Issuu on Google+

ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Ова публикација је реализована унутар Пројекта Стратешко планирање и развој јавних политка Развојног програма Уједињених нација у Босни и Херцеговини (UNDP БиХ) уз помоћ Делегације Европске уније у БиХ, влада Норвешке и Холандије, те UNDP -а. Садржај ове публикације искључива је одговорност аутора и не може ни на који начин бити схваћена као одраз ставова UNDP-а, Европске уније, Норвешке и Холандије. UNDP је глобална мрежа за развој Уједињених нација, која заговара промјене и повезивање земаља кроз знање, искуство и ресурсе у циљу помагања људима да изграде бољи живот. UNDP постоји у 166 земаља, ради са њима на њиховим властитим одговорима на глобалне и националне развојне изазове. Развијајући локалне капацитете они се ослањају на људе из UNDP-ја и на нашу широку мрежу партнера. Пројекат Стратешко планирање и развој јавних политика ради на јачању капацитета јавних институција у одабраним секторима кроз подршку стратешком планирању, изради јавних политика и управљању јавним финансијама. Copyright © 2010 Развојни програм Уједињених нација (UNDP) у Босни и Херцеговини Маршала Тита 48, 71000, Сарајево Супервизор: Arlett Stojanović Главна ауторица и консултантица: Марина Шкрабало, МАП Савјетовања, Загреб, www.map.hr Уредница: Маја Марјановић Сарадници (абецедним редом): Нина Бранковић, Селим Кулић, Лејла СомунКрупалија, Елмира Пашагић, Самра Шушкић-Башић, Сеад Траљић, Аида Вежић Стручна рецензија (абецедним редом): Клелија Балта, Бегајета Хабота, Нивес Миошић-Лисјак, Peter van Ruysseveldt, Тодор Скакић, Louise Sperl, Ренато Шкробо, Славица Вучић, Наташа Жугић Дизајн и припрема за штампу: Курт&Пласто Штампа:

2


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Садржај Увод ..............................................................................................................................................................................5 1.

Шта су јавне политике (policy)? ...................................................................................................................7

2.

Припрема приједлога јавне политике - SIGMA корак 3 .......................................................................13

3.

Од приједлога јавне политике до акта Владе.......................................................................................39

4.

Мониторинг и евалуација у процесу јавних политика (SIGMA корак 12) .......................................43

Прилог 1 – Образац за израду аналитичке подлоге за доношење прописа..........................................51 Прилог 2 – Водич за процјену ефеката опција јавне политике .................................................................54 Прилог 3 – Водич за анализу и консултације с актерима ...........................................................................57 Прилог 4 – Образац за план консултација................................. ......................................................................61 Прилог 5 – Водич за планирање праћења и процјене ефеката у фази израде јавне политике и прописа ..........................................................................................................................62 Прилог 6 - Присутност гендер перспективе у консултацијама са актерима.........................................63

3


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

4


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Увод Босна и Херцеговина (БиХ) је земља с ограниченим јавним ресурсима и великим бројем изазова, али истовремено земља великог људског потенцијала. Општи циљ Програма Јачање капацитета за стратешко планирање и развој јавних политика (SPPD) је подршка јавним службеницима у стицању знања и вјештина које им омогућавају формулисање квалитетнијих стратешких планова и јавних политика, а које су уско повезане са системом јавног финансирања. На тај начин, ограничени јавни ресурси могу да се искористе на најефикаснији начин у корист грађана и грађанки Босне и Херцеговине. SPPD програм дио је Стратегије реформе јавне управе и подршка је увођењу стандарда јавне управе Европске уније (ЕУ) у Босни и Херцеговини. У складу са стандардима добре праксе земаља чланица Организације за економску сарадњу и развој (ОЕCD), као и према Стратегији реформе јавне управе Босне и Херцеговине, јавне институције у БиХ имају обавезу да развијају политике за чије спровођење постоје реални финансијски и људски ресурси, користећи транспарентан и координисан приступ. Основни циљ реформе јавне управе је да се развије ефикаснија, одговорнија и транспарентнија јавна управа у БиХ. У складу с тим, SPPD програм подржао је јавне институције које су учествовале у програму подизањa капацитета за развој квалитетнијих приједлога јавних политика, с посебним акцентом на потребу правовремених јавних и међуминистарских консултација, процјену њиховог ефекта те механизме праћења спровођења (мониторинг) и вредновања јавних политика (евалуација). Овај приручник за развој јавних политика је практичан водич за државне службенике у јавним институцијама БиХ, који се сусрећу са изазовима развоја адекватних јавних политика у својим областима надлежности. Цијели SPPD програм, као и израду овог приручника, омогућила је финансијска подршка Владе Холандије, Европске комисије, Владе Норвешке те Програма Уједињених нација за развој (UNDP). Приручник је подијељен у четири тематске цјелине. У првом поглављу под називом „Шта су јавне политике (policy)?“, упознаћете се са појмом јавних политика, сазнати по чему се јавне политике разликују од традиционалног схваћања политике, као и са главним фазама, корацима и инструментима у њиховом обликовању и спровођењу. С обзиром на то да се предложена методологија развоја јавних политика коју промовише овај приручник заснива на заједничком програму унапређења квалитета управљања у јавном сектору OECD-а и ЕУ под називом SIGMA, даљње тематске цјелине приручника представљају три кључна аналитичка корака у развоју и спровођењу јавних политика, а које препоручује SIGMA програм. Ти кораци су, наиме, у низу независних процјена капацитета институција власти, препознати као недовољно развијени у законодавним процесима држава Југоисточне Европе, укључујући и Босну и Херцеговину. Тако се друго, најопсежније поглавље „Припрема приједлога јавних политика“ бави развојем јавних политика (SIGMA корак 3), с циљем да вам приближи систематичан аналитички приступ у дефинисању јавних проблема, циљева и опција јавне политике, препознавању и консултације с кључним актерима те процјену ефекта и бирање опције политике, засноване на знању о могућим ризицима у спровођењу. Треће поглавље под називом „Од приједлога јавне политике до акта Владе“ (SIGMA корак 4) пружа практична упутства за израду нацрта правних прописа на основу спроведене анализе, како је описана у претходном поглављу, те вас подсјећа на процедуру међуминистарских консултација, које, ако се добро припреме и почну на вријеме, могу да значајно и позитивно утичу на квалитет коначног приједлога прописа (SIGMA корак 5).

5


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Четврто поглавље „Мониторинг и евалуација као предуслови ефикасног спровођења јавних политика“ (SIGMA корак 12) упућује вас на важност систематичног праћења и периодичне процјене ефеката јавних политика и пратећих правних прописа, током и након самог спровођења, и нуди смјернице за правовремено планирање институционалних механизама праћења и процјене ефекта у фази израде нацрта аката. У склопу тематских цјелина наводе се мјестимично и примјери из праксе из државних и ентитетских министарстава који су учествовали у SPPD пројекту 2009. године и већ примијенили неке од метода описане у овом приручнику. Приручник укључује и перспективу равноправности полова у процесу стратешког планирања с обзиром на обавезу БиХ да укине дискриминацију над женама у политичком и јавном животу и да им омогући, између осталог, и учешће у процесима доношења политика. 1 На крају, приручник садржи и скраћени попис коришћене литературе (доступне и онима који желе да сазнају више о јавним политикама), као и прилоге – водиче за спровођење претходно описаних аналитичких корака, у склопу вашег практичног рада на изради приједлога јавних политика и правних прописа. Приручник је доступан и у електронској верзији на ЦД-у, с надом да ћете препоручене водиче и обрасце што прије самостално да примијените. У нади да ће вам приручник бити користан и подстицајан, радујемо се вашим будућим искуствима у анализи јавних политика.

1

Конвенција о укидању свих облика дискриминације над женама, Уједињене нације, 1979, Члан 7.

6


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

1. Шта су јавне политике (policy)? Друштвена питања, која у неком тренутку живота политичке заједнице постану препозната као проблеми који се тичу и узрокују забринутост великог дијела заједнице или друштва у цјелини, захтијевају дјеловање институција власти да би се ријешила. Рјешавање таквих, јавних проблема одвија се путем јавних политика, које представљају ток или план дјеловања, којим се, у политичком одлучивању, на рационалан начин настоје да постигну циљеви, уз употребу јавних средстава. Јавне политике су, дакле, намјерно дјеловање институција власти које мијења и утиче на друштво и економију. Због тога, у ствари, говоримо о политичком одлучивању о јавним питањима, које је рационално, тј. засновано на аргументима и усмјерено на рјешавање одређеног проблема. Ипак, требало би да имамо на уму да јавне политике нису увијек обавезно у писаној форми. Тако нпр. јавна политика може да буде de facto заштита домаћих произвођача, нпр. хране, њиховим избором у поступцима набавке производа за мензе у јавним институцијама, упркос непостојању такве одлуке у писаном облику (ток дјеловања). Уколико су, међутим, у писаној форми, јавне политике могу да буду разрађене у облику стратегије, програма, правних прописа или у свим овим облицима (план дјеловања). На крају, с обзиром на то да су јавне политике све што влада одлучи да хоће, али и неће да направи, недјеловање владе о питању одређене појаве која је препозната као проблем такође је јавна политика. Наиме, владина „одлука да не одлучи“ о рјешавању неког проблема може да буде под утицајем тренутне политичке ситуације и односа политичких снага или непостојања административних капацитета и/или ресурса за дјелотворно рјешавање тог проблема у датом тренутку. Јавне политике доносе се у политичком процесу одлучивања о јавним питањима, који се састоји од три међусобно повезане и неодвојиве димензије политике (за које на енглеском језику, за разлику од наших, постоје посебни изрази): • Politics – политичко одлучивање засновано на моћи и интересима политичких актера, које произилази из изборних резултата, али које карактерише одређен степен борбености и ирационалности у доношењу одлука управо због императива новог освајања власти, те у неким тренуцима, подилажења бирачком тијелу; • Policy – садржај политичког одлучивања који је усмјерен на рационално рјешавање проблема, и то избором једног између неколико алтернативних рјешења за исти проблем; • Polity – институционална структура унутар које се доносе политичке одлуке сваке политичке заједнице, а укључује и формалне процедуре за политичко одлучивање. Усљед неодвојивости ове три димензије политичког процеса, циљеви јавних политика обавезно се заснивају и на ирационалности коју садржи политика, због тога што се циљеви не дефинишу у политичком вакууму очишћеном од вриједности, идеолошких поставки, борбености и страсти, већ управо под њиховим утицајем. Управо зато, у операционализацији тих циљева (разради инструмената и механизама спровођења), важно је да се појача димензија рационалности и прилагоди институционалној структури и капацитетима за спровођење. Овдје кључну улогу имају управо државни службеници у министарствима, са својим дугогодишњим радним искуством и познавањем административних капацитета јавне управе.

7


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

1.1. Инструменти за спровођење јавних политика Инструменти за спровођење јавних политика укључују, али се не ограничавају на опорезивање, регулацију, прописивање обавезних услова и забрана, јавну потрошњу, информисање, политичке одлуке итд. У најширем смислу, можемо да их дефинишемо као стратегије, мјере и ресурсе које влада употребљава да би испунила зацртане циљеве.

РЕГУЛАЦИЈА

Опорезивање Јавно прибављање услуга

Тржиште, саморегулација

Образовање, информисање, увјеравање

Готово сваки инструмент за спровођење јавне политике има своју правну основу, било да се ради о стратегији, програму или пројекту прихваћеним на нивоу владе или парламента, тексту правних прописа, одлуци владе или парламента, упутству, правилнику или неком другом спроведбеном акту. У избору инструмената за спровођење неке јавне политике најважнији је однос, тј. омјер између тзв. инструмената присиле и инструмената подстицаја, а у пракси се најчешће комбинује неколико инструмената. С обзиром на степен присиле, говоримо о три типа инструмената за спровођење јавних политика: • Обавезујући – који укључују регулативу и директно пружање услуга институција власти (нпр. закони, правилници, уредбе, обавезна упутства) • Мјешовити – који комбинују информисање, савјетовање, субвенције, порезни или директни трошак корисника за пружену услугу (нпр. наплаћивање дијела здравствених услуга које не спадају у примарну здравствену заштиту) • Добровољни – који користе увјеравање или заговарање (нпр. информативне кампање за коришћење појаса у аутомобилу) Иако се на први поглед чини да су добровољни инструменти надградња на оне обавезујуће, у реалности ефикасност обавезујућих инструмената увелико зависи од тога у којој мјери обвезници пристају да испуњавају своје обавезе! Сви нивои власти, а нарочито локалне самоуправе, грађани и приватни сектор морају да буду правовремено информисани о новој регулативи - уколико нисмо упознати са законским обавезама, не можемо ни да их спроводимо, а за институције власти много је скупље да се ослањају на утврђивање кршења закона и санкције. Из тог разлога, у склопу израде приједлога јавне политике и плана израде правних прописа, државни службеници би требало да предвиде вријеме, финансијска средства и људске капацитете за информисање и, према потреби, едукацију нижих нивоа власти и корисничких група о начину примјене нових прописа - обавезујућих инструмената јавне политике.

8


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

У пракси се у великој већини јавних политика користи комбинација различитих инструмената за њену примјену, с различитим степеном присиле, управо зато што је пуно већа вјероватност да ће јавна политика да оствари свој циљ примјеном неколико, умјесто само једног спроведбеног инструмента. Приказаћемо то на примјеру политике безбједности у друмском саобраћају: Дефиниција проблема: Превелик број лица страдалих у саобраћајним несрећама Циљ јавне политике: Смањити број настрадалих у саобраћајним несрећама ОБАВЕЗУЈУЋИ ИНСТРУМЕНТИ

МЈЕШОВИТИ ИНСТРУМЕНТИ

• Закон о безбједности саобраћаја на путевима • Обавеза везивања безбједносног појаса • Ограничење дозвољене границе алкохола у крви • Ограничење брзине • Казне за прекршаје • Инвестиције у обнову путева

• Субвенције за куповину нових аутомобила • Ослобођење од плаћања трошкова техничког прегледа за возила до одређеног броја година старости • Нижа премија обавезног осигурања возила за возила старости до одређеног броја година • Превентивне полицијске активности упозоравања и савјетовања

ДОБРОВОЉНИ ИНСТРУМЕНТИ • Информативна кампања о користима од везивања појаса • Информативна кампања о опасностима вожње под утицајем алкохола или других опијата

Приликом избора инструмената за спровођење јавних политика требало би да се водимо сљедећим критеријумима:

Релевантност – Да ли је разумно да се управо та врста инструмента користи за ту одређену јавну политику (нпр. да ли заиста треба донијети нови законски акт или ће да буде довољно спровести информативну кампању)

Ефикасност – Да ли је омјер трошкова и користи примјене тог инструмента позитиван?

Ефективност – Хоће ли тај инструмент дати жељени резултат (нпр. хоће ли само информативна кампања утицати на возаче да се везују или истовремено треба да се појача надзор и повисе казне)?

Праведност – Јесу ли очекивани трошкови и посљедице примјене тог инструмента праведно распоређени (хоће ли једна или више друштвених група да сноси далеко веће трошкове или ће да буде значајно више погођена евентуалним негативним посљедицама примјене одређеног инструмента)?

Спроведивост – Да ли је инструмент једноставан за примјену и може ли уопште да се примијени, с обзиром на постојеће технолошке услове, људске ресурсе, финансијска ограничења и организациону структуру?

Равноправност полова – да ли инструмент води рачуна о условљености проблема разликама у полу и друштвеним улогама мушкараца и жена и њиховим специфичним потребама, положају и улози мушкараца и жена? Да ли и мушкарци и жене имају једнаке шансе за учешће у позитивним ефектима политике и како ће инструмент да утиче на равноправност мушкараца и жена у одређеној друштвеној сфери?

Иако су сви од наведених критеријума важни, зависно од специфичних околности, неки од њих ће да буду пресудни за одабир одређеног инструмента. У пракси је од посебне важности финансијска изводљивост, прије свега, буџетска ограничења, али и капацитети за планирање и реализацију капиталних инвестиција које се финансирају из ванбуџетских извора, попут кредита или претприступних фондова ЕУ.

9


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

1.2. Процес доношења и спровођења јавних политика У идеалним ситуацијама, рјешавање друштвено препознатих проблема путем јавних политика требало би да се базира на спроведеним анализама стања и процјенама потреба, разради могућих опција и прелиминарним процјенама ефекта неког рјешења које се у процесу одлучивања учини најефикаснијим. Анализе стања, процјене потреба, разраде опција и процјене ефекта представљају рационалне кораке у доношењу политичких одлука на основу неке врсте доказа који упућују на вјероватну дјелотворност интервенције власти. Ради лакшег разумијевања процеса доношења и спровођења јавних политика, политолошка литература је с��м процес подијелила у неколико корака:

Policy циклус 1. ПОСТАВЉАЊЕ ПОЛИТИЧКОГ ДНЕВНОГ РЕДА - ОДЛУЧИВАЊЕ • дефинисање приоритетних проблема • дефинисанје главних циљева политике

развој/обликовање

2. ФОРМУЛАЦИЈА/РАЗВОЈ • Идентификација опција • Процјена ефеката опција • Разрада политике - израда инструмента (прописа) • Процјена ефеката прописа

спровођење 5. ЕВАЛУАЦИЈА (ВРЕДНОВАЊЕ) вредновање И ПРОМЈЕНА • Процјена резултата • Приједлози за наставак измјене или завршетак политике

3. ЛЕГИТИМИСАЊЕ • Доношење политичке одлуке • Промоција и прихваћање политике

4. ИМПЛЕМЕНТАЦИЈА (СПРОВОЂЕЊЕ) • Администрација, координација • Мониторинг (праћење) квалитета спровођења и директних резултата

У стварном процесу политичког одлучивања ови се кораци врло често испреплићу, а неки и у потпуности прескачу, нарочито у друштвима у транзицији која теже чланству у ЕУ, усљед убрзаног прилагођавања својих јавних политика европским. Други могући разлози прескакања корака су преовладавање ирационалног политичког над рационалним одлучивањем или недостатак знања, капацитета и ресурса, нарочито у фази обликовања јавне политике, тј. анализе могућих опција. Иако су неки од ових разлога дјелимично оправдани, треба да се нагласи да прескакање анализе опција, недостаци у праћењу спровођења или изостанак вредновања ефеката јавне политике често резултирају недовољним спровођењем лоше дефинисаних јавних политика с нејасним циљевима и утрошком јавних средстава без стварних резултата. Да би се, у што је могуће већој мјери, избјегло доношење и спровођење неквалитетних јавних политика, у земљама OECD-а користи се и промовише приступ SIGMA 12 корака2, чији кратки табеларни приказ слиједи, попраћен информацијом о кључним актерима, те њиховој улози у сваком од корака. 2

OECD/SIGMA (2007). The role of Ministries in the Policy System: Policy Development, Monitoring and Evaluation, SIGMA Paper No. 39, http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkTo/NT00000D3E/$FILE/JT03224116.PDF . Превод на језике у БиХ доступан путем UNDP-а БиХ: ”Улога министарстава у систему јавних политика: развој, праћење и процјена јавних политика”, SIGMA Документ бр. 39

10


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ SIGMA 12 корака у процесу доношења и спровођења јавних политика: Корак

Водећи актер

1. Дефинисање приоритета

Владајуће странке, кабинет премијера, институције са Владина канцеларија, мандатом за министарства једнаке могућности (равноправност полова)

2. Планирање јавних политика и закона

Канцеларија Владе

3. Припрема приједлога јавне политике

Надлежно министарство

4. Припрема нацрта закона и других аката

Надлежно министарство

Радне групе, Канцеларија за законодавство, спољни стручњаци, заинтересована јавност

Министар

5. Међуресорне консултације

Надлежно министарство

Заинтересована министарства, МФИН

Министар

6. Упућивање приједлога на Владу

Надлежно министарство

Укључени актери

Министарства, Канцеларија за законодавство Радне групе, спољни стручњаци, заинтересована јавност

Одлука

Влада, Парламент

Влада Министар

Министар

Канцеларија 7. Разматрање приједлога од стране Владине канцеларије Владе

Министарство (носилац)

Секретар Владе

8. Разматрање приједлога на Владиној радној групи

Канцеларија Владе

Министарство (носилац)

Влада

9. Одлука Владе

Канцеларија Владе

Министарство (носилац)

Влада

10. Парламентарна процедура и усвајање

Предсједништво и Секретаријат Парламента

Канцеларија Владе, Министарство (носилац)

Парламент (пленум)

Суносиоци – други управни органи, спољни стручњаци, НВО-и

Министар

Суносиоци – други органи, спољни стручњаци, НВО-и

Министар, Влада

11. Имплементација

12. Мониторинг и евалуација

Министарство (носилац) Министарство (носилац), Канцеларија Владе, инспекцијски и други контролни органи

Ови кораци развијени су на основу истраживања о улози министарстава у процесу доношења и спровођења јавних политика у новим земљама чланицама ЕУ са сличном административном традицијом оним земљама које су тренутно у процесу придруживања, а с циљем да се појасни улога министарстава те пренесу најбоље праксе у процесу развоја и спровођења јавних политика у земљама чланицама ЕУ. У сваком од ових 12 корака неопходно је да се обезбиједе консултације са стручњацима, невладиним организацијама и институцијама власти које имају мандат да прате стање равноправности полова. То су, у првом реду, Агенција за равноправност полова Босне и Херцеговине на државном нивоу, те гендер центри Федерације Босне и Херцеговине и Републике Српске, на ентитетским нивоима, којима можете да се обратите и за савјет о томе како водити рачуна о равноправности полова током укупног процеса израде политике.

