dossier 2021-416.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/416

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/416

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Bij mailbericht van 4 oktober 2021 diende xxx een verzoek in bij het kabinet van minister Demir, Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme, tot het bekomen van een afschrift van de agenda van de minister van de afgelopen twee maanden.

Bij mailbericht d.d. 26 oktober 2021 werd de openbaarmaking door het kabinet van minister Demir geweigerd.

Bij mailbericht d.d. 15 november 2021 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen voormelde beslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 16 november 2021.

Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 4 oktober 2021.

De bestreden beslissing dateert van 26 oktober 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet.

Het beroep werd ingediend bij mailbericht d.d. 15 november 2021 en is bijgevolg tijdig ingesteld. Het beroepschrift is ontvankelijk.

www.vlaanderen.be

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Aangevochten beslissing

Het verzoek tot openbaarmaking werd geweigerd op grond van artikel II.34, eerste lid, 2°, respectievelijk artikel II.36, §1, tweede lid, 1° Bestuursdecreet. In de bestreden beslissing wordt gesteld: “De openbaarmaking

van de agenda van de minister zou evident afbreuk doen aan de persoonlijke levenssfeer van de minister, die net zoals iedere andere burger, recht heeft op een minimum aan privacy. U begrijpt dat in een agenda geen strikte scheiding wordt gemaakt tussen afspraken en elementen die behoren tot de privésfeer sensu lato enerzijds en afspraken en elementen die eigen zijn aan de uitoefening van het ambt van minister van de Vlaamse Regering. Derhalve weigeren we uw openbaarheidsverzoek op grond van artikel II.34, eerste lid, 2° van het Bestuursdecreet, resp. artikel II.36,§1, tweede lid, 1° van het Bestuursdecreet.“ 2. Inhoud van het beroepschrift

De beroeper tekent beroep aan “tegen de weigering om inzage te verlenen in de agenda van het ambt van de minister van Omgeving Zuhal Demir”.

Hij geeft aan: “Er wordt aangehaald dat er ‘een minimum aan privacy is’ voor een minister in haar ambt.

Dit valt niet goed te begrijpen. Een minister werkt in opdracht van de bevolking en dient beslissingen te nemen in het algemeen belang van de bevolking. De personen die zij ontmoet, kunnen licht scheppen over de aanpak van dossiers door een minister. Lobbying, bijvoorbeeld, is een praktijk waarbij drukkingsgroepen hun zegje willen doen in de hoop dat de minister er rekening mee houdt. Dat is een participatief proces, maar er zijn ook risico’s aan verbonden. De veelheid aan contacten, met wie en/of welke firma er wordt gepraat, ... kan mee duidelijkheid brengen over de aanpak en het functioneren van de minister.

Zeker als het gaat over milieu-informatie, is er verregaande openbaarheid mogelijk. En er moet mogelijk ook een belangenafweging worden gemaakt tussen te beschermen belangen en het belang van de openbaarheid.

Uiteraard is het niet de bedoeling dat we te weten komen wie de minister louter om privéredenen ontmoet zoals vrienden of familie. Mocht bijvoorbeeld één agenda gebruikt worden, dan kunnen uiteraard de puur private afspraken worden geschrapt.”

3. Toelichting door het kabinet Demir De beroepsinstantie nam op 19 november 2021 bij mail contact op met het kabinet van minister Demir om nadere toelichting te verkrijgen. Bij mailbericht d.d. 28 november 2021 ontving de beroepsinstantie volgende toelichting.

Voorafgaandelijk wenst het kabinet te onderlijnen dat zij als kabinet evident niet tegen de openbaarheid van bestuur en inzicht in het functioneren van de minister zijn, wel in tegendeel. Wel meent het kabinet dat de agenda van de minister, met toepassing van de bepalingen van het Bestuursdecreet, niet in

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/416

pagina 2 van 5

aanmerking komt voor openbaarmaking en dat openbaarmaking van die agenda ook niet gewenst is, omwille van de hieronder vermelde redenen.

Het kabinet geeft aan:

“1.- (…) De agenda van de minister bestaat uit één volledig geïntegreerde agenda, met name een agenda binnen het programma ‘outlook’. In deze agenda staan alle afspraken van de minister vermeld, met name privé-afspraken, professionele afspraken en privé-afspraken sensu lato. Onder ‘privé-afspraken of privésfeer sensu lato’ worden ook afspraken bedoeld die weliswaar betrekking hebben op de politieke afspraken van de minister, maar niet noodzakelijk op de uitoefening van het ambt van minister (van omgeving). Er valt bijvoorbeeld te denken aan politiek-strategisch overleg binnen de schoot van de partij waartoe de minister behoort. In de zin dat de agenda van de minister betrekking heeft op private afspraken sensu latu, kwalificeert de agenda van de minister overeenkomstig artikel II.32., eerste lid, laatste zinsnede van het Bestuursdecreet niet als een bestuursdocument, want die informatie heeft géén betrekking op de uitoefening van het ministerieel ambt door Minister Demir. Onze verwijzing naar artikel II.36.,§1, tweede lid, 1° was volledigheidshalve en beoogde de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke levenssfeer’ in zijn geheel te vatten, dus ook in de hypothese dat de agenda van de minister (onterecht) als milieu-informatie zou worden gekwalificeerd.

