携手公民社会提供对外援助——南南合作的可能性有多大？

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携手公民社会提供对外援助 南南合作的可能性有多大?

Empoweredlives.

Resilientnations.

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Resilientnations.

出版方

联合国开发计划署驻华代表处 中国北京亮马河南路二号，邮编：100600 电话：+861085320800

www.cn.undp.org 免责声明：该电子书中的分析及政策建议不代表联合国开 发计划署、其执行委员会和成员国的全部观点。书中引用的名 称非联合国秘书处或联合国开发计划署对任何国家、领土、城 市、地区或其当局法律地位、疆界或边界划定的任何观点表 达。

联合国开发计划署版权所有。在注明出处的情况下，可部 分或完整引用、复制或翻译该出版物。未经联合国开发计划署 驻华代表处事先书面批准，不得将该出版物用于商业用途。

联合国开发计划署驻华代表处出版，2013 年 9 月 作者 案例分析

审稿

布莱恩·汤姆林森（Brian Tomlinson），加拿大援助观察组织（ AidWatch

Canada ）

卡洛琳·朗（Carolyn Long），独立顾问； 蓬托斯·莫迪尔（Pontus Modéer） 及 亨 利 克 · 奥 弗 莱 姆 （ Henrik Alffram） ， Rightshouse 咨询公司 ； 比 尔·莫顿（Bill Morton），独立顾问

平面设计

The Write Effect 公司，英国牛津

投稿人

巴博洛•莫利纳-裴特威治（Pablo Molina Petrovich） Niina Mäki，梅里登·瓦拉尔（Merriden Varrall），斯塔奇·阿霍宁（Staci

Ahonen ） ， 史 蒂 文 · 萨 比 （ Steven Sabey ） 及 艾 米 丽 · 戴 维 斯 （ Emily Davis），联合国开发计划署驻华代表处

致谢 作为本研究的作者，我由衷感谢联合国开发计划署驻华代表处给予 我机会，对公民社会组织在提供援助方面的经验进行研究。在确定研究 范围时，代表处职员的建议和对早期草案的仔细阅读令我受益良多。我 谨向他们友好而慷慨的帮助致以谢意。本文以联合国开发计划署驻华代 表处委托进行的研究为重要基础，该研究完成于 2012 年 9 月，更新于

2013 年 6 月。

本研究旨在反映公民社会组织在提供援助方面的复杂关系，同时引 起公众对关键趋势和问题的注意。在进行原始研究时，我有幸能够与多 国研究员及顾问合作。他们以具体案例分析为我的研究提供了非常宝贵 的背景资料。我从这些案例分析中搜集信息和观点，并将其作为一部分 纳入研究。这些案例分析也可作为独立文件以供阅读。以下顾问为我的 研究作出了无私贡献：

1

美国案例分析：卡洛琳·朗，独立顾问 瑞典案例分析：蓬托斯·莫迪尔及亨利克·奥弗莱姆顾 问，Rightshouse 咨询公司，瑞典 澳大利亚案例分析及国际非政府组织案例分析：比尔·莫 顿，独立顾问

作为本研究的协调员，我负责对巴西和土耳其进行案例分析，同时 对印度、南非、韩国及捷克共和国的情况进行简要介绍。这些案例分析 以现有文件和对关键人物的采访为基础。我对他们所付出的时间、分享 的见解表示由衷感谢。 当然，由于我个人全权负责撰写研究结论及整合文件，我将对信息 差错及误读承担全部责任。 最后我想说，能够参与本研究是我的荣幸。在整合捐助方和公民社 会组织关系的关键要素时，我希望自己引用的经验教训是恰当的。它们 存在的意义就是加强南半球公民社会组织和援助提供方之间的对话，以 便于我们在未来数月或多年里，为南南发展合作制定新的方向和政策。 通过与南半球研究员、受访者和政府官员进行讨论，我对南南合作的认 识更加丰富了。联合国开发计划署驻华代表处使本研究成为现实，我谨 对此表示感谢。

布莱恩·汤姆林森 加拿大援助观察组织 2013 年 9 月

2

目录

致谢..................................................................................................................1 缩写词...............................................................................................................7 执行纲要

关键经验教训执行纲要...........................................................................11

第一章

南方的崛起.................................................................................................19

第二章

公民社会组织全球援助的增长范围......................................................29 2.1 公民社会组织援助的财政重要性.............................................30 2.2 发展援助委员会通过公民社会组织提供官方发展援助的行业分 布....................................................................................................................36 公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境.................................41 3.1 越来越多的公民社会组织参与到发展合作中....................................42 3.2 参与发展合作的公民社会组织类型.......................................................43 3.3 公民社会组织在发展合作中的作用..............................................45 3.4 公民社会组织伙伴关系的性质.............................................................49 3.5 公民社会组织面临的法律环境..............................................................51 3.6 公民社会组织治理及其运营结构.........................................................54 3.7 公民社会组织通过联合进行工作与协调............................................54

第三章

第四章

公民社会组织的职责及透明度..................................................................59 4.1 职责.........................................................................................................60 4.2 透明度.......................................................................................................64

第五章

捐助方及公民社会组织：制定政策及策略引导二者之间的关系.........67 5.1 发展援助委员会捐助方在与公民社会组织一道提供援助时采取的基 本依据、政策方法和制度安排....................................................................68

3

第六章

捐助方及公民社会组织：探索融资方式.................................................75 6.1 捐助方不同的融资方式为公民社会组织带来的利弊.......................76 6.2 融资方式对捐助方和公民社会组织关系性质的影响.......................85 6.3 发展援助委员会捐助方决定公民社会组织融资的决策程序.............89

6.4 发展援助委员会捐助方为发展中国家公民社会组织提供直接支持的方 式....................................................................................................................92

第七章

捐助方及公民社会组织：政策对话及公民参与....................................95

第八章

发展中国家公民社会组织的发展趋势：政府合作............................101 8.1 发展中国家中国家级和地方公民社会组织的政府融资情况......102 8.2 发展中国家政府与公民社会组织的关系.......................................103

第九章

思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与................109 9.1 有待思考的关键问题....................................................................... 112 1. 如何在南南合作的官方政策中定义公民社会组织的参与…112 2. 为公民社会组织参与南南合作创造有利环境........................117 3. 加强伙伴国和援助国公民社会组织的知识与能力................118 4. 通过规划互动关系和彼此透明建立互信............................. 119 5. 为公民社会组织与南南合作伙伴创造政策对话和借鉴的空 间........................................................................................120

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附录

附录一

非政府组织与公民社会组织：术语注解................................................123

附录二

利于公民社会组织的法律和监管环境………………………..…….127

附录三

改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程..............129 1. 全球计划：人道主义援助和紧急救援的标准与指导方针......... 130 2. 非政府组织责任章程：提高国际非政府组织透明度、汇报责任

制.........................................................................................................133 3. 伊斯坦堡公民社会组织发展效能原则及国际框架.....................135 附录四

丹麦国际发展署对公民社会组织作为框架组织的总体要求.....139

附录五

多方参与的政府—公民社会组织磋商及政策对话良好实践…..141 参考文献....................................................................................................145 尾注............................................................................................................155

5

案例研究

案例研究 1

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展 合作领域与澳大利亚政府之间的关系............................................................167

案例研究 2

巴西案例研究： 公民社会组织在 南南发展合作中的角色....................................................................................207

案例研究 3

瑞典案例研究： 瑞典公民社会组织及其 与瑞典政府在发展合作中的关系.....................................................................231

案例研究 4

土耳其案例： 公民社会在 南南发展合作中的作用....................................................................................259

案例研究 5

美国案例研究： 美国的公民社会组织及其 与美国政府在发展合作中的关系...................................................................277

案例研究 6

精选援助提供方案例分析： 公民社会组织在南南合作中 所扮演的角色......................................................................................................313

案例研究 7

概述——发展合作中的 国际非政府组织...............................................................................................325

文献书目提要..............................................................................................353

6

缩略语 ABC

巴西合作署

Abong

巴西非政府组织协会 澳大利亚国际发展理事会 发展合作与研究机构 非洲、加勒比海和太平洋地区 澳大利亚国际发展署合作计划 非洲复兴国际合作基金 澳大利亚国际发展志愿者计划 巴西、俄罗斯、印度、中国及南非 《合作协议》 妇女地位委员会 美国合作发展组织 中欧和东欧 全国难民理事会 国家定项援助 （发展援助委员会对合作伙伴国可获得援助的计算）

ACFID ACORD ACP ANCP ARF AVID BRICS CA CAW CDO CEE CONARE CPA CSO

公民社会组织

CzDA

捷克发展署 发展援助委员会 直接援助计划 经合组织发展合作理事会（服务于发展援助委员会） 发展效率指导委员会 英国国际发展署 发展合作管理局 发展计划资助 经济发展合作基金 欧盟

DAC DAP DCD DESC DFID DPA DPG EDCF EU

7

FAA

《1961 年对外援助法》

FAO

联合国粮农组织 宗教组织

FBO FOG FoRS FRII GNI HLF4 HPA IATI IBSA ICNL ICVA IDEA IDRC IHA INGO IPEA IRD IWDA KCOC KoFID KOICA KYM LGBT MDG

8

固定义务资助 捷克发展合作论坛 瑞典筹款委员会 国民总收入 第四届援助效率高层论坛（韩国釜山） 《人道主义合作协议》 国际援助透明倡议 印度巴西南非对话论坛 国际非营利性法律中心 国际志愿机构理事会 创新发展联盟办公室 国际发展研究中心 国际人道主义援助 国际非政府组织 应用经济研究所 国际援助与发展组织 国际妇女发展署 韩国非政府组织海外合作理事会 韩国国际发展合作公民社会论坛 韩国国际合作署 “有你真好”慈善组织 女同性恋、男同性恋、双性恋和跨性别者 千年发展目标

MFAN

现代化对外援助网络

MINUSTAH

联合国海地稳定特派团 非政府组织

NGO NPOs OCHA ODA OECD OFDA PEPFAR PNAE PRONAF PVC PVO RFA RFP SADPA SAS Sida SMC SSC TIKA TUSEV UNDP UNESCO USAID USGLC WFP

非营利组织 联合国人道主义事务办公室 官方发展援助 经济合作与发展组织 国外灾难援助办公室 总统防治艾滋病紧急救援计划 国家学校午餐计划 国家加强家庭农业计划 私人志愿合作 私人志愿组织 申请须知 征求建议书 南非发展合作署 小型项目活动计划 瑞典国际发展合作署 瑞典差传会 南南合作 土耳其国际合作与发展署 土耳其第三部门基金会 联合国开发计划署 联合国教育、科学及文化组织 美国国际发展署 美国全球主导作用促进会 世界粮食计划署

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携手公民社会提供对外援助

ES 执行纲要

关键经验教训执行纲要 联合国开发计划署在 2013 年的人类发展报告《南方的崛起：多 元化世界中的人类进步》中强调，世界格局正在发生深刻变化。报告 指出，南方国家取得了前所未有的发展并对人类进步具有深刻影响。 全球经济政治格局的变化将对世界许多地方的未来发展产生影响。在 上述报告基础之上，应商务部国际贸易经济合作研究院的要求，本研 究进一步分析了“南方的崛起”对南南发展合作的影响。具体而言， 研究侧重南方公民社会组织在南南合作中正在或可能被人们时常忽略 的作用。

南南合作的可能性有多大？

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随着各国更多地参与到南南发展合作中，不少国家开始思考在援 助计划中拓展与公民社会组织关系的方式。本研究回顾了官方发展援 助的工作经验、经合组织与发展援助委员会传统捐助国中公民社会组 织的作用，并挑选若干南南援助提供方以作为政策讨论的潜在资源。 研究试图与公民社会组织一道，拟定共同主题及可行的良好实践。

该书分为两部分。第一部分搜集了发展援助委员会捐助方及南南 合作援助提供方在与公民社会组织一道提供发展合作援助时积累的经 验教训。该部分从南南合作参与方的角度，重点阐述了良好实践及相 关问题，参与方可能计划在未来使公民社会组织加入南南合作。第二 部分为具体案例分析，包括美国、澳大利亚、瑞典、巴西、土耳其和 其他几个南南合作援助提供方。此外，作者还对与国际非政府组织合 作进行了案例分析。这些案例分析为我们提供了不同国家在与公民社 会组织一道提供援助时所获取的丰富经验。该书的总体目标是，为不 同的发展参与方提供有益资源以及与公民社会组织共同制定发展政 策、开展合作的建议。

执行纲要没有对研究背景和主题进行具体概况总结，而是从传统 捐助方与公民社会组织一道开展援助计划的长久经验中总结经验教 训。一些与南南合作援助提供方相关的经验及实践将有助于它们思考 如何与公民社会一道提供发展援助。

发展援助委员会捐助方与公民社会的关系历史悠久、内涵丰富， 且在发展合作中面临挑战与进步。这种关系不应被简单地解释并用作 中等收入国家参与南南合作的“固定模式”。南南合作的经验不仅复

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携手公民社会提供对外援助

参见 第二章 公民社会 组 织 全球 援 助 的 增 长 范围以 及 第三章 公民 社会组织发展情况。

ˉ

ES 执行纲要

杂而多元，且建立在一个“南—北、捐助方—受援方”的范式之上。 公民社会以清晰的南南合作原则及方法参与其中至关重要——加强自 我发展能力；实施国家所有权、平等及互利原则；根据伙伴国的实际 情况对南南合作援助提供方的发展经验进行调整。

此外，对南南合作感兴趣的公民社会组织并非仅仅是政府用以进 行援助的工具，明白这点同样重要。公民社会组织本身是独立和自发 的组织，每个组织都有其自己的职权与指导原则，并对其拥护者负责 ——即他们所代表的人群。此外，公民社会组织还遵守所在国家的法 律。 尽管面临诸多挑战，政府与公民社会组织在南南合作方面的联手 仍然颇具价值。公民社会组织能够为我们带来丰富多元的发展经验， 堪称在伙伴国拓展及加深南南合作惠及范围的无价资源。此外，公民 社会组织尤为擅长在实地开展发展合作——比如提供人道主义援助、 与社会各界的贫困人口直接进行合作、加强发展合作的实践和责任 等。公民社会组织参与发展合作能够让国内民众知悉全球性问题、与 国内重要拥护者一起详尽表达全球团结的概念。政府和公民社会组织 若要在南南合作领域建立高效的合作关系，就必须在各自相对优势和 发展中国家国情的基础之上，明确共同宗旨及目标。

即使各国国情千差万别，参与南南合作的国家仍然能够在与公民 社会组织建立关系时，从发展援助委员会捐助方的实践中汲取关键经 验。本研究对几个向发展合作提供资源的国家进行了回顾，结果显 示，在思考公民社会组织在发展合作中的作用时，以下五个重要方面 与南南合作援助提供方的相关度最高：

南南合作的可能性有多大？

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1. 在南南合作的官方政策中明确公民社会组织 的参与 南南合作援助国当前的政策进程可以成为良好的契机，以思 考公民社会组织参与发展合作的机遇、行业和方式，这种参与应 符合定义南南合作的原则。这些政策应反映公民社会组织能够为 南南合作贡献的特殊经验——高效的人道主义援助、与社会各界 贫困人口直接进行合作、使所有发展参与方为发展成果负责。

参见章节 3.3 公民社会组 织在发展合作中的作用以 及 第五章 捐助方与公民社 会组织进行合作的基本依 据。

此类政策可能包括： 与公民社会组织进行合作的原因； 公民社会组织参与合作的资格标准； 预计合作方式； 选拔公民社会组织进行合 作的首要标准； v. 与公民社会组织决定合作规划要务的透明程 序；以及 vi. 政策对话条件及对南南合作政策的 阶段性回顾。 i. ii. iii. iv.

确定恰当的融资方式是制定与公民社会组织合作政策中的必 要方面。发展援助提供方将对流向公民社会组织的资金是否符合 合约条款及信托责任予以适当关注。然而，根据发展援助委会的 过 过往经验，为享有共同目标的伙伴关系选择适当的融资方式同样 重要。

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携手公民社会提供对外援助

参见第六章不同融 资方式的利弊以及 融资方式对捐助方 和公民社会组织合 作关系效果的影 响。

ES 执行纲要

第六章详细规定，每一种融资方式对公民社会组织有效达成并维 持伙伴关系认定的发展成果之相关能力都有不同影响。从传统捐助方 的融资方式经验来看，根据明确的参与宗旨采取多元的融资方式至关 重要。这些方式可以是非竞争性项目融资、建议征集机制、核心制度 支持或长期人道主义援助。

有证据表明，没有哪一种特定方式的融资规章能够比其他方 式更好地降低信托风险。只有从全局着手才能应对信托风险。我 们可以将风险管理措施纳入针对公民社会组织的合作资格要求以 及合约条款之中。然而，某种特定融资方式的具体情况将对公民 社会组织产生极大影响，进而影响它们在实地获取最大成果的能 力。小型组织可能从某个项目方式中获益，这些项目的成果以提 供当地特定的基层福利为发展目标。另一方面，针对较大组织的 核心制度支持能够在实地提供实现多元伙伴关系的灵活性及能 力，并可使援助提供方和公民社会组织的共同目标达到最大规 模。

公民社会组织可采取的南南融资方式可能考虑以下因素：

i. 在最大程度上响应当地公民社会组织； ii. 提供技术和金融资源以帮助公民社会组织进行实 地能力建设； iii. 具有计划有序的灵活性及责任制，当地组织对实 地工作发挥较大指导作用；以及 iv. 建立可持续的伙伴关系，而非仅仅是融资关 系。

南南合作的可能性有多大？

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2. 为公民社会组织参与南南合作创造有利环境 公民社会组织所处的法律环境依国家而不同。作为独立的发 展参与方，公民社会组织在明确和透明的法律框架下开展国内工 作、参与南南合作尤为重要。为确保达到最大工作成效，相应法 律环境应容纳包含不同利益相关方的南南合作关系。公民社会组 织的运行管理制度应考虑到其与援助提供政府的直接关系和与其 他公民社会组织的直接关系，后者通常对公民社会组织在能力建 设或责任提升方面的作用具有不可或缺的影响。南南合作援助提 供方可能会考虑为伙伴国的公民社会组织拓展强有力的法律及监 管环境基础知识，并以此确保不会损害这些国家公民社会组织的 有利条件。

参见章节 3.5 公民社会组织 面临的法律环境。

3. 加强伙伴国和援助国公民社会组织的知识与能力

在建立南南合作伙伴关系时，无论是公民社会组织还是融资 方，都不应认为在海外开展有效发展合作的所需技能与在国内开 展工作的技能相同。为使公民社会组织与政府在南南合作方面有 效联手，能力提升的重要领域可能包括：（i）分析开展国际合作 的恰当模式；（ii）确定如何以最佳方式建立对政府及公民社会组 织均富有成效的伙伴关系；（iii）根据合作伙伴在实地提出的需 求对方法进行调整；（iv）了解伙伴国独特的文化或政治情况； 以及（v）与其他国家的同类机构开展公平合作。

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携手公民社会提供对外援助

参见章节 3.4 公民社会组 织伙伴关系、章节 3.7 公 民社会组织通过联合进行 工作与协调，以及章节 6.4 捐助方为发展中国家 公民社会组织提供直接支 持的方式。

ES 执行纲要

同样，如果对伙伴国公民社会组织的当前能力及目标了如指 掌，援助工作将更加有效。为选择公民社会组织及合适的伙伴关 系条件，列出伙伴国及南南合作援助国主要公民社会组织的强势 及弱势不失为一个有效的方法。

4. 建立互信 参见第四章公民 社会组织的职责及透明 度。

发展中国家的公民社会组织与当地和国家政府的关系各式各 样，有的关系紧张，或公开或隐藏；有的是健康的合作与协作关 系。这些关系与当地的具体情况关联度很高，是多种社会、政治 及历史因素共同作用的结果。由于过往经验较少，在南南合作中 联手的倡议很可能要在循序渐进中才能取得最佳进步。在这一过 程中，南南合作援助提供方及公民社会组织彼此分享知识、建立 互信，也许最初要通过试验项目来测试双方的能力、合作关系及 制度效力。我们可以利用这一初始空间收集创造性工作方式的信 息和想法，这也能使双方在未来进行更多长期协作。

南南合作的可能性有多大？

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5. 为公民社会组织与援助提供机构创造政策对话和 借鉴的空间

若要在南南合作不同伙伴关系之间建立互信、拓展知识，就 必须持续开展政策对话。由于所有参与方都面临诸多困境与知识 差距，发展合作本身就具有风险性。在详尽阐述达成发展成果的 政策、优先要务及不同方法时，所有参与方，包括政府，都能够 从直接交流经验中受益。无论是在伙伴国还是在援助提供国的公 民社会组织中，我们都能获得大量此类知识与经验。得益于公民 社会组织联盟及国家平台，政府才能与形形色色的公民社会组织 合作。然而当前在许多伙伴国内，政府与国内公民社会组织合作 的空间和经验还十分有限。公民社会组织参与南南合作，可为政 府和公民社会组织寻求更大发展福利而提供更多合作动力。

伙伴国政府、发展援助委员会捐赠方及南南合作援助提供方 已为发展合作制定了指导原则。每年，南南合作的规模和方式都 在快速增长。长久以来，公民社会组织都被视为援助的授受方， 也许现在我们应该思考如何利用公民社会组织的经验，让它们在 南南合作中扮演富有责任与成效的角色。

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携手公民社会提供对外援助

参见 第七章 公民社会组织 与政府间的政策对话以及 第八章 公民社会组织及发 展中国家政府之间的关系

i 联合国开发计划署 “2013 年人类发展报 告。南方的崛起：多元化 世界中的人类进步”，联 合国开发计划署，纽约， 2013 年 http://hdr.undp.org/ en/reports/global/ hdr2013/

1 南方的崛起

1

南方的崛起 联合国开发计划署 2013 年的人类发展报告“南方的崛起”引起 了世界关注。南方国家正以“前所未有的速度和规模”发展，许多中 等收入国家的极端贫困状况大大减少。1 联合国开发计划署的报告涵盖 了诸多近年有关南方国家经济崛起趋势规模和意义的内容，并着重阐 述了南方国家经济发展对全球政治和经济的影响。

本研究进一步分析了“南方的崛起”对南南合作的影响，尤其是 公民社会组织在南方国家领导的发展合作中时常被人们忽略的潜在作

南南合作的可能性有多大？

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用。报告从现有研究及案例分析中汲取了主要经验教训和良好实践的 潜在方向。此外，报告还回顾了经合组织捐助国在过去四十年中与公 民社会一道提供援助的经验——诸如互惠互利、不干涉内政——为南 方国家援助提供方与公民社会开展合作提供了不可或缺的经验运用视 角。这些原则提出了公民社会在南南合作援助提供中的作用，这将有 望增进社会团结。南南合作可以增进公民社会与政府之间的关系，也 能促进南方国家人民之间的友谊。 。

根据 2013 年“人类发展报告”，截至 2020 年，“仅三个主要 发展中国家——巴西、中国及印度——经济产量的总量就将超过加拿 大、法国、德国、意大利、英国和美国的生产总量。” 2 此外，土耳 其、南非及朝鲜的经济也将快速发展。由于这些发展中国家拥有十分 不同的政治和社会经济力量，因此也在各自的发展道路上取得了进 步。在某些国家，公民社会组织作为强有力的发展参与方，也对该国 独一无二的发展模式和方法起到了贡献和推动作用。

因此，全球化开始呈现出更为复杂但更为平衡的趋势。19802010 年间，发展中国家商品贸易占全球总量的比重从 25%上升至

45%。在同一时期，南南贸易也从 8%增长到 26%以上。3 此外，“南 方的崛起”为发展援助提供了一个更加多元的参与方框架。在这一框 架下，不仅有新的参与方和挑战，也有传统的南北发展合作及相应补 充。

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携手公民社会提供对外援助

中国、巴西、土耳其、印度、南非、波兰及沙特阿拉伯等几个转 型国家、中等收入和主要发展中国家正在为南南合作迅速拓展新的作 国、沙特阿拉伯及土耳其是最大的贡献国，贡献总量超过 70%（详见

表 1）。在 2010 和 2011 年，根据中东欧及南方援助提供国向经合组 织发展援助委员会的汇报，它们的援助从 70 亿美元提升至 109 亿美

南方的崛起

用及方式。据统计，2011 年的南南合作总额约为 170 亿美元。中

1

元，获得了 56%的显著增长。4 相较于当前传统发展援助委员会捐助方

提供的援助，南南合作 170 亿美元的金额意义重大。2011 年，南南

合作提供的援助占发展援助委员会官方发展援助总量的 12.7%（扣除

24.5%的发展援助委员会国家定向援助，其中包括人道主义援助及粮食 援助）。

几十年来，中等收入发展中国家一直在参与南南合作，最显著的 方式就是不结盟运动。南南合作于 1955 年在万隆会议 5 上首次提出， 并具有多种形式，通常是借助补贴、优惠及非优惠融资方式提供投资 机会，技术援助，以及合适的技术、培训及教育交流机会。在宽泛的 合作内容中，本研究着重探讨发展援助活动，其形式主要为财政补 贴、优惠贷款及人道主义援助（例如，表一中记录的 170 亿美元）。

早在二十世纪五十年代，巴西及印度等国就开始通过适当的技术 合作项目开展此类活动。它们的主要伙伴为非洲国家、周边的拉美及 亚洲国家。到 1987 年，巴西政府已建立起巴西合作署，负责巴西技 术合作中的谈判、计划与项目实施和管理工作。

南南合作的可能性有多大？

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1985 年，土耳其开始实施援助计划，为非洲萨赫勒地区的国家提

供 1000 万美元的援助。1992 年，土耳其政府创建了协调援助机构

TIKA，负责实施本国的发展合作政策。自 1947 年独立以来，印度通

过人力资源培训计划、1954 年在尼泊尔建立印度援助任务、1994 年 发布特殊志愿者计划，在南南合作中发挥着强有力的作用。62012 年

7 月，印度政府宣布启动发展合作管理局。在未来五年内，该机构将对 世界各地的印度发展合作项目进行监管，这些项目的援助预算将得到 显著提高。尽管专业援助机构一直在不断演变之中，大部分援助国的 相关部门也一直坚持倡议并落实南南合作。有关这些倡议的信息通常 并不完整。

图一注释 1 所有上报或估算的年度发展援助之提供条件类似于经合组织发展援助委员会对官方发展援 助的定义（在发展援助委员会成员及其他援助提供方之间存在可比性）。

登录 http://www.oecd.org/dac/stats/34086975.pdf 参见《这是官方发展援助吗？》文档， 2008 年 11 月。 2 根据其他未向发展援助委员会汇报的援助提供方之适度增长所估算的 2011 年数据，时间为 2011-12 年。 3 国家定向援助是捐助方向个别国家提供的官方发展援助的一部分，伙伴国在此援助方面拥有较大话语 权。该表中的数据还包括人道主义援助和发展粮食援助，后者不在发展援助委员会计算国家定向援助 的范围内。（见尾注 3） 来源：朴康昊（Kang-Ho, Park），《新的发展伙伴及全球发展伙伴关系》，出自：《促进发展：援助新 视角》，霍米·卡拉斯（HomiKharas）、牧野纮二（Koji Makino）及郑又振（Woojin Jung）编辑，布 鲁金斯学会，华盛顿，2011:38-60。《发展援助委员会数据集》，发展援助委员会 1，2013 年 6 月，秦 （Chin），2012:585（巴西）；查图维迪（Chaturvedi），2012:569（印度）；联合国开发计划署驻华 代表处，2013:1（中国）对 2012 年实际开支和估算优惠贷款的数据，以及 2012 年全球报告《援助的现 实》 www.realityofaid.org.

