аналіз альтернативних схем фінансування стратегій скорочення викидів

REUTERS/ Toru Hanai

Аналіз альтернативних схем фінансування різних стратегій скорочення викидів з особливою увагою до надходжень від пост-кіотських механізмів Підготовлено для Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй

Виконавець:

THOMSON REUTERS POINT CARBON Лондон, 25 листопада 2013 р.

ПОДЯКА Цей звіт підготувала компанія Thomson Reuters Point Carbon в рамках роботи за проектом «Розбудова спроможності для низьковуглецевого зростання в Україні».

Thomson Reuters Point Carbon висловлює щиру подяку Державному агентству екологічних інвестицій України за значну підтримку, надану протягом всього терміну реалізації Проекту. Цей проект здійснюється за люб’язної підтримки Федерального Міністерства навколишнього середовища, охорони природи та ядерної безпеки Німеччини.

2

ПРО КОМПАНІЮ POINT CARBON Компанія Point Carbon була заснована на базі незалежного Інституту імені Фрітьйофа Нансена (Норвегія) у 2000 році. Компанія, діяльність якої спрямована на дослідження екологічної, енергетичної політик та політики управління ресурсами, з того часу стала піонером у наданні послуг у сфері енергетичного та вуглецевого ринків. Компанія зростала і вдосконалювалася разом із глобальними екологічними ринками, які швидко розвивалися. Спочатку був відкритий офіс в Осло, а наразі її представництва працюють у Пекіні, Києві, Мальме, Лондоні, Вашингтоні та Ріо-де-Жанейро. У травні 2010 року Point Carbon було придбано корпорацією Thomson Reuters – провідним світовим постачальником ринкової інформації підприємствам і фахівцям. Завдяки цьому Point Carbon отримала доступ до широкого спектра даних і корпоративних ресурсів, які дають змогу вдосконалити наші послуги, а також налагодити зв'язки з ширшим колом клієнтів.

Point Carbon з клієнтською базою понад 30 тис. клієнтів у всьому світі ⎼ це унікальна компанія, що є провідним світовим постачальником незалежних новин і аналітично-консультаційних послуг для європейських і світових ринків енергії, газу та вуглецю. Глибокі знання спеціалістів компанії щодо динаміки ринків енергії, газу та викидів парникових газів дають можливість утримати позиції лідера на ринку. Працюючи з клієнтами з більш ніж 150 країн, серед яких провідні світові енергетичні компанії, фінансові установи, міжнародні організації та уряди, Point Carbon забезпечує інформацією про ринкові тенденції завдяки моніторингу основних ринків, їх ключових учасників, а також перебігу подій у сфері бізнесу та політики. Звіти компанії перекладаються з англійської японською, китайською, португальською, польською, французькою, іспанською та російською мовами. Наразі у компанії працює близько 200 фахівців, серед них експерти з міжнародної та регіональної політики зі зміни клімату, відповідного законодавства, математичного

та

економічного

моделювання,

методик

прогнозування,

управління

ризиками,

спеціалізованих знань щодо проектів і прогнозування цін. Компанія Point Carbon також проводить ряд заходів високого рівня зі співробітництва та обміну досвідом, організує конференції, семінари та навчальні курси.

КОНСУЛЬТАЦІЙНИЙ ВІДДІЛ POINT CARBON У Консультаційному відділі компанії Point Carbon наразі нараховується близько 15 фахівців, які базуються в Осло, Лондоні, Вашингтоні, Ріо-де-Жанейро та Києві. Відділ надає спеціально розроблені аналітичні звіти, проводить багатоклієнтські дослідження для урядів і компаній з усього світу. Консультаційний відділ використовує для своєї діяльності бази даних і моделі світового класу, розроблені Point Carbon, а також залучає групи висококваліфікованих фахівців у сферах кліматичної політики та вуглецевих ринків, енергетики, корпоративної політики, фінансів та економіки. Ці переваги надають відділу виключну можливість задовольняти індивідуальні потреби клієнтів у глибокому аналізі широкого кола питань, пов’язаних із вуглецевими ринками та енергетикою. Відділ консультаційних послуг став основним постачальником стратегічних рекомендацій у 2003 році та почав надавати багатоклієнтські дослідження щодо торгівлі викидами в Європі та в усьому світі. Висока якість робіт Консультаційного відділу Point Carbon широко визнана на міжнародному рівні. Так, на конкурсі «Енергетичний ризик 2010» компанія отримала приз «Консультаційна фірма року».

3

ЗМІСТ ПОДЯКА ........................................................................................................................................ 2 ЗМІСТ ............................................................................................................................................ 4 РЕЗЮМЕ ........................................................................................................................................ 6 1 ВСТУП І ДОВІДКОВА ІНФОРМАЦІЯ .......................................................................................... 8 1.1

ОГЛЯД ПОСТ-КІОТСЬКИХ РИНКОВИХ І НЕРИНКОВИХ МЕХАНІЗМІВ ........................................................8

1.2

НАСКРІЗНІ ІНІЦІАТИВИ ..............................................................................................................................11

1.3

УСУНЕННЯ ДУБЛЮВАННЯ У МЕХАНІЗМАХ ..............................................................................................12

1.4

ДОХІЙСЬКА ПОПРАВКА ДО КІОТСЬКОГО ПРОТОКОЛУ ТА ДУРБАНСЬКА ПЛАТФОРМА РОЗШИРЕНИХ

ДІЙ

13

1.5

ПОСТ-КІОТСЬКЕ ФІНАНСУВАННЯ .............................................................................................................14

2 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ РІЗНИХ СХЕМ СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ ........................................ 17 2.1 2.1.1 2.1.2

СТВОРЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО НИЗЬКОВУГЛЕЦЕВОГО ФОНДУ .................................................................18 Структура Фонду...................................................................................................................................18 Державно-приватні партнерства у рамках Українського низьковуглецевого фонду .....................20

2.2

РЕЦИКЛЮВАННЯ ДОХОДІВ ЧЕРЕЗ ПОДАТКОВІ ПІЛЬГИ ТА НИЖНІ МЕЖІ ОПОДАТКУВАННЯ ..............22

2.3

ОПОДАТКУВАННЯ викидів ПГ ДО ЗАПРОВАДЖЕННЯ СТВ .....................................................................23

2.4

РОЗРОБЛЕННЯ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ РИНКОВИХ І НЕРИНКОВИХ МЕХАНІЗМІВ ....................................24

2.4.1

Механізми, основані на вуглецевих ринках ......................................................................................26

2.4.2

Механізми, не основані на вуглецевих ринках .................................................................................26

3 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ СКОРОЧЕННЯ викидІВ У ВИРОБНИЦТВІ ТЕПЛА ТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГІЇ (МЕХАНІЗМИ, ОСНОВАНІ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ) ................................................................. 28 3.1

СИСТЕМА ТОРГІВЛІ ВИКИДАМИ ..............................................................................................................29

3.1.1

Реалізація СТВ на рівні об’єктів та використання потенціалу фінансування ...................................29

3.1.2

Створення кривої форвардних цін ......................................................................................................30

3.2

АЛЬТЕРНАТИВИ СТВ ..................................................................................................................................31

3.2.1

Податок на споживання викопного палива великими точковими джерелами..............................31

3.2.2

«Зелені» тарифи на відновлювану та низьковуглецеву енергію .....................................................32

3.2.3

Портфельні стандарти на відновлювану енергію з сертифікатами зобов’язань щодо

відновлюваної енергії (СЗВ) чи сертифікатами підтвердження вироблення відновлюваної енергії (СВЕ) або без таких сертифікатів ...........................................................................................................................................33 3.2.4

Стандарти енергоефективності електроенергії та тепла ..................................................................33

3.2.5

Законодавство про споживання палива ............................................................................................34

4 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ ПГ З НЕТЕПЛОВИХ І НЕЕНЕРГЕТИЧНИХ ДЖЕРЕЛ (МЕХАНІЗМИ, НЕ ОСНОВАНІ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ) ............................................................ 35 4.1

НАЦІОНАЛЬНІ ПІДХОДИ, ЩО ЗАБЕЗПЕЧУЮТЬ ОТРИМАННЯ ДОХОДІВ ................................................36

4.1.1

Податок на викиди CO2 від малих і розсіяних джерел ......................................................................36

4.1.2

Звалищний податок .............................................................................................................................38 4

4.1.3

Податок на сировинні гази з високим ПГП.........................................................................................40

4.1.4

Податок на бункерне паливо для національного транспорту ..........................................................41

4.1.5

Дорожній податок на транспортні засоби залежно від об’єму двигуна/обсягу викидів ...............42

4.2 4.2.1

НАЦІОНАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ, ЯКІ ПОТРЕБУЮТЬ ФІНАНСУВАННЯ ...................44 Програми у секторі сільського господарства, землекористування, змін у землекористуванні та

лісового господарства ...........................................................................................................................................44 4.2.2

Стандарти та схеми маркування .........................................................................................................45

4.2.3

Освіта.....................................................................................................................................................46

4.3 4.3.1 4.4

ЛОКАЛЬНІ ПІДХОДИ .................................................................................................................................46 Корпоративні ініціативи та ініціативи в урядових відомствах та установах ....................................47 ПОЛІТИКИ, ЩО МОЖУТЬ СУПЕРЕЧИТИ ЕФЕКТИВНІЙ ТА ДІЄВІЙ СТВ ....................................................48

4.4.1

Заходи з підвищення енергоефективності .........................................................................................48

4.4.2

«Зелені» тарифи на відновлювану енергію .......................................................................................48

4.4.3

Податкові канікули для низьковуглецевих технологій .....................................................................49

4.4.4

Монополії та олігополії у секторі енергетики ....................................................................................49

4.4.5

Податки на споживання викопного палива одночасно з СТВ ..........................................................49

4.4.6

Субсидії на викопне паливо ................................................................................................................50

4.4.7

Субсидії на опалення, електроенергію та транспорт ........................................................................50

5 РОЛЬ УКРАЇНИ У МІЖНАРОДНИХ ПЕРЕГОВОРАХ ІЗ ПИТАНЬ ЗМІНИ КЛІМАТУ .................... 51 5.1

ФІНАНСУВАННЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ ЗМІН ЧЕРЕЗ ПОСТ-КІОТСЬКІ МЕХАНІЗМИ .......................................51

6 ВИСНОВОК .............................................................................................................................. 53 ДОДАТОК 1. ПРИНЦИПИ ПРОЕКТНОГО ФІНАНСУВАННЯ .......................................................... 55 ДОДАТОК 2. КЛЮЧОВІ АСПЕКТИ РОЗРОБКИ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ СИСТЕМИ торгівлІ викидАМИ

56

Основні елементи СТВ ...........................................................................................................................................56 Процедури розподілу ............................................................................................................................................58 Реєстр, торгівля і передача ....................................................................................................................................59 Санкції за недотримання .......................................................................................................................................61 Інші питання ...........................................................................................................................................................61 ДОДАТОК 3. РОЗРОБКА І ВПРОВАДЖЕННЯ МЕХАНІЗМІВ, НЕ ОСНОВАНИХ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ 62 Викиди CO2 з малих і розсіяних точкових джерел (малих і середніх об’єктів центрального опалення, транспорту та МСП) ................................................................................................................................................62 Викиди метану з відходів ......................................................................................................................................63 Неконтрольовані викиди з нафти, газу та вугілля ...............................................................................................65 Викиди від спалювання метану ............................................................................................................................65 Викиди ПГ як побічні продукти виробничих процесів ........................................................................................66 Використання газів із високим ПГП ......................................................................................................................67 Викиди у сільському господарстві ........................................................................................................................67 Викиди від землекористування, змін у землекористуванні та лісового господарства ....................................68 Викиди з бункерного палива ................................................................................................................................69

5

РЕЗЮМЕ У даному звіті Уряду України пропонується сформувати «Український низьковуглецевий фонд» (далі – УНФ, або Фонд) із наступною його капіталізацією, з метою створення механізму спільного інвестування для фінансування широкого спектру політик і заходів – від державно-приватних партнерств для розбудови основної низьковуглецевої інфраструктури й надання послуг із залучення боргового і акціонерного капіталу суб’єктам, охопленим СТВ, до надання грантів на дослідження і розробки, венчурного капіталу на інноваційну діяльність та мікрофінансування дрібних українських фермерів. Уряд України виділить УНФ кошти, залучені за рахунок податків на викиди ПГ і надходжень від аукціонів; Фонд буде відкритим для зовнішніх інвесторів, пропонуючи цілий ряд інвестиційних можливостей із комерційною окупністю та (або) реальними результатами щодо скорочення викидів ПГ. Фонд створить функцію розробки проектів для забезпечення доступності для інвесторів потужного портфелю економічно життєздатних проектів. Надходження від податків і аукціону вуглецевих дозволів України також перерозподілятимуться до відповідних секторів українського суспільства через новостворений механізм перерозподілу. Це має забезпечити, щоб підвищення вартості дозволів України не призводило до підвищення вартості життя малозабезпечених верств населення, а, навпаки, не впливало на доходи низькооплачуваних працівників і сільських громад. Водночас ці політики заохочуватимуть інвестиції в технології утилізації та повторного використання й сприятимуть зменшенню споживання природних ресурсів. Автори вважають, що системи торгівлі квотами на викиди істотно недооцінюються як засіб залучення капіталу й фінансування переходу до низьковуглецевої економіки, великою мірою в результаті того, що Кіотський протокол і Система торгівлі квотами на викиди Європейського Союзу не змогли згенерувати потужні цінові сигнали на майбутнє. Підприємства-джерела викидів ПГ, що стикаються або з очікуваним падінням цін на квоти, або з невизначеністю політики щодо вуглецю, не можуть здійснювати інвестиції у низьковуглецеві технології. У результаті обидві ці схеми не спромоглися забезпечити стале скорочення обсягів викидів. Україна має реальну можливість потрапити до лав перших успішних новаторів у розробленні та впровадженні низьковуглецевої стратегії, врахувавши помилки першопрохідців. У цьому звіті автори пояснюють, як Україна може створити власну внутрішню систему торгівлі квотами з охопленням великих стаціонарних точкових джерел викидів CO2, котру супроводжуватиме пакет неринкових політик і заходів для отримання контролю над усією рештою джерел викидів ПГ в українській економіці. Система торгівлі квотами, що охопить приблизно 74% викидів в Україні, є головним джерелом доходів для стратегії фінансування. Основні передумови її успішної реалізації – довгострокова політична стабільність і висхідна крива майбутніх цін. Важливу роль гратиме також сильне управління на відповідному вищому міністерському рівні. Спочатку виконання вищезгаданих політик і заходів може бути проблематичним для українських умов, але довгострокова освітня діяльність та діяльність, спрямована на підвищення обізнаності, поєднані з залученням суб’єктів, охоплених СТВ, на рівні фінансового директора і ради директорів, забезпечить, щоб підприємства розглядали СТВ не просто як ще один механізм природоохоронного регулювання та елемент витрат на виробництво, а скоріше як інструмент залучення коштів. Можна розглянути питання про зв'язок з іншими СТВ, але налагоджувати його слід лише за умови, якщо системакандидат так само успішна у використанні висхідної кривої майбутніх цін для фінансування переходу на низьковуглецеві технології.

6

У дослідженні рекомендується якомога скоріше запровадити податок на викиди ПГ, встановивши вимогу до суб’єктів-джерел викидів купувати українські дозволи за фіксованою ставкою та здавати дозволи, пропорційні їхнім річним обсягам викидів. За два-три роки буде здійснено перехід від податку до СТВ на основі аукціону дозволів і торгівлі. Охоплені системою торгівлі галузі з великою інтенсивністю викидів отримуватимуть дедалі меншу частку своїх дозволів безкоштовно, в ідеалі – згідно з еталонами, що відображають найкращу практику або найкращу наявну технологію. Адміністратори цієї схеми продаватимуть дозволи на аукціоні з мінімальною стартовою ціною, а кількість наявних дозволів зменшуватиметься відповідно до майбутніх цільових показників. Адміністратори матимуть повноваження на управління пропозицією дозволів, завдяки чому вони зможуть забезпечити, щоб будь-який надлишок не шкодив висхідній кривій майбутніх цін, що дозволить охопленим системою суб’єктам залучати кошти з Фонду. Цей пакет заходів спричинить значні зміни в українській економіці й поведе її до менш ресурсномісткого та більш енергоефективного майбутнього. Зараз ідеальний момент для запуску Фонду: вивчено досвід першопрохідців, має місце потужний міжнародний попит на великомасштабні інвестиції в економічно життєздатні низьковуглецеві проекти. Існують відповідні можливості: в Україні багато неефективних галузей промисловості, значною мірою недорозвинена і застаріла інфраструктура, поряд з високоосвіченими кадрами та стратегічним положенням між Росією та Європою. Фонд забезпечить цей попит і з вигодою скористається цими можливостями, передбачивши функцію розробки проектів. Ратифікація Дохійської поправки до Кіотського протоколу допомогла б надіслати чіткий сигнал про відданість скороченню викидів, хоча стратегія почне приносити результати тільки ближче до 2020 року. Більш довгострокові юридично імперативні зобов’язання зміцнять визначеність політики та зменшать ризики для інвесторів, але навіть за відсутності глобальної угоди Україна могла б розробити та задіяти власну СТВ та фонд спільного інвестування, проводячи власну політику, яка забезпечить майбутню цінність українського дозволу на викиди.

7

1 ВСТУП І ДОВІДКОВА ІНФОРМАЦІЯ Мета даного звіту – представити результати аналізу альтернативних схем фінансування різних стратегій скорочення викидів з урахуванням пост-кіотських механізмів. Він є одним із серії звітів, котрі використовуватимуться для підготовки комплексної низьковуглецевої стратегії, що буде подана на розгляд Уряду України. Щоб досягти цієї мети, звіт починається з опису різних стратегій скорочення викидів, які можуть застосовуватися до різних джерел ПГ, наявних в Україні. Це важливо тому, що різними джерелами ПГ необхідно керувати належним чином, якщо задача скорочення викидів має бути вирішена ефективно і дієво. У розділі 2 звіту викладено п’ять основних елементів, що є критично важливими для побудови стратегії фінансування. Це: одержання доходу від запровадження податку на викиди ПГ із наступним створенням системи торгівлі квотами на викиди ПГ (СТВ); створення і капіталізація Фонду; програма перерозподілу; система торгівлі квотами на викиди ПГ для великих стаціонарних точкових джерел; і, нарешті, ряд додаткових політик і заходів для охоплення всіх інших джерел, які не можуть бути охоплені СТВ. У розділі 3 роз’яснюються схема і структура СТВ, а також альтернативи СТВ. Докладніша інформація стосовно СТВ наведена у Додатку 2. У розділі 4 пояснюється, як підходи, не основані на вуглецевому ринку, охоплять решту джерел викидів ПГ згідно з різними політиками та заходами, деякі з котрих залучать помірні обсяги капіталу, а деякі потребуватимуть фінансування в формі грантів і субсидій. У розділах 5 і 6 подано відповідно стислий огляд пост-кіотських можливостей фінансування та короткий висновок.

1.1

ОГЛЯД ПОСТ-КІОТСЬКИХ РИНКОВИХ І НЕРИНКОВИХ МЕХАНІЗМІВ

Головна мета стратегії скорочення викидів полягає у розробленні та реалізації політики, яка забезпечить значне довготривале скорочення обсягу викидів ПГ із досягненням контрольних показників, поставлених на 2050 рік, а у другій половині 21-го сторіччя – повне припинення викидів CO2, утворюваного з викопного палива. Ураховуючи таку масштабну задачу, зрозуміло, що потрібні довгострокові, далекосяжні політичні рішення, а міжнародна спільнота вже накопичила значний досвід реалізації широкого спектра стратегій скорочення викидів, орієнтованих на різні джерела викидів ПГ. Для того, щоб визначити альтернативні стратегії скорочення викидів ПГ, корисно розглянути два широкі підходи, які відображають як міжнародні пост-кіотські переговори, так і практичну методику скорочення викидів. Загалом кажучи, викиди можна поділити на дві основні категорії: викиди ПГ, з якими можна боротися за допомогою механізмів вуглецевих ринків, та викиди ПГ, з якими неможливо легко впоратися цим методом. Мета поділу джерел на ці дві групи полягає в тому, що у 2050 році Україна управлятиме всіма своїми джерелами викидів ПГ одним із двох цих широких методів, що показано нижче на рис. 1. Цей підхід

8

узгоджується з результатами досліджень, згідно з якими охоплення глобальних викидів стратегіями та 1

законодавством про усунення викидів ПГ зросло з 45% у 2007 р. до 67% у 2012 р. . Крім того, за оцінками, понад 40 національних і 20 субнаціональних юрисдикцій – як у розвинених країнах, так і у країнах, що розвиваються – вже запровадили пряме встановлення цін на викиди СО2 або розглядають 2

це питання . У сукупності на ці країни та регіони припадає 21% загального річного обсягу викидів у світі, який становить 50 ГтCO2-екв. Оскільки ці механізми зазвичай не охоплюють усі внутрішні викиди, то ступінь охоплення фактично зменшується приблизно до 7% світового обсягу викидів. Проте, якщо б було розширено внутрішнє охоплення у розвинених країнах, а економіки, що розвиваються, зокрема Китай (на додаток до своїх пілотних проектів щодо вуглецевого ринку), Бразилія, Чилі тощо, продовжили реалізацію запланованих ними ініціатив, то ефективне охоплення могло б забезпечити встановлення ціни майже на половину 2

глобального обсягу викидів CO2 .

Рис. 1. Дві широкі категорії діяльності зі зменшення викидів ПГ Джерело:

на

основі

презентації

Форуму

розробників

проектів

для

учасників

неринкових

підходів,

див.

http://unfccc.int/cooperation_support/market_and_non-market_mechanisms/items/7712.php

1

http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14693062.2013.845409#.UmkY3HDksih World Bank (2013), Mapping Carbon Pricing Initiatives: Developments and Prospects 2013, Carbon Finance at the World Bank, Washington DC. 2

9

Ця широка класифікація має певні паралелі з умовами, що наразі визначаються в міжнародних посткіотських переговорах – «нові ринкові механізми» (НРМ) та «неринкові підходи» (НРП), які, ймовірно, охоплені Системою різних підходів (СРП) – й відображає той факт, що якщо джерела не охоплені ринковими механізмами, то за відсутності будь-якої нової концепції вони повинні бути охоплені неринковими підходами. Розподіл українських джерел ПГ у такий спосіб є корисним, тому що це створює основу, на якій можна починати аналіз різних варіантів фінансування. Ринкові механізми, точніше, мабуть, механізми вуглецевих ринків, створюють ціну на викиди ПГ і включають системи торгівлі квотами на викиди (СТВ), що охоплюють групи суб’єктів або один чи декілька секторів економіки та напрямів проектної діяльності у окремих суб’єктів або в окремих громадах. СТВ працюють на засадах обмеження і торгівлі, тоді як проектні механізми функціонують на засадах базових ліній та кредитування. Системи торгівлі квотами на викиди діють на основі виділення учасникам дозволів на викиди, вимагаючи від них здавати дозволи на суму, що дорівнює обсягу їхніх періодичних викидів, і дозволяючи їм продавати та передавати дозволи. Процес розподілу викидів складний. Надто щедрий розподіл означає, що не буде попиту, тоді як розподіл недостатньої кількості дозволів може спричинити підвищення цін та зашкодити економічному зростанню – проте, досвід Кіотського протоколу, британської СТВ та СТВ ЄС багато що показав. У контексті цього обговорення слід виокремити наступні головні моменти: a)

суб’єкти, що беруть участь у СТВ, повинні мати змогу забезпечити моніторинг, звітність і верифікацію своїх викидів ПГ із високим ступенем точності, у прозорий, порівнянний (по установках), повний (з охопленням усіх відповідних джерел) і послідовний (у часі) спосіб; b) уряди, що запроваджують СТВ, створюють новий клас суверенних активів – наприклад, українські дозволи на викиди, за допомогою яких ринок може залучати капітал для фінансування модернізації технології та іншої діяльності, що призводить до зниження рівня викидів ПГ, але обсяг капіталу, який може бути залучений, є відображенням довіри інвесторів до довгострокової політики та цінових сигналів. У сукупності за допомогою цих двох аспектів можна визначити велику частку викидів національного кадастру, яку можна регулювати та фінансувати через внутрішню систему торгівлі квотами на викиди за механізмами вуглецевих ринків. Джерела, які не можуть забезпечити моніторинг, звітність та верифікацію (МЗВ) своїх викидів ПГ у належний спосіб, не можуть брати участь у СТВ (тому що вони не можуть забезпечити реальне, постійне скорочення викидів). Отже, для скорочення їхніх викидів необхідно знайти підходи, не основані на вуглецевих ринках (неринкові підходи). Деякі сектори/джерела можуть бути здатні перейти від неринкових підходів до механізму вуглецевих ринків, як тільки вони належним чином розбудують свою спроможність щодо МЗВ. Типові джерела, які придатні для охоплення неринковими підходами, включають побутові викиди від спалювання викопного палива для приготування їжі, резервні генератори, приватні транспортні засоби та сільськогосподарські джерела. Ці джерела не можуть користуватися вуглецевими ринками як джерелами фінансування, отже, на них необхідно впливати в інші способи, наприклад, за допомогою таких стимулів, як субсидії чи податки, шляхом підвищення рівня обізнаності, запровадження стандартів тощо. Неринкові 10

підходи включають податки та субсидії, які економісти схильні розглядати як ринкові механізми, але які відрізняються від механізмів вуглецевих ринків, тому що вони не створюють ціну на викиди ПГ або механізми торгівлі ними чи їхньої передачі. Гази з високим потенціалом глобального потепління (ПГП) можна розглядати або за ринковим, або за неринковим підходом. Досвід показав, що за ринкових механізмів вони можуть бути вразливі до звинувачень у маніпуляціях, а там, де вони впливають на питання здоров’я та безпеки, можуть виникати додаткові проблеми. Як варіант, Уряд України може створити фонд – і бути його співінвестором – для підтримки інвестицій у проекти зі зниження рівня викидів та передбачити можливість грантового фінансування виключно для невеликої кількості проектів із зменшення викидів ПГ.

