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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO Núcleo de Educação Aberta e a Distância

P olítica e O rganização da E ducação B ásica G i l d a C ard o so d e A raujo

Vitória 2011


Presidente da República

Dilma Rousseff

Reitor Prof. Rubens Sergio Rasseli

Ministro da Educação Fernando Haddad

Vice-Reitor Prof. Reinaldo Centoducatte

Secretário de Educação a Distância Carlos Eduardo Bielschowsky

Pró-Reitor de Graduação Prof. Sebastião Pimentel Franco

DED - Diretoria de Educação a Distância Sistema Universidade Aberta do Brasil Celso José da Costa

Diretor-Presidente do Núcleo de Educação Aberta e a Distância - ne@ad Prof. Reinaldo Centoducatte Diretora Administrativa do Núcleo de Educação Aberta e a Distância - ne@ad Maria José Campos Rodrigues Coordenadora do Sistema Universidade Aberta do Brasil na Ufes Maria José Campos Rodrigues Diretor Pedagógico do ne@ad Julio Francelino Ferreira Filho

Diretor do Centro de Educação Física e Desporto Zenolia Christina Campos Figueiredo Coordenação do Curso de Educação Física EAD/UFES Fernanda Simone Lopes de Paiva Revisora de Conteúdo Silvana Ventorim Revisora de Linguagem Alina Bonella Design Gráfico LDI- Laboratório de Design Instrucional ne@ad Av. Fernando Ferrari, n.514 CEP 29075-910, Goiabeiras - Vitória - ES (27)4009-2208

Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Espírito Santo, ES, Brasil)

A663p

Araujo, Gilda Cardoso de, 1967   Política e organização da educação básica / Gilda Cardoso de Araujo. - Vitória : Universidade Federal do Espírito Santo, Núcleo de Educação Aberta e a Distância, 2011.   54 p. : il.    

Inclui bibliografia. ISBN:

   1. Política e educação. 2. Educação – Brasil – História. 3. Reforma do ensino. 4. Educação e Estado. I. Secundária(s) de autor. II. Título. CDU: 37.01 LDI Coordenação Heliana Pacheco Hugo Cristo José Otavio Lobo Name Ricardo Esteves

Ilustração Leonardo Amaral

Gerência Susllem Meneguzzi Tonani

Impressão Gráfica e Editora GM

Capa Weberth Freitas

Editoração Weberth Freitas A reprodução de imagens de obras em (nesta) obra tem o caráter pedagógico e cientifico, amparado pelos limites do direito de autor no art. 46 da Lei no. 9610/1998, entre elas as previstas no inciso III (a citação em livros, jornais, revistas ou qualquer outro meio de comunicação, de passagens de qualquer obra, para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor e a origem da obra), sendo toda reprodução realizada com amparo legal do regime geral de direito de autor no Brasil. Copyright © 2010. Todos os direitos desta edição estão reservados ao ne@ad. Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, transmitida e gravada, por qualquer meio eletrônico, por fotocópia e outros, sem a prévia autorização, por escrito, da Coordenação Acadêmica do Curso de Licenciatura em Educação Física, na modalidade a distância.


Sumário Apresentação

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1 Política: algumas definições 6 2 Estado, Direitos de Cidadania e Política Educacional

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3 Evolução histórica da organização e do funcionamento da instrução no Brasil: Colônia e Império 15

4 Evolução histórica da organização e do funcionamento da instrução no Brasil: Primeira República 20

5 Evolução histórica da organização e do funcionamento da instrução no Brasil: da Era Vargas à “Redemocratização” do País 25

6 Evolução histórica da organização e do funcionamento da instrução no Brasil: da estadualização à municipalização do ensino 31

7 A estrutura e a organização da educação escolar no Brasil 8 O financiamento da educação escolar no Brasil: o Fundef e o Fundeb 41

9 Reforma do Estado, gestão e qualidade do ensino FINALIZANDO 50

45

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Apresentação A disciplina Política e Organização da Educação Básica (POEB) integra o

núcleo comum do currículo das licenciaturas. É importante para todos os profissionais que irão atuar na área de educação por tratar de questões relativas às relações entre Estado e educação, direito à educação, planejamento educacional, financiamento da educação e outras que afetam diretamente as dinâmicas dos sistemas de ensino e das escolas brasileiras. O objetivo geral da disciplina é analisar a política e a organização da Educação Básica no Brasil em suas dimensões conceituais, históricas, políticas e jurídicas. Mais especificamente temos como ementa da disciplina POEB: Compreender os conceitos de política e de política educacional; Conhecer a evolução histórica do ensino brasileiro quanto à oferta, responsabilidades, organização e funcionamento; Relacionar o Estado Federativo brasileiro com a organização e funcionamento da educação nacional. Compreender a organização do ensino brasileiro a partir dos dispositivos da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996; Analisar a função social da escola e o direito à educação a partir da Constituição Federal de 1988; Analisar os dispositivos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 e suas implicações para a organização da educação nacional; Compreender a política de financiamento da educação, relacionado-a com o Estado Federativo no Brasil; Compreender o financiamento da educação como instrumento de garantia do direito à educação; Analisar o movimento de Reforma do Estado Brasileiro e sua relação com a definição das políticas educacionais.

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1

PoLítiCA: ALGUMAS DEFiNiçÕES

EM GRUPOS, DISCUTA AS SEGUINTES QUESTÕES (WEBFÓLIO) abc de-

O que é política? Você entende de política? Você gosta de política? Você faz política? Em caso positivo, onde e quando? Como você faz política? Você vota? Em quais instâncias? Acompanha o que faz o político em quem você votou? O que determina seu voto para um candidato? f - Como você avalia a política e os políticos? g - Você exerce ou gostaria de exercer alguma função política? Por quê? h - Para você, como deveriam ser a política e os políticos?

o termo política tem muitos significados. Etimologicamente vem do adje-

tivo originado de pólis (pólitikos), que significa tudo o que se refere à cidade e, consequentemente, o que é urbano, civil, público e até mesmo sociável e social, tendo o termo se difundido a partir de Aristóteles (BOBBIO, 1995). Em seu sentido estrito, a política é uma atividade social que se propõe a garantir pela força, geralmente fundada no direito, a segurança externa e a concórdia interna de uma unidade política particular. Vários autores a definem a partir desse sentido, como Max Weber (2002) que afirma que a política, em seu sentido amplo, abrange toda espécie de atividade diretiva autônoma. Entretanto, em seu significado restrito, significa direção do agrupamento político hoje denominado “Estado” ou a influência que se exerce nesse sentido. Assim, o autor identifica política como monopólio da legítima coerção física, com vistas ao cumprimento das leis. 8


Na verdade, o sentido estrito do conceito de política é comum a vários autores, de Hobbes (2002) a Marx e Engels (1998), ou seja, a possibilidade de recorrer ao uso da força como exclusividade do Estado. Entretanto, há autores, como Hanna Arendt, que veem na política o espaço da liberdade, o espaço do agir em público. Para Arendt (2002), a política baseia-se na pluralidade dos homens e trata da convivência entre os diferentes. Os homens se organizam politicamente para certas coisas em comum, essenciais num caos absoluto, ou a partir do caos absoluto das diferenças. Dessa forma, o sentido da política é a liberdade humana. Hannah Arendt (2002) rompe com a interpretação comum do homem como “animal político” que remonta a Aristóteles. A política não surge no homem, mas entre os homens. A discussão da autora sobre o sentido da política parte de duas experiências do século passado: o surgimento de sistemas totalitários (nazismo, fascismo, stalinismo) e a ameaça de a bomba atômica exterminar a humanidade. A autora considera que esses aspectos constituem a “desnaturação” da política, pois suprimem a liberdade humana. Para a autora, os preconceitos contra a política não são juízos definitivos; indicam apenas que não sabemos ainda nos mover politicamente. o perigo é a coisa política desaparecer do mundo. mas os preconceitos se antecipam; ‘jogam fora a criança junto com a água do banho’, confundem aquilo que seria o fim da política com a política em si, e apresentam aquilo que seria uma catástrofe como inerente à própria natureza da política sendo, por conseguinte, inevitável (ArEnDt, 2002, p. 33).

Contudo, Arendt (2002) adverte que não precisamos condenar o preconceito contra a política, pois mesmo o preconceito desempenha um papel importante no cotidiano e na política. Para a autora, nenhum ser humano pode viver sem preconceitos, uma vez que não teria inteligência ou conhecimento de tudo que existe no mundo e que aparece como novo em sua existência e, sobretudo, não ter preconceito exigiria do ser humano um estado de alerta permanente e sobre-humano. 9


Sendo assim, uma das tarefas primordiais da política é lidar sempre e em qualquer lugar ou circunstância com o esclarecimento e a dispersão de preconceitos, porém isso não significa que, mesmo aqueles que atuam na perspectiva e no esforço da dispersão dos preconceitos, como os professores, sejam livres de preconceitos, o que se constitui um grande desafio para a formação política dos cidadãos, isso porque os preconceitos ocultam sempre um pedaço do passado, um juízo já formulado, o que dificulta ou muitas vezes inviabiliza uma experiência articulada e verdadeira do presente com o uso judicioso da razão, ou seja, com o juízo (ARENDT, 2002). A partir dessas reflexões, podemos inferir que a educação é sempre o exercício da política, traduzida como a chance e o espaço da liberdade, tendo como princípio a importância do agir e da realização pessoal: “[...] livre agir é agir em público, e público é o espaço original do político” [...] enquanto os homens puderem agir, eles serão capazes de fazer o improvável e o incalculável” (ARENDT, 2002, p. 40). Todavia, quando falamos de política, de modo geral, as pessoas apresentam resistências. Há toda uma crítica de “despolitização” da sociedade a partir do processo de redemocratização no Brasil em meados da década de 1980. Um presidente deposto, inúmeras denúncias de corrupção ativa e passiva no Executivo, no Judiciário e no Legislativo, promessas não cumpridas, oportunismos de todas as espécies, compra de votos, nepotismo, fraudes, clientelismo, entre outros elementos da política nacional, fizeram com que a política fosse associada, no imaginário social, a “mãos sujas” ou à máxima de que “o poder corrompe”. Porém, como afirmamos no início deste texto, a política têm muitos significados e sentidos. Marco Aurélio Nogueira (2001), no livro Em defesa da política, distingue três tipos de política: A política dos políticos é aquela política com pouca política, pois significa agir tendo em vista o poder (sua conquista, sua conservação, sua destruição). O autor adverte que esse jogo político de agir pelo e para o poder integra a essência da política, e não há por que condenar os que assim procedem, até por que não há nada de condenável no poder. Define esse tipo de política como arte do possível e do indicado, a política realista que adere mais a ética da responsabilidade do que a ética da convicção. Porém chama a atenção para o fato da possibilidade de se tornar realista demais e negar todos os valores ou se transformar em política dos politiqueiros (truque, promessas, lutas entre frações e grupelhos, intriga, conchavo, simulação, deixando em plano secundário o debate público, os princípios, a coerência), o que a transformaria, na expressão de Gramsci, na política das pequenas ambições; A política dos técnicos é aquela política sem política ou contra a política, com a hipervalorização da técnica, da gestão e da administração sobre o governar, o articular, o participar, o discutir . Traduz-se na política dos técnicos, 10


dos executivos e dos tecnocratas, em que o lema é: “Onde há política ou poder, há corrupção”. Para esse tipo de político, os membros da comunidade estariam interessados somente em propostas realistas, pragmáticas, pontuais, focadas em resultados. Explora o imaginário inseguro e temeroso das pessoas, e os cidadãos são rebaixados à condição de homologadores de decisões; A política dos cidadãos é aquela política com muita política, cujo objetivo é a busca do bem comum, no aproveitamento civilizado do conflito e da diferença, na valorização do diálogo, do consenso e da comunicação, na defesa da crítica e da participação, da transparência e da integridade. Dessa forma, o governante está despersonalizado, uma vez que prioriza o coletivo e os movimentos sociais com debate público e participação democrática. Esse modo de conceber a política tem em seu centro a educação dos cidadãos: um esforço permanente para fazer com que todos aprendam a valorizar o diálogo e o alcance de consensos como meio de organizar e viver a vida.

Para Nogueira (2001), a política que está desacreditada atualmente é a política dos políticos. Mas esse autor afirma que esse descrédito não é generalizado, visto que, em que pese todo o contexto de corrupção e outras práticas que desgastam os políticos, as pessoas mantêm a expectativa de serem bem governadas. O problema é que o aumento desse descrédito à política dos políticos pode se transformar na indiferença pela política dos cidadãos, tornando a sociedade brasileira ainda mais despolitizada.

NO

FÓRUM DISCUTA E RESPONDA ÀS SEGUINTES QUESTÕES

a - Retome as questões iniciais e reflita: algo mudou em suas concepções? Em caso positivo, o quê? Em caso negativo, justifique. b - Traga uma notícia sobre política no âmbito nacional, estadual ou municipal que se relacione com o texto e analise a partir dos conceitos discutidos no texto. c - A escola é uma instituição política? Por quê? d - Em caso positivo, qual tipo de política a escola realiza? Por quê? e - Os professores têm atuação política? De qual tipo?

