на заинтересован икономически оператор, а в практиката много често финансовите корекции се налагат за формални нарушения, който не опорочават процедурата като цяло, нито ощетяват бюджета. Считате ли, че УО, МЗ и другите контролни и одитиращи органи следва да преразгледат подхода си и да налагат финансови кореции, само в случай, че има безспорни доказателства и правно обосновани мотиви за наличието на нанесени вреди на бюджета на ЕС? Следва да се има предвид, обаче, че има и редица случаи, особено когато говорим за подозрения за измама, когато съответното нарушение на правната рамка може да има косвен ефект, т.е. да води до косвени щети за бюджета на съюза. В тази връзка всички контролни и одитиращи органи правят своите анализи и базират своите решения на доказателствата, които са събрали, на правно обосновани мотиви за наличие на нарушение на нормативната уредба, както и на оценката на потенциалния риск за щета върху бюджета. бр. 2, 2013 г.

15

ИНТЕРВЮ

С оглед да се оптимизират процесите по налагане на финансови корекции, в края на 2011 година беше създаден консултативен механизъм под формата на експертна работна група. В него участваха всички контролни и одитиращи органи като се дискутираха сложни казуси от практиката. По този начин чисто на експертно ниво се уеднаквяваше практиката и разбирането на отделните органи и се постигна по-добро прилагане на нормативните разпоредби за налагане на финансови корекции. Много ли са българските възложители които ще трябва да връщат пари заради финансови корекции, направени досега, по оперативните програми? За период от шест години, от началното на настоящия програмен период до средата на месец декември на 2012 г., наложените финансови корекции на всички видове бенефициенти (общини, централна администрация, съдебна система, бизнес, НПО, социално-икономически партньори и др. ) са едва 1% от общия обем разплащания и на практика са под прага на същественост на допуснати грешки по отношение на разходването на средства. Имайки предвид продължителността на разходване на средствата от СКФ и обема на направените инвестиции, тази сума е в рамките на нормалното. Най-голям дял от финансовите корекции (като парични средства) са направени на проекти, по които бенефициент са общините. Финансовите корекции на общински проекти съставляват две трети (66%) от общата сума на наложените финансови корекции, което все още показва необходимост от укрепване на техния капацитет и експертиза за управление на проекти. Обемът на наложените финансови корекции на общински проекти е разбираем и предвид факта, че общините управляват най-голяма част от проектите по СКФ – 2575 е общият брой на финансираните проекти на общини.

16

ЗОП+

ИНТЕРВЮ

Те са на обща стойност 8,1 млрд.лв., което представлява 44% от договорения финансов ресурс. Другата група бенефициенти, на чиито проекти са наложени голяма част от финансовите корекции, са частно-правните субекти, бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ (бизнес, НПО, социално-икономически партньори). Сумата на финансовите корекции по техни проекти съставляват 17% от всички наложени финансови корекции. В повечето случаи финансовите корекции са на малки стойности. Над половината от корекциите са на стойност под 5 000 лв. С корекции на стойност над 500 000 лв. са 17 проекта, а с корекции над 1 000 000 лв. – 7 проекта. В общественото пространство се тиражират редица идеи, които се смята, че биха могли да облекчат работата в администрацията на възложителите по отношение възлагането на обществените поръчки. Какво мислите има ли начин за това? За финал, бихме желали да споделите с нашите читатели, какви според Вас са бъдещите предизвикателства пред възложителите и участниците в Република България през следващия програмен период? Във връзка с предложенията в публичното пространство по отношение на възлагането на обществените поръчки, искам да обърна внимание, че измененията и допълненията на Закона за обществените поръчки от февруари 2012 г. са извършени в резултат на Концепцията за промени в законодателството по обществени поръчки, която е изготвена от междуведомствена работна група, включваща експерти от различни ведомства, включително експерти от управляващите органи, Агенция по обществени поръчки, представители на различните контролни органи и др. Съгласно Концепцията, в Закона бяха въведени редица изменения с цел повишаване на ефективността при възлагане на обществените поръчки, набр. 2, 2013 г.

17

ИНТЕРВЮ

пример въведената нова система на предварителен контрол. Постигнато е опростяване структурата на законодателството чрез намаляване броя на подзаконовите нормативни актове, взети са мерки за отстраняване на предпоставките за възникване на противоречия при тълкуване и прилагане на разпоредби, подчиняващи се на едни и същи принципи, чрез прецизиране на правните норми и др. Същевременно въведените изменения и допълнения са в пълно съответствие с изискванията на приложимите директиви на ЕС в тази област. В процеса на оптимизиране и подобряване на ефективността на законодателството в областта на обществените поръчки бяха включени и редица браншови и други обществени организации, като предложените от тях текстове бяха взети предвид при изменението и допълнението на ЗОП. По отношение на втората част на въпроса, едно от основните предизвикателства за следващия програмен период е изграждането и развитието на административния капацитет и подобряване на ефективността на системата за управление на средствата от ЕС. Към момента се разработва Закона за управление на средствата от Европейския съюз. В проекта на закон се въвеждат нови мерки и се възлагат допълнителни отговорности на определените органи, в отговор на новите изисквания към държавите – членки, въведени в проектите на регламенти на ЕС, които очертават рамката за следващият програмен период 2014 – 2020 г. по отношение на европейските фондове. В проекта на Закон за управление на средствата от ЕС е предвиден нов облекчен ред за избор на изпълнители от бенефициенти (частно-правни субекти) по проекти съ-финансирани от Европейския съюз, което ще доведе до значително ускоряване на изпълнението на проектите и съответно до увеличаване на усвояемостта на средствата от европейските фондове. Министър Дончев, още веднъж Ви благодарим за отделеното време и Ви пожелаваме успех!

18

ЗОП+

бр. 2, 2013 г.

19

ТЕМА НА БРОЯ

Методиката за оценка на офертите предизвикателства и възможности

Ивайло Стоянов 2 Макар действащите правила за възлагане на обществени поръчки да се основават на директиви, приети през далечната вече 2004 г., законосъобразното определяне на методиката за оценка на офертите продължава да бъде един от най-проблематичните въпроси при възлагането. По всеобщо мнение, това е тема, при която въпросите все още са повече от отговорите. Именно поради значимостта на темата, решихме да й посветим серия от статии, в които

Професионалния опит на г-н Стоянов, включва заемането на позиции на вътрешен одитор в Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол и Министерството на регионалното развитие и благоустройството, ръководител на вътрешния одит на “ВиК” ЕАД – София и други. От 2006 г. работи в Агенцията по обществени поръчки. В момента г-н Стоянов е началник на отдел “Предварителен контрол на договаряния без обявление” в Дирекция „Методология, анализ и контрол на обществените поръчки” на Агенцията.

2

20

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

се надяваме да разгледаме всички критични моменти, които следва да се отчитат при вземане на решението за начина за определяне на победителя в обществената поръчка.

1. Понятие за методика за оценка. В ЗОП не е предвидено легално определение на понятието „методика за оценка“. Същото се използва за да обозначи съвкупността от правила, за определяне на оценката както по съответните показатели, така и по отношение на комплексната оценка на офертата, когато критерият за оценка е „икономически най-изгодна оферта“ (ИНИО).

2. Методиката – критерии и показатели С цел определяне на най-добрата оферта, качеството на офертите следва да се оцени въз основа на предварително определени и оповестени показатели. Съгласно разпоредбите на действащото европейско и национално законодателство, възложителят разполага с две възможности да определи участника, с който да сключи договор, а именно да сравни офертите само въз основа на предложената цена или да възложи поръчката на участника, предложил икономически найизгодната оферта, т.е. да вземе предвид и други показатели освен цената. Тъй като във втория случай най-добрата оферта се определя въз основа на няколко различни подкритерия, възложителят може да използва различни техники за сравняване и съпоставка на офертие по различните показатели. Те биха могли да включват матрични сравнения, определяне на относителни тегла, системи „бонус/малус“, бонифициране на предварително определени качествени и технически параметри, надвишаващи минимално определените изисквания и други. Това означава, че не е необходимо всеки отделен показател за оценка да носи икономическа полза, но взети като съвкупност (икономическите, екологичните, качествените и бр. 2, 2013 г.

21

ТЕМА НА БРОЯ

социалните показатели) трябва да позволят на възложителя да определи офертата, с най-добро съотношение на цена и качество.

