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Deutschland im Jahr

2035


Deutschland im Jahr

2035


Inhalt

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Deutschland 2035: Inhalt

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Vorwort

Prof. Dr. Kurt J. Lauk

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Jetzt handeln, übermorgen profitieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Kapitel 1 – Deutschland und Europa

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Journalistisches Szenario

Wohlstand für alle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 Prof. Dr. Clemens Fuest

Die Europäische Währungsunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Prof. Dr. Michael Hüther

Divergenz in Europa gestalten! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Prof. Dr. Thomas Straubhaar

Warum die Europäisierung der Wertschöpfung weitergehen muss . . . 39

Kapitel 2 – Deutschlands Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit . . . . . . . . 50 Journalistisches Szenario

Bildung für alle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 Prof. Dr. Norbert Bolz

Das neue Soziale in den Netzwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Prof. Dr.-Ing. Klaus Henning

Von "Made in Germany" zu "Enabled by Germany" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Prof. Dr. Dr. Franz Josef Radermacher

Stärken stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Kapitel 3 – Soziale Absicherung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Journalistisches Szenario

In der Mitte der Gesellschaft

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Prof. Dr. Tilman Allert & Prof. Dr. Andreas Hackethal

Warum Vertrauen Wirtschaftswachstum beflügelt

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Prof. Dr. Martin Werding

Tragfähige Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Prof. Dr. Eberhard Wille

Weniger, älter, kränker? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Kapitel 4 – Erfolgsfaktoren für den Industriestandort Deutschland . . . . . 140 Journalistisches Szenario

Energie für Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge

Energiepolitische Gretchenfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Prof. Dr. Georg Erdmann

Fünfzehn Jahre bis zum Zieljahr der Energiewende. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Prof. Dr. Michael Stürmer

Aufbruch in das pazifische Zeitalter?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Kapitel 5 – Deutschlands gesellschafts- & wirtschaftspolitische Zukunft . . . 184 Journalistisches Szenario

Gerechte Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Prof. Dr. Johanna Hey

Verantwortung für ein leistungsfähiges Steuersystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Prof. Dr. Johann Eekhoff & Prof. Dr. Lars P. Feld

Die Zukunft muss heute geplant werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Nachwort

Wolfgang Steiger

Was nun zu tun ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206

Impressum

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Vorwort Prof. Dr. Kurt J. Lauk

Jetzt handeln, übermorgen profitieren: Welche Zukunft hätten Sie gern? eit 50 Jahren gibt es den Wirtschaftsrat inzwischen. 50 Jahre, in denen Deutschland zur führenden Wirtschaftsnation in Europa geworden ist. 50 Jahre, in denen die soziale Marktwirtschaft den Deutschen Wohlstand gebracht hat. 50 Jahre, die wir in Frieden und Freiheit erleben durften.

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Dafür sind wir beim Wirtschaftsrat dankbar. Und genau so, wie wir in den vergangenen Jahrzehnten mitgearbeitet haben, die Fundamente für Wohlstand, Sicherheit und Freiheit zu legen und zu stärken, werden wir das auch in Zukunft tun. Was lag darum näher, als einige der besten Köpfe der Wissenschaft zu bitten, das Übermorgen für uns zu denken?

„Was 2035 gut oder schlecht ist, wird heute angelegt. “ Wir haben sechzehn renommierte Professoren unterschiedlichster Fachrichtungen in den Wissenschaftlichen Beirat des Wirtschaftsrates gebeten. Wir wollten von ihnen wissen, wie sie sich Deutschland im Jahr 2035 vorstellen – und was dafür getan werden muss, dass dieses Land und seine Bürger und Bürgerinnen auch dann in Frieden, Freiheit und Wohlstand leben können. Das Ergebnis liegt nun vor Ihnen. Es ist eine überaus spannende Reise in eine Zukunft, von der eines hundertprozentig sicher ist: Wir alle können sie gestalten. Es kommt darauf an, was wir daraus machen. Und diese Botschaft des Gestalten-Könnens, aber auch Gestalten-Müssens, ist zentral in allen Essays: Wie unsere Kinder und Kindeskinder leben werden, liegt auch in unseren Händen. Was 2035 gut oder schlecht ist, wird heute angelegt. Oder eben verpasst.


Jetzt handeln, übermorgen profitieren: Welche Zukunft hätten Sie gern?

