å fatte beslutninger i barnevernet

Bente Heggem Kojan og Øivin Christiansen

Det norske barnevernet har et bredt mandat. Mandatet er endret og dels utvidet over tid. Det betyr at beslutninger i dagens barnevern angår andre områder i befolkningens liv enn tidligere. Allerede i 1896 ble det som er omtalt som verdens første barnevernslovgivning, vedtatt i Norge: vergerådsloven, lov om behandling av forsømte barn (Hagen, 2001; NOU 2012: 5). Ifølge Hagen (2001) var bakgrunnen for loven uro knyttet til økende ungdomskriminalitet. Uroen måtte møtes med oppdragelse og beskyttelse av ungdommene, og virkemiddelet var primært å sende dem bort. Mer enn 50 år senere, i 1953, kom lov om barnevern, hvor forebyggings- og behandlingstankegangen fikk innpass. Det var imidlertid gjennom lov om barneverntjenester fra 1992 at myndighetene for alvor markerte at barnevernet skulle ha et bredt mandat. I tillegg til å beskytte barn mot omsorgssvikt og mishandling skulle barnevernet være en hjelpetjeneste (jf. begrepet barnevernstjenesten).

I perioden fra 1990 og fram til i dag har barnevernet utviklet seg i det som kan forstås som en «velferdsretning» (Clifford mfl., 2015; Kojan, 2011a; Stang, 2007).

Fra nærmest å være et kriminalpolitisk virkemiddel er barnevernets oppgave i dag mer konsentrert om å støtte barnets utvikling mens barnet bor sammen med sin familie, samt å finne løsninger som er til hjelp for barnet og familien (Hagen, 2001).

Den velferdsorienterte utviklingen innenfor barnevernet er omdiskutert (Ohnstad & Gudheim, 2019), og diskusjonen ble aktualisert da dagens barnevernslov, vedtatt i 2021 og iverksatt fra 2023, skulle utformes. Enkelte hevder at denne utviklingen har gått for langt, og at barnevernet må prioritere og konsentrere seg om det som omtales som «kjernebarnevernet», nemlig å beskytte barnet mot utrygge og skadelige omsorgssituasjoner. Det gjelder for eksempel utvalget som sto bak utredningen som ledet fram til nåværende barnevernslov (NOU 2016: 16) (se også kapittel 4 om henleggelsesterskel og kapittel 6 om debatten om velferdsbarnevernet).

bente heggem kojan og øivin christiansen

Like fullt har det norske barnevernet fortsatt et bredt mandat sammenlignet med barnevernet i andre nasjoner, og det er fortsatt en målsetting at barnevernet skal komme tidlig inn (bvl. § 1-10). Barns rettigheter er styrket, og i tillegg til verdier som likeverd og likhet legges det vekt på at barnevernet skal realisere verdier som rettferdighet, anerkjennelse og kjærlighet (Kojan, 2013; Thrana, 2022; Prop. 133 L (2020–2021)). Barnevernets støtte til barn og familier kan forstås som en sosial investering i deres liv.

Faktaboks 1.1: Barnevernets mandat

Barnevernslov av 2021 § 1-1 kompleksiteter ved barnevernets beslutningstaking

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.

Loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår.

En konsekvens av et bredt mandat er at barnevernsarbeidere er satt til å fatte beslutninger om barn som befinner seg i et vidt spekter av situasjoner og har et vidt spekter av behov. Beslutningsmandatet kan for eksempel omhandle så forskjellige spørsmål og situasjoner som disse: Skal barnevernstjenesten gi økonomisk hjelp slik at familien til Tommy har råd til å kjøpe skiutstyr og han kan delta på skitreninger? Familien er allerede i kontakt med barnevernet fordi de har lite nettverk rundt seg. Er det nødvendig med akuttplassering i beredskapshjem av Vilde på to måneder etter at sykehuset har meldt bekymring om fysisk mishandling av det lille spedbarnet?

En måte å forstå barnevernets mandat på er at barnevernet skal ha en sentral rolle i å gi barn og unge best mulige og mest mulig like livssjanser. Overfor barna er mandatet todelt: På den ene siden skal barn fris fra krenkelse ved å beskytte dem mot omsorgssvikt, på den andre skal barnet gis frihet til å utnytte sine muligheter ved å tilføres hjelp og støtte (Kojan, 2011a, s. 16). Også overfor foreldre innebærer mandatet mulighet for hjelp og støtte så vel som mulighet for kontroll og inngrep.