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携手公民社会提供对外援助

表一

南南合作援助对发展合作的贡献： 汇报及估算的官方发展援助等值援助总量

1

经合组织成员国向发展援助委员会汇报的数额 土耳其 波兰 捷克共和国 匈牙利 斯洛伐克共和国 墨西哥 非经合组织成员国向发展援助委员会汇报数额 沙特阿拉伯 俄罗斯 阿联酋 中国台湾 科威特 罗马尼亚 斯洛文尼亚 塞浦路斯 立陶宛 拉脱维亚 爱沙尼亚 泰国

官方发展援助等值/ 优惠援助（记录 1）

数据年份

$2,531.6 $ 416.9 $ 250.5 $ 139.7 $ 86.0 无可用数据

2012 2011 2011 2011 2011

$5,094.9 $ 479.0 $ 942.2 $ 381.2 $ 144.5 $ 163.9 $ 62.8 $ 37.6 $ 51.7 $ 19.2 $ 24.2 $ 31.5 $10,857.4 $ 6,963.2

2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011

南方的崛起

百万美元 捐助方

南南合作援助提供方汇报总额 2010 年汇报总额 2011 增长：55.9% 南南合作援助提供方未向发展援助委员会汇报数额（估算额）（记录 2） 中国 $4,350 2012 印度 $ 850 2012 巴西 $ 900 2010 南非 $ 40 2007 委内瑞拉 无可用数据 南南合作援助提供方官方发展援助总额（2011 年估算额） $17,000 12.7% 占发展援助委员会官方发展援助百分比 24.5% 占定向官方发展援助百分比 （包含人道主义援助及粮食援助） 发展援助委员会官方发展援助总额（2011 年） $133,716 （发展援助委员会定向援助：$69,428）（记录 3）

南南合作的可能性有多大？

23

中东欧的转型国家也在南南合作中扮演着越来越活跃的角色。自 上世纪九十年代中期起，大部分转型国家已在苏联时期技术合作及其 他国际合作经验的基础之上，逐渐发展出合适的发展合作项目。截至 到 2011 年，这些国家，包括俄罗斯，已向经合组织发展援助委员会 汇报了 170 亿美元的援助支出。自 2008 年起，尽管几个中东欧国家 面临严峻的经济困难，这些国家的援助额仍旧以平均每年 5%的速度增 长。联合国开发计划署的最近调查显示，中东欧国家的南南合作汲取 了各国上世纪九十年代初期以来不同的转型经验，主要侧重良好治 理、民主化、公民社会及人权领域。此外，农业、水资源、社会发 展、教育及卫生也在优先发展的范围之内。7

大部分南南合作援助提供国的政府都在建立制度结构（如南非和 印度）及政策框架（如中国和土耳其），以指导援助分布、提高递增 援助增员的效力。通过在贸易、投资和援助领域建立新的伙伴关系， 南南合作深化了这些国家与亚洲、非洲及美洲国家之间的关系，并为 各国在全球、地区级和国家级发展合作中开辟了新的道路。南南合作 参与方从自身的发展中吸取经验教训，并在解决国际贫困和不公问题 的制度策略上发挥着越来越大的影响。8

南南合作援助提供方通过对一系列原则及特点进行详尽阐释，对 当前的发展合作路线施加影响，这些援助方所坚持的原则及特点是区 别发展合作与传统发展援助委员会援助的重要标志。9 具体原则及特点 如下：

24

携手公民社会提供对外援助

各方均有殖民地历史、且在后殖民全球结构中处于相似的 历史地位，因此应团结一致；



尊重各方主权，不干涉内政；



促进互惠互利关系；



在共同发展挑战的基础上提供恰当的专业知识；以及



提供综合优惠/非优惠补贴、贷款及技术援助以应对发展

1 南方的崛起



挑战。10

然而，不断演变并越发复杂的全球援助架构并非只受南南合作逐 渐扩大范围的影响。在过去的十年里，作为重要援助方及发展参与 方，非政府组织及公民社会组织的队伍也在不断壮大。当前，这些公 民社会援助方每年大约提供 508-760 亿美元的资金。11

公民社会组织援助方并非是北方捐助国的独有现象。在中等收入 国家，公民社会组织在发展中发挥着多元而干练的作用；它们在各级 社会经济发展中都发挥着活力与创新性。迄今，它们主要借助外部资 源开展工作，这些资源来自发展援助委员会官方捐助方或发展援助委 员会北方国家的公民社会组织。许多南方捐助国的公民社会组织也将 为加强南南合作提供支持、贡献宝贵经验。总体而言，南方国家的公 民社会组织在发展合作实践中，以自己的声音表达了南南合作的原 则。12

南南合作的可能性有多大？

25

最近研究 13 表明，南南合作伙伴国的公民社会组织期待与南方捐 助国的公民社会组织直接分享这一经验，具体借助通过诸多符合社会 团结原则和价值的举措进行。

在一些中东欧国家（如捷克共和国）以及土耳其和韩国，也能看 到一些通过公民社会组织来提供捐助方援助的适当计划。（详见土耳 其及中东欧案例分析）然而迄今为止，却很少在南南合作的案例分析 （巴西）及诸多有关南南合作的间接研究中发现公民社会组织系统地 参与南南合作项目或三方合作（包含北方捐助国）的依据。14 在巴西 合作署及外交部开展的巴西国际合作回顾中，仅简短地提及了一个公 民社会组织与巴西难民合作，以及一些与公民社会组织共同开展的 HIV 病毒/艾滋病计划。15

在政策层面，中国的《对外援助声明》16（2011 年 4 月）并未提 及公民社会组织，而其非洲政策也仅指出了与民间组织和机构开展文化 交流的重要性。从全球来看，金砖五国峰会宣言 了扩大人员联系的内容。18

17

迄今只简要地阐述

尽管携手公民社会组织提供援助的经验还十分有限，诸多主要援 助提供方（印度、南非、土耳其、中国）已表现出与制定政策、研究 方法的意愿，以在援助计划方面扩大与公民社会组织的合作。本研究 对与公民社会组织一道提供的官方发展援助进行对比分析，以促进援 助方与公民社会组织之间的合作。研究阐述了共同主题的背景、需要 考虑的问题和可行的良好实践，并从南北捐助方与公民社会组织一道 开展有效援助、促进南方发展的四十年实践中吸取经验教训。19 退一 步来说，南北捐助方通过公民社会组织开展的合作存在诸多问题，发 展成果也是喜忧参半。然而，丰富的合作经验却能够让我们对一些良 好实践进行综合。20 研究旨在为南南合作援助提供方搜集大量经验教

26

携手公民社会提供对外援助

训，以促进援助提供方思考如何与公民社会组织一道提供援助。

1 南方的崛起

研究首先确立了一些趋势、问题和实践，以为提高公民社会组织 在南南合作中的参与度确定经验教训。作为发展合作参与方，公民社 会组织主要在以下五个领域开展工作：

公民社会组织提供援助的范围； 公民社会组织面临的运营及法律环境； 公民社会组织的职责及透明度； 政策、融资方式以及捐助方与公民社会组织开 展的政策对话；以及 5. 公民社会组织与发展中国家政府一道提供援 助。

1.

2.

3.

4.

在此背景下，本研究结合南南合作的特点，对重点问题和经验教训 进行总结，以供南南合作援助提供方参考。

南南合作的可能性有多大？

27

28

携手公民社会提供对外援助

2 公民社会组织全球援助的增长范围

2

公民社会组织全球援助的增长范围

了解公民社会组织在援助提供方面的重要性应从几个切入点着 手。首先，公民社会组织每年提供大量发展援助，价值约合 760 亿美 元（见下表）。公民社会组织在社会部门表现最为活跃，并在全球提 供了大量卫生、人道主义援助和发展粮食援助。公民社会组织不仅开 展了为数众多的行动，其行动的复杂性也在逐年上升。

南南合作的可能性有多大？

29

2.1 公民社会组织援助的财政重要性

公民社会组织在长期发展合作及人道主义援助融资方面发挥 着重要作用。作为合法成立的独立机构，公民社会组织凭借自身 的力量完成这项工作。它们的融资来源包括来自大众、私人公司 和基金会的私人捐赠以及来自官方捐助机构的资金。

我们无法精确衡量公民社会组织在全球发展合作财政领域中 的作用，因为它们融资来源多样、数量众多，且作为独立组织参 与发展合作。然而尽管如此，我们依然能够获取一些数据，并从 中大致（即使不是全部）了解公民社会组织提供援助的规模。

从财政角度而言，公民社会组织是重要的发展参与方 表二具体列出了公民社会组织的不同融资来源。2011 年， 约有 508-760 亿美元的援助是通过公民社会组织提供的。21 同 年，有大约三分之一的援助来自发展援助委员会捐助国的公民社 会组织。

2011 年，公民社会组织提供的援助总额大约等同于所有捐

助国的国家定向援助之和，即 694 亿美元；捐助国公民社会组织

提供的援助至少是南南合作援助（170 亿美元）的三倍。图表一 展示了来自发展援助委员会成员国不同援助渠道（发展援助委员 会双边援助减去公民社会组织援助，发展援助委员会多边援助减 去公民社会组织援助，发展援助委员会通过公民社会组织实现的 援助，以及用于对照、包含私人来源、且通过公民社会组织实现 的援助估计总额）之间的相对平衡。

30

携手公民社会提供对外援助

表二 A.

2

从政府获得 发展援助委员会捐助方通过公民社会组织提供的援助

200 亿美元

其他政府援助提供方通过公民社会组织提供的援助

2440 万美元（1）

从私有资本获得 公民社会组织在发展援助委员会成员国筹措的私募资金估算额

306 亿美元（2）到 560 亿美元（3）

公民社会组织在其他援助提供国家筹措的私募资金估算额

2 亿美元（4）

2011 年公民社会组织援助总量（所有来源）估算额

508 亿美元到 760 亿美元（5）

表二注释 1 包括向经合组织发展援助委员会报告援助额的国家。 2 依据发展援助委员会捐助方上报委员会的 2010 年数据。 3 依据全球慈善中心的统计数据，2012 年。 4 依据非成员国向发展援助委员会上报的数据。有几个大型南南合作援助提供方不向发展援助委员会进行汇报；因此，这些数 字要小于南南合作援助提供国通过公民社会组织提供的实际援助量。参见脚注 21。 5 总额为 204 亿美元+306 亿美元+2.24 亿美元=506 亿美元；或以 560 亿美元取代 306 亿美元计算，总额为 760 亿美元。 来源：经合组织发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月 29 日的访问数据以及全球慈善中心 2012 年数据。

图表一

公民社会组织全球援助的增长范围

B.

通过公民社会组织向发展中国家提供的援助（2011 年）

发展援助委员会的全部援助渠道，2011 年 百万美元 （发展援助委员会双边援助不包括通过捐助国非政府组织、难民支持、债务免除及学生提 供的援助） 来源：发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月访问数据 注释：图表中的发展援助委员会援助包括公民社会组织在捐助国筹措的私募资金。 $76.0

$80.0 $70.0

$65.2

$60.0

$50.6

$50.0 $37.5

$40.0 $30.0 $20.0 $10.0 $0.0

发展援助委员会双边援助 （减去通过非政府 组织提供的援助）

发展援助委员会多边援助 （减去通过非政府 组织提供的援助）

发展援助委员会成员国 非政府组织/公民社会组织 （全部低端来源）

发展援助委员会成员 非政府组织/公民社会组织 （全部高端来源）

南南合作的可能性有多大？

31

经合组织发展援助委员会的成员每年提交通过非政府组织和 公民社会组织提供的援助。由此我们可以得出以下几点结论： 

2011 年，发展援助委员会捐助方通过公民社会组织提供

了超过 21%的双边官方发展援助。22 

自 2008 年起，发展援助委员会成员通过公民社会组织提

供的官方发展援助数额稳步上升（从 154 亿美元提高至 200 亿美元），在 2010-2011 年间略有下降（以 2011 年美元及汇率计算）。 不同捐助方通过公民社会组织 提供的援助额差异较大

捐助国提供双边援助时，给予公民社会组织的优先权有巨大 差异，图表二显示了各捐助方通过公民社会组织提供的援助占其 双边援助总额的比重。捐助方与公民社会组织的伙伴关系广泛而 多样，从超过双边援助 30%的比重（意大利、荷兰、爱尔兰、瑞

士、瑞典、西班牙）到不到 10%的比重（日本、法国、葡萄牙、 韩国）。我们以几个发展援助委员会捐助方长期而丰富的经验为 基础，为本研究的后续章节撰写案例分析、评估经验教训。

按美元计算（图表三），五个捐助方（美国、欧盟机构、英 国、荷兰、瑞典）通过公民社会组织提供了超过 10 亿美元的援 助，占发展援助委员会通过公民社会组织提供捐助总额的 47.6%。然而从整体来看，当涉及捐助方给予公民社会组织的优 先权时，捐助方通过公民社会组织提供的双边援助中很大一部分 都可能是虚假的。在六个通过公民社会组织提供了超过 30%双边 援助的捐助方中（参见图表二中前六个捐助方），它们流向公民 社会组织的资金仅占发展援助委员会通过公民社会组织提供援助 资金的五分之一（21.3%）。美国、日本、英国及欧盟等最大的

32

携手公民社会提供对外援助

图表二

发展援助委员会捐助方通过非政府组织/公民社会组织提供的援 助在双边援助中所占百分比（2011 年）

2 42.1%

意大利 荷兰 爱尔兰 瑞士 瑞典 西班牙 挪威 卢森堡 美国 比利时 丹麦

22.9%

芬兰

22.8%

39.6% 38.2% 33.9% 33.7% 32.3% 29.0% 28.6% 25.7% 24.7%

加拿大

21.6%

奥地利

20.5%

英国

20.4%

新西兰

18.1%

澳大利亚

13.7%

德国

12.8%

欧盟机构

10.6%

日本 葡萄牙

5.8% 4.5%

法国

2.3%

韩国

2.3%

0.0%

公民社会组织全球援助的增长范围

注释：双边援助不包括债务免除以及对捐助国的学生和难民提供支持。 来源：发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月访问数据

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

捐助方通过公民社会组织提供的双边援助比重更小。

仅有一个向发展援助委员会报告援助额的非成员国确定其向 公民社会组织分配资金。2011 年，根据阿联酋的上报数据，其 通过公民社会组织提供的援助不到援助总量的 4%。 南南合作的可能性有多大？

33

在许多发展援助委员会捐助国中，仅有为数不多的大型公民 社会组织能够获得较大比重的捐助方融资。在本世纪前十年，挪 威 60%的援助都流向了五个公民社会组织，丹麦 66%的援助流向

六个公民社会组织，爱尔兰超过 85%的援助流向了五个公民社会 组织。23 在美国国际发展署注册的 580 余个公民社会组织中，前 十名授受方在 2012 财年获得的补助达 15 亿美元。24

通过公民社会组织提供的 估算援助总额难以实现 对于公民社会组织从官方发展援助和私人基金为发展中国家 项目筹措的资金，并没有可靠数据显示共计有多少援助通过公民 社会组织提供。除了美国，这点在其他国家尤为明显，美国在此 方面的数据则更为全面。发展援助委员会成员对公民社会组织筹 措的资金进行估算，这些资金独立于政府，由公民社会组织所在 国的公民、私营部门或基金会提供给援助活动。2010 年，发展 援助委员会估算共有 306 亿美元的资金来自这些国家的私有资 本。根据位于美国的全球慈善中心统计的其他数据，2010 年， 公民社会组织在全球通过私有途径筹措的资金高达 560 亿美元， 其中美国达 390 亿美元。25

在所有发展援助委员会捐赠方中，美国在公民社会组织通过 私有途径筹措的援助资金中占有最大比重。2010 年，美国上报 发展援助委员会的公民社会组织筹措资金为 228 亿美元（占向发

展援助委员会汇报的私有资金总额的 75%）。26 加拿大以 20 亿

美元位列第二，德国以 15 亿美元居第三。而在瑞典，通过私有 途径筹措的资金仅占该国国际援助的极小部分，其中几个宗教组 织除外。27 尽管澳大利亚融资总额低于美国，但私有捐助方所占 比重高于美国，达到公民社会组织融资总额的 84%。28

34

携手公民社会提供对外援助

图表三

官方援助委员会捐助方通过非政府组织/公民社会组织提供的官 方发展援助额（百万美元）（2011 年）

2 $6,478.6

美国 $1,870.2

欧盟机构 英国

$1,687.1 $1,480.4

荷兰 瑞典

$1,001.0

德国 挪威 加拿大

$954.6 $951.6 $773.3

西班牙 瑞士

$596.1

澳大利亚

$587.9

$715.5

公民社会组织全球援助的增长范围

注释：双边援助不包括债务免除以及对捐助国的学生和难民提供支持。 来源：发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月访问数据

$463.7

丹麦

$368.9

日本

$352.4

比利时

$230.8

爱尔兰 意大利

$222.9

芬兰

$183.0 $131.5

法国

$80.1

卢森堡 奥地利

$63.8

新西兰

$57.2

韩国

$22.8

葡萄牙

$20.7

$0.0

$1,000.0

$2,000.0

$3,000.0

$4,000.0

$5,000.0

$6,000.0

$7,000.0

大型国际非政府组织提供的援助在公 民社会组织援助中占有较大比重 大型国际非政府组织提供的资金在公民社会组织援助中占有 较大比重，且呈逐渐上升趋势。2011 年，八个国际非政府组织 从其隶属机构获得的资金总额超过 117 亿美元，比 2005 年以来 提高了 40%有余。仅这八个国际非政府组织筹措的资金近乎就占

到公民社会组织向发展援助委员会上报融资总额（506 亿美元） 的四分之一（23%）。 南南合作的可能性有多大？

35

捐助方对发展中国家公民 社会组织直接援助逐渐增多 一些发展援助委员会捐助方不仅通过本国的公民社会组织提 供资金，还直接向发展中国家的公民社会组织提供资金。它们通 常借助专门设立在大使馆的基金或国家层面的联合捐助方融资机 制完成此项工作。根据经合组织发展合作理事会开展的调查，在 26 个积极响应的捐助方中，有 20 个将 1-30%的援助直接提供给 发展中国家的公民社会组织。29

2.2 发展援助委员会通过公民社会组织 提供官方发展援助的行业分布 发展援助委员会债权人报告体系 30 对所有通过公民社会组织 提供的发展援助委员会官方发展援助进行了行业细分（参见图表 四）。这些数据体现了捐助方通过公民社会组织提供的资金的分 配情况，此外，由于缺乏私有资金分配的参照数据，这些数据还 可作为公民社会组织的参考指标，以将从私有途径筹措的援助资 金分配到各行业。

这些数据重点强调了以下内容：

•

公 民 社会 组织 援助 重点在 于 “社 会基 础设 施和服 务 ”： 2011 年，发展援助委员会成员国公民社会组织超过一半 （54%）的援助都流向“社会基础设施和服务”（例如教 育、卫生及孕产妇健康等领域）；而发展援助委员会成员国 通过其他渠道对以上领域提供的官方发展援助（不包括公民 社会组织）则为 47%。公民社会组织在基本健康和生殖健康 领域具有很强的代表性（参见图表五）。

36

携手公民社会提供对外援助

图表四

非政府组织/公民社会组织援助占各行业获得总援助的百 分比（2011 年）

2 公民社会组织全球援助的增长范围

捐助方通过非政府组织/公民社会组织分配的援助 来源：发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月访问数据

所有社会基础设施和服务

21.6%

所有教育

11.8%

基础教育

22.3%

基本健康

35.3%

人口及生殖健康 水源及公共卫生

30.3% 7.0%

政府及公民社会 所有经济基础设施及服务

26.2% 3.5%

所有生产部门

16.2%

农业

21.0%

所有多行业项目

21.5%

发展粮食援助

47.7%

人道主义援助

30.0%

所有拨付部门 0.0%

•

19.4% 10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

人道主义应急援助是公民社会组织的重点要务：人道主义援 助占公民社会组织援助的 17%，占发展援助委员会捐助方援 助的 10%（不包括公民社会组织）。澳大利亚和加拿大等国 已经与杰出的人道主义公民社会组织建立了特别伙伴关系， 以确保人道主义危机发生时，这些组织能够迅速作出反应。 2011 年，公民社会组织提供了近 50%的发展粮食援助。

南南合作的可能性有多大？

37

•

对公民社会组织而言，生产部门的优先性较低：“经济基础 设施和服务”（银行业、交通运输业等）以及“生产部门” （农业、采矿业及林业等）并非公民社会组织援助的优先部 门——共计仅占公民社会组织援助的 10.5%。反之，这些部 门对发展援助委员会捐助方至关重要，占其官方发展援助的 30%（不包括公民社会组织）。在这些部门内，公民社会组 织通常将重点放在小额信贷银行以及通过合作社对农业和农 村生活提供支持。

当前没有中等收入援助提供国在南南合作中对各行业资金分 配的参照信息。

38

携手公民社会提供对外援助

图表五

非政府组织/公民社会组织及所有捐助方援助在各行业援助 所占百分比，2011 年

2 47.4%

所有社会基础设施和服务

54.4%

教育

6.4%

11.6%

2.6% 3.1%

基础教育 基本健康

3.1% 7.1%

人口及生殖健康

7.6% 13.7%

水源及公共卫生

10.4%

1.9%

11.0% 16.3%

政府及公民社会 所有经济基础设施及服务

20.4%

3.0% 9.3% 7.5%

所有生产部门

4.8% 5.3%

农业 发展粮食援助

公民社会组织全球援助的增长范围

捐助方通过非政府组织/公民社会组织分配的援助 来源：发展援助委员会债权人报告体系 2013 年 5 月访问数据

非政府组织/公民社会组织

1.1% 4.1%

人道主义援助 0.0%

所有发展援助委员会捐助方

10.4% 17.2% 10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

南南合作的可能性有多大？

39

40

携手公民社会提供对外援助

3 公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

3

公民社会组织发展情况：作用、 法律及运营环境 公民社会组织在公共领域分布广泛、形式多样。目前，有成千上 万个公民社会组织致力于发展及减贫和人道紧急救援工作，包括那些 正经历暴力冲突的国家。在援助方面，公民社会组织既是捐助方、也 是授受方，它们不仅参与援助落实工作，还在有关发展政策的政策对 话中发挥积极作用。它们与南北方国家政府一道监督并影响官方援助 政策、援助要务及援助实践。

南南合作的可能性有多大？

41

以下章节对公民社会组织在发展和环境中的作用进行综述，通过 这些工作，公民社会组织能够实现发展成果。31 该研究主要涉及： 1. 参与发展合作的公民社会组织数量越来越多、且越来越多元 化； 2. 参与发展合作的公民社会组织类 型； 3. 公民社会组织在发展合作中的作用； 4. 公民社会组织伙伴关系的性质； 5. 公民社会组织面临的法律环境； 6. 公民社会组织治理及其运营；以及 7. 公民社会组织通过联合协调与工作。

3.1 越来越多的公民社会组织 参与到发展合作中 在发展中国家，公民社会组织的数量及多样性增长显著。目 前，没有关于参与发展合作的公民社会组织数量的可靠数据，可 能是几百、几千，甚至是数百万。仅印度就拥有超过 300 万个公 民社会组织在社会各阶层运行。中国官方注册的非营利性机构达 46 万个。32 巴西案例分析显示，该国参与发展合作的非政府组织

数量在 30 万到 35 万之间。1974 年，肯尼亚仅拥有 125 个官方

注册的非政府组织；截止到 2006 年，这一数字攀升至 4200

个。33 然而，许多公民社会组织却转瞬即逝、难以为继。比如， 2009 年，乌干达拥有 3500 个官方注册的非政府组织；但是一 项针对位于坎帕拉的非政府组织的调查显示，在 1700 个位于该 市的非政府组织中，仅能找到其中的 25%。34

42

携手公民社会组织提供对外援助

示，目前全球注册的国际志愿机构超过 65000 个，但并非所有组 织都会参与到援助提供中。美国国际发展署目前拥有 580 个位于

美国本土的在册非政府组织、另有 95 个在册非政府组织来自其

他国家，外加 6 个合作组织。35 澳大利亚现有 200 余个机构为国 际发展提供资金。36 在这些国家内，可能有更多公民社会组织在 没有政府财政支持的情况下独立提供援助。比如，瑞典案例分析 就表明，尽管瑞典人口较少，但参与发展合作的公民组织却大约 有 1000 个。