Wir haben die Beiträge um fünf zentrale Leitfragen gruppiert. Ein vollständig fiktives, aber nicht völlig unrealistisches Szenario führt kurz und knapp in jede Leitfrage ein. Beginnen wir also die Reise in die Zukunft! Und starten wir sie da, wo sie uns momentan zentral gefährdet erscheint: im Zusammenspiel der Länder der Europäischen Union, im Verhältnis Deutschlands zu Europa. Wie wird sich die Rolle Deutschlands in Europa wandeln? Welche Entwicklung nimmt die Europäische Union, und welche Perspektive hat die europäische Währung? Wie kann Deutschland in Europa und darüber hinaus sein Know-how, sein Innovationspotenzial und seinen Erfahrungsschatz nutzen, um die fortschreitende Globalisierung ebenso wie Fragen internationaler Governance aktiv mitzugestalten? Prof. Dr. Clemens Fuest, der seit kurzem amtierende Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim, entwirft ein positives Szenario: 2035 gibt es den Euro noch. Die aktuelle Krise ist überstanden, ohne dass die Eurozone eine Transferunion oder Weichwährungszone wird. Wirtschaftliche Ungleichgewichte werden durch mehr Flexibilität in den Arbeitsmärkten aufgefangen. Sein Kollege Prof. Dr. Michael Hüther, der Präsident des Institutes der Deutschen Wirtschaft (IW) in Köln, erklärt das mit dem weiter überdurchschnittlichen Erfolg der deutschen Industrie. Sie sei „die Konsequenz langer Pfade“: Weil Deutschland im 19. Jahrhundert nicht geeint, sondern in 36 Staaten des Deutschen Bundes zerfallen war, konnten sich regionale Wirtschaftskreisläufe und Exzellenzcluster entwickeln. Um diese Stärke zu halten, seien zwei Entwicklungen zentral: demografiefeste Bildungssysteme und eine Neujustierung der Energiewende. Und bessere Regeln für die Expansion der Dienstleistungsökonomie, fügt Prof. Dr. Thomas Straubhaar hinzu, der Präsident des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitutes HW WI. Hier droht Europa unter seinem Potenzial zu bleiben – und zwar vor allem, weil das Ursprungslandprinzip im EU-Dienstleistungshandel derzeit keine grundsätzliche und generelle Gültigkeit hat. Das aber ist eine unverzichtbare Voraussetzung für mehr Wachstum und Beschäftigung in Europa. Bei der zweiten Leitfrage geht es uns um Deutschlands Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit: Wie sollte Deutschland den technologischen Wandel sowie die fortschreitende Etablierung neuer Kommunikations- und Transfermedien in einer immer stärker digital geprägten Welt nutzen, um seine Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten oder auszubauen? Welche Herausforderungen erwachsen aus diesen Veränderungen an die Weiterentwicklung der bisherigen Lehr- und Lernsysteme in Deutschland – gleichermaßen in Hinsicht auf die Schulbildung, die berufliche Bildung sowie das lebenslange Lernen? Prof. Dr. Norbert Bolz von der Technischen Universität Berlin weist darauf hin, dass im Zeitalter des Internets nicht mehr die Information knapp sei, sondern die Orientierung. Sozialkapital entsteht durch Vernetzung und Verlinkung. Die Frage ist also: „Wen kennst du, und wer kennt dich?“ Das ist ein entscheidender Unterschied zu traditionellen Netzwerken wie der Familie oder dem Freundeskreis, die auf starken statt auf schwachen Bindungen fußen. Lernen müsse auf allen Ebenen neu gelernt werden, um unsere Potenziale zu entfalten, fordert Prof. Dr.-Ing. Klaus Henning, der die Bundeskanzlerin bei ihrem Zukunftsdialog begleitet

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Vorwort Prof. Dr. Kurt J. Lauk

hat. Die duale Ausbildung solle exportfähig gemacht werden und habe durchaus das Zeug zum Exportschlager. Dann könnte im Jahr 2035 die Nachfrage nach Bildungsdienstleistungen rund um die Welt den Export von Industriegütern ergänzen. Prof. Dr. Dr. Franz Josef Radermacher von der Universität Ulm mahnt neue GovernanceStrukturen in der Welt an, die sich am Vorbild der Europäischen Union anlehnen sollten. Für Deutschland sei die weitere Konzentration auf Innovationen überlebenswichtig. Dies führt zur dritten Leitfrage zur sozialen Absicherung in Deutschland: Was bedeuten die demografischen Entwicklungen in Deutschland für die Sicherung der sozialen Versorgung und für die Gestaltung eines nachhaltig finanzierbaren Leistungsangebotes der Sozialversicherungssysteme und anderer staatlicher Institutionen für den sozialen Zusammenhalt aller Gruppen der Gesellschaft? Welchen Wandel wird die Rolle der Familien erfahren, und wie kann die Umstellung in der Gesellschaft auf ein längeres Leben, aber auch auf eine bewusstere, gesündere Lebensweise gelingen? Die Professoren Dr. Tilman Allert (Universität Frankfurt/M.) und Dr. Andreas Hackethal (Dekan der Goethe Business School in Frankfurt/M.) weisen auf die Bedeutung von Vertrauen in der Gesellschaft für das Wirtschaftswachstum hin. Deutschland sei in dieser Hinsicht ein reiches Land – und der demografische Wandel begünstige diese Bildung von Sozialkapital. Doch auch hier nehme der Typus des „ungebundenen Abenteurers“ zu, der vor allem in MarktSystemen angelsächsischer Prägung zu finden sei. Welchen Weg Deutschland hier nehme, sei offen. Aber wir können es beeinflussen, ebenso wie die Tragfähigkeit unserer Finanzpolitik. Prof. Dr. Martin Werding von der Ruhr-Universität in Bochum nennt dazu die Stellschrauben im Sozial- und Steuersystem, ist aber insgesamt zuversichtlich. Der Kern staatlicher Sicherungsangebote könne auch 2035 erhalten bleiben, wenn die bereits eingeleiteten Reformen bei der Rente aufrecht erhalten werden und weitere Reformen eingeleitet werden. Prof. Dr. Eberhard Wille, der Vorsitzende des Sachverständigenrates Gesundheit, nennt hier an erster Stelle das Gesundheitssystem. Trotz des Schrumpfens der Bevölkerung um rund sechs Millionen Menschen nimmt die Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen bis 2035 zu. Mit Reformen sowie dem Wechsel zu einer „solidarischen Gesundheitspauschale“ lässt sich der Anstieg der Beiträge begrenzen. Um die Erfolgsfaktoren für den Produktionsstandort Deutschland geht es bei der vierten Leitfrage. Wie kann Deutschland die von der Wirtschaft benötigte Energie- und Rohstoffversorgung sowie die Erreichung der Klimaziele sicherstellen? Wie kann der notwendige Ausbau der Infrastrukturen für eine beschleunigte Umsetzung der Energiewende und die weitere Steigerung der Energieeffizienz gelingen? Wie soll die Balance zwischen staatlicher und privatwirtschaftlicher Verantwortung ausgestaltet werden? Welche strategischen Allianzen gilt es dafür zu bilden, und welche Gefahren können den Industriestandort Deutschland bedrohen? Prof. Dr. Marc-Oliver Bettzüge, Direktor des Energiewirtschaftlichen Institutes an der Universität Köln, mahnt dringend eine gemeinsame Energiepolitik in der Europäischen Union an – auch um den wirtschaftlichen Bedeutungsverlust der Region bis dahin im globalen Ranking zu dämpfen. Die Integration sollte über den Strommarkt beginnen und eine europäische Regulierungsbehörde beinhalten. Im Jahr 2035 sind es dann noch fünfzehn Jahre bis zum Zieljahr der Energiewende, wie Prof. Dr. Georg Erdmann von der Technischen Universität Berlin schreibt. Während die Reduktion der Treibhausemissionen bis dahin gelungen ist, sind die Kosten für die regenerativen Energien aus dem Ruder gelaufen und die Elektromobilität ein Flop. Soll die Energiewende bis 2050