11


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ У овом приручнику, у наредним поглављима детаљније ћемо да се бавимо корацима 3, 4, 5 и 12, тј. припремом приједлога, припремом нацрта закона и других аката, међуресорним консултацијама те праћењем и процјеном јавних политика. Другим ријечима, приручник се фокусира на оне кораке у процесу доношења, спровођења и процјене јавних политика у којима надлежно министарство има кључну улогу, с циљем да Вам послужи као водич и подсјетник када се нађете у ситуацији израде неке нове јавне политике. Унапређење процеса доношења јавних политика и израде прописа у БиХ – један од кључних циљева Стратегије реформе јавне управе Канцеларија координатора за реформу јавне управе у БиХ припремила је Стратегију реформе јавне управе у БиХ и Акциони план 1, који су усвојени од стране Савјета министара БиХ, ентитетских влада и Владе Брчко дистрикта БиХ током љета 2006. године. Побољшање капацитета и процедура за израду законских и других прописа један је од главних циљева реформе, у склопу унапређења управне структуре и координације јавних политика на нивоу државе и ентитета, а укључује сљедеће посебне циљеве: • Израда законских прописа (и других инструмената политике) почиње тек након процјене опција политике, у смислу њихових вјероватних утицаја и проведивости; • Израда законских прописа у цијелој БиХ требало би да буде заснована на заједничким стандардима у смислу форме, формата, стила израде итд. • Провјере усклађености се користе систематски у току израде прописа, укључујући провјере номотехнике и стила, усклађености с уставом, те с постојећим законима и правним системом, утицај на буџет, провјере ефеката, ЕУ acquis итд. • Доношење законских прописа које иницирају директно чланови парламента се развија у складу с истим захтјевима за квалитетом као и акти који потичу од владе. Кључни корак у сврху подизања квалитета израде прописа догодио се у јануару 2005. године, када је Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине усвојила Јединствена правила за израду правних прописа у институцијама Босне и Херцеговине (у даљњем тексту: “Јединствена правила”). Њима се од носилаца нормативних послова у институцијама Босне и Херцеговине тражи да приликом припреме прописа врше процјену утицаја нових правила, документују омјер координације и консултација које се спроводе у припремној фази, као и да се придржавају низа других правила и процедура. Секретаријат за законодавство у Влади Републике Српске донио је слична правила 2006. године Правила нормативноправне технике за израду закона и других прописа, док органи Брчко дистрикта примјењују Одлуку о процедури израде нацрта прописа из 2007. године. Оваква правила не постоје на нивоу Федерације Босне и Херцеговине, ни кантона, већ се, додуше спорадично, у изради прописа примјењују Јединствена правила с државног нивоа. Иако ова правила имају доста тога заједничког, постоје и битне разлике. Јединствена правила се требају примјењивати у свим институцијама на државном нивоу које се баве израдом правних прописа, укључујући Парламентарну скупштину Босне и Херцеговине, док Правила нормативноправне технике за израду закона и других прописа у РС обавезују само министарства и друге органе управе, пошто их још није одобрила Народна скупштина Републике Српске. Ова три комплета правила се такођер разликују у смислу захтјева у организацији процеса израде прописа, броја особља у нормативним јединицама, припреми приједлога прописа, припреми пречишћених верзија закона, итд. Ипак, њихова је суштина идентична – налажу државним институцијама да израду прописа темеље на анализи проблема који се настоји ријешити те потенцијалних учинака самог прописа, те да у процес израде укључе друге институције. Главни је изазов у провођењу и даље недостани капацитет за квалитетну израду правних прописа у појединачним институцијама, али и мањак времена за досљедну примјену свих препоручених аналитичких поступака. Извор: Уред координатора за реформу јавне управе, пројектни приједлог „Унапређење правила и процедура за израду законских и других прописа у БиХ“, предвиђен за проведбу тијеком 18 мјесеци у 2009. и 2010. години, уз финанцирање Фонда за реформу јавне управе у Б-Х.

12


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2. Припрема приједлога јавне политике - SIGMA корак 3 Сврха овог специфичног корака је да се на основу систематски прикупљених и интерпретираних информација, које освјетљавају узроке и посљедице јавних проблема, дефинише конкретан проблем који настоји да се ријеши, те уз помоћ аналитичких поступака процијени ефективност и спроведивост могућих опција за рјешење проблема, с обзиром на административне капацитете, ресурсе на располагању те политичку прихватљивост рјешења унутар заинтересоване јавности. Крајњи очекивани резултат овог корака је израда препоруке за министра о најбољој опцији, која је заснована на спроведеној анализи. Анализа јавне политике није формула за рјешавање проблема, већ давање важних информација доносиоцима одлука и јавности! Важно је да се нагласи да се анализа јавне политике заснива за систематски прикупљеним информацијама, које чине аргументацијску базу за дефинисање јавних проблема и обликовање приједлога јавне политике. Тиме знање и стручност постају релевантна подлога за обликовање политичких стајалишта и конкретних рјешења јавних проблема. Извори за прикупљање потребних информација могу да буду врло различити - web странице министарстава, агенција, удружења, извјештаји органа државне управе, студије научних истраживача, истраживачких института (think tanks) и НВО-а, интернет претраживање, дневна и недјељна штампа. У прикупљању информација важно је прије свега се ослонити на доступне, секундарне изворе, а тек затим, циљано се обраћати примарним изворима за употпуњење слике или добијање одговора на питање које је остало нерасвијетљено у анализи секундарних извора. У овој фази министарства, као носиоци израде приједлога, имају кључну улогу с обзиром на то да су иницијатори процеса који мобилизују експертизу и координишу консултације. Специфични поступци које у оквиру овог корака треба спровести су:

Дефинисање проблема који треба да се ријеши

Дефинисање циљева јавне политике

Дефинисање опција

Анализа актера јавне политике

Консултације с кључним актерима

Процјена ефекта опција

Препорука најбоље опције министру

13


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2.1. Дефинисање проблема Дефиниција проблема је први и, заправо, одлучујући корак, који ће да усмјери све остале аспекте јавне политике која се развија. Наиме, у складу са начином на који се дефинише проблем, развијаће се и мјере и инструменти за његово рјешење. Овдје је важно да се запамти да иста појава може да буде дефинисана као проблем на разне начине. На примјер, појава просјачења на улици може да се дефинише као социјални проблем једне маргинализоване друштвене групе, али и као проблем јавног реда и мира. Очигледно је да ће мјере које ће да се развијају и спроводе битно да се разликују у ова два случаја. Приликом дефинисања проблема требало би да се води рачуна о његовој позадини (начину рјешавања проблема у прошлости и другим јавним политикама и збивањима које су на њега утицале), али и о томе како се он перципира у оквиру тренутне политичке ситуације. За анализу позадине проблема неопходно је да се одговори на сљедећа питања: • Када је и како проблем настао? • Који су узроци проблема? • Који је историјски, законски, политички, друштвени и привредни контекст проблема? • Како је проблем привукао пажњу јавности? • Да ли се проблем једнако појављује код мушкараца и код жена? • На кога и на које начине проблем утиче? Да ли проблем другачије утиче на мушкарце и жене, дјечаке и дјевојчице? • На који начин се актуелне неравноправности полова и друштвене улоге мушкараца и жена одређују или утичу на проблем и његове узроке? • Које јавне политике су примијењене у прошлости у покушају да се ријеши проблем? • Који су били резултати тих јавних политика? За анализу проблема у оквиру тренутне политичке ситуације треба да се одговори на сљедећа питања: • Који су тренутни правни, друштвени, привредни, политички контексти и посљедице проблема? • Који је тренутни обим проблема? Да ли се разликује за мушкарце и за жене? Ко је ризична група с обзиром на пол? • Која јавна политика се тренутно примјењује у покушају да се ријеши проблем? • Која различита мишљења постоје о проблему и тренутном приступу проблему? • У којем погледу је тренутна јавна политика успјешна/неуспјешна? Да ли се њена успјешност разликује за мушкарце и за жене? • Шта не ваља у тренутном приступу? У поступку дефинисања проблема требало би да се усредоточимо на узрок проблема, а не само на његове симптоме, а важно је да се наведе и на које области или друштвене групе проблем директно утиче (нпр. економија, мали подузетници и обртници). Идентификација узрочно-посљедичних веза значајна је за проналажење могућих рјешења и одбацивање оних која, с обзиром на природу проблема, нису прихватљива. Извори података који значајно олакшавају дефинисање проблема и откривање узрочно-посљедичних веза могу да буду извјештаји органа управе, публикације, резултати спроведених истраживања, статистичке анализе или увиди експерата из одређене области. Користан метод за дефинисање проблема и идентификацију дубљих узрока проблема је тзв. проблемско стабло, односно дијаграмски приказ хијерархије проблема, који описује њихову узрочно-посљедичну везу.

14


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

ПОСЉЕДИЦЕ

ПОСЉЕДИЦЕ

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ

ПОСЉЕДИЦЕ

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ

ГЛАВНИ ПРОБЛЕМ НЕПОСРЕДНИ УЗРОК

НЕПОСРЕДНИ УЗРОК

НЕПОСРЕДНИ УЗРОК

ДУБЉИ УЗРОК

ДУБЉИ УЗРОК

ДУБЉИ УЗРОК

Анализа проблема идентификује негативне аспекте постојеће ситуације и одређује узрок и посљедицу између идентификованих проблема. Инструменти за анализу проблема могу да дефинишу негативне аспекте и из перспективе пола. У том смислу предлаже се компаративна анализа проблема с обзиром на разлике у друштвеним улогама и потребама и рањивостима мушкараца и жена, у оквиру одређене проблемске области. Такође је важно да се води рачуна о томе да се чује женски глас у анализи кључних проблема, с обзиром на то да су потребе и перспективе жена традиционално мање заступљене у политичком одлучивању. Важно је да се јасно каже чији се проблеми идентифују, ко кога представља.3 Такође, у анализи и дефинисању проблема нарочита пажња требало би да се посвети и ставовима кључних актера на које се проблем односи и на њихово виђење узрока и посљедица које проблем производи. Консултовање кључних актера у раним фазама израде приједлога јавне политике значајно доприноси изради квалитетног приједлога, који ће да буде у фази спровођења боље прихваћен од стране субјеката на које се односи, пошто ће они имати осјећај креирања политике на начин који задовољава њихове интересе. Такође, укључивањем што ширег круга заинтересованих страна добиће се широка лепеза различитих погледа на проблем и његове посљедице. Израда проблемског стабла групна је аналитичка активност, гдје се одређена појава или проблем рашчлањује у низ специфичних, повезаних проблема, при чему се, путем расправе и договора, одређује главни проблем, а остали проблеми се смјештају у доњи дио стабла, уколико се ради о узроцима, или у горњи дио стабла, уколико представљају посљедице. Анализа проблема помоћу овог метода одлична је прилика за укључивање и дијалог између стручњака различитих профила из различитих институција и организација, чије се перспективе и искуства надопуњују, а анализа проблема добија на темељитости и квалитету. На самом почетку расправе, важно је да сви укључени слободно наведу низ проблема које на основу постојећих анализа и искустава сматрају релевантним (такозвана бујица идеја), након чега се ти проблеми путем заједничке анализе групишу и постављају у проблемско стабло. Да би обезбиједили да се анализа проблема дефинише и кроз перспективу равноправности полова, неопходно је да се провјери сљедеће: 3

Toolkit in mainstreaming gender equality in EC development cooperation, str. 83, http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/gender/toolkit/index.htm accessed on 9/12/2005 6:09:53 PM

15


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Ко је ризична група? Да ли су у анализи стања подаци разврстани по полу? Одредити постоје ли неке специфичности везане уз полне разлике и друштвене улоге између мушкараца и жена које би биле релевантне за дефинисање главног проблема. (нпр. ко су починиоци саобраћајних несрећа – постоји ли веза између саобраћајне културе и стила вожње мушкараца и жена и починилаца саобраћајних несрећа?) Јесу ли организоване консултације и с потенцијалним кључним актерима женама и мушкарцима?4

На тај начин могу да се дефинишу различити проблеми и практичне и стратешке потребе специфичне за мушкарце и жене у процесу развоја политике. Завршено проблемско стабло представља опсежну слику тренутне негативне ситуације и омогућава нам да се као креатори јавних политика фокусирамо на најниже идентификован узрок проблема (коријен проблема), с обзиром на то да мјере дизајниране за елиминацију узрока (а не посљедице!) проблема обезбјеђују позитивне промјене на системском нивоу. Сликовитим рјечником речено, уколико сасијечемо узрок у коријену, нестаће и његове негативне посљедице. Слиједи примјер проблемског стабла којим је рашчлањен почетни проблем недовољне безбједности ��румског саобраћаја: ПОСЉЕДИЦЕ Неповјерење јавности у владу

ПОСЉЕДИЦЕ Лош рејтинг у ЕУ анализама безбједности у саобраћају

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ Саобраћајне несреће главни узрок и трошак повреда на раду

ПОСЉЕДИЦЕ Лоша туристичка репутација земље

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ Висока смртност и тешке повреде у саобраћају

ПОВЕЗАНИ ПРОБЛЕМ Млади возачи најчешћи починиоци несрећа

ЦЕНТРАЛНИ ПРОБЛЕМ Честе саобраћајне несреће

НЕПОСРЕДНИ УЗРОК Непажљивост возача

НЕПОСРЕДНИ УЗРОК Лош квалитет возила

НЕПОСРЕДНИ УЗРОК Лош квалитет путева

ДУБЉИ УЗРОК

ДУБЉИ УЗРОК

Слаба самодисциплина и неефикасне санкције

Старост возног парка, неодржавање возила

ДУБЉИ УЗРОК Лоше одржавање путева, недовољна улагања у инфраструктуру путева

Да бисмо постигли жељене позитивне промјене, морамо да креирамо мјере које ће да настоје да елиминишу ове дубље узроке. Овако детаљна анализа проблема омогућава одређивање приоритета и смјера политичког дјеловања, с обзиром на то да прецизно дефинисан проблем, с јасним узроцима и посљедицама, олакшава сљедећи корак – дефинисање јасних циљева јавне политике.

4

Toolkit in mainstreaming gender equality in EC development cooperation, str. 48, http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/gender/toolkit/index.htm accessed on 9/12/2005 6:09:53 PM

16


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2. 2. Дефинисање циљева јавне политике Јасноћа циљева јавних политика увелико повећава вјероватност да ће спровођење јавне политике да буде успјешно. Без јасног разумијевања шта се јавном политиком жели да постигне, тешко је да се идентификују могући смјерови будућих активности. Још је теже да се одреди најпогоднија опција за развој политике. Једноставније речено, 'уколико не знате гдје желите да идете, тешко да ћете тамо и да стигнете'. Наиме, нејасно дефинисани циљеви остављају могућност да се интерпретирају на разне начине, што у фази спровођења јавне политике може да доведе до неуједначене примјене истог инструмента и постизања различитих резултата, који су, у суштини, другачији од планираних. Осим тога, јасно и експлицитно дефинисање циљева омогућава креаторима јавних политика развој разумних аргумента за и против одређене опције. Такође, олакшава посао у фази имплементације и мониторинга предузетих активност и, на крају, евалуације јавне политике. Циљеви би требало да буду директно повезани с дефинисаним проблемом и узроцима проблема и потребно је да се сврстају хијерархијским редослиједом. Такође, циљеви морају да буду међусобно повезани у логичан слијед, тј. оперативни циљеви морају да доприносе остваривању специфичног циља, док би специфичан циљ требало да допринесе остваривању општег циља, који се поставља као визија, односно очекивана, дугорочна позитивна промјена препознатог негативног стања. Проблемско стабло је посебно корисно као подлога за дефинисање циљева јавне политике. Наиме, циљеве јавне политике требало би да се формулишу као рјешења препознатих проблема у склопу проблемског стабла. Тиме се стабло циљева може да изради врло брзо и прецизно, као позитиван одраз проблемског стабла. При томе је посебно важно да се што више конкретизују циљеви, односно рјешења која се односе на узроке проблема, да би владина интервенција заиста и резултирала системским промјенама. Слиједи примјер стабла циљева које се заснива на проблемском стаблу недовољне безбједности у друмском саобраћају, у којем су црвено означени они циљеви који ће да буду фокус владине интервенције, с обзиром на то да нуде рјешења за препознате узроке проблема: Смањивање броја погинулих и страдалих у саобраћају

Смањивање броја саобраћајних несрећа

Повећање пажљивости возача

Едукација возача

Ревизија санкција

Капацитирање собраћајне полиције

Побољшање квалитета возила

Набавка нових возила

Редовно одржавање возила

Финансијске олакшице за набавку и редовно одржавање возила

17

Побољшање квалитета путева

Боље одржавање путева

Стратегија капиталних инвестиција у саобраћајну инфраструктуру


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Циљеви морају да задовољавају тзв. SMART (паметне) критерије:

Specific (посебни): Циљеви морају да буду прецизни и довољно конкретни да не би подлијегали опречним интерпретацијама. Measurable (мјерљиви): Циљеви морају да дефинишу будуће жељено стање у мјерљивом облику да би се касније могло да провјери да ли је циљ остварен или не. Accepted (прихватљиви): Ако циљеви утичу на понашање, онда морају да буду прихватљиви, разумљиви и слично интерпретирани од стане свих оних од којих се очекује преузимање дијела одговорности за њихово остваривање. Realistic (реалистични): Циљеви морају да буду амбициозни, али истовремено и реално постављени да би их одговорни прихватили као значајне. Time-dependant (временски одређени): Циљеви остају неопипљиви ако се њихово остварење не веже за одређени датум или за одређени временски период. При дефинисању циљева јавне политике требало би да се одговори на сљедећа питања: • Каква се позитивна промјена у односу на препознати проблем у циљаној области настоји да изазове или постигне новом или измијењеном јавном политиком? • Како динамика друштвених односа између мушкараца и жена утиче на проблем који настојите да ријешите те каква се позитивна промјена очекује с обзиром на специфичне потребе мушкараца и жена и равноправност полова? • Који се конкретни резултати очекују непосредно након увођења јавне политике? • Који су очекивани резултати у средњорочном периоду, након 1-3 године спровођења? • По чему је управо доношење нове или измијењене јавне политике прихватљив начин утицања на препознати проблем? Дефиниција специфичних циљева јавне политике доводи до изналажења могућих опција тј. осмишљавања конкретних мјера за њихово постизање, а које ће кумулативно да доведу до остваривања главног/општег циља јавне политике. При томе би требало да се води рачуна о већ споменутој могућности комбиновања различитих врста инструмената с обзиром на степен присиле, као и о резултатима спроведене анализе о начинима на који се у прошлости покушало да утиче на исти проблем, те њихове ефекте. У анализи би нарочито пажљиво требало да се осврне на оне мјере које су се показале успјешним, ради њихове евентуалне репликације, као и на оне које су се показале неуспјешним, с циљем избјегавања раније учињених грешака.

18


19

Доминантна улога добављача н/д

Непостојање залиха н/д

Непостојање државне енергетстке стратегије

Недостатак међуентитетске и институционалне координације

Непостојање регулативе

Нафта се не третира као стратешка сировина

Одсуство сагласности за формирање агенције

Држава не може утицати на формирање цијена

Цијене н/д не прате свјетске трендове

Незаштићеност ФБиХ и потрошача од поремећаја на тржишту

Министарство нема поуздане улазне податке

Несигурно снабдјевање у ванредним ситуацијама

Неимплементираност ЕУ директива

ПРОБЛЕМСКО СТАБЛО

Капацитирање терминала Федерације

Опрема

Едукација

Успостава Агенције за управљање нафтним залихама

Обезбјеђивање финансијских средстава за успоставу залиха

Ревизија санкција

Физичко оспособљавање постојећих капацитета

Обезбјеђивање залиха

Доношење законске регулативе усаглашене са ЕУ

Повећана безбједност снабдијевања у БиХ

Постизање политичке сагласности

Успостава регулаторног органа за нафту

Доношење стратегије капиталних инвестиција

СТАБЛО ЦИЉЕВА

Примјер анализе проблема и дефинисања циљева у склопу SPPD пројекта Министарство енергије, рударства и индустрије Федерације БиХ (ФМЕРИ) је у склопу пројекта израдило аналитичку подлогу за унапређење регулаторног оквира у области управљања нафтом и нафтним дериватима, да би се обезбиједила већа безбиједност снабдијевања овим енергентима, али и здрава тржишна утакмица у интересу крајњих корисника (привреда и грађани). При томе је потребно да се води рачуна и о обавезама придруживања ЕУ, односно усклађивању с aquis-ом. Анализу проблема и дефинисање циљева спровела је радна група која је успјешно примијенила метод проблемског стабла које је претворено у стабло циљева политике управљања нафтом и нафтним дериватима, с обзиром на главни проблем незаштићености ФБИХ и потрошача од поремећаја у снабдијевању овим енергентима:

ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА

ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2. 3. Дефинисање опција јавне политике Важно је да се запамти да увијек постоји неколико основних приступа за постизање циљева који морају да се размотре приликом идентификовања разних опција. Примјери ових основних приступа проблему су различита законска рјешења, тј. прописи који на неки начин регулишу материју и самим прописом нуде одређена рјешења, али постоји и саморегулишућа опција, односно рјешење које ће да понуди тржиште (обично је ријеч о природном јачању конкуренције, што води ка снижавању цијена и повећању квалитета). Ради се, у ствари, о нивоу државне интервенције, те степену обавезности инструмента за спровођење јавне политике. Због тога је увијек потребно да се постави питање „Регулисати или не?“ Типологија инструмената за спровођење јавних полити��а породица и заједница

ниска

добровољни инструменти

добровољне организације тржиште

↨ ниво државне интервенције

информисање и увјеравање

мјешовити инструменти

субвенције продаја власничких права (нпр. концесије) порези и корисничке надокнаде регулација

висока

присилни инструменти

јавна предузећа јавне услуге Извор: Howlett и Ramesh 1995, 82.