3. Избор на критерий и показатели за оценка Съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗОП изпълнителят на обществена поръчка се определя въз основа на оценка на офертите по критерий “най-ниска цена” или “икономически най-изгодна оферта”. В съответствие с чл. 37, ал. 2 от ЗОП, когато избраният критерий е “икономически най-изгодна оферта”, възложителят е длъжен да определи показателите, относителната им тежест и методиката за определяне на оценката по всеки показател, която включва допустимите за него стойности в цифрово изражение и оценката му в предварително определени граници. Когато по обективни причини е невъзможно да бъде посочена относителната тежест на всеки показател, възложителят следва да ги подреди по важност в низходящ ред. Изборът на критерий налага доброто познаване на плюсовете и минусите на двете възможности, реглементирани в закона. Основният плюс на показателя „най-ниска цена“ е, че при него напълно се изключват субективните елементи при оценяването. Също така, при висока степен на яснота по отношение на потребността и добре изготвена техническа спесификация, съревнованието между отделните оферти само въз основа на финансовите предложения би трябвало да е напълно достатъчно. Все повече обаче стават гласовете на европейско и на национално равнище, според които използването на най-ниската цена при възлагането води до редица негативни последици. Например в Становище на Европейския икономически и социален комитет, относно „Зелена книга относно модернизирането на политиката на ЕС в областта на обществени-

22

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

те поръчки: Към по-ефективен европейски пазар на обществените поръчки“, от 13.07.2011 г., се излага становището, че критерият „най-ниска цена“ възпира иновациите и усилията за постигане на по-добро качество и стойност, които представляват част от изискванията на стратегията „Европа 2020”. В същия документ се посочва, че критерият „най-ниска цена“ следва да се прилага по-скоро като изключение, отколкото като правило. Застъпва се мнението, че с разширяването на критерия „ИНИО“ за оценка на най-изгодната оферта от гледна точка на устойчивостта, възлагащите органи могат да постигнат оптималната устойчивост на околната среда, както и социална и икономическа стойност. Затова ЕИСК насърчава възлагащите органи да използват оценката на разходите за целия жизнен цикъл там, където е възможно и подходящо.

4. Законосъобразност на показателите Що се отнася до законосъобразността на използваните показатели при определяне на изпълнител по критерий “ИНИО”, вкл. на предвидените за тях допустими стойности, преценката трябва се прави за всеки конкретен случай след анализ на конкретната фактическа обстановка, спецификата на предмета на поръчката и при съобразяване на следните нормативни изисквания: a. Публичност и прозрачност Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 2, т. 10 от ЗОП в обявлението за обществена поръчка задължително следва да включва информация относно критерия за оценка на офертите, а при критерий “ИНИО” – и показателите за комплексна оценка с тяхната относителна тежест или подреждането им по важност в низходящ ред, когато по обективни причини е невъзможно да се посочи относителната им тежест. бр. 2, 2013 г.

23

ТЕМА НА БРОЯ

Показателите, относителната им тежест и методиката за определяне на комплексната оценка на офертите (при критерий “ИНИО”) са задължителен реквизит и на документацията за участие в процедура за възлагане на обществена поръчка (чл. 28, ал. 1, т. 7 от ЗОП). b. Равнопоставеност и недопускане на дискриминация С оглед на това, не се допуска използването на показатели за оценка при критерий “ИНИО”, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лица в обществените поръчки (чл. 25, ал. 5 от ЗОП). c. Относимост и пропорционалност Показателите за комплексна оценка при критерий „ИНИО“ трябва да са свързани с предмета на обществената поръчка (чл. 25, ал. 9 от ЗОП). Това изискване е от съществено значение по отношение осигуряване свързаността на показателите за оценка с потребностите на възложителя, определени в предмета на поръчката. В свое Решение по дело С-448/01. „Wienstrom“3, Съдът на ЕС предоставя допълнителна информация за това как следва да се тълкува връзката на показателя с предмета на поръчката. В този случай Съдът на ЕС се произнася, че в процедура за енергийни доставки критерий, който е свързан единствено с количеството произведена електроенергия от възобновяеми източници над очакваното потребление на възложителя (което е предметът на поръчката), не може да се приеме за свързан с предмета на поръчката. В решението е посочено, че за да се установи връзка с предмета на поръчката, показателят относно количеството произведена електроенергия от възобновяеми източници е трябвало да се отнася само до електроенерги3

Източник http://curia.europa.eu/

24

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

ята, която действително се доставя на възложителя, т.е. в случай е било допустимо възлагащия орган да оценява каква част от оферираната доставка, ще бъде от възобновяеми източници. В тази връзка, не би бил правно допустим и показател за оценка, основан на размера на средствата, които изпълнителят ще прехвърли (ще инвестира) на територията на възложител-община, допълнително (извън договора). d. Забрана за смесване на критерии за подбор и показатели за оценка Това изискване е пряко свързано с горните и е отразено в разпоредбата на чл.25, ал. 10 от ЗОП. Там е регламентирано, че при определяне на изпълнител въз основа на критерий “ИНИО”, възлагащите органи нямат право да включват като показатели за оценка критериите за подбор, имащи отношение към икономическото и финансовото състояние на кандидата или участника, и техническите му възможности. Горната забрана е съобразена с практиката на Съда на ЕС. В решението по Дело C-532/06 (Lianakis)4, Съдът утвърждава основния принцип, че количествените критерии за подбор следва да се прилагат по отношение преценката на годността на кандидатите или участниците, докато критериите за възлагане са ограничени до най-ниска цена и икономически най-изгодна оферта. Оценяването на икономически най-изгодната оферта изключва използването на показатели, свързани със способността на участника да изпълни договора (опит, служители, оборудване и пр.). Тук е момента да отбележим, че към момента Европейската комисия и представители на всички страни – членки на ЕС, обсъждат възможността за промяна на дириктивите в областта на обществените поръчки и въвеждане на възмож4

Източник http://curia.europa.eu/

бр. 2, 2013 г.

25

ТЕМА НА БРОЯ

ност да се отчита и оценява организацията и качеството на екипа на участника, ангажиран пряко с изпълнението на поръчката, като част от методиката за оценка. Но докато евентуалната промяна на забраната за смесване на критериите за подбор с показателите за оценка не стане факт, възложителите следва да имат предвид, че подобен подход, води след себе си възможност за търсене на административнонаказателна отговорност (чл. 128б, ал. 1 от ЗОП). e. Забрана за изменение на показателите Това изискване се извежда от разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗОП и също е съобразено с основните принципи на възлагане, прогласени в чл. 2 от ЗОП и практиката на СЕС. В решението по посоченото Дело C-532/06 (Lianakis), съдът стига до заключението, че възложителите не могат да прилагат теглови коефициенти, показатели и подпоказатели, освен тези, които вече са сведени до знанието на участниците в началото на процедурата. f. Съобразяване с общите принципи на възлагане От практиката на Съда на ЕС (например Решения по Дело C-513/99 - Concordia Bus Finland и Дело C-19/00 - SIAC Construction) и разпоредбите на европейските директиви в областта на обществените поръчки е видно, че показателите, посочени в легалната дефиниция на “икономически най-изгодна оферта”, са примерни и следователно възложителите могат да определят и други, ако те отговарят на следните условия: - да са свързани с предмета на договора; - да не предоставят неограничена свобода на избор на възложителя;

26

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

- да са изрично посочени в документацията за участие или в обявлението; - да се подчиняват на основните принципи, в частност на принципите на свободно движение на стоки, свобода на установяване, свобода на предоставяне на услуги, както и на принципите, произтичащи от тях - равнопоставеност, недискриминация, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност.

5. Методиката – основни предизвикателства. Определянето на оптимална методика за оценка безспорно е сложна задача, която има както своите финансово-икономически, така и формално-правни измерения. Въз основа на практиката на възложителите и органите по обжалване, можем да очертаем някои от критичните аспекти при определяне на най-добрите правила за определяне на печелившата оферта: a. Субективни показатели Необходимостта от яснота и обективност на показателите за оценка е постановена не само в общите принципи на възлагане, но и в практиката на Съда. По делото С-448/01. „Wienstrom“, Съдът приема, че за да осигури равни възможности на участниците, при изготвяне на офертите им, възлагащият орган трябва да формулира своите показатели за оценка по такъв начин, че „всички добросъвестни и нормално информирани оференти да ги тълкуват по еднакъв начин“. В този смисъл оценяването на използваните показатели трябва да бъде извършвано въз основа на методика, която не дава широки и немотивирани възможности за тълкуване, а се прилага без разлика по отношение на всяка от офертите. Друг формулиран от Съда аспект на изискваната бр. 2, 2013 г.