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noch gelingen, müsse sich der Staat aus der Mikrosteuerung der Märkte zurückziehen und auf die allgemeine Marktüberwachung konzentrieren. Prof. Dr. Michael Stürmer sieht in der Energiefrage zusätzlich eine wichtige Determinante für die globale Sicherheitspolitik. Weil die Vereinigten Staaten von Amerika in wenigen Jahren durch neue, „unkonventionelle“ Öl- und Gasfunde energieautark werden, sinke ihr Interesse an den Krisenregionen im Nahen Osten. Auch werde sich ihr Fokus zunehmend auf Asien richten, um die neue (Militär-)Macht China in Schach zu halten. Die Nato wird für die Amerikaner unwichtiger, sodass die Europäer mehr sicherheitspolitische Verantwortung insbesondere für die Europa umgebenden Krisenregionen im Nahen Osten und Nordafrika übernehmen müssen. Angesichts dieser weitreichenden Veränderungen sind wir bei der fünften Leitfrage, die sich mit den Konsequenzen für Deutschland beschäftigt: Welche Modernisierungserfordernisse werden für die föderale Staatsordnung, das Ordnungssystem der sozialen Marktwirtschaft und das System der parlamentarischen Demokratie in Deutschland entstehen? Inwiefern verlangen die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Veränderungen eine Neugestaltung der Aufgabenverteilung zwischen Staat und Privat sowie der Finanzierung der Staatsaufgaben und eine stärkere Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungsprozessen aber auch an der aktiven Mitgestaltung des öffentlichen Lebens? Eine Diskussion über die Staatsaufgaben fordert Prof. Dr. Johanna Hey, die Direktorin des Institutes für Steuerrecht an der Universität Köln. Auch 2035 werde es weder weltweit noch in Europa einheitliche Regeln für einen fairen Steuer- und Standortwettbewerb geben. Deshalb werde die deutsche Regierung auch in den nächsten Jahrzehnten für die Wettbewerbsfähigkeit des Landes zuständig sein. Notwendig dafür sei eine Entflechtung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen zugunsten einer Stärkung der Verantwortungszusammenhänge. Prof. Dr. Johann Eekhoff (Direktor des Institutes für Wirtschaftspolitik an der Universität Köln) und Prof. Dr. Lars P. Feld (Direktor des Walter Eucken Instituts und Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung) warnen in ihrem gemeinsamen Beitrag davor, dass uns die derzeit relativ gute wirtschaftliche Lage Deutschlands dazu verleitet, notwendige Reformen aufzuschieben. Sie wenden sich scharf gegen die derzeit zu hörende These, dass die soziale Schieflage in Deutschland zugenommen habe. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, müssten die Erfolge der Vergangenheit beachtet werden. Entscheidend seien ein hoher Beschäftigungsstand, die globale Einbindung der deutschen Wirtschaft und eine leistungsstarke Wirtschaftsstruktur. Habe ich Ihnen zu viel versprochen? Ist sie nicht überaus spannend, diese Reise in die Zukunft? Nun gilt es, sie anzupacken. Für uns, unsere Kinder und Kindeskinder. Wir möchten Sie ermutigen, sich aktiv einzumischen und die notwendigen Reformen auf allen Ebenen voranzutreiben: damit Deutschland auch im Jahr 2035 ein freies, sicheres und wohlhabendes Land ist. Ich wünsche Ihnen eine anregende Lektüre und viele neue Erkenntnisse.