3

Цей підхід віддзеркалений у нещодавньому звіті ОЕСР , де висвітлено питання про те, наскільки важливою є розробка урядами доповнюючої та узгодженої політики у масштабах усієї економіки у визнанні того факту, що суспільство не лише повинно масштабно скоротити свої викиди до 2050 року: протягом другої половини 21-го сторіччя ми повинні взагалі припинити викиди CO2.

1.2 НАСКРІЗНІ ІНІЦІАТИВИ Існує ряд наскрізних ініціатив, які можуть ускладнювати картину та впливати на цілі та ефективність деяких із вищезгаданих систем. Регулювання і нормотворча діяльність у різноманітних секторах можуть мати значний вплив, наприклад: 





СТВ ЄС була задумана як флагманська політика досягнення цілей ЄС щодо скорочення викидів ПГ, проте запровадження типових портфелів проектів із відновлюваної енергетики та цілі щодо енергоефективності вступили у конфлікт із СТВ ЄС, і вона не змогла стати головним рушієм змін у 4 технології . Фактично велику частку цілей СТВ ЄС можна досягти за допомогою директиви про енергетичну ефективність, що ставить під сумнів потребу в СТВ, але не обов’язково дає правильні 5 довгострокові сигнали . На споживання електроенергії у житловому, комерційному та громадському секторах сильно впливають енергоефективні стимули, наприклад, схеми маркування великих побутових електроприладів, впровадження світлодіодних та компактних люмінесцентних ламп на заміну ламп розжарення, перехід від телевізорів на електронно-променевих трубках на телевізори з плоским екраном на СВД та рідких кристалах тощо. Європейські директиви про пакування та відходи пакування, ініціативи з утилізації та стандарти на харчові продукти впливають на збирання та видалення відходів, що, у свою чергу, впливає на викиди метану зі звалищ та смітників.

Дії різних суб’єктів також можуть мати наскрізний вплив, наприклад:

3 http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/5k3z11hjg6r7.pdf?expires=1382953607&id=id&accname=guest&checksum=107BACAA83C6E9EA611901DFF3 97EC2E 4 http://ec.europa.eu/clima/policies/package/ 5 http://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2011/07/Applying-belt-and-braces-to-EU-energy-policy1.pdf

11





 

6,7,8

Існує ряд ініціатив на рівні міст і мерій за якими муніципальні органи влади та мери вживають заходів задля скорочення викидів ПГ у містах, реалізуючи широкий спектр ініціатив, які можуть йти врозріз із ширшими національними ініціативами. Багато компаній реалізують власні програми добровільного скорочення ПГ, прагнучи або підкреслити свою ефективність у рамках ініціатив із корпоративної соціальної відповідальності, або (та) скоротити експлуатаційні витрати. Урядові відомства і установи прагнуть скоротити експлуатаційні витрати та уникнути публічної критики, задля чого вони можуть уживати заходів для добровільного скорочення викидів. Окремі громадяни та сім’ї також активно скорочують свої викиди ПГ шляхом реалізації широкого спектра заходів, ініційованих рядом різних стимулів, як, наприклад: підвищення рівня освіти та обізнаності; заміна старої побутової техніки на ефективніші та новіші моделі; заходи з скорочення експлуатаційних витрат (у відповідь на підвищення витрат на енергію та (або) падіння доходів за нинішніх економічних умов) та (або) добровільні дії зі зменшення вуглецевого відбитку.

Існує значний інтерес до розвитку таких локалізованих ініціатив у рамках Робочого напряму 2 Спеціальної 9

робочої групи щодо Дурбанської платформи з посилених дій , метою чого є усунення розриву у скороченні 10

викидів між поточним періодом і 2020 роком, визначеного у Доповіді ЮНЕП про розрив у рівні викидів . Ці ініціативи залучають фінансування з різних джерел, наприклад, шляхом економії витрат на самі заходи, з муніципальних податків, за рахунок корпоративного фінансування тощо, й тому їх може бути важко відстежити. Крім того, суб’єкти, що забезпечують скорочення викидів, можуть заявляти або не заявляти про це, але таке скорочення також проявлятиметься у зменшенні споживання електроенергії та зменшенні викидів від її виробництва або ж воно може бути приховане збільшенням споживання електроенергії в інших секторах економіки. Вплив наскрізних заходів на інші політики та заходи необхідно ретельно аналізувати та враховувати; як буде показано далі, такий вплив вимагає сильної міжвідомчої координації та співпраці.

1.3 УСУНЕННЯ ДУБЛЮВАННЯ У МЕХАНІЗМАХ При низхідній реалізації наскрізних ініціатив і зусиль національного рівня виникає ряд проблем і складнощів, які необхідно враховувати при плануванні та побудові стратегій скорочення викидів, наприклад:    

вимірювання впливу, а особливо спільних вигод від вищезгаданих ініціатив; подвійне рахування результатів і фінансів – коли дві ініціативи заявляють про одне й те саме скорочення викидів або про залучення одних і тих самих коштів; конкуренція між ініціативами, які впливають на ефективність одного чи обох заходів; суперечливі повідомлення або політичні сигнали у просторі, який вимагає довготривалої визначеності.

6 http://www.citymayors.com/environment/greenhouse_gas.html 7 https://www.london.gov.uk/priorities/environment/tackling-climate-change/london-energy-and-greenhouse-gas-inventory 8 http://c40.org/about 9 http://unfccc.int/resource/docs/2012/adp1/eng/03.pdf and http://unfccc.int/resource/docs/2013/tp/04.pdf 10 http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport/

12

Деякі з цих питань вирішуються у рамках Системи різних підходів (СРП), яку наразі визначають сторони РКЗК ООН. Разом із НРМ та НРП СРП є третьою «ініціативою», що випливає з міжнародних переговорів, які можуть допомогти сформувати міжнародну відповідь на викиди ПГ на основі результату кліматичної угоди 2015 р. та у пост-кіотському світі. НРМ, НРП та СРП важливі тому, що вони можуть допомогти визначити параметри, за якими країнам можуть надаватися міжнародні фінансові кошти на сприяння їхнім зусиллям у скороченні різних видів викидів та встановленні правил чи рекомендацій щодо обліку дій та результатів. Наприклад, якщо НРМ визначать, як можна створити внутрішні системи торгівлі квотами на викиди та користуватися ними для досягнення зменшення викидів з метою міжнародного обміну, то важливо буде забезпечити, щоб корпоративні або муніципальні ініціативи не заявляли про одні й ті самі скорочення викидів або не торгували ними й не передавали їх через добровільні програми.

1.4 ДОХІЙСЬКА ПОПРАВКА ДО КІОТСЬКОГО ПРОТОКОЛУ ТА ДУРБАНСЬКА ПЛАТФОРМА РОЗШИРЕНИХ ДІЙ Нова угода про кліматичну політику на період після 2020 року має бути погоджена у грудні 2015 року в Парижі й набрати чинності у 2020 році. За цією новою угодою всі сторони повинні взяти на себе певне зобов’язання, що матиме юридичну силу. Україна вже ратифікувала перший період дії зобов’язань Кіотського протоколу, а за допомогою Дохійської поправки визначила свою ціль на другий період. Це подання демонструє, що політично в Уряду немає небажання або неспроможності взяти на себе зобов’язання щодо абсолютного обмеження своїх викидів ПГ. Це – дуже значне політичне зобов’язання, й важливо зберегти цей імпульс, оскільки обмеження, якщо до нього підійти з правильної точки зору, може надати Уряду та економіці дуже істотні можливості; отже, його не слід вважати загрозою. Встановлення обмеження в рамках усієї економіки – важливий рушій впровадження внутрішньої системи торгівлі викидами, яка сама по собі є дуже потужним засобом залучення коштів для фінансування модернізації енергетики та промислового сектора й для досягнення значних супутніх вигід для економіки України, як ми побачимо далі у звіті. Без обмеження викидів у масштабі всієї економіки створити систему торгівлі квотами на викиди дуже важко в політичному плані. У США, наприклад, Президент Обама послідовно прагнув запровадити яку-небудь форму ринкового механізму, але не зміг цього зробити, тому що Конгрес не ратифікував би Кіотський протокол і не дозволив би встановити обмеження на викиди, оскільки вважає, що це зашкодило б конкурентоспроможності економіки США, у той час коли інші торговельні партнери не прийняли обмеження. Як результат, тільки Каліфорнія просувається вперед із СТВ, тоді як решта країни стикається з вимогами Закону про чисте повітря, за дотримання якого відповідає Агентство охорони навколишнього середовища. За такого підходу американська промисловість не зможе залучати фінанси на основі розподілу квот на викиди. Китай та Південна Корея на даний момент досягли успіхів у створенні СТВ за відсутності офіційного обмеження, але мають істотні зобов’язання та значні внутрішні проблеми, що їх ці схеми можуть допомогти вирішити (це, наприклад, локальне забруднення повітря у Китаї та енергетична безпека і ефективність використання ресурсів у Південній Кореї).

13

Дивлячись уперед – і пам’ятаючи про 5-ту Доповідь про оцінку МГЕЗК, очевидно, що і розвиненим країнам, і країнам, що розвиваються, необхідно буде істотно скоротити викиди ПГ, причому, посилаючись на Дурбанську платформу, ці зобов’язання матимуть юридичну силу. Абсолютне обмеження на викиди в масштабах усієї економіки або окремих її секторів – найбільш імовірний результат, і країнам, у яких установлені обмеження за Кіотським протоколом, буде набагато легше прийняти обмеження за Дурбанською платформою. Головне, що слід зрозуміти: обмеження не є загрозою для зростання національної економіки. Прийняття обмеження загальноекономічного масштабу та трансформація його у внутрішню систему торгівлі квотами на викиди з можливістю встановлення зв’язків з іншими системами – це засіб фінансування низьковуглецевої технології у національному масштабі, що має багато додаткових супутніх переваг. Внутрішня система торгівлі квотами на викиди, прив’язана до обмеження, що є обов’язковим у міжнародному масштабі, забезпечує своєрідну довгострокову політичну визначеність, яка створює криву майбутніх цін і яку хочуть побачити інвестори, перш ніж вони нададуть власний капітал і позикові кошти на будівництво нових об’єктів і виробничих потужностей. З точки зору ієрархії фінансових інструментів юридично обов’язкове обмеження викидів ПГ і спроможність створити суверенний актив у формі українського дозволу на викиди набагато вигідніші для економіки, ніж, наприклад, здатність впроваджувати окремі проектні заходи. З цих причин у даному звіті зроблено висновок про те, що для України було б корисно продовжити розвиток національних вуглецевих ринків, встановити довгострокові цілі щодо продовження скорочення викидів ПГ і побудувати СТВ з міжнародними зв’язками, що максимально широко охопить вітчизняну економіку. Якщо б Україна все ж ратифікувала Дохійську поправку, як би вона виконувала своє зобов’язання? Приблизно 78,5% викидів в Україні утворюється при спалюванні викопного палива для виробництва електроенергії й тепла. Це – стаціонарні джерела, що ідеально підходять для торгівлі квотами на викиди. Виходячи з досвіду, зокрема, СТВ ЄС і починаючи з податку на викиди ПГ, добре побудована СТВ могла б стати повністю працездатною до 2018 року, а за правильних політичних сигналів вона могла б до 2020 року почати здійснювати технологічні зміни у спосіб, у який СТВ ЄС поки що не спромоглася цього досягти. Такий податок і СТВ також повинні були б стати частиною комплексного і узгодженого пакету політичних інструментів, запроваджених у рамках стратегії низьковуглецевого розвитку і спрямованих на всі джерела викидів ПГ в Україні. Стратегія мала б урахувати існуючі зобов’язання, зокрема створені у рамках Енергетичного співтовариства ЄС, до якого приєдналася Україна. Згаданий податок і наступні надходження від продажу українських дозволів на викиди можна було б використати на початкову капіталізацію фонду для інвестування коштів як у проекти зі зменшення викидів (безприбуткові), так і у комерційно життєздатні інфраструктурні проекти. Вищезазначений податок перетворився б на СТВ, у якій дедалі більша частка дозволів продавалася б з аукціону вище мінімальної ціни, а доходи використовувалися б на подальші інвестиції через фонд і на фінансування пакету заходів із рециклювання доходів, котрі компенсували б підвищення вартості життя для певних верств суспільства.

1.5 ПОСТ-КІОТСЬКЕ ФІНАНСУВАННЯ Україна зможе користуватися «надходженнями від пост-кіотських механізмів» тільки за певних обставин. Дискусії, що наразі ведуться навколо пост-кіотських механізмів, передбачають створення нових ринкових 14

механізмів міжнародної передачі скорочень викидів, але ситуацію слід розглядати на тлі досвіду останніх 10 років щодо міжнародної торгівлі викидами, проектних механізмів і розвитку внутрішніх систем торгівлі квотами на викиди. Проектні механізми, такі як МЧР і СВ, створюють скорочення викидів за допомогою підходу базової лінії. Через причини міжнародної конкурентоспроможності сторони-покупці, такі як ЄС, більше не хочуть купувати скорочення викидів у виробників, які не погоджуються з обмеженнями й, отже, виступають за створення нових ринкових механізмів, спрямованих на сектори економіки. У всіх відношеннях такими механізмами, ймовірно, будуть секторальні схеми торгівлі квотами на викиди, де учасникам надаються дозволи з урахуванням обмеження, а надлишкові дозволи можуть передаватися у міжнародному масштабі. Цей підхід призведе до створення зв’язаних систем торгівлі викидами. У ході нещодавніх переговорів із попереднім лейбористським урядом Австралії ЄС чітко вказав на своє бажання зв’язати СТВ за рахунок використання скорочень викидів як додаткових одиниць, згенерованих поза СТВ. Держави, що мають внутрішні пов’язані СТВ, безсумнівно, віддаватимуть перевагу купівлі у своїх торговельних партнерів необмежених кількостей дозволів для забезпечення дотримання цілей (через що галузям-продавцям доведеться активніше працювати задля дотримання своїх обмежень), а не субсидуванню своїх конкурентів шляхом купівлі у останніх скорочень викидів. Коли СТВ ЄС і австралійський механізм встановлення цін на викиди СО2 (МЦВ) оголосили намір щодо лінкування, національні дозволи на викиди необхідно було зробити взаємозамінними, кількісні обмеження на використання скорочень викидів, створених у рамках ініціативи «Австралійське вуглецеве сільське господарство», залишились незмінними, проте кількісні обмеження на використання міжнародних проектних одиниць впали з 50% до 12,5% цільового показника. Крім того, згідно з переговорами Дурбанської платформи, які мають привести до укладення угоди у 2015 році, всі країни матимуть певні юридичні зобов’язання, тож вони дедалі обережніше ставитимуться до продажу своїх дешевих можливостей із зменшення викидів іншим державам. Дуже малоймовірно, що сторони віддадуть перевагу поверненню до операцій типу спільного впровадження з використанням національних квот до того, як держави приймуть реальні науково-обґрунтовані, а не політичні цілі. Це також припускає прийняття глобальної низхідної угоди про створення взаємозамінних одиниць; можливо також, що уряди віддадуть перевагу встановленню власних незалежних цілей у контексті строкатого набору національних дій. У будь-якому разі для передачі залишатиметься все менше й менше дозволів. У цьому звіті стверджується, що майбутнє пост-кіотського фінансування і доступу до нього полягає у створенні ціни на вуглець через внутрішні системи торгівлі викидами, у можливому зв’язуванні внутрішніх систем торгівлі викидами та, як буде пояснено нижче, у залученні інвестицій з приватного сектора у низьковуглецеві технології на основі безкоштовного розподілу та продажу з аукціонів дозволів на викиди у поєднанні з чіткими довгостроковими політиками, які створюють стійку та висхідну криву майбутніх цін. Ратифікація Дохійської поправки, можливо, не матиме першорядне значення для створення кривої майбутніх цін і доступу до пост-кіотського фінансування, але, безсумнівно, вона допомогла б, тому що це означало б, що всі вітчизняні цілі прив’язані до міжнародних цілей, що мають обов’язкову юридичну силу – а це надало б інвесторам додаткової впевненості.

15

Саме на цьому тлі у даному звіті зроблено спробу визначити альтернативні стратегії скорочення викидів ПГ в Україні, а потім проаналізувати різні підходи до фінансування цих стратегій. У наступних розділах ми подаємо огляд стратегій скорочення викидів для різних видів джерел, зокрема викидів, що мають місце при виробництві електричної та теплової енергії, а також викидів з інших джерел CO2 та інших ПГ (розділ 2). У розділі 3 представлені можливі варіанти рециклювання доходів та створення Українського низьковуглецевого фонду. Потім розглядаються різні схеми фінансування стратегій скорочення викидів у секторах опалення та енергетики й інших секторах (відповідно розділи 4 та 5). У розділі 6 стисло розглядається роль України у міжнародних пост-кіотських переговорах і доступ до пост-кіотського фінансування. У розділі 7 подано короткий висновок.

16

2 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ РІЗНИХ СХЕМ СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ На основі наведеної нижче Табл. 1 та опису ринкових і неринкових підходів пропонується, щоб Україна запровадила на національному рівні як підходи, основані на вуглецевих ринках, так і підходи, не основані на таких ринках, у поєднанні з підтримуваним Урядом Фондом спільного інвестування задля фінансування широкого спектру діяльності та механізму перерозподілу доходів задля компенсації негативного впливу податків на вразливі верстви суспільства. Національний пріоритет – встановлення обмеження, що має силу міжнародного зобов’язання, на викиди ПГ у масштабах усієї економіки шляхом поширення заходів із скорочення викидів у різних секторах, збільшення надходжень від податків на викопне паливо і від аукціону українських дозволів на викиди, використання певної частини цих надходжень для капіталізації фонду спільного інвестування з метою покриття витрат на технології та практичні методи скорочення викидів у інших секторах економіки, а решти – для зменшення витрат для малозабезпечених верств суспільства без впливу на доходи. Цей національний пріоритет повинен також надати Україні можливість рухатися до нульового рівня викидів СО 2 у другій половині 21-го сторіччя. Відповідним чином, пропонується, щоб українська влада: 1.

2.

3.

4.

Створила Український низьковуглецевий фонд (УНФ або Фонд) з метою залучення капіталу для фінансування інвестицій у низьковуглецеві технології та управління цим капіталом. Фонд повинен бути готовий отримати перші надходження від податків на викиди ПГ та від СТВ. Розробила механізм перерозподілу для захисту малозабезпечених верств суспільства і вразливих громад від впливу підвищення витрат на товари та послуги. Встановила, як провісницю СТВ, вимогу до охоплених суб’єктів купувати дозволи за фіксованою ціною та здати їх до переходу до системи торгівлі викидами. Розробила СТВ та:  поширила її дію на великі точкові викиди CO2 від спалювання викопного палива та виробничих процесів;  після отримання потрібних даних розглянула питання про включення великих точкових джерел певних газів із високим потенціалом глобального потепління (ПГП), зокрема перфторвуглеців (ПФВ) і, можливо, N2O від виробництва азотної кислоти;  після створення розглянула можливість установлення зв’язків з іншими національними СТВ, зокрема СТВ ЄС. Пропонується, щоб СТВ охопила приблизно 74% національних викидів, а частка національної цілі з скорочення, що має бути досягнута за допомогою СТВ, визначалася на основі аналізу кривих граничних витрат на скорочення викидів шляхом проведення кількісної оцінки української економіки та викидів ПГ.

5.

Розробила і застосувала ряд неринкових підходів до:  викидів CO2 з малих і розсіяних точкових джерел (будівель житлового, комерційного та громадського призначення, транспорту, малих і середніх підприємств);  викидів метану з відходів; 17

    

неконтрольованих викидів із нафти, газу та вугілля; викидів ПГ від виробництва та використання гідрофторвуглеців (ГФВ), SF6, NF3; викидів від сільського господарства; викидів від землекористування, змін у землекористуванні та лісового господарства; викидів із бункерного палива.

Пропонується також визначити пріоритетність ринкових і неринкових підходів або на основі частки обсягу національних викидів, яку вони охоплюють, або, за наявності даних, на основі частки потрібних скорочень викидів, яку вони можуть забезпечити. Кожен із цих п’яти елементів описаний нижче.

2.1 СТВОРЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО НИЗЬКОВУГЛЕЦЕВОГО ФОНДУ Українська СТВ і податок, що передує їй, забезпечать значні надходження від продажу і аукціонів українських дозволів на викиди, й ці доходи слід витрачати на фінансування переходу до низьковуглецевої економіки. Цієї мети пропонується досягти шляхом створення Українського низьковуглецевого фонду (далі – УНФ або Фонд).

2.1.1 Структура Фонду Виходячи з вищевикладеного, очевидно, що існують політичні інструменти, які можуть діяти як джерела фінансування, та політичні інструменти, які потребують фінансування. З урахуванням цього факту пропонується, щоб Уряд України створив фонд для інвестування коштів у діяльність із скорочення викидів ПГ, наприклад, Український низьковуглецевий фонд (УНФ або Фонд), і вкладав би у нього, як співінвестор, частку доходів від оподаткування та СТВ. УНФ залучав би додаткові кошти регіональних і багатосторонніх банків розвитку, фондів національного добробуту, можливо, Фонду зеленого клімату та інших міжнародних джерел фінансування, пов’язаних із кліматом. УНФ надавав би різні види фінансової підтримки мінімум сімома каналами, зокрема (і не тільки): 1.

2.

3.

4.

5.

Акціонерне фінансування та пільгове позикове фінансування інвестицій у низьковуглецеві технології в секторі енергетики та виробництва, зокрема недороге/довгострокове фінансування, допоможе побудувати інфраструктуру відновлюваної енергетики, механізм уловлювання та зберігання вуглецю і забезпечити розвиток виробництва біомаси в Україні. Акціонерне та позикове фінансування державно-приватних партнерств (ДПП) на предмет будівництва великих інфраструктурних об’єктів в енергетиці, транспорті та переробці відходів. Завдяки масштабу та довгостроковому характеру цієї діяльності та відповідного скорочення викидів, ДПП гратимуть важливу роль у низьковуглецевому майбутньому України. Венчурний капітал для інноваційної діяльності. Гранти на впровадження проектів із зменшення викидів і на безприбуткову діяльність у таких секторах, як сільське господарство і землекористування. Мікрофінансування сільськогосподарського сектора.

18

6.

7.

Гранти на дослідження та розробки, освітню діяльність і заходи з підвищення рівня обізнаності суспільства. Адаптація до наслідків зміни клімату.

