Agricultura, seguridad alimentaria y d e s a r r o l l o r u r a l e n Áf r i c a
Problemas, falacias y desafíos
Josep A. Garí
Doctor en ecología política por la Universidad de Oxford y especialista del Servicio de África de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
Fotografía: J. A. Garí
E-mail: josep.gari@fao.org
Campesinos desyerbando un campo de teff, un cereal local. Haik, Etiopía central, 2001.
El presente artĂculo es el texto, revisado por el autor, de la conferencia pronunciada durante la XIX EdiciĂłn de la Universidad Internacional de la Paz, en Sant Cugat del Vallès (Barcelona), el 18 de julio de 2004.
Introducción
Deseo, en primer lugar, agradecer a la Universitat Internacional de la Pau la oportunidad que me ofrece para participar en este foro y contribuir a la reflexión sobre el desarrollo rural en África. Debo indicar que cuanto comentaré es mi opinión personal. No hablaré en representación de las Naciones Unidas, donde trabajo, y por tanto mis declaraciones no son oficiales ni deben ser tomadas como tales.
Articularé mi ponencia en torno a cinco cuestiones sobre el mundo rural de África y su reto de desarrollo. Mi propósito es exponer, de manera general, varios de los problemas, falacias, omisiones, potencialidades, prioridades y desafíos que conciernen al desarrollo rural en África (mi exposición se centrará en el África SubSahariana). Los cinco temas que propongo abordar son los siguientes:
1.
Panorama geográfico y social del África rural. En primer lugar, realizaré un esbozo sobre el mundo rural en África: su realidad auténtica, heterogeneidad y problemáticas, así como sus retos prioritarios. Una comprensión adecuada y realista de las sociedades rurales de África es indispensable para analizar y encauzar adecuadamente su proceso de desarrollo.
2.
Modelos de desarrollo. En segundo lugar, comentaré cómo los modelos de desarrollo impulsados en África desde mediados del siglo XX no sólo han fracasado sino que, de hecho, han agravado la pobreza y la vulnerabilidad de la mayor parte de la población rural.
3.
Declive de las inversiones en agricultura y desarrollo rural. En el tercer punto plantearé el serio problema que constituye el declive de las inversiones en el desarrollo rural, lo que muestra que el África rural está cada vez más olvidada, tanto a nivel de la comunidad internacional, incluida la ayuda bilateral y multilateral, como a nivel de los mismos gobiernos africanos. Al mismo tiempo, este declive de la inversión viene acompañado de un rápido incremento del volumen de asistencia humanitaria, lo que escasamente contribuye al proceso de desarrollo rural.
4.
El impacto del SIDA. En cuarto lugar abordaré la pandemia del VIH/SIDA, considerando específicamente su dimensión de desarrollo. En África, la pandemia del SIDA no es solamente un grave asunto de salud pública, sino también una cuestión crítica de desarrollo. El alto nivel de incidencia del VIH/SIDA en muchas comunidades rurales, donde pobreza y marginación son crónicas, amenaza el proceso de desarrollo al minar la capacidad laboral y los recursos económicos de las familias afectadas. La mitigación del impacto social y económico del VIH/SIDA constituye, pues, una prioridad en el desarrollo rural.
5.
Consideraciones económicas e institucionales para el desarrollo rural. Finalmente, y a modo de conclusión, mencionaré algunos aspectos relativos al comercio y a las instituciones sociales que son relevantes para propulsar el desarrollo rural en África y que, sin embargo, suelen olvidarse. Se trata del potencial del comercio regional, de la necesidad de organización y movilización de las comunidades rurales y, finalmente, de la importancia del fortalecimiento institucional y de la gobernabilidad.
1. Panorama geográfico y social del África rural
El África rural ha sido progresivamente olvidada e, incluso, excluida del proceso mundial de desarrollo. A ello ha contribuido la percepción generalizada del África rural como un mundo en decadencia y sin destino. Sin embargo, el África rural, que en la actualidad comprende a más de 400 millones de personas, es un cosmos vivo y destinado a persistir. Considerar y atender el África rural es importante porque aproximadamente el 70% de la población de África habita en el ámbito rural; es decir, en incontables poblados y comunidades rurales donde la vida se articula en torno a actividades productivas agrícolas, que incluyen los cultivos, la ganadería, la pesca y el uso de recursos forestales y silvestres. Todavía más: gran parte de la población africana que vive en áreas urbanas continúa estrechamente vinculada al mundo rural, ya que frecuentemente regresa a sus comunidades de origen, donde pasa incluso amplias temporadas. Por ejemplo, en el contexto de la pandemia del SIDA, muchos residentes urbanos enfermos regresan a sus comunidades rurales de origen, donde la estructura
social es más acogedora y la convalecencia resulta más llevadera. Ello, sin embargo, satura la capacidad socio-económica del ámbito rural, cargándolo con una de las problemáticas de salud pública y de desarrollo más difíciles del continente.
En África, la agricultura es el modo de trabajo y de vida más extendido e importante. Al considerar las economías africanas, generalmente nos fijamos en las actividades extractivas de recursos naturales (principalmente petróleo, minerales y madera) como los auténticos focos económicos. Aunque estas actividades tienen gran rentabilidad financiera, se encuentran en pocas manos y benefician a un segmento minúsculo de la población. La mayoría de la población africana vive de las actividades agrícolas, que representan su fuente de alimentación, de ingresos económicos y, en cierto modo, de identidad y dignidad.