Prof. Dr. Kurt J. Lauk Präsident des Wirtschaftsrates Deutschland

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Prof. Dr.-Ing. Klaus Henning

Kapitel

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Vom „Made in Germany“ zu „Enabled by Germany“ – und wie aus Bildung ein Exportschlager wird

Deutschland und Europa Wie wandelt sich die Rolle Deutschlands in Europa: Welche Entwicklung nimmt die Europäische Union, und welche Perspektive hat die europäische Währung? Wie kann Deutschland in Europa und darüber hinaus sein Know-how, sein Innovationspotenzial und seinen Erfahrungsschatz nutzen, um die fortschreitende Globalisierung ebenso wie Fragen internationaler Governance aktiv mitzugestalten?

Prof. Dr. Clemens Fuest Prof. Dr. Michael Hüther Prof. Dr. Thomas Straubhaar

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Prof. Dr.-Ing. Klaus Henning

Szenario JOURNALISTISCHES

Wohlstand f端r alle


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Vom „Made in Germany“ zu „Enabled by Germany“ – und wie aus Bildung ein Exportschlager wird

Dass die Aktion so erfolgreich sein würde, hätten sich die Hacker in ihren optimistischsten Träumen nicht vorgestellt: Am 4.2.2022 genau um vier Minuten nach zwei Uhr nachmittags tauchte plötzlich ein Mann mit Zigarre auf den Displays aller Smartphones in Deutschland auf. In Sekundenschnelle wurde ein Text auf die Kommunikationsgeräte gespielt, der zumindest den Jüngeren komplett fremd war: „Wohlstand für alle“ – das Buch, mit dem Ludwig Erhard die soziale Marktwirtschaft in Deutschland begründete. Die Guerilla-Aktion feierte den 125. Geburtstag eines Mannes, der zu dieser Zeit in Deutschland weitestgehend vergessen war. Die Finanz- und die Eurokrise in den Jahren nach 2008 hatten zu globalen Massenbewegungen gegen die angebliche „Macht des Finanzkapitals“ geführt. Im Gefolge blieb sogar die soziale Marktwirtschaft Erhardscher Prägung nicht verschont: Wer sie verteidigte, galt lange Jahre als „Büttel des Kapitals“. Das war zwar Unsinn, aber leider der geltende Mainstream. Tatsächlich dauerte es auch viele Jahre, bis die Folgen beider Krisen halbwegs verarbeitet waren. Sehr zögerlich nur wurden Konsequenzen gezogen, auch weil die herrschenden Eliten selbst verzagt und richtiggehend defätistisch waren. Viele glaubten selbsternannten Experten, dass das „Ende des Wachstums“ da sei und Deutschland und Europa sich bescheiden müssten. Das war glücklicherweise falsch, und nach 2020 wurde es auch offensichtlich. Die europäischen Krisenstaaten haben ihre Hausaufgaben gemacht. Sowohl der Finanzsektor als auch der Arbeitsmarkt sind europaweit integriert. Wie in der Industrie gilt auch bei Dienstleistungen inzwischen das Ursprungslandprinzip, was enorme Kreativität und viele Firmenneugründungen ausgelöst hat. Dass Europa inzwischen trotz der demografischen Entwicklungen wieder gut dasteht, hat aber auch mit der Renaissance der Tugenden des Mannes zu tun, den die Hacker 2022 feierten: Ludwig Erhard.

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Prof. Dr. Clemens Fuest


Die Europäische Währungsunion im Jahr 2035

Deutschland 2035: Die Europäische Währungsunion Der Euro bleibt, der Finanzsektor ist europaweit integriert.

Prof. Dr. Clemens Fuest Präsident, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Mannheim

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Prof. Dr. Clemens Fuest

Prof. Dr. Clemens Fuest Clemens Fuest (*1968) hat am 1. März 2013 die Präsidentschaft des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim sowie eine Professur für Volkswirtschaftslehre an der Universität Mannheim übernommen. Der Ökonom war davor Professor für Unternehmensbesteuerung an der Universität Oxford sowie Forschungsdirektor des dortigen Centre for Business Taxation und geschäftsführender Direktor des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln. Fuest hat verschiedene Stipendien und Preise erhalten, unter anderem den Knut-Wicksell-Preis der European Public Choice Society. Forschungsschwerpunkte Fuests sind Wirtschafts- und Finanzpolitik, internationale Besteuerung, Steuerpolitik und Unternehmensfinanzierung, Arbeitsmarktund Sozialpolitik sowie Kommunalfinanzen. Das Handelsblatt zählt Fuest in seinem Ranking der forschungsstärksten jüngeren Ökonomen im deutschsprachigen Raum zu den Top 10. Er ist Mitglied des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der Finanzen und war dessen Vorsitzender von 2007 bis 2010, Research Fellow des CESifo und des IZA. Außerdem war er bis Oktober 2008 Mitglied des Kronberger Kreises. Er ist im Wissenschaftlichen Beirat des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) als Mitglied tätig und Herausgeber der Buchserie „Beiträge zur Finanzwissenschaft“, im Mohr Siebeck Verlag (zusammen mit Prof. Dr. H.-W. Sinn) sowie beratender Herausgeber des Canadian Journal of Economics.