Приклади того, як і де ці кошти можна було б застосовувати задля допомоги суб’єктам, охопленим СТВ, і джерелам ПГ, які не придатні для торгівлі викидами, наведені у наступних розділах. Фондом керуватиме незалежна Опікунська рада, яка управлятиме коштами від імені інвесторів, зокрема Уряду України. Інвестиції Уряду України та незалежність членів Ради від Уряду важливі для забезпечення довіри з боку зовнішніх інвесторів. Члени Ради розподілятимуть кошти по різних вищезазначених каналах, ставлячи при цьому завдання щодо очікуваної дохідності, а також стосовно скорочення викидів. Критерії відбору будуть побудовані так, щоб перевагами Фонду користувався цілий ряд технологій та секторів, а кошти Фонду не просто інвестувалися у найбільш економічні можливості зменшення скорочення викидів. Це важливо тому, що в міру скорочення загального обсягу викидів джерела викидів, що залишаються, стають більш значущими, а інновації, дослідження та розробки необхідні в усіх секторах. Фонд цілеспрямовано орієнтуватиметься на українські кадри, які мають високу технічну кваліфікацію, щоб забезпечити Україні вигідне положення для запровадження низьковуглецевих технологій та застосування знань і досвіду в цій галузі в таких сферах, як, наприклад, атомна енергетика, технології передачі електроенергії, інтелектуальні енергомережі, вловлювання та зберігання вуглецю. Фонд також підтримуватиме розробку та запровадження інноваційних фінансових інструментів, таких як створення і зміцнення енергопостачальних компаній, які забезпечують розподілене виробництво тепла і електроенергії й надають послуги з енергоефективності та ізоляції; страхування від першого збитку для проектів з енергоефективності; результатне фінансування проектів із зменшення викидів тощо. Щоб забезпечити наявність готового портфелю економічно життєздатних проектів, у Фонді працюватиме група розробки проектів, задача якої полягатиме у створенні портфелю економічно життєздатних проектів і наданні допомоги іншим складовим української економіки у вирішенні аналогічної задачі. Фонд працюватиме в тісній співпраці з міжміністерським комітетом, відповідальним за реалізацію системи торгівлі викидами, з метою забезпечення активного постачання проектів до Фонду. Наприклад, більшості охоплених суб’єктів, що купують дозволи на аукціоні або отримують дозволи на засадах безкоштовного розподілу, на певному етапі потрібно буде інвестувати кошти у низьковуглецеві технології. Фонд надаватиме позикові та власні кошти для таких проектів. Як співінвестор Фонду, Уряд буде зацікавлений у забезпеченні того, щоб ціна на вуглець залишалася достатньо високою для підтримки інвестицій Фонду, тому, хоча Уряд не буде безпосередньо контролювати ціну на дозволи, у нього буде стимул забезпечити, щоб інші політичні інструменти не впливали негативно на вуглецевий ринок.

19

2.1.2 Державно-приватні партнерства у рамках Українського низьковуглецевого фонду Єдиного, визнаного на міжнародному рівні визначення терміну «державно-приватне партнерство» немає, 11

але Світовий банк широко розглядає ДПП як: Довгостроковий договір між приватною особою і урядовим відомством на надання громадського майна чи послуги, за яким приватна особа несе значний ризик і адміністративну відповідальність. Це визначення охоплює як ДПП, що забезпечують нові активи та послуги, так і ДПП з існуючими активами та послугами. Воно може включати ДПП, в яких оплату приватній особі здійснюють повністю користувачі послуг, та ДПП, в яких деякі або всі платежі здійснює урядове відомство. Це визначення поширюється на договори в багатьох секторах і щодо багатьох послуг, за умови, що існує державний інтерес до надання послуги, а значний ризик та адміністративна відповідальність покладаються на приватну особу. Оскільки уряди дедалі більше стикаються з проблемами, що виникають через вимоги зростаючої урбанізації, відновлення старіючої інфраструктури й надання послуг нужденним особам або особам, що недостатньо забезпечені послугами   

12,

то вони все більше розглядають ДПП на предмет:

покращення надання послуг і функціонування інфраструктури завдяки знанням, досвіду та ефективності приватного сектора; залучення приватного капіталу для прискорення відновлення інфраструктури й надання послуг та відмови від субсидій; забезпечення ефективнішого використання ресурсів шляхом покращення виявлення довгострокових ризиків та їхнього розподілу зі збереженням прийнятних тарифів.

ДПП поєднують у собі в інноваційні способи різні навички та ресурси різних партнерів й дозволяють розподіляти ризики та відповідальність. Це забезпечує урядам можливість користуватися досвідом і компетентністю приватного сектора, дозволяє їм замість цього зосереджуватися на політиці, плануванні та регулюванні, делегуючи адміністративні та повсякденні функції. Цей підхід дуже добре узгоджується з цілями системи торгівлі викидами, яка так само дозволяє приватному сектору розвивати та застосовувати його кваліфікацію задля знайдення найефективніших способів скорочення викидів. Поєднання ДПП з СТВ створює потужний механізм для фінансування технологій скорочення викидів і довготривалої низьковуглецевої інфраструктури. ДПП широко використовуються у розвитку нової інфраструктури в наступних секторах, які характеризуються високою інтенсивністю викидів:

11

http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/Public-Private-Partnerships-Reference-Guide.pdf http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/AS_EXT_Content/What+We+Do/Advisory+Services/About+Us/PublicPrivate+Partnerships/Why+PPPs/ 12

20

Сектор Транспорт

Водопостачання та переробка відходів Енергетика

Типи проектів Дороги, тунелі, мости Залізниці Системи масових перевезень Порти Аеропорти Масштабна обробка води Системи розподілу води та каналізації Служби переробки твердих відходів Об’єкти генерації Системи розподілу

У глобальному контексті ДПП були у 2011 році визначені фірмою Ernst and Young як одна з 10 найкращих 13 можливостей для великих організацій .

Джерело: Ernst and Young

Загроза зміни клімату додала новий вимір у розроблення та впровадження проектів ДПП у різних секторах, таких як енергетика, транспорт, водопостачання, каналізація, переробка відходів і охорона здоров’я. Випереджувальні політичні підходи та інноваційні юридичні, договірні та комерційні механізми стимулюють нове покоління проектів ДПП на основі чистих технологій, покликаних вирішити цю проблему. Міжнародні фінансові установи, такі як МФК, інвестують дедалі більші обсяги коштів у «зелені ДПП», як, наприклад, новаторський проект із дахових сонячних колекторів у Індії. Перевагами таких ДПП є: покращені енергетичні послуги за прийнятними цінами, причому практично без державних дотацій; залучення інвестицій з 14

приватного сектора; новий довгостроковий (25 років) потік доходів для уряду . У Великій Британії нова інфраструктура переробки відходів за останні 15 років розвивалася переважно на основі певної форми ДПП, і обсяг викидів із відходів за цей час різко скоротився.

13

http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/The_top_10_risks_and_opportunities_for_global_organizations/$FILE/Business%20Challenge%20 main%20report-%20SCORED.pdf 14 http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/d0a75c804b077348b4acfe888d4159f8/SuccessStories_IndiaGujaratSolar.pdf?MOD=AJPERES

21

15

Проекти ДПП фінансуються, як правило, на засадах проектного фінансування . У такому механізмі позикодавці та інвестори застосовують або виключно («безоборотне» фінансування), або переважно (фінансування «з обмеженим правом обороту») потік грошових коштів, забезпечений проектом, для погашення позик і одержання доходу на свої інвестиції. Цей підхід відрізняється від корпоративного кредитування, де позикодавці при наданні кредитів враховують сталість балансу позичальника. СТВ забезпечує нове та додаткове джерело фінансування або завдяки продажу невикористаних дозволів на викиди, або завдяки уникненню потреби в купівлі. ДПП можуть фінансувати суто проекти зі зменшення викидів та проекти з запровадження технологій, які скорочують витрати на енергії та (або) сировину й матеріали. Важливо наголосити, що структура проектного фінансування повинна бути побудована так, щоб оптимізувати для проекту вартість фінансування. Вона також повинна передбачати розподіл ризиків між державним і приватним секторами згідно з договором про ДПП. Зокрема, проектне фінансування повинно забезпечити належне управління фінансовими та іншими ризиками з їхнім розподілом між акціонерами компанії-ДПП, її спонсорами та фінансуючими організаціями. Це повинно гарантувати Урядові, що компаніяДПП та УНФ зацікавлені у своєчасному вирішенні проблем, що можуть виникати у ході проекту, й мають відповідні повноваження на це. Справді, структура проектного фінансування дуже великою мірою повинна забезпечити, щоб інтереси основних позикодавців проекту узгоджувалися з інтересами Уряду – тобто щоб обом цим сторонам успіх проекту був потрібний для досягнення їхніх цілей. Якщо це так, то Уряд може бути впевнений, що позикодавці візьмуть на себе основну частину тягаря забезпечення постійної ефективності проекту. Це – ключовий елемент перенесення ризику з державного сектора на приватний у ДПП. Докладніша інформація про принципи проектного фінансування за ДПП наведена у Додатку 1.

2.2 РЕЦИКЛЮВАННЯ ДОХОДІВ ЧЕРЕЗ ПОДАТКОВІ ПІЛЬГИ ТА НИЖНІ МЕЖІ ОПОДАТКУВАННЯ Підвищення податків на споживання енергії – вкрай регресивний захід, тому що він підвищує вартість життя або знижує якість життя значних верств суспільства, особливо малозабезпечених і мешканців сільських районів. В інших системах оподаткування і торгівлі викидами, перш за все в Австралії, вжито заходів для забезпечення застосування механізмів пільг для запобігання зниженню добробуту споживачів, попри підвищення податків. Пропонується, щоб частка коштів від податків на викиди та надходжень від продажу українських дозволів з аукціону перерозподілялася на користь бідніших сегментів суспільства. Серед можливих засобів вирішення цієї задачі – наступні: a)

забезпечення охоплення сільських населених пунктів інфраструктурними проектами – наприклад, щодо модернізації теплоелектроцентралей з переведенням їх на біомасу, створення виробництва біомаси, вдосконалення житлової інфраструктури тощо; b) покращення громадського транспорту в сільських районах і депресивних містах;

15

http://www.eib.org/epec/g2g/annex/1-project-finance/

22

c)

запровадження нижньої межі прибуткового податку з тим, щоб, наприклад, з фізичних осіб податок не стягувався, поки їхній дохід не перевищить кратне число мінімальних зарплат. Хоча цей підхід є сприятливим і для більш заможних верств населення, пропорційне підвищення для малозабезпечених осіб є більшим. Цей підхід був застосований в австралійському механізмі встановлення цін на викиди СО2, завдяки чому близько 1 млн. низькооплачуваних працівників було виключено з даного класу оподаткування.

Ці заходи повертають гроші назад у кишеню споживача, який в кінцевому підсумку оплачуватиме всі витрати, що виробники вирішать перекласти на вітчизняні ринки, і (або) підвищують якість життя низькооплачуваних працівників і сільських громад. Водночас зниження податків може мати стимулюючий ефект для місцевої економіки, тому що воно збільшує суму грошей, яку можуть витратити громадяни.

2.3 ОПОДАТКУВАННЯ ВИКИДІВ ПГ ДО ЗАПРОВАДЖЕННЯ СТВ Україна вже стягує екологічний податок або місцевий податок на забруднення повітря з зареєстрованих точкових джерел. Наразі ставка податку на викиди ПГ дуже низька й не пов’язана з потенціалом глобального потепління цих газів. Щоб підготувати промисловість до впровадження системи торгівлі викидами, а також почати отримувати доходи для капіталізації Фонду, пропонується першим етапом у запровадженні української СТВ зробити неторговельну фазу, де учасники повинні будуть купувати українські дозволи на викиди в сумі, що дорівнює частці їхніх річних викидів, та здавати ці дозволи наприкінці кожного з річних звітних періодів. Ціна на дозволи буде фіксованою, отже, торгівля дозволами не дозволятиметься. За такою схемою першим етапом фактично буде податок на викиди ПГ. Цей етап аналогічний початковій фазі австралійського механізму встановлення цін на викиди СО 2. Такий початок реалізації СТВ має ряд переваг: 1) Він відразу підвищує обізнаність учасників про те, що викиди ПГ регулюються. Передбачаючи певний ступінь недотримання, це означає, що у підприємств є декілька років для виконання вимог, перш ніж розпочнеться торговельна фаза СТВ, а до того часу всі охоплені суб’єкти повинні бути поінформовані про свої обов’язки.

2) Він вводить концепцію придбання та здачі українських дозволів на викиди ще до того, як підприємства зможуть торгувати ними, надаючи підприємствам час на те, щоб зрозуміти наслідки та вплив майбутньої системи торгівлі.

3) Надходження від продажу українських дозволів можна використовувати для капіталізації Фонду. Існуючий місцевий податок на забруднення повітря відносно малий, тому його можна залишити, або встановити нульову ставку для його елементів, що стосуються ПГ.

23

2.4 РОЗРОБЛЕННЯ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ РИНКОВИХ І НЕРИНКОВИХ МЕХАНІЗМІВ У табл. 1 показано, як можна трактувати різні джерела за двома підходами – основаному на вуглецевих ринках і не основаному на вуглецевих ринках. Ці стратегії та різні підходи до їхнього фінансування утворюють основу даного звіту. Табл. 1. Матриця джерел і альтернативних підходів до управління та фінансування Джерела

ПГ

Механізми,

основані

на

Механізми,

не

основані

вуглецевих ринках

вуглецевих ринках

Ідеально придатні для СТВ

Типові

на

Енергопостачання Електроенергія

та

CO2

тепло

портфелі

проектів

із

відновлюваної енергетики; системи торгівлі

зобов’язаннями

відновлюваної

щодо

енергетики;

податок; регулювання; стандарти енергоефективності; зелені тарифи Неконтрольовані викиди

з

N2O

Національні стандарти викидів

CH4

Регулювання

нафти,

та

стандарти

ефективності

газу та вугілля Енергоспоживання Житловий, комерційний

CO2

Податок

та

на

викопне

стандарти

громадський

паливо,

ефективності,

регулювання

сектори Промисловість

CO2

Великі

точкові

джерела

придатні для СТВ

Малі

точкові

джерела

можуть

оподатковуватися

Транспорт Пропозиція енергії

CO2

Енергоспоживання

у

Менші джерела можна охопити за

виробництві біопалива має

допомогою податку на викопне

бути включено у СТВ, якщо

паливо

джерела достатньо великі Попит на енергію

CO2

Стандарти

ефективності

транспортних засобів; податок на викопне

паливо;

використання

заохочення біопалива;

скасування субсидій на викопне паливо

24

Неенергетичні сектори Промислові

CO2

Хоча можливості зменшення

процеси

викидів

з цього

Ініціативи з рециклювання

джерела

обмежені, його може бути легше включити у СТВ Інші ПГ,

Включаються в СТВ, якщо

Найкраще

ніж CO2

розподіл здійснюється через

шляхом

(ГФВ,

аукціон або за результатами

оподаткування викидів із побічних

SF6,

минулої діяльності порівняно

продуктів/відходів

N2O,

з

рівнем,

підтримки заходів із зменшення

ПФВ)

досягнутим

вжиття

забруднення,

базовим

заходів

після із

забруднення, найкращою

зменшення або

з

за

все

охоплюються

регулювання за

або

фінансової

а

також

оподаткування купівлі спеціальних газів

наявною

технологією Відходи

CH4

Зелений тариф на звалищний газ для

виробництва

регулювання звалищ,

викидів

енергії; метану

фінансоване

зі

через

звалищний податок Сільське

N2O

господарство

CH4

та

Зелений тариф на біомасу й біогаз для

виробництва

підвищення

рівня

стандарти

енергії; обізнаності,

ефективності,

сертифікація продукції Землекористування,

CO2

Зелений тариф на біомасу для

зміни у

виробництва енергії; підвищення

землекористуванні

рівня

та лісове

ефективності,

господарство

продукції

обізнаності,

стандарти сертифікація

(LULUCF) Бункерне паливо Авіаційне морське паливо

та бункерне

CO2

СТВ

може

охопити

вітчизняний флот і внутрішні викиди, якщо вони достатньо великі

25

Податок на викопне паливо для менших джерел

2.4.1 Механізми, основані на вуглецевих ринках У контексті цього звіту та пост-кіотських механізмів механізми, основані на вуглецевих ринках, призначені для створення скорочень викидів, які можна передавати в міжнародному масштабі. Це, зокрема, системи торгівлі викидами, які можуть або накопичувати надлишкові дозволи на викиди, котрими можна торгувати за фактом, або забезпечувати зв’язування систем, що дозволяє торгувати дозволами до їхнього створення. Менш масштабні та менш амбітні ініціативи можуть включати секторальні системи, котрі наразі визначаються, але, ймовірно, це будуть менші системи, де дозволи можуть виділятися за методиками базової лінії МЧР та СВ, а також стандартизованих базових рівнів або за процедурами розподілу, встановленими з урахуванням специфіки конкретної країни. За створенням системи торгівлі викидами стоїть ряд цілей, які виходять за рамки просто дотримання 16

обмеження . Ці цілі наведені нижче у довільному порядку:  

  

створити суверенний актив, за допомогою якого можна буде залучати кошти для модернізації технологій та економічного зростання; досягти або перевищити вимогу абсолютного обмеження викидів, ініціювавши зміну на користь низьковуглецевих технологій та низьковуглецевої енергетики в економічно ефективний спосіб, використавши ринкові сили для визначення найбільш економічних можливостей зменшення викидів; захистити галузі з високою інтенсивністю викидів, охоплені системою торгівлі, від міжнародної конкуренції, що існує за відсутності обмежень викидів; створити довгостроковий ціновий сигнал, забезпечивши у майбутньому достатню політичну визначеність СТВ та попит на дозволи; забезпечити широкий спектр супутніх вигід для українського суспільства, таких як створення робочих місць, впровадження інновацій, дослідження та розробки, привабливі інвестиційні можливості тощо.

Довгострокова визначеність – єдина найважливіша складова успіху СТВ, і якщо з’являться будь-які ознаки того, що Уряд не повністю підтримує цю ініціативу, то довгострокова визначеність зникне, а вартість цих суверенних активів упаде. Щоб забезпечити та підтримувати визначеність, потрібна ключова інституційна інфраструктура. Сектори та джерела викидів ПГ, які придатні для ринкового підходу, зазначені вище у Табл.1. Особливості розроблення та впровадження системи торгівлі викидами викладені у Додатку 2.

2.4.2 Механізми, не основані на вуглецевих ринках Як пояснювалося у вступі, механізми, не основані на вуглецевих ринках, - це інструменти, які необхідно застосовувати до джерел газів, котрі неможливо охопити ринковими механізмами. У сукупності механізми, основані на вуглецевих ринках, та механізми, не основані на вуглецевих ринках, повинні в кінцевому підсумку охопити 100% джерел викидів ПГ.

16

Див., наприклад, «Мету пропозиції Комісії» щодо створення СТВ ЄС, наведену за посиланням http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0463:FIN:EN:PDF

26

Механізми, не основані на вуглецевих ринках, повинні в кінцевому підсумку охопити всі джерела викидів ПГ, які неможливо охопити механізмом вуглецевих ринків, таким як СТВ. Деякі джерела спочатку можна розглядати в механізмі, не основаному на вуглецевих ринках, а потім, шляхом удосконалення процедур МЗВ, «перевести» до механізму вуглецевих ринків. Включення до механізму вуглецевих ринків є бажаним кроком, тому що це дає учасникам шанс отримати вигоду, скориставшись індивідуальними обставинами для подальшого скорочення викидів, і більшу гнучкість для залучення фінансів завдяки дозволам на викиди. Механізми, не основані на вуглецевих ринках, не можуть забезпечити ці вигоди, тож кошти доводиться залучати шляхом використання грантів і субсидій або податкових пільг. У багатьох випадках оподатковані суб’єкти можуть просто вирішити перекласти ці витрати на споживачів. Проте, вже накопичено значний досвід реалізації політик і заходів, спрямованих на зміну поведінки, й багато з них можна застосовувати до всіх джерел ПГ, які не охоплені ринковими механізмами. Наприклад, за допомогою грантів і субсидій можна змінювати поведінку

на користь низьковуглецевих або

енергоефективних технологій, а податки застосовувати для постійного підвищення вартості технологій, для яких характерні значні викиди вуглекислого газу. Навчання, підвищення рівня обізнаності та освітні програми у масштабах усього суспільства можуть допомогти змінити поведінку в довгостроковій перспективі, починаючи за необхідності з освіти дітей. Розробка та введення стандартів ефективності та стандартів на проектування може поступово забезпечити реалізацію змін у всьому антропогенному середовищі. Джерела викидів і сектори економіки, придатні для підходів, не основаних на вуглецевих ринках, зазначені вище у Табл. 1.

27

3 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ У ВИРОБНИЦТВІ ТЕПЛА ТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГІЇ (МЕХАНІЗМИ, ОСНОВАНІ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ) Механізми вуглецевих ринків мають потенціал для самофінансування, тому що вони створюють вартість шляхом монетизації новоствореного суверенного активу. Як такі, вони не потребують зовнішнього фінансування, а якщо їх правильно використовувати, то вони можуть створювати значні додаткові потоки коштів для оплати діяльності, не пов’язаної з вуглецевими ринками. Якщо дозволи на викиди розподіляються безкоштовно, то доходів немає, але охоплені суб’єкти отримують цінні активи безкоштовно й можуть за допомогою цих активів залучати капітал; якщо ж дозволи розподіляються через аукціон або продаються, то утворюються значні доходи, деякі з котрих необхідно буде перерозподілити задля подолання регресивного впливу СТВ, як зазначалося вище. Експлуатаційні витрати не є незначними ані для регулюючого органу, ані для охоплених суб’єктів. Витрати регулюючого органу можна покривати за допомогою податку на операції з дозволами або плати за послуги (наприклад, британський уряд відшкодовує ці витрати шляхом стягування плати за різні послуги, надавані в 17

рамках СТВ ЄС ), тоді як охоплені суб’єкти, ймовірно перекладатимуть адміністративні витрати на споживачів або включатимуть їх у загальні витрати на управління. Альтернативи механізму, основаному на вуглецевих ринках, для сектора виробництва тепла та електроенергії, включали б комбінацію наступних заходів:   

 

податок на споживання викопного палива; «зелені» тарифи на відновлювану та низьковуглецеву енергію (слід зауважити, що Україна 18 нещодавно ввела «зелені» тарифи на відновлювану енергію); портфельні стандарти на відновлювану енергію з сертифікатами зобов’язань щодо відновлюваної енергії (СЗВ) чи сертифікатами підтвердження вироблення відновлюваної енергії (СВЕ) або без таких сертифікатів; стандарти енергоефективності для виробників електроенергії та тепла; законодавство про споживання палива.

У сукупності ці політики можуть охоплювати такі самі джерела, що й СТВ, але їхнім головним недоліком є те, що вони не надають охопленим суб’єктам ані гнучкості щодо дотримання, ані прогресивних можливостей фінансування переходу на низьковуглецеву технологію. Кожен із цих можливих варіантів детальніше обговорюється нижче.