Al referirse al mundo rural de África, frecuentemente se incurre en una visión simplista y excesivamente homogénea. La realidad rural de África, sin embargo, presenta una gran heterogeneidad ecológica y cultural. Por ello, una simple receta de desarrollo rural no es aplicable, ni siquiera en un mismo país. Nos encontramos con regiones con una cierta afinidad geográfica, ecológica y social, pero cuya vasta superficie se extiende a través de varios países; por ejemplo, el Sahel, que se despliega desde Senegal (en la costa del Océano Atlántico) hasta Sudán (en el Mar Rojo). En muchas zonas prevalecen sistemas agrícolas nativos adaptados a su entorno y con capacidad de ajustarse a fenómenos como la erosión de los suelos. Hay zonas que se caracterizan por ser espacios de interacción entre comunidades agrícolas y pastores nómadas. Hay regiones donde persisten relaciones de esclavitud, aunque formalmente la esclavitud esté abolida, al subsistir regímenes laborales sin remuneración o mecanismos de servidumbre, por ejemplo en el norte de Malí y de Níger. En el oeste de África, por ejemplo en Costa de Marfil, hay extensas plantaciones de cacao y café que han generado una realidad rural muy específica y, a la vez, muy problemática, encontrándose actualmente en situación de crisis económica y de grave conflicto social al haber caído los precios internacionales de sus productos y no existir alternativas económicas. En África del Este hay zonas muy aisladas y marginadas socio-
económicamente. En Etiopía, por ejemplo, muchas carreteras importantes carecen de transporte motorizado, excepto el tránsito de la ayuda alimentaria. La gente camina de poblado en poblado y de mercado en mercado; ésta es la realidad cotidiana del ámbito rural de Etiopía, donde viven más de 40 millones de personas. Hay países con varios centenares de identidades culturales y lenguas diferentes, como Nigeria, Camerún o R. D. Congo. Y así podríamos ofrecer multitud de ejemplos de la heterogeneidad y diversidad del África rural.
Además de reconocer esta heterogeneidad, cabe desmitificar el África rural, especialmente la percepción de que se trata de un mundo "arcaico" y pasivo ante sus graves problemas. Frecuentemente se cree que las sociedades rurales de África son como las sociedades rurales de la Europa del pasado, bien sea de hace 50 años, hace un siglo o en la Edad Media. Sin embargo, el pasado rural de Europa y la actualidad rural de África no tienen similitud ni son comparables. Las dinámicas productivas, la realidad cultural, las condiciones ambientales, el marco socio-económico y las opciones de desarrollo, por citar algunos aspectos, son completamente diferentes. Por ello, considerar que el mundo rural de África se halla en un estado primitivo y debería seguir el proceso de desarrollo de Europa o América del Norte es una grave falacia, pues las condiciones de partida son totalmente diferentes, a parte de encontrarnos en un contexto de globalización que altera sustancialmente el horizonte del desarrollo.
Uno de los principales problemas de África es la inseguridad alimentaria (es decir, la incapacidad de asegurarse, de manera autónoma, las fuentes de alimentación y nutrición). Este problema remite no sólo a la dificultad de proveerse de productos de valor energético, como podrían ser los cereales o los tubérculos, sino también a la imposibilidad de acceder a una dieta completa y equilibrada (por ejemplo, la ingesta de vitaminas y otros micro-nutrientes). Según datos recientes, hay más de 200 millones de personas en África en situación de inseguridad alimentaria, que afecta a más del 40% de la población en las regiones Este, Sur y Centro del continente. Estos datos, aunque difíciles de contrastar, revelan que la inseguridad alimentaria y la malnutrición son un serio problema en el conjunto del África Sub-Sahariana.
La malnutrición, en concreto, hipoteca las opciones de desarrollo de África. Por ejemplo, una niña malnutrida es un niña con limitaciones de aprendizaje en la escuela; es, por tanto, un niña que tendrá dificultades para comprender la matemática elemental. Y, sin aritmética, una persona no puede llevar la contabilidad de una pequeña actividad gremial o la gestión de una organización local. Así pues, África enfrenta problemas de nutrición que repercuten en su desarrollo futuro y en el destino vital de su población rural.
Además, el problema de malnutrición es muy grave en el contexto del VIH/SIDA. Si una persona desnutrida se infecta del VIH, en cuestión de pocos años estará probablemente muy enferma, sino ha fallecido ya. La nutrición, en definitiva, es la primera medicina para combatir el SIDA. Además, los fármacos anti-retrovirales, que esperamos sean muy pronto accesibles en África en un marco de justicia global, no pueden suministrarse a personas desnutridas. Es decir, aunque las campañas para facilitar drogas anti-retrovirales lograran tener éxito, estos medicamentos no podrían suministrarse hoy en día a una gran parte de la población rural de África. En primer lugar, porque no hay una estructura de centros de salud primaria que pueda suministrar los fármacos apropiadamente, ajustando las dosis y realizando una supervisión mínima a cada paciente (lo cual es condición esencial en las terapias existentes contra el SIDA). Además, si a un paciente desnutrido se le suministra una droga anti-retroviral existe un gran riesgo de deteriorar su equilibrio metabólico. Se trata de fármacos muy fuertes, que suelen tener un efecto positivo en personas con vida saludable y buena alimentación, pero que en personas desnutridas genera un efecto opuesto, debilitándolas aún más. En definitiva, la cuestión de seguridad alimentaria y nutrición es fundamental para el presente y el futuro del África rural.