Die Europäische Währungsunion im Jahr 2035

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as Jahr 2035 liegt weit in der Zukunft, aber nicht weiter als das Jahr 2012 im Jahr 1989: 23 Jahre. Wenn wir im Jahr 1989 darüber nachgedacht hätten, wie die Wirtschafts- und Währungsordnung der Europäischen Union – damals noch Europäische Gemeinschaft genannt – im Jahr 2012 aussehen würde, welche Prognose hätten wir abgegeben? Hätten wir Chancen gehabt, die künftige Entwicklung zu erahnen?

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Das Jahr 1989 war ein Jahr historischer Umwälzungen, ein Jahr, in dem die europäische Geschichte ihre Richtung grundlegend wechselte. Der Inhalt einer Prognose aus dem Jahr 1989 wäre sicherlich davon abhängig gewesen, wann im Laufe des Jahres sie erstellt worden wäre. Eine Prognose, die wie dieser Aufsatz im Oktober des Prognosejahres aufgeschrieben worden wäre, hätte alle Chancen gehabt, schnell zu veralten. Denn die Öffnung der Mauer, die Deutschland teilte, und der Zusammenbruch des DDR-Regimes kamen erst im November 1989. Im Oktober 1989 feierte die politische Führung der DDR immerhin noch das vierzigjährige Bestehen ihres Staates. Zwar waren die Proteste der ostdeutschen Bevölkerung nicht zu überhören, aber dass der Zusammenbruch unmittelbar bevorstand, war nicht klar. Die Entwicklung des Jahres 1989 ist ein besonders krasses Beispiel dafür, dass die Zukunft oft etwas anderes ist als die lineare Fortschreibung bestehender Trends. Gleichzeitig kann man nicht sagen, dass vor den Ereignissen im November 1989 keinerlei Hinweise auf die bevorstehenden Umwälzungen in Osteuropa erkennbar gewesen seien. Ganz im Gegenteil: In der Sowjetunion und in anderen Staaten des kommunistischen Blocks gab es seit langer Zeit deutlich sichtbare wirtschaftliche und politische Veränderungen. Überraschend war sicherlich, dass die Ereignisse sich im November 1989 so dramatisch beschleunigten. Viele hatten eher eine mehr oder weniger lineare Fortentwicklung des Trends zu Öffnungen und Reformen erwartet, aber nicht den Zusammenbruch der kommunistischen Systeme und den Beschluss zur Wiedervereinigung Deutschlands innerhalb von Monaten. Könnten in den nächsten Jahren ähnlich tief greifende Veränderungen anstehen wie im Jahr 1989? Dass es zu einer grundlegenden Umwälzung der politischen und gesellschaftlichen Ordnung in einem großen Teil Europas kommt, ist nicht zu erwarten. Obwohl es sehr unterschiedliche Vorstellungen über die weitere Entwicklung Europas gibt, sind keine Entwicklungen sichtbar, die das Gesellschaftsmodell der rechtsstaatlichen Demokratie in Frage stellen. Im Bereich der Wirtschafts- und Währungsordnung ist die Lage allerdings weit weniger stabil. Die Finanzkrise und die Verschuldungskrise im Euroraum und in anderen Industriestaaten, vor allem in den USA und Großbritannien, haben zu einer intensiven Debatte über die Funktionsweise unseres Wirtschaftssystems geführt. Während diese Debatte sich in den USA und in Großbritannien auf die Ordnung des Finanzsektors, die Rolle der Industrie für das Wirtschaftswachstum und die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen konzentriert, geht die Reformdiskussion in der Europäischen Währungsunion darüber hinaus. Die Verschuldungskrise im Euroraum hat die Grundlagen der gemeinsamen Währungsordnung und das Vertrauen in die Stabilität der Gemeinschaftswährung tief erschüttert. Deshalb wird in der Debatte über die Neuordnung der Währungsunion geklotzt und nicht gekleckert: Die Europäische Zentralbank (EZB) soll unbegrenzt Staatsanleihen aufkaufen, Eurobonds sollen eingeführt werden, ein europäischer Finanzminister soll außer Kraft setzen können, was nationale Parlamente beschlossen haben. Ein Schuldentilgungsfonds soll errichtet werden, dessen Volumen ungefähr dem des deutschen Bruttoinlandsprodukts entspricht und dessen Tilgungszeit über das Jahr 2035 hinausreichen soll. Andere Vorschläge sehen gar die Errichtung eines europäischen Bundesstaates vor. Wieder andere Vorschläge sehen vor, dass einzelne Länder oder ganze Ländergruppen temporär oder für immer aus der Eurozone austreten. Schließlich gibt es Vorschläge zur Spaltung der Eurozone in Süd- und Nordeuro, Parallelwährungskonzepte und vieles mehr. Wohlgemerkt sind das nicht Gegenstände einer rein akademischen Debatte, in der Visionäres und Unkonventionelles dazugehört, sondern Themen der alltäglichen politischen Diskussion über Dinge, die umgesetzt werden sollen. Vor diesem Hintergrund wirken die

„Die Entwicklung des Jahres 1989 ist ein besonders krasses Beispiel dafür, dass die Zukunft oft etwas anderes ist als die lineare Fortschreibung bestehender Trends.“