17 18

http://www.environment-agency.gov.uk/business/regulation/38817.aspx http://www.iea.org/policiesandmeasures/pams/ukraine/name,38470,en.php

28

3.1 СИСТЕМА ТОРГІВЛІ ВИКИДАМИ 3.1.1 Реалізація СТВ фінансування

на

рівні

об’єктів

та

використання

потенціалу

Критично важливо, щоб експлуатанти об’єктів, які беруть участь у СТВ, розглядали її як можливість фінансування, а не як ще один раунд екологічного регулювання, спрямований на підвищення собівартості виробництва й створення доходів для Уряду. Суб’єкти, що розглядають СТВ як можливість, будуть більш відкриті для використання безкоштовного розподілу задля залучення капіталу для інвестування в нове обладнання. Ті ж суб’єкти, що розглядають її як ще один варіант екологічного регулювання, скоріше за все, управлятимуть нею на короткостроковій основі як одним з елементів собівартості продукції. З цієї причини важливо, щоб програми інформаційно-роз’яснювальної роботи, підвищення рівня обізнаності та навчання надавали вірну інформацію керівному складу підприємств. Наприклад, умовний об’єкт у середньому щороку викидає 1 млн. тонн CO2 через спалювання викопного палива. Він міг би запровадити зміни з метою підвищення ефективності виробництва, як, наприклад, встановлення частотно-регульованих двигунів, ізоляція, установки утилізації та повторного використання тепла (усе це – з періодом впровадження 1 рік), на суму 5 млн. євро, що забезпечило б щорічне скорочення обсягу викидів CO2 на 250 тис. т, одночасно зі зменшенням витрат на паливо на 25%. До впровадження СТВ цей варіант не є фінансово привабливим, тому що паливо відносно дешеве, а кредити відносно дорогі. Коли починається робота з впровадження СТВ, підприємство одержує повідомлення про те, що воно безкоштовно отримає 900 тис. дозволів на викиди; у наступні 5 років ця кількість щорічно зменшуватиметься на 2%, після чого кількість безкоштовно виділених дозволів скорочуватиметься на 20% кожного року, а додаткові дозволи можна буде купувати через аукціони або торгівлю. Якщо б підприємство запровадило вищезазначені зміни з метою підвищення ефективності, то за 5 років кількість виділених йому дозволів та обсяг викидів були б такими:

Рік

Розподіл

Викиди

Залишок

1

900 000

1 000 000

(100 000)

2

882 000

750 000

132 000

3

864 360

750 000

114 360

4

847 073

750 000

97 073

5

830 131

750 000

80 131

4 000 000

323 564

4 323 564

Наприкінці п’ятирічного періоду підприємство накопичило б надлишок у 323 564 дозволи. Якщо б ціна дозволів дорівнювала 10 євро за тонну, то це становило б, на додаток до 25% економії на вартості палива, ще 3,2 млн. євро.

29

УНФ фінансував бb проекти такого типу позиковими та власними коштами, що поверталися б завдяки продажу надлишкових дозволів, зменшенню потреби в купівлі дозволів та економії на витратах на енергію. Цей простий розрахунок радикально змінює перспективу для інвестицій у низьковуглецеві технології. Як приклад того, наскільки потужними можуть бути вуглецеві ринки, зазначимо, що МЧР мобілізував 500 19

млрд. дол. інвестицій у 7000 проектів МЧР . Очевидно, не всі вони були реалізовані, але гроші були залучені на основі отриманих доходів або економії, а також додаткових надходжень від продажу ССВ або, у випадку проектів винятково зі зменшення викидів, виключно шляхом продажу ССВ. Ключовим моментом є те, що ССВ надаються за фактом, тому проекти фінансуються у розрахунку на успішне виконання та криві майбутніх цін. У СТВ дозволи на викиди надаються заздалегідь і можуть продаватися чи використовуватися для залучення коштів авансом, причому в різноманітні альтернативні способи з низьким рівнем ризику. Як результат, за СТВ основний ризик пов'язаний з технічною реалізацією заходів із скорочення викидів, яка в цілому набагато менш ризикована, ніж МЧР. Це дуже простий приклад, але він демонструє, як шляхом безкоштовного розподілу дозволів на викиди можна ініціювати інвестиції у низьковуглецеві технології. Для того, щоб якнайкраще скористатися цією можливістю, учасникам потрібно мати належну інформацію про граничні витрати на викиди ПГ на їхньому об’єкті – а це зазвичай видно з кривої граничних витрат на скорочення викидів та стабільної кривої майбутніх цін. Якщо у них не буде такої інформації, то вони діятимуть занадто повільно й зможуть бути готові розпочати інвестування тільки після закінчення періоду безкоштовного виділення дозволів. На даному етапі залучати кошти стає набагато складніше, тому що економія є результатом зменшення витрат, а не збільшення надходжень від продажу. Охоплені суб’єкти розглядатимуть СТВ як можливість тільки за умови, що: a)

цей підхід доведений до відома правління й не розглядається як питання собівартості продукції чи проблема, що відноситься до компетенції служби безпеки та гігієни праці й охорони навколишнього середовища; b) ринок упевнений у тому, що дозволи наприкінці даного етапу коштуватимуть (мінімум), наприклад, 10 євро. Обох цих цілей можна досягти, якщо СТВ розробляється та реалізується з самого початку з належною ретельністю.

3.1.2 Створення кривої форвардних цін Майбутня вартість дозволів на викиди прогнозується за допомогою кривої форвардних цін. Наразі встановленої кривої форвардних цін на сертифіковані скорочення викидів (ССВ) немає, а крива форвардних цін на дозволи ЄС (ДЄС) у СТВ ЄС дуже слабка й вкрай мінлива через брак визначеності щодо майбутніх цілей та політики. Крива цін на ССВ відсутня тому, що немає визначеності щодо попиту в майбутньому. СТВ ЄС, найбільший споживач ССВ, має надлишкові дозволи та виключила ССВ з певних типів проектів і у певних регіонах. Немає 19

Сума заявлених інвестицій у зареєстровані проекти МЧР та проекти МЧР, що проходять валідацію, наведена у липневій версії портфелю МЧР, див. http://www.cdmpipeline.org/

30

впевненості на ринку, що попит повернеться. Такі суверенні покупці, як Норвегія та Швеція, вибирають окремі проекти і платять неринкові ціни, виходячи з їхнього екологічного і соціального впливу та впливу на сталий розвиток. Навіть якщо сторони РКЗК ООН встановлюють більш амбітні цілі, то немає гарантій, що вони використовуватимуть ССВ. Крива форвардних цін на ДЄС дуже слабка через надмірну пропозицію дозволів, через невизначеність щодо того, чи затвердить Європейський Парламент заходи зі зменшення цієї надмірної пропозиції у середньостроковій перспективі та, що, мабуть, найважливіше, через можливість втручання в цілі СТВ ЄС інших директив у галузі енергетики та промисловості. Наприклад, Директива про енергоефективність щодо виробників енергії встановила контрольні показники щорічного підвищення енергоефективності, виконання яких означатиме, що виробники енергії дотримуються своїх зобов’язань за СТВ ЄС, тоді як виконання контрольних показників за СТВ ЄС не гарантує виконання вищезазначених завдань з енергоефективності.

20

Таким чином, Директива про енергоефективність стає рушійною силою, підриваючи цілі СТВ ЄС . Нарешті, щорічне зменшення дозволів ЄС на 1,74% не забезпечує виконання Євросоюзом свого завдання на 2050 рік. Потрібні жорсткіші скорочення, але вони ще не погоджені – брак довгострокової визначеності зменшує довіру до цього механізму. Висновок: якщо Україна хоче запровадити СТВ з метою фінансування переходу до низьковуглецевого майбутнього, вона повинна розробити схему, що забезпечить реальне підвищення ціни на викиди в майбутньому незалежно

від економічного клімату. Ця схема повинна

підтримувати цілісність

навколишнього середовища, уникати створення непередбачених прибутків і запобігати завдання шкоди галузям із високим рівнем викидів, охопленим торгівлею. Вона також повинна бути здатна реагувати на макроекономічні тенденції, не даючи при цьому урядові надмірної можливості для втручання в діяльність цього ринку, а оскільки ця система розподіляє суверенні активи, то вона повинна забезпечити реальні вигоди для населення України.

3.2 АЛЬТЕРНАТИВИ СТВ 3.2.1 Податок на споживання викопного палива великими точковими джерелами Податки прості у застосуванні та забезпечують значні надходження, але не гарантують дотримання обмеження. Крім того, вони дають оподатковуваним суб’єктам тільки два можливі варіанти вибору – платити податок або урізати споживання. Податки можуть використовуватися у цілях політичних маніпуляцій, й через цю причину їм може бракувати довгострокової визначеності, необхідної для ініціювання інвестицій. За відсутності такої визначеності оподатковувані суб’єкти, як правило, прагнутимуть перекладати податок на споживачів, а не здійснювати капіталовкладення для скорочення власних викидів. У часи зростання обсягів виробництва споживачі платитимуть більше за споживання енергії. У часи падіння виробництва вони скаржитимуться на податок, і політики зазнаватимуть тиску на предмет його зниження.

20

http://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2011/07/Applying-belt-and-braces-to-EU-energy-policy1.pdf

31

Як кінцевий результат, загальний обсяг викидів може дещо зменшитися, й уряд збере значні доходи. Що він зробить із цими доходами? Якщо уряд використовує їх для скорочення викидів, то більш ніж 75% викидів утворюють саме оподатковувані суб’єкти, тож урядові потрібно буде перерозподіляти податкові надходження між виробниками енергії, промисловцями та теплоцентралями, які платили його першими. Уряду доведеться вирішити, як найкраще розподілити ці кошти й як контролювати їхнє використання. Цей процес може стати надто бюрократичним і є дуже неефективним способом ініціювання інвестицій у низьковуглецеві технології, у той час як система торгівлі викидами набагато простіше та ефективніше визначить найбільш економічні варіанти зменшення викидів. Як варіант, уряд міг би інвестувати податкові надходження у фонд, аналогічний вищезгаданому УНФ, який міг би працювати у спосіб, схожий на викладений вище, але без мобілізуючого ефекту збільшення вартості дозволів.

3.2.2 «Зелені» тарифи на відновлювану та низьковуглецеву енергію 21

Україна нещодавно запровадила «зелені» тарифи . «Зелені» тарифи на енергію, вироблену з відновлюваних джерел, можуть мати неоднозначний вплив. За такого тарифу має місце підвищення цін на відновлювану енергію, що подається у мережу, й ці витрати покриваються шляхом незначного збільшення вартості для всіх споживачів. Із позитивних моментів слід зазначити, що такі тарифи ініціюють інвестиції у відновлювану енергетику та призводять до впровадження інновацій, проведення досліджень і розробок, зниження собівартості. З цими вигодами підвищується зайнятість та економічна активність і, якщо тариф працює, зростання потенціалу відновлюваної енергетики. Проте, досвід показав, що в якості засобу скорочення викидів такі тарифи можуть бути дуже дорогими. У Німеччині, де масштабна програма «зелених» тарифів на відновлювану енергію призвела до зростання частки відновлюваної енергетики за 2000-2009 роки з 7% до 17%, ці тарифи спричинили підвищення неявних витрат на зменшення викидів до позначки, значно вищої за рівень ціни на дозволи на викиди CO2 за СТВ ЄС: від 65 євро за тонну CO2 для 22

гідроенергетики до 655 євро за тонну CO2 для сонячної енергетики . Тарифи на сонячну відновлювану енергію в Німеччині та Іспанії були згодом змінені, а у Великій Британії така програма була скорочена, тому що витрати вважалися надто великими для решти споживачів, а споживання виявилося більшим за очікуване. Це спричинило жорсткі коментарі з боку приватного сектора, який різко розкритикував уряд за зміну політики, виникнення політичного ризику та підрив довгострокової ділової впевненості. Щедрий «зелений» тариф може призвести до зниження ціни на вуглець, якщо він діятиме паралельно СТВ. Якщо такий тариф досягне своєї мети – стимулювання інвестицій у відновлювану енергетику, то попит на скорочення викидів упаде, а ціна знизиться. У результаті СТВ матиме слабкіший вплив на інші джерела викидів, для котрих забруднення залишиться дешевшим варіантом. По суті, «зелений» тариф субсидуватиме забруднення в решті секторів економіки. При цьому можуть бути випадки, коли конкретні «зелені» тарифи є корисними, як, наприклад, тариф для виробництва енергії зі звалищного газу та утилізації метану, що розглядається нижче у розділі 5. В умовах СТВ відновлювана енергетика користується нульовою ставкою, що означає, що вона може мати вигоду від більш високої оптової ціни без необхідності купувати дозволи або здавати їх. Це працює лише за

21 22

http://www.iea.org/policiesandmeasures/pams/ukraine/name,38470,en.php OECD Environmental Performance Reviews: Germany 2012, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264169302-en.

32

умови, якщо виробники викопного палива зобов’язані купувати свої дозволи, а ціни достатньо високі. Один із різновидів такої системи стимулював масове зростання відновлюваної енергетики у Китаю та Індії через МЧР, де інвестори отримали вигоду від продажу ССВ з «зеленими» тарифами або без них. Упродовж періоду безкоштовного розподілу дозволів на викиди відновлювана енергетика могла б отримати поштовх у вигляді короткотермінового «зеленого» тарифу, дія якого була б припинена, як тільки виробники енергії почали б купувати дозволи на аукціоні. Це доповнило б СТВ у її початковий період досвідом функціонування відновлюваної енергетики та зменшення собівартості, причому так ситуація збереглася б, коли СТВ почала б діяти.

3.2.3 Портфельні стандарти на відновлювану енергію з сертифікатами зобов’язань щодо відновлюваної енергії (СЗВ) чи сертифікатами підтвердження вироблення відновлюваної енергії (СВЕ) або без таких сертифікатів За портфельним стандартом на відновлювану енергію виробники енергії зобов’язані виконувати контрольні показники або щодо потужностей, або щодо постачання енергії з відновлюваних джерел. Цей підхід охоплює тільки електрогенераційний компонент великих точкових джерел і не охоплює постачальників тепла або виробництво електроенергії підприємствами для власних потреб (хоча їх можна було б охопити). У ситуаціях, де електроенергія виробляється в умовах монополії чи олігополії, портфельний стандарт на відновлювану енергію (ПСВ) міг би стати ефективним способом забезпечення переходу до відновлюваної енергетики, а СТВ потерпала б від браку ліквідності чи від домінування одного чи декількох дуже великих учасників. За СТВ оптові ціни на електроенергію можуть зростати, тому що виробники вимушені інвестувати в потенційно дорожчі відновлювані джерела та модернізацію мереж задля розподілу електроенергії, а також нарощувати потужність для покриття базового навантаження чи зберігання на випадок відключення відновлюваних джерел. Це зростання вартості перекладатиметься на споживачів, деякі з котрих можуть потребувати підтримки у формі перерозподілу доходів для подолання регресивного впливу підвищених цін на електроенергію. За простого ПСВ уряд не отримує доходів для компенсації зачеплених користувачів. Включення торговельного елементу дозволяє виробникам виконувати свої зобов’язання через ринок, створює розширені можливості для фінансування інвестицій у відновлювані джерела й через аукціон дозволів, а також може забезпечити уряду ресурси для перерозподілу.

3.2.4 Стандарти енергоефективності електроенергії та тепла За цією ініціативою уряд поставив би задачу повсюдно підвищити енергоефективність. Такі заходи можна було б реалізувати у короткий термін в Україні, де енергоефективність низька, але самі по собі вони можуть призвести до підвищення цін на енергію. Якщо ж поєднати їх і з податком на викопне паливо, то підприємства-джерела викидів можуть побачити, що підвищення ефективності та зниження витрат, викликаних більш високими цінами на викопне паливо та енергію, стає економічно ефективним. Для того, щоб посилити пакет з енергетичної та кліматичної політики, Європейський Союз поставив мету підвищити на 20% енергоефективність в усьому енергетичному ланцюзі – від виробництва до споживання. У річному розрізі це дорівнює підвищенню на 1,5% на рік. Така задача вимагає від виробників, передавальних 33

компаній та великих споживачів енергії підвищувати енергоефективність шляхом інвестування коштів у нове обладнання і технології та покращення енергоефективності основних фондів, зокрема будівель. На жаль, підвищення на 1,5% означає, що шляхом досягнення цієї мети виробники енергії виконають більшу частину – якщо не повністю – задачі в рамках СТВ ЄС, у результаті чого знизиться попит на дозволи й зменшиться їхня ціна. Без заходів компенсації у формі вилучення викидів ця директива негативно вплинула на СТВ ЄС.

3.2.5 Законодавство про споживання палива Уряд також міг би обрати варіант ухвалення законодавства, спрямованого проти споживання певних видів палива. Залежно від конкретних обставин, паливо можна виводити з обігу поступово або закривати підприємства ще у стані експлуатації. Є декілька прикладів: 





У Швеції уряд рухається до виведення з обігу викопного палива для опалення (до 2020 року) і у державних будівлях (до 2015 року). У Швеції дуже добре розвинений сектор виробництва енергії з біомаси, який почав поступово розвиватися з моменту введення у 1990 році податків на викопне паливо і навіть ще раніше – після нафтової кризи 1973 року. За допомогою інноваційної діяльності, досліджень і розробок країна змогла посилити свою енергетичну безпеку й дедалі більше покладатися на значні ресурси біомаси власного виробництва – або як основного продукту лісового господарства, або як відходів деревообробної промисловості. Біомаса має нижчу питому енергоємність, і для підвищення ефективності її слід використовувати на місці, а не транспортувати. Вона ідеально підходить для цілей опалення. В Австралії у рамках механізму встановлення цін на викиди СО2 було заплановано закриття буровугільних електростанцій загальною потужністю близько 2000 МВт, обсяг викидів на яких перевищує 1,2 т CO2 на 1 МВт електроенергії, причому власники мали отримати компенсацію для звільнення персоналу та оплати решти інвестицій з доходів, отриманих за рахунок вуглецевого податку й наступного продажу дозволів на викиди. У Німеччині плани виведення з експлуатації атомних електростанцій поряд із «зеленим» тарифом на відновлювану енергію спричинили значне збільшення інвестицій у відновлювані джерела енергії.

34

4 СТРАТЕГІЇ ФІНАНСУВАННЯ СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ ПГ З НЕТЕПЛОВИХ І НЕЕНЕРГЕТИЧНИХ ДЖЕРЕЛ (МЕХАНІЗМИ, НЕ ОСНОВАНІ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ) Як зазначалося вище, є ряд напрямів діяльності, не пов’язаних із вуглецевими ринками, за допомогою котрих можна поставити під контроль додаткові джерела викидів ПГ і заохотити скорочення викидів. Їх можна поділити на декілька категорій наступним чином: Національні підходи, що забезпечують отримання доходів  

  

Податок на викиди CO2 з малих і розсіяних точкових джерел (транспорту, виробництва біопалива, МСП) та перерозподіл до транспортного і житлового секторів. Податок на відходи з метою залучення коштів на оплату встановлення утилізаційних установок, впровадження технології виробництва енергії з відходів, санітарної обробки відходів, очищення фільтрату зі звалищ, збирання та знищення метану з залишків відходів. Податок на гази з високим ПГП (ГФВ, SF6, NF3) задля поступової відмови від них/активної утилізації. Податок на бункерне паливо для національного транспорту. Дорожній податок на транспортні засоби залежно від об’єму двигуна/обсягу викидів.

Національні підходи, що потребують фінансування  

 

Програми в галузі сільського господарства і землекористування, зокрема схеми маркування продукції, підвищення енергоефективності та ефективності виробництва у господарствах. Усі види стандартів і схем маркування, такі як будівельні норми, маркування великих побутових приладів, коефіцієнти перетворення енергії, енергетичний аудит, стандарти ефективності транспортного парку. «Зелений» тариф на відновлювану енергію, вироблену з відходів, біомаси та біогазу, біопалива. Скорочення викидів газів із високим ПГП як побічних продуктів або відходів інших процесів.

Локальні підходи  

Збір за в’їзд до центру великих міст, надходження від якого використовуються для підтримки громадського транспорту. Муніципальні податки на конкретні товари та послуги, як, наприклад, проживання в готелях, конференції, аеропортовий збір і податок на таксі, надходження від яких спрямовуються на фінансування громадського транспорту, програми оренди громадських велосипедів, електричний транспорт тощо, що дозволяє покращити якість місцевого середовища у місті, а також скоротити обсяг викидів ПГ.

Корпоративні ініціативи, зокрема з боку урядових відомств та установ   

Корпоративні ініціативи зі зменшення поточних витрат і збільшення прибутків. Корпоративні ініціативи з посилення корпоративної соціальної відповідальності та звітності щодо неї. Корпоративні ініціативи з захоплення частки ринку.

35

Масштаб і економічна ефективність можливого скорочення викидів із цих джерел дуже неоднорідні. Що стосується викидів, не охоплених вуглецевими ринками, то тут є деякі джерела, з якими легко працювати (наприклад, гази з високим ПГП, до яких можна застосувати системи зменшення викидів у кінці виробничого циклу). Оподаткування інших джерел (наприклад, викидів від транспорту) і субсидіювання інших видів діяльності, наприклад, відновлюваної енергетики за допомогою «зелених» тарифів, потребують ретельного планування. Наприклад, дослідження показали, що ринкові механізми поки що є найефективнішим засобом скорочення викидів; податки можуть призводити до відносно високих витрат на скорочення викидів для суспільства; політика, що передбачає субсидіювання виробництва чи використання викопного палива, суперечить політиці скорочення викидів; «зелені» тарифи можуть бути дуже дорогими та суперечити дії систем скорочення викидів. Загальний висновок: СТВ повинна бути основною політичною лінією, створюючи ціну, яка спричиняє технологічні зміни. Підходи, не основані на вуглецевих ринках, повинні бути узгоджені 23

та сумісні з СТВ . Деякі з цих видів діяльності забезпечують фінансові надходження, а деякі самі потребують фінансування. УНФ збиратиме надходження від податків і продажу та обліку українських дозволів і використовуватиме ці кошти для оплати широкого спектру дій, пристосованих до різних видів політик і заходів, потрібних для скорочення викидів із різноманітних джерел. У наступному розділі детально описано, як кожна з вищезгаданих схем скорочення викидів може залучати та перерозподіляти кошти чи використовувати кошти, залучені в інших місцях, в ефективний та дієвий спосіб, а також узгоджено працювати з іншими політиками вуглецевих ринків.

4.1 НАЦІОНАЛЬНІ ПІДХОДИ, ЩО ЗАБЕЗПЕЧУЮТЬ ОТРИМАННЯ ДОХОДІВ 4.1.1 Податок на викиди CO2 від малих і розсіяних джерел Цей податок міг би поширюватися на будівлі житлового, комерційного та громадського призначення, транспорт, виробництво біопалива, малі та середні підприємства. У своїй найпростішій формі він може стягуватися у пункті продажу викопного палива з тим, щоб підприємства роздрібної торгівлі збирали цей податок і перераховували його уряду. Відновлювані джерела, такі як біомаса, підлягають оподаткуванню за нульовою ставкою. Цей податок повинен поширюватися на джерела, не охоплені СТВ. Україна може розглянути питання про те, чи менші теплоелектроцентралі слід включити до СТВ або ж вони мають сплачувати податок на паливо. Переваги цього податку полягають у тому, що витрати відомі. Проте, до недоліків слід віднести те, що підприємства не можуть користуватися можливостями фінансування за безкоштовним або частково безкоштовним розподілом і досягати кращих результатів шляхом продажу невикористаних дозволів; крім того, витрати на МЗВ можуть бути значними, якщо МЗВ ретельно не продумати. З політичної точки зору бажана ширша участь у СТВ.

23

http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/5k3z11hjg6r7.pdf?expires=1382953607&id=id&accname=guest&checksum=107BACAA83C6E9EA611901DFF3 97EC2E

36

Проблемою може бути встановлення ставки податку. Вона повинна мати певне відношення до очікуваної ціни на викиди СО2 за СТВ, але, мабуть, важливіше просто уточнити, що податок у реальному виразі зросте, щоб споживачі дуже чітко розуміли, що їм слід планувати менші обсяги використання викопного палива у майбутньому. Податок на викопне паливо є дуже регресивним заходом і впливає на бідні родини й сільські громади. Потрібна програма перерозподілу, і такі приклади вже є в Австралії (за механізмом встановлення ціни на викиди СО2), в Ірландії та у канадській провінції Британська Колумбія. Наприклад, податкові надходження можна збирати у фонд і спрямовувати на фінансування модернізації діючих підприємств задля підвищення їхнього ефективності, переходу з газу на біомасу або зменшення прибуткового податку чи податку на робочу силу.

Альтернативи податку Альтернативи скороченню викидів від споживання викопного палива реалізувати складніше, й вони не обов’язково мають таку широку сферу охоплення. Деякі з цих заходів, можливо, було б доречніше передбачити на середньо- і довгострокову перспективу: 1) Велика Британія, приміром, стягує податок на викопне паливо з транспортних засобів, але до джерел викидів, що є комерційними та інституційними суб’єктами й МСП, застосовується інший підхід, на основі «зобов’язання зі скорочення викидів СО2» та «податку на антропогенний вплив». Паливо для опалення житлових помешкань конкретно не оподатковується, але систем центрального опалення дуже небагато. Транспортні засоби також платять дорожній податок залежно від об’єму двигуна. У результаті діє складна система законодавства, що розвилася десь за останні 15 років.