Un último aspecto que desearía realzar en este panorama de África es la condición y los roles de la mujer. En África, la mujer rural tiene un peso muy importante en la producción agrícola, en la vida doméstica y, en conjunto, en la supervivencia social de las comunidades rurales. En la mayor parte de África, las mujeres predominan en los mercados y en el comercio de pequeña escala. En el
Este de África, por ejemplo, las mujeres suman el 80% de la fuerza laboral. En zonas como el Sahel, aunque la carga laboral está más repartida y existe un poco más de cooperación entre géneros, la mujer suele ocuparse de la parte más difícil. La desigualdad de las mujeres, junto a la falta de apoyos específicos a sus roles y necesidades, han sido factores que han agravado la pobreza y han limitado el desarrollo en África. Esta realidad se agrava aún más actualmente a causa de procesos como el impacto del SIDA y las dinámicas migratorias en el ámbito rural. La expansión del SIDA está causando muchos huérfanos y enfermos, lo que aumenta la carga doméstica y las responsabilidades de las mujeres; es decir, la mujer, además de trabajar en la agricultura, debe cuidar de los huérfanos y de los enfermos causados por la pandemia del SIDA. Además, las mujeres se están quedando cada vez más solas en el mundo rural debido a la emigración de muchos varones en busca de trabajo remunerado en las ciudades o centros urbanos, así como por causa del impacto de las guerras, que han causado la militarización y la muerte de muchos jóvenes. Todo ello comporta que las mujeres deban asumir cada vez más responsabilidades en sus comunidades rurales, a la vez que disponen de menos medios de apoyo.
2. Modelos de desarrollo
Los diversos modelos de desarrollo rural aplicados en África desde mitad del siglo XX han sido inadecuados, bien sea porque fueron orientados para servir a intereses externos, o bien porque consistieron en una tosca adaptación de recetas ajenas. En conjunto, los modelos aplicados han causado la desarticulación socioeconómica de muchas sociedades rurales y una mayor inseguridad alimentaria.
En primer lugar, ha dominado un modelo de producción agrícola orientado a la exportación de mercancías agrícolas a países desarrollados, marginando la producción destinada a satisfacer las necesidades locales básicas. Además, el África rural ha carecido de modelos que reconociesen sus capacidades y potencialidades endógenas, que construyesen sobre la estructura social existente (mejorándola, pero no desarticulándola) y que canalizasen un desarrollo más
integral y equilibrado. En vez de entender la lógica productiva local, que atiende prioritariamente a la nutrición de la población local, los modelos propugnados han perseguido productos competitivos en los mercados internacionales, como, por ejemplo, el café (que, por cierto, no alimenta). Así, hay países de África que padecen inseguridad alimentaria mientras tienen miles y miles de hectáreas plantadas de cacao y café. Este tipo de productos dio, en el pasado, un cierto rédito económico, pero benefició poco a la población rural y, actualmente, con la caída de los precios internacionales, la población dispone de menos opciones para alimentarse y satisfacer sus necesidades básicas. Esta situación está, además, ligada a la injusticia estructural del proceso de globalización, ya que los precios de productos agrícolas globales como el cacao o el café (que en gran medida se producen en África y otros países tropicales) se negocian y fijan en la Bolsa de Chicago. Ese tipo de asimetrías atrapa a la población rural en una gran vulnerabilidad económica y social.
Otra de las falacias de desarrollo que se han propagado por África ha sido el intento de aplicar el modelo europeo de crecimiento agrícola; en concreto, la expansión de paquetes agrícolas ya prediseñados. En este sentido, muchos proyectos agrícolas se centraron en producir semillas supuestamente perfectas (en comparación a las semillas campesinas "arcaicas"), distribuirlas en el terreno y promover el uso de productos químicos (principalmente fertilizantes y pesticidas). Esto evidentemente no ha funcionado porque la lógica productiva y las culturas agrícolas de África son diferentes a las de Europa o América del Norte, con necesidades y potencialidades distintas. Lo único que tales modelos ajenos ha conseguido es desarticular los sistemas productivos locales, en vez de fortalecerlos. Las semillas propuestas no estaban adaptadas a la gran incertidumbre ambiental y climática de África. Se ha incitado un uso excesivo de fertilizantes que en zonas áridas tienen poco efecto y muchas veces agravan la erosión del suelo, a parte de sumir a los agricultores pobres en gastos adicionales. Se ha persuadido a los agricultores a que se especialicen en determinados productos, sin que después se les garantice un mercado o, al menos, un acceso justo a los mercados.
Además, en la actual dinámica de globalización, los países ricos son capaces de evacuar sus excedentes agrícolas en África, por ejemplo de maíz, con lo que en varios países africanos la producción de maíz que proviene del exterior es más barata que la producida por sus propios campesinos. A consecuencia de ello, los campesinos de África no pueden vender su producción en las ciudades de su país o región, perdiendo opciones de ingreso y desarrollo económico. Estas dinámicas dificultan y distorsionan las posibilidades de desarrollo de la población rural en África.
La cuestión de las semillas transgénicas, que es un tema de cierta actualidad, es otro caso del tipo de falacias de desarrollo que se propagan por África. Se presupone que dichas semillas, confeccionadas con las nuevas tecnologías genéticas, van a solucionar el problema del hambre en los países en desarrollo. En América Latina, afortunadamente, ha habido una sólida resistencia social que ha logrado cuestionar este modelo. En África, sin embargo, las empresas biotecnológicas están avanzando con impunidad y con gran agresividad comercial. En gran medida se está reproduciendo el modelo de desarrollo proyectado con las primeras teorías de desarrollo, a mediados del siglo XX, que no logran sino distorsionar más los sistemas productivos locales y sumir a la población rural en una situación de mayor vulnerabilidad y de mayor dificultad de asegurarse la producción alimentaria y una rentabilidad agrícola mínima.