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Prof. Dr. Clemens Fuest

Vorkehrungen zur Wahrung der Währungsstabilität, die bei der Gründung der Währungsunion getroffen wurden – das Verbot der monetären Staatsfinanzierung in den EZB-Statuten, die NoBailout-Regel, die Verschuldungsgrenzen und die Verfahren zur Koordination und Überwachung der nationalen Fiskalpolitik –, geradezu naiv. Dass die Wirtschafts- und Währungsordnung in der Europäischen Union vor Veränderungen steht, ist also abzusehen. In welche Richtung diese Umwälzungen gehen und ob sie wirklich so weit gehen müssen, wie die aktuelle Debatte über die Krise suggeriert, ist jedoch unklar. Zwar ist in Umrissen erkennbar, was die derzeit dominierenden politischen Kräfte in Europa sich vorstellen: eine Stabilisierung der Währungsunion durch mehr politische Integration. Aber was das genau bedeutet, darüber herrscht keine Klarheit. Im Folgenden soll zunächst kurz beschrieben werden, welche Positionen die Debatte über die Zukunft der Währungsunion im Jahr 2012 prägen. Im Anschluss daran wird skizziert, wie die Europäische Währungsunion im Jahr 2035 aussehen könnte.

1. Zwei idealtypische Ansätze zur Gestaltung der Fiskalpolitik in der Eurozone ie aktuelle Verschuldungskrise in der Eurozone hat deutlich gemacht, dass die Währungsunion in der Form, in der sie gegründet wurde, krisenanfällig ist. Die Idee, dass die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, die No-Bailout-Regel und die Unabhängigkeit der EZB ausreichen würden, um die Eurozone funktionsfähig zu halten, hat sich als Illusion erwiesen.

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Darüber, was zu tun ist, um die Währungsunion zu stabilisieren, gibt es aber sehr unterschiedliche Auffassungen. Um das zu verstehen, ist es hilfreich, zwei idealtypische Modelle einer Fiskalunion gegenüberzustellen. Erstens das Modell der dezentralen Fiskalunion und zweitens das Modell der zentralistischen Fiskalunion.1 Diese beiden Modelle unterscheiden sich in zwei wichtigen Punkten: erstens in der Frage der Haftung für Staatsschulden und zweitens in der Frage der Kontrolle darüber, wie die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten gestaltet wird. Der Unterschied zwischen beiden Ansätzen lässt sich am besten anhand der Schlussfolgerungen illustrieren, die sie aus der aktuellen Krise ziehen.

1.1 Konsequenzen aus der Verschuldungskrise in der Eurozone Nach den Regeln, die bei der Gründung der Europäischen Währungsunion vereinbart wurden, hätten Griechenland, Portugal, Irland und Spanien keine Kredithilfen von den anderen Mitgliedstaaten erhalten dürfen, und die EZB hätte auch keine Staatsanleihen kaufen dürfen, um zu verhindern, dass die Finanzierungskosten zu weit ansteigen. Dass diese Regeln gebrochen wurden, hatte in erster Linie folgenden Grund: Ohne die Interventionen wären diese Staaten zahlungsunfähig geworden. Die Insolvenzen hätten voraussichtlich zu einer 1

Zu diesen Konzepten siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Fiskalpolitische Institutionen in der Eurozone, Berlin, Februar 2012.


Die Europäische Währungsunion im Jahr 2035

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Destabilisierung des Finanzsektors und einer Banken- und Finanzkrise mit erheblichen negativen Auswirkungen auf die Realwirtschaft geführt. Diese Gefahr bestand deshalb, weil viele Banken in Europa in großem Umfang Staatsanleihen ihres Sitzlandes hielten, sie generell mit sehr wenig Eigenkapital operierten und weil die Bankenregulierung es ihnen sogar erlaubte, Staatsanleihen ohne jede Eigenkapitalunterlegung zu halten. Das Finanzsystem in der Eurozone beruhte auf der Annahme, dass Staatsanleihen sicher sind und es bei ihnen nicht zu Zahlungsausfällen kommen kann. Eine solche Annahme ist bei Staaten sinnvoll, die eine eigene Notenbank haben, die notfalls unbegrenzt Staatsanleihen aufkauft. Dann kann es zwar passieren, dass ein Staat seine Währung durch Inflation ruiniert, aber es kann nicht dazu kommen, dass der Staat in der eigenen Währung zahlungsunfähig wird. Ein Staat, der Mitglied der Eurozone ist, hat aber keinen Zugang zu einer nationalen Notenbank, die als Lender of Last Resort fungiert. Die EZB sollte diese Rolle in der Europäischen Währungsunion nicht übernehmen, weil sie die Notenbank vieler Staaten ist und eine Rolle als Lender of Last Resort einzelnen Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben würde, Kosten übermäßiger Verschuldung auf die anderen Mitgliedstaaten abzuwälzen. Mit der Entscheidung, dass die EZB nicht Lender of Last Resort für die Regierungen der Mitgliedstaaten sein soll, hat man sich bei der Gründung der Währungsunion dafür entschieden, eine Welt zu schaffen, in der Staatsanleihen nicht so sicher sein können wie im Fall nationaler Währungen. Insolvenzen einzelner Mitgliedstaaten konnten damit konstruktionsbedingt nicht mehr ausgeschlossen werden. Man hat daraus aber nicht die Konsequenz gezogen, den Finanzsektor so zu reformieren, dass er Zahlungsausfälle bei Staatsanleihen aushalten kann, ohne dass es zu einer schweren Finanzkrise kommt. Als dann in Griechenland im Frühjahr 2010 tatsächlich ein Zahlungsausfall bei Staatsanleihen drohte, brach das institutionelle Gefüge der Währungsunion zusammen.2 Vor die Wahl gestellt, staatliche Insolvenzen hinzunehmen und zu versuchen, durch Stützungsaktionen im Finanzsektor wie nach dem Kollaps der LehmanBank im Herbst 2008 das Schlimmste zu verhindern, oder Griechenland direkt mit Krediten zu stabilisieren, hat die Politik sich für Letzteres entschieden. Damit waren die Weichen für die Vorgehensweise in den anderen Krisenstaaten gestellt. Wie kann man die institutionellen Regeln der Währungsunion reformieren, damit sie in der nächsten Krise eingehalten werden können? Es gibt zwei Möglichkeiten. Erstens kann man versuchen, die bei der Gründung der Währungsunion verpasste Reform des Finanzsektors nachzuholen. Das würde bedeuten, den Finanzsektor so robust zu machen, dass er Zahlungsausfälle bei Staatsanleihen absorbieren kann, ohne dass es zu einer allgemeinen Finanzkrise kommt. Das ist die Schlussfolgerung, die das Modell der dezentralen Fiskalunion zieht. Zweitens kann man die No-Bailout-Regel aufgeben und zu einer Währungsunion mit Solidarhaftung übergehen, in der die Mitgliedstaaten gemeinsam für ihre Schulden haften. Bei einer solchen Solidarhaftung könnte die EZB als Lender of Last Resort fungieren. Das ist die Schlussfolgerung, die das Modell der zentralistischen Fiskalunion zieht. Im Folgenden sollen beide Ansätze näher erläutert und ihre Stärken und Schwächen diskutiert werden.