Постављањем питања Регулисати или не? избјегавамо тренутно прихваћање новог прописа као једине могуће опције. Зашто да не размотримо алтернативне опције, као што су саморегулација или јавна кампања? Можда ове опције нуде боље и ефикасније рјешење или рјешење које је финансијски исплативије. У вези са питањем регулисања, поједностављење већ постојеће регулације (нпр. пројекат ХИТРОРЕЗ у Хрватској) се у многим случајевима показало као добро рјешење проблема (мање је више). На крају, обавезно је да се размотри нулта опција, тј. да се пројицирају будући трендови на основу тренутно расположивих података у случају да се не предузме ниједна активност. Наиме, нулта опција омогућава анализу тренутне ситуације и предвиђање будућих трендова, ако не дође до промјена, а с друге стране, поређење с другим предложеним опцијама да би увидјели позитивне, односно, негативне ефекте опција за развој јавне политике. Како да се одреде опције за развој јавне политике ? Када су могуће мјере осмишљене у форми нацрта, слиједи анализа опција, тј. процјена колико је која од мјера спроведива, колико би била ефикасна и који је однос трошкова и користи увођења те конкретне опције. Аналитичар разматра на који начин различите компоненте неке јавне политике иду једна уз другу и на који начин доприносе рјешавању проблема, уз истовремену процјену о томе како би нека интервенција власти утицала на циљану популацију. Сврха развоја опција је да се размотре различити механизми постизања циља те одабере најбољи механизам на основу унапријед одређених критеријума. Најбољи начин обједињавања опција је помоћу листе опција, који ће да нам омогући лакше уочавање реалне и изводљиве опције. У овој фази важно је да се задржи широка перспектива над проблемом, јер чак и када се једна опција покаже као најбољи начин рјешавања проблема, то не значи тренутно одустајање од свих осталих опција. Важно је да се у овој фази приједлози групишу у значајно различите приступе, у односу на логику интервенције и комбинацију инструмената. Главни елементи описа опције су: • Опис рјешења проблема (принципи, циљеви, инструменти, организациона структура). • Зашто је она релевантна? • Очекивани ефекат на циљеве јавне политике. • Под којима условима је она изводљива?

20


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Извори идеја за дефинисање опција различити су, а свакако би требало да се узму у обзир: • рјешења која су се користила у другим државама, а показала су се успјешним, на основу компаративне анализе одређене јавне политике; • рјешења која су се користила у прошлости, са акцентом на препознате изазове и научене лекције о изводљивости и успјешности претходних рјешења; • рјешења која се успјешно користе у неким другим јавним политикама, посебно у вези са институционалним механизмима надзора и имплементације; • приједлози стручњака и невладиних актера заинтересованих за одређену јавну политику. • пилот пројекти које су спровеле владине институције или њихови партнери, а чији су резултати позитивно евалуаисани. Компаративна анализа јавних политика незаобилазни је метод којим се омогућава трансфер јавних политика, а посебно долази до изражаја у процесу европских интеграција. Трансфер јавних политика је процес у којем се знање о јавним политикама, успостављеним административним процедурама и начину функционисања институција у једном просторном или временском контексту користи за развој јавних политика и система јавног управљања на другом мјесту (другој земљи, регији, граду итд). Постоји широк спектар рјешења јавних политика која могу да се примијене путем трансфера. У њих спадају рјешења о раду институција, циљеви и мјере јавних политика, идеологије па чак и поуке из погрешних рјешења. Постоји разлика између добровољног процеса трансфера и наметнутог процеса трансфера. Добровољни трансфер значи да институција која ради на јавним политикама тражи рјешење проблема путем прилагођавања успјешних политика из других земаља у контекст дате земље. Принудни или наметнути трансфер се дешава када политички актери одређене државе или међународне организације утичу на доношење политика у другој држави тако што, на примјер, условљавају пружање међународне помоћи или одобрење кредитних средстава тиме што траже да се донесе унапријед дефинисана јавна политика. Из листе опција тада би, уз нулту опцију, требало да се одаберу двије до три реалне и изводљиве опције, које се даље анализирају да бисмо добили оне које су у могућности да задовоље постављене критеријуме кроз филтрирање. Филтрирање или процес сужавања опција омогућава раздвајање добрих и могућих рјешења од нереалних и лоших опција кроз филтере ефикасности, ефективности и конзистентности:

• Ефикасност – До које мјере се од опције може да очекује да ће да постигне постављене циљеве? • Ефективност – До које мјере се од опције може да очекује да ће да постигне постављене циљеве с одређеним нивоом ресурса? • Конзистентност – До које мјере се од опције може да очекује да ће да ограничи евентуалне уступке у економској, социјалној и еколошкој области? Приликом дефинисања опција, свакако би требало да се одреде барем три садржајно значајно различите опције, од којих свака задовољава основне критеријуме релевантности и изводљивости. У супротном, дефинисање опција је само декларативно и не омогућава стварни избор најбоље опције. У том смислу, комбинација статуса qуо, префериране и неразумне опције није прихватљива. Препоручује се да се, уз обавезну опцију задржавања постојећег начина рјешавања проблема (опција статус qуо), предложи једна опција која претпоставља постепене промјене у начину рјешавања проблема (инкрементална опција), те друга опција, која захтијева заокрет у начину рјешавања проблема (радикална опција). У оквиру сваке опције, могуће је да се развије и неколико модалитета рјешавања проблема, односно подопција. Додатне користи разматрања алтернативних опција односе се на подстицање креативности и размишљања ван контекста самог проблема, док идентификовање и брза процјена широког спектра опција доприносе и транспарентности, јер је то један од начина информисања и креатора јавних политика и актера зашто су неке од опција одбачене у раној фази, што олакшава оправдавање коначног избора предложене опције. У нашем конкретном примјеру политике безбједности у друмском саобраћају, за сваки оперативни циљ може да се осмисли неколико различитих опција дјеловања (мјера) које би могле да допринесу његовом испуњењу, при чему би се у изради јавне политике требало да одабере оптимална комбинација мјера, с обзиром на њихову ефективност, али и изводљивост, с обзиром на потребна средства:

21


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Оперативни циљеви јавне политике

1. Повећавање пажљивости возача

2. Побољшање квалитета возила у саобраћају

3. Побољшање квалитета путева

Могуће мјере (опције рјешења) a. Капацитирање саобраћајне полиције за јачи надзор b. Ревизија санкција c. Смањење или укидање дозвољене границе степена алкохолизираности d. Едукација и информисање возача с обзиром на специфичности понашања одређених друштвених група (нарочито млађих мушкараца) у саобраћају a. Олакшавање набавке нових возила – повољније кредитне линије b. Стимулација редовног одржавања возила код овлашћених сервисера c. Строжији услови за пролазак техничког прегледа a. Доношење стратегије капиталних инвестиција у изградњи путева b. Повећање процента износа који се из цијене бензина издваја за одржавање путева c. Контрола квалитета одржавања путева д. Примјена квалитетнијих материјала за одржавање путних праваца

Примјер компаративне анализе јавне политике у склопу SPPD пројекта Са Федералним Министарством рада и социјалне политике5 рађено је на анализи примјене „Закона о посредовању у запошљавању и социјалној сигурности незапослених лица“. Дискусија и анализа проблема указала је на три комплексна и засебна проблема: висину и дужину примања новчане накнаде у случају незапослености, организацију служби за запошљавање те начин обезбјеђивања здравственог осигурања за незапослена лица. Због тога је одлучено да се уради компаративна анализа законских рјешења у другим земљама, која би могла да буду релевантна за осмишљавање рјешења у БиХ, да би се: • стекао увид у приступ рјешавању проблемa у другим државама, • упознало са механизмима спровођења ових законских рјешења, • упознало са институцијама које су задужене за спровођење закона, • стекао увид у ниво усклађености закона у овој области са европским стандардима и директивама. Процес компаративне анализе укључивао је тражење одговора на сљедећа питања: 1. Колика је висина и дужина трајања новчане накнаде у случају незапослености у другим земљама? 2. На који начин су организоване службе и заводи за запошљавање у овим земљама? 3. На који начин је ријешено питање здравственог осигурања за незапослена лица у другим земљама? Критеријуми за одабир земаља на којима се радила компаративна анализа били су сличан политички, правни и економски контекст земље те постојање заједничке идеологије социјалне државе. Одлучено је да се уради анализа закона у сусједним земљама из региона (Србија, Црна Гора и Хрватска) као и у неколико земаља из ЕУ (Њемачка, Белгија, Шпанија, Француска, Данска). Сазнања до којих се дошло примјењујући компаративну анализу у вези са измјештањем администрације здравственог осигурања била су да би било добро да се комбинују нека рјешења из закона Републике Хрватске са неким рјешењима Србије и примијене у изради новог закона у Федерацији Босне и Херцеговине. Налази компаративне анализе послужили су радној групи за дефинисање и анализу трију дефинисаних опција: 1. Опција статус qуо 2. Радикална промјена, која би подразумијевала да се администрација здравственог осигурања у потпуности пребаци на заводе за здравствену заштиту и искористи искуство Републике Хрватске 3. Прелазно рјешење, које би подразумијевало да примаоци новчане накнаде у случају незапослености имају покривено здравствено осигурање путем бироа, а да се сва остала незапослена лица здравствено осигуравају код завода за здравствену заштиту. Ово прелазно рјешење, у ствари, представља комбинацију рјешења из Хрватске и Србије. 5

http://fmrsp.gov.ba (приступљено 12.1. 2010.)

22


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ У компаративној анализи висине и дужине новчане накнаде за незапослене анализирана су рјешења из закона Црне Горе са рјешењима из закона Републике Хрватске:

Федерација Босне и Херцеговине

Црна Гора

Хрватска

Закон о посредовању у запошљавању и социјалној сигурности незапослених лица

Закон о запошљавању

Приједлог закона о посредовању при запошљавању и правима за вријеме незапослености с коначним приједлогом закона

Висина новчане накнаде Члан 30. Висину новчане накнаде чини 40% просјечне нето плате исплаћене у Федерацији у посљедња три мјесеца прије престанка радног односа незапосленог лица, коју објављује Федерални завод за статистику.

Члан 53. Новчана накнада износи 60% од најниже цијене рада. На износ новчане накнаде обрачунавају се доприноси за здравствено, пензијско и инвалидско осигурање у складу са законом.

Члан 41. Основу за утврђивање висине новчане накнаде чини просјек обрачунате плате, умањен за доприносе за обавезна осигурања остварен у тромјесечном периоду, који је претходио престанку радног односа, односно службе Чланак 42. • Новчана накнада за првих 90 дана коришћења износи 70%, а за преостало вријеме коришћења 50% од основе утврђене према одредбама члана 41. овог Закона

Дужина остваривања права на новчану накнаду

Члан 30. Новчана накнада из става 1. овог члана исплаћује се назапосленом лицу: • 3 мјесеца ако је провелo на раду од 8 мјесеци до 5 година; • 6 мјесеци ако је провелo на раду од 5 до 10 година; • 9 мјесеци ако је провелo на раду од 10 до 15 година; • 12 мјесеци ако је провелo на раду од 15 до 25 година; • 15 мјесеци ако је провелo на раду од 25 до 30 година; • 18 мјесеци ако је провелo на раду од 30 до 35 година: • 24 мјесеца ако је провелo на раду више од 35 година.

Члан 54. Новчана накнада припада незапосленом лицу, и то: • 3 мјесеца за стаж осигурања од 9 мјесеци непрекидно или 12 мјесеци са прекидима у посљедњих 18 мјесеци; • 4 мјесеца за стаж осигурања од 2 године непрекидно или 4 године са прекидима у посљедњих 5 година; • 6 мјесеци за стаж осигурања од 5 до 10 година непрекидно; • 8 мјесеци за стаж осигурања од 10 до15 година непрекидно; • 10 мјесеци за стаж осигурања од 15 до 20 година непрекидно; • 12 мјесеци за стаж осигурања од 20 до 25 година непрекидно.

Члан 44. Новчана накнада припада незапосленом лицу у трајању од: • 90 дана ако је провело на раду од 9 мјесеци до 2 године; • 120 дана ако је провелo на раду више од 2 године; • 150 дана ако је провелo на раду више од 3 године; • 180 дана ако је провелo на раду више од 4 године; • 210 дана ако је провелo на раду више од 5 година; • 240 дана ако је провелo на раду више од 6 година; • 270 дана ако је провелo на раду више од 6 година; • 300 дана ако је провелo на раду више од 8 година; • 330 дана ако је провелo на раду више од 9 година; • 360 дана ако је провелo на раду више од 10 година; • 390 дана ако је провелo на раду више од 15 година; • 420 дана ако је провелo на раду више од 20 година; • 450 дана ако је провелo на раду више од 25 година; 6

Налази ове компаративне анализе послужили су за дефинисање сљедећих опција : 1. Висина новчане накнаде у износу од 60% износа од просјечне нето плате исплаћене незапосленом лицу у посљедња три мјесеца без дефинисања минималног и максималног износа новчане накнаде. 2. Висина новчане накнаде у износу од 60% износа од просјечне нето плате исплаћене незапосленом лицу у посљедња три мјесеца с дефинисаним минималним и максималним износом новчане накнаде. 3. Трајање права на новчану накнаду до 12 мјесеци, што је преузето из закона Црне Горе, с тим да незапослено лице које је на раду провело више од 32 године има право на новчану накнаду све до поновног запослења (како је регулисано у закону Републике Хрватске) или стицања права на пензију. 4. Трајање права на новчану накнаду до 12 мјесеци, с тим да незапослено лице које је на раду провело више од 32 године има право на новчану накнаду у трајању од три године 6

Приликом разматрања дефинисања опција на основу ове компаративне анализе, потребно је да се узме у обзир да је Министарство за рад и социјалну политику ФБиХ имало обавезу да се води препорукама Свјетске банке о висини и дужини трајања новчане накнаде у ФБиХ и због тога је дефинисање опција било ограничено. Ово је управо примјер наметнутог трансфера јавне политике.

23


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2.4. Анализа актера јавне политике Актери јавних политика су лица, групе, организације или институције које имају интерес за или на које утиче одређена јавна политика. Разликујемо формалне актере, који су у процес укључени због својих уставних и законских овлашћења и због тога имају право и обавезу учешћа, и неформалне актере, који су укључени без директног законског овлашћења или обавезе учешћа, али учествују по основним правима партиципације у демократском поретку. Због тога, у формалне актере најчешће убрајамо институције власти и органе државне или локалне управе, док у неформалне актере убрајамо медије, невладине организације и друге интересне групе (синдикате, послодавце…). Анализа актера незабилазан је корак у развоју јавних политика - основа је за прикупљање информација и приједлога путем консултација које прате израду и процјену ефеката опција политике.

Формални и неформални актери

Контрола - судска власт; регулаторне агенције

Доносиоци политике законодавна, извршна власт

Агенције владе

Директни проводиоци политике - јавна управа

Остали нивои власти (нису директно укључени у одлучивање)

Међународни актери (EU, WB, UNDP)

Невладини учесници - интересне групе, стручњаци, удружења

Медији и јавност

Важно је да се запамти да су односи између актера динамични и промјењљиви, те да у различитим фазама циклуса развоја и спровођења јавних политика, зависно од формираних савезништава с другима актерима или под утицајем јавног мнијења, неки актери могу да прелазе из једног „квадранта“ у други. Тако, на примјер, један актер који је на почетку идентификован као онај с малим нивоом моћи и интереса, лако може да постане онај с великим нивоом интереса и средњим нивоом моћи (усљед, рецимо честих наступа у медијима) и потребно је да приступ таквом актеру буде прилагођен новонасталим околностима. Неформални актери имају доста велики утицај на јавно мнијење, које има утицај на формирање и дјеловање интересних група, зависно од нивоа пажње коју грађани посвећују одређеним процесима одлучивања о јавним политикама. Интересне групе су важни учесници у политичким процесима, управљању и креирању јавних политика, с обзиром на то да у свим секторима лобирају за или против јавних политика, те имају развијене односе с медијима, путем којих своје ставове пласирају у јавност. Уз све то, јаче интересне групе често имају и директан контакт с креаторима јавних политика, што им омогућава пуно лакши утицај на садржај неке јавне политике.

24


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Свака тема и сваки сектор имају утицај на животе мушкараца и жена и због тога је у процесу анализе актера важно да се укључе и експерти за питања равноправности полова те представнице организација које се залажу за укидање дискриминације жена као и институција власти које имају мандат да прате стање равноправности полова. У процесу развоја политике њихово учешће се обезбјеђује кроз све кораке SIGMA процеса развоја политике. У смислу броја укључених актера, процес развоја и спровођења јавних политика можемо да посматрамо у форми пјешчаног сата, како је приказано на илустрацији:

1. Одлучивање о дневном реду - ВЕЛИКИ БРОЈ актера

2. Развој политике - смањује се број актера, РАСТЕ ВАЖНОСТ СТРУЧЊАКА

3. Легитимисање - првенствено формални актери, али и МЕДИЈИ

4. Имплементација - ДЕФИНИСАНИ НОСИЛАЦ - администрација али и ПАРТНЕРИ из цивилног друштва

5. Вредновање - расте број актера - ЈАВНА И ПОЛИТИЧКА РАСПРАВА

У фази постављања проблема на политички дневни ред, број укључених актера је велики, с обзиром на то да утицај на политички дневни ред, осим владе, могу да имају и медији и интересне групе и опозицијске странке и невладине организације. Када се проблем нађе на политичком дневном реду, а ради ефикасности процеса израде опција, број укључених актера обавезно се смањује, при чему кључну улогу добијају стручњаци за одређену секторску политику, најчешће из редова надлежног министарства и понекад уз помоћ спољних експерата. У овој фази важно је да се укључе и представници других министарстава на чији би рад и област дјеловања нова јавна политика могла да има утицај. Њихово укључивање већ у фази разраде опција обезбјеђује ефикасан процес усаглашавања ставова и кохерентност с другим јавним политикама и на тај начин избјегава често мијењање и допуне прописа када се јавна политика или нови пропис почне примјењивати, усљед међусобно неусклађених законских одредби. У овој фази добро је да се укључе и представници релевантних невладиних организација, с обзиром на то да они често располажу најсвјежијим информацијама с терена, које могу да буду од користи у процјени ефекта неког предложеног инструмента на циљану популацију.

25


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ У фази легитимисања нове јавне политике, број укључених актера је најмањи и, у ствари, у пракси се своди на формалне актере – владу и парламент, те медије као посреднике у преносу информација о новој јавној политици јавности. При томе, требало би да имамо на уму да само добар консултативни процес у ранијим фазама резултира већом вјероватношћу прихваћености јавне политике од стране будућих корисника, али и проводилаца, што се обавезно рефлектује у самом спровођењу, односно подршци или отпорима коју ће они пружати у спровођењу. У фази имплементације, број актера расте, с обзиром на то да се у спровођење обавезно укључује државна и локална администрација, а често и партнерске невладине организације којима је евентуално повјерен дио спровођења мјера јавне политике. Током фазе имплементације, важно је да се у склопу праћења спровођења јавне политике оставе отворени комуникацијски канали с државном администрацијом и партнерским невладиним организацијама, да би надлежном министарству на вријеме стигла информација о евентуалним непредвиђеним препрекама у спровођењу мјера нове јавне политике, што онда даје могућност модификације мјере да би била ефикаснија у постизању циљева јавне политике. На крају, у задњој фази циклуса развоја и спровођења јавних политика – у фази вредновања ефеката јавне политике - број актера се поново знатно повећава, с обзиром на то да ефекте могу да вреднују све друштвене групе, од заинтересоване јавности, преко стручњака, медија, невладиних организација и опозицијских странака, па све до индивидуалних грађана – корисника јавне политике. Анализа актера обавезно би требало да узме у обзир перцепције, интересе и могућности утицаја различитих актера на доношење, спровођење и утицај јавне политике, као и на њену перцепцију у јавности. Наиме, сврха анализе актера је: • на вријеме открити на које би све појединце, групе, заједнице и институције могла да утиче или који би могли да утичу на јавну политику (позитивно или негативно) • предвидјети врсту и моћ утицаја (позитивног или негативног) појединих актера на јавну политику • на вријеме развити стратегију за добијање најефикасније подршке за будућу јавну политику, односно смањивање потенцијалних препрека за њено спровођење

Корак 1 – Идентификација актера Рад на анализи актера почиње идентификацијом свих формалних и неформалних актера који су досад били укључени и заинтересовани за ову проблемску област и јавну политику и оних који су директно и индиректно релевантни за спровођење дефинисаних мјера нове јавне политике или прописа. Другим ријечима, прво морамо да саставимо попис: • актера неопходних за реализацију циљева • актера на које ће циљеви да имају директни утицај • актера који су вјероватно негативно настројени према циљевима • актера с утицајем на обликовање политичког и јавног мнијења о циљевима и садржају јавне политике • актера који ће да пруже информације о питањима равноправности полова То су примарни актери с високим нивоом моћи и утицаја на саму јавну политику, као и интереса за њену реализацију. С тог пописа требало би да одредимо оне које би свакако требало да директно укључимо у израду јавне политике путем радне групе, те остале, које би требало да консултујемо путем интервјуа, округлих столова, анкета или неког другог метода. Како су министарства неопходна за реализацију циљева, а имају и утицај на обликовање политичког мнијења о циљевима и садржају јавне политике, она представљају незаобилазног актера у сваком процесу дизајна јавних политика. Након њих, требало би да попишемо актере који су вјероватно најпогођенији овом јавном политиком и због тога би их, без обзира на њихов утицај, требало да узмемо у обзир у припреми јавне политике.