3 公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

许多公民社会组织都在自己的国家参与发展活动。另外一些 公民社会组织通过与北方捐助国开展发展合作，直接参与到援助 提供中去，尽管数量有所减少，但依旧可观。国际组织年鉴显

3.2 参与发展合作的公民社会组织类型

参与发展合作及援助提供的公民社会组织形式多样，其中许 多都是来自独立捐助国的中小型组织。大型国际非政府组织（诸 如国际关怀组织或世界宣明会）能够引起公众更多的关注，这些 组织通常是由多个附属机构组成的联盟（或“家族”）。它们同 时在多个捐助国内设有分支机构，并在世界上大部分发展中国家 内开展工作。如上所述，2011 年，8 个最大的国际非政府组织收 入总计达 117 亿美元，比 2005 年以来提高了 40%有余。公民社 会组织的其他形式包括民间社会团体（比如工会、教师或公共卫 生联盟）、宗教信仰机构或部分参与发展合作的机构。最后，还 有一类公民社会组织，专门将志愿者从捐助国输送至第三世界工 作。

南南合作的可能性有多大？

43

大部分来自发展援助委员会捐助国的公民社会组织都为发展 合作提供种类繁多的服务，有时通过实地操作，但越来越多地是 与发展中国家地方和国家级公民社会组织建立合作伙伴关系开展 工作，后者是中小型公民社会组织开展工作的典型方式。此外， 公民社会组织还可能专注某一特定领域（诸如合作社或小额信 贷）、在特殊的行业（教育、卫生或住房）或致力于单个问题 （诸如 HIV 病毒或艾滋病）。尽管小型组织的能力不及大型国际 非政府组织，但它们灵活性强、拥有专业技能，有时还会在发展 方面尝试独一无二的创新。虽然它们不像大型国际非政府组织那 样引人注目，但依然能够通过在发展中国家建立长久的伙伴关系 而为发展作出重要贡献。这些合作伙伴关系秉承团结互鉴的共同 价值观、在实际发展能力的基础之上，将当地社区的经验、捐助 国的人们和发展中国家的公民社会组织联系起来。

当前，在援助效率原则 37（尤其是国家自主管理）以及南南 合作原则（相互依存及互不干涉）的指导下，发展中国家越来越 多的公民社会组织要求与北方国家的公民社会组织建立伙伴关 系。在长期融资的背景下，它们在协商中寻求共享权力、共定决 策的合作安排。38 越来越多的发展援助委员会成员国公民社会组织开始关注紧 急和冲突情形下的人道主义援助。比如在美国，大约有 70 个组 织、或三分之一的 InterAction（美国主要发展组织联盟）成员都

对外提供人道主义援助。但在这些公民社会组织中，仅有 10-20 个规模最大的组织拥有丰富的经验和强大的能力，可以在复杂的 人道主义危机中快速作出回应。它们是国际关怀组织、乐施会 （Oxfam）、红十字协会、救助儿童会（Save the Children）

以及世界宣明会（World Vision）等国际非政府组织。39 与瑞典 的情况相似，3 个大型机构（红十字协会、无国界医生组织及瑞

44

与公民社会组织一道提供国外援助

典信义会）提供人道主义援助。40

3

3.3 公民社会组织在发展合作中的作用

公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

在过去的几十年中，通过对危机开展协调应对，人道主义援 助的能力已经有所提高。这些机构拥有训练有素、经验丰富的专 业人员，在捐助方的支持下，能够在紧急情况下迅速作出反应。 许多旨在提供人道主义援助的公民社会组织已经在有规划的发展 中与当地组织建立了长期联系，以便应对接连不断的冲突和冲突 后迅速重建的工作。有一个重要的事实值得我们注意，几乎所有 在人道主义援助领域开展工作的公民社会组织都是直接在发展中 国家提供应急服务，它们很少借助当地中介机构进行此项工作。

在 2011 年于韩国釜山举行的第四届援助效率高层论坛上， 公民社会组织凭借自身的实力，成为众所公认的独立发展参与 方。就其本身而言，公民社会组织开展工作的领域和其参与发展 援助的组织一样多种多样。对于大部分来自发展援助委员会捐助 国的公民社会组织而言，它们都具备独有的指令，以在发展中国 家实施发展计划，有些组织主要通过捐助国开展工作。每个公民 社会组织的指令都是由其成员制定的，并常被写入政府的法律条 例中。它们十分注重在多个能够发挥最大影响力的领域提供援助 服务。41 更广泛地说，在人们眼中，公民社会组织肩负着重要的 公共领域重任，例如加强民主和社会团结、使公民参与公共政策 对话，以及通过专业信息和发展经验为决策提供支持。

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更确切地说，公民社会组织在发展中发挥了诸多作用，并且 这些作用彼此之间的联系越发紧密。42 公民社会组织在服务提供中的作用 公民社会组织通过提供服务对社区及社会需求作出回应，服 务范围包括教育、卫生、妇女生殖服务、农业支持、粮食安全、 金融服务和商业支持等。大部分公民社会组织承认，为公民提供 卫生、教育和其他必要服务的主要职责仍由国家承担。而公民社 会组织则竭尽全力对政府工作进行补充，将政府项目送到最贫困 的地区，并与当地人民一道制定颇具创新性的其他工作方案。在 政府难以覆盖的领域，公民社会组织能够以敏捷而灵活的方式与 人们取得联系、为人们提供服务。它们能够催生新颖而富有创意 的解决方案，这通常需要反复的试验及大量的时间，而这恰是政 府项目的正常范围所不及的。由于公民社会组织在服务提供的第 一线具有优势，它们越来越倾向于将这种实际作用与为受影响人 群提供的支持相结合，从而先于地方政府或国家部委提出人们的 利益所在以及所关心的问题。

公民社会组织在分享专业知识中的作用 公民社会组织与地方社区及选区一道，为发展进程提供独特 的专业知识（行业内的、工作方法）和实地发展经验。此类经验 十分宝贵，有助于根据地方人民的现状制定政策与策略、寻求并 提出解决方案。公民社会组织可以在环境保护及管理或人权促进 与保护方面提供技术支持与专业服务（包括组织并提供志愿 者）。由于捐助方与公民社会组织的伙伴关系多种多样，因此它 们通常能力十分有限，无法深入了解公民社会的复杂动态以及发 展需求。但南方国家公民社会组织网络以及南北公民社会伙伴关 系就对此类信息十分了解。

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公民社会组织可通过培训和能力建设传播专业技能与知识。 由于它们通常与民众组织联系更加紧密，它们对基层社区和地方 政府等其他发展参与方所表达的诉求较为敏感。由于援助提供方 对技术有较高要求，基层组织可能面临被边缘化的情况，或者难 以与捐助方建立联系。公民社会组织能够充当中间人的角色，将 捐助方所要求的知识技能传播出去，促进授受方获得资金，即使 是社会最脆弱和难以企及的地方也可覆盖。处在合作伙伴关系或 组织网络中的公民社会组织还可以直接从同类机构中互相借鉴学 习。这种学习是政府和捐助方之间契约式的伙伴关系中所不存在 的，即使是发展中国家内的政府和公民社会组织之间也不存在这 种学习方式。捐助方通常在能力发展方面咨询顾问的意见，这无 法替代各式各样公民社会组织伙伴关系中的互相学习和能力建 设。通常，能力建设是公民社会组织伙伴关系中有机而持久的一 个方面。

公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

公民社会组织在能力发展中的作用

公民社会组织作为监督方和倡议方的作用 公民社会组织齐心协力，促使政府机构和官员担负责任，确 保透明性和责任感。此外，它们还是对抗腐败趋势的有力力量。 公民社会组织汲取实地专业知识，以提升人们对社会问题的意 识。通常，它们从贫困人群、边缘人群或脆弱人群权利的角度进 行此项工作。它们能够促进多种政府政策和实践，以使得上述人 群获得更大的发展。国际非政府组织在以政策为导向的能力发展 方面尤为突出，其他小型公民社会组织通常以政策联盟和组织网 络的形式进行合作。公民社会组织此项作用的一个重要方面就 南南合作的可能性有多大？

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是，与政府和多边机构共同制定符合人权协议和发展成果的标 准、规范和有效实践。

公民社会组织在维护公民权中的作用 在捐助国和其他援助提供国内，公民社会组织在提升公民对 全球问题的意识方面发挥重要作用。它们促进大众为发展合作提 供广泛支持，并给予公民作为志愿者直接参与发展行动的机会。 公民社会组织在捐助国和援助提供国的另一个重要作用就是筹集 资金来源。但我们必须清楚，公民社会组织建立的初衷并非捐助 资金，它们首先是公民志愿机构，参与其中的公民享有共同的价 值观、目标和专业知识。

上述不同作用彼此联系，且常常存在于同一个公民社会组织 内。目前，越来越多新的跨行业公民社会组织不断涌现（它们能 够促进行业之间建立互信）。这些公民社会组织尝试新的组织形 式（将非盈利和私营部门授权相结合）。作为混合型组织，它们 在盈利性的运营框架下承担社会任务。最近研究显示，混合型公 民社会组织的工作范围已经超越小额信贷、医疗卫生和教育领 域，并扩展到环境、粮食安全、经济发展、治理和住房问题。43

根据最近一项代表世界经济论坛所作的报告显示，“信息和 沟通技术已为新的参与方格局开启了权力、影响力及联合的空

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间，为公民社会组织的在线活动带来显著增长，并跨越地域、社

3.4 公民社会组织伙伴关系的性质 许多大型国际非政府组织在世界各地都设有代表处，分布于 捐助国和大部分发展中国家。另外，中小型公民社会组织及联盟 通常以捐助国为基地开展工作，并与发展中国家独立的国家级公 民社会组织建立伙伴关系。

3 公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

会和物理上的间隔，在建立组织网络中发挥促进作用。”44 这些 技术赋予地方组织能力，以便它们将三十岁以下年轻人非凡的能 量及全球视野贡献到发展中。它们还为信息获取创造条件，以提 升透明度及责任感，从而便于公民对政府政策进行共同监督和通 报。

“伙伴关系”一词常被许多公民社会组织用来形容自己在发 展中所处的关系。但该词根据公民社会组织所处的背景和性质具 有很多不同的含义。例如，国际关怀协会和世界宣明会等，将其 在发展中国家的附属机构称为“伙伴”。这些建立在组织品牌基 础上的法律关系持续了许多年；另一方面，公民社会组织用“伙 伴关系”来描述其与地方非政府组织在某个特定时期内的分包契 约。

根据援助效率原则（所有权），越来越多的发展中国家公民 社会组织要求与资助方建立更加平等的伙伴关系。自 2005 年以 来，发展中国家、发展援助委员会捐助方和一些中等收入援助提 供方已一致达成五点原则，以提高原则效率、促进发展合作。上 述援助效率原则及落实承诺在 2005 年的《巴黎宣言》中有所陈

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述。45 第一条且最重要的原则就是“国家所有权”——即以发展 中伙伴国的发展要务和国家利益引导援助分配。

在公民社会组织伙伴关系中，更加公平的援助效率环境使得 权力、目标和决策权为所有组织共有，并经过协商产生。协商是 一个项目或计划启动阶段的一部分，此类项目或计划通过北方国 家的公民社会组织提供的拨款或资金实施。46 方框一中列出了一 些通过伙伴关系开展的高效发展合作之良好实践指导原则。这些 原则不仅可以用于公民社会组织，还适用于所有援助参与方，便 于它们建立公平的伙伴关系，其中包括那些涉及南南合作的伙伴 关系。

自 2011 年以来，方框一中的原则就被世界各地的公民社会 组织视为检验自身实践的框架。它们不仅与发展援助委员会捐助 方一致达成的巴黎和阿克拉援助效率原则相一致，还与支配南南 合作的原则与规范相一致。通过参与“高效发展合作全球伙伴关 系”以及阶段性部长级会议，公民社会组织负责汇报自身在全球 范围内实施工作的进展。

如上所述，几乎所有在人道主义领域工作的国际非政府组织 都在发展中国家直接提供紧急救援服务，很少通过当地的中介机 构或伙伴关系开展此项工作。国际非政府组织的附属机构从不同 捐助国的私营部门和政府筹集资金以用于紧急援助，但这些资金 通常是在经过组织协调的方式下，通过一个代表国际非政府组织 整体的专门工作组提供的。

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方框一

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非政府组织-公民社会组织发展合作中 高效伙伴关系的指导原则

A.在“伙伴关系协议”中公开明确地制定伙伴关系的条件与条款。责任、资金、决策过程和问 责机制必须通过互相尊重的对话明确建立于一个自由决定的协议中。充足的资源分配必不可少 以确保各机构间互相促进与加强。妇女的参与以及对妇女的尊重和她们的策略性性别需求在确 定伙伴关系条件与条款的过程中发挥至关重要的作用。 B.所有伙伴为共同分析、计划目标及监管采取补充行动，而非缩小项目契约。对长 期关系进行投资并使之制度化，这种关系根植于伙伴领导力、恰当的发展策略，并对核心制 度支持、相互问责、解决差异的对话以及伙伴关系中所有利益相关方的参与都给予了恰当的 考虑。 C.捐助方应遵守伙伴组织的计划目标、策略和管理体系。情况允许时，捐助方应与其他同类 机构一道，在伙伴方体系的基础之上，使援助要求达到一致。

公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

来源：开放论坛，2011b。

D.在国内和国际范围内，加强团结协作，为公民社会组织的共同事业创造协同效应。利用现 有给予和结构，例如平台、联盟和组织网络，鼓励新的写作形式、与学界等其他发展参与 方联手。 E.建立一致认同的条件与机制，以便持续进行风险管理、监督、评估、信息共享和互相借鉴。

3.5 公民社会组织面临的法律环境 公民社会组织作为独立的发展参与方，其有效运营的能力需 要一个有力的法律框架。法律、法规和政策为公民社会组织在发 展中发挥作用创造了重要条件。2011 年，在第四届援助效率高 层论坛上，所有发展参与方一致同意“全权兑现各自承诺，以便

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使公民社会组织作为独立的发展参与方发挥作用。其侧重点在于 创造一个符合既定国际权利的有力环境，以使得公民社会组织对 发展的贡献实现最大化。”47 在与公民社会组织一道提供援助的 过程中，捐助方及南南合作援助提供方希望建立一个有力的法律 环境，在该环境下，公民社会组织及政府都能承担各自的义务。

大部分发展援助委员会捐助国的公民社会组织都在一个强有 力的法律环境中运营。大多数国家都要求公民社会组织在其所驻 扎国的法律框架下，注册为合法的非营利性公司或联盟。每个捐 助国对注册事宜均有具体要求。注册和汇报要求十分严格，且包 含几个层级的不同政府机构。48 在捐助国中实施法规时，有选择 的政治干预有时能够影响公民社会组织高效运营的能力。49

公民社会组织公司（创建法律基础）通常要经过政府机构的 批准，且遵守组织建立者制定的规章制度。后者必须独立于政府 机构而存在。这些规章制度规定了公民社会组织的宗旨、治理结 构、预期活动、选举流程以及成为董事会成员的条件，此外还规 定了金融及审计工作的条款。对于注册的慈善机构，通常在性质 以及它们能够开展的倡导或游说活动之范围有严格的规定。

发展中国家公民社会组织的监管工作同样十分复杂。越来越 多的公民社会组织都必须遵守为其运营设定了条款的法律。一些 法律是在许多年前为自助型联盟建立的，已经不适应当今公民社 会组织的发展以及它们在发展合作中的工作性质。

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巴西案例分析显示，巴西的项目在南南合作中面临艰难的法 律背景。巴西的监管环境建立在将本国定位为受援国的基础之 上。 50 因此巴西的法律体系不允许巴西的组织将资金向他国输 出，无论是在国家层面还是在民间社会层面。这大大地减少了这 些组织向其他发展中国家伙伴提供灵活的资金来源、商品和服务 的能力。根据一个涵盖广泛的巴西非政府组织协会 Abong 所言，

3 公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

例如，印度现有的管理公民社会组织活动的法律为 1860 年 颁布的《协会注册法》。开放社会研究所和国际非盈利性法律中 心出版了一个报告，其中为影响公民社会组织的法律规定了最佳 实践指导原则（参见附录二中的概括内容）。国会议员、政府官 员和公民社会组织可以在本国管理公民社会组织运营之法律的更 新中，从这些指导原则中汲取经验教训和方法。

“巴西当前为公民社会组织提供的法律和监管框架十分 困乱、模糊不清，且缺乏有效的透明度和问责工具，这使得 该框架极为容易受到腐败和滥用职权的侵蚀。因此，一个新 的监管框架必将对有计划地、在透明条件下使用政府资金有 益，同时还可以创造有力的公众舆论，这可以调动公民的积 极性，支持并参与到公民社会组织的项目和计划中来。”51

改革法律体系堪称全面赋予巴西参与国际发展合作恰当形式 的必经之路，对那些能够参与南南合作的巴西公民社会组织而言 尤为如此。52

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3.6 公民社会组织治理及其运营结构

公民社会组织运营所处的法律框架应拥有独立的治理结构。 通常，我们对独立董事会的构成拥有严格的法规，对接受审计的 财务报表拥有严格的要求。政府对公民社会组织的规章制度设立 了法规，在这些法规下，公民社会组织制定其宗旨、治理结构、 预期活动领域以及成员选举资质和流程。

公民社会组织在计划问题运营决策方面的内部形式也依每个 组织的特点而大不相同。通常，每个组织都通过一个管理团队开 展工作，该团队最终对董事会负责。国际非政府组织的治理和管 理结构更加复杂，通常由来自不同附属机构的代表组成一个总体 的国际治理结构。国际非政府组织的这种全球结构设有一个秘书 处，其职能是与在法律上独立存在的附属机构进行协调，后者在 不同国家的运营状态下，是独立的治理机构。53

3.7 公民社会组织通过联合进行工作与协调

关于公民社会组织在发展合作中的共性批判就是它们的数 量，这是由于本身缺乏协调且不愿意进行合作所造成的。诸多因 素使得协调工作十分困难。目前在具体国家或不同领域开展工作 的公民社会组织数以百计。由于公民社会组织具有独立的法律地 位，加之公民具有进行组织的权利，使得坚持开展协调工作复杂 而艰难。尽管面临这些限制，许多公民社会组织实际上仍彼此协 作，以创造协同效应、使它们代表的人群受益。这种协调通常建 立在自愿的基础之上，且具有不同的目的，如人道主义应急、提

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供医疗服务或政策回应。从全世界到地方，协调工作在所有层级 中展开。

括 Forum Syd（瑞典）、InterAction（美国）、澳大利亚国际

发展理事会以及 Abong（巴西）。国家非政府组织平台国际论坛

是一个集结了大约 60 个国家级公民社会组织平台和联盟的全球 联盟。

公民社会组织发展情况：作用、法律及运营环境

几乎在世界上的每一个国家中，公民社会组织都建立了国家 联盟，以便与其他组织共同开展发展合作。在发展援助委员会捐 助国中，这些联盟通常被称为“非政府组织平台”，有时被称作 “框架机构”。在案例分析所涉及的国家中，此类平台的例子包

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国家公民社会组织平台通常落实问责机制（如下所述），承 担学习活动以改进实践、促进对发展问题的了解，并且在政策对 话中将其成员展现给政府和国际机构。54 与国家公民社会组织平 台建立了良好合作关系的国家政府能够从与公民社会组织团体连 贯的对话中获益。通过与具有代表性的公民社会组织联盟或平台 开展合作，政府能够提高与公民社会组织对话的效率，因为政府 是与一个联盟对话，而非在彼此独立而多样的组织之中寻求观 点。

除了国家平台，公民社会组织还在不同行业（如医疗卫生与 教育）、项目领域（如生态农业）和地区（如撒哈拉以南非洲地 区工作小组）中建立了正式与非正式的联盟与组织网络。比如澳 大利亚，其在阿富汗开展工作的公民社会组织就在当地建立了阿

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富汗工作小组。澳大利亚人道主义咨询小组提供信息共享、行动 协调和加强非政府组织实践的机会。55 美国的案例分析提及了两 个此类联盟的例子：1）核心小组，拥有 50 个成员，专注于儿童 生存及儿童健康问题，以及 2）基础教育联盟，拥有 19 个成员， 专注于普及公平教育。

瑞典在公民社会组织联盟建设方面领先世界，其拥有 15 个 “框架机构”，以协调瑞典政府（瑞典国际发展合作署）融资和 框架成员机构之间的关系。最大的“框架机构”包括 Forum Syd （163 个公民社会组织）、瑞典差传会（36 个宗教机构）、奥洛 夫·帕尔梅国际中心（27 个在民主、人权及和平领域开展工作的 组织）以及 SHIA（30 个残障人士组织）。这些组织从瑞典国际 发展合作署接收拨款，并以此资金对成员组织的特定项目提供支 持。 56 它们促进协作、为成员的项目提供及时的援助、支持创 新、减少政府在项目管理方面的行政负担。

在全球层面，2013 年出现了 BetterAid 平台以及公民社会 组织发展效率开放论坛，它们共同组成了公民社会发展效率平 台，对数以百计的公民社会组织投入进行协调。继釜山的全球高 效发展合作伙伴关系之后，这一平台继续协调公民社会组织的参 与、提升公民社会组织在援助及发展效率方面的努力。57 从不同 地区来看，欧盟有 Concord58、太平洋群岛有 PIANGO59、美洲

有 Americas60，还有的公民组织是全球性平台 CIVICUS61 的成 员。

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一个影响协调的因素就是公民社会组织“打造品牌”的实 践，这项实践开展至今已有十五年。大型国际非政府组织尤为擅 长采取加强组织品牌的措施。国际非政府组织利用公众对其品牌 的认可（国际关怀组织、乐施会等），对组织进行营销，以从政 府和公众手中筹集大量资金，并在联合国及其他地方参与全球发 展政策对话。组织特有“品牌”的高关注度需求和它与其他机构 在相同地区或领域加强协作的承诺相违背。62

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公民社会组织的职责及透明度

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公民社会组织的职责及透明度 公民社会组织的职责及透明度是衡量它们作为发展参与方的合法 性以及调动资源和支持的重要指标。公民社会组织的主要职责是对受 益人群负责，其获取的成果应与这些人群的利益相一致。职责及透明 度问题之所以尤为重要，是因为南南合作援助提供方和发展中国家政 府面临实际困难，为了与不同公民社会组织建立伙伴关系，政府需打 下良好的基础以作出恰当的选择。无论是实施长期发展计划还是提供 人道主义应急援助，在不同国家内，援助提供方与公民社会组织建立 伙伴关系的历史可能并不长。

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4.1 职责 在过去的十年中，公民社会组织应对了改进职责的挑战。无 论是提高效率的内在需要，还是来自外部发展参与方展示进步的 要求，公民社会组织都做出了回应。63 由于世界上独立公民社会 组织数目庞大、多样性强，迄今还没有简易的框架能够评估公民 社会组织作为发展参与方的角色并确保它们承担责任。最常见的 国家级方法就是地方或国家自愿职责机制。这些机制能够确立标 准，并采用质量保证框架。64

自愿机制不仅能够改善公民社会组织的实践，还能维持必不 可少的灵活性，以保护公民社会组织的多样性和独立性。美国、 瑞典和澳大利亚的案例分析表明，当前在这三个发展援助委员会 捐助国中，存在多种多样的职责机制。代表澳大利亚公民社会组 织的澳大利亚国际发展理事会联盟已建立了一套详尽的行为准 则，所有成员必须遵守。这套行为准则具有独一无二的地位，其 具备直接从澳大利亚国际发展署接受资金的资格，后者为澳大利 亚政府的援助机构。为获得澳大利亚国际发展署的认可，一个机 构必须以正规的方式采取并遵循澳大利亚国际发展理事会的行为 准则（即使非澳大利亚国际发展理事会成员也要如此）。行为准 则拥有一个独立的“投诉委员会”，所有遵循准则的成员都需要 建立自己独有的投诉机制。65 越来越多的发展中国家公民社会组 织以国家联盟行使开展合作，制定类似的行为准则，但其目标是 在这些国家建立伙伴关系并有计划地实施项目。

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尽管许多公民社会组织都致力于落实此项工作，但众所公认 的是，自愿机制也面临一些固有限制和实际问题：

如何以最佳方式遵循自愿标准、确保质量？ 公民社会组织如 何建立透明的工作流程并对外部感兴趣的参与方开放？多数 时候，自愿原则是经由公民社会组织平台或联盟，在国家级 层面上达成的。这些机构根据原则对成员实践开展独立评估 的方法有限。质量主要通过公民社会组织的自我分析和自我 报告实现——固有问题所在。为解决这一问题，一些国际非 政府组织在全球的附属成员中实行了“同行审查”的制度。 我们能够举出几个合规程度更高的例子和认证机制，但这种 合规很难在一个拥有多个成员的组织内实施，且维持成本高

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昂。66

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问责机制以何种方式面向主要利益相关方和公民社会组织受 命服务的受益人群？ 公民社会组织的价值和定位表明，问责 机制最重要的支持着就是组织的主要受益人。然而，公民社 会组织面临多种多样的问责要求。最具效力的当属捐助方的 契约性法律要求和需要知会捐助国支持者的需求。这些要求 都驱使公民社会组织将对捐助方和政府（以及捐助方公众） 担负的职责放在首位。因此，公民社会组织对受益人群的关 注度就相对较少，因为其对后者只具有道义上的责任，而几 乎没有法律契约约束。

•

公民社会组织如何应对不同层级的职责和要求？ 一个公民社 会组织将在不同程度上接受来自董事会、政府监管要求和自愿 问责机制的监督。公民社会组织需要协调这些义务之间的关

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系以创造协同作用，而非为自身和伙伴方仅有的人员增添不 可承受的负担。公民社会组织，尤其是在诸多地区开展工作 的大型国际非政府组织，要面临诸多职责和法律要求，有时 这些职责和要求还会彼此冲突。尽管它们能够支配大量资 金，但上述要求却需要组织投入巨大的资源加以维持。

从项目层面来看，公民社会组织建立了多种监督和评价体 系。这些体系主要侧重捐助方的问责要求，而非改善组织实践的 学习过程。据国际行动组织在 2008 年开展的一项研究显示，美 国几乎所有国家级和地方级非政府组织都拥有监督和评价体系。 67