1.2 Die dezentrale Fiskalunion Das Modell der dezentralen Fiskalunion lässt den Mitgliedstaaten das Recht zur Gestaltung der Fiskalpolitik einschließlich der Verschuldung, sieht aber auch vor, dass die einzelnen Mitgliedstaaten allein für ihre Schulden haften und im Fall finanzieller Probleme keine Hilfen von anderen Mitgliedstaaten erhalten. Wenn einzelne Mitgliedstaaten zahlungsunfähig wer2

Dass es wegen mangelnder Vorkehrungen für Finanzkrisen einzelner Mitgliedstaaten zu einer solchen Entwicklung in der Eurozone kommen könnte, wird bereits dargestellt in: C. Fuest (1993): „Stabile fiskalpolitische Institutionen für die Europäische Währungsunion“, Wirtschaftsdienst, X/1993, S. 539-545.

„Wie kann man die institutionellen Regeln der Währungsunion reformieren, damit sie in der nächsten Krise eingehalten werden können?“


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Prof. Dr. Clemens Fuest

den, haften ihre Gläubiger, es kommt also zu einer staatlichen Insolvenz. Diese Regeln entsprechen im Prinzip dem, was bei der Gründung der Währungsunion vereinbart wurde. Das Hauptproblem dieses Ansatzes liegt darin, dass die Insolvenz eines Mitgliedstaates massive Auswirkungen auf das Finanzsystem in der Währungsunion und darüber hinaus haben würde. Deshalb müssen die Reformanstrengungen sich in diesem Konzept auf den Finanzsektor konzentrieren. Er muss so verändert werden, dass er auch bei staatlichen Insolvenzen stabil bleibt und die Versorgung der Realwirtschaft mit Krediten leisten kann. Das bedeutet im Wesentlichen, dass Banken in diesem Konzept nur noch in viel geringerem Ausmaß als bisher Staatsanleihen halten dürfen. Die Bankenregulierung wird so geändert, dass es für die meisten Institute uninteressant wird, Staatsanleihen zu halten – die erforderliche Eigenkapitalunterlegung ist zu hoch. Das führt dazu, dass Staatsanleihen vorrangig von Pensionsfonds, Versicherungen und allgemeinen Investmentfonds gehalten werden. Diese Institutionen streuen ihre Anlagen breit, halten also in ihren Portfolios immer nur begrenzte Mengen an Anleihen einzelner Staaten.

„Für Banken wird es uninteressant, Staatsanleihen zu halten.“

Da Verluste dieser Institutionen nicht die Stabilität des Bankensystems bedrohen, ist es glaubwürdig, dass bei einer Überschuldung einzelner Mitgliedstaaten der Währungsunion die privaten Gläubiger haften müssen. Dass es dazu kommen kann, wird auch dadurch signalisiert, dass alle Staatsanleihen, die von Mitgliedstaaten der Eurozone emittiert werden, ‘Collective Action Clauses’ haben, die regeln, unter welchen Umständen es zu Vereinbarungen über einen Schuldenschnitt kommen kann. Die Investoren an den Kapitalmärkten gewöhnen sich an diese Regelungen und verlangen von einzelnen Schuldnern unterschiedliche Zinsen, die unter anderem vom Insolvenzrisiko abhängen. In dieser dezentralen Fiskalunion sind politische Verfahren zur Begrenzung der Staatsverschuldung, wie etwa der Stabilitäts- und Wachstumspakt, entbehrlich. Da Investoren wegen der größeren Robustheit der Finanzmärkte nicht erwarten können, dass überschuldete Mitgliedstaaten Hilfen zur Bedienung ihrer Schulden erhalten, verlangen sie Risikoprämien, die von der Bonität der jeweiligen staatlichen Schuldner abhängen. Dadurch sinken die Verschuldungsspielräume der Mitgliedstaaten in der Eurozone erheblich. Da die No-BailoutRegel glaubwürdig ist, kann die Kontrolle der Verschuldung durch die Kapitalmärkte funktionieren.