27

ТЕМА НА БРОЯ

яснота и измеримост на показателите е, че възложителят може да определя само критерии, спрямо които предоставената от оферентите информация може реално да бъде проверена. Посочените по-горе принципи са отразени и в разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗОП. Съгласно нея методиката за оценка трябва да съдържа точни указания за определяне на оценката по всеки показател и за определяне на комплексната оценка на офертата, включително за относителната тежест, която възложителят дава на всеки от показателите за определяне на икономически най-изгодна оферта. Наред с това, в съответствие с изискването на чл. 37, ал. 2 от закона, при критерий „ИНИО“, възложителят трябва да определи методика за оценяване по всеки показател, която да включва допустимите за него стойности в цифрово изражение и оценката му в предварително определени граници. Въпреки че възложителят определя показателите за оценка, тяхната тежест и приложимата методика в рамките на своята оперативна и не е задължен при оценката да прилага само математически формули, в практика на националните органи по обжалване се извежда, че възложителят следва да упражни своята оперативна самостоятелност в рамките на закона и приетата практика. От това следва, че за да бъде методиката законосъобразна, с оглед спазване на принципите за провеждане на процедурите за възлагане на обществените поръчки, същата трябва да съдържа показатели за оценка, които не водят до субективна преценка от страна на комисията и да съдържат ясни указания относно обстоятелствата, съдържащи се в офертите, които ще подлежат на оценка. Освен това, в споменатата практика се извежда и заключение, че със закупуване или запознаване с документацията за участие всеки участник следва да има възможност да се запознае с

28

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

параметрите, които ще се оценяват и съответно ще доведат до подготвяне на икономически най- добро предложение за възложителя. В тази връзка се приема, че не е допустимо залагане на показатели в методиката за оценка, от които не става ясно по какъв начин участниците следва да подготвят своите предложения, за да могат да бъдат оценени с максимален брой точки по този показател, съответно как ще се извършва определянето на оценките от комисията за провеждане на процедурата и въз основа преценката на кои конкретни параметри в офертите ще се присъжда съответния брой точки. Следователно, прилагането на субективна и неясно формулирана методика е незаконосъобразно (напр. вж. Решение на ВАС №5275/18.04.2011 г., потвърждаващо Решение на КЗК №122/08.02.2011 г.). Предвид изложеното, може да се приеме, че несъответствието на някой от показателите в методиката с горепосочените изисквания и липсата на ясно обективирани елементите, които ще бъдат оценявани и от които в най-голяма степен ще зависи качественото изпълнение на обществената поръчка, предоставят на комисията, респ. на възложителя неограничена свобода да определи изпълнителя на обществената поръчка без да разполага с мотиви и аргументи в подкрепа на избора си. От друга страна в случай, че естеството на предмета на поръчката (някой специфични услуги напр.) налагат включването в методиката на качествени показатели за оценка, които не са измерими с формални математически способи, възложителят следва, да изготви точни указания за измерването им, както и да опише в детайли, какво очаква да бъде съдържанието на офертата, вкл. какви елементи задължително трябва да са разработени, за да е налице възможност за съпоставка на отделните предложения. Също така възложителят следва да даде информация на заинтебр. 2, 2013 г.

29

ТЕМА НА БРОЯ

ресованите лица, кои подходи и наличието на кои елементи ще носи точки и липсата на кои ще води до по-ниска оценка. Предварително следва да бъде обявен и подходът на комисията при присъждане на точки по съответния показател. Спазването на горепосочените изисквания ще даде на възложителя разумна увереност, че при така определената методика за оценка комисията ще има възможност на база на своята експертност и въз основа на предварително обявените условия да определи най-доброто предложение. b. Мотивирано прилагане на методиката Необходимо условие за законосъобразността на решението за избор на изпълнител е и мотивираното прилагане на методиката от членовете на оценителната комисия. Съгласно чл. 72, ал. 1, т. 4 от ЗОП комисията съставя протокол за разглеждането, оценката и класирането на офертите, който съдържа резултатите от разглеждането и оценяването на допуснатите оферти, включително кратко описание на предложенията на участниците и оценките по всеки показател, когато критерия за оценка е икономически найизгодната оферта. Според практиката на органите по обжалване, липсата на кратко описание на предложенията на участниците и съответно мотиви относно поставяните оценки по същество е липса на фактически основания за издаване на протокола, поради което този акт на конкурсната комисия се явява немотивиран (напр. вж. Решение на КЗК №1025/27.07.2011 г.). Също така, в практиката се извежда заключението, че липсата на яснота и прозрачност относно оценяването на офертите на участниците води до нарушение принципа на прозрачност при провеждането на процедурата и при разходването на публични средства, както и на

30

ЗОП+

ТЕМА НА БРОЯ

равнопоставеност и свободна конкуренция между участниците, при спазването на които се възлагат обществените поръчки съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗОП. В този смисъл, всяко нарушение на чл. 72, ал. 1, т. 4 от ЗОП от страна на конкурсната комисия е съществено и е основание за отмяна на обжалвания акт на възложителя. Наред с това, според органите по обжалване, ако възложителят се позове на немотивиран протокол от работата на комисията без да изложи собствени мотиви относно класирането на участниците, той ще наруши разпоредбата на чл. 73, ал. 1 от ЗОП, съгласно която възложителят издава мотивирано решение, с което обявява класирането на участника и участника, определен за изпълнител на обществената поръчка. Това също е основание да се приеме, че издаденото решение за класиране на участниците и избор на изпълнител е незаконосъобразно. c. Експертност на комисията В съотвествие с чл. 34, ал. 5 от ЗОП в състава на оценителната комисия задължително се включва един правоспособен юрист, а останалите членове са лица, притежаващи необходимата професионална квалификация и практически опит в съответствие с предмета и сложността на поръчката. Освен това, възложителите, могат при необходимост да привлекат като член на комисията и външен експерт, който е включен в списъка по чл. 19, ал. 2, т. 8 от ЗОП и има квалификация в съответствие с предмета на поръчкат. Горните разпоредби имат за цел да създадат условия за това помощният орган да предложи изпълнителя на поръчката при спазване на принципите и разпоредбите на законодателството, както в областта на обществените поръчки, така и в други области на обществените отношения, което в крайна сметка да гарантира постигането на целта на ЗОП за ефективно разходване на публичните средства. Съгласбр. 2, 2013 г.

31

ТЕМА НА БРОЯ

но практиката на ВАС, несъобразяването на възложителя с императивните изискванията на чл. 34, ал. 2 и 3 от ЗОП винаги е съществено нарушение на административнопроизводствените правила на закона (напр. вж. Решение на ВАС №5275/18.04.2011 г.). Според мотивите на съда, това е така, защото нарушението се отразява върху годността на помощния орган компетентно да изпълни задачата, за която е конституиран. Освен това, в юриспруденцията се навеждат доводи, че тези нарушения имат за последица незаконосъобразност на всички извършени от комисията действия и приети решения от момента на назначаването й до последното извършено от нея действие, в това число и на решението на възложителя за класирането на участниците в процедурата по възлагане на обществената поръчка и определяне на изпълнител на същата. Разгледаните аспекти съвсем не изчерпват проблемните области при определяне и прилагане на методиките за оценка на офертите. Предвид обхватността на темата за определяне на критериите за възлагане на обществени поръчки, в следващият брой на списанието ще разгледаме някои от най-често използваните показатели за оценка, вкл. техните слаби и силни страни и основните трудности свързани с практическата им приложимост.5 Очакваме Вашите мнения, предложения, казуси и практически въпроси по темата.

Настоящата статия не ангажира никоя институция и представя само личното експертно мнение на автора.

5

32

ЗОП+

ОБРАТНА ВРЪЗКА

Мнения на наши читатели по темата методики за оценка на офертите Иван Гюров зам. кмет по „Икономическите и правни въпроси” на Община Разлог

1. Какви трудности срещате при разработване на методики за оценка? Натрупаният опит, практиката при подготовка на документации и самото провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки са от ключово значение за свеждане на трудностите до минимум. Моят опит показва, че когато целим постигане на баланс трябва да се заложат ясни критерии, които да позволят избирането на най-добрата оферта. Това от своя страна ще позволи постигане на максимално качество при предложената цена. При изработването на методика за оценка на офертата при провеждане на една обществена поръчка, основната трудност е да подберем показатели, при които максимално да се избегне субективния фактор на оценка. С други думи, в методиката залагаме показатели, които ще помогнат на участниците в обществената поръчка предварително и самостоятелно да оценят собствените си възможности. От друга страна, поставянето само на количествени показатели не дава цялостна и обективна оценка за качеството на оферта на участника.

2. Каква тежест обичайно слагате на показателя цена? При определяне на тежестта на цената е необходимо индивидуален подход за всяка обществена поръчка. Няма универсал-

бр. 2, 2013 г.