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EStADo, DiREitoS DE CiDADANiA E PoLítiCA EDUCACioNAL

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A TIVIDADE I NTRODUTÓRIA

PARA WEBFOLIO

a - Veja o vídeo http://www.youtube.com/watch?v=646wfCvzQ9o b - Organize um glossário (pesquisa na internet e/ou outros materiais) sobre: Absolutismo, Iluminismo, Reforma Protestante, Renascimento, Revoluções Burguesas, Liberalismo, Estado Liberal, Estado Intervencionista (de Bem-Estar Social/Desenvolvimentista), Estado de Direito e Capitalismo Industrial.

F

oi precisamente a oposição aos sistemas político e jurídico do absolutismo monárquico (considerado opressor, restritivo e injusto) que fez a burguesia introduzir uma concepção de Estado cuja virtude seria a proteção das liberdades individuais. Surge, assim, o Estado de Direito Liberal como uma consequência das revoluções burguesas e como instrumento político de combate aos privilégios feudais, bem como de afirmação da competição livre dos capitais. Tratava-se de um processo de formalização do Estado “[...] para o qual se tornava cada vez menos necessária a personificação do monarca e sempre mais indispensável a conotação abstrata dentro de esquemas logicamente sem objeção e convencionais, o principal dos quais era exatamente a lei, a norma jurídica [...]” (BOBBIO et al., 1995, p. 430). A doutrina liberal defendeu e instituiu os regimes constitucionais para resguardar os direitos do cidadão (que substituiu o súdito), sobretudo o direito de representação política para proteger a propriedade privada das in12


cursões do Estado. Assim sendo, “[...] os direitos políticos eram emanação direta do usufruto do poder econômico” (SINGER, 1988, p. 91) e o interesse público se traduzia na somatória dos interesses particulares dos cidadãos que, por sua vez, eram somente aqueles que tinham propriedade e/ou rendas: A ideologia liberal nasceu na Europa do século XVIII, quando todas as grandes classes sociais - a nobreza fundiária, a nobreza clerical, a burguesia e o campesinato - eram de alguma forma proprietárias. O proletariado era constituído por indivíduos desgarrados da ordem social, cuja característica central de não ter propriedade era uma espécie de anomalia. Tratava-se de fugitivos dos domínios senhoriais e ex-pertencentes a algumas das classes possuidoras que, por uma razão ou outra, se tinham arruinado. Não surpreende que o constitucionalismo liberal tenha excluído estes ‘marginais’ da cidadania (SINGER, 1988, p. 92).

Então, o modelo de Constituição adequado aos pressupostos do liberalismo, como corpo doutrinário, teve como elementos constitutivos a racionalização e a limitação do poder do Estado, que deveria ter apenas uma função subsidiária em frente à sociedade. A salvaguarda dos direitos dos cidadãos contra a arbitrariedade dos poderes constituídos e dos privilégios da nobreza repousava no princípio da igualdade perante a lei. Contudo, essa igualdade era aquela restrita ao âmbito da liberdade, ou seja, aquela em que “[...] todos os cidadãos gozam de igual liberdade, isto é, são igualmente livres, ou iguais nos direitos de liberdade” (BOBBIO,1996, p. 41). Por meio dessa luta contra o Estado de estamentos, o constitucionalismo clássico afirmou a produção do Direito como a principal função do Estado. Daí decorre a supremacia do Legislativo sobre os demais Poderes (Executivo e Judiciário), uma vez que a ênfase no “governo das leis” significava a impessoalidade no exercício do poder, o valor moral da obediência, não pela coerção, mas sim pelo consenso (COMPARATO, 1985). Contudo, é preciso

Rei asolutista, Luís XIV

Fac-símile da edição de A riqueza das nações de Adam Smith, obra fundamental para a fundação de um Estado Liberal

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também destacar que o exercício desse “governo das leis” pressupunha que a função do Estado era garantir a conservação da ordem “natural” das coisas, definidas a priori pela razão, que, por sua vez, garantiria a edição de leis como normas gerais e abstratas que regulariam o comportamento dos indivíduos. A passagem do liberalismo à liberal-democracia é assinalada pela ampliação do sufrágio que acaba por romper “[...] a conjunção harmônica entre poder econômico e poder político, dando acesso ao último à classe sem propriedade” (SINGER, 1988, p. 92). Com efeito, com o surgimento do capitalismo industrial e, consequentemente, a concentração da propriedade e a transformação dos produtores diretos em proletários, a relação política tornou-se assimétrica: a população, em sua ampla maioria, não era proprietária. Então, não fazia mais sentido a aceitação da ordem econômica e política burguesa que estava assentada na propriedade privada. Relacionadas com as demandas pela ampliação da participação política, as demandas pelos recursos institucionais eram cada vez maiores (na medida em que se ampliavam a economia de mercado e a injusta distribuição da renda e da propriedade) e essas demandas só poderiam ser atendidas pela via política, pois “ [...] a política eleitoral constitui o mecanismo pelo qual todo indivíduo, enquanto cidadão, pode reivindicar seu direito de bens e serviços. Embora como produtores imediatos os trabalhadores não tenham direito legal ao produto, como cidadãos podem obter tal direito via sistema político” (PRZEWORSKY, 1995, p. 24). Ademais, o capitalismo industrial tornou cada vez mais necessária a intervenção do Estado nas relações de produção, especialmente no que diz respeito aos limites da exploração do trabalho (estabelecimento de jornada de trabalho, regulação do trabalho feminino e infantil, etc.). Essa intervenção convergiu também com as demandas do proletariado pelo sufrágio universal, ou seja, pela ampliação dos direitos políticos. Assim, a democracia moderna surge da ampliação dos princípios liberais, principalmente quando estes são atingidos pelo novo contexto histórico configurado a partir do capitalismo industrial, sendo então inerente às sociedades capitalistas. Mas o autor ressalta que, nessa confluência, a democracia interage com o capitalismo no sentido de sua modificação. Com efeito, no início do século XX, após a Primeira Guerra Mundial e a Grande Depressão de 1929, os governos reagiram à crise econômica, em maior ou menor escala, com a aceitação e implementação dos princípios do “Welfare State”, nos países ricos, e com uma política de desenvolvimento econômico, nos países pobres. Com isso, o Estado assume o papel de redistribuidor de renda e de árbitro dos conflitos distributivos e, então, “[...] a grande arena das lutas sociais, doravante, já não é o espaço econômico das empresas privadas, mas o orçamento público” (COMPARATO, 1981, p. 211). Dessa forma, o Estado financia os gastos sociais (previdência social e prestação gratuita de serviços de educação e saúde, por exemplo) usando parte dos recursos 14


provenientes da tributação das empresas, bem como regula a repartição de renda e os conflitos entre capital e trabalho ao estabelecer salário mínimo, limitar jornada de trabalho, etc. Gradativamente, a partir da crise mundial dos anos 30, o Estado passou a assumir também a função de garantir a estabilidade econômica, mantendo o equilíbrio das taxas de crescimento e de emprego, principalmente a partir da Segunda Guerra Mundial. Assim, o processo de democratização, para se desenvolver e se ampliar, não se dissociou do liberalismo, mas este teve que recuar em relação à agudez de seus princípios de liberdade econômica, abrindo espaço para sucessivos direitos de participação social e de intervenção estatal. Temos, então, que, paulatinamente, os direitos civis, nascidos da necessidade da abolição dos privilégios feudais e do absolutismo monárquico, ofereceram condições históricas para a luta pela ampliação dos direitos políticos e para o surgimento dos direitos sociais, com as demandas da sociedade pela proteção contra o desemprego, pela instrução pública — tida como meio de ascensão social — pela assistência social e à saúde. O advento do Estado moderno, primeiro liberal, depois democrático, e, por fim, social, guarda estreita vinculação com a ampliação dos direitos do homem: no século XVIII, os direitos civis (ou de liberdade) para proteger os indivíduos do poder arbitrário do Estado e abolir os privilégios de nascimento; no século XIX, os direitos políticos com a ampliação da participação da sociedade no poder; e, enfim, no século XX, os direitos sociais, como amadurecimento de novas exigências históricas de igualdade substantiva e bem-estar social (MARSHALL, 1967, BOBBIO, 1992). Com a mudança na concepção do Estado e a ampliação e a multiplicação dos direitos, os princípios subjacentes ao constitucionalismo clássico e ao sistema normativo que lhe serviam de base também se transformam, pois o caráter transcendente e genérico das leis não mais se adequava ao contexto histórico assinalado pelo intervencionismo estatal e pelo reconhecimento deste como fator de transformação econômica e social. Se a função do Estado de direito liberal era garantir a conservação da ordem social e a igualdade estatutária dos indivíduos, a função do ordenamento jurídico do Estado de direito social era justamente a transformação e a promoção da equidade social. Sendo assim, a lei deixou de ser um limite ao poder estatal para se transformar no seu principal instrumento, o que gerou um processo de translação do poder normativo do Legislativo para o Executivo. Nesse sentido, Comparato (1985, p. 407-408) afirma que [...] todo o equilíbrio do sistema constitucional clássico, fundado no princípio da separação dos poderes, existia no pressuposto de que a função do Estado seria a produção de direito, basicamente por meio de edição de leis. Tal competência, pela sua vinculação essencial à própria soberania 15


popular em regime democrático, deveria ser atribuída diretamente ao povo [...] ou então aos seus legítimos representantes [...]. A inadequação resulta do fato de que o Estado social não se legitima simplesmente pela produção do direito, mas antes de tudo pela realização de políticas (policies), isto é, programas de ação.

Alemanha (1919), Áustria e

1

Tchecoslováquia

(1920),

Es-

panha (1931), França (1946), Itália (1947), Alemanha (1949). Outros países, como Rússia, Bulgária, Hungria, Polônia e Alemanha Oriental adaptaram suas Cartas aos princípios do socialismo. Destacam-se ainda as experiências constitucionais da Alemanha nacional-socialista, da Itália fascista, de Estados da Península Ibérica e de alguns países europeus como típicas de Estados autoritários, que encontram sistematização orgânica no texto da Constituição portuguesa de 1933.

A Revolução de Outubro, em 1917.

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Essa mudança foi refletida também nas experiências constitucionais de vários países1 que acrescentaram aos direitos fundamentais (liberdade pessoal e econômica) direitos constitutivos da ampliação na participação no poder político e da distribuição da riqueza social. Dessa forma, a educação passou a ser reconhecida como direito social a ser garantido pela ação estatal e como estratégia de desenvolvimento socioeconômico. Marshall (1967) divide a noção de cidadania em três elementos e postula certa ordem lógica e cronológica no processo de conquista da cidadania nos países europeus: no século XVIII, o elemento civil; no século XIX, o político; e no século XX, o elemento social. Esse processo foi assinalado pelas transformações estruturais que alteraram tanto a concepção e princípios do Estado, quanto o ordenamento jurídico-constitucional que lhe servia de base. Nessa dinâmica, um aspecto relevante diz respeito à afirmação da educação como direito social, uma vez que, assumindo esse caráter, suscitou a necessidade da intervenção ativa do Estado no sentido programático, ou seja, não apenas na garantia das liberdades civis, mas também na organização de programas de ação (políticas), por meio da organização tributária, administrativa e jurídica para prover a população dos chamados serviços públicos de educação, as políticas educacionais. Na proclamação da educação como um direito, está embutida a obrigação do Estado de universalizar o ensino, sobretudo porque a extensão da educação como direito social passa a significar a condição essencial para o usufruto dos demais direitos e para a progressiva equalização social.


3

Instrução no Brasil: Colônia e IMPÉRIO2

Na ocasião do reconhecimento da Companhia de Jesus como ordem religio-

sa, a colonização do território brasileiro já havia sido iniciada por D. João III, inclusive com a divisão administrativa em capitanias hereditárias. Tempos depois, em 1548, foi criado o Estado do Brasil como província portuguesa ultramarina, e o monarca português deu início à organização da educação no território brasileiro. Para isso, escolheu o padre Manoel da Nóbrega, da Companhia de Jesus, dando-lhe a incumbência de instalar o ensino e os trabalhos de catequese dos índios. O padre veio na armada de Tomé de Souza (governador-geral) e chegou ao Brasil em março de 1549. Em abril, fundou o real colégio da Bahia (FERREIRA, 1966) e, no final do ano, já tinha criado os reais colégios de Porto Seguro, Ilhéus, Espírito Santo e São Vicente. Coube aos jesuítas que, progressivamente, eram enviados às terras brasileiras, a instrução na colônia. D. João III, pela confiança nessa ordem religiosa, não lhes negava qualquer pedido, conforme carta encaminhada ao governador-geral em 1551. 3

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Texto extraído e adaptado de

Araujo (2005). 3

“[...] D.João III, rei de Portu-

gal, teve como companheiro de estudos humanísticos e científicos, Martin Afonso de Sousa, mais tarde donatário da capitania de São Vicente e vice-rei do Estado da Índia, província portuguesa na Ásia, cuja capital era Goa. E coube a Martin Afonso de Sousa a glória de presidir as primeiras eleições livres realizadas nas Américas em 22 de janeiro de 1532 e de instalar a primeira

Nessa capitania do Brasil andam alguns Padres e Irmãos da Companhia de Jesus, os quais folgarei que sejam providos do que lhes for necessário, assim para o seu mantimento (ordenado) como para seu vestido encomendo-vos e mando-vos que lhes façais dar tudo o que para as ditas coisas houverem mister. Em Almerim, ao primeiro de janeiro de 1551 (FERREIRA, 1966, p. 31, grifos do autor).

Câmara de Vereadores no continente americano, a Câmara Municipal de São Vicente, berço da democracia americana” (FERREIRA, 1966, p. 1).