2.- Zoals in randnummer (1.-) beschreven, bevat de agenda van de minister afspraken van velerlei aard.

Daarnaast hebben bepaalde afspraken van de minister ook betrekking op zowel private afspraken sensu lato als professionele afspraken. Bovendien dienen alle afspraken in de agenda van de minister ook getoetst te worden aan de verplichte en facultatieve uitzonderingsgronden uit het Bestuursdecreet. U begrijpt dat vooreerst deze nuancering niet kan aangebracht worden bij het overmaken van een kopij van de agenda aan de beroeper zonder hem toelichting te verschaffen over de private en private afspraken sensu lato van de minister en dus zonder de private levenssfeer van de minister vrij te geven. Zoals gezegd is de bescherming van de private levenssfeer een uitzonderingsgrond op de openbaarheidsverplichting conform artikel II.34., eerste lid, 2°, resp. artikel II.36.,§1, tweede lid, 1° van het Bestuursdecreet. Daar de agenda van de minister slechts afspraken vermeldt (incl. persoonsgegevens van de betrokkenen waarmee ze afspreekt), zonder verder enige concrete (milieu-)informatie, valt het niet in te zien hoe de openbaarmaking kan opwegen tegen de bescherming van de private levenssfeer van de minister, te meer daar haar agenda niet kwalificeert als milieu-informatie in de zin van artikel I.4., eerste lid, 11° van het Bestuursdecreet. Daarnaast, houdt de openbaarheidsverplichting voor de overheid conform artikel II.31., derde lid van het Bestuursdecreet geen verplichting in voor die overheid om het gevraagde bestuursdocumenten te verwerken of te analyseren. U begrijpt dat het ontleden (en als het ware ‘ontrafelen’) van de verschillende professionele afspraken en private afspraken sensu lato van de minister neerkomt op een verwerking, minstens op een analyse van de agenda van de minister, en dus buiten het toepassingsgebied van de openbaarheidsverplichting valt ex. artikel II.31., derde lid van het Bestuursdecreet. Tot slot, en dit geldt inzonderheid voor de (veelvuldig voorkomende) afspraken met meerdere onderwerpen, is het fysisch onmogelijk om informatie uit de agenda die enerzijds wel ressorteert onder een uitzonderingsgrond, en informatie die anderzijds niet ressorteert onder een uitzonderingsgrond, te scheiden. Derhalve is een gedeeltelijke openbaarmaking ex. artikel II.45,§2, eerste lid van het Bestuursdecreet niet mogelijk, minstens zinledig.

3.- Bijkomend kan worden vastgesteld dat de agenda van de minister minstens (mede) kwalificeert als een vorm van ‘interne communicatie’ conform artikel II.33., eerste lid, 3° van het Bestuursdecreet. Een agenda regelt immers de werkzaamheden van niet louter de minister, maar van het kabinet als geheel, en wordt gedeeld met meerdere kabinetsleden. De agenda vermeldt de afspraken die worden gemaakt met (en/of namens) de minister en anticipeert derhalve op voorstellen, ideeën en opvattingen die kunnen worden geuit tijdens een bepaald overlegmoment met de minister en die aanleiding kunnen geven tot (voorbereidende of uitvoerende) werkzaamheden in het kabinet en / of de administratie. In geen geval bevat de agenda

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/416

pagina 3 van 5

echter reeds informatie over de precieze inhoud van mogelijke besluitvorming, laat staan dat een agenda op zich een bestuursdocument betreft dat “af” of “volledig” is. Een openbaarmaking van de agenda van de minister kan derhalve ingezet worden als een instrument om de minister, het kabinet of derden onder druk te zetten in een welbepaalde beleidskwestie, waardoor de besluitvorming onder druk komt te staan.

Het risico dat afspraken op korte termijn erna in de krant zouden kunnen verschijnen, kan ertoe leiden dat het ‘participatief proces’ waarnaar de beroeper (terecht) verwijst, stokt. Zulks is evident nefast voor het besluitvormingsproces. De memorie van toelichting bij deze bepaling stelt het volgende over de doelstelling en de invulling van het begrip ‘interne mededeling’: “De doelstelling van deze uitzondering is om de overheidsinstanties het recht te bieden hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen als dat noodzakelijk is om hun taken uit te voeren, met andere woorden als de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. (…)

Een effectieve besluitvorming door de overheid veronderstelt dat voorstellen, ideeën of opvattingen over inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke aangelegenheden vrij kunnen uitgewisseld worden tussen personeelsleden van de overheid, en dat die uitwisseling ook schriftelijk kan zonder dat die voorstellen, ideeën of opvattingen op verzoek publiek moeten gemaakt worden.”