33

ОБРАТНА ВРЪЗКА

но правило при определяне на тежестта на цената, защото обществените поръчки за строителство, услуги и доставки са твърде различна, за да има цената еднаква тежест. В нашата работа основната тежест при оценяване на оферта има цената. При заложен критерий „Икономически най-изгодна оферта” показателят цена обичайно е в рамките на 50-60%. Надвишавайки тези проценти ние реално ще бъдем изправени в ситуация, при която е възможно да не постигнем търсеното качество и в бъдеще експлоатационните разходи да бъдат по-високи от спестените средства от обществената поръчка.

3. Какви показатели използвате, за да определите качеството на офертата? Община Разлог използва главно количествени измерители и в отделни случаи използваме максимално ясни качествени показатели като „Предлаган подход – план за работа и организация”, „Стратегия за контрол върху технологичната последователност на процесите”, „Управление на риска”. Определянето на показателите за оценка на качество на оферта е най-голямото предизвикателство за нас. Много от показателите, които реално биха ни дали възможност да оценим качеството на офертата се приемат от контролните органи за субективни. Трудност и основен проблем е, че не е уеднаквена практиката за прилагане на Закона за обществени поръчки. Агенцията по обществени поръчки, Агенция за държавна финансова инспекция, Сметна палата са част от морето от контролни органи, като всеки един от тях по-различен начин тълкува закона. Това поставя възложителя в ситуация на една несигурност и постоянна опасност да бъде санкциониран.

4. Използвате ли качествени показатели при поръчки за строителство? Като ръководител на работата на отдел „Обществени поръчки” в община Разлог, с колегите ми се стремим максимално да подберем качествени изпълнители на обявените дейности,

34

ЗОП+

ОБРАТНА ВРЪЗКА

предмет на обществените поръчки още с критериите за допустимост. При обществени поръчки за строителство залагаме основно количествени показатели, с цел постигане на максимална ясното при оценяване на офертите. В единични случаи сме включвали качествени показатели, като: предложено организационно техническо решение за изпълнение на поръчката, включващо: Стратегия за изпълнение на договора, Съдържание на работната програма и линейния график, организационен план и технология за изпълнение на строителството.

Марин Захариев, зам. кмет на Община Смолян 1. Какви трудности срещате при изработването на методики за оценка? Основната трудност при изготвянето на методика за оценка е определянето на качествени показатели и изчерпателно и подробно разписване на критерии за обективна оценка от комисията на възложителя с оглед недопускане на необоснован субективизъм при оценяването на офертите. Актуален въпрос е и създаването на механизми за цялостното реализиране и контрол на направените от участниците предложения с оглед тяхното реализиране на практика, а не само същите да присъстват на хартия като „добри пожелания“.

2. Каква тежест обичайно слагате на показателя „цена”? С този показател подхождаме индивидуално. Когато предмета на поръчката е добре индивидуализиран и няма възможност за офериране с прекомерно ниско качество /например строителни

бр. 2, 2013 г.

35

ОБРАТНА ВРЪЗКА

материали/ достигаме до високи нива на тежест на този показател. В тези случая говорим предимно за процедури на единични цени, където общата стойност на поръчката да не влияе цената на отделни артикули. В други случаи /примерно строителство/ не определяме голяма тежест на показателя „цена“ с оглед избягване на оферти със съмнително качество или нереален предмет. Стремим се на базата на предварително проучвания да определим действителната стойност на изпълнението, която стойност впоследствие залагаме и като максимален праг на финансов ресурс, като по този начин регулираме финансовото измерение на поръчката. В рамките на определения финансов праг на базата на съответни показатели се стремим да обезпечим в максимална степен на висококачествено изпълнение.

3. Какви показатели използвате, за да определите качеството на офертата? Както всички знаем, всяка процедура е строго индивидуална. В различните случаи правим всичко възможно да заложим относими, измерими и обективни показатели, които да определят качеството на офертата. Разчитаме на експертен подход при оценка на всички оферти и винаги привличаме тесни специалисти от съответния бранш при оценка на получените оферти. Като примерно изброяване на показатели мога да спомена: пълнота на офертата, количествена съотносимост по оста „задание-оферта“, качествено разписване на офертата, причинноследствени връзка между отделните компоненти и евентуални етапи, реалистичност, прозрачност, проверимост и конкретност на офертата.

4. Използвате ли качествени показатели при поръчки за строителство? В условията на висока и бих казал нелоялна конкуренция е добре да се търсят и качествени показатели за оценка в поръчките за строителство, за да се избегнат нереалистични оферти, които водят след себе си изключително некачествено изпълнение или

36

ЗОП+

ОБРАТНА ВРЪЗКА

некоректно показване на количества, с цел възлагане на допълнителни работи по чл. 90 от ЗОП. За определяне на качеството на офертата в поръчка за строителство биха могли да бъдат използвани най-различни критерии: технология на изпълнение, разписване на конкретна работна програма, организация на изпълнението, качество на влагани материали и съоръжения, гаранционни срокове.

Тодор Тодоров, директор на Дирекция „Обществени поръчки” в Община Пловдив 1. Какви трудности срещате при изработването на методики за оценка? Изработването на методиката за оценка е един от най-щекотливите и деликатни за Възложителите въпроси, свързани с изготвянето на документацията по процедурата. Основният ни стремеж към всяка конкретна методика за оценка е свързан със стремежа винаги да подхождаме съобразно конкретния предмет на обществената поръчка. Към момента, въпреки натрупания от Възложителите опит, генериран на принципа – „проба-грешка” едва ли има структура, която да използва „универсални” методики за оценка, доказали ефективността си. Основните ни трудности са свързани с изработването на такива критерии, които безусловно да кореспондират с принципите на ЗОП. Стремим се в методиката да не бъдат включвани критерии за оценка, при които всеки от членовете на комисията да има възможност да оцени конкретно предложение с показател, позволяващ широк диапазон на получената крайна стойност (оценка) или да речем брой точки. Същевременно, при част от процедурите е невъзможно да бъде избегнато включва-

бр. 2, 2013 г.

37

ОБРАТНА ВРЪЗКА

нето на субективни критерии за оценка. При инженеринга например, предвид обстоятелството че комисията се налага да оцени един бъдещ резултат, не включването и на субективни критерии в методиката за оценка е почти невъзможно.

2. Каква тежест обичайно слагате на показателя „цена”? Поради факта че кмета на община е Възложител, съгласно чл.7, т.1 от ЗОП ефективното и прагматично разходване на бюджетните средства е и едно от основните задължения на общинската администрация. Предвид на това почти във всички случаи цената е водещ показател при изработването на методиката за оценка на офертните предложения, а когато спецификата на процедурата позволява това е и единственият показател за оценка. При малка част от обществените поръчки – при тези, при които стойността на поддръжката, след придобиване на търсения предмет, кореспондира със значителен паричен еквивалент, тежестта на показателя цена е под 50% от комплексната оценка.

3. Какви показатели използвате, за да определите качеството на офертата? Част от показателите, които използваме за да определим качеството на предлаганите оферти са – 1.Предвидени дейности за постигане на поставените цели и очакваните резултати; 2.План за изпълнение на дейностите; 3.Методика за наблюдение и вътрешна оценка при изпълнение на дейностите; 4.Предложена крайна консумация на ел.енергия (когато е приложимо, напр: инженеринг); 5.Предложена годишна консумация на консумативите за работа на съоръжението (когато е приложимо, напр:инженеринг) и други.

4. Използвате ли качествени показатели при поръчки за строителство? Да, използваме качествени показатели при поръчки за строителство. Включването на такива показатели обаче става рядко, при невъзможност от залагане на обективни критерии за оценка на предложенията.

38

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

Обществени поръчки при изпълнението на европроекти – грешки и финансовото им влияние

Дора Бурова 6 Голяма част от проектите, финансирани със средства от Структурните и Кохезионния фондове, предвиждат изпълнение на дейности, които представляват обект на обществена поръчка. Затова едно от най-големите предизвикателства за бенефициентите е законосъобразното прилагане на Г-жа Бурова е магистър по право от СУ „Св. Климент Охридски“. Има богат опит в областта на финансовото управление и контрол в публичния сектор и възлагането и контрола на обществени поръчки, като е взимала позиции на юрисконсулт в дирекция „Правно осигуряване на контролната дейност и нормативни актове“ на Агенцията за държавен вътрешен финансво контрол (2004-2006), експерт в дирекция „Правно-методологична“ на Сметната палата на Република България (2006-2010). Към момента Г-жа Бурова е държавен одитор в дирекция „Правно-методологично осигуряване на одитната дейност“ в Изпълнитела агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“.

6

бр. 2, 2013 г.