Embora D. João III e seu sucessor, D. Sebastião, dessem ordens aos governadores-gerais para custear as despesas que os jesuítas tinham com a organização da instrução na Colônia, de modo geral não havia recursos suficientes para isso, pois as arrecadações não cobriam as despesas (FERREIRA,1966). Talvez por causa dessa relação direta entre a Companhia de Jesus e Portugal é que o papel das municipalidades, quanto à intervenção na educa17


Ação de catequese dos jesuítas

4

É preciso destacar que outras

ordens religiosas, como a das Carmelitas, a dos Beneditinos e a dos Franciscanos, ministravam em seus conventos aulas para a formação sacerdotal e também aulas nas residências de famílias da elite colonial (WEREBE, 1994). 5

No século XVIII, várias críticas

ao conteúdo e à didática dos jesuítas começaram a circular em Portugal, que passou a assumir os princípios da revolução científica e da filosofia cartesiana já em voga na Europa, caracterizando “a época do Iluminismo”. A congregação do oratório aproximou-se do rei D. João V e influiu no combate à orientação jesuítica. Além das críticas propriamente pedagógicas, os jesuítas foram acusados de terem perdido o seu espírito fundador e terem se tornado ambiciosos, acumulando riquezas e honras. Isso tudo desencadeou uma intensa campanha contra os jesuítas, que começou em 1755 e terminou em 1773 com a extinção da companhia pelo Papa Clemente XIV, tendo Portugal tomado parte ativa nesse processo (MIRANDA, 1975).

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ção oferecida pelos jesuítas, tenha sido praticamente inexistente, pelo menos até o começo do século XVIII (ALMEIDA, 1989). Se a empresa colonial, no que se refere aos aspectos econômicos, foi erigida a partir da lógica da delegação à iniciativa privada e à administração local, com forte controle governamental, no que diz respeito à educação, a delegação da tarefa aos jesuítas não implicou o controle governamental. De acordo com Almeida (1989, p. 37), “[...] o governo colonial do Brasil, ao contrário do governo colonial de outros povos, como o da Espanha, sempre foi hostil ao desenvolvimento da instrução pública e - salvo raras exceções - sempre reprimiu a expansão do espírito nacional”. Em que pese a essa hostilidade, havia escolas públicas nas localidades onde havia mestres com o título de professores régios. Essas escolas eram mantidas mediante taxas locais sobre a carne, a aguardente e o vinagre, forma de financiamento que perdurou até a Reforma de Pombal, que estabeleceu o subsídio literário, em 1772. Romanelli (1991) indica que a estrutura da sociedade colonial contribuiu para a importação das formas de pensamento da cultura medieval europeia e para a preeminência dos jesuítas na disseminação dessas ideias na colônia brasileira. A instrução no Brasil colonial estaria ao alcance apenas dos donos de terra e senhores de engenho, de forma que, ao almejar a reprodução dos padrões aristocráticos da elite europeia, a elite colonial teve que contar com os jesuítas como agentes de disseminação dos bens culturais do velho continente. Ademais, também interessava a essa elite o conteúdo cultural da educação jesuítica, voltado para a erudição e para o letramento, traduzindo-se no conteúdo da contrarreforma e, portanto, calcado no dogmatismo e no respeito à autoridade, mas não no pensamento crítico e no racionalismo, que começavam a ganhar fôlego em alguns países europeus. Assim, os objetivos da elite eram perfeitamente atendidos pelos jesuítas, que ofereciam, ao mesmo tempo, a catequese e a conversão do gentio e uma educação desinteressada e ilustrada aos representantes da elite colonial, configurando uma estrutura educacional dual, que permaneceu por muito tempo na história da educação brasileira4. Mesmo a expulsão dos jesuítas, em 1759,5 não fez desaparecer as marcas do modelo de instrução existente na colônia, até porque toda uma estrutura foi desmontada sem que houvesse um outro modelo que pudesse substituí-la com a adequada rapidez e eficiência. Em vez de um sistema de instrução, passaram a existir escolas leigas e confessionais, mas todas invariavelmente seguiam o Ratio Studiorum6, uma vez que não havia sequer a possibilidade de dispensar o trabalho dos professores com formação jesuítica. Apesar disso, a expulsão dos jesuítas marcou o início, mesmo que muito tímido, do papel do Estado na oferta de instrução para a população, com toda a precariedade financeira, política e administrativa daquele contexto histórico específico.


Para alguns autores, a vinda da Família Real para o Brasil, em 1808, assinalou o início da constituição da nacionalidade brasileira, consolidada com a criação, em 1815, do “Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve”. Quanto à educação, a vinda da Família Real significou a inauguração do ensino superior no País, para atender às necessidades urgentes da Corte em terras brasileiras, e o impulso da vida cultural do Rio de Janeiro, com a criação da Biblioteca Nacional, da Imprensa Régia e do Jardim Botânico. Todavia, o ensino secundário continuava a ser ministrado nas aulas régias e o ensino primário permaneceu abandonado, com um decréscimo ainda maior quanto ao papel praticamente inexistente das municipalidades no ensino, tendo em vista o empenho e as despesas em favor da instrução primária, cujo serviço passou a ser centralizado pelo rei, tentativa frustrada de organização da instrução pública em termos nacionais (ALMEIDA, 1989). Na verdade, a orientação educacional do período foi voltada para atender pragmática e imediatamente às necessidades da Corte Portuguesa no Rio de Janeiro, o que fez com que a ênfase recaísse no ensino superior e não na instrução elementar. Proclamada a Independência do Brasil, em 1822, a instrução primária passou a ser tema de debates e projetos sobre a educação nacional. Em 1823, primeira constituinte, configurou-se um projeto que previa uma escola para cada termo, um ginásio para cada comarca e universidades nos lugares apropriados. Os deputados reconheciam a necessidade de um sistema de educação para a Nação, mas também destacavam que um inconveniente seria o tempo necessário para erigi-lo. O problema da precariedade e/ou inexistência da instrução primária era generalizado e não havia uma só província com condições ideais de oferta e infraestrutura (MOACYR, 1939a).

6

Documento

publicado

em

1599, cujo título completo é Ratio atque Institutio Studiorum Societatis Iesu,

consti-

tuído de trinta conjuntos de regras com a prescrição da responsabilidade, do desempenho, da subordinação e do relacionamento dos membros da hierarquia, dos professores e dos alunos. Também era um manual de organização e administração escolar. A metodologia prescrita no documento é bastante detalhada no que se refere à sugestão de processos didáticos, visto que a finalidade principal do Ratio Studiorum era conferir certa uniformidade na formação de todos os que frequentassem os colégios jesuítas (BORTOLOTTI, 2005).

Independência do Brasil

19


7

Razão pela qual nessa data se

comemora o Dia do Professor.

8

O ensino mútuo pode ser de-

finido como um “método” de ensino em que um adulto dava instruções — ­ com exercícios e lições — para alguns monitores, que repassavam aos seus colegas, agrupados em classes com 200 ou mais alunos, num clima de disciplina e rotina. “O sistema de ensino mútuo, devido ao célebre Joseph Lancaster, tinha sido trazido da Índia para a Inglaterra pelo Dr. André Bell. Este método era conhecido na Europa desde o século XVI e recomendado por Erasmo. A aplicação dele foi feita com grande sucesso em São Ciro pela Sra. Maintenon. No século XVIII, a cidade de Orleans e as escolas anexas ao Hospício da Piedade também adotaram-no; a partir de 1814, o ensino mútuo se estendeu rapidamente na França, Suíça, Rússia e Estados Unidos, onde o próprio Lancaster o propagou” (ALMEIDA, 1989, p. 57).

20

Desde o início da Nação brasileira, a questão de se manter um sistema de educação equânime estava colocada. Tanto a denúncia da precariedade, das desigualdades regionais e de arrecadação, quanto a dificuldade de articular um sistema nacional em tão vasto e diverso território ocuparam os primeiros deputados constituintes que teve a Nação brasileira. Enfrentando esses impasses, o Projeto de Constituição de 1823 trazia dispositivos que: a) instituíam escolas primárias em cada termo, ginásios em cada comarca e universidades nos lugares considerados apropriados; b) definiam que leis e regulamentos marcariam o número e a constituição desses estabelecimentos; c) determinavam que o ensino seria livre (MOACYR, 1936). Como se sabe, a Constituinte foi dissolvida, e a Carta outorgada de 1824 foi bem mais modesta, declarando apenas a gratuidade da instrução primária como uma das formas de o Império assegurar a inviolabilidade dos direitos políticos e civis (art. 179, XXXII), mas não havia prescrição dos meios para concretizar esse princípio, o que desconsiderou todo o rico debate sobre a organização da educação nacional dos constituintes de 1823. Em 15 de outubro de 1827, foi promulgada a primeira Lei Geral da Instrução Pública do Brasil Independente7. Essa lei, ao mesmo tempo em que mandava criar escolas de primeiras letras em “[...] todas as cidades, vilas e lugares mais populosos” (art 1.º), incumbia os presidentes das províncias, em conselho e com a audiência das câmaras municipais, de definir o número e a localidade das escolas, enquanto não estivessem em exercício os Conselhos Gerais com a devida aprovação final da Assembleia Geral. Vê-se que o papel das câmaras municipais era de coadjuvante, cabendo aos presidentes das províncias, junto com o Conselho, inclusive a definição dos ordenados dos mestres, com base em um valor mínimo e máximo especificado na própria lei. Nessa lei ficou estabelecido que as escolas seriam de ensino mútuo8 nas capitais das províncias e também nas cidades, vilas e lugares populosos (art. 4º). Almeida (1989) indica que os meios para a propagação da instrução primária, nos doze primeiros anos do Brasil Independente, foram erigidos com base no sistema de ensino mútuo por intermédio de medidas oficiais, incentivando a introdução do sistema nas províncias, ao lado da liberdade de abrir escolas, sem exames prévios ou autorizações. Esse sistema parecia muito adequado à nova nação, uma vez que, em tese, poderia difundir escolas elementares em todas as localidades, instruindo grande quantidade de alunos a um custo muito baixo. Contudo, fracassaram os esforços de propagação do ensino mútuo como forma de garantir instrução primária aos brasileiros, tanto por falta de pessoal preparado, quanto por incapacidade de investimento do Governo Central e das municipalidades que revelavam precariedade até mesmo em sua função de vigilância das escolas, mediante a atuação das câmaras municipais (ALMEIDA, 1989). Até o Ato Adicional, os Conselhos das Províncias tinham competência para formular projetos de leis, mas deveriam encaminhá-los à Assembleia


Geral, que tinha a competência exclusiva de legislar. A partir de 1834, então, essa competência quanto ao ensino primário e ao ensino secundário, constituindo exceção o ensino superior e o município neutro (onde estava localizada a Corte), foi transferida às províncias. Dessa forma, às Assembleias Legislativas provinciais coube legislar sobre a instrução pública como um dos fios da teia descentralizadora do Ato Adicional de 1834. Entretanto, em vez de amenizar a situação, isso foi o mote para uma desorganização maior do ensino brasileiro. O Ato Adicional de 1834, ao transferir para as províncias o ensino primário e o secundário, realizou uma descentralização do ensino que significou uma omissão ainda maior do Governo Central quanto à instrução elementar, o que ampliou as desigualdades existentes. Dessa forma, o Ato Adicional afastou ainda mais a possibilidade de constituição de um projeto nacional de difusão da instrução elementar. A descentralização do Ato Adicional de 1834 malogrou fundamentalmente pela falta de recursos das províncias, advindo de um sistema falho de arrecadação de tributos, que impossibilitou às províncias constituir uma organização administrativa da instrução pública: o resultado foi que o ensino, sobretudo o secundário, acabou ficando nas mãos da iniciativa privada e o ensino primário foi relegado ao abandono, com pouquíssimas escolas, sobrevivendo à custa do sacrifício de alguns mestres-escola, que, destituídos de habilitação para o exercício de qualquer profissão rendosa, se viam na contingência de ensinar (romAnEllI, 1991, p. 40).

Além da questão dos recursos, sobrepujava o problema da falta de controle e de fiscalização sobre o ensino ministrado. A Lei de Interpretação do Ato Adicional, de 1840, não alterou essa situação, pois não definiu a responsabilidade estatal com a oferta de instrução elementar. A instrução popular permaneceu abandonada, com um ensino primário deficiente (chegando ao limite da quase inexistência), um corpo docente leigo ou mal preparado e uma escola secundária para poucos (os filhos das classes abastadas) com perfil livresco e propedêutico (WEREBE, 1994).

A TIVIDADE Elabore um texto reflexivo sobre a organização do ensino no Período Imperial, destacando as consequências da descentralização política e administrativa para a educação no período. 21


4

iNStRUção No BRASiL: PRiMEiRA REPúBLiCA9

EM

GRUPOS , DISCUTA AS SEGUINTES QUESTÕES (WEBFÓLIO)

a - O que é um Estado Federativo? b - Por que o Brasil é uma República Federativa? c - Qual a diferença entre centralização, descentralização e desconcentração?

A indiferença da política educacional imperial com a instrução pública foi

7

razão pela qual nessa data se

comemora o Dia do Professor.