2) Швеція рухається до повної заборони використання викопного палива для опалення з 2020 року, проте, у цій країні добре розвинена промисловість біомаси.

3) СТВ ЄС охоплює внутрішні повітряні перевезення, але не охоплює міжнародні рейси чи бункерне паливо для інших цілей, наприклад, для внутрішнього, внутрішньоєвропейського та міжнародного судноплавства.

4) Платежі за проїзд по дорогах були б удосконаленою альтернативою податку на викопне паливо з транспорту, причому ці платежі включали б податок на викиди. Це посилило б вплив схеми оплати користування дорогами, тому що поїздки під час сильних заторів, коли витрата палива на кілометр вища, були б ще дорожчими, тож за допомогою цієї схеми можна було б стягувати більші податки з автомобілів класу люкс. У більш віддаленій перспективі це допомогло б також диференціювати витрати для користувачів гібридних і електричних автомобілів, які б не платили такі самі збори, що й користувачі автомобілів на викопному паливі.

5) Можна було б стягувати податки на придбання чи будівництво спалювальних установок, установивши більш високі ставки оподаткування для менш ефективного обладнання й, наприклад, паливного обладнання на вугіллі, тоді як для електричних двигунів можна було б передбачити субсидії. Проте, головним недоліком цього підходу є те, що він може призвести до тривалої експлуатації старого й неефективного обладнання, а це в кінцевому підсумку фактично збільшило б викиди.

37

4.1.2 Звалищний податок Звалища – джерело метану, але вони мають ще ряд несприятливих екологічних і соціальних наслідків, зокрема:    

забруднення ґрунтових вод; локальне забруднення повітря; неефективне використання ресурсів; погіршення землекористування та знецінення землі.

Збирання і санітарна обробка відходів – дорогий процес і послуга, яку населення, як правило, недооцінює. Традиційно в усьому світі вона надається безкоштовно або за невелику ціну, а витрати на цей процес є непрозорими, ховаються у бюджетах органів місцевого самоврядування, а в деяких випадках здійснюються на чорному ринку, який визначається вартістю вторинної сировини. Реформа сектору переробки відходів уже є пріоритетом Уряду України, й існують дві взаємодоповняльні політики, котрі можуть сприяти досягненню цієї мети: 1) Введення або значне підвищення податку на відходи, який можна було б застосовувати на двох рівнях: і) до інертних відходів (тобто щебеню, цегли, цементу, каміння, землі тощо); іі) за значно вищою ставкою – до всіх інших відходів. Питання небезпечних відходів вирішувалося б за допомогою іншої політики. Мета цієї політики – підвищити вартість видалення відходів і, отже, надати стимул для зменшення обсягів використання, повторного використання або утилізації матеріалів, де це можливо. Надходження від цього податку використовуються для спорудження та експлуатації санітарних звалищ, зокрема встановлення та експлуатації обладнання для уловлювання звалищного газу. Приклади доповнювальної політики:  



Директива ЄС про пакування та відходи пакування, за якою обробні галузі промисловості повинні утилізувати пакувальні матеріали; вимоги про збільшення кількості деталей автомобілів, які зроблені з вторинної сировини та придатні для повторного використання, завдяки чому в ціні багатьох автомобілів зараз ураховується вартість утилізації; вимоги про врахування наслідків виведення з експлуатації або знесення обладнання та будівель.

Серед негативних наслідків цієї політики – викидання побутового сміття у недозволених місцях і локальне спалювання відходів, що має несприятливий вплив на місцеве навколишнє середовище. Цю проблему необхідно буде вирішувати засобами, доречними для конкретної ситуації на місці. Реалізація такої політики у сільській місцевості може бути неефективною через низьку щільність населення і відносно малу частку відходів, що воно утворює. Через ці причини звалищні податки можна ввести на муніципальному, а не на національному рівні. Встановлення ціни на несортоване звалювання відходів створить утилізаційну галузь або допоможе надати їй офіційний статус. Це важливо, тому що утилізація часто проводиться через чорний ринок, де працівники зазнають дуже поганого ставлення. Фінансова підтримка за рахунок звалищного податку також може допомогти спорудженню належних, безпечних утилізаційних установок. Вторинні матеріали хорошої якості 38

сприяють підвищенню ефективності використання ресурсів і допомагають, наприклад, галузям, у яких мають місце технологічні викиди CO2 і яким потрібно збільшити масштаби використання вторинних матеріалів.

2) Введення «зеленого» тарифу на відновлювану енергію з відходів Цей тариф застосовувався б до електроенергії, виробленої шляхом уловлювання і спалювання метану з біологічних джерел, зокрема звалищ, міських стічних вод, відходів сільськогосподарського виробництва (твердого і рідкого гною). Він ураховував би підвищені витрати на вироблення електроенергії з малих джерел, таких як звалища, та витрати на підключення до енергомережі. Залежно від конкретного масштабу системи торгівлі викидами такі джерела можуть або не можуть охоплюватися нею, проте якщо вони охоплені, то відновлювана енергія оподатковуватиметься за нульовою ставкою, і для її продажу застосовуватимуться, як правило, більш високі розцінки, тому що ціна на вуглець поступово враховується в оптовій ціні на електроенергію. Звалищний податок і «зелений» тариф підтримали б національні пріоритети – рух до цілей на 2050 рік та, в кінцевому підсумку, зменшення викидів СО 2 до нуля. Майбутні доходи від звалищного податку можна було б спрямовувати на залучення інвестицій з державного чи приватного сектора на спорудження та експлуатацію санітарних звалищ. Стабільна форвардна крива ціни на вуглець плюс «зелений» тариф на відновлювану енергію з відходів залучили б кошти з приватного сектора на спорудження та експлуатацію малих електростанцій на звалищах. При цьому необхідно було б ураховувати правила підключення до енергомережі, угоди про постачання електроенергії та преференційне диспетчерське управління.

Альтернативи звалищному податку Визначено три альтернативи фінансуванню цих заходів, але кожну з них усе одно необхідно було б реалізовувати у поєднанні з певною формою звалищного податку чи іншого законодавчого інструменту, інакше несортовані відходи з нижчим вмістом біологічних відходів, нижчим виходом метану і, отже, меншою ефективністю вловлювання метану продовжать накопичуватися на звалищах, швидко їх заповнюючи, вповільнюючи розпад органічних речовин і призводячи до втрати вигод від утилізації матеріалів: 1) Альтернативою знищенню метану буде робота з багатостороннім банком розвитку або Зеленим кліматичним фондом (ЗКФ) на предмет створення міжнародного фонду для фінансування заходів із скорочення викидів метану. Такий фонд можна було б створити на кошти донорів задля вкладення акціонерного капіталу в комерційні інвестиції, одержуючи в такий спосіб дохід від реалізації електроенергії з використанням переваг «зеленого» тарифу та (або) нульової ставки оподаткування у СТВ.

2) Друга альтернатива – розробка моделі результатного фінансування, за якою фінансова підтримка надається в обмін на будівництво та експлуатацію санітарних звалищ, включаючи верифіковані скорочення викидів за рахунок знищення метану. Проте, малоймовірно, що Україна розглядатиметься як значний реципієнт такого фінансування, тому що ці кошти, скоріше за все, спрямовуватимуться менш і найменш розвиненим країнам.

3) Остання альтернатива – створення національної програми знищення звалищного метану на основі законодавства, яке вимагатиме збирання та, скажімо, 95% знищення, наприклад, до 2025 року. У експлуатантів звалищ буде 10 років, за які їм необхідно здійснити відповідний перехід для 39

забезпечення дотримання вищезазначеного законодавства. За дострокове виконання можна було б в якості премії надавати «одиниці скорочення викидів», які могли б бути взаємозамінними з дозволами внутрішньої СТВ та придатними для обліку. Цей підхід зменшив би залежність від імпортних скорочень викидів у використанні компенсацій, оскільки він дозволяє уникнути передачі коштів країнам, які є потенційними конкурентами. Австралійський МЦВ пропонував використовувати вітчизняну ініціативу «Австралійське вуглецеве сільське господарство»; Південна Корея планує використовувати власні проекти, а міжнародні одиниці допустити у свою систему починаючи з 2021 р. Схожі ідеї розвивають ПАР і Китай. Крім того, цікаво зазначити, що державикандидати на вступ до ЄС використовували цю модель як основу для проектів СВ у період з 2008 до 2012 р. Декілька таких держав зареєстрували проекти СВ у сфері експлуатації звалищ, які відповідали Директиві ЄС про звалища, ще до строку їхнього вступу (31 грудня 2012 р.). Як результат, їхні дії вважалися «додатковими», й їм були відповідним чином надані одиниці скорочення викидів. Можна було б також залучити певні пільгові кредити з банку розвитку на підтримку цієї діяльності у національному або навіть муніципальному масштабі на засадах, еквівалентних Національно прийнятному плану зі скорочення викидів ПГ, що стало б вдалим прикладом того, як інші країни могли б рухатися вперед до низьковуглецевого майбутнього.

4.1.3 Податок на сировинні гази з високим ПГП Гексафторид сірки, SF6, використовується, наприклад, у виробництві напівпровідників, як ізолюючий газ у магнієвому литті під тиском, у подвійних склопакетах, у трансформаторах і як газ-індикатор. Деякі газихолодагенти мають середній або високий потенціал глобального потепління (ПГП) чи містять незначні домішки газів із високим ПГП. Закис азоту застосовується у медичних цілях. Ці гази, хоча їх кількість зазвичай незначна, купуються і споживаються у конкретних цілях. Якщо існують технічно здійсненні альтернативи, то використання цих газів можна було б оподатковувати у пункті продажу за ставками, які роблять альтернативи економічно привабливими. Якщо технічно здійсненних альтернатив немає, то такий податок може призвести до інновацій та створення технічних альтернатив. Якщо податок не може скоротити споживання, то його необхідно підвищити або ж, зрештою, поступово відмовитися від використання даного газу. Надходження від таких податків можна спрямовувати на фінансування дослідження і розробки дешевших альтернатив, а також на допомогу в оплаті заходів утилізації чи вловлювання та знищення існуючих запасів газів, таких як гідрофторвуглеці (ГФВ) у старих холодильних установках. Проте, перш ніж вводити такий податок, необхідно провести дослідження наслідків його запровадження, щоб перевірити, чи не спричинить він істотний вплив на вітчизняну промисловість, якій довелось би конкурувати з імпортерами, які не обов’язково сплачують такий податок. Хоча цю проблему можна було б урегулювати за допомогою коригування вуглецевого податку на кордоні, жодний уряд не хоче йти на ризик розв’язування торгової війни.

40

Альтернативи податку на сировинні гази з високим ПГП Замість оподаткування використання цих газів уряд міг би просто заборонити використовувати їх, що можна легко зробити шляхом заборони виробництва та імпорту газів і виявлення існуючих запасів. Проте, це відразу обмежить економічну діяльність, тому що вона не забезпечуватиме гнучкість для користувачів і роздрібних торговців. У разі запровадження така заборона спричинила б повну відмову від цих газів, тоді як податок просто міг би призвести до продовження використання цих газів за умови його сплати. Ще одна альтернатива – включити ці гази у СТВ або у пункті виробництва, або у пункті використання – веде до ризику створення неочікуваних прибутків і (або) незворотних збитків.

4.1.4 Податок на бункерне паливо для національного транспорту Викиди в сфері авіаційного та морського транспорту – зростаюче джерело міжнародного рівня. Воно не дуже велике, але його масштаби збільшуються, тому ігнорувати його неможна. Зростаючі викиди в авіації можуть стати значним джерелом на тлі зменшення інших джерел викидів. Крім того, викиди у сфері авіаційного транспорту великою мірою зосереджені у бізнесі та заможній частині суспільства, через що може виникнути ситуація, де мала частка населення нестиме відповідальність за дедалі більшу частину будь-якого розподілу в майбутньому. Авіація зайняла помітне місце у сфері охоплення СТВ ЄС у світлі наміру Європейської Комісії включити міжнародні рейси у фазу 3 цієї СТВ. Наразі зрозуміло, що ІКАО рухається до створення глобального вуглецевого ринку для авіації після 2020 року. Тим часом Україна могла б розглянути можливість включення внутрішньої авіації у СТВ, хоча її невеликий розмір може зробити це відносно обтяжливим. Податок може бути ефективнішим. Внутрішня авіація зазвичай є «позбавленим волі» ринком, тому що літаки не можуть дозволити

собі

транспортувати

паливо.

Оскільки

Україна

вирушає

у

напрямку

переходу

до

низьковуглецевого розвитку, то один із перших кроків, які вона мала б зробити, - це зібрати високоякісні дані про викиди в сфері авіаційного транспорту для використання в майбутніх процесах розподілу дозволів на викиди.

Альтернативи податку на бункерне паливо для національного транспорту    

Вимога про додавання мінімальної частки біопалива в авіаційне паливо, проте якість біопалива необхідно гарантувати, тому що наслідки забруднення авіаційного палива дуже серйозні. Модернізація вітчизняного повітряного флоту з переходом на ефективніші літаки. Зменшення ваги літаків шляхом переобладнання, стягнення з пасажирів плати за багаж тощо (багато внутрішніх і бюджетних авіакомпаній вже це роблять). Заборона автогенерації літаками на землі та вимога щодо роботи кондиціонерів повітря/нагрівачів від мережі на стоянці; оптимізація маршрутів; уникнення витримування, зведення часу в повітрі до мінімуму; покращення транспортного сполучення з аеропортами для зменшення використання транспортних засобів.

Викиди у сфері морського транспорту скорочувати важче, тому що судна мають дуже довгий термін служби, а переобладнати їх нелегко. Нормативи викидів двоокисів сірки та окисів азоту (відповідно SOx та NOx) зазвичай мають пріоритет над питанням викидів ПГ, і робота двигунів для скорочення викидів ПГ збільшує 41

викиди SOx та NOx через погану якість палива. Податок на судове паливо може спричинити витік, тому що судна або заправляються в інших місцях, ризикуючи втратити бізнес на користь закордонних конкурентів, або перереєструються в інших юрисдикціях. Забезпечити примусове виконання нормативних актів суднами під іноземним прапором важко. Ймовірно, найбільш реалістичний підхід – це довгострокові зобов’язання щодо скорочення викидів шляхом введення нормативів викидів для двигунів нових і відремонтованих суден із метою підвищення ефективності. Цей метод може бути успішнішим за умови його реалізації через Міжнародну морську організацію (ІМО). Збирання даних про викиди ПГ у галузі судноплавства та підвищення рівня обізнаності галузі про значущість викидів ПГ було б хорошою відправною точкою для вирішення проблеми викидів у цьому секторі.

4.1.5 Дорожній податок на транспортні засоби залежно від об’єму двигуна/обсягу викидів Дорожній податок – поширене джерело доходу для урядів. У Великій Британії дорожній податок зараз стягується залежно від об’єму двигуна; при цьому електричні та деякі гібридні транспортні засоби викидають до 100 г/км і оподатковуються за нульовою ставкою, а транспортні засоби високого класу 24

викидають понад 255 г/км, і їхні власники сплачують до 490 фунтів стерлінгів (ф.ст.) на рік . У багатьох автомобілів класу люкс обсяг викидів перевищує цей рівень. Цей податок є ефективним інструментом, якщо він достатньо високий; за високих цін на паливо різниця у щорічних витратах на сплату податку може зробити купівлю ефективнішого автомобілю фінансово привабливим варіантом. Заохочення купівлі новіших автомобілів має й інші переваги, зокрема швидше прийняття більш високих стандартів безпеки; тихіші та менші автомобілі з меншими викидами підвищують якість навколишнього середовища у містах. Дорожній податок менш регресивний, ніж податок на паливо, тому що у споживачів є ширший вибір щодо об’єму двигуна автомобілю, який вони купують, і цей податок не має безпосереднього впливу на жителів сільських населених пунктів. Податки можна розробити так, щоб запобігти експлуатації надмірно потужних автомобілів у містах та автомобілів класу люкс із високими рівнями викидів.

Альтернатива дорожньому податку на транспортні засоби залежно від об’єму двигуна/обсягу викидів Широко пропонуються такі альтернативи дорожньому податку (та податку на паливо), як дорожнє мито, збір за в’їзд до центру великих міст та платежі за користування дорогами. Перші дві з цих альтернатив широко застосовуються у ЄС, але зазвичай не для скорочення викидів, а для покриття витрат на дорожню інфраструктуру, контролю перевантаження у містах або просто для одержання доходів. Платежі за користування дорогами поєднують у собі аспекти і дорожнього мита, і збору за в’їзд до центру великих міст. Застосування дорожнього мита може бути контрпродуктивним заходом, тому що це може спонукати водіїв до пошуку інших маршрутів, через що може збільшуватися пробіг і, отже, зростати обсяг викидів; крім того, можуть виникати затори у шлагбаумів, а це також може призводити до збільшення викидів. Останню з цих

24

https://www.gov.uk/vehicle-tax-rate-tables

42

проблем можна вирішити шляхом електронного маркування транспортних засобів і автоматичного стягування плати шляхом прямого списання або за допомогою передоплачених рахунків. Збір за в’їзд до центру великих міст може набувати форми дорожнього мита у певний час доби або, наприклад, використовуватися для стягнення плати за в’їзд до міста. Серед короткострокових рішень проблеми перевантаження доріг і забруднення повітря – проїзд автомобілів із парними та непарними номерними знаками у різні дні. Такі підходи мають сприятливий вплив на міське довкілля, зменшуючи присутність автомобілів і затори, покращуючи доступ і підвищуючи якість життя мешканців міста. Збір за в’їзд до центру необхідно вводити спільно з забезпеченням належних схем громадського транспорту, наприклад, перехоплюючих парковок або масового швидкісного транспорту.

25

У Лондоні працює цінова схема «Зона низького рівня викидів» , яка спрямована на стягування плати за викиди твердих частинок дизельними двигунами вантажних автомобілів і мікроавтобусів. У системі використовуються камери розпізнавання номерних знаків, які з’єднані з національною базою даних транспортних засобів, що забезпечує ідентифікацію автомобіля, визначення об’єму його двигуна та відповідності стандартам ЄВРО, а також наявність очисного обладнання, наприклад, фільтрів. На підставі цих даних система стягує відповідну плату. Щоденна плата становить 100-200 ф.ст. за 24 години, що діє як сильний стримувальний чинник та відображає той факт, що Лондон не хоче, щоб у його повітрі були тверді частинки. З інформації на веб-сайті системи очевидно, що водії прагнуть виконувати вимоги, а не вносити вищезгадану плату. Платежі за користування дорогами називають набагато досконалішим рішенням проблеми викидів ПГ, а сьогоднішня технологія робить його набагато більш практичним. Повністю інтегрована система стягування платежів за користування дорогами, яка може працювати на основі стандартної технології мобільного зв’язку, могла б замінити дорожнє мито, податок на паливо, дорожній збір та збір за в’їзд до центру міст, причому у користувачів є максимальна свобода щодо того, який саме автомобіль придбати, скільки кілометрів проїхати, яким маршрутом і коли. Є багато прикладів збору за в’їзд до центру міст та змінних платежів, а ось прикладів повністю інтегрованої національної системи платежів за користування дорогами, яка б уже працювала, на даний час, як здається, немає. Серед інших альтернатив для рішення проблеми викидів у транспортному секторі можна назвати більш досконалі системи громадського та масового швидкісного транспорту – від покращеного доступу пішоходів, велосипедів, виділених автобусних смуг, обмежень паркування на вулицях до виділених смуг для багатомісних автомобілів (з одним або кількома пасажирами), наземного та підземного метрополітену тощо. Такі інфраструктурні потужності можуть бути дуже дорогими, але вигоди для якості життя та вартості нерухомості також дуже істотні, тому інвестиції в інфраструктуру можна окупити шляхом підвищення вартості нерухомості. Наприклад, впровадження ефективної системи громадського транспорту може мати значний вплив на вартість нерухомого майна, і деякі витрати, пов’язані з будівництвом, можна було б покрити за допомогою податку з продажу нерухомості або підвищення вартості оренди. Такі ініціативи найкраще за все реалізуються на муніципальному рівні, де витрати покриваються з міських бюджетів за

25

http://www.tfl.gov.uk/roadusers/lez/default.aspx

43

фінансової підтримки з боку уряду та донорів. Японія, наприклад, фінансує будівництво системи масового швидкісного транспорту в Джакарті в обмін на скорочення викидів за японським механізмом спільного 26

кредитування .

4.2 НАЦІОНАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО СКОРОЧЕННЯ ВИКИДІВ, ЯКІ ПОТРЕБУЮТЬ ФІНАНСУВАННЯ 4.2.1 Програми у секторі сільського господарства, землекористування, змін у землекористуванні та лісового господарства Викиди у таких секторах, як сільське господарство, землекористування, зміни у землекористуванні та лісове господарство, важко зменшувати з ряду причин:    

діяльність із землекористування за визначенням проводиться на дуже великих площах, що ускладнює збирання даних; методи кількісного визначення або оцінювання викидів із цих джерел відрізняються сильною невизначеністю, а в деяких випадках – оборотністю; сільськогосподарські та землекористувацькі спільноти можуть, звичайно, не бути схильними до виконання вимог, тому може мати місце високий рівень недотримання нормативних актів; збільшення витрат на виробництво продуктів харчування має дуже значний безпосередній вплив на вартість життя. Для бідних громад підвищення цін на продовольство може мати серйозні наслідки, а серед населення в цілому воно може спричинити рішуче неприйняття низьковуглецевої політики.

З іншого боку, є ряд заходів, які можна запровадити для скорочення викидів ПГ та підвищення продуктивності цього процесу. Нова Зеландія включила сільське господарство у свою СТВ, проте, це було проблематично. Австралія запровадила ініціативу з низьковуглецевого сільського господарства як проектну можливість для участі в управлінні викидами ПГ у сільському господарстві та землекористуванні. В Ірландії значна частка викидів утворюється у тваринництві та молочній промисловості, тому країна інвестувала великі кошти у роботу з фермерами щодо покращення агротехнічної практики. 62 тис. ірландських фермерів, які господарюють на більш ніж 50% оброблюваної землі, приєдналися до «Схеми 27

охорони навколишнього середовища у сільській місцевості» , яка заохочує екологічно безпечні методи ведення сільського господарства, допомагаючи при цьому фермерам підвищувати рентабельність їхніх господарств. Ірландія нещодавно скористалася своїм головуванням у ЄС для подальшого наголошення на важливості управління сільськогосподарським виробництвом на предмет підвищення продуктивності з 28

одночасним скороченням викидів . Наприклад:

26

http://www.thejakartapost.com/news/2013/08/31/ri-establishes-carbon-deal-with-japan.html http://www.teagasc.ie/environment/REPS/REPS.asp 28 http://www.teagasc.ie/publications/view_publication.aspx?PublicationID=2776 27

44

 

стандарти органічного землеробства зменшують попит на хімічні добрива і скорочують викиди закису азоту, що утворюються при внесенні добрив; інокуляція, кормові добавки та збирання й використання гною можуть зменшувати викиди метану у тваринництві та збільшувати перетворення енергетичного вмісту кормів на живу вагу, покращуючи фінансові результати діяльності фермерів.

29

Стандарти ведення лісового господарства, наприклад, стандарти Лісової наглядової ради (FSC) та Програми 30

затвердження стандартів лісової сертифікації (PEFC) , заохочують дотримання правил ведення лісового господарства і землекористування, що допомагає скорочувати викиди ПГ, при цьому також створюючи вартість для власників лісів завдяки зменшенню витрат на управління та ефективнішій маркетинговій діяльності. Сектор землекористування також має потенціал для виробництва біомаси та біопалива – або безпосередньо як культури (наприклад, олійних культур або швидкозростаючої деревинної біомаси), або як побічного продукту сільськогосподарського виробництва (наприклад, пшеничної соломи або біогазу з рідкого та твердого гною). Швеція продемонструвала свою здатність виробляти великі обсяги деревинної біомаси, тож Україна, за підтримки та фінансування, могла б також стати значним споживачем біомаси для виробництва електроенергії і центрального опалення. Проте, жоден із цих напрямів діяльності, скоріше за все, не буде приносити дохід уряду, а навпаки, потребуватиме фінансової допомоги на предмет проведення програм навчання та підвищення рівня обізнаності. Саме ці види діяльності можна дуже корисно фінансувати за рахунок надходжень від податків на викопне паливо чи продажу дозволів на викиди ПГ. У звіті «TIMES-Україна» зазначено, що обсяг викидів у сільському господарстві України можна було б скоротити у 2050 р. на 720 млн. т при витратах 12,8-15 млрд. євро. Ці результати супроводжувалися б також підвищенням урожайності, покращенням якості продукції з можливим отриманням сертифікованого статусу за різноманітними продовольчими та сільськогосподарськими ініціативами (наприклад, щодо органічних продуктів харчування), підвищенням рівня зайнятості та зміцненням продовольчої безпеки.