多数情况下，作为捐助方的公民社会组织都从实地访问、发展 中国家项目伙伴提供的财务报告及进展报告中监督工作进展。发 展援助委员会捐助方通常将评价和问责要求具体细化到贡献和融 资协议中。纵览发展援助委员会捐助方与公民社会组织的伙伴关 系，我们发现有诸多不同方法可以用来评价捐助方对公民社会组 织项目提供的支持成果。这些措施侧重财务合规或“资金的价 值”，而非与公民社会组织密切合作以明确借鉴需求——哪些因 素起了作用、原因何在、背景为何。68

在全球范围内，已建立起几个重要的问责机制，主要国际非 政府组织和许多国家级公民社会组织都遵守这些机制（有关这三 个机制的详细信息参见附录 3）

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环球计划的“人道主义宪章”以及“灾害应急最 低标准” （http://www.sphereproject.org/） 该机制为自愿性质，旨 在召集在人道主义领域开展工作的主要非政府组织，为共同 目标而努力。其目标是提升人道主义援助的质量、改善人道 主义 参 与方 对其 支 持者 、捐 助 方和 受影 响 人群 的职 责。 692013

4 公民社会组织的职责及透明度

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“国际非政府组织问责宪章” （http://www.ingoaccountabilitycharter.org/）该机制 有 25 个成员，包括参与发展合作最大的国际非政府组织。 该宪章以其原则和承诺，堪称一个严格的汇报制度，主要 侧重治理、伙伴关系和透明度等领域。

年 5 月，环球计划的董事会——人道主义问责伙伴关

系和 People in Aid 援助机构达成一致，决定在 2013 年底 为人道主义援助发布一个切实的共同标准。这一问责框架将 结合多种现有方案，创建一个新的良好实践架构，以便援助 人员和机构能够落实上述共同标准（参加附录三）

制定共同标准对所有援助参与方都有诸多裨益。但一个 有关南南援助提供方的顾虑就是，如何获得有赖于共同标准 的可靠认证。该标准主要依据大型北方人道主义参与方的丰 富经验而制定。参与南南合作的新兴人道主义援助公民社会 组织更倾向于在其临近地区提供应急救援（如土耳其向叙利 亚提供援助、巴西向海地提供援助）。它们已经积累了自己 的经验、发展了自己的实践，但通常还不具备掌管具体认证 流程的能力。共同标准将与南南合作人道参与方的实践高度 相关。然而，一味地寻求获得捐助国认可的公民社会组织， 可能会限制参与南南合作的公民社会组织能够获取的人道主 义资源。70

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•

2011 年 6 月，200 多个来自 82 个国家的公民社会组织在 柬埔寨暹粒正式通过了“伊斯坦布尔公民社会组织发展有效 性原则”和一个国际框架，以对落实上述原则提供指导。第 四届援助效率高层论坛的成果文件对这些原则予以公开承 认，称其应该指导公民社会组织承担责任。自 2011 年以 来，许多国家的公民社会组织都开始遵照上述原则开展工 作，以便评估和改善它们作为援助参与方的实践活动。71

4.2 透明度 自 2008 年以来，所有发展参与方都作出新的承诺，以提高 援助的透明度。这不仅是提升职责的必要基础，也是制定长期发 展方案的有效途径。在英国国际发展署的领导下，发展援助委员 会捐助方、多边机构、公民社会组织和发展中国家政府已经联起 手来，共同创立并实施《国际援助透明倡议》，其侧重为发展中 国家的伙伴提供及时的援助信息。在过去的四年中，我们在落实 倡议透明度标准方面取得了有限的进展。

在 2011 年的第四届援助效率高层论坛上，发展伙伴一致同 意将《国际援助透明倡议》的标准和经合组织捐助方债权人报告 体系相结合，进一步落实一个共同的公开标准。72 在釜山的高层 论坛上，援助透明度被视作提高一切援助效率和衡量发展影响的

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必要条件。自 2012 年年初以来，公民社会组织对援助透明度作 出更多承诺，因此才有了《国际援助透明倡议》和捐助方及其他

作为 2011 年伊斯坦布尔原则（参见上文）的一部分，透明 度是公民社会组织的一项重要承诺。越来越多来自英国、荷兰和 加拿大的公民社会组织都陆续遵照《国际援助透明倡议》的标 准，向公众发布援助数据集信息。74BOND、英国公民社会组织平

台以及美国的 InterAction 正在与其成员紧密合作，开展《国际 援助透明倡议》标准培训。公民社会组织也采取了行动，通过全 球、地区、国家和组织层面的倡议，加强透明度使其高于《国际 援助透明倡议》的标准。比如，拉美的地区性公民社会组织倡议

公民社会组织的职责及透明度

利益相关方发布援助数据的切实成果。73

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Rendir Cuentas 就将来自 8 个国家的 25 个公民社会网络汇集起 来，以提高公民社会组织透明度和职责的标准，且独立于《国际 援助透明倡议》。Open for Change 是一个位于荷兰的公民社会

组织网络，由荷兰公民社会组织平台 Partos 创立，其旨在全球发 展领域内、包括和世界各地的公民社会组织获得更多的数据、知 识及软件应用。75 许多不同制度下的公民社会组织均采取了信息 开放政策，且通过《国际非政府组织职责宪章》（参见上文）等 承诺、行为准则及自我监管举措来提高透明度。76

《国际援助透明倡议》标准为信息公开创造了一个共同模 式，从而提高所有发展和人道参与方提供援助时的透明度。77 倡 议标准为数据使用者提供了独一无二的机会，包括南南合作援助 提供方和发展中国家政府。此外，比较和统计公民社会组织的项 目和计划数据、在国家和地方层面跟踪并预计援助开支和成果也 逐渐成为可能。倡议标准应助力发展参与方之间开展更多合作与

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协调，并最终提高公民社会组织的效率。78

提高透明度是公民社会组织在实施计划要务和运营中承担责 任的必要条件。信息公开不仅对捐助方和其他援助提供方不可或 缺，对公民社会组织受益人群亦是如此。与此同时，公民社会组 织还面临提高透明度的挑战。一些公民社会组织正致力于此项工 作，但在透明度与及时的数据公开之间取得平衡也尤为重要。这 些挑战包括其工作人员的开支及工作量、受影响的小型受益组织 的能力，以及保护隐个人隐私和伙伴方、弱势个体的权利，如人 权卫士。79 一些国家的政府已开始实行严格的法律及政治限制， 伙伴组织或可能因为公开详细的融资计划信息而变得更加脆弱。

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捐助方及公民社会组织：制定政策 及策略引导二者之间的关系

捐助方及公民社会组织：制定政策及策略引导二者之间的关系

DO

在所有发展援助委员会捐助国中，捐助方与公民社会组织之间的 关系都是长期存在的，但二者之间的关系形式多样，并通过捐助方的 政策、融资模式、在发展中国家对当地公民社会组织提供的支持以及 公民社会组织在政策对话中的参与来体现。本章对引导捐助方和公民 社会组织提供援助的政策、方法及制度安排的重要性进行研究。后续 章节将讨论发展援助委员会不同融资方式为公民社会组织带来的利 弊，以及捐助方在政府及公民社会组织之间开展政策对话的方式，以 使公民参与到发展之中，并帮助制定卓有成效的捐助方政策。每一个 章节的重点内容都会涉及与公民社会在南南合作中共同取得的发展与 进步。

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5.1 发展援助委员会捐助方在与公民社会组织 一道提供援助时采取的基本依据、政策方 法和制度支持

作为独立的发展参与方，公民社会组织决定其自己的发展要 务，并据此实施计划、建立长期发展伙伴关系。作为人道主义参 与方，公民社会组织已培养了强大的能力，能够快速评估人道主 义危机、实施有效干预。相对而言，捐助方有其自己的援助计划 目标。那么捐助方为何要通过公民社会组织来提供援助，条件又 是什么？

发展援助委员会捐助方为公民社会组织提供支持 的依据 多数发展援助委员会捐助方在与公民社会组织进行合作时都 有明确的政策，并/或制定了相关策略，以引导其为公民社会组织 提供援助给予支持。80 透明的策略对公民社会组织和政府都很重 要，这能够提高公民社会组织对其与政府伙伴关系的目的和条件 之理解，确保双方更好地将目标与期望相结合。这也为捐助方与 公民社会组织在发展中国家一道提供援助带来了互相学习、经验 借鉴的机会。方框二列出了一系列相关政策与策略。政策内容及 与公民社会组织的关系因捐助方不同而变化，但它们也具有诸多 共同特点。

经合组织发展合作理事会对发展援助委员会 26 个捐助方所 做的调查显示，发展援助委员会捐助方通过公民社会组织提供援 助有四个基本依据。81 这些依据彼此互不排斥：

• 68

在捐助方的援助计划中实现发展目标，通常与在伙伴国提供 服务相关；

携手公民社会提供对外援助

在伙伴国内，通过与民主进程和社会职责相关的捐助方援助 计划实现发展目标（在伙伴国支持独立组织开展职责推进工 作）；

• •

提高捐助国公众对援助及发展问题的认识；以及

加强发展中国家公民社会组织的能力，以更高效地将援助资 源提供给受益人群。

捐助方与公民社会组织合作的相对优势 在上述调查中，发展援助委员会捐助方还指出了公民社会组 织能够为发展合作及实现捐助方援助计划目标带来的几个相对优 势。82 最重要的优势如下：

•

公民社会组织能够在伙伴国更直接地接触目标受益人群，并 以可持续的方式与他们互动；

•

公民社会组织能够对人道主义危机快速做出反应，并在人道 主义局势下持续有效地参与到实地工作中；

•

公民社会组织具备开展培训的特殊技能与能力，可以涵盖边 缘受益人群，能够对实现发展成果的有效方法进行创新；

• •

5 捐助方及公民社会组织：制定政策及策略引导二者之间的关系

•

公民社会组织能够在脆弱和冲突局势下为受影响人群提供有 效支持，这是捐助方和多边机构无法做到的； 在一些非捐助方重点关注的国家，公民社会组织能够扩大捐 助方援助的地理覆盖范围及存在；以及

南南合作的可能性有多大？

69

•

公民社会组织能够与捐助国的支持者进行沟通，以维持公共 constituencies to sustain public support and 支持、为发展合作带来额外的非政府资源。

与公民社会组织一道实现捐助方的援助目标 尽管此前已对公民社会组织参与的单独项目开展了诸多评 估，但鲜有研究涉及捐助方政策、计划预期以及与公民社会组织 合作目标的完成情况。挪威援助机构 NORAD 对此进行的一项调 查显示，大部分公民社会组织项目都以贫困人口和地区为工作目 标，包括那些边缘和脆弱人群。然而，该研究的结论是，在向 “最贫困人群”提供援助方面，公民社会组织通常与比官方捐助 方一样，都不甚成功。大多数接受调查的挪威公民社会组织都没 有国家级策略。它们的发展活动主要侧重于自身具体的伙伴关 系，而非捐助方或政府的国家级策略。此外，尽管有创新的先 例，研究在结论中指出“多数项目还是采取众所周知的方法和技 术”，而这可能也是最恰当的方法。83

其他发展援助委员会捐助方确定了在与公民社会组织一道提 供援助的过程中所面临的挑战，这些挑战与捐助方的援助目标相 一致：84

•

在与许多小型公民社会组织合作的过程中，捐助方 在管理财务和计划关系方面的交易成本较高。在国家 或社区层面，公民社会组织同样面临伙伴关系管理的成本。 高额的交易成本固然是一个问题，但由于活动通常具有地方 性特色，这些支出是实现良好及可持续成果的必要条件。85

70

携手公民社会提供对外援助

在类似领域以及/或地区开展工作的公民社会组织、在捐助方 与伙伴国公民社会组织之间，存在着重复工作和彼此协调 的挑战；86 以及

•

有关项目实施、职责和透明度的公民社会组织能力问题。

关于公民社会组织在实现发展成果方面的效率和影响一直争 论不断（因为政府部委或私营领域也可以作为提供援助的渠 道）。然而，几乎所有发展援助委员会捐助方都承认，公民社会 组织在发展中做出了大量重要贡献，这是其他机制不可复制的。 作为独立的发展参与方，公民社会组织在捐助方项目上具有独特 的优势。唯有在合法的政治环境中，公民社会组织才能作为民间 组织在发展中发挥有效作用（参见章节 3.3），而不是成为政府 的工具。在这一背景下，捐助方与公民社会组织之间的关系是如 何反映捐助方在不同地区（国家）、领域或项目方法中的发展要 务的？

5 捐助方及公民社会组织：制定政策及策略引导二者之间的关系

•

越来越多的捐助方都开始采用多种机制，以确保其对公民社 会组织活动提供的支持能够侧重捐助方的发展要务。87 美国案例 分析列出了当前美国国际发展署与国内非政府组织之间的契约关 系。在这些约定中，资金只提供给“美国国际发展署选择的领域 和捐助方制定的优先领域及项目”。88 这些公民社会组织必须自 己筹集资金，同合作伙伴一起实现其自身的项目目标，这与美国 国际发展署提供的资金是截然分开的。设立在美国的国际非政府 组织也会从其驻扎在其他捐助国的附属机构中筹集资金，以实现 后者的目标。

南南合作的可能性有多大？

71

案例分析显示，瑞典和澳大利亚在公民社会组织伙伴关系方 面比美国更具灵活性。这两个国家拥有融资计划，以便为瑞典和 澳大利亚公民社会组织确定的计划提供核心制度资金。这些政府 与公民社会组织关系公认“非政府组织及政府可能具有类似的整 体目标，但非政府组织对发展所做的贡献与政府不同。”89 另一 方面，澳大利亚国际发展署也通过双边融资窗口为公民社会组织 提供支持，该窗口侧重与发展署国家双边计划要务直接相关的具 体醒目。在瑞典国际发展合作署，大约有四分之一向公民社会组 织提供的援助并不限于瑞典国内或特定领域；根据合作署政策， 余下四分之三的可用资金应用于非政府组织发展要务，但仅用于 瑞典国内的特定领域计划上。90

在向公民社会组织提供资金的过程中，对捐助方发展要务的 重视程度主要取决于融资方式（见下文）。据上文所述的经合组 织发展合作理事会所做的调查显示，半数发展援助委员会成员都 通过财政刺激政策来确保遵循捐助方的发展要务，而另一半或通 过与公民社会组织开展政策对话、或通过对捐助方出资支持的公 民社会组织活动进行事后监督及评估来实现这一目标。91

根据经合组织发展合作理事会捐助方调查，发展援助委员会 认为，微妙的平衡是必要的。捐助方的指令和发展要务应与公民 社会组织的发展要务相一致，并应尊重公民社会组织发挥作用以 及在实地取得发展成果的自主权。公民社会组织不应被视为捐助 方计划的唯一承包人。另一方面，这种平衡必须考虑伙伴国的方 针政策及框架，尤其是那些在国家层面、从一个全面政策程序发 展而来的政策及框架。根据经合组织发展合作理事会的建议，92 捐助方应：

72

携手公民社会提供对外援助

•

•

根据公民社会组织融资机制的具体情况，采取平衡而透明的 方法； 向公民社会组织提供资金时，事先阐明是否希望公民社会组 织侧重伙伴国政府所关注的发展要务，或缩小发展要务之间 的差距；以及

与公民社会一道开展多边利益相关方协商，探讨发展议题， 尤其要与公民社会组织平台和联盟进行合作，以促进公民社 会组织之间的协作。

捐助方向公民社会组织提供支持的制度结构 在捐助国中，管理捐助方官方发展援助的组织结构千差万 别。这些结构有的是通过外交部特别设立的发展援助协调机制， 有的是致力于发展合作的政府独立机构，还有的是多个政府部委 联手，对发展合作的不同方面承担线性责任。93 发展援助委员会 捐助方驻伙伴国的大使馆也在分担援助计划实地管理方面发挥着 日益重要的作用。大使馆能够根据本国发展要务，促成更大的协 同作用。对于一些捐助方而言，大使馆还拥有可支配的资金，通 常用来与当地公民社会组织一道为小型项目提供支持。

5 捐助方及公民社会组织：制定政策及策略引导二者之间的关系

• •

通过协商框架，与公民社会组织伙伴一起确立发展要务及目 标，包括希望公民社会组织侧重捐助方所关注的行业及主 题；

此外，在这些发展援助委员会官方发展援助机制下，还有众 多管理捐助方与公民社会组织关系的行政形式。94 大部分捐助方 都以资金的形式提供支持。通常，捐助方会在援助行政结构中设 立专门的分支或部门，以对其与公民社会组织的关系进行管理。 鉴于与捐助方建立伙伴关系的公民社会组织数量庞大，捐助方倾

南南合作的可能性有多大？

73

向于管理那些与其签订援助活动契约的公民社会组织之间的制度 关系（通过报告要求及阶段性制度评估）。它们通常给予公民社 会组织较大的余地，以对伙伴关系和实地计划进行管理。这种方 法更倾向于“自力更生”的性质，捐助方通过契约，使公民社会 组织在捐助方的国家双边计划中，实施由捐助方发起的项目。

然而，除了融资关系，捐助方政府可能希望与公民社会组织 建立多种多样的联系，比如政策互动，可与外交及/或机构政策人 员进行协调，这些人员与从事制度融资关系管理的人员相区别 （参见下文的捐助方政策对话讨论）。大使馆的工作人员也发挥 至关重要的作用，他们可在既定国家内，对设立在该国的捐助方 公民社会组织的项目和计划关系进行审查和监督。在那些被捐助 方列为优先援助对象和涉及捐助方敏感政治议题的国家里，大使 馆的作用则尤为重要。

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携手公民社会提供对外援助

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

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捐助方及公民社会组织： 探索融资方式 融资关系与捐助方对公民社会组织的政策与实践是相互塑造的关 系。公民社会组织从多种渠道为其计划筹集资金，但发展援助委员会 捐助方为公民社会组织的成长及人道主义融资提供了必要的基础。如 上所述，在 2011 年，包括欧盟机构在内的发展援助委员会捐助方通 过公民社会组织提供了价值 200 亿美元的援助，超过其同年双边援助 的 21%，也促使公民社会组织成为援助提供的重要参与方。

我们无法从国家层面去统计，捐助方通过公民社会组织提供的这 些援助有多少到达了当地公民社会组织的手中。如前所述，作为捐助 方的公民社会组织越来越多地以合作伙伴的形式参与到实际工作中。

南南合作的可能性有多大？

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地方公民社会组织之所以能迅速壮大，一部分原因也是由于在过去的 几十年中，公民社会组织捐助方及捐助方向地方公民社会组织提供的 直接融资不断增长。 发展援助委员会捐助方通过几个不同的融资方式为公民社会组织 提供资金支持。这些融资方式给予我们的经验教训能够帮助南南合作 援助提供方制定政策和方法，以提高它们通过公民社会组织进行援助 的效率。

6.1 捐助方不同融资方式为公民社会组织带来的利弊 在美国、澳大利亚和瑞典的案例分析中，我们列出了一系列通过 公民社会组织提供援助的复杂的融资渠道和机制。实际上，每个发展 援助委员会捐助国都根据其历史、国情和需求建立了独有的融资机 制。韩国、捷克共和国等新近捐助方也在设计融资机制时借鉴了他国 经验。95

尽管存在诸多差异，捐助方为公民社会组织提供资金的机制 可分为以下四类： 1. 支持公民社会组织的具体项目或计划； 2. 捐助方倡议机制； 3. 伙伴/框架协议或统一为公民社会组织提供核心融资；以 及 4. 长期融资协议以便迅速应对人道主义紧急情况。96

在一个特定捐助方的政策中，这些融资方式不一定互相排 斥。公民社会组织，尤其是大型国际非政府组织，可通过将捐助 方现有的融资窗口进行组合来获取资金。

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携手公民社会提供对外援助

1. 支持公民社会组织的 具体项目或计划

6

•

公民社会组织通常会计划并实施一个或多个项目。在非竞争 条件下，公民社会组织根据捐助方订立的标准提交项目以获 得捐助方资金。在特定的年份中，公民社会组织可能受限只 能提交一定数量的项目。捐助方可在全年任何时候设置提交 项目提案的时间。

•

捐助方为项目提案订立的标准可能仅限于捐助方确立的发展 要务（捐助方感兴趣的领域或地区）。标准也可能搁置当前 捐助国或特定领域的发展要务，考虑公民社会组织发起的诸 多提案并予以回应，后者可加强中小型公民社会组织开展计 划的能力。

•

捐助方在其总部（通常对设立在捐助国国内的公民社会组织 而言）或大使馆（通常对设立在伙伴国的公民社会组织而 言）进行提案核准工作。捐助方工作人员根据公民社会组织 的实力，选择符合条件的提案，而非通过与其他提案进行比 较来选择。

•

一些发展援助委员会捐助方曾对诸多非竞争性提案给予回应 （给予新的或小型公民社会组织机会）。更为普遍的做法 是，捐助方会依据具体领域或主题从公民社会组织中选择非 竞争性提案。根据公民社会组织特有的专业知识，捐助方还 可利用这一机制寻求独一无二的创新提案或试验性提案。

•

通常，捐助方会要求公民社会组织用与资金相匹配的援助安 排来说明需要资金支持的原因。公民社会组织要承担一定比

捐助方及公民社会组织：探索融资方式

融资关系特点：

例（10%到 50%）的项目/计划开支，通常是以计划管理和/ 或志愿者等实物（非现金）偿付的形式。

南南合作的可能性有多大？

77

• 10

尽管融资机制侧重对个体项目提供资金支持，有时其也允许 对公民社会组织预算中的“管理费用”提供一定比例（10% 到 12%）的资金支持。这种资金分配意味着，若缺乏最基本 的制度基础设施与项目进行匹配，公民社会组织无法有效地 开展项目。无论对捐助国内接受资金的公民社会组织而言， 还是对伙伴国内受益的实地公民社会组织（尽管后者通常不 在捐助方融资标准公开考虑的范围之内）来说，管理费用都 是必要的。

•

捐助方会与公民社会组织签订资金提供协议。该协议将规定 接受资金支持的项目之范围，包括预算、支出计划（与阶段 性财务和陈述式报告相关）以及项目成果框架。

这种方式何时最为有效？

•

• • 78

支持中小型公民社会组织，有时是相对较新的组织，它们获 取大量资金的能力有限，开展大型而全面计划的方法也有 限。在提案制定阶段，捐助方与公民社会组织之间的对话于 双方都有益。这种对话在竞争性的倡议机制（参见下文）下 通常无法实施。

通过与公民社会组织签订契约，为捐助方的计划目标提供支 持，公民社会组织在非竞争条件下，提供独一无二的技术或 项目能力。 为推动具体发展议题/问题创新的试验性项目提供支持。此类 项目通常以创新基金进行管理。由于创新具有独特性，我们

携手公民社会提供对外援助

很难能够设立一个竞争性标准对“创新”进行定义，因此对 少数项目来说，非竞争性方法是最佳选择。

为公 民 社会 组织 的 具体 着力 点 提供 支持 （ 研讨 会、 培训 等），这些努力重在加强发展中国家公民社会的特定能力， 或捐助国及发展中国家公民社会组织的学习过程。

2. 捐助方倡议机制 融资关系特点：

•

•

由捐助方向公民社会组织（有时是其他利益相关方）发起提 交项目或计划提案的倡议。公民社会组织必须在规定时间内 提交提案，且提案须符合捐助方订立的资格、项目或计划标 准以及这一特定倡议的指导原则。

捐助方及公民社会组织：探索融资方式

•

6

由捐助方规定特定倡议的提案提交资格，可能仅限于部分公 民社会组织，也可能广泛覆盖私营部门等其他参与方。提案 提交资格依据公民社会组织的国籍（例如只需要捐助国内的 公民社会组织）、存在/注册时长、在某一领域的最低资质， 以及/或计划要求具备的能力决定。

•

不同的提案提交倡议可能拥有不同的标准和指导原则，标准 根据捐助方为每个提案所寻求的计划性质而定。这些标准和 指导原则通常在倡议之初就公布出来。提出倡议的特定形式 将考虑具体的标准/指导原则。捐助方还可能对所有提案提交 倡议制定统一的指导方针和标准。

南南合作的可能性有多大？

79

•

在提案提交倡议的要求中，捐助方可能要求公民社会组织说 明其自身对项目提供的现金以及/或实物支出。此外，公民社 会组织还将被要求承担全部或部分管理成本。

•

捐助方机构/办事处的工作人员利用评估框架对所有提案进行 评估。这一框架设定了一个对提案进行评级的共同标准网 络。（有时这一评估网络在倡议之初就被公布出来，但并非 总是如此。）捐助方工作人员通常会为每条标准设定一个级 别（例如 1 级到 5 级），但有些标准是必须的（例如，没有 该标准，提案就不合格）。多数捐助方还将对每个提案采用 量化评估方法，以为最终决策提供参考。大多数情况下，由 一名负责发展援助的捐助方高级官员或政府部长对获选项目 的最终名单进行签署。

•

作出决定后，捐助方将与获选公民社会组织协商出资协议， 并可能要求公民社会组织在这一阶段对项目和融资进行精 简。通常采用长期法规对捐助方契约进行管理（例如，确定 活动的逻辑模式、成果框架、风险评估、支付计划、报告要 求等）。

这种方式何时最为有效？

• • •

80

捐助方寻找能够作为承包方的公民社会组织，以实施由捐助 方涉设计的项目和计划。 捐助方希望保留自己选择公民社会组织的权利，让那些能够 遵照其发展要务的公民社会组织作为合作伙伴开展活动。 捐助方希望逐渐为不同的公民社会组织提供更多支持（创造 一个“公平的竞争环境”）。捐助方在每一次竞争中，可根 据自身发展要务的变化可选择对不同组织提供支持。非竞争 性流程易使捐助方长期为一些固定的公民社会组织提供支持