Корак 2 - Почетна анализа актера За почетну анализу актера јавне политике користан метод може да буде њихово сврставање у „квадранте“, зависно од нивоа интереса и моћи који имају, на сљедећи начин: • Актери велике моћи и интереса морају да се потпуно укључе у свим фазама процеса развоја јавне политике и предузму максимални напори да би се подмириле њихове потребе, односно захтјеви. • Актерима велике моћи, а ниског интереса потребно је да се посвети довољно пажње да би били задовољени, али не превише да им кључна порука не би постала превише заморна.

26


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ •

Актере мале моћи, а високог интереса важно је да држимо информисаним на одговарајући начин и комуницирамо са њима да би се спријечила појава већих проблема. Ти актери могу често да буду од велике помоћи у вези са појединостима везаним уз одређену јавну политику. Актере мале моћи и ниског нивоа интереса потребно је да пратимо, али да их не замарамо претјераном комуникацијом.

Матрица за препознавање кључних актера Велика

Узимамо их у обзир - секундарни

Кључни актери - примарни

Не посвећујемо им пажњу

Морамо да имамо на уму њихове потребе - секундарни

МОЋ АКТЕРА

Мала Низак

ИНТЕРЕС АКТЕРА

Висок

Код анализе формалних актера, важно је да запамтимо да у раној фази развоја јавне политике свако министарство којег се нека јавна политика тиче представља актера самог за себе. У тој фази влада (као јединствен актер) још увијек се не налази на попису, с обзиром на то да министарства у истој влади могу да имају потпуно различит интерес у односу на исту јавну политику. На примјер, министарство пољопривреде, министарство привреде и министарство здравства имају опречне интересе у политици ограничавања употребе дуванских производа, с обзиром на то да прво даје субвенције за узгој дувана, друго води рачуна о угоститељима као послодавцима и генераторима прихода, а треће о посљедицама употребе дуванских производа. Тек када се они усагласе, влада као јединствен актер наступа према осталим актерима јавне политике.

Корак 3 - Дубља анализа кључних актера Након ове почетне анализе актера, корисно је да за оне актере које смо идентификовали као примарне и секундарне направимо дубљу анализу, која ће за сваког кључног актера детаљније да образложи: • ниво интереса и моћи, • процјену става према јавној политици, уз образложење услова позитивног става, те • приједлог опције јавне политике која је том актеру вјероватно прихватљива, односно начина на који влада може да придобије подршку тог актера. Наравно, биће и оних актера којима ниједна алтернативна опција неће промијенити негативан став према јавној политици, усљјед, рецимо, вриједносног неслагања. За такве актере корисно је да се развију противаргументи на аргументе за које претпостављамо да би их они могли да користе. Ти ће противаргументи да одиграју потенцијално важну улогу у фази легитимисања јавне политике. Образац за детаљнију анализу актера доносимо у прилогу Приручника.

27


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2. 5. Консултације с кључним актерима Када говоримо о учешћу јавности у обликовању и спровођењу јавних политика, добро је да имамо на уму да постоје различите функције учешћа, од којих свака има своје специфично обећање које се даје јавности, као и различите методе учешћа, које свака од тих функција користи. Континуум учешћа јавности у одлучивању о јавним политикама Функција: ИНФОРМИСАЊЕ

Функција: КОНСУЛТОВАЊЕ

Функција: УКЉУЧИВАЊЕ

Функција: САРАДЊА

Функција: ПРЕНОС МОЋИ

Циљ учешћа јавности: Дати уравнотежене и објективне информације да би се олакшало разумијевање проблема, алтернативе и/или рјешења

Циљ учешћа јавности: Добити повратну информацију од јавности на извршену анализу, понуђена алтернативна рјешења и/или одлуке

Циљ учешћа јавности: Радити директно с јавношћу тоеком цијелог процеса да би се њихова питања и интереси стално разматрали

Циљ учешћа јавности: Остварити партнерство с јавношћу у сваком аспекту одлучивања, укључујући развој алтернативних рјешења и идентификацију преферираних опција

Циљ учешћа јавности: Препустити коначну одлуку јавности

Обећање које се Обећање које се даје јавности: даје јавности: Водићемо рачуна Бићете о вашим информисани, проблемима, саслушаћемо ваше проблеме и приједлозима и питањима и дати дати повратну вам повратну информацију о информацију о томе на који томе на који начин начин је ваш допринос утицао је ваш допринос Најчешћи методи: на одлуку утицао на одлуку Медијске Најчешћи методи: кампање и Стручне и јавне расправе (округли емисије, информативни столови), серије састанака, материјали на радионице, фокус групе, анкете, интернету, интернетско савјетовање трибине, округли столови, презентације

Обећање које се даје јавности: Укључићемо ваше препоруке у коначну одлуку у највећој могућој мјери

Обећање које се даје јавности: Провешћемо оно што ви одлучите

Најчешћи методи: Радне групе за израду јавне политике, циљано прикупљање писаних изјашњавања

Најчешћи методи: Радне групе, институционални органи (парламентарни одбори, економскосоцијално вијеће) референдум

Обећање које се даје јавности: Бићете информисани.

Сврха и користи консултација с актерима: Главна сврха савјетовања и укључивања актера је прикупљање информација о њиховим интересима, ставовима, приједлозима и проблемима у вези са одређеном јавном политиком, да би се подигао ниво разумијевања и прихваћања циљева јавне политике, али и ради уочавања до сада непрепознатих слабости и негативних ефеката опција јавне политике, који би требало да се на вријеме отклоне. Тиме консултације доносиоцима одлука и институцијама задуженим за израду јавне политике доносе неке од сљедећих користи: • задовољење законских обавеза • прикупљање података, идеја и мишљења да би могла да се уради процјена ефекта • транспарентност • ефикасност усвајања јавне политике • легитимност и подршка јавној политици • контрола над информацијама и порукама у медијима • развој демократске културе

28


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ • •

превенција критика јавности о затворености и искључивању обезбјеђење адекватне и правовремене информисаности других нивоа власти и невладних актера о обавезама које доноси нова владина политика или правни пропис, а тиме и успјешнија имплементација те политике.

Консултације иду паралелно са свим корацима развоја и спровођења јавне политике, међутим, зависно од фазе процеса, број укључених актера ће да варира. Претпоставке успјешних консултација: • Спроведена анализа актера, која је резултирала избором кључних актера, процјеном њихових очекиваних главних интереса, ставова и нивоа утицаја на процес доношења јавне политике те препознатим могућностима за дјеловање у сврху повећања њихове подршке/смањења евентуалних отпора јавној политици. • Дефинисани специфични циљеви консултација с обзиром на препознате могућности за повећање подршке одређених актера те у односу на потребе за прикупљање информација у склопу спровођења одређених аналитичких поступака. • Процес консултација је транспарентан и заснива се на принципу сарадње, који укључује двострану и правовремену информисаност о актима и одлукама који се доносе, транспарентно укључивање актера на основу стручности и могућег доприноса у погледу дате тематике и стварну спремност на измјене и допуне јавне политике или прописа у складу са приједлозима консултираних актера. • Методи су одабрани на основу ефикасности (одговарају временском року, људским и финансијским ресурсима на располагању за спровођење консултација) и примјерености циљаној групи (комуникацијском стилу, нивоу информисаности, временској и просторној расположивости самих актера). • Консултовани актери добили су повратну информацију о исходу консултација и обиму у којем су њихови приједлози узети у обзир у коначној формулацији јавне политике. Планирање консултативног процеса Планирање на вријеме и у раној фази, кључни је елеменат успјешног процеса консултација. Због тога је потребно да имамо план консултација, који би требало да буде усклађен с приоритетима, вашим капацитетима и ресурсима које имате на располагању. Другим ријечима, консултације не би требало да буду трошење времена, неефикасне и скупље од очекиваних ефеката. План консултација требало би да покрива цијели процес креирања јавне политике и одреди циљ консултација, релевантне циљне групе, консултационе алате, њихов временски период и документе консултација. Консултације могу да буду усмјерене према јавности уопште, ограничене на циљану групу актера или на неколико појединаца, односно организација. У консултације је свакако потребно да се укључе све циљане групе и сектори који ће бити захваћени имплементацијом. Да бисмо били успјешни у консултовању, морамо да имамо јасно идентификован циљ онога што желимо да постигнемо консултацијама. Структурисане и циљане консултације (упитници са специфичним питањима) произвешће информације које ће моћи врло лако да се користе, док неструктурисане и опште консултације (тражећи од учесника да коментаришу приједлог прописа) дају податке којима се стиче општи утисак о ставу консултоване групе према неком приједлогу јавне политике. Облик, дужина и начин консултовања разликоваће се ако тражимо нове идеје, прикупљамо податке који нам недостају или испитујемо и провјеравамо почетне хипотезе. Избор комуникацијских алата или метода консултовања зависиће од тога ко би требало да буде консултован, када и у којој фази процеса и којим средствима. Свакако би требало да водимо рачуна о комуникационом стилу и временској расположивости циљане групе, као и о расположивим ресурсима (стручној и логистичкој подршци, времену и финансијским средствима) за припрему и спровођење консултација. На примјер, организатори консултација с представницима пословног сектора требаће да процијене да ли ће одзив да буде већи ако се организује двочасовно савјетовање или округли сто, гдје се на лицу мјеста подијели и кратак упитник, или је дјелотворније да се пошаљу писани упитници путем привредне коморе на већи број адреса предузећа, с дефинисаним роком за одговор. У пракси се, зависно од важности

29


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ одређеног актера и циља консултација, комбинује више метода консултација усмјерених на исту циљану групу. На примјер, савјетовање уживо посебно је корисно ако се жели да расправи и провјери прихватљивост понуђених опција, док су писане анкете корисне за прикупљање информација у склопу анализе проблема или процјене капацитета за спровођење јавне политике. Слиједе неки уобичајени методи консултовања:

• Презентације – структурисано информисање циљаних група, с предвиђеним временом за постављање питања и појашњења – корисно у раној фази, да би кључни актери било адекватно упознати с јавном политиком, као и у промоцији јавне политике.

• Стручне и јавне расправе (округли столови, трибине) - посебно су корисне као прилика за аналитички допринос различитих актера и транспарентну расправу о више опција и њиховим ефектима, при чему се провјерава и прихватљивост рјешења; организација може да се повјери и неком невладином актеру (истраживачком институту, невладиној организацији), што доприноси и угледу владиних институција као отворених и спремних на истински дијалог.

• Расправе у медијима – телевизијске и радијске емисије које омогућавају информисање укупне јавности о одређеној јавној политици, расправу стручњака, али и контакт с грађанима (могућност постављања питања у етер). Посебно корисне у фази дефинисања проблема и циљева јавне политике и у касној фази јавне расправе о приједлозима јавне политике.

• Серија састанака с циљаним институцијама и организацијама – састанке је потребно довољно времена унапријед најавити, спецификовати тему и очекивани исход; корисни су ради мањег, повјерљивијег формата који омогућава расправу о осјетљивијим, отвореним питањима и добијање подршке; често су неизбјежни као припрема за укључивање актера у радну групу или консултације путем стручних расправа.

• Фокус групе – серија модерираних, структурисаних групних интервјуа с хомогеном групом испитаника (лица сличних карактеристика), које води за то оспособљено лице, уз помоћ унапријед дефинисаног водича за интервју. Фокус групе су посебно корисне као додатни метод за продубљење разумијевања кључних налаза анкетног испитивања на репрезентативном узорку цијеле циљане популације. Ако се ради о проблематици гдје постоје значајне разлике утицаја самог проблема и владиних интервенција на жене и мушкарце, важно је да се организују фокус групе посебно за испитанике и испитанице (на примјер, политика укључивања на тржиште рада, насиље у породици, здравствени програми).

• Радионице – ако су добро припремљене, омогућавају квалитетну интеракцију и ангажман учесника у анализи и планирању, а рад у малим групама је посебно користан за дубинску анализу неког питања или проблема; позитивно утичу на осјећај власништва учесника над процесом израде јавне политике и њихову међусобну сарадњу. Требало би да се омогући једнако учешће оба пола у радионицама.

• Радне групе за анализу јавне политике и израду нацрта правног прописа – радне групе које именује институција власти имају задатак и надлежност да израде нацрт неке јавне политике или правног прописа и у том смислу су главни савјетодавни орган министра. У сврху квалитета приједлога јавне политике, ефикасности, али и легитимности, веома је корисно да се у саму радну групу укључе и главни невладини актери одређене јавне политике, чиме им се обезбјеђује не само давање приједлога већ и суодлучивање у процесу развоја јавне политике. Радна група, да би била ефикасна, мора да има дефинисани очекивани резултат, план рада, дневни ред сваког састанка, као и задатке појединих чланова између састанака. Уз именованог водиоца, корисно је одредити и замјеника (секретара) радне групе, који ће да се брине о припреми материјала и координацији чланова, укључујући и правовремено информисање и доставу записника са свих састанака. Требало би да се омогући једнако учешће оба пола у радним групама.

30


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ • Циљано прикупљање писаних изјашнјавања – уобичајен начин консултовања у систему јавне управе, гдје се релевантним институцијама доставља подлога (нпр. нацрт неког приписа), са захтјевом за коментарима и приједлозима измјена и допуна. Ради веће ефикасности, корисно је да се у попратном допису дефинишу кључна питања на која се очекује одговор, а такође се препоручује да се, уз нацрте прописа, овај метод искористи и у ранијој фази израде јавне политике или прописа, на примјер, за допуну радних верзија аналитичких подлога јавних политика (нпр. анализе проблема, процјене ефеката опција).

• Анкетно испитивање – захтијева стручну припрему и спровођење у складу са методологијом квантитативних испитивања јавног мнијења, коју редовно користе социолози и психолози. Анкетирање може да се спроведе уживо, телефоном или поштом, а препоручује се нарочито у случају потребе консултовања крајњих корисника (нпр. возача и возачица) или врло бројне циљане групе (нпр. мали подузетници, аутопревозници). Важно је да се реално предвиди очекивани одзив (који ријетко прелази 30% ако испитанике не можемо да обавежемо да одговоре), рокове и људске ресурсе за додатно подстицање испитаника (слањем подсјетника или додатним телефонским позивима) те стручну подршку за израду анкете и обраду података.

• Интернетско савјетовање – посебно је корисно због малих трошкова спровођења, али је важно да се јавне расправе на службеним интернетским страницама институција власти најаве кључним актерима другим методама (путем саопштења за медије, директним дописима па чак и телефонским позивима). Интернетско савјетовање се не разликује од прикупљања писаних изјашњавања, што значи да уз докуменат на који се траже коментари, треба да припреме и попратна упутства с кључним питањима, дефинисаним роком и појашњењем у коју сврху се спроводи расправа те како ће актерисазнају да ли је и како њихов допринос уважен. Интернетска савјетовања могу да садрже и on-line анкете, али би требало да се води рачуна о непредвидљивости, а тиме и упитној релевантности узорка испитаника који ће да одговоре на анкету. На консултације би требало да се гледа као на активност која се понавља. На примјер, уводне консултације могу да се одрже да би се сазнао поглед актера на природу проблема, консултације током израде процјене ефекта прописа требало би да се одрже да би увидјели начин реаговања и мишљења актера на могућу палету опција за рјешавање проблема, а завршне консултације могу да имају за циљ ставове актера о могућем прихваћању опција или о њиховој процјени успјешности јавне политике у поступку њеног вредновања. Вријеме консултовања одређује се од случаја до случаја, а опште правило је да се с консултацијама почне најкасније у фази идентификације и избора опција, уз јасан приказ проблема и циљева јавне политике, да би се повећао допринос и могућност утицаја консултованих актера на развој јавних политика. Истовремено, ако сте у позицији носиоца израде приједлога јавних политика, консултације о садржају су један од најефикаснијих, али и најјефтинијих начина прикупљања информација неопходних за процјену ефеката појединих опција. На крају, важно је да имамо на уму да су консултације двосмјеран процес и консултованим особама/институцијама/организацијама потребно је дати повратну информацију, укључујући и кратко образложење зашто њихов приједлог или информација није искоришћена у финалној верзији. У ту сврху, као ефикасан метод препоручује се израда и објава извјештаја о спроведеним консултацијама, која може да се приложи и уз приједлог јавне политике или правног прописа, те би, свакако, требало да буде објављена на службеној интернетској страници и/или директно послана свим консултованим актерима. Иако фазе легитимације и имплементације политике нису у фокусу овог приручника, немојмо да заборавимо да без адекватне информисаности свих проводиоца, обвезника и корисника једне политике, нема ни њеног довољно широког, добровољног прихваћања и ефикасног спровођења. Због тога је важно да се развије комуникацијски план, с фокусом на информисање па и едукацију циљаних група, који прати доношење и почетак примјене нових владиних програма, закона и других прописа. Неки уобичајени методи укључиће јавне презентације, интернетско оглашавање, летке, медијске натписе итд. Ради што ефикасније припреме плана консултација, у прилогу овог приручника доносимо водич и образац за припрему консултација.

31


32

До окончања Дистрибутери рада радне групе

Радна група

Ресорна кантонална министарства

Објава образложења уз нацрт закона на интернетској страници До финализације Јавност ФМЕРИ, најаве у дневној текста закона штампи, писана изјашњавања

До краја октобра

Удружење До окончања рада радне групе саобраћајаца

Радна група

Кореспонденција и писано изјашњавање

Крај октобра

Кореспонденција

Одбор за енергетику Парламента ФБиХ

Крај октобра

Упознавање јавности са недостацима у постојећем систему и предностима предложених рјешења, посебно истаћи будућу транспарентност коју успоставља нови закон и корист грађана.

Придобити подршку Одбора за израду и регулисање ове области на подручју Федерације на начин да се презентују користи закона за привреду и грађане. Континуирано и уско сарађивати уважавајући различите улоге и обостране интересе. Кроз поступак консултација и рад у РГ настојати идентификовати специфичне интересе ове групације. Остварити континуирану и уску сарадњу уважавајући разлике у улогама и обостраним интересима. Кроз комуникацију информисати о активностима, циљевима и другим мјерама јавне политике и добити мишљења о појединим рјешењима.

Не

Не

Не

Не

Не

Не

Финализовати докуменат јавне политике, односно сачинити концизан и садржајан Не материјал за презентацију, са позивом за коментаре.

Финализовати документе јавне политике и направити допис.

Финализовати документе јавне политике и завршити припремне радње за израду нацрта закона.

Финализовати докуменат јавне политике, сачинити допис – информисање о процесу израде јавне политике и најава закона. Финализовати документе јавне политике и завршити припремне радње за израду нацрта закона.

Финализовати докуменат јавне политике, сачинити допис.

Придобити подршку ових институција/ удружења, који представљају широку категорију крајњих корисника, који су, уз привредне субјекте, и највише погођени политикама и законима у овој области.

Омбудсман за потрошаче и Савез удружења за заштиту потрошача

Кореспонденција и писано изјашњавање

Настојати да се добије јака подршка коморе као јаке, стручне и независне организације у Финализовати докуменат јавне остваривању основних циљева закона, а то политике, припремити допис према су транспарентност и здрава тржишна Комори (позив на састанак). конкуренција у сектору продаје н/д.

Привредна комора

Крај октобра (преднацрт); децембар (нацрт закона)

Не

Процјена потребних људских и материјалних ресурса за преузимање обавеза утврђених законом (финансијска оцјена ефекта).

Састанак, писано изјашњавање на нацрт закона

Укључивање у израду закона о питању складиштења залиха нафтних деривата.

Терминали Федерације

Континуирано кроз радну групу

Радна група

Не

Састанак

Извршити финансијску процјену ефеката, финализовати докуменат јавне политике, сачинити допис према ФМФ с документом у прилогу.