39

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

законодателството от областта на обществените поръчки и управлението на рисковете, свързани с възлагането на обществени поръчки. Финансирането по тези проекти се отпуска само за дейности и разходи, които са изпълнени в съответствие с приложимото законодателство. Сложността на законодателството в областта на обществените поръчки, а и други фактори са причина за допускането на нарушения при възлагането и изпълнението на обществени поръчки. Често пъти такъв тип грешки водят до финансови последици за бенефициентите, тъй като част от финансирането на проекта изцяло или частично остава за тяхна сметка. Системата за управление и контрол на средствата от Структурните и Кохезионния фондове включва дейността на три органа – Управляващ, Сертифициращ и Одитен орган. Всеки от тях има специфични правомощия за защита финансовите интереси на Европейския съюз, но като цяло целта на тези правомощия е да се потвърди законосъобразността на извършваните по проектите разходи, включително и на разходите за обществени поръчки. Управляващият орган при верификация анализира законосъобразността на поисканите за възстановяване от бенефициента суми. Сертифициращият орган в процеса по сертификация на разходите пред Европейската комисия дава заключение за законосъобразността на поисканите средства. Одитният орган годишно изразява становище относно законосъобразността и редовността на сертифицираните през предходната година разходи. В тази връзка законосъобразното възлагане и изпълнение на обществените поръчки по проектите е във фокуса на работа и на трите органа от системата за управление и контрол на средствата от ЕС. Всеки от тях при изпълнение на своите самостоятелни правомощия извършва отделни проверки на разходите за дейности, които представляват обществени поръчки. Целта на тези

40

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

проверки е да се установи дали същите са направени в съответствие с приложимото законодателство. Съответният Управляващ орган би следвало да направи такава проверка на всяка обществена поръчка, възложена по изпълнявания проект, при постъпило искане за плащане. Сертифициращият и Одитният органи правят своите проверки на база извадка. Установяването на нарушения при спазването на законодателството за обществени поръчки може да доведе до финансови загуби за бенефициента, ако съответният орган заключи, че е налице финансово влияние от извършването му. Най-често установяваните грешки при изпълнението на проектите са тези, свързани с възлагането на обществени поръчки. Не всяко неизпълнение на задължение, произтичащо от законодателството в областта на обществените поръчки, води до негативни финансови последици за бенефициента. За да се стигне до финансова корекция, установената грешка следва да има финансово влияние. То е налице, когато грешката е довела до засягане на принципите за публичност и прозрачност, свободна и лоялна конкуренция, равенство и недопускане на дискриминация, които възложителите са длъжни да спазват. Засягането на тези принципи означава наличие на финансова загуба за ЕС, която подлежи на възстановяване. При всяко установено нарушение съответният орган прави анализ дали е налице засягане на тези принципи. Резултатите от него предопределят дали ще се стигне до налагане на финансова корекция. Ако се установи наличието на финансова загуба за ЕС, размерът на финансовата корекция се определя чрез прилагането на два метода – диференциран или пропорционален. При диференцирания метод финансовата корекция представлява разликата между стойността на сключения договор за обществена поръчка и предполагаемата му стойност, в случай че не е извършено установеното нарушение. бр. 2, 2013 г.

41

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

Пропорционалният метод се използва само ако не е възможно използването на диференцирания метод. Финансовата корекция в този случай се изчислява като процент от разходите по съответния сключен договор за обществена поръчка. При пропорционалния метод съответният орган налагане на финансова корекция в размера, предвиден за съответния тип нарушение в приетата с Постановление № 134/5.07.2010 г. на Министерския съвет Методология за определяне на финансови корекции, които се прилагат спрямо разходите, свързани с изпълнението на оперативните програми, съфинансирани от структурните инструменти на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарство. Важно е да се обърне внимание, че предвидените в Методологията финансови корекции са по-големи по размер за обявените в рамките на ЕС обществените поръчки. За значителна част от нарушенията се предвижда 25 % от разходите по съответния договор за обществена поръчка. В определени случаи се допуска и 100 % финансова корекция. За поръчките, обявени в рамките на Република България, корекциите основно са 5 до 10 % от разходите по съответните договори, като по изключение се предвижда налагането на 25 % финансова корекция. В настоящето изложение ще бъдат разгледани грешките, допускани при изпълнението на европроекти при възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

I. Грешки при подготовката и откриването на процедурата за възлагане на обществена поръчка Най-значима е групата на грешките, които се допускат във връзка с подготовката на обществената поръчка за възлагане и нейното обявяване. Това са грешките, свързани с формулиране на критериите за подбор и възлагане, техниче-

42

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

ските спецификации и методиката за оценка, както и тези, допускани при изпращане на обявлението за обществената поръчка до съответните институции в правно уредените срокове.

1. Нарушенията с най-големи финансови последици за бенефициентите са тези, свързани с нарушаване на забраната по чл. 25, ал. 5 от Закона за обществените поръчки, а именно в документацията за участие да не се формулират условия, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лицата в процедурата. Грешката най-често е свързана или с начина, по който са формулирани критериите за подбор на участниците, или с документите, които следва да се представят за доказването им. Критериите за подбор представляват изисквания относно финансовото и икономическо състояние на участниците, техните технически възможности и професионална квалификация. За да са законосъобразни и за да осигуряват принципа за равнопоставеност и недопускане на дискриминация, същите следа да са съобразени с предмета, характера, стойността, количеството и обема на обществената поръчка.

1.1. Във връзка с определянето на изискванията относно финансовото и икономическо състояние на участниците се срещат следните противоправни практики: Относно общия оборот на участниците – същият не е съобразен с прогнозната стойност на поръчката и многократно я надхвърля; Относно специфичния оборот на участниците – в практиката се среща същият да не е съобразен с прогнозната стойност на поръчката; освен това са налични и случаи, в които дейностите източници на оборота не са свързани с предмета на обществената поръчка – например, възложитебр. 2, 2013 г.

43

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

лят изисква в специфичния оборот да се калкулират само дейности, които са финансирани със средства от Европейския съюз, или дейности, които са изпълнени на територията на Република България; Относно изискването за доказване на наличен свободен финансов ресурс – във връзка с това изискване има практика възложителите точно да определят източника на свободния ресурс, с който трябва да разполагат участниците – например, възложителят изисква задължително средствата да са от кредит, като е изключена възможността същите да са лични на влог или разполагаеми (осигурени от други лица – нефинансови институции); също така се среща практика размерът на свободния финансов ресурс да е прекомерен – същият не е съобразен с реда, по който се извърша разплащането на изпълнените по договора за обществена поръчка дейности, и нахвърля многократно ресурсът, който участникът следва реално да има при изпълнение на договора; Относно застраховката за професионална отговорност при строителство и услуги за строителен надзор – в практиката са налични случаи, в които размерът на застраховката многократно надхвърля правно уредения минимален размер. В тези случаи икономическите оператори нямат правен интерес да застраховат професионалната си отговорност към момента на подаване на офертата в този по-голям размер. Същият възниква едва, когато един участник е определен за изпълнител и му предстои сключването на съответния договор за строителство или услуга.

1.2. Възложителите допускат грешки при определянето на изискванията за техническите възможности за участниците и в тази връзка при изпълнението на европроекти се установяват следните незаконосъобразни практики:

44

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

Относно опита на участниците – g изискването за време на придобиване на опита не съответства на чл. 51, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП – възложителите определят по-кратък или по-дълъг период на придобиване на опита от законоустановения – 3 години за поръчките за доставки и услуги и 5 години за поръчките за строителство; g вида на придобития опит не съответства на предмета и характера на обществената поръчка – изискуемият опит е прекомерно специфичен или е твърде общ (например, при поръчка за изпълнението на одитни услуги възложителят изисква опит в одитирането на проекти, финансирани със средства по Оперативните програми; друг пример, при поръчка за строително ремонтни работи в училище (смяна на дограма, ремонт на тоалетни и смяна на подови настилки) възложителят изисква опит в изпълнението на подобни дейности, реализирани в учебни и здравни заведения); g изискването за брой на договорите, при изпълнението на които е придобит опита – възложителите изискват от участниците да докажат, че са изпълнили десет-петнадесет договора, сходни на обществената поръчка, която се възлага. Броят изпълнени договори не съответства на целта на изискването участникът да докаже, че качествено е изпълнил подобни на поръчката дейности. Относно принадлежността на техническото оборудване за изпълнение на поръчката – възложителите изискват от участниците да докажат, че това оборудване е собствено. По този начин е изключена възможността по чл. 51а от ЗОП участниците да ползват ресурсите на други физически и юридически лица при изпълнение на поръчката. Ако участниците докажат по надлежен начин, че разполагат с чуждите ресурси, възложителите са длъжни да ги допуснат до участие в процедурата. бр. 2, 2013 г.