3. Declive de las inversiones en agricultura y desarrollo rural
Uno de los problemas que enfrenta el África rural es el declive de las inversiones para el desarrollo, en el que están implicados tanto la comunidad internacional como los propios gobiernos africanos.
En el ámbito internacional, por ejemplo, el Banco Mundial ha ido progresivamente reduciendo sus inversiones en desarrollo agrícola y rural. En la década de 1970, el 40% de los préstamos del Banco Mundial en África estaban destinados al desarrollo rural; es decir, casi la mitad de la inversión se dedicaba a
fomentar la agricultura y el desarrollo rural. Aunque frecuentemente los modelos eran equivocados, al menos había un compromiso con las condiciones del mundo rural y la necesidad de alcanzar mayor seguridad alimentaria. Actualmente, según datos de 2003, la inversión agrícola-rural del Banco Mundial en África es apenas del 6%, pese a que la mayor parte de la población de África continúa viviendo en el ámbito rural y dependiendo de la agricultura. Cabe aquí recordar que la inseguridad alimentaria, que es un problema fundamental en África, no se combate con remesas de suplementos vitamínicos (que sólo sirven como paliativo de urgencia) sino con una producción agrícola adecuada, que es como la humanidad ha combatido históricamente sus problemas de malnutrición. Así pues, es preocupante que sólo el 6% de la inversión del Banco Mundial esté destinado a los problemas de producción y acceso a las fuentes de nutrición, ya que el Banco Mundial es el principal actor público del desarrollo en África. Si el sector público internacional no invierte en el desarrollo de la agricultura campesina y de las comunidades rurales, será difícil encontrar alternativas y esperanza, porque las empresas, evidentemente, no están interesadas en esta problemática. Pese a la moda de incorporar al sector privado en el desarrollo, debemos ser realistas: el sector privado no va a invertir en la mayor parte del África rural, ni se va a interesar por las necesidades de nutrición de los segmentos pobres de la población.
En el ámbito nacional, la inversión en agricultura y desarrollo rural se encuentra en niveles mínimos. Dentro del contexto del NEPAD, que es una iniciativa por el desarrollo auspiciada por la Unión Africana, los gobiernos africanos se comprometieron a invertir el 10% de sus presupuestos nacionales en la agricultura en el plazo de los próximos 8 a 10 años ("Compromiso de Maputo" de la Unión Africana, 2003). Este objetivo sugiere el bajo nivel de inversión pública nacional en el sector agrícola, que gira en torno al 3% para la mayor parte de los países africanos. Los gobiernos africanos asignan escasos presupuestos públicos al sector que fundamenta la vida laboral y económica de la mayoría de la población africana, además de tratarse del sector primordial para combatir la inseguridad alimentaria y la malnutrición.
En conclusión, la agricultura de África, especialmente la realizada por campesinos y pastores nómadas, experimenta un declive, casi ausencia, de inversiones. Contrarrestar esta tendencia es tan urgente, sino más, que discutir cómo se invierte, qué modelos se emplean o qué condiciones se vinculan a los préstamos internacionales. Lo que realmente amenaza a la población rural de África es que cada vez está más y más olvidada. De algún modo, África ha pasado de ser un escenario de aplicación de modelos exógenos inadecuados al simple olvido.
Sin embargo, el África rural parece resurgir en un ámbito particular de la ayuda internacional: la asistencia humanitaria. Se trata, sin embargo, de un ámbito casi tan problemático como el olvido. En los últimos años, África no sólo carece de apoyos para un auténtico desarrollo, como sería un volumen holgado de inversión y la introducción de políticas de desarrollo favorables, sino que se ha visto inundada de asistencia humanitaria y donaciones de talante compasivo. El África rural se ha ido convirtiendo en un gran teatro de la acción humanitaria internacional que, por cierto, es muy lucrativa: se mueven millones de dólares, se protegen subsidios (pues muchas donaciones alimentarias sirven a los países ricos para evacuar sus excedentes agrícolas) y se gana control político (ya que quien posee y distribuye alimentos o asistencia humanitaria adquiere poder, especialmente en situaciones de conflicto). El Programa Mundial de Alimentos, otras agencias de las Naciones Unidas y algunas ONGs tratan de insertar medidas para controlar cómo se ejecuta la asistencia humanitaria y quién se beneficia, pero ello no ha sido suficiente. La micro-política local secuestra y se aprovecha de la asistencia humanitaria, lo que agrava la vulnerabilidad de los más pobres, complica los conflictos y perpetúa las crisis.
Además, la asistencia alimentaria está creando dependencias en los países y poblaciones beneficiarios, desalentando el desarrollo y perjudicando los mercados agrícolas locales. Por ejemplo, Etiopía recibe cada año un gran tonelaje de ayuda alimentaria, habiéndose convertido en uno de los destinos míticos de la asistencia humanitaria. Es cierto que este país sufre regularmente déficit alimentario en alguna región, pues es un país vasto, posee una gran población rural muy
dispersa y presenta una gran diversidad y vulnerabilidad climática (incluyendo zonas áridas sujetas a sequías y remotas aldeas de montaña a 3.000 metros de altitud). La solución de la comunidad internacional y del gobierno nacional ha sido atraer recursos alimentarios y asistenciales desde los países ricos, lo que se ha convertido en práctica habitual. La realidad es que cada año hay zonas de Etiopía que padecen déficit alimentario, pero otras zonas logran excedentes. La sequía o las hambrunas generalmente no golpean a todo el país, ni acontecen simultáneamente y, además, son frecuentemente predecibles. ¿Por qué no generar mecanismos internos y fortalecer los mercados domésticos para así atender las crisis alimentarias con la propia producción? Si así se hiciera, se crearían mecanismos internos de redistribución de la producción, se dinamizarían los mercados locales y se cohesionarían territorios. En definitiva, las crisis no tienen sólo una solución asistencial, sino que pueden también combatirse con mentalidad e instrumentos de desarrollo.