Vi har pekt på at barnevernets ansatte skal fatte beslutninger i et landskap som er både bredt og variert, og dermed også komplekst og utfordrende. Kjølsrød (1994, s. 204) setter ord på det utfordrende ved å være barnevernsarbeider når hun sammenfatter deres oppgave som «å forvalte risiko på barnets vegne» i en situasjon som er preget av «handlingstvang, usikkerhet og langsiktig beslutningskontekst». Kjølsrøds interessefelt var omsorgsovertakelser, og i slike saker er beslutningssituasjonen særlig utfordrende fordi de langsiktige konsekvensene er spesielt tydelige. Men karakteristikken gjelder også i mindre tilspissede situasjoner. Handlingstvangen og konsekvensperspektivet gjelder også når barnevernet beslutter å henlegge en melding uten nærmere undersøkelse. En slik beslutning kan ha like vidtrekkende følger som det å undersøke den. Det samme gjelder å sette inn hjelpetiltak eller fremme sak om omsorgsovertakelse og det å ikke gjøre det.

Kompleksiteten dreier seg om en rekke forhold. I fortsettelsen av kapitlet trekkes fire ulike former for kompleksitet fram: den vitenskapelige, den normative, den menneskelige og den systemrelaterte. Delvis går de over i hverandre, men det kan likevel være nyttig å betrakte dem hver for seg fordi de har ulik karakter og framtredelsesform. Poenget er verken å redusere eller å forstørre kompleksiteten, men vi mener nærmere kjennskap til hva den består i, styrker forutsetningene for å håndtere den. Det legger grunnlag for bedre beslutningsprosesser og kan bidra til et bedre utfall for barna beslutningene dreier seg om.

Vitenskapelig kompleksitet

Det er et viktig mål at barnevernet skal fatte beslutninger som ikke preges av tilfeldigheter, moralske reaksjoner eller den enkelte medarbeiders personlige preferanser. For barna og familiene som er i kontakt med barnevernet, er det dessuten viktig at de får hjelp som er mest mulig virksom sett i forhold til den situasjonen og de problemene de lever med. Alt dette tilsier at barnevernets beslutninger bør ha basis i vitenskapelig kunnskap, og da tenker vi i retning av solide forskningsfunn og teoretiske modeller som har bred tilslutning.

Det finnes etter hvert betydelig forskningsbasert og teoretisk kunnskap om hvilke forhold og enkeltfaktorer som beskytter og er utviklingsfremmende for barn og ungdom, og hvilke som utsetter dem for risiko og er utviklingstruende. Slik kunnskap hjelper barnevernsarbeideren til å prioritere hva hun skal skaffe seg bente heggem kojan og øivin christiansen informasjon om i en undersøkelsessak. Samtidig gir ikke kunnskapen entydige svar når den skal legges til grunn for beslutninger i en konkret sak.

Ta for eksempel Gina på 12 år. Hun opplever at det er store og vedvarende konflikter mellom foreldrene. Til tider er det sånn at hun nesten ikke orker å være hjemme. Familiens økonomi er trang, noe som gjør at hun ofte ikke kan delta på aktiviteter og arrangementer i likhet med andre jevnaldrende. Gina har dessuten lærevansker. Det er altså flere faktorer som utsetter Gina for risiko når det gjelder følelsesmessig og skolefaglig fungering, og som kan sette henne på utsiden av jevnaldrendegruppen. På den annen side er det også faktorer som kan virke beskyttende og utviklingsstøttende, slik at de kan redusere betydningen av risikofaktorene. For Ginas del gjelder det blant annet at hun har nær og god kontakt med sin farmor. Farmoren er tidligere lærer og hjelper Gina med det faglige. Gina er også venn med to litt yngre jenter som hun er mye sammen med.

Hva kan vi tenke om Ginas utviklingsmuligheter og hvor utsatt hun er for mistrivsel og marginalisering på kortere og lengre sikt? Hvilken betydning har for eksempel en konfliktfylt relasjon mellom foreldre, trange økonomiske forhold og skolefaglige vansker sett opp mot tett kontakt og oppfølging fra farmor og gode vennerelasjoner for 12 år gamle Gina? Hvilke andre forhold er det i Ginas situasjon som er av betydning, men som lett kan falle utenfor oppmerksomheten fra barnevernsarbeideren?