携手公民社会提供对外援助

•

捐助方为独有的一次性援助寻求提案（如在一国出现危机后 开展二级重建）。

3. 伙伴/框架协议或统一为公民社会组织提供核心融 资 融资关系特点：

•

捐助方根据对公民社会组织长期提供捐助的经历与该公民社 会组织协商多年框架协议。公民社会组织提交的机构提案需 覆盖所有或大量由公民社会组织设计的计划，而非具体的项 目或计划提案（不同于上述的援助方式 1、2）。附录 4 提供 的案例为丹麦对框架协议的要求。

• •

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

这种方式能够能够让公民社会组织培养出与捐助方建立联系 的强大能力。

公民社会组织计划由公民社会组织计划和发起。计划必须与 捐助方的发展目标保持普遍一致，但通常不与个别捐助方或 捐助国的双边援助重点保持一致。

捐助过程通常包含严格的认证与/或常规机构评估，以保持框 架协议的合格性。

•

有框架协议的公民社会组织将在发展中国家中实地自主选择 与各种计划公民社会组织进行合作，并可与合作伙伴达成自 己的合作伙伴协议。

•

捐助与机构层面上整个组织、而通常非各计划或项目的逻辑 与成果框架相关，其进程也由该框架评估。公民社会组织有 权利和灵活性通过不同计划、以各种方式实现已达成的机构 成果（例如，使公民社会组织更有能力创造更多获得医疗保 健的机会）。

南南合作的可能性有多大？

81

•

• •

捐助协议有效期长达多年（如三到五年）。通常，每年会对 照组织的目标和成果框架评估进程。协议有效期内的支付进 度的设定基础为年度财政和陈述式报告（有时甚至为季度性 财政报告）。

在一些援助国中，制定框架协议需与公民社会组织联盟协 商。联盟成员通过该联盟根据核心和/或项目获取资金（参见 瑞典案例分析）。

框架协议通常包含一个计算捐助方（部分）通过协议为组织 的管理费用提供的资金的公式（例如，每年捐助方需将其支 出总量的 12%提交给组织）。

这种方式何时最为有效？

•

为组织良好、可以信赖的大型公民社会组织提供核心或机构 支持。这些公民社会组织通常设立于捐助国或全球家庭的一 部分之中。

•

捐助方对公民社会组织可靠的工作业绩记录持有信心。这种 信心的基础是与公民社会组织的长期合作关系、受捐助方委 任的独立评估以及机构评估。

•

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捐助方的目标是增强公民社会组织实力，使其凭自身实力成 为发展参与者。实现方法为向整个机构的公民社会组织决定 计划反映情况。

携手公民社会提供对外援助

安排使得公民社会组织对合作伙伴的利益有更积极的反应， 也使它们能通过互动实施计划适应变化的地方条件。

•

捐助方需回应公民社会组织以及它们在发展中国家的援助伙 伴的财政预测性需求，这是提高援助效率的原则。

•

考虑到三至五年的合作时间范围以及根据年度报告预先决定 的支出，捐助方需减少捐助方与公民社会组织的行政负担与 交易成本。

4. 长期融资协议以便迅速应对人道主义紧急情况

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

•

融资关系特点：

•

应对人道主义紧急情况（洪水、地震等）需要有能力、灵活 性及预先准备。几个国际非政府组织已在世界上诸多地区发 展了这些应急能力。捐助国的长期帮助有助于快速获得预先 批准的捐助资金，迅速应对突发紧急情况。

•

捐助者通过预先批准的过程选择高效的公民社会组织人道主 义参与者团体。预先批准的基础为捐助者及对公民社会组织 有效应对人道主义的经验和能力的独立评估。捐助者持有 （并定期更新）预先批准的公民社会组织名单，并了解每个 公民社会组织的不同能力与可活动范围。

•

紧急状况突发伊始，捐助者通常根据与组织的沟通以及该组 织是否能证明其设立在当地而预先确定一些公民社会组织， 向它们提供 100%的迅速发放资金。资金旨在首先应对紧急 状况，并不针对长期复杂的紧急情况或重建。 南南合作的可能性有多大？

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•

一些捐助者有时联合公民社会组织社会提供特别捐助基金， 从而与公民社会组织从公共处募集的应急资金相匹配。捐助 者通过上述的融资方式 1 或 2 发放基金，重点关注更长期的 重建和灾后复原计划。基金将发放给捐助者评估过的拥有最 佳项目的公民社会组织，而非筹集基金的组织。

这种方式何时最为有效？

• •

有人道主义公民社会组织（通常为国际公民社会组织）机构 有能力迅速且有力地应对紧急情况，且在组织中有很强的长 期能力（如红十字会与红新月会）。

它能根据对在当地或该国工作的公民社会组织的迅速实地评 估而创造条件，为首要应急需求提供快速、灵活的资金。

以上任一融资方式都可能使公民社会组织在发放技术援助方 面扮演一定角色。自 20 世纪 90 年代以来，从经济合作与发展组 织和发展援助委员会国家中涌现出大量志愿者为发展活动工作。 有人预测，特定年份中，涌现了 5 万多名志愿者。97 发展援助委 员会国家中还有许多公民社会组织致力于派遣志愿者。发展援助 委员会捐助者在资助这些计划方面发挥了重要作用，但通常是通 过上述方式实现的。例如，最大的志愿者派遣组织英国海外志愿 服务社在 2012 年从各类政府处获得了约 7 千万美元。2011 年，五个加拿大志愿者派遣组织从加拿大国际发展署处共获得了

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携手公民社会提供对外援助

发展倡议或作为与发展中国家对应方合作伙伴关系的一方面提供 技术知识。98

捐助方四十年的融资经验表明，在处理与公民社会组织关系时， 考虑多种融资方式至关重要。合适的融资方式往往能让公民社会组织 在与发展中国家的对应机构的合作中取得良好效果。依据捐助机构的 目的、受助国的国情以及公民社会组织的优势和能力量身定制融资方

捐助方及公民社会组织：探索融资方式

6.2 融资方式对捐助方和公民社会组织关系性质的影 响

6

式是最佳做法——毕竟没有一刀切的普适法则。99

在这方面，一些捐助方已经拥有了高效的融资组合方案，另 一些还是仅仅根据已确定的捐助方发展要务与公民社会组织签订 合约。捐助方选择的公民社会组织项目和方案征集机制完全基于 捐助方的发展要务，这已成为发展援助委员会内的惯例。在案例 分析中，瑞典处于一个极端，主要政策是尽最大可能为选定的公 民社会组织提供对应的、基于项目的核心融资。美国国际发展署 则处于另一种极端，公民社会组织几乎要完全遵从政府决定的发 展要务。 捐助方也许不仅仅会考虑融资方式与发展要务的一致性，同 时也会关注捐助方首选的融资方式会对公民社会组织实现项目目 标的能力和效率产生哪些影响。发展中国家的公民社会组织已经 发现了捐助方融资方式上的若干问题。100

南南合作的可能性有多大？

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•

公民社会组织的核心体制进程难以维系， 这主要受限于捐 助方的协议与条款。公民社会组织指出业已稀缺的核心支持 仍在不断下降，管理捐助方赠款的交易成本非常高昂，捐助 方还不断要求提供短期结果说明。尽管公民社会组织可以吸 引资源来实现具体的项目目标，但这类捐助方融资的相关协 议往往会让组织无法获得在基本运营功能方面的支持，主要 包括管理董事会、战略方案、融资系统计算机、其它行政资 源及持续薪资。最终，由于缺少对核心体制功能的支持，组 织有效开展项目的能力也会遭到削弱。

•

竞争性的捐助方机制下，国家级合作减少。 目前，为了获得与国际非政府组织建立合作伙伴关系的机 会或获得官方捐助方融资，公民社会组织往往相互竞争。 发展中国家的公民社会机构联盟或相关网络很少有机会开 展或提出战略性的部门方案来进行捐助方融资。因为捐助 方合约往往都是短期、有时限的，公民社会组织往往在与 相关网络及联盟合作的同时，也在不断寻找资源，争相向 捐助方介绍自己的项目。

•

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发展中国家的公民社会组织很少参与制定发展援助委员 会的公民社会组织发展要务（往往还有国际非政府组织 的发展要务），有时对地方上的公民社会组织面临的情形 也缺少了解。这些捐助方发展要务可能更多反映的是捐助 方机构与捐助国利益攸关方协商后确定的意向。但是事先 确定发展要务会导致大部分能够考虑到地方公民社会组织 发展要务的融资机会得不到关注。

携手公民社会提供对外援助

•

• 因无条件配合政府饱受压力。发展中国家的公民社会组 织希望为贫穷及边缘地区推进社会及经济发展做出贡献， 希望并期待这些目标与政府的实际发展战略相一致，或者 能够为政府战略作补充。但是为了实现更加密切的配合， 政府战略应当是政府与不同的发展利益攸关方普遍交涉的 结果。如果可行，政府与利益攸关方应当充分参与战略的 制定过程，力求让战略反映广大公民的利益及想法。如果 战略制定没有经历相应的政治流程、不具备社会包容性， 公民社会组织有正当理由主张，他们的方案设计填补了原 有的空缺，照顾到了边缘人群的利益。类似地，如果公民 社会组织与政府之间不经常交流、开展对话，要开展务实 的协作与配合工作也会困难非常。

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

获取国家政府策略与捐助方方案的相关信息对许多发展 中的公民社会组织而言仍是巨大的挑战。如果融资模式旨 在加强不同发展行为体之间的政治对话与协作，那么获取 行为体参与的项目及参与意图方面的有关信息就至关重 要。

为了选择某一特定机制支持公民社会组织，援助提供方可能 会在权衡利弊时考虑以下融资问题 101：发展援助委员会及其它融 资模式分析师的评估都点明了对于支持公民社会组织至关重要的 各种好做法。为提高公民社会组织提供援助的有效性，以下问题 值得考虑：

南南合作的可能性有多大？

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•

为在公民社会组织实现援助方所乐见的具体结果与目标 量身打造融资机制。 102 长期而言，若融资目标是强化公 民社会组织的能力，融资模式则要针对并满足公民社会组 织的自身需求，开展多年的长期融资 103 另一方面，在紧 急情况结束之后制定竞争性机制并开展一次性融资项目为 医疗服务提供有力支持。

•

捐助方融资机制的多样性能够支持不同类型、不同规模 的公民社会组织培养独特能力和竞争优势。中小型公民 社会组织可能还不具备在激烈竞争中脱颖而出的能力，但 是这些组织却能让相关选区获得特定专业知识或为其提供 机遇，在捐助方项目中获得有效产出。正如一些评论员所 说，提案征集机制鼓励了公民社会组织之间的竞争而不是 协作。捐助方可以有意识地选择不损害公民社会组织多样 性 的 融 资 机 制 （方 法 是 只 关 注 少 数 知 名的 公 民 社 会 组 织），发展中国家的公民社会组织能力参次不齐，却都来 竞争融资机会，这时候尤需注意。104

•

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循证的透明融资指导为申请方提供了明确的指示与选择 标准，是融资机制的重要方面。当捐助方明确说明其资 助公民社会组织的目的时就会接收最好的提案；因此，提 案的要求应当清楚明确。指导要以公民社会组织融资的管 理政策为根本。当公民社会组织对捐助方有详尽的了解， 且双方有交流商讨，这样才能制定出最优政策。

携手公民社会提供对外援助

•

尽可能实现援助方与不同融资机制在项目运用、汇报及 监督要求上的一致性有助于降低交易成本。 106 发展中国 家的公民社会机构中获得数个援助方融资的常常在为项目 融资时累于不同的运用及汇报要求，最不发达国家的部委 也有类似经历。但公民社会组织在处理行政领域工作时远 不如政府有能力，援助方的要求常会为给他们造成很多 （不必要的）交易成本。

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

•

调整汇报和监督要求来实现预期目标，并考虑具体发展 环境的内在风险至关重要。许 多发 展 形 式 都 有 固 有 风 险，往往很难预设具体结果。需要从项目经验中吸取教 训，不断调整适应新需求，有意识地构建理想结果，而不 是通过处罚和/或严格监督的方法实现 105

6.3 发展援助委员会捐助方决定公民社会组织融资的决 策程序 在多个公民社会组织中做出选择是非常复杂的决定，还要考 虑具体情形。抉择本身既包含政治考虑又涉及技术标准。2011 年 12 月的《釜山有效性发展合作伙伴关系》[§22]承认援助方和 政府应当按照“伊斯坦布尔民间社会组织发展实效原则” 107，像 衡量发展行为体一样衡量公民社会组织的有效性。由于原则都高 度概括，没有直接的评估标准可以用来确定选定的公民社会组织 是否合适。然而，在有关申请组织的背景问题上，公民社会组织

南南合作的可能性有多大？

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的有效性原则可以作为基础，体现在援助国框架里，用以评估机 构能力，决定机构评估或公民社会组织评估中应当展开调查的领 域。

对获得资助的当地公民社会组织项目加深了解、保持敏感是 做出优质决策的前提。确保公民社会组织的专业能力能够管理资 金并向援助方做出汇报非常重要，认识到其编程能力也同样重 要。国际性非政府组织或是总部在国家首都的、技术管理能力很 好的发展中国家公民社会组织可能不具备在社区内与贫困、边缘 人群合作的技能。但项目的成功需要他们获得当地人民的信任。 有目的的深入探索无法用技术标准衡量，也无法用任何东西替 代，只有通过探索才能让援助方对地方情况有所了解。这种迭代 知识是通过不断咨询及委托研究所得，资金分配是很关键的一部 分，特别是当援助方不太熟悉公民社会组织的具体情形时就更是 如此。108

在公民社会组织方面开展南南合作，鲜有先例。这一决定的 落实首先需要援助方和公民社会组织相互了解、建立互信。可以 通过试点项目测试相关能力与两者的工作关系。研究人员在对于 本地化发展合作展开过细致研究后总结道：“整体而言，援助方 不应该将大量时间花在研究每一个具体项目上，而是需要投入更 多时间了解整个公民社会，这样才能采取长期的战略性系统化手 段”。109

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•

避免死板僵化的流程、政策：举例来说，提案征集机制 中，征集方面往往有一些业已确定、不可或缺的政策决策 步骤，包括制定严格标准，合格要求及决策规定。提案提 交之前，公民社会组织与政府官员之间不得有任何交流。 这一方式在发展援助委员会的捐助方之间很常见，使用也 越来越频繁。因为这一方式政策透明，捐助方在管理短期 公民社会组织项目关系时又通过技术创新确保了公平竞 争，因而广受好评。但是如前所述，因为没能加大小型组 织的参与，长期而言，公民社会组织程序性创新遭到了限 制，捐助方与发展中国家公民社会组织的长期可持续伙伴 关系也受到削弱，因此，该方式也同时遭到不少诟病。

•

公民社会组织认证及决策：为公民社会组织提供核心支 持的融资模式需要强劲的长期认证过程。将认证融入捐助 方的决策过程非常必要。一旦这些组织获得了这一方式的 融资，他们就可以免受捐助方的各种指导的限制，相对自 由地从事各种活动。 110 从捐助方的决策角度来看，因为 鼓励公民社会组织保有连续获得资助的权力，核心融资方 式受到批评。然而，最近的研究表明核心融资会在加强公 民社会组织能力，包括与受益人群之间的对应关系方面发 挥重要作用，从而加强国家所有权。 111

南南合作的可能性有多大？

6 捐助方及公民社会组织：探索融资方式

发展援助委员会各捐助方在选定接受资助的公民社会组织上 差异巨大，融资机制也各不相同。在作出融资决定时应多方考 虑，体现政策方式：

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•

快速应对人道主义危机：如上所述，许多发展援助委员 会捐助方已经制定了预先批准的公民社会组织名单，它们 可以在紧急情况发生之初就快速获得紧急融资。这种决策 流程当时只需要决定融资水平，即可通过预选机构进行发 布。建立合格公民社会组织名单需要由人道主义援助提供 方在筛选前进行尽职调查。

6.4 发展援助委员会捐助方为发展中国家公 民社会组织提供直接支持的融资方式

发展援助委员会捐助方提供给发展中国家的地方公民社会组 织的资金，可以通过与捐助国的公民社会组织建立合作伙伴关 系，由捐助国组织分配，或者可以由捐助方直接交递。不过实际 操作中两者的比例还未可知。各种研究记录都表明，发展援助委 员会捐助方对于发展中国家的直接支持有日益加大的趋势。112 近 来，发展委员会 26 名捐助方中 20 名的汇报都表明，其援助总额 的 1%至 30%都直接分配给了发展中国家的非政府组织。113

发展援助委员会捐助方对于加强全国化融资兴趣愈浓。为了 成功开展以政府部门和民间社会、私营领域为合作伙伴的全面性 全国项目，他们希望多关注捐助方的融资方式。该全国方案评估 捐助方/发展中国家在国家方案方面的最佳方式，但同时也在实施 这些方案的不同行为体之间打造合力，114 支持公民社会组织进行 创新和公民监督，符合南南合作的原则（团结并尊重国家主 权）。该方式对发展行为体包容性更大，对实现并维持南南合 作，特别是社会领域的合作发展结果意义重大。

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6

•

发展中国家公民社会组织中介：捐助方通过发展中国家 的个别中介公民社会组织（包括国际非政府组织的地方附 属机构）资助小规模草根组织。国家组织之所以被选中， 一方面因为它们拥有强大的技术能力来妥善管理捐助方关 系，但同时也因为证据表明，他们能够与社区组织取得联 系。此类安排为融资提供了清晰的管理关系，对地方条件 有更好地反应，能够有效发展公民社会组织与地方社区之 间的合作伙伴关系，深入社区，只是各地发展水平仍然有 异。

•

与部门支持项目建立联系: 部分捐助方（如英国国际发展 署和加拿大国际发展署）在预算与部门支持之间建立了联 系，帮助发展中国家部委获得部分支持资金，在相关部门 加强公民社会组织的能力建设。 115 这些资金加大了项目 所有权，支持公民社会组织创新，允许公民监督政府援助 支持的项目。另一方面，它们也可以加强地方公民社会组 织与政府部委之间的委托关系，减少公民社会组织独当一 面的情形。

南南合作的可能性有多大？

捐助方及公民社会组织：探索融资方式

发展援助委员会捐助方一直以来都主要以总部在捐助国的公 民社会组织为中介，通过签订合约，委任其管理双方关系，支持 地方公民社会组织。中介公民社会组织与发展中国家的地方合作 伙伴合作执行相关项目。但是随着发展中国家公民社会组织与潜 在捐助方伙伴的不断发展，最近出现了几种支持捐助方与发展中 公民社会组织建立直接合作伙伴关系的新型融资模式。

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•

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地方集资机制：一些发展援助委员会捐助方集资的资金被 汇聚为国家层面的统一资金。捐助方与地方公民社会组织 在不同程度上共同管理这些地方集资机制。相关资金又得 以用于更小的地方公民社会组织的项目。集资资金有时会 有一定的主题（如治理乌干达），有时则可跨部门提供支 持（如坦桑尼亚） 116 这些安排都利用了地方的能力优 势，通过地方公民社会组织管理捐助方资金加强了所有权 （它们在治理资金上发挥了有效作用），与更小的社区公 民社会组织取得联系。否则，这些组织因为能力有限，是 无法与捐助方或国家公民社会组织建立直接联系的。但是 资金的分配需要透明的融资标准和决策，若要避免偏见、 分割地方公民社会组织所在社区，则须设立地方社区问责 制。地方公民社会组织项目的融资往往通过援助方的使馆 加以管理。瑞典的案例显示，与地方非政府组织签订的协 议中有近一半是直接资金支持，另一半则是通过地方中介 组织开展的非直接支持。

携手公民社会提供对外援助

7 捐助方及公民社会组织：政策对话及公民参与

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捐助方及公民社会组织： 政策对话及公民参与 公民社会组织越来越多地与发展援助委员会援助方一起影响政策 方向、创造学习环境。遴选出的公民社会组织根据他们在发展实践中 的独特经验，在为政府研究替换性政策提议方面发挥了重要作用。在 大多数发展援助委员会成员国中，公民社会组织在帮助援助国公众创 造知识、培养敏感度和取得公众支持方面发挥了重要作用，极大地推 动了援助国政府和发展合作机构的各项活动。为此，公民社会组织在 学校中开展教育项目，进行筹款活动，与媒体沟通，尤其还应对人道 主义紧急事件。

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社交媒体和因特网在公民参与和取得公众援助支持中的地位也越 来越重要。117 在过去的十年中，公民社会组织已经成为加强援助国和伙伴国的 问责制的主力。为此，他们进行独立研究和提出以证据为基础的主张 以加强援助国和政府在发展合作中的承诺。随着援助国透明度的增 加，公民社会组织能够监督援助国资金的分配，提供独立的保证，保 证资金用于指定受益人并真正取得持续性的成果。公民社会组织的这 个作用帮助援助国和南南合作中援助提供国检查是否他们的干预能够 满足发展中国家当地的需要。

援助国中的公民社会组织也与公共机构和援助机构一起促进制定 替换性发展政策。在政策领域，比如人们对粮食安全、健康、儿童权 利、适应气候变化以及影响贫穷和边缘化人群的民生问题等更加关 注，这些领域都非常重要。北方国家的公民社会组织依然倾向于主导 国际论坛的政策对话，比如在联合国的机构和工作流程中。但是南方 国家的公民社会组织网络在这些机构以及其他全球进程中的发言权正 越来越强。118

许多中等收入国家的参与了南南合作的国内公民社会组织在过去 几十年中也非常积极地参与国内政策对话和倡议。 119 然而，至今为 止，这些公民社会组织比如印度和巴西，还没有对他们国家的南南合 作政策方向给予足够的忠实。根据对巴西和印度进行的案例分析，随 着南南合作的扩展以及其在援助国知名度的提升，这种专门的关注某 些公民社会组织的国家计划可能正在变化。这些公民社会组织也加深 了对扩大政府在南南合作中作用的理解和支持。

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在巴西，周期性对话已经从 Abong 发展到巴西非政府组织平台， 然而，有证据显示政府的其他部门

也对利用巴西的非政府组织专业知识越来越感兴趣。121 在印度，政府 在 2012 年 9 月创建了发展合作管理局来精简所有援助活动。不久之 后，发展合作管理局官员们希望公民社会组织能讨论可能进行对话合 作的领域。在 2012 和 2013 年，在印度发展合作论坛活动中，一系 列多方利益相关者参加的会议得到召开。这些会议旨在增强对印度全 球发展合作努力中的相互理解，包括印度非政府组织在全球工作的经 验，以及建立某些关于印度外部发展政策的对话机制。122

在 2013 年 4 月，一家土耳其援助机构——土耳其国际合作与发

展署，与联合国开发计划署合作举办了一场 30 多个土耳其非政府组织 参加的关于土耳其发展合作的研讨会。研讨会的目的就是促进土耳其 国际合作与发展署的一项发展政策，这项政策包括与土耳其公民社会

7 捐助方及公民社会组织：政策对话及公民参与

再到政府参与巴西的国际合作。120

组织的关系。123 尽管这项举措都是相对幅度较小的，但却在早期预示 了几个南南合作的援助提供国希望能更规律地与它们的民间社会进行 互动。他们这样做将不仅深化务实关系，还能加深政策对话。

发展中国家的公民社会组织也进行自我组织，推动了当地和国家 政府政策的发展进程。最近由乌干达、莫桑比克和孟加拉国的国内公 民社会组织进行了一项评估，是关于发展援助委员会援助国对国家政 策举措的支持的。这项评估明确了一些实现有效政策参与的因素和经 验教训。124 这项评估重点强调了几个与公民社会组织和政府相关的重 要因素，这些因素促成了更加有效的政策参与。

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•

与赞助者的关系：能够与大赞助者保持和证明有关系的公 民社会组织在向政府提出政策修改提议时，其主张具有合 法性和可信性。

•

循证研究：公民社会组织能够推动强大的基于证据的高质 量研究以及对政府政策的监督，在此基础上政府可以建立 一个正在进行的关于政策选择的对话。

•

持续参与：最佳参与公民社会组织的方式就是定期参与而 且只对政府即时的政策需要发挥作用。大多数“成功”的 政策参与都是十年以上参与的成果。政府和公民社会组织 积极地通过对话建立一种成熟的关系。公民社会组织能够 通过在政府和立法机关中的联盟加强对发展选择的支持。

•

政策对话中的技巧和训练：关注进行有效的政策对话和 参与所需的技巧是可取的。在大多数公民社会组织，尤其 是首都城市之外的公民社会组织进行政策对话的专业人力 资源能力薄弱。同样的，政府官员也应该获得与公民社会 组织进行有效磋商的新技能。

•

与公民社会组织联盟合作：政府在与公民社会组织联盟 和网络的代表合作时便能够与更加广泛的公民社会组织合 作。公民社会组织联盟和网络能够成为公民社会组织的全 国性平台，把公民社会组织共同关注的问题汇集到一起， 这些问题都是联盟与成员国进行审议之后得出的。

在政策对话中，国家政治决定了在国家层面和地方层面参与的可 能性，不管公民社会组织是否得到了政府正式的法律认可。援助国评 估把被邀请进入的空间（在这个空间政府寻求公民社会组织的政策建 议）和宣布占领的空间（在这个空间公民社会组织必须为自己“从下

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的”政策对话中双方取得最大利益的最佳实践。但是所有 3 个国家的 公民社会组织也在当地社区和组织中建立了宣布占领的空间来推广政 策变化和新的法律。评估指出了一些重要的不利条件，这些不利条件 可能阻止公民社会组织宣布占领一个正当的空间来进行政策参与。国 家研究引起人们注意到政府操控规范性和法律性要求，以限制公民社 会组织操作和可能筹集到的资金。政府有时会对集会自由权施加限 制，这减小了民众组织和其他公民社会组织的代表参与和倡议的空 间。125

南南合作的可能性有多大？

7 捐助方及公民社会组织：政策对话及公民参与

方”宣布坚持自己的政策角度的权利）。当政府和公民社会组织在政 策上有一个共同的利益时，比如扩展基础教育或者发展外部援助政 策），被邀请进入的空间常常是一个受欢迎的方法。然而在这种领域 中，公民社会组织可能会警惕政府仅仅是在利用公民社会组织来促进 已经决定的政策合法化。附录五强调了一些援助国和政府从“被邀请