Otro obstáculo al desarrollo socio-económico del África rural es la persistencia de los subsidios a determinadas agriculturas. Los países ricos dedican anualmente más de US$ 250.000 millones (€ 200.000 millones) a subsidiar sus agriculturas domésticas, mientras que toda la ayuda externa a África (tanto para la agricultura como para otros sectores, como educación y salud) es inferior a US$ 12.000 millones al año (lo que, aproximadamente, equivale a la ayuda anual del gobierno de Estados Unidos de América a sus productores de maíz). En conjunto, la ayuda interna de los países ricos a sus propias agriculturas es probablemente 50 veces superior, sino más, que la inversión total en agricultura (fondos nacionales e internacionales) en los países africanos. Esta feroz asimetría excluye a las agriculturas africanas del comercio mundial, cuando por su difícil situación deberían beneficiarse de un trato preferente.
Analicemos un poco la lógica del subsidio para entender mejor qué es lo que está pasando y de dónde procede el problema. ¿Por qué Europa, por ejemplo, subsidia su agricultura? Los subsidios resultan, en parte, de las consecuencias de la 2ª Guerra Mundial, cuando Europa sufría una grave hambruna, similar a las hambrunas actuales en África. En el proceso de reconstrucción de Europa, los
gobiernos decidieron priorizar esfuerzos encaminados a asegurar las fuentes de alimentación y la nutrición de la población. Lanzaron grandes programas de apoyo a la agricultura, incluyendo políticas propicias y mucha inversión pública. En esa coyuntura nace la FAO como agencia de las Naciones Unidas dedicada a promover la seguridad alimentaria en el mundo. Esta preocupación por la seguridad alimentaria se perpetúa en Europa, llegando a un punto sin retorno en que el apoyo a la agricultura es tan exagerado que, en un contexto de globalización económica, está provocando un desequilibrio internacional. Mientras las agriculturas europeas y norteamericana alcanzan niveles de protección e inversión elevadísimos, las agriculturas africanas apenas reciben inversión ni apoyos. Se trata, en definitiva, de un doble círculo vicioso: las agriculturas de los países ricos están sobreprotegidas mientras las agriculturas africanas están considerablemente olvidadas.
Sin embargo, debe evitarse el análisis simplista que acusa a los subsidios como causa de la crisis agrícola y económica de África. La lucha contra los subsidios, tanto en la Organización Mundial del Comercio como en otros foros internacionales, debe proseguir, porque tales subsidios no tienen mucho sentido y agravan la brecha de la desigualdad global. Pero debemos ser conscientes de que la supresión de los subsidios no solucionará de inmediato el problema de la agricultura en África. Cabe tener en cuenta que el comercio agrícola internacional representa una fracción minúscula de la producción agrícola mundial. La mayor parte de la producción agrícola, sobre todo en África, se consume y se comercializa internamente, a nivel local y nacional. Los bajos niveles de inversión, la ausencia de políticas nacionales y compromisos internacionales adecuados, los recurrentes conflictos civiles y los modelos de desarrollo propugnados son también causas importantes de la crisis agrícola, de la inseguridad alimentaria y de la pobreza rural en África. En ocasiones se cree que el acceso masivo de los agricultores de África a los mercados de los países ricos es la solución, pero los países africanos no han explorado suficientemente el potencial de sus mercados locales, nacionales y regionales. La lucha contra los subsidios debe proseguir con firmeza por motivos éticos y por una cuestión de coherencia con el tan predicado proceso mundial de liberación de la economía. Pero la eliminación de los subsidios
en Europa no va a solucionar, por sí sola, el problema de la agricultura y la economía de las comunidades rurales de África. Europa o Estados Unidos tienen un potencial de producción tan elevado que, aún eliminando los subsidios, probablemente se unirían muchas unidades productivas y se aumentaría la producción por otras vías. Eliminar los subsidios, aunque ciertamente mejoraría las opciones mercantiles y las condiciones económicas de muchas comunidades que producen algodón o maíz, no va solucionar el problema general de las economías agrarias de África. Es preciso canalizar más esfuerzos hacia un aumento de la inversión, intensificar los apoyos y proteger la agricultura africana de manera análoga a lo que se hace en Europa, aunque explorando otros instrumentos más adecuados al contexto actual. Las agriculturas de África merecen el grado de Política de Estado en cada país y requieren del respaldo de inversiones estratégicas y de auténticos compromisos internacionales.
Otro de los problemas con los que se enfrentan las agriculturas africanas es el desmantelamiento de los servicios de extensión agraria. Junto con el declive de la inversión agrícola, los diversos sistemas de apoyo al campesinado (especialmente los servicios de extensión) están siendo desmantelados, en gran parte a causa de recortes presupuestarios y otros ajustes estructurales. Ello reduce los medios de apoyo a los agricultores, que cada vez se encuentran más solos ante retos tan complejos como la globalización económica o los cambios climáticos adversos para la agricultura. El desarrollo rural en África requiere de un apoyo continuado al campesinado, para lo cual es preciso restablecer los sistemas de extensión agrícola, a la vez que dotarlos de patrones más participativos y más sensibles a la realidad productiva local.