Федерално Министарство финансија

Средина октобра

Добити информације о могућности финансирања нових институција/органа које Нацрт закона предвиђа те усагласити остала рјешења из закона како не би дошло до пада прилива прихода од продаје н/д.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење плана.

Тим за спровођење консултација.

Тим за спровођење консултација.

Помоћница министра ФМЕРИ - водитељица тима за припрему закона о нафти

Овај план консултација заснива се на почетној (широј) анализи актера и детаљнијој анализи специфичних интереса кључних актера везаних уз ову јавну политику. Радна група за израду анализе јавне политике и нацрта закона задужила је трочлани тим за спровођење консултација, који укључује водитељицу Радне групе, помоћницу министра која има мандат за одржавање директних консултација с другим институцијама. Потребни Укључени Рок за Активност Специфични циљ консултација Потребне предрадње додатни Одговорни спровођење актери ресурси

Примјер плана консултација актера у склопу SPPD пројекта – Консултације током израде аналитичке подлоге (документа јавне политике) и нацрта Закона о нафти и нафтним дериватима, Министарство енергије, рударства и индустрије ФБиХ (ФМЕРИ)

ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА

ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Примјери спровођења консултација у склопу SPPD пројекта Примјер 1- Министарство рада и борачко-инвалидске заштите Републике Српске С циљем систематског приступа рјешавању проблема несугласица у вези са примјеном постојећег Закона о раду, у сарадњи са Програмом за развој УН-а (UNDP), Министарство је спровело анализу одредби Закона о раду по поглављима: дискриминација, репрезентативност, колективно преговарање и колективни уговори. У сврху анализе проблема и због недостатака актуелне регулативе, радна група за анализу Закона о раду спровела је почетне консултације с Удружењем послодаваца и кровним синдикатима, и то прикупљањем писаних изјашњавања путем дописа, са сљедећом структуром:

Појашњење задатка на којем ради Министарство и сврхе консултација: • „Сврха пројекта је да се добије квалитетна анализа која ће да послужи као полазна основа за доношење одлуке да ли је потребно вршити измјене и допуне постојећег Закона о раду, у којем смјеру би требало да иду евентуалне промјене, а у сврху потпуне хармонизације радног законодавства РС-а са аqyis communitaireom, или ће се ићи на усвајање новог закона.“

• Молба за мишљење и приједлоге, с дефинисаним роком и контакт особом, наведеном email адресом и телефонским бројем, који су на располагању за додатна појашњења: „У намјери да и Ви будете упознати са овим активностима и дате свој допринос у изради анализе (која ће, наравно, Вама бити достављена), молимо Вас да одговорите на сљедећих неколико питања.“

• Груписана, циљана питања о сваком поглављу закона које је предмет анализе, што усмјерава актере на што конкретније одговоре, али им омогућава да изнесу и своја детаљнија стајалишта о примјењљивости и примјерености актуелних и потенцијалних законских рјешења (опција). Слиједе питања која се односе на поглавље дискриминације и колективно преговарање. „Дискриминација (чл. 5. и чл. 107-112. Закона о раду) 1. Да ли сматрате да су сви видови дискриминације укључени у наведене чланове Закона? Ако сматрате да нису, за које облике дискриминације сматрате да нису укључени? 2. Да ли тренутно законско рјешење на адекватан начин штити раднике и лица која траже запослење од различитих видова дискриминације? Ако је одговор не, које додатне мјере предлажете? 3. Да ли су Вам познати случајеви дискриминације и да ли сматрате да је висина предложених санкција адекватна за ту врсту прекршаја? Колективно преговарање 1. Да ли је потребно и неопходно законски регулисати материју колективног преговарања, која подразумијева учеснике, рокове, поступак и остала релевантна питања или се то питање може евентуално да регулише смјерницама о колективном преговарању, које би усвојио Економско-социјални савјет Републике Српске? 2. Да ли је неопходно да у процесу колективног преговарања, када постоји више репрезентативних синдиката/унија, удружења послодаваца, учествују: a. Сви синдикати? б. Само већински синдикати? ц. Само један већински репрезентативни синдикат? Молимо Вас да образложите своје мишљење.

33


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Примјер 2 - Министарство саобраћаја и веза Републике Српске Путем анкете, радна група Министарства је консултовала кључне актере с циљем анализе постојећег стања у области јавног превоза лица у Републици Српској. Тиме су ове консултације послужиле као драгоцјен извор за анализу проблема, а тиме и за спецификовање циљева и мјера у склопу нове политике безбједности друмског саобраћаја. Анкета је упућена свим јединицама локалне самоупрве (ЈЛС), МУП-у РС-а, Републичкој као и општинским инспекцијама, превозничким предузећима и Привредној комори РС-а. Након обраде налаза анкете, предвиђени су и додатни групни интервјуи ради продубљивања анализе о проблемима који су се показали као посебно значајни. Од 62 ЈЛС којима су упућена анкетна питања, одговор су доставила 52 ЈЛС, што представља значајан одзив (од 10 ЈЛС-ова који нису одговорили на упитник, њих 7 свакако нема организован јавни превоз на свом подручју). Анкетни упитник послат је путем телефакса, док су током периода остављеног за попуну упитника, службеници путем телефона давали појашњења оним институцијама које су имале додатна питања, као и подстицали на одговоре оне ЈЛС-ове који нису у датом временском року доставили своје одговоре. Поред драгоцјених информација које су проистекле из процеса консултација, остварени су значајни контакти са представницима ЈЛС-ова и створене претпоставке за дугорочну комуникацију и праћење предметне области. Питања су се односила на оне аспекте проблема које је радна група препознала као релевантне, као и на оне податке који су недостајали: • Регулација јавног превоза лица на локалном нивоу - да ли је и како организација јавног превоза лица уређена локалним прописима • Техничка опремљеност аутобуса – број аутобуса за вршење јавног градског и приградског превоза лица у посљедње три године (ово омогућава анализу тренда) и старосна структура аутобуса • Техничка исправност аутобуса и спровођење прописа из ове области • Развијеност услуге - аутобуске линије на подручју јединица локалне самоуправе • Процјена безбједности друмског превоза лица – утицај тренутног стања (старосна структура, техничка исправност возила, поштовање редова вожње итд) на безбједност друмског саобраћаја • Процјена доступности услуге и задовољства корисника • Адекватност и капацитети инспекцијског надзора на републичком и општинском нивоу • Резултати и ефекти рада саобраћајног инспектората на републичком нивоу • Могућност тужби грађана • Регулација начина и организације такси превоза на локалном нивоу • Број возила у такси превозу • Старосна структура возила у такси превозу • Организација такси превоза • Тренутно стање такси превоза и утицај на безбједност друмског саобраћаја. Прикупљени подаци потврђују одређене претпоставке о узроцима проблема, те нова сазнања о узроцима проблема, што је указало на потребу доношења прописа којим би се елиминисали постојећи проблеми. Такође је уочено да слаба инспекцијски надзор поред правне празнине, представља додатни проблем у регулисању друмског саобраћаја. Прикупљене информације су систематизоване и похрањене у базу података, која ће убудуће бити периодично ажурирана (најмање полугодишње), с циљем систематског праћења и анализе стања у овој области

34


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

2. 6. Процјена ефекта опција Након што су дефинисане опције рјешавања проблема, неопходно је да се идентификују директни и индиректни потенцијални ефекти спровођења сваке опције, као подлоге за доношење одлуке о избору оптималне опције, с обзиром на предвиђене трошкове и очекиване резултате. Важно је да свака опција размотри и позитивне и негативне ефекте да би могле да се сагледају јаке и слабе стране сваке од опција. Сами ефекти требало би да се групишу на финансијске (фискалне), економске, социјалне, и еколошке (ефекте на природну околину). У том процесу анализе и процјене потребно је да се јасно повежу узроци (активност, инструмент) и ефекти (учинци) те одговори на питање у којој ће мјери и уз које трошкове предложена активност да допринесе постизању циљева (посебно специфичног и оперативног циља јавне политике). Процјена ефекта опција јавне политике, односно процјена ефекта прописа (regulatory impact assessment), заживјела је у државама OECD-а, укључујући и чланице ЕУ током протеклих 15 година, као стандардни аналитички поступак у склопу законодавних иницијатива те припреме владиних стратегија и програма. Њена основна функција је да помогне доносиоцима политичких одлука да боље регулишу, тиме што ће се на вријеме да препознају и смање ризике имплементације јавне политике или прописа. Пошто се процијене ефекти сваке опције, они се пореде и бира се опција чији је одно�� трошкова и користи најповољнији. Потребно је да се одреде и врсте трошкова: a) Директни трошкови јавне управе (трошкови припреме и спровођења јавне политике, пружања услуга и контроле над спровођењем) б) Трошкови прилагођавања обухваћене популације (нпр. закон о забрани пушења и прилагођавање угоститеља) ц) Индиректни трошкови за привреду (пад продаје цигарета, смањење броја трафика и радника у трафикама). Процјена ефеката опција јавне политике или прописа омогућава квалитетну разраду имплементацијских механизама, да би се прије самог спровођења обезбиједили сви потребни организациони, финансијски и политички услови, без којих очекиване позитивне промјене могу да изостану. На примјер, у случају политике безбједности у друмском саобраћају, можда је препознат ризик недовољног капацитета полиције и због тога и у планирању имплементације требало би да се обезбиједе и намјенска средства (рецимо из претприступних фондова) за техничку помоћ и опремање саобраћајне полиције. Главни извори информација за процјену ефекта опција су: • властито знање и искуство службеника који су задужени за припрему јавне политике, • знање и искуства других стручњака из министарства и других државних институција • знање, искуства спољних стручњака (из академске заједнице, невладиних организација, међународних развојних агенција, пословног сектора) • знање и искуства учесника којих се одређена јавна политика или пропис директно тичу • постојећа истраживања и статистички подаци • медијски натписи Консултације су неизоставна димензија процјене ефекта опција, с обзиром на то да је без контакта с учесницима којих се одређена јавна политика директно тиче, немогуће процијенити њене ефекте управо на кључне актере, а такође се само консултацијама могу да уштеде драгоцјено вријеме и финансијска средства за прикупљање потребних информација. У том смислу, процјена ефеката требало би да буде попраћена и разрађеним планом консултација. Процјена ефеката опција узима у обзир потенцијалне позитивне и негативне ефекте и трошкове везане уз буџет, економију, друштво и различите социјалне групе и природну околину, при чему је важно да се одговори на сљедећа главна питања: 1. Који су очекивани позитивни и негативни ефекти сваке опције на јавни буџет? Процјена фискалног ефекта од пресудне је важности за изводљивост сваке опције, а требало би да обухвати ефекте на све релевантне јавне буџете – од државног до локалног нивоа! • Да ли се спровођење прописа/акта планирања мора да финансира из јавних буџета? • Који су предвиђени приходи и расходи одређеног буџета?

35


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ • • • •

Који су приједлози извора средстава за покривање повећаних расхода и трошкова буџета узрокованих прописом/актом планирања? Који су приједлози за надокнаду смањених прихода и доходака буџета узрокованих прописом/актом планирања? Који је ефекат прописа/акта планирања на запошљавање службеника корисника јавних буџета, односно да ли је потребно да се обезбиједе средства за плате нових службеника? Како ће да се процјењује успјешност спровођења прописа/акта планирања, с обзиром на фискални ефекат?

2. Како ће свака од опција да утиче на економски развој? • Који су главни позитивни и негативни ефекти на цјелокупну привреду? • Који су привредни сектори директно обухваћени и погођени? • Који су главни позитивни и негативни ефекти на захваћене привредне секторе? • Који су главни позитивни и негативни ефекти на актере (пословне субјекте) тих привредних сектора? • Који је од тих ефеката доминантан? • Шта би требало да се уради да се смањи/спријечи најзначајнија потенцијална штета за привреду? 3. Како очекивани позитивни и негативни ефекти и трошкови погађају различите групе становништва те како утичу на постојеће друштвене разлике? Потребно је да се посебна пажња усмјери на идентификовање захваћених група у друштву, с акцентом на рањиве социјалне групе, које, иначе, имају отежан приступ тржишту рада или повећан ризик од сиромаштва и социјалног искључивања (нпр. лица с инвалидитетом, Роми, рурално становништво, жене средње доби, стари и немоћни). У том смислу, обавезна је процјена ефеката политике, с обзиром и на разлике у друштвеном положају и потребе мушкараца и жена, при чему би требало посебно да се води рачуна о очекиваним негативним ефектима још увијек присутне друштвене, политичке и економске дискриминације жена. Процјена социјалног ефекта7 опција укључује: • Анализу дистрибуције трошкова и користи кроз друштво - идентификовање 'побједника' и 'губитника' помаже у предвиђању препрека предложеним опцијама и може да укаже на потребу кориговања или редизајнирања предложене опције или да подстакне размишљање о мјерама које ће да ублаже негативне ефекте на поједине друштвене групе или локалне заједнице. • Процјену утицаја сваке опције на постојеће друштвене разлике - потребно је на вријеме открити које су рањиве социјалне групе директно и индиректно погођене сваком од предложених опција и ради ли се о позитивном или негативном ефекту. Кључно је да се покуша да предвиди да ли ће нова јавна политика да утиче на постојеће разлике тако што ће да их смањи, остави једнаким или их чак повећа. • Приједлог допунских мјера или корекција сваке опције тако да се смање или ублаже значајни негативни ефекти на поједине друштвене групе, с акцентом на рањиве, и да се повећају позитивни социјални ефекти. У процјени социјалних ефеката важно је да се оствари сарадња с оним институцијама које се баве социјалним питањима и проблематиком друштвених разлика и имају доступне статистичке податке и анализе социјалног положаја различитих група становништва, као и са за то специјализованим међународним агенцијама и истраживачким институтима. Процјена ефеката опција у пракси јавне управе Да би процјена ефеката опција заиста заживјела као стандардни аналитички поступак у јавној управи, важно је да се водимо принципом пропорционалности – односно водимо рачуна о томе да обим и дубина анализе ефеката буду у складу са значајем и обимом препознатих ризика (негативних ефеката)! На тај начин, детаљна процјена ефеката фокусира се само на најзначајније негативне ефекте, чиме се штеде вријеме и људски па и финансијски ресурси, а истовремено постиже очекивани ефекат процјене ефекта опција, а то је отклањање ризика и потрага за оптималном опцијом јавне политике или прописа. 7

За детаљниј увид у методологију израде процјене социјалног ефекта политика види Торитсин, Аркади (2009) Ex-ante policy impact assessment vis - a - vis vulnerable groups in South Eastern Europe: Guide for Practitioners. UNDP, Europe and the CIS Bratislava Regional Centre. Доступно на http://europeandcis.undp.org/poverty/show/8FB213C5-F203-1EE9-BF16ECFB36CC594C

36


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Осим тога, процјена ефекта би требало да се усмјери на оне мјере које су најзначајније и гдје постоји највећа дилема о томе који је приступ најповољнији. На примјер, ако се ради о политици безбједности у друмском саобраћају, процјена ефекта опција би требало да се фокусира на главне интервентне мјере према возачима – казне (више модалитета према строгоћи и обиму), едукацију (више опција зависно од тога да ли је едукација обавезна или добровољна и којој је добној групи намијењена) и безбједност возила (процедуре техничких прегледа, подстицање обнављања возног парка). Уз то, требало би да се процијене трошкови сваке опције да би се на вријеме препознала додатна оптерећења за јавне службе (у овом примјеру, нарочито за инспекцију, полицију и правосуђе), што би онда требало да се и финансијски испланира и обезбиједи. Због тога препоручујемо да се процјена ефекта опција јавне политике спроведе у три корака: 1. Идентификација потенцијалних ефеката сваке опције – у склопу радне групе за анализу и развој јавне политике, спроведите заједничку „бујицу идеја“, односно позовите све учеснике да наведу све потенцијалне ефекте сваке опције (економске, социјалне, ефекте на животну средину, политичке итд.). Као подсјетник користите горе наведена кључна питања за процјену економских, социјалних и еколошких ефеката. Добићете попис потенцијалних ефеката, које онда можете да групишете према сродности. 2.

Процјена значаја и избор најзначајнијих ефеката – за сваки ефекат који сте навели, процијените обим ефекта, на скали гдје 3 значи велики ефекат, 2 – средњи ефекат и 1- мали ефекат. Уз то одредите и у сљедећој рубрици означите да ли је ефекат претежно позитиван или негативан (+/-). Ако се ради о групној активности (у коју можете да укључите и шири круг стручњака или актера), већа је вјероватност да ће ваша процјена бити исправна. На основу процјене значаја појединих ефеката, изаберите само оне најзначајније (који су добили највише поена или највећи просјечни број поена), те их у сљедећем кораку детаљније анализирајте.

3.

Дубинска анализа и процјена најзначајнијих ефеката – прво идентификујте доступне секундарне изворе информација (извјештаје, студије) и евентуално потребне консултације с актерима у вези са сваким одабраним ефектом. На основу тих извора, укратко прикажите главне д��ступне квантитативне и описне (квалитативне) показатеље и могуће пројекције одређеног ефекта кроз вишегодишњи период (3-5 година или дуже, зависно од проблематике). Овај корак мора да буде попраћен консултацијама с кључним актерима, који су добро упознати с проблематиком и онима на које се ефекти директно односе. На крају, спроведите компаративну фискалну процјену сваке опције.

Овакав приступ промовише и Европска комисија (2009) у Смјерницама за процјену ефекта, доступним и на интернету на енглеском језику. У прилогу овог приручника налази се Водич за процјену ефеката у три корака, а на ЦД-у у прилогу и детаљна матрица за процјену и дубинску анализу ефеката, која се заснива на споменутим Смјерницама ЕК. Компаративна процјена ефеката и избор оптималне опције На основу спроведене процјене ефеката, сумирајте најзначајније ефекте сваке опције, уз помоћ сљедећих питања: • Које су могуће и најзначајније користи и штете сваке опције у односу на економски развој, друштвени развој, социјални статус различитих друштвених група и животну средину? • Који су очекивани ризици и проблеми у политичкој прихватљивости сваке опције? • Који су очекивани ризици и проблеми у спровођењу сваке опције (финансирање, административни капацитети, координација, спремност ванинституционалних актера на сарадњу у спровођењу)? Овај компаративни приказ служи као подлога за одлучивање о избору оптималне опције, с обзиром на постављене критеријуме (ефективност, ефикасност, одрживост, кохерентност с другим јавним политикама и прописима), које је потребно заједнички прецизирати, а у одлучивање о опцији укључити кључне актере.

37


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

У стварном свијету, за изводљиво рјешење, односно приједлог јавне политике, сматрају се три главна услова: • Техничка спроводљивост - Имамо ли на располагању и постоје ли уопште потребна техничка средства и опрема? • Финансијска и организациона изводљивост - Имамо ли на располагању довољно финансијских и организационих ресурса (знање, искуство, вођство, организациону способност, мотивацију)? • Политичка изводљивост - Који је ниво политичке подршке, ко су савезници? Постоји ли простор за компромис и колики је? Које елементе рјешења можемо да модификујемо ради обезбјеђења политичке подршке? Процјена ефеката опција, којом се пропис вреднује прије него што је почело само спровођење, први је корак у склопу тзв. ex ante евалуације. Ex ante евалуација је термин који се користи за евалуацијске активности у склопу формулације неке јавне политике. Ex ante евалуација може да буде свеобухватна или специфична у односу на одређено питање које се прије завршетка приједлога јавне политике жели да боље истражи. Према прописима ЕУ, у фази припреме и разраде свих јавних политика везаних уз структурне фондове, а непосредно пред спровођење тих јавних политика, неопходно је да се спроведе ex ante евалуација, односно, детаљна анализа ефеката, као и потенцијалних тешкоћа у спровођењу одређене јавне политике. Спровођење обухватне ex ante евалуације већ одабране и разрађене опције повјерава се независним стручњацима, који сарађују са органима који припремају јавну политику као и потенцијалним извршиоцима јавне политике. У саму разраду јавне политике укључује се већа експертиза, додатно појашњава и побољшава логика програма, дорађује стратегија и план спровођења. Ex ante евалуација служи и као прилика за повећање политичке подршке и информисаности релевантних институција о новој јавној политици, повећава кредибилитет јавне политике у процесу преговора о алокацији буџетских средстава и служи као спољни подстицај за разраду управљања процесом спровођења јавне политике.