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8 发展中国家公民社会组织的发展趋势：政府合作

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发展中国家公民社会组织的 发展趋势：政府合作 发展中国家的公民社会组织与当地和国家政府之间有着各种各样 的关系，有或公开或隐蔽的紧张关系，也有合作。这些关系都是跟情 景紧密联系的，是在社会、政治、历史因素综合作用下产生的。这些 因素包括政府对公民社会组织工作方式的信心和信任，整体政治环境 的性别关系，以及某些特定的公民社会组织的目标和政策等变量。所 以在政府与公民社会组织关系中有很多变化会在援助国和南南合作援 助提供国建立当地发展政策和战略的包容性国家所有制过程中产生影 响。

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8.1 发展中国家中国家级和地方公民社会组织 的政府融资情况 尽管没有完整的数据，但综合所有研究及几次采访所得的结 果，可以肯定参与发展合作的国家和地方性公民社会组织几乎所 有资金都来自外国捐赠者。126 一项关于肯尼亚公民社会组织的研 究表明，该国组织 90%以上的资金都来自国际援助。公民社会组

织的资金中只有 1%由肯尼亚国家和地方政府提供。127 在乌干达 开展的一项案例研究表明，外部资金占到该国公民社会组织总资

金的 80%以上，而私人捐助占比不足 3%。剩余 17%的资金来自 商业收入。获得成功的乌干达非政府组织在发展与捐助方的关系 时逐渐养成了多种技能。他们通常有一套丰富的发展利益组合， 这些利益时常变化，以满足捐助方不断变化的优先需求。他们与 地方和国际公民社会网络的关系同样重要，这些关系可以增强他 们的可信度，使捐助方更加信任他们。128

在巴西这样一个中高收入国家，有整整 78%的巴西非政府组

织协会（一个巴西公民社会组织平台）成员机构曾于 2007 年报

告说他们接受国际资金援助。但是，虽然 2003 年这些成员机构

的预算中大部分是国际资金，到了 2007 年，国际资金占比却出 现了大幅下降。巴西公民社会组织对外国援助的依赖程度越来越 低。129 虽然并无可靠的公共机构对印度公民社会组织国际援助规 模作过估算，但广为流传的新闻报道称其数目可观。由于某些传 统的捐赠者将其援助资金向中等收入国家以外转移，这些国家公 民社会组织所受国际资金的数量也可能会减少。但相比之下，中 国地方的个人捐助占到了中国非政府组织资金来源的 90%以上。 130

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8.2 发展中国家政府与公民社会组织的关系

术部门视为重要的参与方。131 然而，这一利益似乎还未转化为发 展规划中的长期合作。

在非洲可以看到非常具体的合作，也就是说政府要求获得公 民社会组织的基础设施，利用该设施提供医疗、教育或食品援助 等专门服务。132 这些合同关系以提供政府服务为目的。参与方通 常是红十字会等国际非政府组织，有时也可以是政府为特殊目的 而设立的公民社会组织。越来越多的地方/国家性公民社会组织和 地方政府建立联系，但这些联系常受到当地政治庇护的影响。

发展中国家公民社会组织的发展趋势：政府合作

在一些发展中国家，公民社会组织被国家和地方政府各部技

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乌干达的公民社会组织成功地提供各项服务，填补了政府机 构的资源空缺。这些公民社会组织针对发展倡议设立了政策指导 方针，提升社区成员的意识，赋予他们力量，使他们能参与到这 些过程中来。133 尽管这些公民社会组织在执行倡议时可以独立于 政府之外，但政府还是可以通过不同的监管手段影响公民社会组 织的规划实质。比如说，在教育项目中，政府通常要求公民社会 组织进行登记，还可以针对公民社会组织的干预设限（限制其地 理区域或干预形式），还能执行（教师资质或学校课程）标准。 134

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在印度、巴基斯坦和孟加拉，公民社会组织和政府间的合作 更为多样。这些合作包括公民社会组织向小学校提供援助，管理 政府医疗中心，以及支持地方政府的卫生项目。135 很多情况下， 相关公民社会组织和政府间形成了成功互惠的合同关系。同时， 作为公民社会组织，他们也可以继续自主开展项目规划。136 比如 在孟加拉，公民社会组织在社区基础教育中的丰富经验已成为其 与国家政府合作的基础。合作内容包括提供更多基础教育和早期 儿童教育机会，还包括制定国家教育政策。137 经济上更独立的公 民社会组织更有可能和政府成功建立伙伴关系。138

政府和公民社会组织在提供服务方面开展 有效合作的条件 似乎有多重重要因素影响到政府和公民社会组织在提供服务 方面开展合作的能力与合作结果。显然，各国政府和公民社会组 织各不相同，可以为双方合作作出独特贡献，双方也都会随时间 而不断变化。139 认识到这些动态后，我们可以总结出此类合作的 几项共同特征：140

•

有利的法律框架：对公民社会组织来说，稳定有利的法律和 监管框架是政府和公民社会相互尊重、建立合同关系的重要 前提。141 这一框架承认公民社会组织是拥有独立权利的发展 参与方，而不仅仅是政府的分包商。由于许多发展中国家缺 少这一框架，政府和公民社会组织很难就联合融资达成长期 协议。就像之前提到的，许多发展中国家的法律框架可能已 经过时（如印度），或者对公民社会组织的运行加以限制 （如限制其获取资源或资金，注册过程漫长复杂，或不公平 的监管框架等等）。142

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8 政府和公民社会组织就合适的项目执行方式展开对话： 就服务提供制定开放透明的国家政策是建立有效合作伙 伴关系的关键。143 在一些国家，公民社会组织延伸至服 务提供领域，部分原因是提供此类服务的政府项目明显 运行不力。由于各层面缺乏有关适当执行政策的对话， 许多非常优秀的公民社会组织都不愿和政府（或其他外 部捐赠者）签订合同。这些公民社会组织担心的是它们 在这些项目，特别是地区和区域性项目的发展方向上丧 失发言权。不够灵活的政府合同还有可能削弱公民社会 组织的有效性，使其难以有效创新或应对各地的情况和 地方所有权。

•

增强信心是关键：发展中国家政府和公民社会组织之间 的关系处处弥漫着双方的猜忌。他们不放心的问题包 括：到底哪一方真正为公众利益服务，对资金获取渠道 的不信任，还有对地方政府里资助网络的忧虑。在南亚 开展的案例研究表明，逐渐建立互信非常重要。如果约 定的活动能以双方共同目标为基础开展，同时理解公民 社会组织需保留其作为组织的自主权，则更有可能取得 积极的结果。

发展中国家公民社会组织的发展趋势：政府合作

•

公民社会组织能长期有效地提供服务（如在孟加拉）并得到 所有发展参与方的认可，是重要的合作基础。在这些情况下，政 府不会因为需要承认公民社会组织在他们缺位的领域（如与社区

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合作及/或提供技术技能）作出了贡献而有危机感。而公民社会组 织则须承认，政府的首要责任和使命就是为公民提供医疗和教育 服务。在这样的背景之下，政府和公民社会组织有着共同利益， 那就是保证公民社会组织的服务提供能力不断提高。144 捐赠方和 政府常基于可衡量的短期成果寻求稳定的合同条件。这些合同可 能是公民社会组织和政府间紧张的反复了解和交流的结果。而公 民社会组织则经常想要在合同外与政府保持非正式的联系，以便 加强一开始可能不太明显的共同利益。145

国际非政府组织以及与 发展中国家政府的合作 在发展中国家，国际非政府组织和北方国家的公民社会组织 必须在东道主国家政府建立的法律框架下开展工作。如果国际非 政府组织在这些国家扮演重要角色，政府就会经常和这些组织开 展正式和非正式的合作。146

对国内公民社会组织的国际援助（来自捐赠方、国际非政府 组织和捐赠国公民社会组织的援助）是对大多数国内公民社会组 织最重要的支持方式。许多发展中国家已经开始追踪国内公民社 会组织获得的外国援助，并特别关注那些以各种形式开展公共政 策监管及倡导的组织。埃塞俄比亚、埃及和俄联邦的例子很引人 注目，但是国际非盈利性法律中心报告说，2012 年巴基斯坦、 孟加拉、卡萨克斯坦、尼加拉瓜和马来西亚政府也在考虑对外国 援助设限或已采取相关措施。147 政府追踪本国公民社会组织的

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携手公民社会提供对外援助

现在，要求越来越多的外国公民社会组织和发展中国家政府 签署理解备忘录，该备忘录会简要论述有关其项目或参与情况的 协议。148 发展中国家政府理所当然地想要获得国际非政府组织服 务提供方面的信息，并希望就此和它们达成协议。双方都希望避 免工作出现重叠，并希望能就服务内容相互补充。鉴于参与发展 合作的公民社会组织数量庞大，提高援助的透明性不失为进一步 协作的可行方式。越来越多的国际非政府组织加入了国际援助透 明倡议，这应该可以实现有关全球非政府组织项目信息的集中登 记。未来，数据映射技术的进步可使各国政府和其他利益相关方 越来越清晰地看到公民社会组织项目的具体位置和目的，从而进

8 发展中国家公民社会组织的发展趋势：政府合作

工作是为了实现合力的最大化，增加政府计划的有效性，这是他 们的正当关切和利益所在。但限制及管制资金援助的趋势着实让 公民社会组织倍感忧虑。不论政府规章声称这样做意图何在，都 有可能限制公民社会组织在加强政府问责中的重要作用。这种控 制也有可能削弱所有国家级公民社会组织的有效性，使其难以在 各自的发展领域，如提供医疗保健和教育，作出全方位的战略性 贡献。

一步增强协作。149

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9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

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思考问题：加强公民社会组织 在南南发展合作中的参与 发展援助委员会捐助方通过公民社会组织提供援助的经验， 不能简单地被理解为并被用作中等收入国家向南南合作提供援助 的“模式”。该经验不仅非常多元化，且很难被概括为一个良好 做法的模式。同样重要的是，南南合作有其自身的原则和方法， 按照这些原则和方法，应考虑加强公民社会组织的参与度。此 外，几十年来，发展援助委员会援助国的公民社会组织已经被纳 入北-南“捐助方-受援方”这一援助范式当中，并深受该范式的 影响。不管是中等收入国家的政府还是公民社会组织，南南合作 伙伴方都致力于与该“援助方-受援方”的范式区分开来。所幸的 是，南南合作得益于中等收入国家的发展经验，以及中等收入国 家不同的发展实践与低收入发展中国家所面临的形势的相关性。

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除土耳其和几个中欧和东欧国家以外，对参与南南合作的中 等收入国家的研究不能表明国内的公民社会组织系统地参与了这 些项目。因此，要构建公民社会组织在南南合作的参与结构，几 乎没有参与南南合作的过往经验可借鉴。的确，在大多数南南援 助提供国，很少与国内的公民社会组织开展对话，来确定涉及到 的事项。然而，这些公民社会组织这些年的发展经验与南南合作 的目标可能有极高的相关性。而且，一些南方的援助方有兴趣与 自身国家及伙伴发展中国家的公民社会组织合作。公民社会组织 参与到发展合作事务中，不仅能提高国内对国际事务的关注，也 有助于南南合作的可持续发展。

因此，加强公民社会组织在南南合作项目中的参与度这一意 愿已经存在。要发挥这一意愿的作用，可能要南方政府和公民社 会组织进一步打下基础。要做到这一点，最好从关注一些首要问 题开始：

• •

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提供援助的政府是否有意愿为南南合作与公民社 会组织建立关系？如果有意愿，原因是什么？如 果没有，原因何在？ 对于公民社会组织可能参与的特定国家中的援助 项目，南南合作援助方的预期目标是什么？公民 社会组织的预期作用是什么？

携手公民社会提供对外援助

• •

现有的法律法规框架中是否存在一些限制，允许 或阻止南方公民社会组织通过其在伙伴国中的联 系，来开展实际的南南合作？

•

与南南合作援助国和伙伴国的公民社会组织展开 对话以得到以上问题答案的方式有哪些？

在未来的几年中，公民社会组织在南南合作中的参与度如果 能够提高，南-南发展援助方最好能够与公民社会组织在以下 5 个 重要的政策领域开展更紧密的工作：

9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

在这些南南合作援助国和伙伴国中，公民社会组 织的特定作用是什么？这些服务或公民社会组织 的特定作用与南南合作的目的相符吗？

1. 在南南合作的官方政策中定义公民社会组织的参 与；

2. 为所有援助参与方创造一个有利的法律和政策环 境以支持发展合作；

3. 加强伙伴国和南南合作援助国的公民社会组织的 知识和能力；

4. 通过规划互动关系和彼此透明建立互信； 5. 为公民社会组织与南南合作伙伴创造政策对话和 借鉴的空间

该结论会依次在每个领域将一些问题放在一起以供思考。

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9.1 有待思考的关键问题 南南合作注重的一些关键方法 —— 加强自身发展的能 力，国家自主管理，互不干涉政治条件，实行平等互利、互 利共赢的原则，“并根据发展中国家的实际情况，调整外国 援助的规模、布局、结构和领域”150。同样重要的是，很多 对南南合作感兴趣的公民社会组织，通过制定自己的原则、 指令和项目，致力于成为独立的志愿性组织。在有共同目标 的领域与这些公民社会组织建立起关系，这种关系的清晰透 明度对建立南南合作中的有效关系非常重要。清晰透明度包 括合作中对界限的共同认识和认可。从公民社会组织的角 度，这包括对其组织的人员选编进行防范，不管是真实的或 是所感知到的，作为南南合作援助国的延展。

以上 5 个政策领域建立了一个框架，以对一系列与南南 援助中公民社会组织的作用有关的问题进行思考。

1. 如何在南南合作的官方政策中定义公民社 会组织的参与 南南合作伙伴不仅在增加资源，并对这些资源的统 筹协调制度化，而且在完善定义其发展合作的目标与方 向的政策。这些政策对制度协调和对外透明都很重要。 很多南南合作国家正牌定义或更新现有政策条文的不同 阶段。

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携手公民社会提供对外援助

公民社会组织的政策将会是，也应该是每个发展伙 伴国特定的政策，这一点也适用于大多数发展援助委员 会国家。在南南合作原则的指导下，政府针对南南合作 的政策框架尤其应该明确公民社会组织作为发展参与方 的参与，至少是：

9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

对于有相同意愿的国家来说，可以将发展政策的过 程看作一个机遇，来思考南南合作援助方计划如何在南 南合作原则的条件下，与公民社会组织开展发展合作— —如自身发展，互利共赢和互不干涉。公民社会组织在 伙伴国和援助国中是发展领域中建立完美的部分。鉴于 援助通道非常完备，人们对于公民社会组织的有效性和 影响力一直争论不断。但是，公民社会组织能够很好地 开展发展合作的基础工作，这一点已经得到认可——比 如在人道主义援助方面，在直接与社会领域的贫困人员 一起工作方面，或是在加强发展合作的实践和责任方 面。

a. 明确与公民社会组织合作的基本原则，合作的预 期结果和“互惠互利”； b. 说明有资格参与合作的公民社会组织的范畴（国 家级、国际非政府组织和伙伴国），以及其与南 南合作援助方的要务和合作原则的关系； c. 设定公民社会组织合作的模式（如：限于政府与 政府间的项目；派遣公民社会组织人员技术援助 项目；南南合作提供的政府直接对伙伴国的公民 社会组织进行支持；公民社会组织在南南合作提 供的国家中作为援助实施方进行工作等）；

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d. 明确选择公民社会组织作为项目伙伴的首要原则 （如法律条件；在南南合作提供的国家或伙伴国 发展经验的年数/类型；制度能力和治理；信用 资格；与伙伴国现有的关系等）；

e. 提供与公民社会组织确定项目要务的过程的框 架，包括融资方式（如通过相关部门的特定团队 来管理；融资决策的制定过程；融资方式的类 型，目的和频率等）；以及 f. 定期与提供国和伙伴国中相关范畴内的公民社会 组织回顾这些政策的实施情况，以汲取经验并增 加效率（回顾可能要求融资机会和标准的透明 性；项目选择、成果以及定期咨询机制的透明性 等。）

公民社会组织融资形式的选择 在为南南合作公民社会组织选择合适融资形式时， 政府理应考虑问责问题和资金安排中合同条款的遵守问 题。然而，为筹资方式制定周密的政策首先考虑的可能 是，得选定恰当的形式，以有助于实现南南合作投资人 及公民社会组织潜在合作伙伴的期待目标。如上文第 5 部分在谈发展援助委员会援助形式时详细指出的，不同 形式对公民社会组织有效取得并维持商定发展成果的相 对能力有不同的影响。当前发展援助委员会筹资形式在 其同公民社会组织进行有效合作的过程中存在局限性， 正体现了根据确定的合作目标实现筹资形式多样化的重 要性。

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携手公民社会提供对外援助

如第 5 节所述，不同方式的使用与援助方让公民社 会组织参与其中的总体目标紧密相关。因些，公民社会 组织的南-南融资方式应考虑与南南合作原则一致的以下 因素：

• 对地方公民社会组织的响应力：对于地方公民社会组织 对实地情况的明确和应对这些情况的适当举措有高度

9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

就降低信托风险而言，谈不上哪组特定的筹资规定 会比另外一组好，单靠某一组是行不通的。解决信托风 险的问题最好还是从整体着手。不管任何一种特定的筹 资形式性质如何，都可以采取措施提高公民社会组织资 格要求、完善众合同条款、提高活动执行当场监督的水 平，其中包括为一些公民社会组织提供长期的核心项目 支持。

的响应力，这与南南合作的互利共赢和互不干涉原则 一致。与南南合作对伙伴政府的支持相似，南-南援 助方最好不要将公民社会组织伙伴仅仅当作以达到自 身目的和目标实施援助的组织工具来看待，实际上， 这些公民社会组织没有过或很少有机会做这样的工 作。

• 提供技术及财政资源，增强公民社会组织实际能力： 南南合作伙伴国致力于加强国家主导的公平的发展合 作。如果南南合作要展开更加多样化的合作，重视并 满足资金关系合作伙伴的能力需求至关重要。潜在合 作伙伴如果能参与到早期项目设计中的话，将会更高 效。南南合作融资形式或考虑为当地事业提供必要的 技术及财政资源。在征集建议机制中，我们了解到， 由于一些成功的公民社会组织的落实要求具有内在刚 性，该类形式往往效果并不理想。

南南合作的可能性有多大？

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• 项目灵活度可提高本地管理，使地上工作更有效：规 划资助协议中的活动时不予明确方向和活动内容，可 提高公民社会组织活动的范围。以这种灵活性为基 础，公民社会组织可建立相应的地区合作伙伴关系。 公民社会组织可满足对救援提供方的合同责任之条 件，同时尊重地区权属集中，确保地区伙伴南南合作 发展项目的有效实施。

• 建立超越资助关系的合作伙伴关系：许多公民社会组 织乐意同政府就项目实施方面合作，但同时视自身为 独立机构，而非提供援助的渠道。因此，南南合作中 的政府参与者需要在严格意义上的合同资助关系（比 如提供特定服务或货物）和一种更多维的伙伴关系间 实现平衡。多维合作伙伴关系中，随时间加深的信任 有助于经验学习交流，改善发展成果。

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携手公民社会提供对外援助

2. 为公民社会组织参与南南合作创造有利环境

公民社会组织的法律环境在每个国家以不同方式演 变。公民社会组织须在明确、透明的法律框架内安排内 部事务、参与官方南南合作项目，并与不同南南合作援 助提供国方面建立关系。这些对公民社会组织尤为重要 151 。此外，相关规定应不仅承认与政府建立的直接伙伴 关系，也应承认公民社会组织之间建立的直接伙伴关 系。应保证法律问责相关条例，如财务审计要求的稳健 性。值得注意的是，上述措施在国际公民社会组织与外 国政府合作，或在与处于外国司法管辖的参与方合作的 特殊工作条件中，若有时于紧急情况或需远程工作时， 需给予谨慎对待。

9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

最佳实践显示，南南援助提供方的人员和资源方面 存在不足，但在援助机构内部建立小型团队或责任部 门，对于管理南南合作中公民社会组织至关重要。这种 正式的责任体系根据机构背景的不同可以多种实际高效 形式体现。设立此类单位既可管理资金和与公民社会组 织的伙伴关系，也可同该机构或部门的其他方面协调这 些关系，并随着同公民社会组织合作的加深，建立积累 经验创新的重要“组织记忆库”。

最佳实践表明，对于南南合作援助提供国来说，一 个行之有效的做法是熟悉适用于合作国公民社会组织， 特别是针对这些国家的公民社会组织的伙伴关系而言的 法律和监管环境。正如上文所述，一些伙伴国政府一直 在以有可能进一步损害公民社会组织工作的方式修改这

南南合作的可能性有多大？

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些法律和监管框架。要建立有实质性发展成果的伙伴关 系，对于所有发展主体来说，构建自己与公民社会组织 的合作伙伴关系，以增加各公民社会组织履行其义务 （包括政策宣传）的可能性，这一点十分重要。援助提 供国未必希望自己的干预在无意间进一步危及公民社会 组织作为发展主体的独立性（例如，与公民社会组织建 立间接伙伴关系，通过与各伙伴政府合作，有意限制公 民社会组织的活动范围）。

3. 加强伙伴国和援助国公民社会组织的知识与能 力

在了解了公民社会组织的环境和各种发展主体为受 援国及其自身的优先规划所能做出的贡献后，南南合作 伙伴将与其建立更有效的伙伴关系。在国家一级，具不 同能力的南南合作伙伴发展主体所做的特定映射可能有 利于开展更大范围和更有针对性的合作。该映射除了分 析这不同国情下，主要公民社会组织不同的优势和的弱 势外，还分析其他方面。映射亦可帮助确定援助提供 国、援助提供国公民社会组织和伙伴国公民社会组织在 达到援助提供国发展目标方面的协同作用。该映射包括 伙伴国政府有关部委的利益和伙伴国发展计划的具体目 标。

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携手公民社会提供对外援助

中 等 收 入 国 家 公 民 社 会 组 织 的 运 作 范 围 主 要 限 于 国内， 并 且 曾 经 接 受 过 援 助 。 在 南 南 合 作 伙 伴关 系 中 ， 公 民 社 会 组 织 和 援 助 机 构 不 能 假 定 在 国 内 背 景 下 练就 的 技 能 也 适 用 于 南 南 合 作 。 为 使 合 作 高 效 ， 公 民 社 会 组 织 可以 加 强 以 下 领 域的 能 力 建 设 ： 分 析 开 展 国 际 合 作 的 适 当 方式 ， 确 定 建 立 富 有 成 效 的 互 利 合 作 伙 伴 关 系 的 条 件 ， 理 解 发展 方 法 以 适 应 不 同 国 家的文化 和政治 现实，调整现有技 能以应 对合作 伙伴的 需求，或 与其他国家的同行平等协作，等 等 。

9 思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

列 举 工 作 可 以 与 相 关 的 公 民社 会 组 织 联 盟 及 合 作 伙 伴的 国 家 级 平 台 共 同 进 行， 这 样 可 以 更 好 了 解 公 民 社 会 和 其 他实 地 主 体 的 动 态 。 这 样的 列 举 还 可 以 包 括 对 公 民 社 会 组 织 现行 行 为 规 范 的 熟 悉 程 度。 这 样 可 以 确 定 对 南 南 合 作 援 助 机构的 尽 职 调 查 措 施 ， 确 保公 民 社 会 组 织 潜 在 合 作 伙 伴 的 合 法性及 它 们 的 发 展 经 验 和 能力 素 质 。 在 一 些 国 家 ， 还 要 注意可能影 响 公 民 社 会 组 织 作 为 发展 主 体 进 行 实 践 的 法 律 法 规 ， 以及它 们对政府和其他利益相关方的责任。

4.通过规划互动关系和彼此透明建立互信

因为缺乏 经验， 关于公 民社会组织 在南南 合作中 的角色认定很 可能需要一个反 复的过程。这是南南合作 援助机 构 和公民社会组织建 立了解 和信任的过程。启动该过 程中的一个好 方 法 就 是 通 过 试 点 项 目来 测 试 合 作 双 方 的 能 力 和 工 作 关系。这将为更深入、更长期的 合作建立基础。

南南合作的可能性有多大？

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5. 为公民社会组织与南南合作伙伴创造政策对话和借鉴的空 间 在南南合 作中， 持续的 政策对话是 在伙伴 间建立 信任和了解的 重要环节。例如 ，印度发展合作多方利益 相关方论坛很可能会 深化 印度政府发展合作管 理局（DPA）和一些印度公民社会组织之间的关 系。发展合作会受到许多 困境和知识差距的影响。发展主体 可以从阐 释政策、重点和 最有效方法的系统性经验交流中获 益。这方面的许多 知识可 以从公民社会组织的社区内获得。 公民社会组织联盟和国家 平 台往往非常适合推动公民组织多 样化和广泛性参与，这是 发展援助机 构或政府难以做到的。 它们也非常适合在潜在公 民社会组织合作伙伴 中广泛传播南 南合作机会的信息。与这 些联盟和平台合作可以将定期 对话 和集中学习会议制度化， 这可能是援 助机构和伙伴国参与南 南 合作的一个重要因素。

在许多发 展中国 家，目 前的现实情 况是政 府与国 内公民社会组 织的合作空间和 经验都非常有限。鉴于在 南南合作中倾向于同政府伙 伴合作 ，应探索试行举措来鼓励 公民社会组织与政府合作。支持南 南合作中援助国政府和公 民社会组织的直接合作伙伴关系， 可以确保 国内公民社会组 织在伙伴国有更强能力。研究表明 ，在伙伴国的公民 社会组 织正在寻求与南南合作援助国的公民社会组织建立更密切的 合作关系。 152

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南南合作的可能性有多大？

思考问题：加强公民社会组织在南南发展合作中的参与

近年来， 各国政 府、传 统捐助者、 南南援 助机构 、多边组织 和公民社会组织已 经同意采取措施以改善开 发实践。许多公民社会 组织正在从 他们的经验中学习，成为 更高效的发展主体。这样，公 民社 会组织变得更加强大，信 誉和效率提高，在当地的政策宣传 也 更加具有影响力。各国 政府、传统捐助者和南南合作援助 机构也一 直在努力明晰指 导发展合作的原则。南南合作每年 都有显著增长。 公民社会 组织长期以来被认为仅仅是援助的 接受者，但是也许现在 该 考虑如何利用公民社会组织的经验 ，并以此为基础促进实现 更加 高效的南南合作。