Kunnskap om faktorer som henholdsvis fremmer eller hemmer en positiv utvikling for barn, er kunnskap på gruppenivå. Summen av en rekke studier som til sammen omfatter et stort antall barn/unge, viser at barn som lever med store konflikter mellom foreldrene, og der en av dem har alvorlig psykiske vansker, statistisk øker risikoen for vansker ikke bare i nåtid, men også i framtid (Møller, 2018). Forskningen viser at det er større sjanse for at barn som har dette som en del av sin hverdag, klarer seg dårlig på skolen, får egne psykiske vansker osv. enn dem som ikke opplever disse vanskene i sin oppvekst. Det samme gjelder typiske levekårsfaktorer som at familien har vedvarende lavinntekt, eller at foreldrene har lav utdannelse (Fløtten & Grødem, 2014). Utfordringen er at denne kunnskapen ikke direkte kan overføres til å gjelde et enkelt barn, for eksempel Gina. Til tross for at det er en statistisk sammenheng mellom lavinntekt og dårligere psykisk helse (Bøe, 2015), vil de fleste barn i lavinntektsfamilier ikke utvikle psykiske vansker. Dermed er ikke det et forhold som alene kan styre beslutningen barnevernet skal ta. For Gina, som for andre barn som barnevernsarbeidere skal arbeide med, er samspillet mellom risiko- og beskyttelsesfaktorer unikt og må vurderes spesielt kapittel 1 å fatte beslutninger i barnevernet 23 for den enkelte. Kunnskap på gruppenivå må i møte med enkeltsituasjoner kombineres med kunnskap på individnivå – det enkelte barn og dets familie/nettverk. Men vi kan ikke forvente å kunne føre opp et regnskap som skal gi klart svar på hva som skal gjøres.

Den vitenskapelige kunnskapen som er relevant for arbeidet med barnevernssaker, strekker seg langt ut over kunnskap om risiko og beskyttelse. En rekke andre utviklingspsykologiske teorier og modeller er aktuelle (se f.eks. Gulbrandsen, 2017; Hyggen mfl., 2018). Det samme er kunnskap fra andre vitenskaper, som samfunnsvitenskap og medisin. De ulike kunnskapsbasene kan utfylle hverandre, gi et mer helthetlig bilde og peke på ulike konstruktive måter å hjelpe barn i barnevernet på. Men de kan også gi motstridende veiledning til beslutningene. Når det skjer, vil ofte verdier og normative forhold få økt innflytelse i beslutningsarbeidet.

Oppfatningen av at det er betydningsfullt for barn å oppleve kontinuitet og stabilitet i omsorgen, har basis i teoretisk og forskningsmessig kunnskap. Med kontinuitet vektlegges betydningen av å opprettholde relasjoner til de samme personene gjennom oppveksten, vanligvis den familien man er født inn i. Med stabilitet vektlegges at barnas omsorgspersoner er trygge og sensitive overfor barnet (Bunkholdt, 2022). Men hvordan kontinuitet og stabilitet vektlegges i beslutninger for et konkret barn, kan variere, og det tillegges ulik betydning i ulike land. I den norske barnevernsloven finner vi klare spor av prinsippene i § 5-1 bokstav e til g. Der heter det at et barn som foreldre frivillig har plassert utenfor hjemmet, kan bli tatt under omsorg av barnevernet selv om de vanlige vilkårene for omsorgsovertakelse ikke er til stede. Forutsetningen er at oppholdet har vart i minst to år, og at barnet har «blitt så knyttet til mennesker og miljøet der det er, at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet».

Det er vanlig å mene at denne bestemmelsen i loven og norsk barnevern generelt på den tiden loven ble til, var sterkt påvirket av «permanency planning»-tankegangen, som særlig var rådende i USA (Backe-Hansen, 1992). Nettopp prioritering av kontinuitet og stabilitet i relasjonen mellom barnet og de nærmeste omsorgspersonene var det sentrale i denne tankegangen, men den resulterte i en ganske annen praksis i USA enn i Norge. Kontinuitet og stabilitet skal i USA sikres enten ved en snarlig tilbakeføring til foreldrene når det er forsvarlig, eller en snarlig beslutning om adopsjon (Berrick, 2011). Å bli boende i fosterhjem, særlig utenfor barnets biologiske familienettverk, blir der ansett som et langt dårligere alternativ. I Norge har tilknytningsteori og det utviklingsstøttende prinsipp hatt stor innflytelse på bente heggem kojan og øivin christiansen vurderinger av barnets kontakt med sine biologiske omsorgspersoner (Melinder mfl., 2021; NOU 2012: 5). Stabilitet der barnet har utviklet nye tilknytningsbånd til andre omsorgspersoner enn sine biologiske foreldre, er blitt vurdert som viktigere enn kontinuiteten i båndene til biologiske foreldre. Denne praksisen har imidlertid møtt kritikk fra den europeiske menneskerettighetsdomstolen, som mener at norsk barnevern ikke i tilstrekkelig grad har lagt til rette for kontinuitet i relasjoner mellom barnet og barnets biologiske omsorgspersoner i enkelte saker hvor barn har flyttet i fosterhjem (Søvig & Valvatne, 2022). Kritikken har betydning for utforming av samvær og hvilket mål og overordnet tidsperspektiv man skal ha når det fattes vedtak om omsorgsovertakelse (Barne- og familiedepartementet [BFD], 2020; Sørensen, 2020, se kapittel 7).