Proclamação da república

22

mantida com a Proclamação da República e com a definição da organização federativa. Cury (2001) considera que a descentralização do Ato Adicional de 1834, que pode ser interpretada como um primeiro ensaio federativo no Brasil, foi também a primeira omissão formal do Estado quanto à educação. É justamente nesse vácuo de atuação do Poder Público que o catolicismo, considerado como religião oficial do Estado brasileiro, não só manteve, como também expandiu seus tentáculos para a formação das elites e dos professores primários, em que pese a separação entre Igreja e Estado e a laicidade do ensino instituída pela Constituição Republicana de 1891. Nesse sentido, é que podemos afirmar que a instituição do federalismo não representou progresso do País quanto à garantia de oferta estatal de instrução primária boa e bastante para todos. A educação foi inscrita no primeiro texto constitucional republicano e se desenvolveu durante toda a Primeira República como um encargo não da centralização política, mas eminentemente da descentralização política e administrativa, mantendo a tradição do Ato Adicional de 1834. Mesmo antes da promulgação da Constituição de 1891, o Decreto n.o 7, do Governo Provisório, já estabelecia que aos Estados caberia a responsabilidade pela instrução pública (CURY, 2001).


O Decreto n.o 7 não só reforçou a autonomia local quanto à oferta de instrução popular prevista no Ato Adicional como a expandiu para todos os graus de ensino. A questão federativa assumiu, assim, papel determinante na configuração da organização do ensino brasileiro e no desenvolvimento histórico dessa organização nas décadas seguintes, uma vez que a forma como foi concebida a Federação excluía a educação como uma das tarefas de caráter nacional a ser direcionada pela União. Aos Estados (antigas províncias), dessa forma, coube assumir os ônus dessa descentralização federativa. Entre as suas incumbências, havia a instrução. A questão da distribuição dos recursos tributários entre os entes federados, desde o princípio, colocou-se como um limite para o exercício da autonomia desses entes federados, visto que não foram discriminadas as rendas que assegurassem os encargos descentralizados para a esfera estadual. A ideia de evitar ingerências na administração dos Estados quanto à educação foi expressa no dispositivo que assegurava como competência não privativa do Congresso Nacional apenas “animar” o desenvolvimento das letras, artes e ciências, criar instituições de ensino secundário e superior nos Estados e prover a instrução secundária no Distrito Federal (art. 35). Mas a educação, situada no âmbito dos direitos civis e políticos, foi definida apenas em seus aspectos relativos à laicidade, nos moldes do que já havia sido definido pelo Decreto n.º 119-A do Governo Provisório10. A nova estrutura jurídica e política do Estado brasileiro acabou revigorando o debate sobre a liberdade de ensino, com base nos dispositivos constitucionais da federação e da liberdade profissional. Também é preciso destacar que a conjuntura de oposição à centralização monárquica favoreceu, na área educacional, a negação do papel da União como poder legítimo para a organização de um sistema nacional de instrução. Enfim, o processo político da constituição do Estado republicano brasileiro pautou-se por um modelo de Federação em que prevaleceram os Estados e não a União. Dessa maneira, as tendências autonomistas influíram nos rumos da política educacional, com o abandono da instrução primária aos Estados, desconsiderando a sua capacidade técnica e financeira e também com a radicalização do debate sobre a desoficialização do ensino secundário e superior.

10

De autoria de Rui Barbosa, o

Decreto n.º 119-A estabelecia a separação entre a Igreja e o Estado, bem como consagrava a liberdade de cultos.

23


Primeira Constituição Republicana em que assumem o poder os Marechais Manuel Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto

Com relação ao ensino supe-

11

rior, a medida mais expressiva da União foi a criação da Universidade do Rio de Janeiro em 1920 e a de Minas Gerais em 1927 (NAGLE, 2001).

24

Nagle (2001) chama a atenção para o fato de, no final da Primeira República, a escolarização passar a ser considerada como mecanismo de progresso social e econômico, corrigindo as falhas do projeto civilizatório brasileiro. Essa crença no poder da educação para transformar a sociedade foi traduzida pelo autor em dois conceitos que significaram dois movimentos educacionais ora paralelos, ora sucessivos: o entusiasmo pela educação e o otimismo pedagógico. Foram exatamente esses movimentos que imprimiram aspectos doutrinários e técnicos às reformas da instrução levadas a termo pelos Estados, na perspectiva do federalismo descentralizador da Constituição de 1891. Dessa forma, as expressões do entusiasmo pela educação e do otimismo pedagógico e a consequente preocupação com as questões educacionais apresentaram-se desigualmente nos Estados e timidamente no âmbito do Governo Central. Apesar dessa timidez na alteração do ensino secundário e superior, a União não se absteve de tentar intervir na questão da disseminação da escola primária no final da Primeira República, fundamentalmente porque cresciam os clamores nacionalistas e as críticas à descentralização. Assim, foram feitos acordos com os Estados nesse sentido, mas mantinha-se uma estrutura centralizada de funcionamento apenas da escola secundária e superior11 (NAGLE, 2001). A década de 1920 foi marcada pela emergência do problema da intervenção do Governo Central nos Estados para garantir a difusão de uma escola primária de caráter nacional. Já em 1918, as pressões nesse sentido eram tão frequentes que a União subvencionava escolas primárias em alguns Estados e, em 1921, o Governo Federal convocou uma conferência interestadual de ensino primário com o objetivo de analisar bases conjuntas de atuação para a disseminação da escola primária. Os resultados finais da conferência significaram uma inversão expressiva na interpretação constitucional, mesmo levando em conta que a União exerceria o papel de colaboração somente. Com efeito, a interpretação dos dispositivos da Constituição de 1891 quanto ao regime federativo vinha impedindo qualquer atuação da União no ensino primário. Isso porque, desde o Ato Adicional de 1834, por força do § 2o, do art. 10, era prescrito que às Assembleias Provinciais caberia legislar sobre a educação pública, e essa interpretação persistiu durante o regime republicano, embora os dispositivos da Constituição de 1891 sugerissem o critério da competência concorrente da União e dos Estados, visto que expressamente não era vedada a atuação nem da União nem dos Estados em determinado nível ou ramo de ensino (NAGLE, 2001). Dessa forma, a instrução elementar foi assumida pelos Estados como competência decorrente de sua autonomia política e de acordo com os princípios federativos do texto constitucional. O combate ao analfabetismo, colocado como


um problema nacional, reconfigurou essa interpretação, de forma que pode ser situado como o motivo da incipiente centralização da política educacional para o nível primário, sendo reforçado com a conferência de 1921 (NAGLE, 2001). A Federação, que antes servia para justificar a abstenção da União, passou a significar uma tendência para se refrear a autonomia estadual, visto que o analfabetismo seria uma mal nacional a exigir soluções nacionais. Ademais, a Constituição, em seu art. 35, determinava a criação, pelo Congresso Nacional, de escolas secundárias e superiores nos Estados, mas não proibia a criação de escolas primárias e, ainda que tal argumentação não fosse suficiente, no mesmo artigo, a função de “[...] animar, no País, o desenvolvimento das letras, das artes e das ciências” implicaria, necessariamente, a competência da União para combater o analfabetismo. Em que pese a esse esboço de sistematização de uma ação nacional de instrução primária, pouco foi feito para traduzir as medidas da conferência em ações concretas, principalmente por falta de recursos financeiros (NAGLE, 2001). Se as realizações do Governo Central não foram dignas de nota, o mesmo não pode ser dito quanto aos governos estaduais. Todavia, as reformas e remodelações dos sistemas escolares estaduais ocorreram de forma desigual e calcada na política de governadores, visto que apenas determinadas unidades da Federação (geralmente as mais desenvolvidas social, política e economicamente) passaram a assumir os princípios reformadores: “[...] o ideário nacional, especialmente na década de 1920, vai encontrar terreno propício para sua concretização nos Estados e no Distrito Federal; este é outro reflexo do desenvolvimento do ‘estadualismo’” (NAGLE, 2001, p. 244). Assim, os Estados mais desenvolvidos levaram a termo não só medidas para a ampliação do acesso à instrução, mas também medidas de substituição dos princípios educacionais então vigentes pelos princípios da Escola Nova. A reforma pioneira desse movimento reformador estadualista foi a de Sampaio Dória, em 1920. Articulada às preocupações do movimento nacionalista, a reforma paulista buscava alternativas para o problema do analfabetismo num contexto em que milhares de crianças estavam fora da escola e em que havia severas restrições orçamentárias do Governo Estadual. A questão da universalização da instrução elementar ganhou relevo e a solução foi adotar um tipo de escola elementar aligeirada e simples, com o ensino ministrado em dois anos para crianças de nove e dez anos. Em seguida, a reforma de ensino do Ceará, conduzida por Lourenço Filho, e todas as outras reformas estaduais (a de Anísio Teixeira na Bahia, em 1924, a de Mário Cassassanta em Minas Gerais, no ano de 1927, e a de Fernando de Azevedo, no mesmo ano, no Distrito Federal) enfatizaram menos a dimensão do analfabetismo, e o

25


ensino primário foi modificado sem a adoção de medidas radicais, mas com forte influência do escolanovismo, enfatizando as dimensões pedagógicas do processo de escolarização (NAGLE, 2001). Em que pese ao idealismo das reformas, que se fizeram com base muito mais em legislação que não levava em conta a realidade brasileira, foi mediante essas medidas no âmbito estadual que se criaram as condições para o surgimento de um sistema nacional de educação na década de 1930. Assim, na década de 1920, os Estados viram-se obrigados a se responsabilizar por seus deveres constitucionais, ao mesmo tempo em que também crescia o interesse pela difusão do ensino primário por parte das municipalidades e a necessidade de um projeto nacional de educação.

A TIVIDADE

PARA FÓRUM

A partir do texto reflexivo elaborado no capítulo anterior, discuta, em grupos, se a Proclamação da República trouxe modificações relevantes para a organização da educação nacional

26


A Política Educacional do Estado Varguista12

5

O movimento político de 1930, conhecido como a “Revolução de 30”, não

havia formulado um plano ou plataforma política para a educação nacional, mas se apropriou dos debates anteriores sobre a organização do ensino brasileiro para traçar novas diretrizes para a educação brasileira. De imediato, foi criado o Ministério da Educação e Saúde, sob o controle de Francisco Campos, o que já expressava a preocupação com a organização da educação em bases nacionais, pois “[...] a República, em 19 de abril de 1890, criou o Ministério da Instrução, Correios e Telégrafos, estranho à organização e acúmulo de funções as mais diversas, que foi extinto em 1892, e as questões de ensino foram transferidas para o Ministério do Interior e da Justiça” (MIRANDA, 1975, p. 35). Buscava-se conferir uma reestruturação do ensino no País. Mas, em vez de essa reestruturação ter-se iniciado pelo ensino primário, que acumulava vários séculos de abandono e precariedade, a reestruturação do ensino iniciou-se pelos cursos secundários, superior e pelo ensino comercial. Todavia, merece destaque a criação do Conselho Nacional de Educação como uma medida para conferir maior organicidade ao ensino brasileiro. No final do ano de 1931, a Associação Brasileira de Educação promoveu a IV Conferência Nacional de Educação solicitada pelo próprio governo de Vargas, com a finalidade de discutir uma política educacional de caráter nacional que contemplasse os diversos interesses em jogo. De um lado, os mais preeminentes eram aqueles ligados à Igreja Católica, que desaprovaram os princípios reformadores debatidos e aplicados na década de 1920; de outro lado, os grupos ligados aos profissionais da educação defensores de princípios liberais. Não houve consenso na IV Conferência, porque os debates giraram em torno, basicamente, dessas duas posições. Assim,

Getúlio Vargas

12

Texto extraído e adaptado de

Araujo (2005).

[...] um dos grupos dos educadores, por iniciativa de Nóbrega da Cunha, incumbiu a Fernando de Azevedo de redigir um manifesto em que se fixassem os princípios e o sentido de uma política brasileira da educação. Daqui surgiu a reconstrução educacional no Brasil ao povo e ao governo. Mani27


festo dos pioneiros da Educação Nova com numerosas assinaturas, publicado em 1932 em que preconiza a laicidade do ensino, a gratuidade, obrigatoriedade e a Escola Única (MIRANDA,1975, p. 72).

O manifesto, do ponto de vista do debate sobre estrutura federativa brasileira, expressava tanto a posição em defesa do nacionalismo quanto a posição em defesa da descentralização, talvez pela heterogeneidade de seus signatários, que iam desde Fernando Azevedo, com sua posição unitarista e elitista, até Anísio Teixeira, com suas posições democráticas e descentralizadoras. Dessa forma, podemos observar a denúncia sobre a inexistência de um sistema de organização escolar de caráter nacional devido às reformas parciais que não lograram amenizar as mazelas do ensino brasileiro, sendo necessário um plano integral que incidisse no problema maior da organização da educação nacional, conforme o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova: No entanto, se depois de 43 anos de regime republicano, se der um balanço ao estado atual da educação pública, no Brasil, se verificará que, dissociadas sempre as reformas econômicas e educacionais, que era indispensável entrelaçar e encadear, dirigindo-as no mesmo sentido, todos os nosso esforços, sem unidade de plano e sem espírito de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar, à altura das necessidades modernas e das necessidades do país. Tudo fragmentário e desarticulado (O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. Disponível em < http://www.pedagogiaemfoco.pro.br/heb07a.htm>. Acesso em 10 jan.2011).