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附录一

A1 非政府组织与公民社会组织：术语注解

非政府组织与公民社会组织： 术语注解 许多援助主体，特别是发展中国家政府，常使用“非政府组织（NGO）来谈论 它们在国际援助和发展合作中的角色。但关于“非 政府 组 织”这一术语尚有争议， 许多人更倾向于使用包含范围较广的“公 民社会组织”（CSO）。本研究选择使用 “公民社会组织”。

本研究使用的 公 民社会组织的 定 义由 2007–2008 公民社会组织与援 助有效性 咨询小 组 提出，由经济 合 作与发展组织发 展援助委员会 采纳：

“[公民社会组织]可定义为追求公共领域内共同利益的所有非 市 场 和非 国 家 组 织，家庭 除 外 。 这 些 组 织 包括 ：以社区为基础的 组 织 和 乡 村 组 织、环保团体、妇 女权利团体、农民协会、宗教组织、工会、合作社、专业 协会、商会、独立的研究机 构和不以营利为目的媒 体。”

公 民 社 会 组 织 为 志愿 组 织 ， 其 治 理 和 方 向 来 自 于 公 民 或 团体 成 员， 没有 153 明显的政府控 制参与或代表性 。

最 近 ，“釜山 有效发 展合 作全 球 伙伴关 系”承认 公民 社会组织为“独立发展主 体”：

“公 民 社 会 组织能 够 帮助人 们 捍 卫 自 己 的权利 ，促进 基 于权利的方法，制定发 展政策，建立合作伙伴关系，并监督政策执行”（§22） 。

南南合作的可能性有多大？

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参 与 提 供 援 助 的 公 民 社 会 组 织 有 许多 类 型 ， 包 括 信 仰团体、 工会、专业协会、国际组织下属机构且于许多国家设有分支机构，等 等。“非政府组织”有时可与“公民社会组织”交 替 使 用 ， 尽 管 往 往 没有明 确的界 限 ，非政府组织应 理解为参 与发展 合 作的公 民社会 组织的一部 分。以地区为基 础 的组织 ，如工 会 或专业 协 会 ， 往 往不 认 为它们 是非 政 府组织，而是公 民社会组织。

在美国 ， 参与国 际 发展和 人道主义援助的美国公民 社会组 织称 为私人志 愿组织（ PVO ）。据美国 国际发展署 ，私人志愿 组 织 是 “免 税的非 盈利性 组织， 征收并接受 公众捐 款，开展或预期与 美国 154 外 交政策 目标相一致的国际项目活动。” 在美国，公民 社 会组织 有时也包括营利性组织 。

国 际 非 政 府 组 织 （INGO） 可 以 看 作 是 在 非 国 家 主 体 中的独 特 类别， 在过去 十 年中在 促 进发展 合作中 的 作用非 常 突出。它们属 于非政府组 织，在 一 些捐助 国 和发展 中国家 ， 非政府组 织联盟 或相 关 组 织 已 正式属 于 国际或全球治理结构。 1 5 5 这些国际结构 协调“非 政府组 织 相关组织”在 全 球层面 的 运行。这一特 性 改变了 国 际非政 府组织 与特定捐助 国或捐 助 国公众的 关系， 因为它 们 跨越捐 助 国界 限 ，发展 、资助并推 动项目进 行。较 为 著名的 国际非政府组织 包 括 国际 世界宣明会、国际关怀组织、“拯救 儿童”国 际组织 。 关于这 个 术语的 争 论恰恰 反映了非政府主 体 （其中 许多主 体 并 不 参 与 提 供 援 助 ） 的 多 样 性 ， 不 用 过度 关 注 其 利 弊。本研 究选择使用“公 民社会组织”，因为 这 个概念更具包容性。

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最后要注意：虽然非营利性大学、科研机构和“智库”符合公民社会 组织定义，但是本研究没有考虑这些机构，这是因为联合国开发计划 署委托中国进行的另一项研究已经探讨了它们与援助提供之间 的关系。

南南合作的可能性有多大？

A1 非政府组织与公民社会组织：术语注解

公民社 会 组织非常多样，有小型 的 、非正 式 、以社 区为基础的 组织， 也有大 型 的、高规格、通过在发 展 中国家 的 本地合作伙伴 合 作的国际 非政府组织。公民社会组织的治理结构也同样多元 ，由其 任务和地区 的需求 决 定。然 而 ，所有 公民社会组织都有一个共 同特 点 ：由于其本 身 的性质 ， 公民社 会组织均独立于政府直接 控制和管 理。

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附录二

法 律 法 规 对 在 发 展援 助 委 员 会 捐 助 国 的 公 民 社 会 组 织 有 一定 影响， 从 相关 国 际经验中确认了 许多优 良 方法， 这 可以帮 助公民 社会组 织 有 效 发 挥它们 169 作为发展主体的作用。 起 草 新 法 或 修 订 公 民 社会 组织 法 律法规 时 可以考 虑以 下因素： 1. 法律地位的获得为自愿的，基于客观标准的，并且不是行使言论权利、 和平集会和结社的先决条件。

2.制 定 公 民 组 织法律 ， 明确界定和执行，因此 可 以快速 、 方 便 、价廉 地 建 立 和 维护作 为 永久法律实体的公民组 织 ，并且 确 定 决 策和书面解释拒 绝状态的合理期限，可提出 上 诉。

A2 利于公民社会组织的法律和监管环境

利于公民社会组织的法律和 监管环境

3.所有影响到正规公 民组织的行为和决定都可 以接受适当、公平的行政和独立 司法审查。

4.

法律法规应对小型、 省级、以社区为基础的组织和联盟实行免除或简 化报告程序。

5.法 律 法 规 为 持 续有效 的流程和工具，以确保社 会参与 公 共 政 策的制定、 实施和评估。 6.法 律 法 规 为 公 民组织 提供担保，使之有权利就 公共意 义 问 题 自由发 言 ， 包 括 现 有的或 拟议的立法、国家行动和 政策， 以 及 对 政府官员和候选 人的公职发 表非党派批评。

南南合作的可能性有多大？

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7.

公民组织推动公共政 策活动的开展，如教育、研究、宣传和发布立场 文件。

8.

依 据 法 律 法 规 和政策 规定建立的机制和流程可 以减少 官 僚 化 ，更为 一 致 透 明 ， 更高效 利用公共资金，政府和公 民社会 组 织 都 应承担责 任。

9.

法律法规和政策促进 公民组织从事合法的筹款 活动，以自愿的自我监管 机制来实施问 责，但应公开披露其款项的筹措和使用，包括筹款的开销。

10. 法 律 法 规 和 政 策提供 一种鼓励公民参与的授权 税制， 通 过 税 务刺激措 施来鼓励个人和私营部门捐款。

一国的正式公民组织 一般可以从国外收取现金 或实物捐赠、让渡或贷款， 11. 前提是使用 通行外汇并符合海关法律。法律不应征收没收性赋税或施行不公 平 的汇率。

12. 公民社会组织的法律法规应由独立的多方利益相关方管理。得到授权 的政府机构可被视为有多方利益相关方治理的独立委员会，可以决定 一个组织是否符合“公共利益”或“慈善”地位，并根据法律法规管 理公民社会组织。对公民组织的监管负担要与它们从国家得到的权益 相称。

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携手公民社会提供对外援助

A3

附录三

规范公民社会组织发展实践的责任框架在国家和部门层面都有不少，156 国际 上，重要的非政府组织和许多公民社会组织遵循的责任框架主要有三 个 ：环 球计 划，规范人道主义援助最低标准；“非政府组织责任章程”， 为 国 际 非 政 府 组 织 提 供 了 一 个 责 任 和 报 告 框 架 ；“伊斯坦堡公民社会组织发展效能原则”及 国际框架，建立了指导公民社会组织发展实践的国际原则。附录陈述了每个责任 框架的主要组成部分，以及这些框架的主要实施方向。

三个国际框架的共同目的是为了提供指导，改善非政府组织和公民社 会组织在人道主义救援和发展活动中各个方面的实践。这主要是通过各组 织自觉认同标准、密集的训练和学习过程、同行评审和汇报机制而实现。

改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程

改进公民社会组织的实践： 全球民间团体责任章程

每个框架的制定都经过了 对许多发展参与者的经验和证据的集合或参 与式的反思过程。尽管这些框架能够对发展合作的所有参与者都提供实有 益指导，但是这些框架最初制定的目的不是作为一个简单的“清单”，来 对照检验某个公民社会组织或非政府组织是否达到标准。每个组织都有自 己的政策和经营战略，为实现各自指令而制定。非政府组织通过遵守自愿 审查、学习过程和相应修改政策及实践来执行国际标准。没有外部国际参 与者来证实对某一框架的合规程度。

南南合作的可能性有多大？

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1. 全球项目：人道主义援助和紧急救援的标准与指 导方针 全球项目由一批人道主义公民社会组织和国际红十字与红新月运 动于 1997 年发起。现已在全球范围内聚集了一大批人道主义实践参 与方，包括联合国机构、捐助方、援助提供方、受影响政府、学术机 构。一个代表全球参与人道主义和紧急救援的公民社会组织网络的董 事会监督全球项目。全球项目由一个日内瓦的小型团队提供支持，由 董事会组织和发展援助委员会的一些捐助方提供资金支持。全球项目 的所有资料：http://www.sphereproject.org。

人道主义宪章：全球项目目的在于以“人道主义宪章”规范全球 人道主义救援。“人道主义宪章”首要关注的受灾人群以有尊严的方 式保障生命权、获得人道主义援助、获得安全和保护。“人道主义宪 章”着重于两个支柱：保护和援助；为保护原则提供了道德和法律背 景，为以后的救援实践提供了中心标准和最低标准。

公民社会组织承认受影响国家在为受影响的人群提供及时援助、 安全保护、重建支持的首要角色和责任，这一原则贯彻宪章始终。宪 章也强调，将官方和自愿行动结合起来对采取有效预防和应对措施非 常重要。在这方面，红十字和红新月运动的各国组织和其他公民社会 参与者为支持政府当局发挥重要作用。当国家力量不足时，宪章对更 广泛的国际社会，包括非政府组织、政府援助提供方和区域组织在协 助国家履行责任时的角色予以肯定。宪章呼吁所有参与者要尊重人道 主义机构的中立、独立和无党派的角色，减少不必要的法律和实践障 碍为其工作提供便利，保障其安全，使其能够及时、持续地为受灾人 群提供帮助。

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携手公民社会提供对外援助

A3

1）有尊严的 生命权；2）在中立和无歧视的原则上接受人道主义援助 的权利；3）获得保 护和安全的权利，尤其是对受武装冲突影响的公 民和难民，和寻求避难和庇护的权利。

环球手册：“环球手册”157 针对对于参与灾难冲突救灾和人道 主义援助的组织，详述了“人道主义宪章”的含义。手册的制 定经过了人道主义救援领域的广泛磋商，最终达成共识。手 册定期更新。手册列出了最佳实践的六个核心标准：

改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程

宪章承认救援必须保护受灾人群的权利，从三个方面进行阐述：

1.以人为本的人道主义救援； 2.协调和合作； 3.需求评估； 4.制定计划和应对需求； 5.绩效、透明度和学习； 6.援助人员绩效。

南南合作的可能性有多大？

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对以上每一个核心标准，手册都对达到标准的活动和行动给出了建 议，也给出了一些达到标准的关键指标，还对在不同情况下应用以上六 个标准应考虑的要点给出了指导意见。 手 册 也 收 集并详 述 了在 四个 重 要 救 援方面 有 证据 支持 的 具 体最 低标准 ：1）供水 、环境 卫生和个人卫生 ；2）食 品安全和营养；3）庇 护所、 定居点和非食品项目；4）健康措施。这些 指导非 常具体：比如， 人 均 基本 用水 标 准 针 对饮用 水 、个 人卫 生 和 烹饪而分别制定（98 页 和 99 页）。

手册对人道主义救援参与者有价值很高的指导作用。参与全球项 目的核心机构已经制定了与核心标准和实际指导有关的培训项目。

2001 年 7 月，全球项目与三个国际项目一同进一步制定了一个以国 际标准进行发展、 汇报的共同愿景。158 这个项目目前正在人 道 主 义 和 发 展参与 者、机构、捐助方、学术 界、受 影 响 人群和其 他 人 员 中 进 行 磋商 ，磋商主要是在南半球、 欧洲和 美 国 举行的活 动 中 进 行 ， 来收集 对人道主义标准使用和应 用以及 如 何 使标准一 致的相 关的意见。磋商的 结果将会公开 。2013 年 5 月，三个项目的董事会同意在 2013 年底之前 发布可验证的人道主义援助共同核心标准。他们还同意制定一个“新的标 准 架构”，“使全球援 助 工 作 人 员 和机构 容易获得指引，并将人道 主义 标 准 、 共同核心标准和技术标准付诸实践。”159

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携手公民社会提供对外援助

2. 非政府组织责任章程：提高国际非政府组织 透明度、汇报责任

A3

责任制的问题，考虑到非政府组织在国际舞台上的影响力 日益增加，获取资源更加容易，与政策制定者接触更多。 章程的焦点是实施一个共同的框架以及监测和评估机制， 改善非政府组织的责任制和透明度。

2008 年，章程的签署国建立了国际非政府组织章 程责任制有限公司，为成员组织所有并管理，监督章程 的实施。2010 年 7 月，章程的秘书处转移到柏林公民社 会中心，161 柏林公民社会中心是一个国际领先的公民

改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程

“非政府组织责任章程”于 2008 年 6 月发起，涉及 28 个非政府组织。160 章程解决的是非政府组织合法性和

社会组织的全球行动平台，为七大非政府组织所有。

责任章程：章程承认非政府组织的合法性是多方面的。 包括认可他们的工作质量，认可并支持全球范围内他们 服务、相处的人群、他们的成员、捐助方、以及更广泛 的公众、政府和其他组织。162 签署国致力于依照章程 条例提高透明度、改进责任制。非政府组织签署国承认， 他们“能够补充、但不能取代政府在促进人类平等发展 和福祉、维护人权和保护生态系统方面的全面角色和首 要责任”。但是，非政府组织能够“经常解决政府和其 他方面不能或不愿意单独解决的问题和事情。”

南南合作的可能性有多大？

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章程列举了指导非政府组织管理和工作方式的多个原则。这些原则 中，非政府组织在政治和经济上都是独立的、无党派的。非政府组织的 工作是在完全无牵连、完全言论自由和以全人类权利和尊严为背景的情 况下进行的。非政府组织遵守明确的道德原则，指导发展符合自身和公 众利益的宣传项目。无政府组织珍视无歧视、透明度和与当地社区真正 的伙伴关系。非政府组织致力于符合道德的筹资活动，确保捐助方知晓 筹资的原因，准确描述他们的发展和人道主义活动，并且记录、公布所 有重要机构礼物。关于伙伴关系，非政府组织认识到，组织的廉洁性包 括确保伙伴方也达到最高标准的正直和责任制，并采取一切可能措施确 保没有与参与非法或不道德行为的机构或个人有关联。

章程的汇报和监测：要求每个“非政府组织责任章程”的签署 国准备一份年度责任报告发表在网站上。报告包括组织的使命 和价值、目标、宣传和项目的结果、项目的环境影响、组织架 构和过程、来自公司、基金会、政府和个人的主要资金来源、财 务状况、章程合规度和联系方式。

每个成员的年度报告由秘书处审议后提交给独立审议小组， 1 63 由小 组对每份报告提供反馈。反馈报告也发表在章程网站上。164

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携手公民社会提供对外援助

3. 伊斯坦堡公民社会组织发展效能原则及国际框 架

“公民社会组织发展效能国际框架” 165 陈述了：1）公民社会组 织发展效能国际原则（伊斯坦堡原则）；2）公民社会组织贯彻这些原 则的指导方针；3）允许公民社会组织全面参与发展的最低有利环境。

改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程

2011 年 6 月，由公民社会组织牵头的公民社会组织发展有效性开 放论坛聚集了来自 82 个国家的 200 个代表组织，正式接受“伊斯坦堡 公民社会组织发展效能原则”及国际框架作为实施这些原则的指导。自 2009 年开始，有关方面就创建一个共同的原则框架与全球数千公民社 会组织和非政府组织进行磋商，框架定义了有效的公民社会组织发展实 践和能使公民社会组织贯彻这些原则的有益环境的最低标准。开放论坛 的进行是基于这样的前提：公民社会组织特点鲜明，是平等的发展参与 者，受恰当原则的指引，在不同国家环境的发展中发挥不同角色。

A3

在认同伊斯坦堡原则及国际框架时，公民社会组织已经致力于采取 积极行动，改善发展实践并为之全面负责。考虑到国情、公民社会组织 和它们在发展中的角色的多样性，实现基于原则的、良好的实践因国家 或组织自身情况多元化而各不相同。所有参与第四届援助效率高层论坛 （韩国釜山）的利益相关方都明确承认，伊斯坦堡原则及国际框架是利 益相互关方使公民社会组织承担责任时的参考。（参见釜山有效发展合 作伙伴关系，第 2 段）

南南合作的可能性有多大？

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公民社会组织发展有效性平台（釜山宣言之后接替公开论坛的新 平台）将定期汇报公民社会组织在执行伊斯坦布尔原则上的进展。166

“伊斯坦布尔公民社会组织发展有效性原则”：原则建立的前提是， 公民社会组织是自发成立的非盈利、无党派的团体，旨在表达公民的 发展权利，促进社会公益。通过公开论坛，公民社会组织制定了指 导其发展实践的八大原则：

1.尊重并促进人权和社会公平； 2.体现性别平等，促进妇女儿童权益； 3.专注于公民赋权、民主享有和民主参与； 4.促进环境可持续性； 5.保证透明度和责任制； 6.追求公平伙伴关系和团结一致； 7.创造并分享知识，致力于相互学习； 8.致力于实现积极而可持续的变革。

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携手公民社会提供对外援助

执行伊斯坦布尔原则：公民社会组织倡导的公开论坛在与公民社会组 织合作，以创造一些工具推动原则的实施。基本指导工具是经过在 85 个国家活动的公民社会组织一致同意，对每条原则进行了解释并确立了 指导意见。此外，执行文件包为公民社会组织在不同地域和国家背景中 执行伊斯坦布尔原则所可能用到的指导方针、机制和指标都提供了具体 的实例。宣传文件包则提供了关于为民间社会在最基本标准的基础上创 造更有利环境的补充建议，帮助公民社会组织成为更有效的发展主体。

A3 改进公民社会组织的实践：全球民间团体责任章程

所有的发展主体，包括政府、公民社会组织、民间社会，各自独立， 但需要合作以有效实现发展成果惠及贫民。参与公开论坛的公民社会组织 已承诺将以伊斯坦布尔原则作为它们行动和建立伙伴关系的准则。 《国际框架》也从政府及援助者方面为公民社会组织执行伊斯坦布尔原 则创造了一些最基本的有利条件。这些条件包括符合国际人权标准的关 于结社、集会的法律法规，承认公民社会组织为独立自主的发展主体， 安排其与政府磋商和进行政策对话的最佳做法，以及援助者和政府为促 进公民社会组织发展有效性所提供的资金支持政策与实践。

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南南合作的可能性有多大？

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伊斯坦布尔原则的执行旨在成为一个让公民社会组织与它们在各 国的上级管理机构基于某些特定领域不断学习的过程。168 早在 2012 年初， 这样的过程已经率先在几个国家展开。例如在加拿大的公民社会组织 正在从它们与南方公民社会组织的特殊伙伴关系角度重新审视原则中 每一条款的含义。公民社会组织平台柬埔寨合作委员会正与其成员一 道，举办研讨会以促进执行伊斯坦布尔原则的意识和责任制。在韩国 和日本的非政府组织也在开展针对原则的培训。2013 年 6 月，公民社 会组织发展有效性平台举办了一次全球培训研讨会，让区域和国家层 次的培训机构系统地鼓励在国家和组织层面讨论伊斯坦布尔原则和本 国公民社会组织发展现状。

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附录四

丹麦国际发展署对公民社会组织 作为框架组织的总体要求

A4

•能够提供文件证明其长期并持续参与发展援助工作的规划，并能描述其核 心能力和专注领域。

•提供最低 10%的自筹资金，以框架经费下的项目支持为基础计算。 •获得框架经费的活动，包括选择伙伴国家、合作方、目标团体、专注领域 和活动类型，必须符合丹麦发展援助政策的相关规定，符合“丹麦支持发展 中国家民间社会战略”以及丹麦整体的发展政策。

•将获得框架经费的活动集中于有限的几个国家并制定国家战略。 •有在专注领域应对艾滋病毒/艾滋病的战略。

丹麦国际发展署对公民社会组织作为框架组织的总体要求

公民社会组织要想成为丹麦国际发展署和丹麦援助项目的“框架组织”，必须 满足以下基本条件：

•获得框架经费的活动必须被纳入在范围明确的领域展开的具有连贯性的更大 的发展项目。

•获得框架经费的项目必须与项目国家的减贫战略相关。 •

组织必须与其他捐助方和其他相关主体紧密合作协调，支持当地合作伙 伴的工作，协调参与其活动的各方努力。

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•组织须确保保持并进一步发展高水平的管理和技术能力，以执行发展项目并保证质量。 •组织须确保其伙伴机构和其他获得框架经费的合作方不在联合国或欧盟 所列出的恐怖组织名单上。

•组织须奉行良好的管理做法，遵守丹麦国际发展署关于框架磋商、 汇报、会计、审计和内部管理计划的规定。

•组织须提供文件证明其在发展援助工作上的成果。组织须提供文件 证明其享有长期、强大的民意基础。

资料来源：经合组织发展合作理事会，2011：24-25 页，基于 丹麦国际发展署，2006。另见丹麦国际发展署，2011。

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附录五

A5

1.要以开放的心态，改变包括政府、非政府组织和公民社会组织 在内的所有利益相关方的政治文化中的传统做法。在最开始就要明 确地阐明各利益攸关方的目标，分析各方共同利益的多少。要确定 这是有限磋商还是持续的政策对话。这些目标可能依不同的利益相 关方而有所不同，也可能在最初还不完全明确，但共同的目标是谈 话的基础，所有后续的讨论都从该目标开始展开。

2.在构建磋商或对话时，一个基本条件是承认各利益相关方之间的 平等，包容利益不同的方面；否则，议程在进展过程中就会忽视那些 可能会受议程结果影响的人。各利益相关方应尊重彼此的不同，承认 没有哪一个团体的所有利益相关方在观点或做法上都完全一致，并在 此基础上开展合作；这一点至关重要。

多方参与的政府-公民社会组织磋商及政策对话良好实践

多方参与的政府-公民社会组织 磋商及政策对话良好实践

3.以下良好做法原则对于实现公民社会组织主体与政府之间富有成效 的有限磋商至关重要：

•及时——通知时间充分，在政府做出重要决定的相关时间段内； •参与——包容的形式，促进互动的意见交流； •透明——明确磋商的目标和程序，有预备性对话和对参与方的后 续反馈；

南南合作的可能性有多大？

141

•信息——为磋商参与方及时提供相关语言的预备和后续的文件 材料；

•重复——磋商是持续的多个利益方政策过 程的一部分， 而非（政策过程结束时的）一次性的事件。

4.对话是一个公开的过程，而不是封闭的讨论。每个利 益相关方团体都需要具体的方式来接触其选民。这样 的接触有助于明确共同的工作重点，为对话本身创造 正当性，并为成果社会化提供基础。各利益相关方的 可靠性和透明度对于对话的成功至关重要。 5.磋商或持续对话过程需要充足的资源——需要资金实 现各方充分参与，需要人力为各利益相关方团体提供 领导力，需要适当的场地使各方会面。

6.除了明确持续政策对话的目标之外，同样重要的是，必 须专门确立一个指令、一些实际但又宏伟的目标、以及在 评估每个利益攸关方实际的基础上做出的前进计划。对话 过程不仅仅关注已通过的政策成果，还要创造机会， 在各方之间建立理解与互信。建立互信最终可促进各 方为实现对话的短期与长期目标而共同合作。 7.做好准备，探索在做法上的创新，尤其是在能够争取最大成果的 重要会议上的做法创新。各利益相关方应做好准备,以批判的眼 光看待与其相关的问题。有时候，一个准备充分的外部推动者能 够起到真正推动对话前进的作用。

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携手公民社会提供对外援助

9.让每个利益相关方团体都感受到自己的成功非常重要。每个团体的选民都 需要看到与他们所代表的广泛政治利益相关结果。这样才能使成果可持 续，并具有正当性。这方面的成功往往是受到某个外部的政策目标或政 治事件的推动。 10.挑战就在于要在各利益攸关方的经验和做法之间建立联系，因为这些过程 在定义上就是自主自愿的，任何协定也通常都是建议性的而非约束性的。 这一条件要求不断收集并反思能够证明影响政策目标和对话目标的条件的 证据。

A5 多方参与的政府-公民社会组织磋商及政策对话良好实践

8.领导力很重要，领导人们必须要做好冒险的准备。要争取最大成功，很 可能需要不同利益攸关方的共同领导。领导人要能够克服对不同利益相 关方的刻板印象，理解各方局限。同时，必须做好冒险的准备，有时候 甚至要面临一旦失败可能会使他们失去原有选民的风险。成功来自接受 失败的可能性，但精心计划，将使成功的可能性最大化。

资料来自涉及多个利益攸关方的公民社会组织发展有效性与有利环境 工作组，以及 2011 年在加拿大蒙特利尔举办的世界公民参与联盟世界大会 上一位作者的发言。

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B

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B

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南南合作的可能性有多大？ 153

援助效率调查委员会，“有效发展合作的全球伙伴关系”，经济合作与发 展组织釜山援助效率高层论坛的成果，巴黎，2011 年。 ht tp:/ / e f f ectivecooper a t i on. org

世界经济论坛，“公民社会组织未来的角色”，《世界场景系列》，世 界经济论坛，日内瓦，2013 年。 http://www3.weforum.org/docs/WEF_FutureRoleCivilSociety_ Report_2013.pdf. 采访 卫塔莱斯·梅亚（Vitalice Meja），主任，非洲援助现实网络，设立 于肯尼亚；曾撰写政府与非政府组织关系的咨询报告，侧重探讨国 家对发展政策所有权的问题。 理查德·塞瓦基尔雅尼加（Richard Ssewakiryanga），行政总监，乌 干达国家非政府组织论坛，一个为乌干达非政府组织设立的独立而 涵盖广泛的平台。 (http://www.ngoforum.or.ug).