Det vi kan lære fra dette eksemplet, er at måten vitenskapelig kunnskap fortolkes og anvendes på, påvirkes av normative, verdimessige og politiske forhold. Når langvarige opphold i fosterhjem i Norge har blitt sett på som et godt alternativ for barn som ikke kan bo hjemme, mens det i USA ses som en dårlig løsning og en løsning som bør benyttes minst mulig, henger det sammen med forskjellige syn på forholdet mellom det offentlige og familien.

Normativ kompleksitet kan altså medvirke til at ulike samfunn trekker ulike slutninger av et felles vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. I svært mange spørsmål som barnevernet skal ta stilling til, er bidragene fra den vitenskapelige kunnskapen tvetydig eller direkte manglende. Da vil verdier og normer få større innflytelse på beslutningene. Hvor sterkt verdien av biologiske familiebånd står i et samfunn, er kanskje det mest typiske eksemplet på hvordan normer virker direkte inn på barnevernets beslutninger.

Normative aspekter er sentrale i barnevernet i seg selv, uavhengig av spørsmål om vitenskapelig kunnskap på området. Når barnevernets mandat er å beskytte barn og gi dem best mulige og like livssjanser, er det i et demokratisk samfunn en forutsetning at barnevernets beslutninger og praksis har legitimitet, det vil si at de er i tråd med rådende verdier og normer i samfunnet (se kapittel 2). Dette sikres gjennom barnevernsloven og rettighetene til å kunne påklage og rettsforfølge de mest inngripende beslutningene som fattes. Det er imidlertid ikke gitt at alle individer og grupper i en nasjon eller et samfunn er forent om et felles sett av normer når det gjelder hva som er godt, og hva som er skadelig for barn. Vi kan heller si at det eksisterer ulike normkulturer, det vil si ulike fellesskap som deler et sett kapittel 1 å fatte beslutninger i barnevernet 25 av skrevne og ikke minst uskrevne verdier, regler, forventninger og praksiser, for eksempel når det gjelder barneoppdragelse. Normkulturer kan knyttes til klasse, etnisitet, alder, bosted, religion og kjønn. I beslutningsprosessen vil barnevernsarbeideren møte mennesker fra ulike normkulturer. Innsikt i menneskers tilknytning til ulike normkulturer utgjør derfor en viktig del av barnevernsarbeiderens beslutningsgrunnlag. Å åpne opp for denne innsikten kan være en krevende øvelse, særlig i møte med normer som er fremmede fra ens egen. Barnevernets ansatte har selv sine erfaringer og verdier, og i tillegg blir de gjerne del av et verdifellesskap gjennom en felles fagbakgrunn (Eide, 2016). I en del familier møter de normene og verdiene som er i strid med egne og majoritetens normer. Enkelte normer og praksiser er ulovlige. Oftere er de ikke ulovlige, men kan likevel fra barnevernsarbeiderens synsvinkel være skadelige for barnets utvikling eller vekke moralsk avsky og ubehag. Gjennom utallige møter med ulike familier og individer markerer barnevernet samfunnets grenser mellom hva som er akseptabelt, og hva som er uakseptabelt. Det er dette som får Ericsson (1996) til å betegne barnevernet som et «samfunnsspeil». Hun skriver: «Gjennom å gripe inn overfor det de oppfatter som negativt, framkaller barnevernet den positive barndommen i sitt bilde» (Ericsson, 1996, s. 48). Normene og dermed forestillingene om den positive barndommen forandres over tid. Det samme gjelder barnevernets grunnlag for å beslutte at barn må flyttes fra sine foreldre. Et historisk eksempel er hvordan barnevernet temmelig systematisk overvåket og grep direkte inn i familier med romanibakgrunn (Lunga mfl., 2021; Pettersen & Hvinden, 2008). I dag vil de aller fleste ta sterk avstand fra denne praksisen.