O Manifesto reconhecia a educação como direito, numa perspectiva liberal, relativa às iguais oportunidades e condições no processo de escolarização elementar, independentemente dos fatores econômicos ou sociais, portanto, um direito desvinculado da questão de classes sociais. Nesse sentido, seus signatários defendiam que cabia ao Estado reconhecer a educação como uma função a um só tempo social e pública, formulando um plano geral de educação que priorizasse uma escola única a todas as crianças de 7 a 15 anos. Quais seriam os meios para organizar essa escola única, segundo o documento? Ampla autonomia técnica, administrativa e econômica aos técnicos educacionais e aos educadores, a instituição de um fundo escolar gerido por órgãos de ensino responsáveis pelo direcionamento dos recursos e uma organização de ensino descentralizada. Na aplicação da “doutrina federativa” à União, na Capital, e aos Estados, deveria competir a educação geral, de acordo com os princípios fixados na Carta Constitucional, bem como com o regime de atribuições estabelecido. Ao Ministério da Educação caberia a ação sob os princípios prescritos na 28


Constituição, fazendo com que os Estados também os seguissem, colaborando onde houvesse insuficiência de meios. As lutas ideológicas entre católicos e liberais tiveram reflexos nas duas Constituições que vigoraram no período. O texto constitucional promulgado em 1934 tinha um perfil eminentemente social, seguindo uma tendência mundial do pós-guerra, e, pela primeira vez na história constitucional brasileira, considerações de ordem econômica e social foram introduzidas no texto. Em relação à educação, pela primeira vez na história constitucional do País, foi destinado um capítulo específico sobre o assunto, com a determinação explícita do Estado em provê-la de forma gratuita e obrigatória no ensino primário e tendencialmente gratuita nos graus posteriores de ensino, assegurando para tal o mínimo de aplicação de recursos públicos provenientes de impostos das diversas instâncias administrativas na manutenção e desenvolvimento do ensino (10% para a União e Municípios e 20% para os Estados e para o Distrito Federal) com subvinculação de 20% dos recursos da União para o ensino nas zonas rurais (art.156). No texto de 1934, embora o art. 13 tivesse conferido autonomia inédita à organização municipal, a distribuição de competências quanto à oferta educacional permaneceu eminentemente estadualista, pois, segundo o art. 151, competiria aos Estados e ao Distrito Federal “[...] organizar e manter sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes traçadas pela União” (CAMPANHOLE, A.; CAMPANHOLE, H., 1994, p. 668). Além disso, foi prevista a criação de fundos de educação pelos entes federados, fundos constituídos pelas “[...] sobras de dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros” (§1.o do art. 157) (CAMPANHOLE, A.; CAMPANHOLE, H., 1994, p. 669). Parte desses fundos deveria ser aplicada em auxílios para o fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, alimentos e assistência médica alimentar (§ 2.o). Também foi prevista a existência de um Conselho Nacional de Educação, cujas tarefas consistiriam em elaborar o Plano Nacional de Educação e auxiliar o governo nos problemas afetos ao ensino. Além disso, foi instituído o Ensino Religioso nas escolas oficiais, com frequência facultativa (art. 150, alínea a, arts. 152 e 153), um dos aspectos decorrentes do confronto entre católicos e reformadores escolanovistas, que assinalou os debates constituintes sobre educação, resultando no caráter híbrido do texto de 1934, uma vez que foram acolhidas as propostas de ambos os grupos (CURY, 1988). Assim, a partir de 1930, com o arrefecimento do federalismo descentralizador de caráter oligárquico, a educação integrou o projeto nacionalista e centralizador da Era Vargas e foi assumida como um projeto de caráter nacional. Esse processo de arrefecimento do federalismo está articulado a um processo mais amplo, de declínio dos princípios liberais em nível mundial, visto que, a partir do fim do primeiro conflito mundial, as ideias ligadas ao totalitarismo ou ao autoritarismo passaram a ganhar relevância na Europa (Mussolini – 29


1922/Itália, Stálin- 1929/URSS, Hitler- 1933/Alemanha) e também no Brasil, com os ideólogos autoritários, como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Plínio Salgado, e com movimentos com o mesmo caráter, como o integralismo. No clima do autoritarismo vigente, a Carta de 1937 foi outorgada. No que concerne à educação, isentou o Estado da tarefa de garantir ensino primário gratuito e obrigatório, situando-o na posição de colaborador da família: “Art.125 - A Educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências ou lacunas da educação particular”. E ainda: Art. 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar.

Uma vez o Estado tido como colaborador, não houve previsão de dotação orçamentária específica para a educação, como havia na Constituição de 1934; também, em conformidade com a ideologia de segurança nacional, a Educação Física, o Ensino Cívico e os trabalhos manuais tornaram-se obrigatórios nas escolas primárias, normais e secundárias (art. 131). Quanto às competências dos entes federados, a Constituição Federal de 1937 teve um caráter eminentemente centralizador, estabelecendo que à União competiria “ [...] fixar as bases e determinar os quadros da educação nacional, traçando as diretrizes a que devem obedecer a formação física, intelectual e moral da infância e da juventude” (art. 15, IX) e, privativamente, teria o poder de legislar sobre as Diretrizes da Educação Nacional (art.16, XXIV). Com a generalização das interventorias nos Estados e com uma carta outorgada que garantia plenos poderes à União, o federalismo e a discussão das competências quanto à oferta da instrução foram praticamente anulados. No Ministério de Gustavo Capanema, em 1942, essa discussão foi retomada com a criação do Fundo Nacional de Ensino Primário, instituído pelo Decreto n.º 4.958, de 14 de novembro, com a finalidade de subvencionar os convênios celebrados entre Estados, Territórios, o Distrito Federal e a União para a ampliação e melhoria do sistema escolar primário. Em 1944, foi elaborado um plano para o aproveitamento dos recursos do fundo, mas apenas a partir de 1946 teve início a construção de unidades escolares nas zonas rurais, de fronteira e de colonização. Além de escolas primárias, também foram construídas, com os recursos do fundo, escolas normais. Em 1942, teve início a consolidação de uma política não só de centralização, como também de uniformização do ensino, mediante as Leis Orgânicas de Ensino. Mas a relativa ao ensino primário só foi decretada após 30


o Estado Novo, em janeiro de 1946. Estabelecia, em seu art. 24, que os estabelecimentos de ensino primário formariam, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal, um sistema escolar, com a devida unidade de organização e direção. O Decreto-Lei definia, portanto, uma organização de base estadualista, mas com forte controle da União, estabelecendo, inclusive, que a coordenação das atividades dos órgãos estaduais estivesse em “perfeita articulação” com o Ministério da Educação e Saúde. No que se refere ao financiamento, a Lei Orgânica do Ensino Primário definiu a gratuidade, mas não excluiu a organização de caixas escolares com recursos da família, bem de acordo ainda com os dispositivos da Constituição de 1937. Os recursos para o ensino primário adviriam da cota parte das rendas tributárias de impostos do Fundo Nacional do Ensino Primário (FNEP) (art. 45). Os Municípios poderiam, segundo a Lei Orgânica, incorporar os seus recursos às cotações estaduais ou aplicá-los diretamente, conforme acordo entre as esferas administrativas estaduais e municipais (art. 46). Além disso, as unidades federadas que não atendessem aos princípios da referida Lei Orgânica estariam impedidas de receber o auxílio do FNEP (art. 48). A implantação da Lei Orgânica do Ensino Primário coincidiu com o auge do vigor do movimento municipalista, que se empenhou no processo constituinte de 1946 não só para ampliar as receitas municipais, como também para inserir a educação como uma das atribuições das esferas locais. No texto federal de 1946, retomou-se um formato, ainda que precário, de cooperação entre os entes federados. Com efeito, pela alínea d , XV do art. 5.o, à União competiria legislar sobre as diretrizes e bases da educação Nacional e, pelo inciso IX do art. 65, ficava estabelecido que o Congresso Nacional legislaria, com a sanção presidencial, sobre todas as matérias de competência da União. Essa competência, entretanto, não eximia os Estados de possuírem legislação supletiva ou complementar. Expressando os campos em disputa em torno da organização da educação no País, ainda mal resolvida pela própria complexidade que assumiu a federação brasileira, Oliveira (1990) destaca que, em torno da questão da repartição de competências, apareceram três proposições: a defesa de um sistema nacional de ensino, cabendo aos Estados e Municípios um papel suplementar; a admissão de dois sistemas de ensino (um federal e outro estadual); e a defesa de que cada nível da administração pública deveria organizar seu sistema de ensino. Prevaleceu a definição de que a responsabilidade pelo ensino primário e médio seria de âmbito estadual, e a União, além de seu próprio sistema de ensino, teria tarefa subsidiária em relação aos sistemas estaduais, definição que já fazia parte da tradição jurídica brasileira a partir de uma concepção de federalismo dual. Apesar dessa definição, cresciam, nessa época, as ideias de autonomia municipal e de ensino primário, como responsabilidade dos Municípios já anunciando uma distribuição de competências que levasse em conta essa perspectiva de descentralização municipalista numa federação tridimensional. 31


Apareceram algumas propostas opondo quantidade (aumento do número de escolas e de matrículas) à qualidade, contudo não houve na Assembleia Constituinte grande celeuma em torno da questão da gratuidade e da obrigatoriedade para o ensino primário, proposta que teve sua redação apoiada na Constituição Federal de 1934. Para os níveis posteriores, a gratuidade estaria vinculada à comprovação de falta de recursos financeiros (OLIVEIRA, 1990) Seguindo a tendência de cooperação entre os entes federados nos serviços educacionais, os recursos para a educação (art. 169), mesmo que arbitrariamente (não levando em conta as necessidades efetivas da educação no País), foram estabelecidos. Assim, o valor a ser vinculado para cada esfera do Poder Público foi definido (mínimo de 10% para a União e 20% para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios), bem como a responsabilidade das esferas do Poder Público (arts. 170 e 171). O aumento da vinculação para a esfera municipal traduzia a expectativa em torno da atuação desse ente federal na oferta educacional. Também nessa Constituição foi definida como competência da União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Depois de um longo e tumultuado processo de tramitação em que disputavam a hegemonia grupos ligados à defesa da escola pública e grupos de escolas particulares católicos, foi promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB).

A TIVIDADE Consulte o seu Webfólio e outros materiais e elabore um texto reflexivo caracterizando e analisando a Era Vargas e o período de redemocratização quanto à organização do ensino, a partir dos conceitos de centralização, descentralização e desconcentração.

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DA EStADUALiZAção À MUNiCiPALiZAção Do ENSiNo No BRASiL13

6

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, aprovada em 20 de

dezembro de 1961, não expressou os apelos do movimento municipalista no sentido da consolidação de sistemas de ensino de bases locais. O Ministério da Educação foi instituído como órgão público federal em matéria educacional, cabendo a ele velar pela observância das leis de ensino, inclusive as emanadas pelo Conselho Federal de Educação, que tinha a incumbência de decidir sobre o funcionamento e organização do ensino superior, bem como de indicar as disciplinas obrigatórias para o ensino secundário e sugerir medidas para o funcionamento do sistema federal de ensino. Aos Estados, além de organizar seus sistemas de ensino, caberia a autorização do ensino primário e secundário. Além disso, a LDB instituiu o fundo nacional para o ensino primário, secundário e superior, constituído de nove décimos dos recursos vinculados para a educação na esfera federal (12%, sendo 20% para Estados e Municípios). Dessa forma, a bandeira pela existência de um sistema local ou municipal de educação primária, bem como o princípio de colaboração entre os entes federados mediante a contribuição para o fundo municipal não foram incorporados à organização da educação nacional, enquanto a bandeira da discriminação de rendas favorável aos Municípios teve alguns de seus pressupostos inseridos na organização tributária nacional, ainda que sua duração tivesse sido muito curta. A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 mantiveram a tradição estadualista de constituição de sistemas de ensino, contudo foi durante o regime militar que a municipalização do ensino se concretizou como modalidade de descentralização no Brasil, mediante a vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios (20%) para aplicação em educação e de programas de investimento em estrutura técnica e administrativa nos Municípios para a sua atuação na esfera educacional (ROSAR, 1995). Arelaro (1980) explica que as reformas administrativas nesse período foram condicionadas pelo Decreto-Lei Federal n.º 200/67, cujo princípio era o da centralização das decisões e descentralização da ação. A Lei n.º 5.692/71,

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texto extraído e adaptado de

Araujo (2005).

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que reorganizou o ensino brasileiro reformando a Lei n.º 4.024/61 (LDB), também integrou as ações governamentais na busca desse princípio. Para a autora, a Lei n.º 5.692/91 não só ratificou, mas também ampliou os princípios descentralizadores da Lei n.º 4.024/61 com a possibilidade de a escola elaborar e assumir o seu padrão de funcionamento. É fato pacífico aceitar-se que a Lei 4.024/61, apesar dos seus dispositivos descentralizadores originou na prática um regime senão totalmente unificado, pelo menos bastante centralizador. A explicação para esta contradição em geral era a da impossibilidade de os órgãos normativos estaduais recém-criados – os Conselhos de Educação – assumirem o seu papel. Em função disso, se omitiam e se socorriam do Federal, que acabava disciplinando ou regulamentando além de suas competências. Em tese, na Lei 5.692/71, isso não deveria acontecer. Havia uma distribuição equilibrada entre as competências de nível federal, estadual e local – ao nível do estabelecimento de ensino – em que era realçado sempre que o atendimento às peculiaridades regionais e locais levaria ao desaparecimento dos modelos únicos para a educação escolar brasileira (ARELARO, 1980, p.157).