38


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

3. Од приједлога јавне политике до акта Владе 3.1. Припрема нацрта правних прописа на основу анализе јавне политике - (SIGMA корак 4) У идеалним условима, према препорукама аналитичара SIGMA програма, израда нацрта правних прописа требало би да почне тек након што су дефинисани циљеви и опције за развој одређене јавне политике, а очекивани позитивни и негативни ефекти сваке опције упоредно процијењени, те је на нивоу министарства изабрана оптимална опција јавне политике. Међутим, у стварности институција Босне и Херцеговине, као и у другим државама централне и источне Европе, ријетко када се фаза развоја и анализе јавне политике успијева да спроведе уочи саме израде закона или другог правног прописа. Разлог томе је изостанак традиције анализе јавних политика, али и процес приступања ЕУ са убрзаним захтјевима хармонизације. Истовремено, овај процес је и један од главних подстицаја за детаљнију припрему закона путем компаративне анализе специфичних начина на који су друге државе примијениле директиве ЕУ, али и процјене очекиваних трошкова примјене нових, усклађених рјешења и потреба за прелазним периодима. Реално је стремити према што ефикаснијем комбиновању развоја и анализе јавних политика са самом израдом нацрта закона да би прописи били што квалитетнији, а њихова имплементација што извјеснија. То подразумијева и сарадњу правних стручњака са стручњацима за развој одређене секторске политике, као и сарадњу министарстава са владином канцеларијом за законодавство. У пракси, корисним, али и изводљивим, чини се предузети сљедеће радње у раној фази планирања и припреме прописа: (1) спровести аналитичке радње везане уз развој приједлога јавне политике у склопу израде законске основе и образложења прописа; (2) укључити представнике других релевантних институција, као и кључне неформалне актере у радну групу за израду закона; (3) спровести ране консултације о најважнијим мјерама јавне политике у склопу израде образложења и нацрта закона. Главна препорука је да се израда приједлога јавне политике уско повеже с обавезним задатком израде образложења правног прописа, чији елементи (према Јединственим правилима и еквивалентним прописом у РС-у) de facto обухваћају све кључне аналитичке поступке и консултације у склопу 4. корака развоја јавних политика који препоручује SIGMA. Докуменат анализе јавне политике је врло једноставно преточити у образложење прописа, при чему је од користи сљедећи упоредни преглед обавезног садржаја образложења прописа, које предвиђају Јединствена правила за израду правних прописа у институцијама БиХ (чланови 58 – 67.), односно Правила Нормативно-правне технике за израду закона и других прописа РС-а (чланови 55 – 62.) и релевантних садржаја у склопу израде приједлога јавне политике. Додатно би требало да се узму у обзир и Правила за консултације у изради правних прописа, која је 7.6. 2006. године донио Савјет министара БиХ, а која обавезују министарства и друге институције на државном нивоу, као и правила за консултације појединих институција на различитим нивоима власти.

39


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Обавезни садржај образложења прописа

Релевантни садржај анализе јавне политике

Уставноправна и законска основа за увођење прописа Јединствена правила, чл. 61. Правила нормативно-правне технике, чл. 55.

• анализа и навођење уставних одредби, других релевантних закона и међународних обавеза које утичу на доношење, циљеве и садржај јавне политике • принципи и вриједности на којима се заснива јавна политика • приоритети за обезбјеђење кохерентности јавне политике (усклађеност с другим прописима)

Разлози за увођење прописа и објашњење одабране јавне политике Јединствена правила, чл. 62. Правила нормативно-правне технике,чл. 57, 60.

• анализа проблема који захтијева дјеловање владиних институција • сврха, вриједности и специфични циљеви јавне политике • опис и процјена досадашњих достигнућа и проблема у спровођењу сродне јавне политике и претходних прописа • функција и циљеви прописа као централног инструмента јавне политике • сажетак анализе ефеката опција, укључујући и опцију да се проблематика (додатно) не регулише и опцију саморегулације (коришћења тржишних механизама), с образложењем зашто су рјешења које нуди пропис оптимална у односу на друге опције • процјена очекиваних добити од спровођења прописа, с обзиром на процјену капацитета институција задужених за имплементацију (сажетак анализе изводљивости)

Усклађеност прописа с европским законодавством Јединствена правила, чл. 62. Правила нормативно-правне технике, чл. 57.

• компаративна анализа предложених мјера јавне политике и релевантних прописа и специфичних одредби ЕУ и усвојених рјешења неколико држава које су донијеле еквивалентне јавне политике у контексту европских интеграција. • образложење потреба за временским одгађањима примјене (прелазним одредбама) или додатним инструментима за потпуно усклађивање с правним наслијеђем ЕУ (нпр. путем правилника, инвестицијских улагања или додатних активности подизања институционалних капацитета) • преглед усаглашености прописа с правним наслијеђем ЕУ

Провјера спровођења прописа/јавне политике Јединствена правила, чл. 62. Правила нормативно-правне технике,чл. 59.

• предложени институцион��лни оквир за спровођење мјера јавне политике, • мјере и акције које би требало да се дефишу оперативним планом, укључујући и механизме праћења спровођења, надлежности институција и рокове за спровођење и извјештавање о спровођењу

Процјена финансијских средстава и добити Јединствена правила, чл. 65. Правила нормативно-правне технике,чл. 61.

• сажетак процјене фискалних ефеката прописа у поређењу с трошковима и добити других опција • процјена административних и фискалних трошкова увођења и спровођења прописа (непосредних, средњорочних и дугорочних) • приказ могућих извора финансирања трошкова увођења и спровођења прописа, укључујући и потребне изворе за додатна улагања и изградњу административних капацитета • према потреби, сажетак процјене економских ефеката прописа на релевантне секторе, регије, грађане и друге нивое власти • образложење финансијске и административне оправданости увођења прописа

Консултације између институција Јединствена правила, чл. 66. и 75. Правила нормативно-правне технике не наводе обавезу консултовања.

• приказ спроведених консултација – вертикалних и хоризонталних, с другим институцијама, заинтересованом јавношћу (које представљају путем удружења грађана) и међународним институцијама, с образложењем механизама који су коришћени у консултацијама. • консултације се спроводе у раној фази – током израде нацрта прописа (преднацрт је предмет консултација)

Ревизије постојећих прописа Јединствена правила, чл. 65. Правила нормативно-правне технике,чл. 62.

• дефинисане обавезе извјештавања о спровођењу и ефектима прописа, с

наведеним институционалним надлежностима. План за спровођење системских и периодичних ревизија прописа у дефинисаним периодима.

40


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Оно што би свакако требало да се избјегне је писање нацрта закона - формулисање самих одредби - без претходног осврта на сврху самог прописа - постизања специфичних циљева јавне политике. У том смислу, приједлог јавне политике, као и образложење прописа, служе као оријентир за израду прописа. Да би се избјегао традиционално раширен „нормативни оптимизам“, односно прећутно увјерење да само доношење прописа може да ријеши јавни проблем, у формулисању обавезних мјера кључно је да се води рачуна о реалним капацитетима јавне управе и правосуђа, али и друштва у цјелини, за примјену прописа. Што се тиче квалитета правних прописа, препоручује се да се консултују Јединствена правила за израду правних прописа у институцијама Босне и Херцеговине, односно еквивалентни документи на снази у РС-у и Брчко дистрикту, који нуде низ специфичних смјерница за постизање јасноће и једнозначности одредби и њихове усклађености с другим прописима.

Како припремити јасан и ефикасан правни пропис? ü•

Језик прописа мора да буде јасан свим актерима одређене јавне политике, а не само стручњацима и државним службеницима - замислите крајњег корисника прописа (пreдузетника, радника, грађана) и потрудите се да та особа, без посредника, може да разумије сваку одредбу прописа. У том смислу је користан попис појмова који се користе у пропису, с једноставно сроченим дефиницијама, као и што је могуће једноставнији језички изрази и синтакса.

ü•

Назив прописа би требало да одражава суштину његове сврхе и главне области регулације, а да се не наводи баш свака појединачна мјера. Ако је наслов сажет и јасан, биће и памтљив.

ü•

Приликом израде прописа, требало би одмах да се предвиди функција и садржај свих с њим повезаних спроведбених аката, а у самом пропису да се регулишу временски рокови и надлежности за њихово доношење. Наиме, спроведбени акти не смију да отежају и одгоде спровођење прописа, већ служе томе да се јасно дефинишу специфични спроведбени механизми, норме и процедуре.

ü•

Спроведбени акти не смију да мијењају дух законских рјешења, већ им је сврха да „растерете“ сам закон, односно централни пропис од детаља и техничких спецификација, а које су подложне чешћим промјенама од главних одредби закона, односно централног прописа. Тиме се и спречавају учестале законске измјене, које трају дуже од измјена спроведбених аката у надлежности одређеног министарства.

ü•

Потребно је да се јасно наведу сви обвезници прописа, односно, ако се ради о пропису који се односи на цијеле секторе или, на примјер, укупни систем државне управе, требало би да се јасно дефинишу евентуални изузеци.

ü•

Требало би да се избјегавају изузеци и колизије с одредбама других прописа, посебно када се ради о санкцијама и роковима, који би требало да се ускладе с кровним законима, попут закона о управном и кривичном поступку. Ако су изузеци незаобилазни, треба их јасно назначити с обзиром на референтни пропис, да би се избјегле недоумице у примјени санкција о томе који пропис има предност.

ü•

У самом пропису би требало да се дефинише институционални оквир за спровођење прописа, као и механизам надзора над спровођењем (укључујући и обавезе и обим извјештавања). Приликом одређивања надлежности за спровођење праћења и надзор, ефикасније је да се прошире овлашћења већ постојећих институција и сектора, него да се успоставе нове бирократске структуре.

ü•

Потребно је да се реално процијене административни и фискални капацитети за спровођење прописа, као и постојање других обавеза због којих пропис не може да се у цијелости примијени. Постепени приступ у увођењу и спровођењу прописа требало би да се јасно дефинише у прелазним одредбама.

Извор: Савјетодавни одбор за реформу законодавства, (2006.), Приручник за израду правних прописа (Технички услови и стил),.Сарајево, Министарство правосуђа БиХ, доступно на www.mpr.gov.ba и www.ads.gov.ba/obuke/bilbio

41


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

3.2. Интерне консултације између министарстава и вишег нивоа власти (SIGMA корак 5) С обзиром на то да велика већина јавних политика улази у дјелокруг различитих министарстава и других владиних органа, консултације између владиних институција неизоставне су, па и обавезне у фази израде нацрта регулаторних рјешења. На примјер, регулација безбједности у друмском саобраћају свакако укључује ресор унутрашњих послова (директна регулација и контрола понашања у саобраћају), правосуђа (санкције), образовања (јавне кампање и едукација), инфраструктурних инвестиција (изградња и одржавање путева), али и укључивање нижих нивоа власти (суфинансирање одржавања путева и образовних активности). Министарство финансија обавезно је укључено у процјену фискалних ефеката и планирање финансијске конструкције за спровођење сваког правног прописа у склопу државног буџета. Владина канцеларија за законодавство задужена је за провјеру и нормативну усклађеност и прецизност сваког прописа. Владин ресор задужен за европске интеграције неизоставан је извор информација, али и координатор укупног процеса хармонизације домаћег законодавства с правним наслијеђем ЕУ. Специјализоване владине агенције и институти такође су релевантни за давање мишљења о специфичним аспектима одређене јавне политике. У пракси забиљеженој у земљама Централне и Источне Европе, укључујући и БиХ и њене сусједе, велики је изазов само формална, али не и суштинска функција међуминистарских консултација. Садашња пракса везивања консултација тек уз коначни нацрт прописа, а непосредно прије рока за подношење Влади, негативно утиче на мотивацију службеника за детаљну анализу и доприносе. Због тога може да се очекује да ће до помака у квалитету међуресорских консултација да дође у тренутку када се фокус пребаци са номотехничких детаља на суштинска питања садржаја јавних политика, што је, међутим, могуће једино ако се с консултацијама почне већ у фази дефинисања опција јавне политике и, у идеалном случају, уз обезбијеђену политичку подршку кључних актера с врха политичке власти. Наиме, дјелотворне међуминистарске консултације омогућавају препознавање специфичних интереса, приоритета и неприхватљивих рјешења за поједине ресоре, довољно рано да се велика већина неспоразума и разлика може да разјасни и премости прије него што прерасте у политичка питања на нивоу владе, а посебно уз изложеност јавности. У ту сврху, кључно је постојање развијених процедура консултација између институција власти које омогућавају, ако је потребно, и више циклуса изјашњавања, радних састанака за сва заинтересоване институције, при чему сљедеће одговорности леже на министарству које је носилац израде одређене јавне политике или прописа: • Одлучивање која ће све министарства и друге институције власти да буду консултовани - уз она министарства која је обавезно укључити Пословником Владе, треба узети у обзир и све друге институције с релевантним интересом или дјелокругом! • Прикупљање и обрада пристиглих изјашњавања и приједлога и избор оних који ће да се укључе у нацрт прописа – ради ефикасности важно је да се на нивоу министарства одреди контакт особа за координацију и обраду изјашњавања у склопу израде одређене јавне политике или прописа! • Сазивање консултационих састанака ради расправе пристиглих изјашњавања или посебно важних или осјетљивих мјера – посебно су корисни краћи, фокусирани и добро припремљени састанци с циљем разјашњавања специфичних питања! • Припрема пописа коментара и приједлога који нису усвојени, с пропратним образложењима која се шаљу свим укљученим институцијама – градите повјерење и мотивацију колега из других ресора! За кредибилитет исхода консултација, а тиме и спречавања евентуалних каснијих отпора у прихваћању рјешења на нивоу владе, посебно је важно да министарство које је носилац израде прописа има адекватне компетенције за обраду свих запримљених изјашњавања и давање јасне и аргументоване повратне информације о томе зашто неки приједлози других министарстава евентуално нису усвојени. На крају, ефикасне, али и детаљне консултације могуће су једино ако је за њих предвиђено довољно времена у односу на рок за финализацију нацрта који би требало да се предочи влади. Због тога је и главна препорука да се консултације с другим министарствима и осталим органима јавне управе организују што раније, чак и прије него што то прописује Пословник Владе или други референтни акт, барем у фази израде првог нацрта правног прописа, али и у склопу плана консултација са кључним актерима, које почињу већ у фази анализе проблема и одређивања циљева јавне политике, као што је описано у поглављу 2.5 овог приручника.

42


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

4. Мониторинг и евалуација у процесу јавних политика (SIGMA корак 12) 4.1 Мониторинг и евалуација у процесу јавних политика Евалуација је систематска процјена операције и/или исхода одређеног програма или јавне политике, у поређењу са низом експлицитних или имплицитних стандарда, с циљем доприноса побољшању одређеног програма или јавне политике. Дакле, евалуација је вредновање или процјена путем истраживања. Ради се, у суштини, о примијењеном, мултидисциплинарном друштвеном истраживању, које се разликује од других примијењених истраживања по својој функцији, али, донекле, и предмету. Главна специфичност је сврха – а то је вредновање, а не само разумијевање одређене појаве. Предмет истраживања ограничен је на циљане, намјерне активности усмјерене на рјешавање неког друштвеног проблема. Евалуације се догађају у институционалном и друштвеном контексту који се евалуише, а динамика програма и став проводиоца према евалуацији увелико одређује приступ информацијама и достигнућа и исходе евалуације. Примарна примјена евалуација је у склопу политичког одлучивања, чиме је и главна функција евалуација да пружи стручну подлогу доносиоцима одлука. У том смислу је и публика примарно интерна, што је опет значајно разликује од других друштвених истраживања. За разлику од других истраживања, евалуациони извјештаји су често намијењени интерној публици и често је присутна тензија око њиховог објављивања и коришћења налаза од стране других истраживача или институција. Истраживачима, навикнутим на научна истраживања, посебни изазов може да представља императив формулисања употребљивих и разумљивих препорука намијењених доносиоцима одлука. Евалуисати се могу јавне политике, програми, пројекти, сектори, институције и организације. Ако говоримо о евалуацији јавних политика, програма и пројеката, можемо да евалуишемо њихов нацрт, спровођење или ефекте (утицај на циљану групу). У свим евалуацијама потребно је да се иста пажња усмјери на односе, процесе и резултате. Често је, међутим, случај да недостатак формалних процедура и устаљених радних процеса (нпр. комуникациона процедура) доведе до поремећаја међуљудских или међуинституционалних односа (неправовремен пренос информација, пренос половичних информација неформалним каналима), што се онда обавезно рефлектује на постизање очекиваних резултата. Због тога се односи, процедуре и резултати обавезно посматрају као „спојене посуде“ у процесу евалуације. У евалуацији јавних политика, први корак је процјена саме логике интервенције, односно процјена дефиниције проблема и стратегије његовог рјешавања, те колико је интервенција релевантна с обзиром на шири друштвени и политички контекст, као и за циљану групу. Затим се процјењује логика спровођења у односу на логику интервенције и у којој мјери је план спровођења остварен. Слиједи процјена исхода, ефеката и утицаја јавне политике, укључујући и неочекиване позитивне и негативне исходе, ефекте и утицај на сам проблем, али и на капацитете носиоца јавне политике. У оцјени је такође важно да се покаже омјер између трошкова спровођења и ефеката/утицаја да би се дала релевантна оцјена о користима спровођења у односу на директне, али и индиректне трошкове које она генерише. Коначно, потребно је да се процијени одрживост ефеката и утицаја, да бисмо могли да донесемо релевантну препоруку о томе да ли је потребно да јавну политику наставимо да финансирамо јавним средствима, у истом или модификованом облику, ако је проблем још увијек присутан. На крају, увијек је корисно да се извуку поуке које произилазе из спроведене јавне политике за формулацију и спровођење других јавних политика. У процесу провјере одрживости ефеката и утицаја важно је да се, кроз формулисање одговарајућих индикатора, одреди и утицај који политика има на равноправност полова, односно да ли политика на исти начин утиче на мушкарце и жене или ће њени ефекти да створе разлике с

43


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ обзиром на пол. У том контексту, требало би да се одреде не само лако мјерљиви показатељи (на примјер, број запослених по полу) него и они софистицирани (на примјер, одређивање квалитета и безбједности посла и могућности унапређења с обзиром на пол). Улога евалуације у процесу развоја и спровођења јавних политика (односно вредновање, процјена), те с њом повезан мониторинг (праћење) може да се схваћа на два начина. У ужем смислу, ради се о завршној фази циклуса развоја и спровођења јавних политика, у којем се вреднују ефекти спровођења јавне политике и њен шири утицај и обликују приједлози за њен наставак, модификацију или престанак. Према ширем схваћању, ради се о специфичној групи истраживачких поступака, који чине саставну димензију цјелокупног процеса развоја и спровођења јавних политика, од дефинисања проблема на који жели да се утиче, преко осмишљавања, поређења и процјене опција за рјешење проблема, дизајнирања одређене јавне политике, њеног спровођења и модификације. У фази разраде јавне политике, у предвиђене прописе се уграђују мјерила за праћење ефикасности њеног спровођења, као и њених резултата (ефеката) у односу на циљеве. Мјерила за праћење ефеката одражавају очекивану постепеност промјена, нпр. број изречених казни за саобраћајне прекршаје током прве године спровођења, па онда током друге године, тј. у јасно одређеним периодима. Што се тиче мјерила за праћење спровођења, јавна политика идеално садржи план за спровођење, с јасно дефинисаним активностима и институционалним носиоцима. Примјер једног таквог комплексног документа с јасно дефинисаним мјерилима спровођења је План спровођења Споразума о стабилизацији и придруживању. Праћење спровођења (мониторинг или формативна евалуација) - током спровођења, а у односу на унапријед одређене стандарде и мјерила, прати се спровођење одређене јавне политике као и напредак у остваривању циљева јавне политике. При томе је важно да се не игноришу неочекивани ефекти и утицај спољњих фактора, који током спровођења могу да утичу на мање модификације или да појасне зашто спровођење одступа од плана. Што су унапријед јасније одређене надлежности за праћење, методи, временски оквири и показатељи, праћење је ефикасније и корисније за само спровођење јавне политике. Исто тако, подаци који се прикупљају током праћења помажу у дијалогу с јавности, нарочито у случајевима отпора самој јавној политици или забринутости око њених резултата, који у краћем року често остају невидљиви јавности. Постојање мјерила успјешности спровођења и ефеката јавне политике помаже у заговарању њене релевантности и обезбјеђује квалитетну, аргументовану расправу с њеним противницима. У идеалном случају, нарочито када се ради о дугорочним јавним политикама или о комплексним јавним политикама у више фаза, спроводи се средњорочна евалуација, која разматра сва три кључна аспекта јавне политике: релевантност циљева и логике програма с обзиром на циљеве, ефективност, односно ниво остварености циљева кроз анализу ефеката и утицаја, те ефикасност, односно омјер/однос између утрошених ресурса и резултата и оствареност плана за спровођење. Ex post евалуација (процјена ефеката и утицаја или сумативна евалуација) - када се ради о дугорочним јавним политикама, тешко је да се одреди тренутак када се одређена јавна политика може завршно да евалуише. Ипак, свака јавна политика пролази кроз одређене циклусе, чији се укупни ефекат може да вреднује. Када говоримо о завршном вредновању, у пракси говоримо о вишегодишњим периодима, с тим да би оптимално требало да се вреднују дугорочнији, десетогодишњи ефекти одређених јавних политика. Завршно вредновање се назива и ex post евалуација, нарочито у терминологији ЕУ, а има различите могуће примјене, од редефинисања проблема и модификације постојеће јавне политике, преко утицаја на осмишљавање других јавних политика, институционалне реформе или утицаја на шири политички програм, па до извјештавања јавности о резултатима владе. 8

Торитсин, Аркади, (2009.), Ex-ante policy impact assessment vis - а - vis vulnerable groups in South Eastern Europe: Guide for Practitioner. UNDP, Europe and the CIS Bratislava Regional Centre, стр. 23. Доступно на http://europeandcis.undp.org/poverty/show/8FB213C5-F203-1EE9-BF16ECFB36CC594C