45

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

1.3. Изискванията за професионална квалификация на участниците също в определени случаи са формулирани в противоречие със забраната по чл. 25, ал. 5 от ЗОП: Относно продължителността на опита на експертите - възложителите формулират изисквания за опит на ключовите експерти, чиято продължителност не е съобразена или с нормативни изисквания за изпълнение на съответната дейност, или с обичайна практика в съответната сфера; Относно броя на експертите – възложителите изискват участниците да докажат, че за предходните три години са имали при тях наети по трудово правоотношение определен брой служители – липсва обосновка за броя на наетите лица и при поръчки за строителство многократно надхвърля правно уредения минимум, изискуем за регистрацията икономическите оператори в Централния професионален регистър на строителя за съответната категория строежи; 1.4. Възложителите допускат грешки и при определяне другите изисквания към личността и офертите на участниците, като могат да се обобщят следните незаконосъобразни практики: Относно документите, с които се доказва липсата на пречките по чл. 47, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 от ЗОП – възложителите изискват от участниците да представят в офертите си свидетелства за съдимост, удостоверения за актуално състояние и др. въпреки чл. 47, ал. 9 от ЗОП, който указва, че липсата на посочените по-горе обстоятелства при подаване на офертата, съответно заявлението за участие се доказва с декларация.

46

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

Относно документите, с които се доказват критериите за подбор – g в обявлението за обществената поръчка са формулирани изисквания към съдържанието на препоръките, които се прилагат към списъка по чл. 51, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП (например в тях задължително да е посочена процедурата и възложителя, пред който ще послужи препоръката); g практиката при поръчки за строителство да се изисква представяне на акт приложение № 16 за доказване на придобит опит също необосновано ограничава участието на лицата в процедурата – строителят няма правен интерес да притежава или изисква издаването на този документ, тъй като за него строителството приключва с предаването на обекта на възложителя, за което се съставя акт приложение № 15; 1.5. Принципът за равно третиране и недопускане на дискриминация изисква условията на поръчката да са еднакви за всички видове участници – физически и юридически лица и обединения от такива, които не са регистрирани като юридически лица. Затова е незаконосъобразно формулирането на различни, други изисквания относно участниците обединения, които не са регистрирани като юридическо лице. Възложителите определят специфични изисквания за участници обединения – например изцяло или 80 % от общия/специфичния оборот да е реализиран от един от участниците в обединението (водещия); опитът да е придобит изцяло от един от участниците в обединението и др.

1.6. От съществено значение за спазването на принципите по чл. 2 от ЗОП са и другите изисквания, които възложителите формулират, относими към личността на участниците – тяхната правоспособност и по-специално притежаване на лицензи или регистрацията вопределени професионални регистри. Най-често в практиката се среща при поръчки за бр. 2, 2013 г.

47

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

строителство необосновано завишаване на изискването за регистрация в Централния професионален регистър на строителя – например издаденото разрешение е за строеж втора категория, а от участниците се изисква същите да са регистрирани в ЦПРС за първа категория строежи.

2. Другата група изисквания, които са с определящо значение за изхода на процедурата за възлагане на обществена поръчка, са тези, свързани с критерия за оценка на офертите. Възложителите са длъжни, когато изберат критерий за оценка „икономически най-изгодна оферта”, да формулират методика за оценка, която съдържа точни и ясни указания за оценката по всеки един показател, както и определяне на комплексната оценка съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗОП. Ето и някои примери за нарушения от практиката: Относно вида на показателите за оценка – при критерий за оценка „икономически най-изгодна оферта” възложителят е формулирал показатели за оценка, които не са свързани пряко с предмета на обществената поръчка и предвиждат оценяване на годността на участниците – например оценява се опита на участниците или реализирания от тях оборот, или професионалната квалификация на предложения от участника екип за изпълнение на поръчката. Изброените обстоятелства са свързани с финансовото и икономическо състояние на участниците, техните технически възможности и професионална квалификация и представляват критерии за подбор на участниците. Относно съдържанието на методиката за оценка на офертите – описаният ред за определяне на оценките по всеки един показател и за определяне на комплексната оценка не е точен и ясен, което противоречи на чл. 28, ал. 2 от ЗОП. По този начин се създават условия за неравно третиране на

48

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

участниците. В подобни методики за оценка възложителят определя само относителна тежест на показателите (например 40 точки за показател „срок за изпълнение на поръчката”), без да формулира ред за присъждане на максимума и минимума от точки. Друга незаконосъобразна практика, която се среща при възлагането на поръчки по европроекти, е в методиката за оценка да се предвижда присъждането на точки (дори и 0) за предложения, които не отговарят на изискванията на възложителя. Съгласно чл. 69, ал. 1, т. 3 от ЗОП подобни предложения подлежат на отстраняване. Противоречаща на ЗОП практика е използването на т.н. „методика на средните величини”, съгласно която максимален брой точки се присъждат на предложението, което е най-близко до средното направено в рамките на процедурата предложение.

3. Друга ключова група от условия, които възложителят формулира при възлагане на поръчката, са техническите спецификации. Важно е тези технически спецификации да осигуряват равен достъп до поръчката и да не поставят необосновани пречки пред конкуренцията съгласно чл. 32, ал. 1 от ЗОП. Най-често срещаната незаконосъобразна практика, свързана с техническите спецификации, е употребата на конкретни марки и модели при подготовката на количествени сметки за строителство без думите „или еквивалент” – например посочва се конкретна марка грунд, която следва да се използва, или марка на газобетонни блокчета, които следва да се вложат, или други.

4. При откриване и обявяване на процедурите за възлагане на обществени поръчки законодателят е уредил група от задължения на възложителя, които целят осигуряване на принципа за публичност и прозрачност по чл. 2, ал. 1, т. 1 от ЗОП – задължения, свързани със срока за получаване на офертите, бр. 2, 2013 г.

49

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

институциите, пред които следва да се обяви процедурата, и съдържанието на обявлението за обществената поръчка. В практиката се установяват следните незаконосъобразни практики: Относно срока за получаване на офертите – възложителят е определил незаконосъобразен по-кратък срок за получаване на офертите с или без неоснователно позоваване на някое от основанията за намаляване на срока по чл. 64 от ЗОП. Например не е изпратено предварително обявление с информация за възлаганата обществена поръчка или не е осигурен достъп в интернет до цялата документация за участие в процедурата. Относно обявяването на поръчката – възложителят не е изпратил до Официален вестник на Европейския съюз обявлението за обществената поръчка, въпреки че поръчката има прогнозна стойност, която надвишава европейските прагове. Относно съдържанието на обявлението за обществената поръчка – g често възложителите не посочват всички критерии за подбор и всички документи, с които се доказва изпълнението им. В документацията за участие фигурират други допълнителни изисквания относно годността на участниците и/или документи, които следва да се представят в офертата. По този начин се нарушава чл. 25, ал. 2, т. 6 от ЗОП, който изисква изчерпателно изброяване на критериите за подбор и съответните документи. Нарушава се и принципът за публичност и прозрачност по чл. 2, ал. 1, т. 1 от ЗОП; g друга типична грешка в тази група е липсата на показателите за оценка на офертите в обявлението за обществената поръчка. Съгласно чл. 25, ал. 2, т. 10 от ЗОП възложи-

50

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

телите са длъжни в обявлението да посочат освен критерия за оценка на офертите и показателите за оценка с тяхната относителна тежест, ако избраният критерий е „икономически най-изгодна оферта”; g в други случаи се установяват разлики в изискванията, съдържащи се в обявлението за обществената поръчка и в останалата част от документацията за участие – например, в обявлението изискването е участникът да има общ оборот 2 млн. лв., а в документацията за участие е посочено, че общият оборот следва да е 3 млн. лв. Подобна практика създава условия за неравно третиране на участниците.

II. Грешки при провеждането на процедурата за възлагане на обществена поръчка Комисията за провеждане на процедурата и нейната дейност имат ключово значение за резултатите от провеждането й. В хода на нейната дейност се решават изключително важни въпроси – кои участници подлежат на отстраняване, какво следва да е класирането на участниците, кой ще е изпълнител на поръчката. Допусканите от комисията грешки водят или до неоснователно отстраняване на участници, или до неоснователното им допускане до участие. И двата типа грешки представляват нарушение на принципа за равно третиране и недопускане на дискриминация по чл. 2, ал.

1, т. 3 от ЗОП. Причините, които водят до тези грешки, могат де се обособят в две групи – първата, причини, свързани с неправилното интерпретиране на приложимата правна уредба, и втората, причини, свързани неправилното интерпретиране на съдържащите се в офертата документи.