1.3 Die zentralistische Fiskalunion Das Konzept der zentralistischen Fiskalunion zieht aus der Verschuldungskrise im Euroraum die Schlussfolgerung, dass die Zweifel an der Sicherheit von Staatsanleihen der Mitgliedstaaten ausgeräumt werden müssen, indem staatliche Insolvenzen und Schuldenschnitte ausgeschlossen werden. Das erfordert eine Solidarhaftung für Staatsschulden und den Einsatz der EZB als Lender of Last Resort. Um zu verhindern, dass einzelne Mitgliedstaaten sich auf Kosten der anderen verschulden, wird die Kontrolle über die Fiskalpolitik in Europa zentralisiert. Das könnte beispielsweise wie folgt funktionieren: Jeder Mitgliedstaat erhält einen Rahmen für die nationale Fiskalpolitik, innerhalb dessen die nationalen Parlamente frei über Staatsausgaben und Steuern entscheiden können. Wird dieser Rahmen überschritten, erhält eine europäische Institution – ein „Europäischer Finanzminister“ – Eingriffsrechte in der Form, dass er Beschlüsse der nationalen Parlamente aufheben und durch andere finanzpolitische Maßnahmen ersetzen kann. Insofern ist die finanzpolitische Souveränität der Mitgliedstaaten beschränkt.


Die Europäische Währungsunion im Jahr 2035

Ein wichtiger Unterschied dieser zentralistischen Fiskalunion zu den institutionellen Gegebenheiten in Europa im Jahr 2012 besteht darin, dass Hilfen in Form von Krediten der Gemeinschaft nicht unter Auflagen gegeben werden, bei deren Verletzung die Hilfen beendet werden sollen. 3 Statt Auflagen zu machen, intervenieren die europäischen Institutionen direkt. Es ist klar, dass die zentralistische Fiskalunion nach mehr demokratischer Legitimierung des politischen Handelns auf europäischer Ebene verlangt. Wenn ein Mitgliedstaat Verschuldungsgrenzen überschreitet und damit seine finanzpolitische Souveränität verliert, bis er die Regeln wieder einhält, muss jemand entscheiden, welche konkreten Maßnahmen zur Sanierung des Landes ergriffen werden. Diese Entscheidungen bedürfen der Legitimierung und der Kontrolle. Es wäre denkbar, den betreffenden Staaten nur Rahmenbedingungen für die Sanierung vorzugeben und die Auswahl der konkreten Maßnahmen den nationalen Parlamenten zu überlassen. Es kann aber durchaus sein, dass ein Parlament die Zusammenarbeit unter diesen Bedingungen verweigert. Im Konzept der zentralistischen Fiskalunion müssen Wege gefunden werden, mit derartigen Situationen umzugehen. Da man aus den bereits genannten Gründen nicht glaubwürdig damit drohen kann, Hilfen einzustellen oder die Solidarhaftung aufzuheben, ist letztlich ein hohes Maß an Eingriffsrechten der europäischen Ebene erforderlich.

2. Welche Richtung schlägt die europäische Politik im Jahr 2012 ein: dezentrale oder zentralistische Fiskalunion? ie im Jahr 2012 dominierenden Kräfte in der europäischen Politik – also die nationalen Regierungen und die Spitzen der europäischen Institutionen – reagieren auf die Verschuldungskrise mit zwei Botschaften: Erstens drohe bei einem Scheitern des Euro auch ein Scheitern der politischen Integration Europas insgesamt. Zweitens müsse die Währungsunion durch eine politische Union ergänzt werden. In der Fiskalpolitik wird viel von der Schaffung einer „Fiskalunion“ geredet.

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Diese Aussagen sind allerdings recht vage. Was ein Scheitern des Euro bedeutet, ist ebenso unklar wie das, was sich hinter dem Begriff der politischen Union verbirgt. Ist schon ein Austritt Griechenlands ein Scheitern des Euro, oder wäre der Euro erst gescheitert, wenn alle Mitgliedstaaten zu nationalen Währungen zurückkehren? Ist eine politische Union schon erreicht, wenn die Koordination der nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitiken intensiviert wird, oder müssen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ihre Eigenstaatlichkeit aufgeben und zu einem Bundesstaat verschmelzen, damit man sagen kann, die politische Union sei vollendet? Irgendwann muss konkretisiert werden, was unter einer „politischen Union“ oder unter einer „Fiskalunion“ zu verstehen sein soll. Vor allem ist zu klären, ob es in Europa eine dezentrale oder eine zentralistische Fiskalunion geben soll. Die institutionellen Reformen, die bislang auf 3

Ein zentrales Problem der aktuellen Rettungsschirmpolitik besteht darin, dass diese Drohung unglaubwürdig ist, weil ein Ende der Hilfen eine Finanzkrise auslösen könnte. Wenn man die Hilfen wirklich ohne große Risiken beenden könnte, hätte man wohl von Anfang an auf sie verzichtet.

„Die finanzpolitische Souveränität der Mitgliedstaaten wird beschränkt.“

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Deutschland im Jahr 2035 (Leseprobe)  

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