En conclusión, el declive de las inversiones y de los programas rurales representa un serio problema para el África rural. Esta tendencia debe corregirse de la manera más rápida posible porque el campesino africano, sin ayuda institucional y sin inversiones, se encuentra en una situación muy desventurada, proclive a una mayor inseguridad alimentaria, a mayor vulnerabilidad y a una pobreza más sórdida.
4. El impacto del SIDA
La pandemia del SIDA recibe mucha atención, tanto mediática como desde la salud pública, pero su impacto en el desarrollo está escasamente considerado. La pandemia del SIDA es un problema de salud pública muy grave en África, ya que comporta muchos millones de personas enfermas, varios millones de muertes en las últimas 2 décadas y varios millones de huérfanos (que se suman a los muchos huérfanos causados por las recientes guerras y conflictos civiles). Suele hablarse con menor dedicación del impacto del SIDA en el desarrollo. En el África rural, este impacto es brutal, siendo particularmente agudo en las mujeres, que son más susceptibles de infección y que asumen en mayor grado el impacto social, económico y emocional de esta pandemia. En conjunto, el SIDA tiene dos impactos principales sobre el desarrollo: (i) menoscaba la capacidad laboral de la población rural, y (ii) erosiona las economías rurales.
En primer lugar, el SIDA ataca la fuerza laboral de las comunidades rurales. Las personas que viven con VIH/SIDA están más débiles y no tienen tanto tiempo ni energía para trabajar. Además, esta pandemia demanda esfuerzos adicionales para cuidar de los enfermos y de los huérfanos, lo que reduce el tiempo que se dedica a la agricultura o a otras actividades productivas. En agricultura, si no se va al campo con asiduidad, o si no se desyerba y se recoge el grano a tiempo, gran parte del cultivo se malogra.
En segundo lugar, hay un impacto severo en las economías rurales, que ya son intrínsecamente débiles. Las personas que están infectadas con el VIH tratan, evidentemente, de superar su enfermedad y, para ello, gastan todos sus recursos en atención sanitaria, medicinas y otras posibles soluciones. Es una enfermedad que crea desesperación y obliga a los enfermos y a sus familias a intentar cualquier solución. La economía se descapitaliza: por ejemplo, venden su ganado (pese a que tal vez ese ganado les reportase una producción diaria de leche) y venden sus tierras. El SIDA crea desespero y descapitaliza el mundo rural, que no es fácil recapitalizar. En un contexto de SIDA, por ejemplo, es difícil tener éxito con
programas de micro-crédito porque las familias pobres afectadas no pueden devolverlo e incurren en deudas crónicas e insuperables que actúan como lastre sobre los hijos y las comunidades. En conjunto, la pandemia del SIDA menoscaba las economías rurales y, por tanto, requiere de la aplicación de estrategias alternativas de desarrollo económico, programas asistenciales y otros mecanismos que mitiguen tal impacto.
A todo ello se suma la situación generalizada de malnutrición. La malnutrición agrava la progresión de la enfermedad e impide que las víctimas se recuperen. Por eso, la nutrición debería ser la primera medicina con la que afrontar el SIDA. Personas bien nutridas, con una agricultura que cubra sus propias necesidades alimenticias, son personas que van a vivir más tiempo, van a vivir con mejor salud y, si desgraciadamente fallecen, pueden dejar a sus familias en mejores condiciones. En un hogar rural, prolongar unos 3 años la vida de una madre enferma de VIH/SIDA cambia radicalmente las expectativas futuras de la familia porque no es lo mismo dejar a un niño a los 5 años que dejarlo a los 8 años. La diferencia es vital: un niño de 8 años en el ámbito rural ya tiene la capacidad de espabilarse y, por ejemplo, si es adoptado en casa de un familiar, podrá desarrollarse autónomamente (lo que no sería tan viable con unos 3 años menos). En definitiva, cada año que se gane es fundamental para la viabilidad social de los hogares y comunidades afectadas.
¿Por qué el SIDA ha sido tan incidente en África? Ésta es una pregunta frecuente que ha llevado a todo tipo de elucubraciones. En primer lugar, esta pandemia está probablemente afectando África desde hace bastante tiempo, de manera silenciosa. Además, a diferencia de lo que ha sucedido en países desarrollados, África carece de programas de sensibilización social apropiados a su contexto y de servicios de salud generalizados, lo que ha dificultado la prevención y atención de la pandemia. Pero, sobre todo, la pobreza y la desigualdad social han sido factores determinantes (y claramente demostrados) en la expansión e incidencia de esta pandemia en África. No es preciso indicar de nuevo que África sufre niveles extremos de pobreza y desigualdad social, lo que, por ejemplo, fuerza a importantes segmentos de la población a adoptar
comportamientos de alto riesgo (como ofrecer relaciones sexuales a cambio de dinero o alimentos) para sobrevivir en el día a día. Finalmente, otro factor a tener en cuenta ha sido la frecuencia, en las últimas décadas, de conflictos civiles y guerras que han incluido abusos sexuales sistemáticos.