4.2.2 Стандарти та схеми маркування Є багато прикладів стандартів і схем маркування, розроблених для підвищення рівня обізнаності споживачів і заохочення покращення енергоефективності. Їхній діапазон широкий – від добровільного зазначення вуглецевого сліду на харчових продуктах і схем обов’язкового маркування великих побутових приладів до стандартів енергоефективності будівель і програм аудиту. Такі ініціативи дуже важливі для підвищення інформованості населення і заохочення кращої практики. У багатьох випадках ефективніше обладнання у кінцевому підсумку виявляється дешевшим, проте якщо споживачам не відомі конкретні цифри та величини, то вони не можуть приймати усвідомлені рішення. При цьому, однак, розроблення стандартів вимагає фінансової підтримки з боку центрального уряду, а для реалізації цих програм можуть надаватися кошти, отримані за рахунок інших «зелених» податків. Можливо,

29 30

http://www.fsc.org/ http://www.pefc.org/

45

промисловість захоче прийняти участь у цьому процесі, особливо ті компанії, що прагнуть завоювати частку ринку шляхом розробки та продажу більш ефективної продукції. Конкурси фінансування допомагають підвищити значущість питання й заохотити інновації, а гранти на дослідження і розробки можуть створювати нові ідеї. У Великій Британії в оголошеннях про продаж об’єктів нерухомості тепер необхідно зазначати рівні їхньої енергоефективності (тобто ізоляції), тому що витрати на опалення та прийнятний рівень комфортності є одним із вагомих факторів, що визначають вибір людиною місця свого проживання.

4.2.3 Освіта Світ, у якому сьогоднішня молодь житиме у 2050 році, мабуть, дуже відрізнятиметься від того, що ми бачимо зараз. Сьогоднішні школярі відповідатимуть за забезпечення досягнення нами цілей, поставлених на 2050 рік, а також готовності економіки до переходу до повного усунення СО2 у другій половині 21-го сторіччя. Вони працюватимуть в економіці, яка дуже відрізнятиметься від сьогоднішньої – де, можливо, більша частка ВВП забезпечуватиметься завдяки сфері послуг і сільському господарству, де буде менша залежність від базових і добувних галузей, де ширше застосовуватиметься утилізація та повторне використання ресурсів. Вони повинні будуть діяти за іншою системою параметрів, ніж та, що існує в економіці зараз, і мати цілком інший набір якостей, ніж лідери та відповідальні керівники сьогодення. Щоб підготувати їх до цього виклику, Україна могла б почати відповідне навчання своєї молоді з тим, щоб вона не сприймала тепло, транспорт і енергію як щось звичайне, що з’являється просто при натисненні вимикача. Щоб здійснити зміни, що їх світові потрібно побачити, населенню України необхідно прийняти інший набір цінностей, й ці цінності можна було б впровадити шляхом освіти. Навички та підготовка повинні будуть змінитися, щоб задовольнити вимоги низьковуглецевого майбутнього, й уряду необхідно виділити ресурси, щоб почати втілення цих змін у життя. Наприклад, архітекторам, конструкторам, будівельникам та підрядникам у житловому секторі необхідно ознайомитися з новими стандартами й технологіями, щоб почати проектувати та споруджувати низьковуглецеві системи опалення, ізольовані будівлі тощо. Їхній внесок у вирішення цієї задачі можна стимулювати за допомогою проведення програм підвищення рівня обізнаності та інформування нових слухачів про найновітніші технології.

4.3 ЛОКАЛЬНІ ПІДХОДИ Ряд підходів до скорочення викидів ПГ може працювати краще на місцевому рівні, ніж на національному. Це зазвичай пов’язано з щільністю населення, локалізацією вигід та комерційними моделями, які використовуються для надання послуг. Місцеві ініціативи зазначені нижче. Звалищний податок: збирання та обробка твердих побутових відходів, яка здійснюється або оплачується муніципальною владою з міських податків, комунального податку тощо, може утворювати потужну основу для застосування звалищного податку. Населення є «обмеженим у волі вибору» (тобто у нього небагато інших можливостей, ніж утилізація, зменшення та повторне використання відходів або видалення їх через офіційну систему збирання відходів), але воно також може користуватися екологічно безпечними та 46

ефективними послугами зі збирання відходів. Цю схему можна використовувати для створення і експлуатації санітарного звалища, яке буде безпечним для місцевого навколишнього середовища, та, наприклад, відкриття для мешканців міста пункту утилізації речей, яких вони не можуть позбутися за допомогою звичайної системи збирання сміття. Санітарні звалища необхідно обладнувати системами збирання стічних вод і звалищного газу, при цьому газ повинен принаймні спалюватися у факелах, якщо його неможливо використати для виробництва електроенергії чи тепла. Відходи слід сортувати, щоб відділяти вторинну сировину для переробки; можна також розглянути питання про впровадження інших, більш досконалих систем виробництва енергії з відходів. Сільське населення може потребувати дещо іншого підходу, тому що нижча щільність населення впливатиме на збирання відходів. Збір за в’їзд до центру міста, скоріше за все, необхідно розробляти та вводити на муніципальному рівні. Саме мешканці міста отримуватимуть користь від покращення якості повітря та зменшення заторів і вуличного шуму, але необхідна буде підтримка для розширення можливостей щодо громадського транспорту.

4.3.1 Корпоративні ініціативи та ініціативи в урядових відомствах та установах Багато компаній уже реалізують заходи зі скорочення викидів, спрямовані на:   

економію витрат; звітування перед акціонерами через ініціативи зі звітності про корпоративну відповідальність; та (або) покращення якості товарів і послуг шляхом підвищення їхньої ефективності щодо викидів СО2.

Усі три ці види ініціатив є дуже важливими, тому що вони можуть призвести до дуже значного скорочення викидів ПГ, які можуть або не можуть визнаватися, але якщо вони враховуються двічі або хоча б обліковуються неправильно, то вони можуть створити враження, що робиться більше, ніж є насправді. Крім того, вони можуть недооцінювати або переоцінювати вартість скорочення викидів, що призводить до неефективного або непродуктивного розподілу капіталу. Наприклад: 





Заходи з економії витрат, наприклад, кампанія щодо енергоефективності за вимкнення освітлення та комп’ютерів уночі та більш ефективне користування опаленням і вентиляцією, можуть призводити до скорочення споживання електроенергії. Це скорочує витрати компанії та попит на електроенергію з енергомережі. Якщо виробник електроенергії охоплений СТВ, то це зменшує кількість дозволів, яку йому необхідно буде здати, навіть якщо він не бере участь у заходах із скорочення викидів. Проте, якщо дана комерційна структура розраховує скорочення споживання нею енергії і, отже, обсяг скорочення викидів, то вона може навести ці дані у своєму звіті з корпоративної соціальної відповідальності й заявити, що вона скоротила національний обсяг викидів на Х тонн; у той же час виробник електроенергії робить таку саму заяву шляхом здачі меншої кількості дозволів. Нарешті, якщо виробнича компанія вирішує змінити конструкцію товару, щоб підвищити його енергоефективність, а споживачі віддають перевагу придбанню саме цієї моделі, а не інших, то вуглецевий слід зменшується на довгі роки.

47

Ініціативи таких типів можуть бути дуже значущими й дуже ефективно реалізовуватися приватним сектором, якщо його належним чином зацікавити. В уряду є дуже широкі можливості для ініціювання програм, які заохочують залучення приватного сектора, підтримують інновації, дослідження та розробки, а також стимулюють підприємства зменшувати вуглецевий слід товарів і послуг, що можна кількісно визначити та відстежувати у прозорий спосіб. Можна навести такі приклади: зниження ПДВ або податку на імпорт на енергоефективні прилади; субсидії на ізоляцію або модернізацію будівель; конкурси за фінансування інновацій; залучення до добровільних, професійних або урядових програм тощо.

4.4 ПОЛІТИКИ, ЩО МОЖУТЬ СУПЕРЕЧИТИ ЕФЕКТИВНІЙ ТА ДІЄВІЙ СТВ Нарешті, ряд вищезгаданих альтернатив потенційно можуть суперечити довгостроковим цілям системи торгівлі квотами на викиди. СТВ покликана створити ціну на викиди ПГ в атмосферу й надати довготривалий сигнал про цю ціну, щоб джерела викидів могли фінансово обґрунтувати необхідність інвестування у нову технологію. Невизначеність щодо ціни підриває можливість належним чином обґрунтувати цю необхідність, у результаті чого підприємства-джерела викидів або не здійснюють інвестиції, або інвестують кошти у технологію, яка відрізняється підвищеним обсягом викидів. Це призводить до продовження залежності від технологій, основаних на спалюванні викопного палива, ще на 20-30 років або навіть на довший період. Інші політики, що можуть бути спрямовані на заохочення, наприклад, відновлюваної енергетики, на перший погляд, допомогли б у досягненні загальної мети щодо скорочення викидів ПГ, проте їхня дія може підірвати ціну на вуглець. Наприклад, у ЄС згідно з Директивою про енергоефективність увесь енергетичний ланцюг повинен підвищувати свою енергоефективність щорічно на 1,5%. Хоча підвищення енергоефективності – у цілому хороша мета, на практиці вона:  

призведе до скорочення викидів, що зменшить попит на дозволи й, отже, знизить ціну на вуглець; зменшить енергоспоживання, але не обов’язково найбільш вуглецемісткими підприємствами. Залежно від того, як і коли впроваджуються заходи з енергоефективності, вони можуть призвести до витіснення відновлюваної або атомної енергетики, а не вугільної генерації, й, отже, підвищити 31 енергоефективність, але не скоротити викиди .

Рішення, звичайно, полягає в забезпеченні реалізації політики в узгоджений спосіб з тим, щоб вплив заходів 32

із підвищення енергоефективності був відображений у кількості дозволів, що пропонуються на ринку . Політики, що можуть спричиняти такі наслідки, описані нижче.

4.4.1 Заходи з підвищення енергоефективності Див. вище.

4.4.2 «Зелені» тарифи на відновлювану енергію «Зелені» тарифи є дуже ефективним чинником у сприянні масовому зниженню вартості сонячних панелей, проте вони традиційно фінансуються шляхом підвищення вартості енергії для всіх споживачів, і дослідження

31 32

http://www.lbst.de/download/2013/EP-16_EE-ETS_final-EP_2013_web.pdf http://www.sandbag.org.uk/site_media/pdfs/reports/Sandbag_ITRE_EED_briefing_1.pdf

48

показали, що в європейському контексті вони виявилися дуже дорогим способом скорочення викидів ПГ. З одного боку, довгострокова угода на купівлю електроенергії з «доважком» у вигляді такого тарифу надасть інвесторам упевненості в тому, що вони можуть досягти передбаченої ними дохідності. Проте, якщо «зелені» тарифи застосовуються спільно з СТВ, вони можуть викривляти спроможність ринку знаходити найбільш економічні способи зменшення викидів і, отже, не забезпечувати споживачам оптимальне співвідношення ціна-якість. Бажаний результат полягає в створенні сигналу про ціну на вуглець, що заохочує виробників електроенергії знаходити найбільш дешеве рішення з урахуванням вартості викидів ПГ. Можна здійснити такі самі інвестиції, якщо це найбільш економічно ефективно, й кінцева вартість для споживача та економіки буде нижчою. У Німеччині, наприклад, «зелений» тариф забезпечив скорочення викидів звалищного газу з витратами 69 дол. за тонну, а викидів на геотермальних електростанціях

33

– 342 дол. за

тонну, тоді як середня ціна на вуглець становила 18,62 за тонну. Отже, хоча «зелений» тариф дає очевидні вигоди (зниження вартості технології, створення робочих місць тощо), СТВ загалом вважають більш економічно ефективним підходом.

4.4.3 Податкові канікули для низьковуглецевих технологій Залежно від того, як організовані такі канікули, вони можуть викривляти визначення найбільш економічних можливостей скорочення викидів. Як варіант, можна було б виділяти гроші на підтримку досліджень, розробок та інновацій.

4.4.4 Монополії та олігополії у секторі енергетики СТВ успішно функціонує завдяки глибині та ліквідності, що означає, що більше учасників здійснюють торгівлю в більших обсягах. Якщо у загальній структурі викидів домінує незначна кількість дуже великих джерел викидів, то ці цілі досягнуті не будуть, а ринкову ціну зможуть установити один-два великі покупці чи продавці. Отже, слід уникати політик, які надають підтримку монополіям і олігополіям. Впровадження конкуренції у секторі енергетики вже є метою української влади. Якщо сектор генерації електроенергії надто великий і існує монополія, то на період, поки не буде забезпечена більша конкуренція, кращим інструментом може бути податок на викопне паливо для виробництва електроенергії, а СТВ буде функціонувати з промисловими джерелами викидів та підприємствами центрального опалення (для включення яких у СТВ може вимагатися певний поріг).

4.4.5 Податки на споживання викопного палива одночасно з СТВ Немає жодного сенсу використовувати одночасно дві схеми щодо одного й того самого палива, але ці схеми можуть узгоджено працювати задля охоплення у певний спосіб усіх викидів і з великих, і з малих джерел. Австралійський МЦВ почав з того, що по суті є податком, а потів мав перейти до СТВ. Оподаткування палива, яке охоплено дією СТВ, було б дуже неефективним з адміністративної точки зору, й такого самого результату можна було б досягти шляхом введення мінімальної ціни на продаж дозволів.

33

http://theenergycollective.com/breakthroughinstitut/81406/feed-tariffs-levy-larger-price-incentive-clean-energy-european-emissions-

49

4.4.6 Субсидії на викопне паливо Політики, що заохочують виробництво чи використання викопного палива, безпосередньо суперечать податку або СТВ, що поширюються на споживання такого палива. У випадку України існуючі політики можуть включати субсидії вугільній промисловості та центральному опаленню. Ці субсидії необхідно переглянути та реорганізувати так, щоб вони могли продовжувати підтримувати зачеплені категорії населення, але не заохочували виробництво чи неефективне використання викопного палива.

4.4.7 Субсидії на опалення, електроенергію та транспорт Аналогічним чином, субсидії на опалення, електроенергію та транспорт, завдяки котрим деякі користувачі платять нижчу ціну за дані послуги, мають викривляючий ефект і знеохочують зусилля зі скорочення споживання палива, підвищення ефективності та скорочення викидів. Слід докладати зусиль для надання таких пільг тільки вразливим членам суспільства, щоб запобігати марнотратній практиці. На закінчення слід зазначити: якщо СТВ буде впроваджена, вона має бути всеосяжною політикою, що стимулює інвестиції у низьковуглецеві технології. Інші політики можуть діяти паралельно з нею, але їх слід будувати так, щоб вони не підривали впевненість у довгостроковій динаміці цін.

50

5 РОЛЬ УКРАЇНИ У МІЖНАРОДНИХ ПЕРЕГОВОРАХ ІЗ ПИТАНЬ ЗМІНИ КЛІМАТУ Україна є стороною, зазначеною у Додатку В до Кіотського протоколу; вона мала відповідну мету за першим періодом дії зобов’язань і брала участь у спільному впровадженні. Згідно з Дохійською поправкою Україна подала дані про ціль на другий період дії зобов’язань за Кіотським протоколом, але ще не ратифікувала цю поправку. На даний момент Дохійську поправку ратифікували всього лише чотири держави. Національна стратегія України передбачає, що країна збільшить обсяги сільськогосподарського виробництва і розширить сферу послуг, при цьому зменшуючи свою залежність від базових галузей. Чисельність населення, як очікується, скоротиться, а рівень життя підвищиться. Україна, як і багато інших держав, потребує коштів для переходу на низьковуглецеву економіку і, отже, для забезпечення зайнятості, інвестиційних можливостей, енергетичної безпеки та сталого розвитку. Як зазначалося вище, створення сильного і надійного довгострокового цінового сигналу щодо викидів СО2 – найбільш ефективний шлях скорочення викидів ПГ. Для України це ще актуальніше, ніж для її сусідів і конкурентів, тому що більшість викидів в Україні утворюється у секторі опалення, енергетиці та промислових джерелах, які дуже неефективні. Встановлення ціни на вуглець повинно швидко зменшити викиди та ініціювати широкомасштабний перехід, якщо ця ціна достатньо висока, а крива майбутніх цін – достатньо надійна. Щоб забезпечити надійність цінової кривої, Україні потрібно працювати з іншими сторонами РКЗК ООН над досягненням міцної глобальної угоди, за якою всі держави візьмуть на себе юридичні зобов’язання щодо відповідних обмежень і переходу від методів, що базуються на базових лініях і кредитуванні, до системи обмеження й торгівлі. Україна вже працювала в умовах обмеження викидів й може працювати так і далі. Довгострокові обмеження – єдиний механізм, який забезпечить довготривалу визначеність ціни на вуглець.

5.1 ФІНАНСУВАННЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ ЗМІН ЧЕРЕЗ ПОСТ-КІОТСЬКІ МЕХАНІЗМИ Наразі немає пост-кіотських механізмів, за допомогою яких можна було б фінансувати технологічні зміни. Зараз ведуться переговори щодо угоди на період після 2020 року; обговорюються нові ринкові механізми, неринкові підходи та основа різних методик, як і майбутнє МЧР та СВ. Проте, вже є певні дуже чіткі сигнали щодо того, звідки може надходити фінансування для такої держави, як Україна, а звідки – не може: 

У проектних механізмів, таких як СВ (для України) та МЧР (для країн, не зазначених у Додатку 1), дуже обмежене майбутнє. ССВ з проектів СВ вкрай непопулярні через побоювання щодо браку екологічної цілісності. СВ фактично загальмовано до ратифікації другого періоду дії зобов’язань. Коли це станеться – якщо станеться – кількість одиниць, наявних для передачі, буде істотно зменшена за припущення, що Україна, як і інші держави, візьме на себе науково-обґрунтоване зобов’язання, котре не враховує нещодавній спад виробництва продукції. Дія МЧР у майбутньому, 51







ймовірно, буде обмежена найменш розвиненими країнами та недорозвиненими секторами. На даний час жодний уряд не планує значних або необмежених купівель ССВ або ОСВ. Набагато привабливіший шлях на майбутнє – лінкування СТВ. Системи торгівлі викидами передбачають установлення обмеження на викиди. Навіть якщо спочатку розподіл дозволів на викиди дуже щедрий, система повинна почати рухати галузі-джерела викидів у напрямку загальних рівнів ефективності. У СТВ ЄС, що наразі є найбільшою системою торгівлі викидами за Кіотським протоколом, дуже чітко визначено, що вона хоче купувати одиниці в обмежених суб’єктів, рухаючись до глобальних еталонних показників. Вона вже не хоче субсидувати конкурентів за допомогою методологій, основаних на базовій лінії та кредитуванні. Як форма нового ринкового механізму, СТВ дозволила б Україні та її промисловості брати участь у передачі міжнародних одиниць і у результаті розгорнути механізми залучення міжнародного фінансування для оплати нових технологій. Через зв’язану СТВ українська промисловість та інвестори заохочувалися б до знаходження найбільш економічних можливостей зменшення викидів й забезпечували б широкий спектр переваг, причому в економічно ефективний спосіб. Альтернативи СТВ – запровадження неринкових механізмів, таких як податки та регулювання. Ці підходи забезпечили б скорочення викидів, які б визначалися на рівні національного кадастру й які, у разі встановлення в Україні обмеження в масштабі всієї економіки, призвели б до створення одиниць для передачі через механізм, який сьогодні називають міжнародною торгівлею квотами на викиди. Такі заходи могли б здійснюватися у рамках Системи різних підходів.

Хоча остаточний результат із точки зору передачі міжнародних одиниць за СТВ і неринковими механізмами, такими як податки, міг би бути однаковим, спосіб досягнення цього результату та відповідні витрати істотно різні. У СТВ окремі суб’єкти безпосередньо заохочуються до знайдення та реалізації найбільш економічних можливостей скорочення викидів і можуть за допомогою майбутньої ціни на дозволи залучати міжнародні фінансові кошти для покриття вищезгаданих витрат. У випадку оподаткування окремі суб’єкти сплачують податок, надходження від якого уряд спрямовує на покриття витрат, пов’язаних із впровадженням низьковуглецевих технологій, перш ніж підраховувати досягнуті скорочення викидів і продавати їх на міжнародному ринку. Ясно, що, хоча такі неринкові підходи, як податки, відіграють певну роль, система торгівлі квотами на викиди є, безперечно, потужнішим підходом. Звичайно, СТВ мають певні труднощі початкового періоду, проте відповіді на ці виклики щоденно демонструються у розбудові СТВ по всьому світові. За ретельного планування Україна може перейти до запровадження внутрішньої системи торгівлі викидами й вжити власних кроків для забезпечення того, щоб ця система створила сталу криву майбутніх цін, яка підтримає майбутні інвестиції. Зв'язана з іншими СТВ дозволить Україні брати участь у пост-кіотських механізмах фінансування й допоможе їй рухатися до низьковуглецевого майбутнього.

52

6 ВИСНОВОК Існує велика кількість стратегій, що можуть застосовуватися до різних схем скорочення викидів ПГ в Україні. Важливо, однак, нагадати, що приблизно 75% загального обсягу викидів в Україні утворюється при споживанні викопного палива у стаціонарних установках – для вироблення електроенергії та тепла, промислового виробництва та здійснення промислових процесів. Ці джерела ідеально придатні для систем торгівлі викидами з причин, викладених у попередніх розділах. Інші сектори також важливі, але увагу слід якомога скоріше зосередити на найбільшій частці викидів. Запровадження СТВ – тривалий та складний процес, що вимагає значної інституційної спроможності, даних належної якості, високого рівня обізнаності та співпричетності охоплених системою суб’єктів. Для розбудови цих компонентів потрібний час, тому, якщо почати з податку на викиди ПГ або з необхідності купувати дозволи за фіксованою ціною та здавати їх, як пропонується в австралійському механізмі встановлення ціни на СО2, це створить міцну основу, на якій можна буде будувати СТВ. Створення СТВ передбачає створення нового суверенного активу – українського дозволу на викиди. Цей суверенний актив має фінансову вартість, яка визначається кривою майбутніх цін. Крива майбутніх цін визначається політичними сигналами з боку Уряду. Якщо крива майбутніх цін стійка і демонструє висхідну тенденцію, то охоплені суб’єкти зможуть за допомогою дозволів залучати міжнародне фінансування для оплати низьковуглецевих технологій. Якщо крива форвардних цін слабка, нестійка і демонструє незмінну чи низхідну тенденцію, то суб’єкти-джерела викидів розглядатимуть дозволи як витрати на виробництво й просто купуватимуть їх і перекладати ці витрати на споживачів. СТВ ЄС через ряд причин наразі близька до другої з цих ситуацій, але, враховуючи досвід, накопичений в ЄС та інших регіонах, Україна може побудувати стійку СТВ, яка б надала їй доступ до «пост-кіотського» фінансування з метою перетворення її економіки з однієї з найбільш неефективних за обсягом викидів СО 2 на одиницю ВВП на економіку, яка може досягти, а, можливо, й перевищити мету, поставлену на 2050 рік, а далі перейти до поступового припинення викидів СО2 у другій половині 21-го сторіччя. Працюючи разом із цим механізмом вуглецевого ринку, Україна може розробити ряд неринкових механізмів, розрахованих на охоплення різних видів джерел викидів ПГ, з тим, щоб до 2050 р. практично всі джерела ПГ в Україні були охоплені тією чи іншою формою управління. Ці підходи включають податки, нормативи й регулювання – і всі вони супроводжуються широким спектром супутніх переваг для суспільства та економіки. Щоб забезпечити фінансування цих проектів, у даному звіті пропонується, щоб Уряд України створив Український низьковуглецевий фонд, співінвесторами якого будуть Уряд і народ України, що вкладатимуть туди надходження від податків на викиди ПГ і аукціону українських дозволів. Фонд оперуватиме рядом інвестиційних каналів, надаючи іншим інвесторам можливість вкладати кошти у проектну діяльність за участю охоплених суб’єктів, у державно-приватні партнерства для розвитку основної інфраструктури, у мікрофінансування українських фермерів, у венчурний капітал для інноваційної діяльності, а також у ряд грантів, спрямованих на реалізацію заходів із зміни ефективності діяльності, таких як освіта, підвищення рівня обізнаності, пілотні інформаційно-пропагандистські проекти, дослідження та розробки.