1. Грешки, свързани с неправилно интерпретиране на приложимата правна уредба:

бр. 2, 2013 г.

51

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

Относно кръга на лицата, длъжни да декларират липсата на обстоятелствата по чл. 47, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 от ЗОП – в практиката се срещат случаи, в които участници са отстранени, тъй като един от съдружниците в дружество с ограничена отговорност не е декларирал липсата на горните обстоятелства. Съгласно чл. 47, ал. 4, т. 3 от ЗОП задължените лица са управителите на дружеството. Съдружниците нямат задължение на подават декларации, ако не са управители на търговеца; друга грешка е свързана с отстраняване на участник обединение, в чиято оферта не се съдържа декларация по чл. 47 от ЗОП на лицето, упълномощено да подаде офертата. Предвид чл. 47, ал. 4 от ЗОП и чл. 56, ал. 3, т.

1 от ЗОП лицето, упълномощено да подаде офертата, не е сред задължените лица; Относно прилагането на чл. 70 от ЗОП при необичайно изгодни предложения – в практиката се срещат случаи на аритметични грешки при изчисляването на разликата между необичайно изгодното предложение и средното предложение на останалите участници, като и грешки при определянето на кръга от офертите, с които следва да се направи сравнението. Съгласно чл. 70, ал. 1 от ЗОП сравнението се прави с останалите участници и разликата следва да е с повече от съответния процент (през годините се променя) от средната стойност на предложенията на тези участници. В тази връзка е незаконосъобразно прилагането на чл. 70 от ЗОП, когато до участие са допуснати само две оферти. В този случай е без значение дали е налице разлика между тези предложения, тъй като липсва средно предложение на останалите участници – всъщност е налице е само един друг участник.

2. Грешки, свързани с неправилно интерпретиране на разглежданата оферта – в тази група попадат случаи на неоснователно допускане и отстраняване на участници (въпреки,

52

ЗОП+

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

че съгласно представените документи участникът не отговаря на изискванията на възложителя, комисията не го е предложила за отстраняване и обратното) и отстраняване на участници за неизпълнение на несъществени изисквания на възложителя (например, липса на номерация на страниците, липса на подписи върху всички страници от офертата, офертата е поставена в кашон „вместо плик”, пликът с ценовото предложение е означен с надпис „Цена” вместо „Предлагана цена” и др.); III. Грешки при сключването и изпълнението на договорите за обществени поръчки Сключването и изпълнението на договора за обществена поръчка също са в обхвата на проверките, изпълнявани от Управляващия, Сертифициращия и Одитния орган. За потвърждаване законосъобразността на разхода се анализира съдържанието на сключения договор и съответствието му с условията за възлагане на поръчката, заложени при откриване на процедурата, и с предложенията, въз основа на които участникът е определен за изпълнител. Освен това се правят проверки и на начина, по който е изпълнен договора за обществена поръчка, и по-специално дали приетото от възложителя изпълнение отговаря на заложените в договора условия. Обхватът на проверките е провокиран от необходимостта да се потвърди спазването на принципите за свободна и лоялна конкуренция и за равенство и недопускане на дискриминация по чл. 2, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП. Допусканите грешки условно могат да се разгледат в две групи: 1. Грешки, свързани с изменение на условията за възлагане и изпълнение на поръчката преди сключване на договора – налични са случаи, в които сключеният договор за обществена поръчка не отговаря или на проекта на договор, съдържащ се бр. 2, 2013 г.

53

ПРОБЛЕМИ ПРИ ВЪЗЛАГАНЕТО

в документацията за участие, или на предложенията, въз основа на които участникът е определен за изпълнител (например, в проекта на договор не се предвижда авансово плащане, но в сключения договор има такава клауза; в сключения договор е увеличен размера на авансовото плащане; дейностите от предмета на сключения договор не съответстват на тези, заложени в документацията за участие, включително проекта на договор, без да е променена цената на договора).

2. Грешки, свързани с изменение договора за обществена поръчка – налични са практики за изменение на договорите, които противоречат на забраната за извършването му по чл. 43, ал. 1 от ЗОП. Относно срока за изпълнение на договорите – при обществени поръчки за строителство възложителите допускат изменението на срока на договора за времето, в което е бил спрян поради настъпването на зимни условия. Настъпването на тези условия не са непредвидено обстоятелство по смисъла на приложимото законодателство. Затова позоваването на чл. 43, ал. 2, т. 1, б. „а” от ЗОП, допускащ изключение от забраната за изменение, е незаконосъобразно. Относно предмета на договора за обществена поръчка като незаконосъобразно изменение на договора се разглежда и възлагането на допълнително строителство или услуги, в случаите, когато не са налице непредвидени обстоятелства. Информацията за типовете грешки при възлагането на обществени поръчки би могла да бъде изключително полезна при управлението на рисковете, свързани с изпълнението на проекти, финансирани със средства от Европейския съюз, и анализа на подходящите корективни действия, които следва да предприеме бенефициента, за да предотврати настъпването на негативни финансови последици.

54

ЗОП+

УСПЕШНИ ЕВРОПЕЙСКИ ПРОЕКТИ

Представяме на вашето внимание новата ни рубрика, в която ще Ви запознаваме с успешно реализирани проекти, финансирани от фондовете на ЕС. Първият финализиран обект, с който ще Ви запознаем, е проект “RCEH” на Регионалната здравна инспекция, гр. Кърджали

Проектът е с наименование „Трансграничен изследователски център „Околна среда и Здраве”- „Cross-border Research Centre “Environment and Health” и съкращение RCEH. Финансиран е по Оперативна програма „Териториално Сътрудничество Гърция-България 2007-2013г.” с партньори – РЗИ-Кърджали (водещ партньор), Сдружение „Обществена коалиция за здраве – Кърджали” – партньор от България, и партньор от гръцка страна - Лабораторията по обществено здраве за регион Източна Македония и Тракия - гр. Александруполис, Р. Гърция. Проектът е със срок на реализация 24 месеца и е на обща стойност 1 977 362 Евро. бр. 2, 2013 г.

55

УСПЕШНИ ЕВРОПЕЙСКИ ПРОЕКТИ

Основната цел е да се повиши качеството на живот в трансграничен район Кърджали-Родопи и се подобри здравният статус на населението чрез осъществяване на постоянен контрол на компонентите на околната среда и влиянието им върху здравето на населението. В модерната и уникална по своите възможности лаборатория ще се изследват четири основни компонента на околната среда , както и биологичен материал. Изследванията ще дават реална представа за качеството на околната среда и ще се оценя здравния риск за хората. Комисия от Изпълнителна агенция Българска служба по акредитация одитира Центъра, за да може той да бъде акредитиран като изпитвателна лаборатория. Защитени бяха 150 стандарта по над 20 показателя за изследване на храни, води, почви и атмосферен въздух. Обхватът е изключително голям и се очаква в края на м.март 2013 г. да бъде издаден сертификат за качество по БДС EN ISO/IEC 17025:2006. Освен държавния здравен контрол за качеството на средата в Кърджали, в Центъра ще могат да се изследват проби и по заявки на юридически и физически лица. Оперативна програма „Териториално Сътрудничество Гърция-България 2007-2013г.” е предложило на Европейската комисия проекта “RCEH” да бъде определен за „ДОБРА ЕВРОПЕЙСКА ПРАКТИКА”. За повече информация посетете нашата интернет страница http://rzi-kardjali.com/

56

ЗОП+

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА

Въпрос: Здравейте, една от най-сериозните трудности, която срещаме при възлагането на обществени поръчки е преценката кои дейности да обединяваме, за да избегнем санкция по чл. 15, ал. 6 от ЗОП. В тази връзка, бихме искали да Ви попитаме дали при решението дали две или повече поръчки имат сходен или идентичен предмет следва да се ръководим от CPV кода? Ако това е така, съвпадение до коя цифра е белег на идентичност на поръчките? Отговор: Една от най-съществените предпоставки за законосъобразното възлагане на обществени поръчки е правилното определяне на реда на тяхното възлагане. Това налага спазване на правилата за определяне на стойността на поръчката, посочени в чл. 15 от ЗОП и по-специално съобразяване със споменатата от Вас забрана за разделяне с цел заобикаляне, въведена с разпоредбата на чл. 15, ал. 6 от ЗОП. Както многократно е подчертавано от контролните органите и институциите, издаващи методически указания по ЗОП, ако възложител по смисъла на ЗОП възложи отделно поръчки със сходен или идентичен предмет, с цел да приложи по-лек процедурен ред, това съставлява нарушение на закона и подлежи на санкция. Без да засягаме всички аспекти, които имат отношение към спазването на посочената забрана, безспорен е фактът, че в основата на всяко решение относно реда на възлагане на конкретна поръчка стои преценката за сходство или идентичност на предметите. Що се отнася до това дали при тази преценка се държи сметка за CPV кода, трябва да подчертаем, че за разлика от ПМС 55, в ЗОП не са предвидени разпоредби, които да въвеждат такова изискване. Нещо повече, прилагането на правилата за определяне на стойността на поръчката, указани в чл. 15 от ЗОП, в това число забраната в чл. 15, ал. 6 от с. з., по никакъв начин не се обвързва с Общия терминологичен речник (CPV). В тази връзка може да отбележим, че този речник има само вторично бр. 2, 2013 г.