O dever de organizar e manter o ensino era definido nos moldes da autonomia e interdependência entre União, Estados e Municípios, em nome da racionalização administrativa e econômica que orientava as reformas do Estado no período. O planejamento integrado era a forma sugerida para a superação das desigualdades intra e inter-regionais e, na educação, essa forma de atuação deveria ser concretizada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) criado pela Lei n.º 5.537/68, que se configurava como órgão coordenador e corretivo no âmbito educacional. Para Maia (1989), a Lei n.º 5.692/71 referia-se a um processo de descentralização articulada em que se preservaria a unidade nacional, significando que os Estados poderiam organizar seus sistemas de ensino, desde que fossem respeitadas as diretrizes nacionais. Os Estados também poderiam delegar atribuições aos Municípios, mediante a criação de Conselhos Municipais, da mesma forma que as escolas poderiam elaborar os seus regimentos em consonância com a legislação vigente. Vários projetos foram elaborados e implementados, com vistas à solução da crise educacional e da incapacidade técnica, administrativa e financeira dos Municípios para organizarem redes locais de ensino no período posterior à Lei n.º 5.692/71, como o Promunicípio, o Edurural, o Polonordeste, Pronasec e o Projeto Nordeste. Rosar (1995) situa esses projetos como instrumentos de uma municipalização induzida, segundo as diretrizes do Banco Mundial, mediante transferência dos encargos, com a oferta da eta34


pa elementar de escolarização para Estados e Municípios e, ainda, definidos como uma espécie de agenda mais ampla de descentralização, no âmbito da educação para os países da América Latina. Assim, afirma que, ao mesmo tempo em que o Estado tinha um perfil intervencionista para determinados setores da economia utilizando instrumentos centralizadores, para os setores de prestação de serviço para as classes populares partia de uma lógica descentralizadora, com transferência de responsabilidades para Estados e Municípios, sem a correspondente transferência de recursos. Essa crítica, embora procedente, não é suficiente para explicar o processo de municipalização do ensino levado a termo no período, uma vez que a estratégia de centralizar as atividades de interesse do capital e descentralizar as atividades ligadas à prestação de serviços sociais sempre foi a tônica do Estado brasileiro, independentemente das diretrizes dos organismos multilaterais de financiamento. Exemplo disso é a República Velha, em que tivemos, como vimos, talvez a política de descentralização do ensino mais intensa e irresponsável, convivendo com uma política econômica extremamente centralizada, no que dizia respeito à manutenção do preço do café no mercado internacional. A ideia de planejamento integrado, articulada à forte concentração fiscal na União, estiolou o princípio descentralizador previsto na legislação, visto que, além de patente perda de autonomia dos entes federados e do poder local, também acentuou o empobrecimento dos Estados e Municípios brasileiros e a consequente dependência destes em relação ao Poder Central, num círculo vicioso em que o planejamento gerou perda de autonomia, que provocou empobrecimento, resultando em mais dependência. Ora, se na área da educação, era o governo federal que definia as diretrizes gerais a serem seguidas, fica evidenciado que só teriam recursos, ou maiores recursos, aqueles Estados que melhor e mais rapidamente atendiam às “sugestões federais”. Portanto, com a exclusão de três ou quatro Estados, todos os outros – em que o salário-educação é pouco significativo – ficavam praticamente na dependência da visão e da aceitação, que os técnicos do Ministério da Educação tivessem da filosofia proposta nos projetos das unidades da federação (ARELARO, 1980, p. 158).

Dessa forma, em que pese a declaração do princípio de descentralização pela via da municipalização, a concentração de recursos na União, os critérios de repasse desses recursos e o papel do Ministério da Educação na tarefa de planejamento integrado inverteram o princípio descentralizador. Se o princípio descentralizador fosse invertido em nome de uma determinada eficiência da organização do ensino e de uma dada equidade nas oportunidades educacionais, ainda faria sentido, mas esse não foi o caso. 35


14

Nesse sentido, ler sobre os

recentes conflitos dos entes federados em torno dos projetos de distribuição dos royalties do Pré-Sal no Congresso Nacional. 15

Em relação ao Promunicípio,

Rosar (1995) avalia que o projeto estava mais voltado para ações de expansão física da rede e para a assistência técnica e administrativa, e afirma que não se pode considerar significativa a expansão, visto que, em pelo menos 70% dos casos, se tratava de construções de escolas de uma sala de aula “[...] contribuindo assim para se generalizar na zona rural e na periferia urbana um padrão de atendimento restri-

Além disso, é preciso considerar que esse mecanismo não só ampliava as históricas desigualdades regionais, como também potencializava as atitudes predatórias dos entes federados e das localidades, na medida em que estimulava a competição por recursos e benefícios, prejudicando os que mais precisavam de apoio do Governo Central. Rosar (1995) situa o núcleo da crise do funcionamento do Estado federativo na contradição entre os princípios e projetos de integração nacional e a fragmentação regional na história política, social e econômica do País, desde a Primeira República. A contradição entre os interesses nacionais e os interesses regionais foi ganhando contornos novos, conforme a conjuntura política do País, como recentemente aconteceu com a reforma tributária, que assumiu caráter diminuto diante das necessidades de melhor distribuição dos impostos, dados os interesses conflitantes entre a União, os Estados e os Municípios, quanto à arrecadação e partilha da receita tributária,14 assim como aconteceu no processo constituinte. Dessa forma, é sempre reeditado o caráter predatório e pouco solidário do federalismo brasileiro, o que acaba inviabilizando ou tornando mais difícil um projeto genuinamente nacional. A política descentralizada nas ações e centralizada nas diretrizes, concebida no regime militar e efetivada a partir da Lei n.º 5.692/71, resultou em distorções para a política de expansão da etapa elementar de escolarização, visto que o peso das desigualdades regionais quanto à capacidade de investimento na ampliação das redes de ensino fez com que, com exceção dos grandes centros do Sul e do Sudeste, a ampliação de vagas ocorresse mediante escolas de uma única classe,15 e, nessas redes constituídas por essas escolas, a descentralização ter-se-ia caracterizado pelo abandono e pelo descompromisso do poder público. É justamente essa constatação que faz Arelaro (1980, p. 192 e 195) concluir:

to às primeiras séries do 1.o grau e de qualidade limitada pelo tipo de funcionamento multisseriado das escolas, mas que era considerado significativo por permitir contabilizar o aumento da matrícula de 1.o grau” (ROSAR, 1955, p. 100).

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A descentralização em si constitui apenas uma estratégia, de maior ou menor validade, dependendo dos objetivos em nome dos quais ela foi proposta. Ela só se constitui em uma tese válida quando exprime uma opção do poder político de realizar objetivos mais amplos no âmbito dos quais ela ganha sentido. Pudemos observar também que tanto na história brasileira como na história educacional a descentralização se prestou a equívocos que geraram adesões ingênuas ou dogmáticas a teses pretensamente democráticas [...]. Descentralização em educação significa a opção por um projeto político que implante o direito à educação a todos.


A questão era saber se a descentralização federativa, principalmente aquela de perfil municipalista, tal qual a que vinha sendo erigida no Brasil desde meados da década de 1940, trazia esse potencial igualitário e emancipador inerente ao direito à educação. Os estudos sobre a descentralização pela via da municipalização têm indicado que os nós federativos constituem obstáculos expressivos ao alcance de medidas de política educacional com efetividade do ponto de vista da equalização das oportunidades educacionais. A história da autonomia municipal está estreitamente vinculada à complicada história da ideia de federação no Brasil, com todas as suas contradições e, portanto, não é a questão da centralização ou descentralização ou do autoritarismo e da democracia que define o processo de municipalização do ensino no Brasil. O que esteve em jogo, quando da implantação do federalismo, não era a questão do maior controle dos cidadãos, do equilíbrio de poderes, do contrato social ou do contrato federativo, mas, sim, a adaptação de um modelo que serviria aos múltiplos e complexos interesses das elites políticas e do seu liberalismo específico. Da mesma forma, a incorporação da ideia da instância local, no caso brasileiro, o Município, ao pacto federativo teve relação com a ampliação desses múltiplos e complexos interesses por força dos processos de crescimento econômico, industrialização, incorporação de novos contingentes populacionais aos direitos de cidadania e às mudanças no perfil de Estado que, de garantidor das liberdades e escolhas individuais, passou a ser árbitro dos conflitos sociais, com o papel de organizador de políticas públicas. De toda forma, em que pese aos equívocos, é correto identificar a década de 1970 como o momento de retomada dos clamores municipalistas originários da década de 1940. Contudo, o contexto era outro, com um regime discricionário que impedia a existência de uma autonomia municipal nos moldes anteriormente defendidos. Apenas na década de 1980 é que o debate do município como espaço privilegiado de democratização da sociedade ganhou fôlego, junto com o processo de abertura política do País. Assim é que, em 1982, numa espécie de reedição dos Congressos Brasileiros de Municípios, aconteceu o I Encontro Nacional de Municípios promovido pelo Centro Brasil Democrático (CEBRADE). Da sucessão desses encontros surgiu a Frente Municipalista Nacional, que interveio na Assembleia Constituinte para afirmar a autonomia municipal, defendendo a reforma tributária e o fortalecimento dos executivos e legislativos locais (MAIA, 1989). Foi nesse contexto que voltou

Movimento pelas “Diretas Já!”

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a configurar-se a associação entre participação, democracia e autonomia municipal, com ênfase na defesa de uma organização do ensino de base local. Maia (1989) destaca que o movimento municipalista que ressurgiu entre as décadas de 1970 e 1980 se intensificou mediante as ações lideradas pelos políticos locais, essencialmente pelos que exerciam o mandato de prefeito. Na área de educação, a tese municipalista foi divulgada fundamentalmente pela UNDIME, integrada pelos secretários ou diretores de Departamento de Educação. Foi nesse contexto de reedição da defesa da autonomia municipal e da organização do ensino com bases locais que foi aprovada a Constituição de 1988, que incluiu efetivamente o município como ente federado, caso único entre as federações que existiam no mundo, o que imprimiu novos contornos às políticas de ampliação do acesso, da permanência e da qualidade da etapa obrigatória de escolarização.

DISCUTA NO FÓRUM

A partir do texto elaborado no capítulo anterior, discuta, em grupos, os conceitos de centralização, descentralização e desconcentração do ensino nos períodos de “Redemocratização” do País, do Regime Militar e de “Abertura” Política no Brasil

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A EStRUtURA E A oRGANiZAção DA EDUCAção ESCoLAR No BRASiL

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A Constituição Federal de 1988 consagrou a expressão “sistemas de ensi-

no”, no plural, em vez de “sistema de ensino” ou “sistema de educação”. Segundo as análises de Dermeval Saviani (1997), a consagração dessa expressão tem efeitos sobre a organização do ensino no País. Etimologicamente a palavra “sistema” tem origem na palavra grega “sýstéma”, significando aquilo que é posto conjuntamente, conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possam definir alguma relação. Saviani (2008) afirma que a existência de um sistema pressupõe três requisitos: a) intencionalidade (do sujeito em relação ao objeto); b) conjunto (unidade na diversidade); c) coerência (interna e externa). Para o autor, a existência de instituições educacionais cada vez mais numerosas e diversificadas faz com que o sistema de educação se confunda com a intrincada rede de instituições educativas, reduzindo-se ao conjunto dessas instituições. Contudo, é preciso distinguir educação institucionalizada da educação sistematizada, isto é, dotada de intencionalidade, unidade e coerência. A educação institucionalizada pode constituir uma estrutura, ou seja, ela pode surgir e se desenvolver sem nenhum plano, desprovida de caracteres intencionais. Nessa perspectiva, a utilização da expressão “sistemas de ensino” atinge o caráter de unidade que seria uma das marcas distintivas da noção de sistema, tal como descrita por Saviani (2008). De fato, o art. 211 da Constituição Federal de 1988 (CF de 1988), preconiza que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, organizem, em regime de colaboração, os “seus” sistemas de ensino, multiplicando as instâncias normativas afetas à prestação dos serviços públicos de educação, inclusive introduzindo formalmente o município como ente federado. Levando em conta que, só a partir de 1930, o País começou a reconhecer a educação como uma questão afeta ao Estado nacional, já que no Império estava a cargo das províncias e na Primeira República a cargo dos Estados, a pulverização dos “sistemas” de ensino, nas diversas unidades federadas, teve efeitos deletérios para o processo de configuração