53

Деякі доходи також перерозподілятимуться у вразливі сектори суспільства з метою забезпечення того, щоб податки та СТВ не призводили до значного підвищення вартості життя цих категорій населення. Подано ряд пропозицій щодо підвищення якості життя низькооплачуваних працівників і сільських мешканців, зокрема щодо введення нижньої межі прибуткового податку, що вивело б деякі з найбідніших категорій населення з кола платників прибуткового податку. На даний момент Україна є активною учасницею Кіотського протоколу. Вона повідомила про свою мету на другий період, але ще не ратифікувала Дохійську поправку. Ураховуючи потенційний вплив, який стратегія низьковуглецевого розвитку, зокрема внутрішня СТВ, може мати на викиди в Україні, пропонується, щоб Україна усвідомила свою майбутню роль у переговорах щодо угоди на період після 2020 року й те, що обов’язкове обмеження може додати реальної політичної визначеності довгостроковим зобов’язанням.

54

ДОДАТОК 1. ПРИНЦИПИ ПРОЕКТНОГО ФІНАНСУВАННЯ За угодою про проектне фінансування компанія на основі ДПП зазвичай створюється спонсорами виключно з метою впровадження проекту ДПП. Компанія виступатиме як позичальник за базовими угодами про фінансування і як сторона ряду інших угод, пов’язаних із проектом. Фінансування вищого рівня, надане позикодавцями або інвесторами ринку капіталу – зазвичай його називають «старший борг» - як правило, утворює найбільше, але не єдине джерело фінансування компаніїДПП. Решту потрібних коштів надаватимуть спонсори у вигляді акціонерного капіталу чи субординованого боргу. Гранти, часто фактично у формі безоплатного власного капіталу, також можуть бути складовою пакету фінансування. Оскільки за угодами щодо проектного фінансування старші кредитори не мають доступу до фінансових ресурсів спонсорів, їм потрібно забезпечити, щоб проект створив достатній потік грошових коштів для обслуговування боргу. Їм також необхідно забезпечити, щоб юридична побудова проекту була такою, щоб старші кредитори мали пріоритет перед молодшими в доступі до цих коштів. При фінансуванні з обмеженим правом вимоги позикодавці вимагатимуть додаткової кредитної підтримки від спонсорів і (або) третіх сторін для страхування від песимістичних сценаріїв та ризику неотримання достатнього грошового потоку від проекту. Нарешті, кредитори захочуть забезпечити, щоб у випадку дефіциту в проекті коштів через погану роботу одного чи декількох субпідрядників компанії-ДПП, цей дефіцит перекладався на цього субпідрядника, залишаючи спроможність компанії-ДПП обслуговувати борг незмінною. Навіть хоча відповідальність за організацію фінансування ДПП лежить на приватному секторі (компанія-ДПП є позичальником), важливо, щоб офіційні особи органу влади та їхні радники розуміли дані механізми фінансування та їхні наслідки, для чого є наступні причини: 

Коли орган влади оцінює пропозицію учасника тендера, він повинен мати змогу оцінити, чи є пропонований договір про ДПП економічно життєздатним і чи є пропоноване фінансування можливим у світлі умов і практики, що переважають на ринку на даний момент. Укладення договору про ДПП з компанією, яка в кінцевому підсумку виявиться неспроможною фінансувати проект, є марною тратою часу та ресурсів.



Розподіл ризиків за договором про ДПП може вплинути на здійсненність різних пакетів фінансування і загальну вартість фінансування.



Фінансування може мати вплив на довгострокову сталість домовленості про ДПП. Наприклад, чим вище співвідношення між позиковим і власним капіталом, тим імовірніше, що у важкі часи компанія-ДПП зазнаватиме ризику невиплати кредиту з можливим припиненням проекту. І, навпаки, чим більше борг за проектом, тим більше кредитори зацікавлені у забезпеченні вирішення проблем проекту, щоб захистити власні інвестиції.



Якщо ДПП передбачає державні гарантії або державні гранти, орган влади відіграватиме безпосередню роль у певній частині пакету фінансування.



Обсяги та деталі фінансування можуть безпосередньо впливати на умовні зобов’язання органу влади (наприклад, на платежі, що їх державному сектору доведеться здійснювати, якщо договір про ДПП буде з тієї чи іншої причини розірваний).

Фінансові радники органу влади повинні мати глибоке розуміння того, що буде необхідно для забезпечення економічної життєздатності проекту ДПП, ураховуючи умови та практику, що переважають на ринку на даний момент. Проведення заходів із зондування ринку в різні моменти на етапах підготовки проекту значно допоможе виробити належне розуміння ставлення інвесторів і позикодавців. Це зекономить масу часу, якщо державний сектор повинен буде забезпечити підвищення якості кредиту.

55

ДОДАТОК 2. КЛЮЧОВІ АСПЕКТИ РОЗРОБКИ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ СИСТЕМИ ТОРГІВЛІ ВИКИДАМИ Основні елементи СТВ Законодавчі повноваження. СТВ повинна бути створена з дуже чітким політичним мандатом. Саме тому ратифікація Дохійської поправки до Кіотського протоколу була б вигідною. Якщо Україна візьме на себе зобов’язання за другим періодом і долучиться до переговорів на підтримку формування угоди на період після 2020 року, зацікавлені сторони побачать, що Уряд рішуче налаштований щодо довгострокових дій зі скорочення викидів ПГ. Цю прихильність можна потім реалізувати на практиці, зокрема, створенням української системи торгівлі викидами. Європейський Союз створив СТВ ЄС за широкої політичної підтримки та одностайного схвалення Радою Міністрів ЄС. Ця система, що вперше була запропонована у «зеленій книзі» у 2000 р., була швидко розроблена і остаточно затверджена у жовтні 2003 р., за 14 місяців до встановленого строку її 34

впровадження . З того часу СТВ ЄС зазнала впливу ряду подій та проблем, які частково ослабили її політичну підтримку. Серед них можна зазначити наступні (й не тільки): 



 



Надмірна пропозиція дозволів у першій фазі, що призвело до падіння ціні до нуля – навіть попри те, що перша фаза була визнана пілотною, і переносу дозволів на другу фазу не було, критики вхопилися за цю подію, назвавши її ознакою провалу ринкового механізму. Глобальна фінансова криза спричинила значне падіння обсягів промислового виробництва та попиту на енергію, в результаті чого друга фаза СТВ ЄС затягнулася. Це виявило деякі слабкі місця у побудові цієї системи (наприклад, Комісії та урядам держав виявилося нелегко зменшувати кількість дозволів у відповідь на зовнішні вплив). Випадки шахрайства, зокрема щодо ПДВ, а також крадіжки дозволів з деяких рахунків у реєстрах деяких країн. Імпорт сертифікованих скорочень викидів з невеликої групи проектів із зменшення викидів газів у промисловості, які, на думку природоохоронних груп, не були додатковими; критики скаржилися, що СТВ ЄС призводить до передачі доходів із ЄС конкурентам, а взамін ЄС нічого не отримує. Внутрішні політичні проблеми, наприклад, нещодавні вибори в Німеччині, які примусили канцлера і окремих парламентарів уникнути підтримки реформ СТВ ЄС, щоб не виглядати прибічниками підвищення витрат для економіки та промисловості Німеччини, хоча після виборів така підтримка все ж з’явилася.

Деякі події сприяли порушенню довгострокової визначеності у СТВ ЄС, результатом чого стали слабкі форвардні ціни на дозволи ЄС, що, у свою чергу, не змогло ініціювати ті зміни в технології та перехід на інше паливо, які потрібні глобальному довкіллю, якщо стоїть задача утриматсьи на рівні, нижчому встановленої мети у 2⁰C. Потужна установа-виконавець. СТВ вимагає дуже високого рівня дотримання, а також безумовного і однозначного застосування санкцій до суб’єктів, які не дотримуються встановлених стандартів. Зміна клімату

34

http://www.c2es.org/docUploads/EU-ETS-In-Perspective-Report.pdf

56

та викиди ПГ часто вважаються екологічними проблемами, тому їх нерідко включають до сфери компетенції міністерства охорони навколишнього середовища, але суб’єкти, включені до СТВ, - це компанії-виробники електроенергії та великі промислові підприємства, тому можна аргументувати необхідність покладення відповідальності за впровадження на міжміністерський комітет під головуванням міністра дуже високого рівня, наприклад, на службу віце-прем’єр-міністра. Незалежно від підпорядкування, установа-виконавець відповідатиме за ряд дуже важливих рішень, зокрема щодо:   

  

 

визначення сфери дії системи й забезпечення охоплення всіх суб’єктів, які відповідають установленим критеріям; підвищення рівня обізнаності охоплених суб’єктів та зацікавлених сторін; визначення порядку розподілу дозволів та контролю процесу остаточного розподілу серед окремих підприємств – який передбачає розподіл суверенних активів на суму, що може обчислятися десятками, а то й сотнями мільйонів доларів, тому цей процес необхідно здійснювати дуже прозоро; прийняття і погашення дозволів за верифікованими викидами; дотримання та його забезпечення; публікації рекомендацій щодо моніторингу та звітності й настанов із ряду конкретних технічних питань стосовно таких тем, як визначення суб’єктів СТВ, облік обладнання колективного користування, нові суб’єкти та облік закритих підприємств; розробка порядку незалежної верифікації; прозорого звітування перед парламентом і зацікавленими сторонами.

Ураховуючи таку різнорідність напрямів діяльності, зрозуміло, що в жодного окремо взятого міністерства немає всіх необхідних навичок, тому знадобиться міжміністерське співробітництво. Сторонні верифікатори. Щоб забезпечити точність даних про викиди та уникнути помилок або навмисних похибок у звітності про викиди, необхідно піддавати всі дані сторонній верифікації, яку проводитимуть незалежні фахівці. Такі установи існують на міжнародному рівні, а деякі з них уже працюють в Україні, наприклад, надаючи схожі послуги щодо реалізації механізму спільного впровадження. Сторонні верифікатори вже акредитовані для проведення верифікації за СТВ ЄС, а також валідації та верифікації проектів СВ і МЧР. Україна могла б використати чинні акредитації за умови розширення сфери компетенції, підтвердивши, що дані суб’єкти мають в Україні достатньо кваліфікований персонал, наприклад, із належним рівнем знань стосовно:    

чинного законодавства; керівних документів; секторів економіки України; української мови.

Акредитація повинна також підтверджувати їхню незалежність від будь-яких економічних інтересів у підприємствах і компаніях, де вони проводять аудит, а також наявність у них достатнього страхового забезпечення на випадок недбалості.

57

Як варіант, українські органи влади могли б створити нову схему акредитації, яка вимагала б повторного подання заяв діючими верифікаторами, а також установлювала б рівні умови шляхом поширення цієї 35

можливості на національні органи України . Широка інформаційно-пропагандистська і комунікаційна програма потрібна для забезпечення того, щоб усіх суб’єктів, що відповідають критеріям СТВ, сповіщали та інформували про їхні обов’язки, а також щоб проводилися достатні заходи з навчання та підвищення рівня обізнаності, завдяки чому охоплені суб’єкти знатимуть і розумітимуть свої обов’язки й зможуть виконувати їх із самого початку. Це вимагатиме спроможності щодо взаємодії з професійними об’єднаннями та органами, що представляють охоплені системою сектори. Можливо, корисно також розробити та проводити навчальні курси для спеціалістів і технічного персоналу різних рівнів. Наприклад, деякі компанії, що приєдналися до СТВ ЄС, виявили, що їхні статути не дозволяли їм займатися торгівлею товарами; інші компанії зазнавали складнощів із технічними аспектами моніторингу та обчислення своїх викидів. Консультанти можуть грати дуже важливу роль у наданні компаніям допомоги в дотриманні, отже, добре підготовлені консультантські кадри можуть бути чинником успішності системи; якщо однією з задач СТВ є сприяння фінансуванню нової технології, то директор із фінансових питань та інші директори повинні будуть розуміти, як працює ця система. З усіх цих та інших причин широка інформаційно-пропагандистська і комунікаційна програма буде невід’ємною складовою успіху системи. Органи, що керують процесом введення вуглецевого податку у канадській провінції Британська Колумбія, організували запровадження цього податку дуже чітко завдяки масштабним консультаціям і створенню 36

декількох комісій, які забезпечили обізнаність і участь широкої громадськості . Суб’єкти-учасники повинні бути визначені заздалегідь, щоб вони могли взяти участь в інформаційнопропагандистській програмі. Підприємствам потрібен час, щоб підготуватися до участі та, зокрема, забезпечити, щоб їхні статути або інші юридичні установчі документи дозволяли їм брати участь у торгівлі дозволами на викиди. Бази даних існуючих підприємств, отриманих на основі дозволів на ведення діяльності або чинних вимог щодо екологічної чи фінансової звітності, ймовірно, містять відомості про переважну більшість учасників.

Процедури розподілу Розподіл – найбільш складний та спірний елемент створення СТВ. Існує два підходи до розподілу – історичний розподіл і аукціон. При історичному розподілі дозволи видаються учасникам безкоштовно на основі даних про минулі обсяги викидів, зазвичай із зменшенням на один чи декілька коефіцієнтів. Такі дані можуть збиратися за ряд років, а потім, наприклад, усереднюватися; можна також проводити розподіл на основі даних за один рік – хоча тут існує очевидний ризик недостатньої репрезентативності для деяких суб’єктів. У будь-якому разі

35

На практиці роботу з верифікації, як правило, виконують великі установи, що спеціалізуються на проведенні незалежних інспекцій. Коли у системі з’являються нові учасники, є небезпека того, що в них не буде достатньої страховки для покриття значних помилок, що в результаті може порушити екологічну цілісність системи.

36 Див. вставку 14 за посиланням http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/5k3z11hjg6r7.pdf?expires=1382953607&id=id&accname=guest&checksum=107BACAA83C6E9EA611901DFF3 97EC2E

58

необхідно проводити незалежну валідацію даних про минулі обсяги викидів. Учасники можуть робити помилки (є декілька прикладів, коли суб’єкти вказували грами як тонни, а потім заявляли, що обсяг викидів у них становить у 1 млн. разів більше, ніж у реальності), або, що важливіше, багато учасників розумітимуть, що розподіл оснований на викидах за минулі періоди, тому більший обсяг таких викидів забезпечить більш щедрий розподіл. Історичний метод призводить до безкоштовного розподілу суверенних активів, і, припускаючи результати СТВ щодо торгівлі, ці активи мають фінансову вартість. Якщо суб’єкти отримали їх безкоштовно, то потім вони зможуть за їх допомогою залучати капітал для фінансування купівлі та впровадження нової технології. З іншого боку, якщо держава видає ці активи безоплатно, то вона позбавляє себе можливості одержати значний обсяг доходів. Продаж дозволів на аукціоні – це економічно оптимальний підхід, тому що він призводить до виявлення ціни, а теоретично учасники повинні купувати стільки, скільки їм потрібно, або ж купувати більше та накопичувати залишок. Проте, на перших етапах СТВ учасники навряд чи достатньою мірою усвідомлюватимуть витрати на заходи з скорочення викидів або те, скільки дозволів їм треба буде купити; крім того, є ризик того, що, приміром, перші учасники купуватимуть надлишкову кількість дозволів за низьку ціну, а пізніше продаватимуть їх з істотним прибутком. Така поведінка підірвала б довіру до системи. На практиці, можливо, найкращим шляхом буде поєднання історичного розподілу і аукціону з реалізацією початкової пілотної фази, упродовж якої дозволи не підлягатимуть торгівлі, з одночасним забезпеченням того, щоб вартість дозволів була достатньо високою для залучення капіталу з метою інвестування у нові технології.

Реєстр, торгівля і передача Реєстри вкрай важливі у загальному процесі, тому що вони забезпечують зберігання дозволів одночасно в одному місці, тобто запобігають подвійному рахуванню. Реєстри містять рахунки, на які видаються дозволи, рахунки для передачі дозволів у результаті торгівлі, а також рахунки для анулювання та здавання. Досвід роботи СТВ ЄС показав, що ці рахунки повинні бути захищені від крадіжки, а якщо СТВ має брати участь у міжнародних передачах, то ці рахунки повинні мати можливість працювати з різними видами одиниць. Декілька комерційних компаній створили реєстри для урядів різних держав ЄС і Міжнародний журнал трансакцій для РКЗК ООН, отже, вже накопичено багатий досвід проектування таких платформ.

Використання проектних одиниць Скорочення викидів утворюються з двох механізмів – механізму чистого розвитку (МЧР) та спільного впровадження (СВ), які були включені до Кіотського протоколу разом із міжнародною торгівлею квотами на викиди як інструменти, що забезпечують сторонам Додатку В гнучкість у досягненні їхніх цілей. За кожним із цих механізмів видаються одиниці скорочення викидів за зменшення обсягу викидів, які за відсутності Кіотського протоколу не виникли б. На даний момент вони утворюються у проектній діяльності зазвичай на окремих установках, а також – дедалі більшою мірою – за Програмою діяльності, у багатьох окремих джерелах, таких як домогосподарства. Проекти повинні проходити тест на додатковість, щоб довести, що

59

вони не відносяться до звичайної ділової діяльності, та розрахувати базову лінію викидів за затвердженою методикою. Міжнародна спільнота швидко зрозуміла, що вона може відшукувати найбільш економічні можливості зменшення викидів і утримувати ціни у СТВ на прийнятному рівні. Трохи згодом, однак, виявилося, що МЧР надто успішний у відшуканні економічних заходів із скорочення викидів, і ринки затопляються одиницями від проектів «промислових газів», створеними за декілька центів за тонну. Водночас стверджувалося, що: і) має місце маніпуляція базовими лініями за деякими проектами; іі) багато проектів не є додатковими. Механізм СВ спочатку страждав від організаційних затримок, а згодом – знов таки від швидкого зростання кількості виданих проектних одиниць, що супроводжувалося звинуваченнями в тому, що ці одиниці не підкріплені реальним скороченням (хоча у випадку СВ скорочення викидів підтверджуються анулюванням 37

одиниць установленої кількості). Як наслідок, проектні одиниці отримали відповідну репутацію у СТВ ЄС . Підсумок: хоча гнучкість є вкрай важливою для обмеженої економіки чи сектора, наразі має місце загальне упередження проти застосування компенсацій. Ця думка недоречна. Немає жодних доказів маніпулювання базовими рівнями, і, хоча деякі проекти, зареєстровані у минулому, зараз могли б не пройти реєстрацію через сьогоднішнє тлумачення правил, ці проекти на момент реєстрації вважалися, окремо взяті, додатковими. Сьогодні скорочення викидів називають однією з головних причин недосягнення цілей СТВ ЄС, проте, якщо б не мала місця рецесія, а дозволи продавалися за 30 євро/т, то скорочення викидів відігравали б дуже важливу роль у стримуванні витрат. Отже, задача полягає у знаходженні способу збереження ролі компенсацій як можливого варіанту контролювання цін без тлумачення їх як засобу передачі власності іншим країнам, субсидування конкурентів і порушення екологічної доречності обмеження. Розроблено ряд пропозицій щодо досягнення цих цілей: 1) Створити внутрішню програму проектних одиниць. Це може бути дуже складним і дорогим рішенням, якщо попит низький, але така програма була б ефективним засобом поширення сфери охоплення СТВ на інші сектори економіки, не охоплені нею, та утримання грошей у країні. Приклад дострокового дотримання нормативних актів у секторі звалищ, наведений нижче, міг би слугувати засобом формування внутрішніх скорочень викидів. Австралія розробила ініціативу «Вуглецеве сільське господарство» для створення компенсацій для механізму встановлення цін на викиди СО 2. Головна небезпека такої внутрішньої схеми полягає в тому, що нормативи недостатньо високі, й це створює перешкоду для майбутнього лінкування, тому що в разі лінкування систем одиниці з внутрішньої системи можна шляхом «відмивання» перетворювати на дозволи та продавати у лінковану систему. СТВ ЄС не дозволяє використовувати власні проектні одиниці, покладаючись замість цього на міжнародні механізми, передбачені Кіотським протоколом.

2) Встановити якісні ліміти. Ці ліміти зазвичай обмежують одиниці з конкретних технологій чи країн. СТВ ЄС стала піонером цього підходу, а її приклад наслідували інші системи, головним чином

37

Якщо говорити про їхню належну назву, то компенсації – це фактично сертифіковані скорочення викидів (що видаються за МЧР) або одиниці скорочення викидів (що видаються за СВ). Вони не стають «компенсаціями», поки суб’єкт, що володіє ними, не зараховує їх у виконання зобов’язань із дотримання.

60

шляхом установлення заборони на проектні одиниці від промислових газів з наступною забороною після 2012 року проектів, упроваджених не у найменш розвинених країнах, та, зрештою, забороною з березня 2015 року ССВ, утворених до 2012 року. Проблема щодо якісних лімітів полягає в тому, що вони завдають великої шкоди міжнародним ринкам, котрі, як СТВ, потребують надійних кривих форвардних цін. Мета неминучої заборони полягає в тому, щоб примусити власників одиниць, які підпадають під заборону, продавати їх за дедалі нижчою ціною – просто тому, що після заборони вони будуть нічого не варті, а навіть 1 цент краще, ніж нічого. Це сприяє масштабній нестабільності ринку, тому якщо така заборона має бути встановлена, то про неї слід оголосити з самого початку, а потім не змінювати її й не вводити її заднім числом.

3) Встановити кількісні ліміти. У більшості систем встановлено кількісні ліміти на використання компенсацій з метою забезпечення того, щоб досягнення цілей доповнювало внутрішні заходи країн.

Санкції за недотримання Дотримання повинно неухильно забезпечуватися, тому за недотримання мають бути передбачені значні санкції. У СТВ ЄС недотримання під час першої фази тягло за собою штраф у розмірі 30 євро/т плюс вимогу про здачу дозволів; у другій та наступних фазах розмір штрафу збільшився до 100 євро/т, також із вимогою про здачу необхідної кількості дозволів. Це означає дві речі: 1) штраф не є максимальною ціною; 2) обмеження неможливо порушити через систему санкцій. Як альтернатива, у корейській СТВ пропонується в якості санкції за недотримання зобов’язувати порушників купувати нові дозволи за трикратну середню ціну за період дотримання, яка може становити приблизно до 90 дол./т (не ясно, чому дорівнює максимум – 90 або 270 доларам). Це означає, що штраф може діяти як максимальна ціна і джерело нових дозволів, що може призводити до порушення обмеження.