¿Qué es posible hacer ante la pandemia del SIDA? Además de respuestas de salud pública (como expandir los servicios de salud primarios y asegurar un acceso generalizado a medicinas), la pandemia del SIDA requiere respuestas de desarrollo, en vista de los impactos de desarrollo mencionados. En este sentido, cabe identificar y promover estrategias de desarrollo rural que prioricen la nutrición, que presenten una baja intensidad laboral, que faciliten las tareas productivas de las familias afectadas y que sean económicamente sensibles. Esto, precisamente, es lo opuesto a los modelos de desarrollo vigentes, que exigen mucha intensidad laboral y demandan bastante capital inicial. Por ello, los hogares rurales afectados por el SIDA no pueden incorporarse a la dinámica de desarrollo. En consecuencia, es preciso pensar y diseñar sistemas agrícolas que permitan a las familias llevar a cabo una producción agrícola de manera compatible con la enfermedad y con la necesidad de cuidar de los enfermos y huérfanos, así como orientar los sistemas agrícolas para que realmente sirvan en la nutrición local y provean una rentabilidad neta positiva. No tiene sentido promover paquetes de desarrollo agrícola en África que exigen la compra de semillas o fertilizantes, pues los agricultores más pobres y vulnerables no pueden pagarlo y, por tanto, quedan fuera de cualquier apoyo de desarrollo (o, si lo hacen, quedan endeudados de manera permanente).
Al mismo tiempo, es preciso cambiar ciertas costumbres y, sobre todo, la legislación de propiedad de la tierra, especialmente en países del este de África, como Uganda y Kenia. Cuando un varón muere, su familia hereda la tierra, no sus huérfanos ni su viuda. Ello genera mayor vulnerabilidad en los huérfanos y viudas de las víctimas del SIDA. Cambiar estos reglamentos y prácticas sociales es indispensable para reducir el impacto socio-económico de la pandemia.
En general, el SIDA exige el uso de modelos alternativos de desarrollo, pues los modelos vigentes demandan en exceso fuerza laboral e inversión económica, lo que no se adapta ni responde a las necesidades de los hogares afectados por el SIDA. Los modelos vigentes requieren, por ejemplo, una alta intensidad laboral en las plantaciones. Son modelos que tienen poca flexibilidad laboral, que no permiten a una campesina compatibilizar las tareas agrícolas con el cuidado de una hermana enferma que vive en su casa y que no favorecen una producción agrícola diversificada para atender bien las necesidades alimenticias locales. Son modelos muy intensos en determinados factores y muy indiferentes a determinadas necesidades socio-económicas de las familias y comunidades afectadas por el SIDA. Además de incrementar las inversiones externas, deben considerarse mecanismos productivos que exijan poco esfuerzo laboral y económico porque estos recursos escasean bajo condiciones de SIDA y pobreza crónica.
5. Consideraciones económicas e institucionales para el desarrollo rural
A modo de conclusión, desearía resaltar algunos elementos relevantes para el desarrollo rural en África. Se trata de los siguientes: (i) el potencial del comercio agrícola regional; (ii) la importancia de la organización y movilización de las comunidades rurales; y (iii) la necesidad de fortalecimiento institucional y gobernabilidad.
Comercio agrícola regional. África tiene un notable potencial de comercio interno que se encuentra escasamente explorado. La obsesión generalizada con sacar la producción agrícola de África hacia los países ricos no garantiza un desarrollo económico estable y distrae del potencial de otros tipos de mercados. En este sentido, aprovechar más concienzudamente los mercados internos serviría mejor a las economías rurales porque las regiones y países de África difieren en sus necesidades alimentarias, capacidades productivas, condiciones ambientales, tipología de crisis alimentarias, costos de producción, precios de los productos agrícolas y opciones agroindustriales, entre otros. De algún modo se
trataría de reorganizar sistemas de mercado que ya existían en África en el pasado y que se desmantelaron con la colonización y la globalización económica. En Tanzania, por ejemplo, hasta finales del siglo XIX había redes de mercado muy intensas donde campesinos y pastores nómadas se encontraban e intercambiaban producción de cereales con producción ganadera (por ejemplo, carne y leche). Estas relaciones mercantiles se desmantelaron con la introducción de la visión moderna del desarrollo, que llegó con postulados como centralizar los mercados (por ejemplo, que las capitales se convirtiesen en ejes de comercialización) o fomentar la producción de cultivos específicos (como el maíz), lo cual ha reducido las opciones comerciales.
Organización y movilización de las comunidades rurales. Las comunidades rurales de África están realmente aisladas, carecen de formación (las tasas de analfabetismo rural son espeluznantes), se encuentran mal organizadas y son muy vulnerables a las manipulaciones políticas locales y nacionales. Por tanto, fortalecer las comunidades y sus organizaciones es una condición indispensable para el desarrollo. En Europa, por ejemplo, el desarrollo rural arrancó gracias a que las organizaciones agrarias eran fuertes y capaces de presionar mucho a los Estados para atraer inversiones, políticas propicias y un control de precios favorable a la población rural. Tanto es así que en Francia hay apenas 2 millones de agricultores, pero las propuestas de las organizaciones y sindicatos agrarios son respetadas o, al menos, seriamente consideradas por el gobierno nacional. Y son sólo 2 millones de personas en un país con 60 millones de habitantes. Hay, pues, una capacidad de organización que ha perdurado pese a la urbanización de la sociedad y la economía francesas. El África rural necesita esta fuerza organizativa para poder enfrentarse a intereses transitorios o partidistas en sus propios gobiernos y a los retos de la economía internacional. Para ello, la formación de la población rural es indispensable para que los procesos de participación, movilización social y formulación de propuestas sean efectivos. Si las comunidades no están bien formadas y organizadas, la participación social y política es débil porque son vulnerables a la manipulación y a la exclusión. La auténtica participación y democracia exigen una formación básica y una
organización social mínimas. Éstos son retos importantes para el desarrollo rural en África.