Constituição Da república Federativa do Brasil de 1988

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de um sistema nacional. Um desses efeitos é a justaposição de políticas fragmentadas de sistemas de ensino resultantes da somatória de ações e programas e não da solidariedade entre os entes federados, como prescreve o ainda não regulamentado “regime de colaboração”. Outro efeito é a possibilidade de acirramento das desigualdades regionais na oferta de escolarização para a população. Essas considerações poderiam ser relativizadas se evocássemos o art. 22, que estabelece, como competência exclusiva da União, legislar sobre as diretrizes e bases da educação. Considerando que uma lei de diretrizes e bases pressupõe não apenas a institucionalização, mas, sobretudo, a sistematização da educação, nós teríamos implicitamente aí a noção de sistema. Todavia, como destacam Muranaka e Minto (2001), os constituintes consideraram, no máximo, o sistema nacional de ensino, restrito à institucionalização das escolas, e não o sistema nacional de educação, que abrangeria todas as atividades (institucionalizadas ou não) que tivessem por finalidade a articulação do direito à educação aos demais direitos sociais de cidadania. Assim, a organização dos “sistemas de ensino”, de acordo com o art. 211 da CF de 1988, prevê competências exclusivas e comuns para os entes federados quanto à oferta educacional, que não estão claramente regulamentadas, potencializando os conflitos federativos, com incidência na oferta estatal de educação. À União cabe organizar o sistema federal de ensino e exercer ação supletiva e redistributiva, com assistência técnica e financeira aos Estados, Municípios e Distrito Federal; aos Municípios cabe atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil; e aos Estados e Distrito Federal cabe atuar prioritariamente no ensino fundamental e médio. Observa-se, assim, que Estados e Municípios têm a atuação no ensino fundamental como uma competência comum. Além da inclusão do município como ente federado, outra particularidade da Constituição Brasileira, segundo Carlos Roberto Jamil Cury (2000), é a vinculação constitucional de recursos a serem aplicados em educação. O art. 212 prevê a vinculação constitucional da receita resultante de impostos para cada um dos entes federados (18% para a União e 25% para Estados, Distrito Federal e Municípios) Se a CF de 1988 não privilegiou a noção de um “sistema nacional”, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9394/96) situa na União a tarefa de coordenação política e articulação dos diferentes níveis e sistemas, exercendo, para tanto, função normativa, redistributiva e supletiva. De toda forma, como Dermeval Saviani (1997) chama a atenção, em vez de o título do capítulo ser intitulado “Do sistema nacional de educação”, como no substitutivo Jorge Hage, foi denominado “Da organização da educação na-

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cional”, o que indica a interpretação vigente na educação quanto à existência de “sistemas de ensino” com liberdade de organização nos termos da LDB. Quanto à divisão das incumbências educacionais entre os entes federados, o art. 9o estabelece que a União deve elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios, organizar o seu sistema de ensino, prestar assistência técnica aos demais entes federados, organizar sistema de informação educacional (leia-se Censo Escolar), assegurar processo nacional de avaliação (leia-se avaliações em larga escala, como SAEB, Prova Brasil, ENEM, ENADE), baixar normas, autorizar, reconhecer e credenciar cursos de graduação e pós-graduação. Também foi prevista a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE). Aos Estados e DF cabe, entre outras funções, organizar, manter e desenvolver o seu sistema de ensino, definir formas de colaboração com o município na oferta de ensino fundamental, oferecendo com prioridade o ensino médio (art. 10). Aos Municípios foi atribuída, além das competências próprias do seu respectivo sistema, a competência de oferecer educação infantil e, com prioridade, o ensino fundamental. Foi facultado aos Municípios constituir sistemas próprios, integrar-se ao sistema estadual de educação básica ou, ainda, compor com o sistema estadual um sistema único (art. 11) Percebe-se, assim, que a LDB se esforça no sentido de garantir alguma definição para formas de colaboração estabelecidas no arranjo federativo esboçado em 1988, pois prescreve o conjunto de incumbências de cada ente federado, ainda que mantida uma grande indefinição quanto às possibilidades de organização da Educação Básica. A LDB também definiu as atribuições dos estabelecimentos de ensino, entre as quais consta a elaboração da sua proposta pedagógica (art. 12), bem como as atribuições dos docentes, que devem participar da elaboração da proposta pedagógica. A gestão democrática, princípio do ensino brasileiro declarado no art. 205 da CF de 1988, foi inscrita de forma a ser regulamentada pelos sistemas de ensino, respeitados os princípios de participação dos profissionais da escola na elaboração do projeto pedagógico e dos pais em Conselhos de Escola ou equivalentes. Essa abertura tem gerado, nos sistemas de ensino, diferentes propostas de gestão democrática, tendo em vista que sofrem injunções de toda ordem, desde as geográficas e culturais, até as político-partidárias. Saviani (1997) analisa que a LDB teve um perfil minimalista, ao avançar muito timidamente na regulamentação de aspectos essenciais da educação nacional, e avalia que tal perfil tenha relação com a necessidade, à época, de viabilizar as ações do MEC, que teve o seu papel reforçado como órgão definidor da política educacional. Nesse sentido, podemos afirmar que a

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estrutura e a organização nacional se encaminharam no sentido de atribuir maiores poderes ao Governo Central, mantendo os conflitos federativos e a pulverização em níveis toleráveis. Sendo assim, a promulgação, tanto da Constituição Federal quanto da LDB, foram inócuas quanto à definição da educação brasileira a partir dos requisitos de intencionalidade, conjunto e coerência próprios da ideia de um sistema.

A TIVIDADE

( WEBFÓLIO )

a - Baixe no site www.planalto.gov.br o capítulo Da Educação, da Cultura e do Desporto Seção I Da Educação da Constituição Federal de 1988. b - Em grupos, faça uma análise sobre os dispositivos constitucionais e registre no seu webfólio

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O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL: O FUNDEF E O FUNDEB

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O financiamento da educação escolar tomado genericamente não se cir-

cunscreve ao setor público, pois também se refere ao setor privado mediante os gastos realizados pelas famílias, associações e entidades privadas (tipo SENAI, SENAC, sindicatos, etc.). Mas, no Brasil, são insuficientes e precários os dados e as pesquisas sobre financiamento privado. Por isso, este texto não fugirá da margem de análise da maioria dos trabalhos sobre financiamento da educação que recai invariavelmente no setor público. A Constituição de 1988 reafirmou a educação como um direito social e, como todo direito, para a sua concretização como política social, definiu também as responsabilidades e as formas de seu provimento, estabelecendo as fontes de financiamento de que o Estado poderia dispor para cumprir o seu dever constitucional de oferta. Esses dispositivos constitucionais foram alterados pela Emenda 14, de 12 de setembro de 1996, que criou o Fundef e que foi modificada, posteriormente, pela Emenda Constitucional 53, de 19 de dezembro de 2006, que criou o Fundeb. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, trouxe um capítulo dedicado aos recursos financeiros para a educação no Brasil em que são delimitadas as fontes de recursos (art. 68), a vinculação de recursos (art. 69 a 73), a necessidade de estabelecimento de padrões de qualidade (art. 74 a 76) e a transferência de recursos públicos para instituições particulares. Esses dispositivos constituem o arcabouço normativo do financiamento da educação escolar no País e é com base nesse arcabouço que analisaremos o tema. O texto constitucional de 1988 estabeleceu que o Brasil seria organizado sob o regime federativo e que cada unidade federada (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) deveria organizar, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino (art. 211). Ao mesmo tempo, definiu a vinculação de receitas resultantes de impostos (excluindo, portanto, as taxas, as contribuições de melhoria e as contribuições sociais) para cada uma dessas instâncias como medida de disponibilização de meios para o cumprimento das responsabilidades do Poder Público com a educação. 43


Dessa forma, ficou estabelecido o percentual de, no mínimo, 18% para a União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 212). Como a relação entre os entes federados deve ser de colaboração, a União deve dividir a aplicação de seus recursos na manutenção do sistema federal, na execução de seus programas próprios e na transferência para os sistemas estaduais e municipais. Na mesma lógica, os Estados somam os recursos recebidos da União aos provenientes de suas fontes de arrecadação para a manutenção dos seus sistemas de ensino e os Municípios recebem recursos da União e dos Estados que são somados aos seus próprios recursos. A Constituição também estabeleceu a prioridade de atendimento à etapa obrigatória de escolarização (ensino fundamental), a contribuição social do salário-educação como fonte adicional de recursos para o financiamento de programas suplementares de assistência e saúde que também podem ser financiados com outros recursos orçamentários e a permissão de destinação de recursos públicos para entidades confessionais, filantrópicas e comunitárias (art. 213). Ainda com referência à vinculação constitucional de recursos, o art. 60 das “Disposições Constitucionais Transitórias” determinou uma subvinculação de 50% dos recursos para a educação para gastos com a erradicação do analfabetismo e a universalização do ensino fundamental durante os dez primeiros anos da promulgação da Constituição. A interpretação desse artigo gerou muitas polêmicas entre os especialistas e políticos da oposição e o Governo Federal, visto que, enquanto esses exigiam que 50% dos 18% de impostos da União, deveriam ser utilizados conforme o preconizado no art. 60 (erradicação do analfabetismo e ensino fundamental), o Governo Federal interpretava o artigo a partir da lógica de que a expressão “poder público” englobava os três poderes e, portanto, os 50% que deveriam ser dedicados ao combate ao analfabetismo e à universalização do ensino fundamental deveriam ser calculados a partir do conjunto de recursos de todas as unidades federadas. Com isso, a União evitou reformular os seus gastos com educação, priorizando a manutenção da sua rede de escolas de ensino médio e superior, desresponsabilizando-se com os gastos com alfabetização e com o ensino fundamental. Essa desresponsibilização se materializou em 1994, com a criação do o Fundo Social de Emergência, posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal, que vigorou até 31 de dezembro de 1999. Assim, o Governo Federal foi autorizado a desvincular de 20% de todos os impostos e contribuições federais que formavam uma fonte de recursos livre de carimbos. A partir do ano 2000, o Fundo de Estabilização Fiscal foi reformulado e passou a se chamar Desvinculação de Recursos da União (DRU), tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2007. Para a educação, isso significou que, dos 18% vinculados, 20% poderiam ser utilizados em outras rubricas orçamentárias. Todo esse processo de diminuição dos gastos do Governo Federal com o ensino fundamental se consolidou com a promulgação da Emenda Consti44


tucional 14, em 12 de setembro de 1996, que não só formalizou essa situação de desresponsabilização da União, como também ampliou os gastos de Estados, Distrito Federal e Municípios com o ensino fundamental. Com efeito, a alteração do art. 60 aumentou a subvinculação de recursos para o ensino fundamental nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios (de 50% para 60%), ao mesmo tempo em que tornou complementar o papel da União nos gastos com a erradicação do analfabetismo e com a universalização do ensino fundamental. Isso porque foi estabelecido que a União deveria aplicar nessas metas e também na complementação do Fundef, “nunca menos que o equivalente” a 30%. Essa expressão, com a utilização da palavra equivalente, permitiu a interpretação de que os recursos destinados a essas metas e a complementação poderiam não ser necessariamente recursos provenientes da vinculação constitucional. Dessa forma, permite-se que sejam usados recursos de outras fontes, inclusive do salário-educação, o que é uma sobreposição de gastos, visto que essa contribuição social já se destinava ao ensino fundamental. A Emenda 14/96, ao mesmo tempo em que modificou os percentuais de subvinculação, direcionou esse montante de recursos para o Fundef, fundo de natureza contábil no âmbito estadual, cuja finalidade é assegurar a oferta de ensino fundamental e a valorização do magistério. A lógica do Fundef é a constituição de um fundo comum a cada Estado e seus Municípios com 15 % (60 % de 25%) de alguns impostos (quatro no total). Os seus recursos redistribuídos entre cada Estado e seus Municípios são proporcionais ao número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. O Fundef foi posteriormente foi regulamentado pela Lei no 9.424/96 e foi um dos mecanismos propulsores do processo de municipalização da matrícula do ensino fundamental, visto que o critério de rateio dos recursos induziu que, para não haver perda de recursos, se ampliasse a matrícula no ensino fundamental. Em dezembro de 2006, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda Constitucional n° 53/2006, que cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), substituindo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), criado pela Emenda Constitucional n° 14/1996. Além da ampliação da abrangência do financiamento a etapas e modalidades da educação anteriormente excluídas do Fundeb, outras mudanças são dignas de nota. O Fundeb sinaliza maior preocupação no detalhamento de mecanismos de distribuição, o que dificulta a margem de manobra do Governo Federal. Exemplo disso é o estabelecimento, já no texto da Constituição, dos valores progressivos de complementação da União aos Estados, Distrito Federal e Municípios. O art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias define o objeto do novo Fundo. Enquanto os recursos do Fundef estavam destinados “[...] à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu aten45


dimento e a remuneração condigna do magistério”, os recursos do Fundeb devem estar destinados “[...] à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação”. No que se refere ao cálculo das matrículas para o repasse dos recursos aos Estados e aos Municípios, o Fundeb explicita que somente serão levados em conta, na distribuição dos recursos, os estudantes matriculados na educação presencial. Além disso, os repasses serão feitos dentro da delimitação constitucional de competências de cada ente federado. Ou seja, os Municípios receberão os recursos referentes ao número de estudantes na educação infantil e no ensino fundamental, e os Estados, às matrículas contabilizadas nos ensino fundamental e médio. Assim, mesmo que comprovem atendimento em educação infantil, os Estados não podem considerá-las para efeito do Fundeb. O mesmo se aplica aos Municípios em relação ao ensino médio. Enquanto o texto anterior deixava para a legislação toda a definição sobre a forma de cálculo do valor por aluno, a nova redação estabelece diretrizes para sua definição. Um importante avanço diz respeito à proibição expressa de utilização da receita do salário-educação na complementação da União ao Fundeb, o que libera a totalidade desses recursos para aplicação em outros programas voltados à educação básica.

P ESQUISE ,

DISCUTA E RESPONDA NO FÓRUM

a - Quais são os tipos de tributos que compõem o sistema tributário brasileiro? b - Sobre qual desses tributos incide a vinculação constitucional de recursos? O que é o salário-educação? Para o que ele é destinado? c - O que significa Fundef? Para que foi criado? d - O que significa Fundeb? Para que foi criado? e - Clique neste link: http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/compdefdeb14.06.05.pdf

A TIVIDADE A partir do texto, do quadro comparativo contido nesse link e de outras leituras, escreva um texto reflexivo sobre as diferenças entre o Fundef e o Fundeb, analisando se o FUNDEB representa ou não aumento de recursos destinados à educação.