44


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

4.2

Предуслови успјешне евалуације

Најпримјењивије су оне евалуације које се одвијају као систематска и институционализована активност у органу надлежном за спровођење јавне политике и одговорном за њене резултате. У таквим системима, евалуација представља интегрални дио управљања програмом, са обезбијеђеним довољним ресурсима (особље, финансије, вријеме, знање) за њено спровођење. Сама евалуација заснива се на стандардима квалитета (релевантност, јасноћа циљева, критеријума и методологије, доступност информација, интереси учесника, систематичност, документованост, поузданост, транспарентност), док евалуатори имају легитимност, а њихови налази кредибилитет. Да би била сврсисходна, евалуација мора да буде правовремена у односу на потребе доносиоца одлука, а њене препоруке морају да буду изводљиве с обзиром на политички и институционални контекст. На крају, резултати евалуације требало би да буду доступни доносиоцима и проводиоцима јавних политика (а оптимално и јавности). Систематично праћење и вредновање јавних политика на више нивоа спровођења подразумијева: • дефинисане показатеље успјешности у односу на приоритете Владе и основних секторских стратегија • дефинисане показатеље спровођења у односу на годишње планове владе, ресора или специфичних иницијатива (нпр. годишњи план хармонизације с acqyis-om) • праћење спровођења одређених прописа и редовно извјештавање од стране надлежног министарства • периодичну процјену квалитета спровођења и ефеката специфичних прописа • периодичну процјену ефеката једне групе мјера, акционог плана, програма или јавне политике • детаљно праћење и процјену ефеката пилот пројеката и пројеката финансираних из посебних фондова. С обзиром на то да су министарства задужена за спровођење јавних политика, њихова је одговорност примарна и за планирање и координацију систематичног праћења и процјене имплементације јавних политика и појединачних правних прописа у њиховој надлежности. Приликом планирања механизама праћења и процјене ефеката јавне политике, важно је да се идентификују сви актери који би обавезно требало да учествују у праћењу, на основу њихових задатака и надлежности за спровођење јавне политике, као и институционалне позиције у односу на извршну власт. Задаци сарадничких институција и организација могу да се разликују – од прикупљања и достављања података, преко координације и припреме извјештаја, до спровођења надзора над извршним органима, па и путем уговарања независних спољњих процјена ефеката. Због тога, обратите пажњу и одредите специфичне задатке праћења и учешћа у процјени ефеката које могу да имају сљедеће институције: • Надлежно министарство (носилац јавне политике – координација, припрема извјештаја) • Суносиоци, према надлежности за спровођење јавне политике или прописа • Специјализовани радни органи на нивоу министарства или владе • Министарство финансија (веза са буџетским процесом!) • Инспекторати • Влада (и комисије) • Парламент (одбори!) • Институција омбудсмана • Канцеларије за ревизију • Специјализоване агенције • Судска власт Уз формалне актере јавних политика, у праћењу учествују и неформални актери заинтересовани за ефекте поједине јавне политике, попут синдиката и послодаваца, када се ради о политици запошљавања, или низа невладиних организација, на примјер, за заштиту људских права, који прате јавну политику према националним мањинама или равноправности полова. Управо је независно праћење и основа њиховог јавног заговарања промјене одређене јавне политике или веће ефективности државних институција.

45


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

4.3

Евалуациони поступак

Да би се евалуација квалитетно спровела, на самом почетку спровођења евалуације потребно је да се одговори на неколико кључних питања: 1. Шта је специфична сврха евалуације? 2. Ко је све циљана публика? 3. Који су најважнији евалуациони критеријуми с обзиром на сврху евалуације? 4. На која главна питања би требало да одговори евалуација? 5. Постоје ли индикатори, треба ли их и како да одредимо? 6. Које је информације потребно да прикупимо? 7. Из којих извора би требало да прикупимо информације и да ли су ти извори доступни? 8. Којим методима би требало да сакупимо информације с обзиром на временски оквир, доступна знања и ресурсе? 9. Ко ће и зашто да буде укључен у интерпретацију података? 10. Који је формат презентације налаза циљаној публици најприхватљивији? Важно је да запамтимо да се на основу критеријума и кључних евалуационих питања одређују индикатори те потпитања. Тек тада се одређује који извори информација су кључни за прикупљање жељених одговора, а тек онда се одређује који су методи оптимални у односу на изворе информације и доступне ресурсе (вријеме, знање, људство, новац и опрему). Приликом анализе, користе се критеријуми и стандардне вриједности (тзв. benchmarking у контексту ЕУ интеграција) за поређење и извођење оцјена. На нивоу ЕУ, кључни евалуациони критеријуми уско су повезани с принципима доброг управљања (good governance) и стандардно су присутни у процјенама успјешности пројеката који се финансирају из ЕУ фондова. Критеријуми слиједе логику интервенције, од процјене остварености сврхе и циљева, преко процјене успјешности самог спровођења, до процјене одрживости резултата: • Релевантност – примјереност интервенције с обзиром на проблем и контекст (посебно примјереност циљева и логике интервенције) • Кохерентност (унутрашња и спољна) – усклађеност различитих циљева интервенције, усклађеност интервенције с другим релевантним јавним политикама • Ефикасност/економичност/учинковитост – омјер користи и трошкова, односно мјера у којој су остварени исходи, резултати и утицај с обзиром на разумне трошкове спровођења • Ефективност/дјелотворност – ниво остварености очекиваних ефеката, односно циљева • Одрживост – потенцијал дугорочног позитивног утицаја интервенције и капацитети различитих актера за даљњи наставак спровођења интервенције, ако је даље потребна. • Утицај – промјена у ширем окружењу и у дужем временском периоду усљед укупних ефеката интервенције Треба запамтити, међутим, да се релативна важност сваког од ових критеријума разликује у сваком стварном случају евалуације неке јавне политике или ефеката прописа, и то зависно од: • специфичне сврхе евалуације • садржаја и циљева јавне политике која се евалуише • доступности података • расположивих ресурса – вријеме, новац, стручњаци • политичких интереса наручиоца • интереса циљане публике Када смо одредили евалуационе критеријуме, за сваки од њих потребно је да се одреде индикатори, који ће да нам указују на остварење неког критеријума. При томе, требало би да имамо на уму да је за сваки од критеријума потребно да се одреди неколико квалитативних и неколико квантитативних индикатора. Наиме, да бисмо могли да тврдимо да је неки критеријум испуњен или није, потврду морамо да добијемо из неколико извора, с обзиром на то да ослањање само на један индикатор може да наведе на нетачан закључак.

46


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Индикатори успјешности, у идеалној ситуацији, потребно је да се уграде у саму јавну политику, с обзиром на то да недостатак унапријед дефинисаних индикатора ствара проблеме у прикупљању релевантних података током спровођења јавне политике, што доводи до додатних трошкова и пропуста приликом евалуације. Такође је важно да се води рачуна о чињеници да прикупљање и обрада великог броја квантитативних података одвлачи пажњу од искуственог знања које посједују проводиоци и корисници јавне политике, као и од квалитативних анализа, као што су институционалне анализе, док временски трошак њиховог прикупљања и обраде смањује прилике за расправу о самој јавној политици. Управо из тог разлога важна је балансирана комбинација квалитативних и квантитативних индикатора. Могуће грешке у праћењу спровођења и ефеката јавних политика – избјегните их добрим планирањем!

• • • • • • • • • • • •

Ad hoc дефинисање индикатора који се не заснивају на постојећим анализама Изостанак главних показатеља успјешности у односу на циљеве јавне политике/прописа! Избор квантитативних података који нису упоредиви Неприлагођеност образаца за прикупљање података показатељима и циљевима прописа или јавне политике Некоришћење постојећих извјештаја и података Недовољно коришћење информационо-комун��кационе технологије Нејасне надлежности за праћење Нереално планирање људских и финансијских ресурса и потребног времена Упућивање захтјева за прикупљање података другим органима, који су већ негдје прикупљени Нејасна или прекасна расподјела задатака за израду извјештаја Преопширни извјештаји које доносиоци одлука немају времена да читају изостанак сажетка! Изостанак аналитичких закључака и приједлога за унапређење спровођења.

47


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

4.4

Планирање праћења и процјене ефеката у фази израде прописа

Интегрисање мониторинга (праћења спровођења) и евалуације већ у приједлоге закона, значајно повећава шансе за ефикасно спровођење мјера јавних политика. То је посебно важно у свјетлу препознате слабости евалуације јавних политика у Босни и Херцеговини и другим земљама окружења, према налазима периодичних анализа SIGMA програма. Укључивање праћења и процјене ефеката у обавезни поступак надлежних институција, а нарочито редовно извјештавање, не само о предузетим мјерама, већ и о њиховим резултатима и препознатим изазовима у спровођењу, дугорочно може да значајно утиче на развој културе учења и одговорности за достигнућа у јавној управи и извршне власти уопште. Слиједе главни савјети за планирање праћења и процјене ефеката у фази израде нацрта правних прописа: • у тексту прописа дефинисати институционални оквир за спровођење прописа, са спецификованим надлежностима и овлашћењима за праћење и контролу; • спецификовати извјештавање - ритам, надлежност, обим, инстанцу којој се подноси извјештај; • спецификовати обавезу процјене ефекта и ревизије јавне политике/прописа у одређеном периоду; • предвидјети доношење специфичних спроведбених аката за праћење и процјену (смјернице, упутства, кодекс, правилник); • разрадити надлежности за праћење у склопу организационе структуре и систематизације институције задужене за спровођење прописа; • предвидјети доношење спроведбених планова с параметрима праћења; • предвидјети и обезбиједити адекватне ресурсе за праћење и процјену - финансијска средства, административну структуру и људске ресурсе. Праћење и процјена ефеката јавних политика највише зависи од тога да ли јавна управа има примјерене стручне, координационе и информационе капацитете, што, даље, увелико зависи од тога да ли доносиоци одлука и предлагачи јавних политика препознају важност знања као главне полуге успјешног управљања јавним политикама и обезбјеђења подршке грађана за буџетске приоритете. Не препустите знање случају, оно је превише драгоцјено – зато испланирајте праћење и процјену паралелно са припремом правних прописа и пратећих финансијских пројекција! Водич за планирање мониторинга и евалуације у фази израде прописа налази се у прилогу Приручника.

48


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Литература: Colebatch, Hal K. (2004), Policy, Политичка мисао, Загреб European Commission, (2009.), Impact Assessment Guideline, SEC (2009) 92. http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf Fazi, Elodie i Jeremy Smith, (2008.), Цивилни дијалог Загреб, Уред за удруге Владе РХ. (изворни назив: Civil dialogue: making it work better). http://www.uzuvrh.hr/UserFiles/Civilni%20dijalog(4).pdf Грдешић, Иван, (2006.), Основе анализе јавних политика, Загреб, Факултет политичких знаности Howlett, Michael i M. Ramesh, (1995.), Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy Subsystems, Toronto, New York, Oxford, Oxford University Press Kirkpatric, Colin i Clive George, (2008.), Приручник о процјени ефекта, Детаљан водич за државне службенике и учеснике из пословног сектора и цивилног друштва, Загреб, Pohl Consulting&Associates, Публикација настала у склопу пројекта Bizimpact, који финансира ЕУ, www.bizimpact.hr OECD (аутор: Anton-Jan Klasinc), (2004.), Грађани као партнери - информисање, консултовање и партиципирање јавности у креирању спроведбене политике, Загреб,Оксиморон, (изворни наслов: Citizens as partners - information, consultation and public participation in policy-making, 2001.) http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/4201141E.PDF OECD/SIGMA (2007.), „The role of ministries in the policy system: Policy development, monitoring and evaluation“, SIGMA paper No. 39 http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkTo/NT00000D3E/$FILE/JT03224116.PDF Превод на језике у БиХ доступан путем UNDP-а БиХ: ”Улога министарстава у систему јавних политика: развој, праћење и процјена јавних политика“. SIGMA Докуменат бр. 39 Савјетодавни одбор за реформу законодавства, (2006.), Приручник за израду правних прописа (Технички услови и стил,.Сарајево, Министарство правосуђа БиХ. Доступно на www.mpr.gov.ba и www.ads.gov.ba/obuke/biblio Schmeer, Kammi. 1999, “Stakeholder Analysis Guidelines”, у: Policy Toolkit for Strengthening Health Sector Reform, Abt Associates, Inc., Bethesda, MD. http://www.healthsystems2020.org/files/1005_file_lacpolicytoolkitforHSR_EN2.pdf Toritsyn, Arkadi, (2009.), Ex-ante policy impact assessment vis-а-vis vulnerable groups in South Eastern Europe: Guide for Practitioners, Bratislava, UNDP, Europe and the CIS Bratislava Regional Centre Weiss, Carol H. (1998.), Evaluation, Second Edition, Upper Saddle River, NJ, USA:Prentice Hall Young Eоin i Lisa Quinn (2002/2007.), Писање дјелотворних приједлога јавних политика, Водич за policy савјетнике у земљама Средишње и Источне Еуропе, Загреб, ДИМ - Удруга за грађанско образовање и друштвени развој

49


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 1 Образац за израду аналитичке подлоге за доношење прописа

НАСЛОВ: (АНАЛИТИЧКА ПОДЛОГА ЗА ДОНОШЕЊЕ ПРОПИСА XXX) НОСИЛАЦ: (Министарство) ЧЛАНОВИ РАДНЕ ГРУПЕ: МЕНТОРСКА ПОДРШКА: ДАТУМ:

А. Дефиниција проблема / предмета акта А1. Шта је основни разлог увођења акта и на које области или друштвене групе он директно утиче? Навести проблеме који настоје да се ријеше или чије се појављивање настоји да спријечи актом. Потребно је објаснити наведене проблеме те их, што је конкретније могуће, описати. Ако више фактора узрокује проблем или ако они утичу на различите начине, наведите појединачно за сваки од фактора како дјелује и каквог је интензитета. Усредоточите се на срж узрока проблема, а не само на његове симптоме. Такође, наведите на које области (нпр. привреду или одређене друштвене групе) проблем директно утиче. Идентификација самог проблема, и узрочних веза између његових разлога и посљедица, потребна је за проналажење могућих рјешења и одбацивање оних која, с обзиром на природу проблема, нису прихватљива. А2. Зашто је потребно доношење новог акта или измјене постојећег, и у којој мјери се очекује да ће нови акт ријешити постојећи проблем? Наведите разлоге којима оправдавате потребу доношења новог акта, односно разлоге због којих је потребно измијенити постојећи акт који регулише предметну област. Приликом давања оцјене постојећег законодавног оквира, потребно је да се обрати пажња и на дјеловање акта у пракси, тј. његову примјену, те у случају његове неефикасности да се наведу разлози таквог стања. Такође је потребно да се наведе да ли се очекује да ће новим актом постојећи проблем бити ријешен у цијелости или дјелимично. Ако се очекује само дјелимично рјешење проблема, наведите у чему се оно састоји. Такође, опишите могуће посљедице уколико се не предузме било каква промјена. А3. Која је правна основа за доношење акта?

50


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Б. Циљеви Наведите, што је прецизније могуће, циљ увођења новог или измјене постојећег акта. Одређивањем главног циља увођења акта и његових очекиваних утицаја жели се одговорити на питање шта дата надлежност конкретно тим актом жели да постигне. Истовремено се настоји да помогне у проналажењу начина и избору најбољег могућег рјешења за постизање зацртаног циља. Приликом оцјене очекиваних утицаја, изразите циљ у смислу користи које се очекују од увођења акта. Навести усклађеност акта са другим релевантним актима, стратешким документима, законским и подзаконским актима, Европском конвенцијом о људским правима, законодавством ЕУ (acquis communataire) и другим међународним споразумима.

Ц. Кључни актери Које органе је потребно консултовати у току израде акта? На који начин и у којој фази израде? Укратко опишите главне консултативне активности и назначите како су консултације утицале на развој теза, односно развој акта по свим фазама његове израде, те на коначни садржај теза, односно коначни садржај акта. Уколико је израђена мапа и анализа актера, наведите је као прилог.

Д. Приједлози мјера Могуће мјере (опције) за остварење циља, односно рјешење одређеног проблема, потребо је размотрити у најранијој фази припреме акта, по могућности већ приликом израде теза. Представите све опције које су размотрене, али одбачене прије обављања потпуне процјене (пратећи питања по другом упитнику) и изложите зашто су одбачене. Обично је могуће елиминисати неке предложене мјере прелиминарном процјеном, остављајући тако изводљив број алтернатива за анализу. Приликом избора потенцијалних мјера, у обзир треба узети оне које су примјењљиве и најреалније, што значи да би пажња требало да буде усмјерена на сам проблем и ефикасност при постизању заданог циља. Сажето опишите очекиване ефекте мјера, које сте, уз рјешење садржано у преднацрту акта, оцијенили релевантним. Оптимално је да сте одабрали 3 различите опције, укључујући и статус qуо. Д1. Компаративна рјешења Изложите у кратким цртама одговарајућа законодавна рјешења најмање 2 сусједне земље (Словенија, Хрватска, Македонија или Србија и Црна Гора) и/или најмање 2 земље Европске уније (прије свега земље са сложеним унутрашњим уређењем као нпр. Њемачка, Белгија, Аустрија, Италија, Шпанија итд.,) а која су вам евентуално послужила као модел за избор одговарајућег рјешења. Користите се табларним приказом због једноставности и јасноће упоредног приказа. Д2. Економски, социјални и еколошки утицаји предложених мјера У табели која је приложена уз овај упитник направите процјену утицаја предложених мјера (по оним питањима која се оцијене релевантним за акт који се израђује), и то: а) „економски утицаји“: макроекономски и микроекономски ефекти, поготово у смислу привредног раста и конкурентности, утицаји на технолошки развој и иновације, промјене у домаћим и страним улагањима, додатни директни или индиректни трошкови за пословни сектор, утицаји на повећање или снижење потрошачких цијена итд.; б) „социјални утицаји“: утицаји на радне односе и субјекте у тим односима, људска права, запосленост, равноправност полова, здравство, социјалну сигурност, потрошачка права, сиромаштво, образовање, културу, дистрибуцијски утицаји на доходак појединих сектора, група потрошача или радника и сл.; ц) „утицаји на заштиту животне средине“: климатске промјене, загађење ваздуха, воде и земље, утицај на флору и фауну, утицај на обновљиве или необновљиве природне ресурсе (нпр. воде, шуме, руде, минерали и сл.) и сл.

51


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Д3. Процјена осталих утицаја и друге информације Ако се увођењем новог акта утиче на односе са другим државама, опишите те утицаје, било да се ради о утицајима позитивног или негативног карактера. Такође, предвидите временски оквир трајања утицаја, тј. да ли су они краткорочни, средњорочни или дугорочни. Наведите назив стручног носиоца израде студија, анализе ризика или осјетљивости, податке који су коришћени, временски период у којем су израђене и детаљно опишите резултате добијене на тај начин. У случају да се ради о измјенама и допунама, односно о изради новог акта којим се у цијелости замјењује постојећа регулатива у одређеној области, наведите да ли су за израду претходног акта израђене наведене студије или анализе. Д.4. Фискална процјена мјера Сажмите главне резултате спровођења компаративне процјене фискалних ефеката, с акцентом на очекивану структуру трошкова, оптерећења на буџет, могућности финансирања из других извора (јавних буџета и намјенских фондова), с обзиром на очекиване трошкове запослених, редовне трошкове спровођења и додатне трошкове (инвестиције у инфраструктуру итд.). Нагласите да ли се у вишегодишњем периоду спровођења (минимално три године) очекује стагнација, пад или раст појединих трошкова, као и промјене у структури извора финансирања. Д. 5. Образложење изабране опције и мјера Наведите критеријуме које сте користили за избор одређене опције (групе мјера) и образложите опцију коју сте изабрали као најповољнију с обзиром на процјену економских, социјалних, еколошких и фискалних ефеката. Наведите и који су актери учествовали у избору опције.

Ц. Израда плана спровођења акта Наведите орган (или органе) који ће да буде одговоран за спровођење акта и на који начин ће га спроводити. Укратко опишите организациону структуру тог органа у складу са његовим правилником о унутрашњој организацији, број особља и њихове квалификације и структуру руководства институције или органа одговорних за спровођење акта. Такође, процијените да ли постоји потреба за обуком особља укљученог у спровођење акта и изложите укратко план такве обуке. Процијените трошкове спровођења акта, узимајући у обзир да ли орган задужен за његово спровођење има на располагању довољно стручњака и средстава. На основу претходног, утврдите да ли постоје фактори који би могли да отежају спровођење акта и наведите у којој мјери. Наведите да ли је потребно да остали нивои власти у РС или БиХ донесу своје прописе у предметној области, ускладе своју постојећу легислативу, или поједине одредбе, са новим актом и у ком року, те да ли су већ упознати са том потребом. Ово је неопходно да би се утврдило да ли ће акт, послије усвајања, одмах да ступи на снагу и почне се примјењивати, или је потребна одређена временске дистанца између дана ступања на снагу акта и почетка његове примјене, или примјене његових појединих одредби, да би остали нивои власти у БиХ благовремено донијели своје прописе, односно извршили неопходно усклађивање. Наведите да ли је предвиђено доношење подзаконских/спроведбених прописа за спровођење акта. Ако да, који су то акти, ко је задужен за њихову припрему и у ком року? Образложите на који начин намјеравате да изложите комуникациону стратегију и план образложења новог акта и његових специфичних захтјева према грађанству, невладиним организацијама, индустрији, пословном сектору итд. како би могли да испуне минималне услове у погледу њиховог спровођења и поштовања (нпр. путем интернета, интервјуа на радију, телевизији или новинама, путем семинара и сл.).