Інші питання Є ще багато складних питань щодо створення СТВ, зокрема стосовно правил моніторингу, нових учасників, технічних проблем щодо спільного вироблення електроенергії та тепла, визначення меж тощо. Ці питання детально розглянуті на веб-сайті британського уряду за адресою https://www.gov.uk/participating-in-the-euets

61

ДОДАТОК 3. РОЗРОБКА І ВПРОВАДЖЕННЯ МЕХАНІЗМІВ, НЕ ОСНОВАНИХ НА ВУГЛЕЦЕВИХ РИНКАХ Викиди CO2 з малих і розсіяних точкових джерел (малих і середніх об’єктів центрального опалення, транспорту та МСП) a)

Пропонований неринковий підхід: податок на викопне паливо для всіх суб’єктів, які не охоплені СТВ. b) Цілі: цілі цього заходу полягають у запобіганні використанню викопного палива і заохоченні переходу на більш низьковуглецеві технології та джерела відновлюваної енергії, а також у стимулюванні підвищення енергоефективності. c) Сфера охоплення: усі джерела CO2 від спалювання викопного палива, які не охоплені СТВ. d) Використання доходів: надходження від цього податку можуть спрямовуватися в Український низьковуглецевий фонд і (або) у механізм перерозподілу для захисту вразливих верств суспільства від наслідків підвищення цін. Зокрема, Фонд міг би підтримувати інвестиції у покращення громадського транспорту, гранти та субсидії на покращення стану житлового фонду (наприклад, на ізоляцію та модернізацію менш ефективних теплоелектроцентралей), будівництво теплоелектроцентралей на біомасі, особливо у сільській місцевості поруч із ресурсами біомаси, впровадження обліку та побутових регуляторів тепла, пілотні проекти для демонстрації переваг нових технологій. Механізм перерозподілу міг би спрямовувати доходи на часткове надання податкових пільг системам центрального опалення, особливо у сільських районах, і підняття нижніх меж прибуткового податку. Кошти Фонду також можна було б витрачати на зниження імпортного мита або на субсидування купівлі автомобілів з економічною витратою палива і електромобілів; на створення системи утилізації для виведення деяких із найстаріших і найменш економічних автомобілів із експлуатації; на дослідження та розробки у галузі біопалива та біомаси та підтримки низьковуглецевих інновацій. e) Міркування щодо розробки та впровадження: цей податок стягувався б за вміст вуглецю в паливі з підвищенням на типовий коефіцієнт окислення у середній технології за ставкою, що відображає очікувану чи середню ціну викидів у СТВ. Такий податок можна було б зробити багаторівневим, щоб більші користувачі сплачували його за більш високою ставкою або щоб ставка зростала пропорційно збільшенню обсягу викидів CO2, проте це складніший підхід, ніж проста єдина ставка. Можна також диференціювати податок по географічних регіонах: мешканці міст сплачуватимуть його за більш високими ставками, ніж сільські жителі, виходячи з припущення про те, що міське населення з меншою вірогідністю живе в енергетичній бідності. Податок стягувався б у пункті продажу, а за його збирання і перерахування відповідали б підприємства роздрібної торгівлі. Біопаливо та біомаса оподатковувалися б за нульовою ставкою. f) Потенційний вплив: споживачі викопного палива негайно побачили б підвищення вартості споживання палива. Для домогосподарств це могло б спричинити більш помірне користування приватними автомобілями; споживачі бензину та дизельного палива побачили б підвищення вартості споживання палива транспортом, й це спричинило б ланцюгову реакцію для вартості роздрібної продукції через збільшення транспортних витрат. З цієї причини спочатку можна встановити низьку ставку податку й щорічно підвищувати її, надсилаючи чіткий сигнал щодо майбутнього, але також даючи людям час на адаптацію. Оскільки витрати на експлуатацію автомобілем зростають, це заохотило б користування громадським транспортом і купівлю більш 62

економічних транспортних засобів, а також перехід на гібридні та електричні автомобілі. Для домогосподарств це може спричинити більш помірне використання газу для приготування їжі, хоча це не є великим джерелом та, ймовірно, не викликає значних витрат для більшості домогосподарств. Теплоелектроцентралі, що працюють на газі, та ті, що досі працюють на вугіллі, зобов’язані будуть платити цей податок, але враховуючи брак гнучкості щодо виконання вимог до центрального опалення, більша частка цього податку підпадатиме під пільги в обмін на угоди про модернізацію існуючого обладнання. Передбачалися б гранти на пілотні проекти з переходу на біомасу за наступним наданням із Фонду пільгових кредитів на виробництво і споживання біомаси. Пілотні проекти передбачали б встановлення регуляторів тепла; забезпечувалося б удосконалення будівельних норм на предмет покращення ізоляції; надавалися б гранти на дослідження, розробки та інновації з урахування українських умов. g) Супутні вигоди: є цілий ряд супутніх вигод, зокрема: ефективніше використання громадського транспорту; зменшення інтенсивності дорожнього руху та заторів; підвищення темпів введення в експлуатацію нових транспортних засобів із більш низькими нормами викидів і стандартами безпеки; підвищення якості місцевого повітря. h) Недоліки: цей підхід також має значні недоліки через існуючу в Україні інфраструктуру, наприклад, через проживання у багатоквартирних будинках із давньою традицією центрального опалення і старі системи опалення у багатьох сільських населених пунктах. Головна проблема – це те, що податок збільшить витрати на тепло і транспорт, які стають дедалі важливішими для сучасного життя, і, знов таки, може мати сильний вплив у сільській місцевості. Деякі верстви суспільства дуже вразливі до ризику падіння в енергетичну бідність через таке підвищення витрат; крім того, практичне збирання цього податку також може викликати проблеми. Отже, рециклювання доходів дуже важливо для того, щоб при підвищенні ставки цього податку інші податки, зокрема прибутковий податок і податки на робочу силу, знижувалися або ж у деяких районах надавалися значні податкові пільги. i) Альтернативні підходи: у Великій Британії ця категорія джерел охоплена трьома різними підходами: це податок на транспортне паливо (не оснований на викидах ПГ); CRC (раніше «зобов’язання зі скорочення викидів СО2») з невуглецемістких суб’єктів, таких як готелі, торговельні комплекси та установи, що зобов’язані купувати дозволи на викиди та здавати їх; та податок на антропогенний вплив (CCL), який передбачає різні ставки для МСП, котрі не охоплені СТВ ЄС, причому зі значними пільгами, якщо суб’єкти досягають погодженого скорочення викидів ПГ. Ця диференціація відображає значно складніше регуляторне середовище. Установлення спочатку єдиної ставки податку на всі види викопного палива не заважає розробленню складніших підходів у майбутньому.

Викиди метану з відходів a) Пропонований неринковий підхід: звалищний податок. b) Цілі: зробити видалення відходів на звалище або сміттєспалювальну станцію дорожчим за утилізацію відходів. c) Сфера охоплення: служби збирання та видалення побутових відходів та видалення відходів комерційного сектора, можливо на міській/муніципальній основі. Податок можна поширити на комунально-побутові стічні води.

63

d) Використання доходів: зібрані доходи можуть використовуватися місцевими муніципалітетами, які за допомогою Фонду можуть створювати державно-приватні партнерства з операторами звалищ задля спорудження та експлуатації санітарних звалищ. Приватним операторам видається ліцензія на прийняття відходів і стягування тарифу за їхню утилізацію, наприклад, на 30 років. Цей тариф установлювався б залежно від сукупності параметрів так, щоб забезпечити громадянам прийнятне співвідношення ціна-якість, і оператор із приватного сектора міг би вирішувати, які види послуг він може надавати. Як варіант, надходження від податку можна було б спрямовувати у Фонд, звідки можна було б надавати приватному секторові пільгові кредити та (або) власний капітал для сприяння у спорудженні звалищ із запланованою комерційною окупністю. e) Міркування щодо розробки та впровадження: введення звалищного податку в Україні може зайняти певний час через очевидний брак будь-якої форми механізму оплати видалення відходів та ймовірність того, що у разі введення плати за цю послугу громадяни можуть почати викидати сміття у недозволених місцях. Можна застосувати ряд інших моделей, зокрема стягнення утилізаційного тарифу на в’їзді на звалище. Служби збирання відходів сплачували б цей податок і стягували б додаткові кошти з клієнтів, які утворюють відходи. Клієнти (наприклад, житлові будинки) могли б сплачувати єдину ставку або ставку залежно від кількості сміттєзбиральних контейнерів, які спорожнюються. Як варіант, міська рада могла б стягувати плату з об’єктів нерухомості та спрямовувати її на експлуатацію звалища. Третій варіант – купівля громадянами кольорових мішків для збирання різних видів відходів, які б збиралися та утилізувалися сміттєзбиральними машинами. Проте, існує небезпека того, що сміття викидатиметься нелегально або мешканцями (головним чином, щоб уникнути сплати податку), або переробниками відходів, які збиратимуть податок, але не перераховуватимуть його оператору звалища. Багатоквартирні житлові будинки зі сміттєпроводами також ускладнюють сортування відходів на рівні домогосподарств. Можливо, необхідно буде прийняти декілька різних підходів, котрі за декілька десятиріч буде об’єднано в один підхід. f) Звалищний податок слід побудувати так, щоб доповнювати інші політики, такі як переробка відходів на енергію на промислових об’єктах та використання відходів для вироблення електроенергії, утилізація в галузях, де технологічні викиди охоплені СТВ, спалювання відходів, відходи у виробництві продуктів харчування і напоїв, збирання і обробка звалищних стічних вод. g) Потенційний вплив: звалищний податок стимулюватиме міські ради до запровадження роздільного збирання відходів, утилізації відходів та покращення ринків вторинних матеріалів. Відсортовані відходи відповідної якості можуть сприяти компостуванню органічних відходів (хоча іноді виникають проблеми з забрудненням важкими металами з акумуляторів, які зустрічаються серед відходів). Ця програма забезпечує зменшення обсягу відходів, що вивозяться на звалище, та підвищення виходу метану, завдяки чому вловлювання та потенційне скорочення викидів або їхнє використання стає більш ефективним. Залежно від ефективності вловлювання, обсяг викидів метану з відходів може скоротитися на 50% і більше. Ця ініціатива може прокласти шлях до розробки техніко-економічних обґрунтувань більш передових технологій, таких як газифікація чи компостування. h) Супутні вигоди та недоліки: створення санітарних звалищ дасть істотні супутні вигоди в плані навколишнього середовища, зокрема підвищення якості повітря та зменшення забрудненості ґрунтових вод. Цей підхід може вирішити соціальні проблеми щодо збиральників сміття та експлуатації робочої сили на чорному ринку відходів, створивши чисті та безпечні умови праці, де працівникам платять справедливу заробітну плату.

64

i)

Альтернативні підходи: збільшення доходів для покриття додаткових витрат через загальний комунальний або міський податок менш ефективне, тому що мешканці не асоціюватимуть цей податок із обсягом відходів, які вони утворюють.

Неконтрольовані викиди з нафти, газу та вугілля a) Пропонований неринковий підхід: регулювання. b) Цілі: поступове припинення неконтрольованих викидів у видобуванні та транспортуванні вугілля, нафти та газу. c) Сфера охоплення: шахти, нафтові та газові родовища, нафто- і газопроводи, сховища бункерного палива, відповідна інфраструктура. d) Використання доходів / джерело фінансування: доходи не збираються. Навпаки, ці заходи спричинятимуть витрати для відповідних галузей, і ці витрати можна частково покривати за допомогою грантів, субсидій та пільгових кредитів із урядового фонду співінвестування в обмін на продемонстроване покращення показників. e) Міркування щодо розробки та впровадження: існують добре відпрацьовані технології зменшення викидів метану з цих джерел з відносно малими витратами. Ці механізми повинні регулювати викиди метану в процесі повсякденної роботи й встановлювати межі сумарного екологічного навантаження і максимального обсягу викидів у будь-який окремий момент часу, визначаючи, як слід проводити ці вимірювання. При цьому необхідно забезпечити, щоб, приміром, неможна було занизити концентрацію метану в вентиляційних або дренажних системах шахт із метою уникнення запровадження дорожчої технології зменшення викидів. Метан у вентиляційному повітрі необхідно усунути; якщо не використовується низькоякісне тепло, то це не створює жодних доходів, але вміст метану у вентиляційному повітрі можна зменшити шляхом покращення дренажу метану та (або) проведення попереднього дренажу вугільних пластів. Локальні газорозподільні мережі низького тиску можуть бути джерелом істотних викидів метану, тому їх необхідно піддавати систематичному технічному обслуговуванню й ремонту. f) Потенційний вплив: регулювання повинно забезпечити встановлення ефективного очисного обладнання та усунення всіх витоків. Ці заходи призведуть до підвищення рівня безпеки, особливо при видобуванні глибинного вугілля, та заохотять вторинне використання ресурсів і, спільно з «зеленим» тарифом, виробництво тепла і електроенергії (див. нижче). g) Супутні вигоди та недоліки: підвищення рівня безпеки та регенерації енергії. h) Альтернативні підходи: ці джерела можна або оподатковувати, або включити до СТВ. В обох механізмах є загроза того, що знизиться рівень безпеки через прагнення виробників зменшити витрати, відкладаючи або уникаючи вжиття заходів безпеки. СТВ також наражається на ризик створення неочікуваних прибутків або завдання шкоди комерційному успіху підприємства у випадку значного витоку метану. Британський уряд запровадив у Північному морі схему торгівлі, яка заохочує нафтові платформи утилізувати «відхідний газ» і або транспортувати його газопроводом на суходіл, або використовувати для виробництва електроенергії. Схожу схему можна було б застосувати до будь-яких галузей, що спалюють метан.

Викиди від спалювання метану a)

Пропонований неринковий підхід: «зелений» тариф на тепло і електроенергію.

65

b) Цілі: стимулювати інвестиції у виробництво тепла і електроенергії з метану, який в іншому випадку спалювався б згідно з вимогами, що викладені у попередньому підрозділі. c) Сфера охоплення: тепло і електроенергія, вироблені зі звалищного метану та інших біологічних джерел, можливо, з викопних джерел, включаючи метан вугільних шахт і видобування нафти й газу. d) Використання доходів / джерела фінансування: доходи не збираються. «Зелений» тариф збиратиметься через незначне підвищення роздрібних цін на енергію, але загальний обсяг електроенергії, виробленої з цих джерел, буде малим. e) Міркування щодо розробки та впровадження: скорочення викидів метану – головна задача, але можуть бути ситуації, де теплова чи електрична енергія може генеруватися для енергомережі з біогенних джерел метану. Такі викиди вважаються вуглецево-нейтральними, якщо метан виділяється з біомаси та біогенних джерел вуглецю, тому він класифікуватиметься як відновлюване джерело енергії. Метан вугільних шахт можна включити сюди, але він не є вуглецево-нейтральним або відновлюваним. f) Потенційний вплив: за умови економічної ефективності ця схема заохотить краще використання ресурсів і сприятиме енергетичній безпеці. Її можна використовувати для вироблення теплової енергії та, наприклад, стимулювання фермерів до використання біогазу для опалення навісів для тварин узимку чи у виробництві харчових продуктів і напоїв з метою вироблення енергії з відходів. g) Супутні вигоди та недоліки: немає. h) Альтернативні підходи: виробництво тепла і електроенергії з метану можна вважати проектною діяльністю у вітчизняному проектному механізмі, але доводити додатковість завжди складно, якщо має місце потік доходів від виробництва електроенергії.

Викиди ПГ як побічні продукти виробничих процесів a) Пропонований неринковий підхід: регулювання. b) Цілі: поступово припинити викиди ПГ з високим ПГП, які є побічними продуктами виробничих процесів, шляхом застосування очисних технологій або інвестування в нові технології. c) Сфера охоплення: ГФВ у виробництві газоподібних холодагентів, N2O у виробництві азотної та адипінової кислот, ПФВ у виробництві алюмінію. d) Використання доходів / джерела фінансування: доходи не збираються. Ці заходи можуть фінансуватися промисловістю через підвищення витрат на виробництво. Якщо витрати на зменшення викидів високі через необхідність орендувати каталізатори, то може знадобитися фінансова підтримка у формі пільгових кредитів або змін гарантійних цін на дорогоцінні метали, й таку підтримку може надавати Фонд. e) Міркування щодо розробки та впровадження: технологія зменшення викидів цих газів існує, тож її слід застосувати. Це призведе до збільшення витрат на виробництво й собівартості кінцевої продукції, але Уряду України слід працювати з урядами інших держав над впровадженням аналогічного регулювання задля мінімізації впливу на конкурентоспроможність. Повна відмова від використання ПФВ у виробництві алюмінію може бути технічно складною; можливо, необхідно встановити ліміти. f) Потенційний вплив: повне усунення цих газів через 12 місяців впровадження. g) Супутні вигоди та недоліки: немає. h) Альтернативні підходи: ці гази можна включити у СТВ, але у разі наявності безкоштовного розподілу він повинен ґрунтуватися на викидах, що мають місце після реалізації вищезгаданих 66

заходів; включення цих джерел у СТВ пов’язано з ризиком того, що оператори ігноруватимуть вимоги безпеки та гігієни праці задля уникнення надлишкових витрат.

Використання газів із високим ПГП a) Пропонований неринковий підхід: податок на купівлю газів. b) Цілі: забезпечити фінансову привабливість альтернативних технологій. c) Сфера охоплення: усі гази з високим ПГП, що використовуються у процесах виробництва і продукції, зокрема ГФВ, SF6, N2O та NF3. d) Використання доходів / джерела фінансування: ці гази слід оподатковувати у джерела, а доходи використовувати на підтримку запровадження нових технологій через Фонд. e) Міркування щодо розробки та впровадження: гази можна утилізувати у системах із замкненим контуром, і в цьому випадку необхідно буде купувати та оподатковувати тільки втрати; деякі гази можуть існувати тільки протягом певного періоду часу в процесі виробництва, отже, їх не потрібно оподатковувати, якщо немає ніяких втрат. Утилізацію газу з старого обладнання, наприклад, ГФВ та ГХФВ з холодильного обладнання, слід проводити у контрольованих умовах. Необхідно враховувати проблему збільшення використання газоподібних холодагентів у кондиціонерах повітря; цей податок повинен бути надмірно дорогим, а не просто ще одним елементом витрат для споживачів. f) Потенційний вплив: податок має призвести до повної відмови від використання цих газів. g) Супутні вигоди та недоліки: цей податок стимулюватиме дослідження, розробки та інноваційну діяльність. h) Альтернативні підходи: якщо ці гази не виробляються в Україні, то їхній імпорт можна було б заборонити або обмежити. Їх можна включити у СТВ, але це було б складно, тому що роздрібному торговцю довелось би здати дозволи, рівні ПГП газу, але викиди цього газу можуть узагалі бути відсутні. Контролювання використання газу окремими користувачами не було б практичним методом, а якщо ціни у СТВ недостатньо високі, то вартість дозволів може не бути достатньо високою для ініціювання змін.

Викиди у сільському господарстві a) Пропонований неринковий підхід: виробничі стандарти, освіта та підвищення рівня обізнаності. b) Цілі: підвищити рівень сільськогосподарського виробництва так, щоб обсяг викидів на одиницю продукції продовжував падати. c) Сфера охоплення: тваринництво, молочна промисловість, птахівництво, сільськогосподарські культури. d) Використання доходів / джерела фінансування: ця діяльність не забезпечує отримання доходів. Вона фінансуватиметься за рахунок грантів із Фонду чи від центрального уряду, а отримані вигоди повертатимуться в економіку через підвищення продуктивності та покращення якості виробництва, занятості, продовольчої безпеки тощо. e) Міркування щодо розробки та впровадження: структура цієї програми повинна враховувати різноманіття сільськогосподарських землеволодінь, де великомасштабний агробізнес контрастує з традиційним землеробством. Аграрні підприємства можуть бути зобов’язані дотримуватися підвищених стандартів, одночасно мінімізуючи вплив на навколишнє середовище, зокрема щодо таких питань, як навантаження з поживних речовин, водокористування тощо. Традиційні фермери, з одного боку, отримуватимуть користь від навчання та підвищення рівня обізнаності щодо постійних 67

нововведень у сільськогосподарській практиці й доступу до мікрофінансування з боку Фонду. Міністерство сільського господарства через широку мережу представників налагодить довгострокові зв’язки з фермерами та сільськогосподарськими працівниками, усвідомлюючи при цьому, що багато сільськогосподарських працівників мають низький рівень освіти. Якщо Україна має намір збільшити обсяг сільськогосподарського виробництва і скористатися своїм положенням між ключовими ринками та поруч з ними, то підвищення якості продукції гратиме важливу роль. Наприклад, у Новій Зеландії та Ірландії значна частка кадастру ПГ обумовлена сільським господарством, тому обидві країни впровадили політики та заходи для вирішення цієї проблеми. Якщо Україна підвищить продуктивність сільського господарства і зменшить залежність від добувних і базових галузей, то ці країни могли б стати корисними прикладами подальшого руху. f) Потенційний вплив: ці заходи повинні призвести до довготривалого зниження викидів на одиницю продукції та до підвищення ефективності виробництва. В Ірландії вони також підвищили рентабельність землеробства завдяки підвищенню ефективності методів ведення господарства. Ця діяльність передбачала б широку інформаційно-пропагандистську роботу з усіма українськими фермерами з метою підвищення їхньої обізнаності та покращення стандартів виробництва з тим, щоб максимально збільшити врожайність на одиницю витрат і звести до мінімуму викиди ПГ на одиницю продукції. Водночас можна підвищити якість продукції з більшою диференціацію продукції та стандартів, що допомогло б зміцнити агропромислову галузь України. Наприклад, господарства можуть працювати за цілим рядом стандартів, що відображають передову практику, таку як органічне виробництво, низько- або безвуглецеве виробництво, належна сільськогосподарська практика тощо, поряд із зміцненням місцевих марок і традиційних продуктів. g) Супутні вигоди та недоліки: ця схема зменшить надмірне використання добрив і хімікатів, ослабить ерозію, заохотить природоохоронну діяльність, збільшить вміст вуглецю в ґрунтах, захистить зайнятість і гарантує продовольчу безпеку. h) Альтернативні підходи: оподаткування чи включення фермерів до СТВ не вважаються підхожими альтернативами через проблеми забезпечення дотримання. Водночас такі заходи можуть збільшити вартість продовольства, що матиме дуже серйозні політичні наслідки.

Викиди від землекористування, змін у землекористуванні та лісового господарства a) b) c) d) e)

f)

Пропонований неринковий підхід: стандарти, підвищення рівня обізнаності, гранти. Цілі: збільшення чистої секвестрації у лісовому господарстві та землекористуванні. Сфера охоплення: все землекористування несільськогосподарського призначення. Використання доходів / джерела доходів: доходи не утворюються. Ініціатива фінансується за рахунок грантів Фонду. Міркування щодо розробки та впровадження: Україна вже має масштабні плани створення національних парків, які у випадку реалізації нададуть широкі можливості для досягнення цілей цієї політики. Усіма лісовими угіддями слід управляти за стандартом, визнаним на міжнародному рівні, зокрема за стандартами FSC або PEFC, тому що ці стандарти, як правило, поліпшують управління лісовими ресурсами та здатність ефективно керувати зберіганням вуглецю. Потенційний вплив: фінансування може пропонуватися з фонду спільного інвестування для покращення управління лісовими ресурсами та здатності коригувати ведення лісового господарства для посилення зберігання вуглецю, наприклад, шляхом управління віковою структурою лісів, 68

густиною посадки, збільшення вмісту вуглецю в ґрунтах, зменшення ерозії, заборони спалювання відходів рубки на місцях. Заохочення виробництва біомаси може зробити непродуктивні та недооцінені ліси корисними та призвести до ефективнішого управління й загального збільшення зберігання вуглецю. g) Супутні вигоди та недоліки: покращення ареалів, захист біорізноманіття, туризм і рекреаційна діяльність. Зменшення незаконної рубки, збільшення надходжень від плати за деревину. h) Альтернативні підходи: регулювання, але забезпечити дотримання складно й дорого.

Викиди з бункерного палива a) Пропонований неринковий підхід: податок. b) Цілі: зменшити використання і вповільнити зростання споживання бункерного палива, зокрема авіаційного. c) Сфера охоплення: внутрішній повітряний та водний транспорт. d) Використання доходів: зібрані податки перераховуватимуться до Фонду, який, у свою чергу, підтримуватиме державні проекти, спрямовані на заохочення виробництва біопалива для реактивних двигунів, модернізацію національного парку чи авіакомпаній, вдосконалення залізничного і автобусного транспортного сполучення. e) Міркування щодо розробки та впровадження: це не основне джерело викидів в Україні, але його масштаб загалом збільшується, тому в міру зникнення інших джерел його значущість зросте. Ці викиди утворюються в бізнесі та через заможних членів суспільства. f) Потенційний вплив: збільшення вартості повітряних перельотів, стимулювання авіакомпаній до зменшення вантажів, які вони перевозять, заповнення всіх місць у літаках. g) Супутні вигоди та недоліки: підвищення рівня обізнаності пасажирів і заохочення їх до використання альтернативних методів, за яких обсяг викидів менше, а також запобігання надмірному подорожуванню в розважальних цілях. h) Альтернативні підходи: включити авіацію в СТВ. Цей підхід реалізується у СТВ ЄС, і за умови включення тільки внутрішніх рейсів ця альтернатива може бути практичною.

69