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REFORMA DO ESTADO, GESTÃO E QUALIDADE DO ENSINO

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Segundo Boaventura de Sousa Santos (1999), a questão da reforma

do Estado é muito peculiar porque se trata, na verdade, de superar dois paradigmas de transformação social da modernidade: o reformismo e a revolução. O primeiro, predominante nos países centrais, estendendo-se posteriormente, para todo o sistema mundial, partia do pressuposto de que a sociedade seria problemática, cabendo ao Estado reformá-la e, portanto, o reformismo se exercia pelo Estado que era o sujeito dos processos políticos e econômicos. Já o paradigma da revolução pressupunha uma transformação contra o Estado, chegando, no limite, à defesa de sua eliminação. Todavia, atualmente, trata-se de reformar o próprio Estado, sendo ele próprio considerado o problema e o objeto da reforma, situação esta que denuncia, segundo o autor, uma crise no próprio reformismo. Essa crise no paradigma reformista de transformação social está situada no contexto mais amplo de transformações no capitalismo das três últimas décadas do século passado que abalou os alicerces da economia mista e do Estado de bem-estar social ou do Estado desenvolvimentista erigidos no período do pós-guerra e que até 1973, pelo menos, obteve notável grau de sucesso relativamente à sinergia complementar entre as demandas do mercado e as demandas do Estado. Se o capitalismo concorrencial tinha como braço político o liberalismo com sua defesa de um Estado subordinado aos interesses do mercado, cujas funções eram aquelas relativas à segurança e à garantia da propriedade privada, a etapa monopolista de desenvolvimento do capitalismo significou a reconfiguração do Estado, principalmente ao final da Segunda Guerra Mundial, no sentido da promoção de intervenções que estabelecessem um equilíbrio entre os princípios do mercado e do Estado. Com efeito, a Grande Depressão de 1929 e as duas guerras mundiais desalojaram o Império Britânico como potência mundial dominante ao mesmo tempo em que fizeram ascender os EUA para essa condição. Com isso, a libra esterlina foi substituída pelo dólar como moeda hegemônica e os mercados internacionais de investimentos foram regulamentados pelo 47


sistema de Bretton Woods. A hegemonia norte-americana, todavia, fez-se acompanhar de um cenário sociopolítico em que o socialismo implantado e difundido pela União soviética dividiu o mundo em dois sistemas antagônicos: o capitalista e o socialista. O Estado reformista consistiu justamente numa resposta a essa polarização, com a formação de economias mistas que garantiam o crescimento econômico, o pleno emprego e os direitos sociais sem que houvesse ruptura com o capitalismo. Assim, tivemos o New Deal nos EUA, o Estado de bem-estar na Europa e os diferentes tipos de Estados desenvolvimentistas (Japão e países que estavam se liberando do jugo colonialista). Para Boaventura de Sousa Santos (1999), essa configuração do Estado foi a forma política mais acabada do reformismo, uma vez que houve a politização da questão social não para eliminá-la, mas, sim, para minorá-la ao mesmo tempo em que era legitimado o capitalismo. Nesse sentido, a lógica paradoxal do reformismo era que as mudanças sociais deveriam se dar num movimento simétrico de repetição e melhoria, de progresso dentro da ordem capitalista. É exatamente o Estado interventor e reformista (no sentido do bem-estar nos países centrais ou no sentido do desenvolvimento nos países periféricos) que vai ser atingido nos seus fundamentos com o processo de globalização e com o ideário neoliberal que lhe serve de suporte. No que tange às formas de regulação estatal, esse processo de globalização e o neoliberalismo tem conduzido ao desmantelamento do sistema de garantias sociais criado durante o período de pós-guerra. Desde a década de 1970, as pressões pela diminuição da carga de impostos vêm crescendo, junto com demandas de redução do Estado. Ao lado dessas demandas, havia uma expansão das empresas transnacionais e o início de uma revolução tecnológica e financeira que reforçavam mais ainda as demandas neoliberais de redução do Estado materializadas nos governos Tatcher e Reagan. A crise do petróleo em 1973, causada pela reação dos países árabes aos países que apoiavam Israel na guerra do Yom Kipur, atingiu severamente os Estados Unidos e a Europa ocidental e cimentou o caminho para a política internacional de desregulamentação dos setores financeiros. Estava formado o cenário para o movimento de precedência do capital financeiro sobre os interesses do capital produtivo das décadas seguintes. E é exatamente essa precedência que coloca desafios para os governos nacionais: o poder do capital especulativo internacional faz com que, para garantir a competitividade das empresas privadas de seus respectivos países, os governos nacionais mantenham ou reduzam o seu nível de renda e salários e, ao mesmo tempo, precisem de políticas restritivas que evitem o déficit fiscal, tendo que reduzir os gastos sociais. As consequências desse processo foram a redução drástica do reformismo estatal, empresas e serviços públicos privatizados, mercados desregulamentados e liberalizados, busca cega pelo equilíbrio macroeconômico e descentralização das funções estatais. 48


Nesse sentido, Boaventura Sousa Santos (1999) chama a atenção para o fato de que que não se trata, na verdade, de um regresso aos princípios do mercado presentes no capitalismo concorrencial. A nova forma de regulação estatal não significaria um enfraquecimento do Estado, mas um processo político destinado a construir um outro Estado forte em sintonia com as demandas do capitalismo global. Se a força do Estado, no período do reformismo, consistiu em amenizar os efeitos predatórios da lógica do mercado para a organização social e política, a força do Estado atualmente consiste em submeter todas as relações sociais e políticas à lógica do mercado. Desse modo, o movimento de reforma do Estado reformista nada mais é do que a busca de governabilidade no quadro do capitalismo globalizado. A reforma do Estado, como movimento global, teve dois momentos marcantes na década de 1990: o primeiro de defesa de um Estado mínimo propugnado e desenhado pelo consenso de Washington (que, na verdade, partia do princípio de um Estado irreformável e acabou por disseminar diagnósticos inequívocos sobre a ineficiência do Estado e certo pensamento único sobre a ineficácia dos serviços públicos) e a segunda de defesa da construção de outra qualidade de Estado adequada às demandas de desregulamentação financeira (só um Estado forte pode produzir a sua fraqueza). No Brasil, em 1995, o extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) apresentou o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. Embora não tenha sido implantada, alguns pressupostos desse documento orientaram muitos aspectos da política administrativa e também da política educacional da década de 1990. Esse plano parece se inserir no quadro mais amplo da segunda fase do movimento de defesa da reforma do Estado, uma vez que pretendia um fortalecimento do Estado na eficácia de sua ação reguladora, levando em conta o contexto de uma economia de mercado. O documento explicitava que houve no País duas reações à chamada crise do Estado no Brasil: a primeira consistindo numa reação imediata à crise — ainda nos anos 80, logo após a transição democrática — foi ignorá-la. Uma segunda resposta, igualmente inadequada, foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas se revelaram irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica. Assim, o plano apresentado em 1995 representaria, na visão do governo, uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas. Assim, almejava-se um Estado gerencial voltado para o controle dos resultados e com um nível de descentralização que chegasse até ao cidadão. Acusava-se, no documento, o Estado brasileiro de ter se afastado de suas funções precípuas para se ocupar do setor produtivo, o que teria acarretado distorções crescentes no mercado, que passou a conviver com artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 1990. O Estado seria, assim, o responsável pela desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves 49


desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu, uma vez que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. Nesse sentido, o grande desafio seria garantir e ampliar a governança do Estado brasileiro mediante um ajuste fiscal duradouro, reformas econômicas orientadas para o mercado e inovação dos instrumentos de política social. No documento, fica evidenciada a relação entre o ajuste fiscal e a implementação de políticas públicas, pois, mediante a privatização e a transferência de alguns serviços do Estado para o setor público não estatal, o Estado poderia reduzir o seu papel de executor ou prestador direto de serviços, para assumir o papel de regulador e de coordenação política. Se o debate sobre a reforma do Estado foi mundializado o mesmo pode ser dito quanto ao tema da reforma educacional. Se o processo de reforma do Estado brasileiro não foi implantado mediante o plano diretor da reforma do aparelho do Estado, muitos dos pressupostos, tanto do debate internacional quanto do documento, informaram a reforma educacional no Brasil, na década de 1990. Com efeito, as questões em debate das reformas educacionais empreendidas ao longo da década de 1990 são muito semelhantes, porque a agenda educacional foi também mundializada, buscando incorporar, em nome da eficiência e da eficácia, os valores e os procedimentos do mercado para o sistema educativo. Romualdo Portela de Oliveira indica, no livro Reformas educacionais em Portugal e no Brasil (2000), que o movimento das reformas educacionais no Brasil buscou redimensionar a polaridade centralização/descentralização, descentralizando o financiamento e a gestão e centralizando o processo de avaliação e de controle do sistema. Esse redimensionamento tem estreita relação tanto com a necessidade do estabelecimento de uma nova forma de regulação estatal observada em nível mundial (a reforma do reformismo), quanto com os pressupostos que integravam o documento-base da reforma do Estado brasileiro em 1995. Aliás, é justamente a partir de 1995 que as mais profundas alterações na política educacional vão se configurar, pois a aprovação da Emenda Constitucional no 14, de 12 de setembro de 1996, e a Lei no 9.424/96 que, respectivamente, cria e regulamenta o Fundef, representam exatamente a redução do papel executor ou prestador direto de serviços da União que assume a função de regular e coordenar a política. De fato, a principal característica desses instrumentos legais é a transferência da responsabilidade, pelo financiamento do ensino fundamental, para as unidades subnacionais (Estados e Municípios). A União praticamente se desresponsabiliza por esse nível de ensino. Assim, se a Constituição Federal de 1988 pode ser considerada um marco na tentativa histórica de assegurar direitos de cidadania típicos do Estado de bem-estar social, na linha do Estado reformista europeu, a Emenda constitucional 14/96 representa uma expressiva inflexão nessa trajetória, acompanhando o movimento mais amplo de redefinição das formas de regulação do Estado moderno. 50


Na sequência das reformas da década de 1990, podemos destacar também, ainda no ano de 1996, a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB no 9.394/96), como outro marco expressivo da redefinição do papel do Estado na área de educação. O longo processo de tramitação traduziu não só as mudanças no cenário internacional, como também a mudança na correlação das forças políticas no cenário interno. Assim, progressivamente, vão sendo retiradas as propostas que comprometeriam mais o Estado na tarefa de consolidação de um sistema nacional de educação, de forma que muitos autores consideram a LDB a formalização jurídica das reformas educacionais que já estavam em curso, cujo pressuposto era a redefinição do papel do Estado nos moldes das necessidades ditadas pela nova ordem econômica mundial global. Como a Emenda Constitucional 14/96, a LDB enfatiza uma distribuição de competências entre as unidades subnacionais, com a responsabilização crescente destas. Contudo, o aspecto inovador é que são formalizados os aspectos relativos à regulação e controle da União como a questão da avaliação, a questão da produção e disseminação das informações educacionais, entre outros. Isso significou uma redefinição das responsabilidades do Estado brasileiro na oferta dos serviços educacionais, uma vez que a União foi situada com papel de coordenação, de avaliação e de definição de padrões de funcionamento, ao mesmo tempo em que se desincumbia das funções relativas ao financiamento. Dessa maneira, a descentralização da gestão e do financiamento da educação representaria as finalidades de tornar menor o gasto social do Estado brasileiro, e a centralização da avaliação do sistema representaria o ideal de tornar o Estado forte naquilo que ele precisaria ser, segundo os padrões do pós-reformismo, ou seja, na capacidade de induzir políticas e de controlar todo o sistema educativo, segundo as demandas da boa governança ligadas ao ajuste fiscal, à desregulamentação econômica e à implementação de políticas sociais pouco onerosas.

A TIVIDADE a - Baixe no site www.planalto.gov.br a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB) b - Elabore um texto reflexivo sobre a organização da educação nacional na LDB e sua relação com o movimento da Reforma do Estado Brasileiro.

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FINALIZANDO... Se, na verdade, não estou no mundo para simplesmente a ele me adaptar, mas para transformá-lo; se não é possível mudá-lo sem um certo sonho ou projeto de mundo, devo usar toda possibilidade que tenha para não apenas falar de minha utopia, mas participar de práticas com ela coerentes (Paulo Freire)

Aqui

finalizamos nosso fascículo da disciplina Política e Organização da Educação Básica, mas esperamos que vocês não percam jamais o interesse pelas suas temáticas e o engajamento que essas temáticas propõem. Até porque elas integrarão seu trabalho docente, com questões relativas à remuneração, composição de turmas, Conselhos Escolares, assembleias, avaliações em larga escala, investimento em infraestrutura, bibliotecas, quadras, discussão e formulação de planos educacionais e projetos pedagógicos. Desse modo, o fascículo e o desenvolvimento da disciplina se propuseram a ser instrumentos básicos de iniciação política e técnica ao conhecimento dessas temáticas, bem como instrumentos de luta por uma educação pública, gratuita e de qualidade, com dignidade na formação e na carreira docente, com financiamento adequado e escolas de Educação Básica suficientes e boas para todos os brasileiros.

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Política e Organização  

Livro educacional para ensino a distância.

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