52


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Д. Праћење (надзор) и процјена Наведите на који ће се начин надгледати спровођење акта и ко ће да буде за то задужен. Да ли су у случају непоштовања акта предвиђене санкције и какве су оне природе? Ако је предвиђена процјена/анализа утицаја примјене акта након његовог ступања на снагу, наведите ко ће да буде задужен за израду такве процјене/анализе, која је њена сврха и у којем је периоду након ступања на снагу акта потребно да се изради процјена/анализа. Израда процјене/анализе утицаја примјене акта након ступања на снагу у земљама ЕУ познатија је под називом „ex-post“ процјена/анализа. Имајте на уму да „ex-post“ процјена/анализа није исто што и надгледање примјене акта. У поређењу са надгледањем примјене акта, „ex-post“ процјена/анализа је критички и објективан осврт на акт и оцјена успјешности реализације задатог циља, док је надгледање примјене средство рутиниране провјере прогреса с обзиром на план и ресурсе.

53


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 2 Водич за процјену ефеката опција јавне политике

У складу с препоруком Приручника о процјени ефеката опција Европске комисије, ови аналитички поступци су обједињени у сљедећа три корака, који вас усмјеравају ка ефикасности анализе, тиме што се детаљна процјена спроводи само с обзиром на најзначајније очекиване ефекте. Додатни извор информација: European Commission. (2009), Impact Assessment Guidelines. SEC (2009) 92. http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf

Корак 1. Идентификација потенцијалних ефеката сваке опције А. На заједничком састанку, бујицом идеја наведите економске, социјалне и ефекте на животну средину сваке опције, који вам се чине релевантним те их запишите:

Опција 1 Економски ефекти

Социјални ефекти

Ефекти на животну средину

Социјални ефекти

Ефекти на животну средину

Социјални ефекти

Ефекти на животну средину

Опција 2 Економски ефекти

Опција 3 Економски ефекти

Б. Уз помоћ Матрице за процјену ефеката (Excel формат), која се заснива на EC IA Guidelines 2005 (стр 29-32.), идентификујте специфичне економске, ефекте на животну средину и социјалне ефекте сваке опције развоја јавне политике (Опција 1, Опција 2 и Опција 3), тако што ћете да провјерите да ли су поједини предложени ефекти уопште релевантни (оне који су релевантни означите са 1). При томе вам је почетна смјерница листа ефеката, коју сте генерисали заједничком бујицом идеја (активност А).

54


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Корак 2. Квалитативна процјена и избор најзначајнијих ефеката А. У истој матрици, уз помоћ Excel наредбе, сортирајте само релевантне ефекте и за сваки процијените обим ефеката, на скали гдје 3 значи велики ефекат, 2 – средњи ефекат и 1- мали ефекат. Одредите и у сљедећој рубрици означите да ли је ефекат претежно позитиван или негативан. Предлаже се да овај дио анализе ураде појединци или парови, према стручности (самостални задатак). Б. На заједничком састанку, одаберите оне ефекте које сматрате најзначајнијим (оцјена 3 или 2) и сортирајте табеле у Матрици за процјену ефеката тако да су само они видљиви за даљњу анализу.

Корак 3. Дубинска анализа и процјена најзначајнијих ефеката А. Уз помоћ Матрице за процјену ефеката, спроведите анализу изабраних најзначајнијих ефеката. § Прво идентификујте доступне секундарне изворе информација (извјештаји, студије) и евентуално потребне консултације с актерима. § На основу тих извора, укратко прикажите главне доступне квантитативне и описне (квалитативне) показатеље, могуће пројекције одређеног ефекта, у складу са кључним питањем за процјену. § У задњој рубрици интерпретирајте те податке, у складу са питањем, и донесите описну процјену о томе колико је одређени ефекат значајан и каква је његова природа. Б. На крају, спроведите компаративну фискалну процјену сваке опције, за што је такође у Матрици приложен образац.

Закључак: Компаративни приказ налаза процјене ефеката опција На основу спроведене процјене ефеката и података прикупљених у матрици за процјену ефеката, у текстуалном облику сумирајте најзначајније ефекте сваке опције, уз помоћ сљедећих питања: 1.

Које су могуће и најзначајније добити и штете сваке опције у односу на економски развој, друштвени развој, социјални статус различитих друштвених група и животну средину? 2. Који су очекивани ризици и проблеми у политичкој прихватљивости сваке опције? 3. Који су очекивани ризици и проблеми у спровођењу сваке опције (финансирање, административни капацитети, координација, спремност ванинституционалних актера на сарадњу у спровођењу)? Овај компаративни приказ служи као подлога за одлучивање о избору оптималне опције, с обзиром на постављене критеријуме (ефективност, ефикасност, одрживост, кохерентност с другим јавним политикама и прописима), које је потребно заједнички прецизирати, а у одлучивање о опцији укључити кључне актере.

55


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 3 Водич за анализу и консултације с актерима Корак 1: Идентификовање свих актера Главно питање: Који су све формални и неформални актери досад укључени и заинтересовани за ову проблемску област и јавну политику? Извори информација о актерима: директно искуство спровођења одређене јавне политике, медијски натписи о одређеној проблемској области и јавној политици, студије о одређеној проблемској области, извјештаји и други документи о спровођењу релевантних јавних политика. Задатак: Уз помоћ дијаграма хоризонталне и вертикалне димензије процеса јавних политика, помоћних питања и технике бујице идеја (заједничког, слободног низања идеја), идентификујте све актере везане уз јавну политику коју припремате: 1. наведите називе специфичних актера који су досад били укључени и исказали интерес за ову проблемску област и јавну политику. Сјетите се организација и институција те истакнутих појединаца (поједини политички функционери, стручњаци, новинари, активисти) који имају значајан утицај на одлучивање и/или јавно мнијење везано уз јавну политику коју израђујете. 2. означите поред њиховог назива да ли имају формалан (Ф) или неформалан (Н) статус у доношењу јавне политике коју припремате. Дијаграм хоризонталне и вертикалне димензије процеса јавних политика:

Надзорне институције - судска власт; регулаторне агенције

Специјализоване владине агенције

Доносиоци одлука на државном и поддржавном (ентитетском) нивоу (парламенти, владе)

Директни проводиоци политике - јавна управа

Регионални и локални доносиоци одлука Стручњаци (институти, универзитети)

Међународни актери

Парламентарне политичке странке (водство, страначки клубови, истакнути појединци)

Социјални партнери (синдикати, пословни сектор)

Невладине организације, вјерске

Медији и јавност

Регионална и локална управа

56

Директно пшогођене друштвене групе


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ Помоћна питања: 1. Који су све актери до сада учествовали у доношењу и спровођењу ове и релевантних јавних политика? 2. Који су све актери неопходни за реализацију циљева јавне политике? 3. На које ће све актере ова јавна политика да има директан утицај? 4. На који начин ова јавна политика утиче на жене, омладину и старију популацију или сличне групе? 5. Ко ће се све вјероватно активно да противи јавној политици? 6. Ко ће све активно да заступа и подржава јавну политику? 7. Који актери имају утицај на обликовање јавног мнијења о овој јавној политици?

Корак 2. Идентификовање кључних актера 1.

На основу мапе актера, за сваког актера дефинишите сљедеће карактеристике и израдите табелу актера.

Табела за анализу интереса и утицаја актера: Актер

НИВО ИНТЕРЕСА за одређену јавну политику (висока - 3, средња-2, ниска -1) Напомена: оне друштвене групе које су директно погођене јавном политиком третирајте као актере с високим интересом, чак и ако нису активне у процесу

НИВО УТИЦАЈА на доношење и/или успјешност спровођења јавне политике (висока - 3, средња-2, ниска -1)

СТАВ према планираној јавној политици (позитиван +, неутралан 0, негативан -)

2. На основу анализе интереса и утицаја актера, сврстајте актере у сљедећу матрицу према њиховој важности (односу интереса за јавну политику и нивое утицаја на јавну политику) овог процеса развоја јавне политике и препознајте кључне актере које предлагач закона (Влада) свакако мора да узме у обзир. Матрица за одређивање кључних актера: Велика

Пратимо њихове ставове - секундарни

Кључни актери - примарни

МОЋ АКТЕРА

Не посвећујемо им пажњу

Морамо да имамо на уму њихове потребе - секундарни

Мала Низак

ИНТЕРЕС АКТЕРА

57

Висок


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Корак 3. Детаљна анализа кључних актера и директно погођених друштвених група За сваког актера којег сте у матрици сврстали у категорију кључних актера, као и за оне друштвене групе за које сте утврдили да ће их јавна политика директно да погоди (па макар они немају велики утицај на саму јавну политику), анализирајте и опишите сљедеће карактристике, уз помоћ наведених питања и приложене табеле: 1.

Наведите назив и контакт информације актера: • Пуни назив институције, организације или значајног појединца • Име и презиме лица на водећој позицији • Контакт информације, укључујући и web страницу

2. Какав је институционални статус актера у процесу доношења ове јавне политике? • Да ли је овај актер законски обавезан учествовати у процесу доношења одређене јавне политике и с њом повезаних прописа? Ако да, шта је правна основа за формални статус? • Ако се ради о неформалном актеру, које конкретне институционалне могућности дјеловања одређени актер има на располагању с обзиром на ову јавну политику? • Да ли је овај актер досад већ укључен у неку радну групу или консултације везане уз израду ове и претходних сродних јавних политика? Закључак (упис у табелу: Наведите да ли се ради о формалном или неформалном актеру у овом специфичном процесу израде јавне политике и да ли је до сада био укључен у неки орган одлучивања. 3. Који је актуелни ниво знања које актер има о овој јавној политици? • О којим аспектима јавне политике актер вјероватно посједује довољно знања, а о којима не? • На који се извор информација и знања (експертизу) овај актер вјероватно ослања? • Да ли је ниво знања довољан за информисано учешће у изради јавне политике? • О чему га треба додатно информисати? Закључак (упис у табелу): Процијените ниво знања сваког актера за информисано учешће у изради јавне политике на скали: 3 – велика; 2 – средња, али довољна; 1 – мала и недовољна 4. Који је главни интерес актера у односу на јавну политику? • У којој мјери су надлежности и сврха дјеловања актера подударни са циљевима ове јавне политике? • Шта су специфична очекивања које актер има од ове јавне политике? • Које конкретне добити/користи за своју позицију овај актер може да постигне реализацијом ове јавне политике? • Које штете или властите трошкове овај актер може да отклони или генерише спровођењем ове јавне политике? Закључак (упис у табелу): Главно очекивање актера с обзиром на јавну политику и специфични циљ јавне политике који је највише одговарао овом актеру. 5. Какав је став овог актера према будућој јавној политици? • Какав је став у досадашњим јавним расправама и политичком одлучивању овај актер заузимао према овој јавној политици и претходним, релевантним јавним политикама? • Који је очекивани став актера према главном циљу ове јавне политике, с обзиром на препознате интересе и очекивања које овај актер има од ове јавне политике? Да ли га подржава (активно, пасивно/прећутно се слаже), да ли је неутралан или има негативан став (изразито негативан , суздржан или само према неким аспектима јавне политике)? • Под којим је условима могуће да се обезбиједи подршка актера овој јавној политици? • Шта то значи за дефинисање специфичних циљева јавне политике? • Под којим је условима могуће да се смањи отпор овог актера јавној политици? Шта то значи за дефинисање специфичних циљева јавне политике? Закључак (упис у табелу): Општи став актера према јавној политици као позитиван, неутралан и ли негативан и укратко опишите разлоге таквог става.

58


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ 6. На која савезништва актер може да се ослони у свом дјеловању према овој јавној политици? Напомена: Стварање савезништава се примарно односи на политичке странке и неформалне актере и није га потребно анализирати за све формалне актере. • Колико је уопште овај актер активан у стварању савезништава и заједничком дјеловању? • С којим другим актерима ( у склопу ове јавне политике и уопште) је овај актер дугорочно повезан и заједнички дјелује? • С којим је актерима овај актер до сада сарађивао и заједнички дјеловао у везу с овом актуелном јавном политиком? • С ким овај актер вјероватно неће или ће тешко да сарађује, усљед претходних лоших односа, иако вјероватно постоје подударни интереси? • Који други кључни актери вјероватно могу да обезбиједе подршку овог актера с циљем заговарања својих интереса? Закључак (упис у табелу): Кључна савезништва која је актер већ створио или их лако може да створи/придружи им се с циљем утицаја на доношење и садржај ове јавне политике. 7. Како и колико овај актер може да утиче на ову јавну политику? • Колико овај актер може да дир��ктно утиче на главне доносиоце одлука о овој јавној политици? Којим институционалним каналима? • Колико формална позиција у процесу политичког одлучивања овом актеру омогућава утицај на садржај и вријеме доношења јавне политике? • Који је главни извор моћи овог актера (формална моћ одлучивања, моћ одлучивања о финансијским ресурсима, стручни ауторитет, специфична савезништва с другим актерима, нпр. међународним институцијама, медијима и јавношћу итд.) • Колико савезништва омогућавају овом неформалном актеру утицај на садржај и вријеме доношења јавне политике? • Колико је овај актер утицајан на јавно мнијење о овој јавној политици ? • Колико је овај актер заинтересован и способан да оствари свој потенцијални утицај на јавну политику? Закључак (упис у табелу): Процјена очекиваног нивоа утицаја овог актера на јавну политику, као велики, средњи или мали. 8. На које начине је могуће да се смањи отпор овог актера према јавној политици, односно, у случају потенцијалног позитивног става, обезбиједити активну подршку овог актера јавној политици? Напомена: У овој цјелини сумирајте налазе анализе карактеристика актера које се односе на могућности дјеловања према сваком кључном актеру, путем информисања, консултативног процеса, преговарања, укључивања у израду јавне политике и односа с медијима и јавношћу. • О којим аспектима јавне политике је потребно да се додатно информише овај актер да би могао информисано да учествује у изради јавне политике? • Како модификација специфичних циљева и опција јавне политике може да одрази главне интересе актера, а тиме и обезбиједи већу подршку/смањи отпор? • Преко којих могућих посредника/савезника је могуће да се утиче на став овог актера? • На које све начине треба да се дјелује према овом актеру (информисањем, дирекним укључивањем у израду јавне политике, консултовањем, индиректно – путем медија, кампања итд.)? Закључак (упис у табелу): Сумирајте главне могућности дјеловања министарства према овом актеру да би се обезбиједио већи ниво подршке јавној политици и идентификујте оне актере према којима је проактивно дјеловање апсолутно критично за успјех јавне политике. Напомена о приказу налаза детаљне анализе кључних актера: Налазе детаљне анализе карактеристика кључних актера прикажите помоћу приложене табеле, у којој ћете да сумирате главне налазе и тиме омогућите брз преглед и поређење свих кључних актера. У попратном тексту, детаљније опишите сваког кључног актера и сумирајте препоруке за дјеловање, с циљем повећања подршке или смањења очекиваних отпора.

59


Поред тога, у текстуалном формату опишите сваког актера и на крају сумирајте главне препоруке приоритетних облика дјеловања према свим кључним актерима. То је подлога за планирање консултативног процеса. Назив актера (орг/инст/, појединац)

2. Статус у процесу (формалан/ неформалан) 3. Знање о јавној политици 1-2-3

Табела за детаљну анализу кључних актера

4. Главни интерес, очекивање и специфични циљ који одговара актеру

5. Став према јавној политици +, 0, 6. Савезништва (актуелна, извјесна)

7. Утицај на јавну политику

8. Могућности смањења отпора/ обезбјеђења активне подршке јавној политици

ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА

ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

61


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 4 Образац за план консултација А. Преглед појединих актера који ће се да се укључе у консултације (на основу анализе актера): Актер (назив институције, организације или истакнутог појединца): a. Релевантност актера (краткак опис значаја тог актера за јавну политику, на основу анализе актера): b. Представник актера (конкретна лица): c. Контакт информације: d. Специфичан циљ консултација с тим актером: e. Специфичан предмет и садржај консултација с тим актером: f. Временски рок за консултације: g. Методи консултације, према принципу ефикасности и примјерености циљаној групи: h. Потребне предрадње за припрему консултација: i. Одговорно лице за спровођење консултација с тим актером: j. Да ли су потребна додатна финансијска средства за спровођење консултација? Б. План консултационих активности (метода): Напомена: Не заборавите да уврстите: • припремне активности (нпр. позиви, израда подлоге за консултације, најава на интернету) • накнадне активности - давање повратне информације консултованим актерима (дописи; објава извјештаја о спроведеним консултацијама) Рок за Активност спровођење

Укључени Циљ актери консултација (називи)

Потребне предрадње

Одговорно Потребни ресурси лице за (финансије, опрема) спровођење

Ц. Јединствени адресар свих актера који планирају да се консултују Назив актера (институција, организација, Контакт особа појединац)

Контакт информације (e-mail, телефон, адреса)

62

Имена лица из одређене институције/организација kоја треба укључити (ако је познато)


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 5 Водич за планирање праћења и процјене ефеката у фази израде јавне политике и прописа 1.

На основу анализе проблема, дефинисаних циљева и главних мјера јавне политике (проблемско стабло и стабло циљева): a. на нивоу општег и специфичних циљева одредите 1-3 показатеља успјешности б. за сваку мјеру одредите институције које ће да буду надлежне за спровођење ц. за сваку мјеру одредите институције које ће да буду надлежне за надзор и праћење спровођења д. за сваку мјеру одредите кључна питања за праћење спровођења

2. Размислите да ли би било потребно да се успостави неки специјализовани орган за праћење ефеката закона као цјелине? ДА – НЕ a. Ако да, који би био састав тог органа, при којем би министарству дјеловао и с којим главним задацима? б. Да ли увођење овог органа захтијева додатне финансијске трошкове? Ако да, у којем годишњем износу? 3. Предложите обавезни начин извјештавања о спровођењу и ефектима закона (колико често, која институција и сектор, којој институцији – једној или више њих?) 4. Која би институција (и интерни сектор) требало да буде надлежна за координацију праћења спровођења прописа/јавне политике и извјештавања? a. Који су минимални кадрови потребни за обављање овог задатка? б. Да ли су кадрови и њихово финансирање обезбијеђени или би требало да се предвиде у додатним трошковима за увођење прописа? ц. Наведите оквирни износ минималног додатног финансијског трошка: 5. Дефинишите основне параметре обавезне ревизије ефеката закона као цјелине: a. Након колико година спровођења закона би требало да се спроведе ревизија ефеката закона? б. Која институција је надлежна за ревизију ефеката? ц. Да ли је кориснија унутрашња или спољна/независна ревизија? д. Које сарадничке организације и институције је потребно укључити? 6. Да ли би праћење и процјена ефекато требало да се додатно регулишу у актима за спровођење? a. Ако да, како (правилник, упутства, смјернице, образац)?

60


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

Прилог 6 Присутност гендер перспективе у консултацијама са актерима

Веома је битан “улазни моменат” гендер перспективе и интергрисања питања равноправности полова (gender mainstreaming) на нивоу развоја политике. Слиједи неколико општих сугестија за дискисије о теми гендер питања, у сарадњи и партнерству са представницима-цама власти и кључних актера да би се обрзбиједило и лобирало за присуство гендер перспективе у процесу припреме политике.

Користити аргументе и податке из постојећих студија, законодавног оквира, као што су обавезе институција власти да имплементирају Конвенцију о престанку свих облика дисктирминације над женама Уједињених нација, Пекиншке платформе за акцију, Миленијумских развојних циљева.

Користити податке и индикаторе за гендер питања из Миленијумских развојних циљева.

Дискутовати о томе како gender mainstreaming има потенцијала да обогати развојне процесе, и обезбиједи да услуге истовремено буду приступачне и корисницама и корисницима.

Користите примјере из успјешних усвојених политика гдје су гендер питања била добро интегрисана

Увијек пружајте информације у облику статистике и квалитативних информација о томе да гендер неједнакост заиста постоји. Корисни извори су Извјештаји о хуманом развоју Програма за развој Уједињених нација (UNDP)

Некада чујемо аргументе да су жене криве што не преузимају више могућности које им се нуде. Обезбиједите да се дискусија води унутар специфичног контекста политике која се развија, који може да објасни зашто жене не прилазе одређеним пословима и задацима, укључујући присутне стереотипе, околину која не пружа охрабрење, као и недостатак информација о правима и новим могућностима.

Консултујте се са представницима-цама институционалних механизама за гендер питања, као и са развијеним женским невладиним организацијама.

63


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ

64


ПРИРУЧНИК ЗА РАЗВОЈ ЈАВНИХ ПОЛИТИКА ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ У БИХ



Priručnik za razvoj javnih politika - SR