Als schriftelijke beraadslagingen dienen beschermd te worden om de besluitvorming te beschermen, dan geldt dit a fortiori, minstens onder gelijke voorwaarden, ook voor de agenda van de minister. Dit geldt des te meer voor de agenda van de minister, daar die agenda zelf nog geen standpunt bevat die een impact heeft op een welbepaald besluitvormingsproces, maar waarvan de openbaarmaking dat besluitvormingsproces wel kan hypothekeren. Overigens, de memorie van toelichting bij artikel II.33., eerste lid, 3° van het Bestuursdecreet licht expliciet toe dat informatie afkomstig van derden, dus in casu bijvoorbeeld vergaderuitnodigingen van derden, ook kunnen kwalificeren als ‘interne mededelingen’. Ook op deze grond dient de openbaarheidsvraag van de beroeper te worden verworpen.”

Tevens mocht de beroepsinstantie, bij mail van het kabinet d.d. 2 december 2021, een uitprint in pdf-formaat van de agenda van minister Demir in de periode van 02/08 tot en met 03/10/2021 ontvangen.

4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie verwijst in dit dossier naar de bepalingen van de artikelen I.4, 3°, II.26 en II.32 van het Bestuursdecreet.

In artikel II.26 Bestuursdecreet is voorzien dat eenieder het recht heeft om een afschrift te vragen van bestuursdocumenten. In artikel I.4, 3° Bestuursdecreet wordt het begrip “bestuursdocument” gedefinieerd als: alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie.

Artikel II.32 Bestuursdecreet, eerste lid, bepaalt dat een bestuursdocument dat in het bezit is van een personeelslid van een overheidsinstantie als vermeld in artikel II.28, §1, een bestuursdocument is dat in het bezit is van die instantie als het bestuursdocument betrekking heeft op de uitoefening van de taken van die instantie.

In casu wordt door verzoeker nu gevraagd naar een afschrift van de agenda van minister Demir. De beroepsinstantie is van mening dat de agenda van een minister een persoonlijk document uitmaakt en bijgevolg niet kan worden beschouwd als een bestuursdocument.

De beroepsinstantie erkent zeer zeker de ruime draagwijdte van het begrip “bestuursdocument”, zoals opgenomen in de definitie van dat begrip in het Bestuursdecreet. In de memorie van toelichting bij

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/416

pagina 4 van 5

voormeld artikel I.4, 3° Bestuursdecreet staat echter ook het volgende te lezen: “Het spreekt vanzelf dat de definitie van het begrip bestuursdocument niet tot gevolg heeft dat alle documenten die in het bezit zijn van een personeelslid van een overheidsinstantie als bestuursdocumenten moeten beschouwd worden: documenten die niets te maken hebben met de publieke taak van de overheidsinstanties vallen er uiteraard niet onder: privédocumenten van personeelsleden”.

De beroepsinstantie is van oordeel dat de agenda van een Vlaams minister geen bestuursdocument uitmaakt dat werd beoogd met de definitie, zoals toegelicht door de decreetgever in de memorie van toelichting. De in casu opgevraagde agenda beoogt immers de werking van de activiteiten van de Vlaamse minister en het hele kabinet te organiseren: het gaat om de praktische uitwerking in de tijd van verschillende activiteiten van de betrokken minister, en dit zowel op privé-vlak, op politiek vlak als professioneel vlak. De beroepsinstantie kon zelf vaststellen dat de minister slecht één digitale agenda bijhoudt, waarin al haar afspraken, dag per dag, worden bijgehouden. Dergelijke gepersonaliseerde agenda is niet te beschouwen als een bestuursdocument, zoals beoogd door de decreetgever in het Bestuursdecreet.

Het betreft hier een privédocument van de Vlaamse minister en valt dan ook niet als een bestuursdocument te bestempelen.

Aangezien de beroepsinstantie moet vaststellen dat het voorwerp van dit openbaarheidsverzoek, de agenda van de minister, geen bestuursdocument uitmaakt, doch wel een privédocument van de minister, wordt het ingestelde beroep dan ook als ongegrond beschouwd.

Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 15 november 2021 tegen de weigeringsbeslissing d.d. 26 oktober 2021 vanwege het kabinet van minister Demir wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd.

Brussel, 14 december 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/416

pagina 5 van 5