Fortalecimiento institucional y gobernabilidad. La institucionalidad pública es otro de los desafíos para el desarrollo rural en África, pese a que el sector privado y las ONGs gozan de cierto privilegio como “fuerzas del desarrollo”. El sector privado, como anteriormente mencionaba, no va a atender las necesidades sociales y de desarrollo de la población rural, pues sus objetivos y su funcionamiento están en otra órbita. Las ONGs, aunque actores importantes, son insuficientes para catalizar el desarrollo rural a gran escala y enraizarlo social y políticamente. Aunque los gobiernos de muchos países son realmente débiles y tienen una escasa dedicación al mundo rural, fortalecer la gobernabilidad pública y enfocarla hacia las necesidades y prioridades de las sociedades rurales es un reto imprescindible. En las décadas de 1960-1970 se pregonaba el desarrollo a través de los gobiernos, tanto a nivel de políticas nacionales como de las inversiones de los organismos internacionales. Las críticas a la burocracia y la voluntad de incorporar a la sociedad civil condujeron a la moda de las ONGs. Así, en las décadas de 1980-1990, los organismos internacionales preferían ejecutar los programas de desarrollo a través de ONGs. Ello tampoco logró los objetivos de desarrollo esperados, especialmente la apropiación institucional. Ahora llega la moda de realizar los programas de desarrollo a través del sector privado, o promoviendo al sector privado. La realidad es que los diversos actores de desarrollo deben estar activos y bien concertados, pero no debe olvidarse que el proceso de desarrollo, en vista de la estructura política internacional, va a pasar necesariamente por los gobiernos. Los gobiernos son imprescindibles en el desarrollo. Yo no conozco ningún ejemplo de un país que se haya desarrollado a base del sector privado o a base de ONGs. Todos los países que han accedido al desarrollo lo han logrado con Estados muy fuertes. Ahora, los países de Europa desmantelan o encogen algunas de sus estructuras de Estado. Pero se lo pueden permitir porque sus Estados ya han cumplido la función asignada: desarrollar los países, consolidarlos internamente a nivel social y económico y asegurar un mínimo de equidad. Manteniendo un presupuesto relativamente menor, esos Estados pueden atender el 5-10% de marginalidad que tienen en sus sociedades.
En África, la situación es opuesta: sólo hay un 5% de la población que vive bien, mientras que el 95% de la población vive mal. Por eso, la institucionalidad pública gubernamental es importante, pese a las dificultades inherentes. Los que habéis trabajado con gobiernos conocéis lo difícil, complicado e, incluso, desconcertante que resulta. Hay frecuentemente incompetencia, corrupción e, incluso, poco interés por los segmentos pobres y excluidos de la población. Pero debe seguir trabajándose en esta línea. Ni el sector privado ni las ONGs, por sí mismos, van a levantar África. Es preciso construir un armazón institucional sólido que canalice las inversiones necesarias, que formule y fomente políticas auténticamente propicias para el desarrollo rural y que, por ejemplo, represente a los campesinos en la Organización Mundial del Comercio de un modo digno y estratégico. De hecho, a muchos países ricos y a muchas empresas les conviene la institucionalidad política débil en África, porque es la mejor manera de sacar los recursos naturales y explotar a la población. Después se envían equipos de emergencia, que satisfacen el espíritu de caridad y limpian las conciencias. Pero el auténtico reto del desarrollo queda marginado, olvidado.
Comentarios finales
En conjunto, catalizar el desarrollo en África es una tarea ardua. En ocasiones es difícil priorizar y planificar las acciones. Por poner un ejemplo, si alguien propone invertir US$ 70 millones para desarrollo rural en Ruanda: ¿por dónde empezar?, ¿cómo asegurar que se beneficia a los sectores más necesitados? No existen recetas mágicas o productos pre-cocinados útiles. Además, se trata de un reto complicado en el mundo actual, donde la desigualdad está desbocada y grandes fuerzas económicas han escapado del control social.
El reto del desarrollo rural de África requiere de un trabajo más solidario y de mayor construcción. Sin embargo, muchos de los actores del desarrollo no están embarcados en este destino. Frecuentemente deambulamos entre grandes discursos y seguimos tristemente atrapados en intereses particularistas. Es más fácil criticar al Banco Mundial o acusar a la corrupción que construir el desarrollo.
El reto que afrontamos es multidimensional: por ejemplo, hay que incrementar inversiones, avanzar consensos políticos más concienzudamente, coartar los mercados, promover la organización de base del campesinado africano e impulsar acciones que integren a amplios sectores de la población rural que continúan en la marginación y en el desprecio. En la coyuntura actual, el desarrollo requiere inventar soluciones, crear alianzas, destruir mitos y huir de los discursos faraónicos de confrontación y crítica trivial. Es también necesario que las sociedades de los países desarrollados presionen a sus gobiernos y a sus empresas, exigiéndoles compromisos y acciones concretas y justas, no sólo gestos de apariencia o remiendos de prácticas inútiles o anticuadas. Es también urgente eliminar las estructuras y dinámicas de explotación que afectan a la población rural de África a todos los niveles (de orden local, nacional e internacional). Éstos son algunos de los desafíos que, de afrontarse con audacia,
Fotografía: J. A. Garí
abrirían un horizonte de esperanza en el mundo rural de África.
Campesinos examinando variedades locales de sorgo... juntos. Aldea Obak (Soroti), Uganda, 2001.