57

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА

значение, доколкото изпълнява допълнителна функция спрямо описанието на предмета на поръчката. Въвеждането му може да бъде обяснено най-вече със статистически съображения и преодоляването на трудностите, произтичащи то различните езици, използвани в държавите-членки на ЕС. Това намира потвърждение и в разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗОП, където е указано, че в случаите на различие между описанието на предмета на обществената поръчка и посочения в обявлението код съгласно CPV за верни се считат данните от описанието на предмета на поръчката. Съобразно всичко изложено по-горе, можем да сме категорични, че не са налице законови основания да изведем правило за прилагане на чл. 15 от ЗОП, което се основава на частично или пълно съвпадение на CPV кодовете на две или повече поръчки. Това означава, че съвпадението на определен брой цифри от кодовете по CPV не е достатъчно основание за обединяване на поръчки с цел съобразяване с чл. 15, ал. 6 от ЗОП.

*** Въпрос: Допустимо ли в в обявлението (поле за критерии за подбор) да бъде поставено изискване ключови експерти (ръководител проект, техническият ръководител, координатор по качество, координатор по ЗБУТ и др.) да имат не по-малко от 5 години опит, но същия да е придобит единствено по трудово правоотношение? Отговор: Подобно изискване не би било законосъобразно и би се явило необосновано и ограничително, доколкото опит по специалността на съответните експерти би могъл да се докаже не само с трудов стаж. С така заложеното изискване се изключва стажа на лицата, придобит по служебно правоотношение или по граждански договори. Поради това е налице нарушение на принципа за недопускане на дискриминация, прогласен

58

ЗОП+

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА

в чл. 2 от ЗОП и на разпоредбата на чл. 25, ал. 5 от ЗОП, според която г.) възложителите нямат право да включват в решението, обявлението или документацията условия или изисквания, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лица в обществените поръчки.

*** Въпрос: При провеждане на открита процедура по реда на ЗОП, комисията за провеждане на процедурата, която ръководя, пропусна изрично да покани представителите на участниците да подпишат плик № 3 и документите в плик № 2 на другите участници. Считате ли допуснатия пропуск за съществен? Отговор: Неспазването на задължението на комисията за предостави възможност на участник в процедурата да подпише плик 3 и документите в плик 2 на друг участник е съществено нарушение, което е основание за прекратяване на процедурата. Възложителят по императивен начин е задължен да предостави правото на представител от присъстващите участници да подпише плик № 3 и документите в плик № 2 на останалите участници. Смисълът на цитираните разпоредби е да доразвият принципа на публичност и прозрачност, залегнал в чл. 2, т. 1 от ЗОП при разглеждането, оценката и класирането на офертите от помощния орган на възложителя, като се гарантира, че има действително представени ценови оферти и технически предложения и че е невъзможно същите да бъдат подменени в хода на процедурата. В своята практика КЗК нееднократно е констатирала, че комисията не е изпълнила вмененото й задължение от законодателя да предостави правото на представител от присъстващите участници да подпише плик № 3 и документите в плик № 2 на останалите участници. Този пропуск на комисията не би могъл да бъде сабр. 2, 2013 г.

59

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА

ниран при връщане на процедурата за повторно извършване на незаконосъобразното действие, опорочило в последствие издаденото от възложителя решение за класиране, тъй като законът изисква подписване на документите в момента на отваряне на офертите и преди запознаване на комисията с тяхното съдържание, както и преди оценяването на предложенията в тях. В тази връзка, нарушението следва да се определи като съществено нарушение, извършено в хода на процедурата, което не може да бъде отстранено, без да бъдат променени условията, при които е открита процедурата.

*** Въпрос: Уважаеми колеги, сблъскахме се със следния случай - с писмо от 04.02.2013 г. бяхме уведомени от възложителя за датата, часа и мястото на провеждане на заседанието за отваряне на ценовите оферти. Писмото получихме на 08.02.2013 г. Заседанието на комисията за отваряне на ценовите оферти се е състояло на същата дата, на която ние получихме уведомлението, а именно на 08.02.2013 г.. Информация не беше публикувана в профила на купувача, нито получихме каквото и да е известие на представения от нас факс и e-mail. Отговор: Видно от изложената от Вас фактическа обстановка, в случая е налице нарушение на чл. 69а, ал.3 от ЗОП, тъй като с оглед закъснялото пристигане на уведомлението до Вас като участник в процедурата, Вие сте препятстван да упражните изрично предвиденото Ви право, гарантиращо спазване на основните принципи на възлагане, прогласени в ЗОП. В случая не би следвало да може да се приеме, че е налице дори и формално спазване на визираната по-горе разпоредба, предвид факта че, макар уведомленията са изпратени до участниците, с това си действие възложителят не е постигнал целта на правната норма – да се осигури публичност при отваряне на ценовите

60

ЗОП+

ОТ РЕДАКЦИОННАТА ПОЩА

предложения. Ирелевантен е фактът, че възложителят е изпратил писмата за уведомяване на участниците по-рано (на 04.02.2013 г.). В случая е от значение единствено датата на получаване на съдържащите се в уведомлението изявления, а не датата на изпращане. В този смисъл ние считаме, че е налице липса на уведомяване, по предвидения от закона ред. С това сте били лишени от възможността да упражните правата си, произтичащи от чл. 69а, ал.3 от ЗОП, а именно към момента на отваряне на ценовите предложения да узнаете за извършеното оценяване по показателите, различни от цената съгласно чл. 69а, ал.4 от ЗОП.

*** Въпрос: Може ли да приложим нормата на чл. 70, ал. 1 от ЗОП, когато имаме две ценови оферти за участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка и същите са с отклонение над 60% една спрямо друга? И ако да, как в случая да изчислим средната цена? Отговор: Нормата на чл. 70, ал. 1 ЗОП не се прилага при две оферти за участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка. За да се приложи чл. 70, ал. 1 от ЗОП е необходимо в конкретния случай предложената цена на даден участник да може да се съпостави със средната от другите оферти. Аргументите за това са, че средната стойност (в случая цена) не може да бъде образувана, когато противопоставимото предложение е само едно. Средна цена по смисъла на чл. 70, ал. 1 от ЗОП може да се определи само когато офертите са повече от две, т.е. налице са най-малко две други предложения или общо минимум три оферти. Очакваме вашите въпроси, мнения и предложения по електронна поща на адреса на редакцията zopplus@gmail.com бр. 2, 2013 г.

61

“РИВ КОНСУЛТ” ЕООД Очакваме Ви на организираните от нас обучителни събития, своевременна информация, за които ще получавате от страниците на списание „ЗОП +” За повече информация посетете www.zopplus.com НИЕ ОРГАНИЗИРАМЕ ЗА ВАС ПРОФЕСИОНАЛНИ ОБУЧЕНИЯ И СЪБИТИЯ В ОБЛАСТТА НА:

g g g g

ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ ВЪТРЕШНИЯ ОДИТ В ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР СИСТЕМИТЕ ЗА ФИНАНСОВО УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛ БЕЗОПАСНОСТ И ЗДРАВЕ ПРИ РАБОТА

В следващия брой на списание “ЗОП+” ще продължим да Ви запознаваме с акцентите по отношение определянето на показателите за оценка, съдебната практика в областта на обществените поръчки, да представяме на вниманието Ви, експертни мнения и становища, казуси по зададени от Вас въпроси, интервю на броя и много други. Очакваме вашите въпроси, мнения и предложения по електронна поща на адреса на редакцията zopplus@gmail.com. За да се абонирате за списание „ЗОП +”, Моля изпратете заявка свободен текст на e-mail: zopplus@gmail.com, съдържаща информация за броя на абонаментите, който искате да заявите, име, телефон и e-mail на лице за контакт и данни необходими за издаване на фактура за плащане по банков път. Цената за годишен абонамент за списание “ЗОП+” за 2013 г. е

118,00 лв. Банкова сметка: „Рив Консулт” ЕООД Банка ДСК IBAN BG12STSA93000020600055 BIC STSABGSF

62

ЗОП+