Også i dag oppstår det konflikter når barnevernet griper inn overfor minoriteter, fordi minoritetene noen ganger representerer en normkultur som er i konflikt med majoritetens normkultur. Globalisering, migrasjon og ulikhet øker potensialet for normativ kompleksitet og konflikt. Formidlingsteknologiens mangfold gjør at informasjon deles raskt og bidrar til å forstørre bildet av konflikter mellom majoritet og minoriteter. Det gjelder ikke minst konflikter mellom barnevern og mennesker som er misfornøyde med beslutninger barnevernet har fattet. Det betyr ikke nødvendigvis at det har blitt flere som har mindre tillit til barnevernet (Clifford mfl., 2015), men at det tas i bruk nye medier for å uttrykke misnøye (E. Stang, 2018).

Noen ganger ser vi at det oppstår uenighet om barneoppdragelse innad i og mellom ulike normkulturer. Det kan eksempelvis dreie seg om familier med innvandrerbakgrunn hvor ungdommer kan oppleve at reglene innenfor familiefellesskapet er for trange, og at sanksjonene for å bryte normene er direkte skadelige og noen ganger ulovlige etter norsk lov, som bruk av vold og isolering. Ungdommene ønsker mindre sosial kontroll og en løsere normkultur innad i familien. Foreldrene kan på den annen side oppleve utfordringer i foreldrerollen gjennom at verdier som de setter høyt i oppdragelsen, ikke verdsettes i majoritetssamfunnet (Smette & Rosent, 2019). Denne typen konflikter rundt normer for familieliv oppstår selvsagt også i familier med majoritetsbakgrunn.

Enkelte normer rettsliggjøres over tid. Et eksempel er det som blir omtalt som «oppdragelsesvold», og som dreier seg om fysisk avstraffelse av barn. Bruk av fysisk avstraffelse som del av oppdragelsen har først i den moderne tid blitt karakterisert som omsorgssvikt. I Norge ble loven som tillot fysisk avstraffelse i hjemmet, trukket tilbake i 1972. Men før den tid var det likevel mange, ikke minst i barnefaglige miljøer, som mente at fysisk avstraffelse av barn var skadelig. Barnevernet hadde mandat til å regulere en slik foreldrepraksis også før 1972, på samme måte som de kan regulere foreldrepraksiser i dag som ikke er direkte spesifisert gjennom lovverket. I et klart flertall av landene i verden er det ingen forbud mot foreldres bruk av fysisk avstraffelse (FN, 2020). For foreldre som ut fra sin normkultur oppfatter dette som en selvfølgelig del av oppdragelsen, blir møtet med norsk lovverk og norsk barnevern komplisert.

Barn fra alle sosioøkonomiske lag i samfunnet kan ha behov for beskyttelse eller for å forbedre sine livssjanser. Samtidig viser en rekke empiriske studier at det blant familier i kontakt med barnevernet er en overrepresentasjon av familier der foreldrene er uten tilknytning til arbeidsmarkedet eller tilhører «arbeiderklassen», enslige mødre og enkelte innvandrergrupper (Drange mfl., 2021; Kojan & Storhaug, 2021; Paulsen mfl., 2014). Mange av disse familiene har problemer som har oppstått som følge av marginalisering, med andre ord en form for ekskludering fra storsamfunnet, selv om marginalisering kan oppstå blant alle familier uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn (Kojan, 2010). Kjønn er også et sentralt perspektiv for å utforske hvordan normativ kompleksitet har betydning i barnevernets beslutninger. For eksempel viser Storhaugs (2015) forskning at barnets fedre involveres i mindre grad enn barnets mødre i barnevernets undersøkelser, beslutninger og tiltaksarbeid. Hun mener at dette henger sammen med barnevernets holdninger og forventninger til fedreskap.

I sitt materiale fant hun at noen barnevernsarbeidere lar negative erfaringer med fedre fra tidligere barnevernssaker danne grunnlag for negative forventninger til fedre som kunne ha vært en ressurs for barnet.

Eksemplene over viser at den normative kompleksiteten utfordrer barnevernets legitimitet. For å styrke legitimiteten er det en forutsetning at den enkelte