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携手公民社会提供对外援助

尾注

E 尾注

1、联合国开发计划署，2013。 2、联合国开发计划署，2013: v。 3、联合国开发计划署，2013: 2。 4、沙特阿拉伯、土耳其和阿拉伯联合酋长国占据这些援助需求增长的大部分。土耳其的增长 需求可能是由于 2012 年叙利亚冲突使得对难民的援助需求日益增长的结果。来自中国、印度 和巴西的发展援助尚没有最新数据。对于这些国家而言，南南合作的预计花费，同其他国家 报给发展援助委员会的援助一样，均是基于 2008 年和 2010 年的研究。联合国开发计划署驻 中国代表处最近为中国 2012 年的援助发表了一份评估报告。请看表 1 注释所列信息。 5、在印度尼西亚举行的万隆会议，汇聚了亚洲和非洲国家共 29 个，致力于促进经济文化合 作，反对殖民主义。 6、查图维迪，2012 年。 7、千人成本，2012。本研究是由联合国开发计划署授权，为中欧和东欧发展合作进程提供概 述。用地图绘制出新选定的欧盟成员国的发展援助，主要在中欧和独立国家联合体地区，尤 其关注分享知识和传统经验。报告分析地区焦点、优先课题和当地不同捐助国家的采用的方 式。 8、约翰，2012:9；金，2012；联合国开发计划署，2013。 9、尽管许多南方国家和其他包括民间社会团体在内的发展利益相关方均认同这些原则，但是 对于在实际的南南合作当中，将多大程度上遵循这些原则又真正反映这些原则仍存在着争议。 10、维斯和海斯，2013: 34–35。 11、请参阅下一节和表 2 为这一分析提供出来的信息。 12、维斯和海斯（Vaes and Huyse），2013:45。 13、维斯和海斯，2013: 61, 66；联合国开发计划署，2013： 110–111；约翰，2012: 14,23。 14、仔细查看由南南合作项目组为 2010 年在波哥大举办的南南合作高级别活动所搜集的有关 于南南合作的 110 个案例分析，结果只有 2 个案例提到非政府组织和民间社会团体。详见经 济合作发展组织，2013a。

南南合作的可能性有多大？

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15、系统与计算机工程学院（INESC）， 2012： 39-43、维斯和海斯， 2013： 59。然而本电子书中巴西的案例分析指出几个巴西社民间社会组织更多实质性 加入由社会发展部提出的创新社会政策的实施。 16、中华人民共和国，2011。 17、金砖国家包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非。 18、维斯和海斯，2013:40。 19、本研究将美国、瑞典和澳大利亚授权为传统援助国家 ，除此之外，包括巴 西、土耳其的案例分析，以及对捷克共和国、印度和韩国的简短回顾。本研究 也包括二次文献的注释书目。 20、本研究的方法论有其自身的局限。在考虑民间社会团体的援助时，侧重于 为援助者和民间社会团体组织解决确定问题吸引积极的方法。本研究也旨在于 社会团结背景下 ，在总体促进民间社会团体积极援助环境中 ，探寻“优秀行 为”。本研究在大多数情况下并未强调援助者和民间社会组织间在阐述双方之 间关系时的技术问题（例如：为项目管理构建非政府组织援助机构，为支持民 间社会团体做决策设立管理程序，或者为民间社会团体或者非政府组织的财务 和项目报告设定范围，从而保障援助者的信托和项目责任）。需要对民间社会 团体组织的个人援助者和他们的管理程序进行进一步研究和案例分析，以便为 此提供建议。 21、这些数据也许过分低估了在发展中国家筹集的民间资源。例如，大约价值 200 亿美元的捐赠来自穆斯林，而这被视为一种道德义务深深扎根于伊斯兰教 徒 的 价值 观中 ， 但 是 却 没 有 被 上 面 的 数 据 捕 捉 到 。 引 自 莫 瓦 利 迪 （Morvaridi），2013。 22、官方发展援助（ODA）借助于民间社会团体组织运作，在发展援助委员会 报告系统下作为双边援助，因此，双边官方发展援助的额度（与总体官方发展 援助相比），是更为准确的衡量援助者通过此渠道为官方发展援助提供援助的 重要性。按照这种算法，双边援助不包括援助者免除债务的支出以及援助国家 对难民和学生提供支持的支出。尽管发展援助委员会的规定允许上述支出算作 官方发展援助，但是由于这些不能为发展中国家带来直接利益，所以被刨除在 外。详见国家定项援助注释。 23、普拉特等，2006。 24、详见美国案例分析。

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携手公民社会提供对外援助

25、借助发展援助委员会的数据和全球慈善中心的数据是有可能对民间社会团体组织筹集的总数进行估量（援助者 基金加上私募基金）。2010 年非政府组织或者民间社会团体组织支出额度在 508 亿美元至 760 亿美元之间，算法是 官方发展援助流动资金和个体流动资金的总和。这些数据计算如下：发展援助委员会官方基金（200 亿美元）+发展 援助委员会私募基金（约为 306 亿美元）=506 亿美元，使用全球慈善中心的私募基金（约为 560 亿美元），因而总 数为 760 亿美元（20+56）。十分有趣的一点是 6 个国际非政府组织基金占据了上述 506 亿美元基金的 17%。详见全 球慈善中心，2012: 3。 26、对美国的案例分析指出据美国国际发展署的报告，2010 年在美国国际 发展署注册的非政府组织从民间接收到 209 亿美元，从美国国际发展署和其他政府部门接收到 68 亿美元，共计 278 亿美元。如上所述，全球慈善中心报告 指出美国私募基金达 390 亿美元。与美国政府报出的数据相比，这个数据的具体组成尚无法依照全球慈善中心的报 告的方法论清晰地界定出。 27、详见瑞典案例分析。 28、详见澳大利亚案例分析。 29、发展援助委员会，2011：11。 30、发展援助委员会的债权人报告系统是有经济合作与发展组织维护的一个数据库，每年每一位发展援助委员会援 助者向其报告自身为每一个项目的援助活动。援助者提供编码信息、伙伴国、代理机构（例如：民间社会组织或者 多边机构等）、特殊用途标记（如性别不平等或者气候变化等）、援助类型（预算援助，项目援助或者计划援助 等）。数据库可依照信息使用者的需求存储和构建信息。详见http://stats.oecd.org/Index.aspx?ThemeTreeId=3 31、这一研究的有限性是公民社会组织在援助提供上经验的记录相当不平衡 。大多数公民社会组织在援助提供上记 录的经验和评估产生于在北部国家，主要是发展援助委员会国家。详见有注解的文献中这一研究审查的来源列表。 32、世界经济论坛，2013: 5。 33、布拉斯（Brass），2012: 1.

34、法尚和欧文 Fafchamps and Owens，2009。.

35、美国案例研究。 36、澳大利亚案例研究。

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37、见经济合作与发展组织，2013b。 38、例如，详见公民社会组织公司关于出现在开放论坛中一些近期公民社会组织协商合作的总结，2010a。 39、美国案例研究。 40、瑞典案例研究。 41、公民参与世界联盟（CIVICUS），2011。 42、世界经济论坛， 2013: 9；开放论坛，2011a。 43、详见吉布森（Gibson），2013。 44、世界经济论坛，2013: 6。 45、巴厘宣言获得各国支持，在 2005 年巴黎召开的第二次援助有效性高级别论坛上通过。 2003 年在阿克拉召开的第三次高级别论坛上达成阿克拉行动议程以进一步实施和扩大这些原则。详见经合组织国 家，2013b。 46、详见美国和瑞典案例研究和他们在合作上的讨论的问题。 47、经济合作与发展组织，2011: 段落 22a。 48、详见美国案例研究，60–61，美国情况的复杂性。 49、详见公民参与世界联盟（CIVICUS）中关于加拿大的章节，2013。 50、Ribeiro，2013: 7。 51、Ribeiro，2013: 1。 52、巴西案例研究; 以及 Ribeiro，2013。 53、详见非政府组织 案例研究。 54、详见在美国案例研究，澳大利亚案例研究，瑞典案例研究和巴西案例研究中对平台工作的描述。 55、详见澳大利亚案例研究。 56、作为公民社会组织框架联合体，以 Syd 论坛为例，它于 2010 年通过与 Sida 的框架协定接收了 3000 万美元用于 其成员国实施项目；它还接收了 900 万美元来进行其自己的项目。Syd 论坛向 Sida 就框架补助的分配提出建议， Sida 保留每个项目最终批准权。每个获得项目资金的组织必须提供至少 10%的项目支出。Syd 论坛维护有重大数量 项目的办公室，来促进项目监督，尤其是代表更小的瑞典公民社会组织。（瑞典案例研究，Billing，2011: 21–23)。 57、详见CPDE网站，http://公民社会组织partnership.org 58、 http://www.concordeurope.org/ 59、 http://www.pia非政府组织.org/

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60、http://www.alop.org.mx 61、http://www.civicus.org 62、详见美国案例研究。 63、乔丹（Jordan），2006; 布朗（Brown），2008。 64、公民社会组织自愿行为规范的案例和标准有InterAction（美国）‘私人自愿标准’，它包含对成员国机构在金 融，运营和伦理上的规范(www.interaction.org/sites/default/files/PVO%20Standards%20%20 %20March%202%2C%202013.pdf)；加拿大国际合作伦理规范的委员会，包括一套标准。 (http://www.ccic.ca/about/ethics_e.php)；或由柬埔寨合作委员会实施的柬埔寨‘伦理原则规范和非政府组织最 低标准’，这是一个大约有 140 个柬埔寨非政府组织的平台 (http://www.ccc-cambodia.org/cccprogram/voluntary-certification.html一个世界信托One World Trust维护一个公民社会自治倡议的数据库，见 http://www.oneworldtrust.org/公民社会组织project/ 65、仅有澳大利亚使用非政府组织管理的行动规范来决定政府资金是否合格 。其他捐赠国参考这些规范但管理他们 自己的合格标准。 66、对自由自我报告规范和标准问题的讨论，参加 Lloyd，2010。 67、参考美国案例研究。 68 、发展援助委员会，2012: 47。对获益利益敏感的新方法的案例，详见《行动援助的责任》，学习与计划体系 （ ALPS ） 中 的 案 例 。 http://www.actionaid.org/publications/alps-accountability-learningand-planningsystem 69、环球计划，2011。 70、共同人道主义标准问题讨论的总结，包括人道主义行为体的认证问题。详见 IRIN，2013。 71、参加开放论坛对实施原则相关活动的回顾，2011a and 2013a。 72、参加DRS数据，http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=33364 73、详见国际援助透明倡议网站，www.aidtransparency.net/ 以及公民社会组织遵循国际援助透明倡议的倡议 http://support.国际援助透明倡议standard.org/forums/20317313-for-非政府组织s and http://support.国际援助透明倡议standard.org/forums/20584603-国际援助透明倡议-公民社会组织-workinggroup 74 、 详 见 向 国 际 援 助 透 明 倡 议 标准 发 布 超过 150 个 股东的 列 表 。 http://www. 国 际 援 助 透 明 倡 议 registry.org/publisher

南南合作的可能性有多大？

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75、http://openforchange.info/ 76、对于这些倡议和公民社会组织在改善自身透明度上问题的回顾，详见 Tomlinson，2012。 77、国际援助透明倡议标准将在 2013 年底与发展援助委员会债权国报告系统结合在一起，形成一个共同的援助透明 度标准。将包含国际援助透明倡议标准所有当前维度，尤其是那些与项目目标、实施和结果叙述信息相关的。 78、公民社会组织国际援助透明倡议工作组已经发布议定书，既鼓励公民社会组织向国际援助透明倡议标准发布， 又提出一些来自公民社会组织本身作为发展行为体独特地位的问题。详见国际援助透明倡议，2012。 79、开放论坛，2011a: 14–17；以及 Tomlinson，2012。 80、详见发展援助委员会 2011 附录 A，了解对每一个发展援助委员会捐赠国的最新政策。 81、发展援助委员会，2011: 15。 82、发展援助委员会，2011: 16。 83、北美防空司令部，2012: 6–8。 84、发展援助委员会，2011: 18。 85、北美防空司令部，2012: 6。 86、也详见北美防空司令部，2012: 11。 87、捐赠国对机构机制和政策采取不同方式来回答这一问题。他们的机制继续演变。在 2012 年初，在瑞士、爱尔兰、 荷兰同公民社会组织合作的机构积极改革他们的支持机制。 88、美国案例研究。 89、澳大利亚案例研究。 90、瑞典案例研究。 91、发展援助委员会，2011: 19。 92、发展援助委员会，2012。 93、发展援助委员会，2009: 29–38。 94、尽管有一些个别的捐赠国研究回顾了行政结构设计来管理公民社会组织项目，但没有可以获得的关于作者的二 手或主要文献。这段基于作者自己的同加拿大公民社会组织合作的经验，他们在过去 30 年同加拿大国际发展署有合 作关系。对捐赠机构进行进一步研究，需要从捐赠国对他们的公民社会组织项目机制管理的最佳实践中汲取经验教 训

160 携手公民社会提供对外援助

95 见发展援助委员会，2011：26-31；《部分援助提供者的案例研究综述》 (CaseStudyOverview ofSelectedAid- Providers)；CPM，2012。

97 对致力于发展的志愿者的一些问题讨论，见乔伊斯（Joyce），2013。 98 见《澳大利亚案例研究》中对志愿者的讨论。

尾注

96 见发展援助委员会，2011：21-29；《美国、瑞典和澳大利亚案例研究》。

E

99 发展援助委员会，2012。 100 例如可以参考公开论坛中表达的对公民社会组织的担忧，2010a。 101 见发展援助委员会，2011：22-23。2010 年和 2011 年，在公开论坛中和公 民社会组织的磋商确认了一系列领域，在这些领域中，捐助者的资助形式可以 加强公民社会组织践行伊斯坦布尔原则（Istanbul Principles）的能力。“公民 社会组织发展的有效性可以通过官方捐助者（及其他中等收入的援助提供者） 的资助形式实现，同时需要 1）长期的结果导向视角，包括核心制度支持，这 是建立在公民社会组织提供公共物品的认识之上的；2）响应公民社会组织的计 划；3）有机会接触到大量不同的公民社会组织，包括支持各种规模的公民社会 组织；4）可预测的、透明的、容易理解的、和谐的条款；5）促进当地资源流 动的意愿；6）支持公民社会组织的所有计划和创新，包括政策发展和倡导。” 102 见公开论坛，2011a：24。 103 奈斯（Nijs）和雷纳德（Renard），2009。

根据《美国案例研究》，美国国际开发署于 20 世纪 80 年代和 90 年代提供了拨 款，意图加强美国公民社会组织的管理和计划能力。今天，美国许多成熟的公民 社会组织都是当时获得拨款的。美国国际发展署同时也提供资金，用于加强发展 中国家组织的机构能力。 104 提案征集机制一向被视作繁冗，且要求苛刻，经常需要非政府组织和其伙伴在 前期投入大量投资，如果竞标不成功，还会有重大损失。只有那些最大的组织 才能满足提案征集机制所要求的定期竞标。因此，这种机制对发达国家的公民 社会组织非常有利，因为这些国家的公民社会组织可以获得信息和擅长策划提 案的顾问。这套系统阻碍了合作，使得公民社会组织在全球、国家和地方层面 上激烈竞争。而且，这套系统不能适应长期计划的可持续性要求，因为长期计 划的成果很有可能在限定的资助期限之外才能实现。见 PARTICIP，2008；见 PARTICIP 第一册，方框 5，42。

南南合作的可能性有多大？

161

105 有一个关于结果框架和金钱价值考量的讨论，可见于诸多为“基于证据的政治 大会”准备的资源，该会议于 2013 年 4 月 23 至 24 日举行，由 Big Push Forward 赞助，http://bigpushforward.net/resources。 106 卡尔施泰特（Karlstedt），2010。 107 援助有效性工作小组，2011；公民社会组织发展有效性的公开论坛， 2010b。 108 葛兰妮（Glennie）等人，2013：67。 109 葛兰妮等人，2013：81。 110 见《澳大利亚案例研究》的例子。 111 葛兰妮和她的同事提出“核心资助对于非政府组织在以下方面可能很重要：它 们和当地合作伙伴的工作是否是反响积极的，是否是需求导向的。在乌干达接 受采访的两个非政府组织强调了它们收到的核心资金如何帮助它们和伙伴展开 亲密坦诚的对话，以讨论双方的需求，获得更多支持，包括在组织发展问题上 的支持，关于组织发展的问题，很多其他的资助提供者都忽略了。”葛兰妮和 她的同事还指出，核心资金对于当地公民社会组织来说是少有的支持形式，当 地公民社会组织不像国际大型组织那么受欢迎，而后者并不一定把资助的利益 传给地方合作伙伴。见葛兰妮等人，2013：78。 112 见发展援助委员会，2011：25；吉芬（Giffen）和 贾 吉 （ Judge），2010；和 弗曼(Fallman)，2012。 113 发展援助委员会，2011：11，25。 114 葛兰妮等人，2012。 115 见发展援助委员会的案例研究，2009：82。 116 发展援助委员会，2011：26;NORAD，2008；卡 布 楚 （ Kabuchu）等人， 2013。

117 见 麦 金 农 （ Mackinnon ） ,2012; 哈 考 特 （ Harcourt ） ， 2012 ； 达 顿 （ Darnton ） ， 2011 ； 奥 洛 林（O’Loughlin ）等人， 2007 ； 爱尔兰援助 （IrishAid）；史蒂芬斯（Stephens），2009；和德 比 亚 克 （ Debelyak），

2012。 118 例如，可参见以发展中国家为主导的公民社会组织的政策导向网络：第三世界 网 络 （ http://twnside.org.sg/ ） ， 以 及 第 三 世 界 非 洲 网 络 (http://twnafrica.org/)，社会观察（http://www.socialwatch.org/)，致力

于粮食主权的农民之路（Via Campesina，http://viacampesina.org/en/）

和 IBON 国际（http://iboninternational.org/）及它在全球有效性发展合作 伙伴关系的工作等。

119 例如，见<中国发展简报》，2013；杜伯谢（Dubochet），2011；以及巴西 非政府组织平台 Abong 的成员概况（葡萄牙语）http://abong.org.br/，和 120 里贝罗（Ribeiro）等人的工作，2013。约翰（John），2012，对于非政府组织 参与金砖国家会议，包括 IBAS，进行政策讨论的综述。 里贝罗（Ribeiro）和路佩（Lopes），2013。 121 拉伊特（Laite），2013：18；《巴西案例研究》（BrazilCaseStudy）。

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122 见 PRIA 举办的印度发展合作论坛（The Forum for Indian Development

Cooperation）上的简要讨论，PRIA 是一个重要的印度政策非政府组织，

global-development-presence-and-engagement-of-indian-civilsociety 和怀斯（Vaes）和休斯（Huyse），2013：40–41。 123 见《土耳其案例研究》（Turkey Case Study）。 124 ITAD 和科威（COWI），2012：11–17。

E 尾注

http://www.pria.org/events/general-events/details/168-indias-

125 ITAD 和科威，2012：13，15。 126 埃尔伯斯（Elbers）和阿茨（ Arts），2011。该部分主要关注发展中国家政府对公 民社会组织的资助，但是现在有越来越多的文献和注意力关注发展中国家慈善性捐款的 角色，尤其是一些中等收入的南南合作援助提供国。比如，见杜兰（Dulany）和温德 (Winder)，2001；法比亚尼（Fabani），2013。 127 布拉斯（Brass），2012：5。 128 乌干达的一些公民社会组织接受了外部资助，它们明显和没有收到外部资助的 公民社会组织有不同的特点：它们有受过良好教育的专业人士管理，这些人士 有良好的人际网络，这些组织也是国家或者国际网络的一部分。许多地方 CSO 建立后没有得到外部资金，没能运行下去。见法肯姆普思（Fafchamps）和欧 文斯（Owens），2009：296–97，307，310；和卡布楚（Kabuchu）等 人，2012：v。 129 130 131 132

戈维亚（Gouveia）和达尼奥斯卡斯（Daniliauskas），2010。 维劳胡斯（Vielajus），2008。 ITAD 和科威，2012：viii；和巴特利（Batley）等人，2011。 没有书面文件可以确定非洲各国政府对非政府组织的依赖程度。本段是基于对 了解情况的非洲非政府组织代表的采访和一系列关于孟加拉，印度和巴基斯坦 的案例研究，案例研究来自《管理科学国际综述》（International Review of Administrative Sciences）的特刊。

133 卡布楚（Kabuchu）等人，2012：iv。 134 美国国际开发署（USAID），2003。 135 这些案例的阐述见《管理科学国际综述》2011 特刊。 136 巴特利（Batley）等人，2011；麦克罗林（McLoughlin），2011；和奈尔 （Nair），2011。 137 138 139 140

贾普（Jupp），苏尔坦（Sultan），考斯塔（Costa），2012：xi。 巴特利（Batley），2011：314。 班克斯（Banks）和休姆（Hulme），2012。 这些情形符合《管理科学国际综述》特刊作者的评论和其他采访。

南南合作的可能性有多大？

163

141 奈尔（Nair），2011。 142 例如，见引言章节（公民参与联盟，CIVICUS），关于印度的章节（VANI）和 2013

公民参与联盟中国际非盈利法律中心（ICNL）章节对现行法律在不同国家情况 的讨论，2013。 比如，印度的教育计划承认非政府组织在支持政府目标和深化政府对未接受教育儿 143 童的接触方面的作用。在该案例中，“政府提供广泛的政策和资助框架，在此框架 内，州和地方政府和非政府组织以各自的形式展开合作。……许多非政府组织在开 展这些活动时贡献了自己获得的资助。”（巴特利，Batley，2011）。 144 卡布楚（Kabuchu）等人，2012。 145 巴特利（Batley）等人，2011：317，318。 146 见《国际非政府组织案例研究》（INGOCaseStudy）。 147 见摩尔（Moore）和扎恩（Zenn），2013。 148 见《国际非政府组织案例研究》（INGO Case Study），《美国案例研

究》（US Case Study）和瑞典案例研究（Sweden CaseStudy）。 149 例如，见美国非政府组织平台相互影响（InterAction）的“非政府组织援助地 图”，可以获得数据地图和相互影响成员在海地和非洲之角的粮食安全和人道主 义援助方面的工作地图(http://www.interaction.org/work/ngoaidmap)。 在 援 助 信 息 （ AidInfo ， http://www.aidinfo.org/case-studies/better-

information-better-aid-nepal-country-study 上可以看到针对援助信息的 新使用方法的案例，案例来自尼泊尔的国际援助透明倡议（IATI）。 150 中华人民共和国，2011。 151 见《巴西案例研究》，该研究提到了在巴西国情下目前的限制。 152 怀斯（Vaes）和休斯（Huyse），2013：64，66。 153 公 民 社 会 和 援 助 有 效 性 咨 询 集 团 （ AdvisoryGrouponCivilSocietyand

AidEffectiveness），2010。 154 在《美国案例研究》中有引用。 155 见《国际非政府组织案例研究》。 156 全面清单见 http://www.oneworldtrust.org/csoproject/， 下载见 157 http://www.sphereproject.org/resources/?category=22&subcat-

22=23。 158 见网站 http://www.jointstandards.org/。其他计划包括：人道主义援助责任 和表现的主动学习网络 （ActiveLearningNetworkforAccountabilityandPerformance inHumanitarian Action，http://www.alnap.org/)，人道主义责任伙伴关系 （Humanitarian AccountabilityPartnership，

http://www.hapinternational.org/)和接受援助者 （PeopleinAidhttp://www.peopleinaid.org/)。

164

携手公民社会提供对外援助

159 见联合标准计划（JointStandardsInitiative），2013。

动 援 助 国 际 （ ActionAidInternational ） ， 大 赦 国 际

（AmnestyInternational），公民参与世界联盟（CIVICUSWorldAlliance for

E 尾注

160 关于“国际非政府组织责任宪章”（INGOAccountabilityCharter），更详细的信 息见 http://www.ingoaccountabilitycharter.org/。最初签署的组织包括行

Citizen Participation），消 费 者 国 际 （ ConsumersInternational），绿色

和平（GreenpeaceInternational），国际乐施会（OxfamInternational）， 国际拯救儿童联盟（InternationalSave the ChildrenAlliance），国际生存组织

（SurvivalInternational），地球社国际联合会（International Federation

161 Terre des Hommes），透明国际（Transparency International）和基督教 162 女青年会(World YWCA)。 见 http://www.icscentre.org/。

163 宪章见 http://www.ingoaccountabilitycharter.org/wpcms/wpcontent/uploads/INGO-Accountability-Charter_logo1.pdf。 独 立 回 顾 研 讨 会 （ Independent Review Panel ） 的 成 员 和 职 权 范 围 见 http://www.ingoaccountabilitycharter.org/reporting- monitoringcompliance/independent-review-panel/。 164 成员按《责任宪章》要求的年度报告见 http://www.ingoaccountabilitycharter.org/list-of-signatories/membersreports/。 165 国际框架见 http://www.cso-effectiveness.org/InternationalFramework。框架形成的 过程和公民社会组织同意的过程见 http://www.csoeffectiveness.org/home,091。 166 全球有效性发展合作伙伴关系每一年半都聚集各国部长和致力于实施釜山所取得 成果的利益相关者。这是有望在伊斯坦布尔原则上取得进展的重要场合。 167 见公开论坛，2013b。 168 见公开论坛中国家层级的活动，2013a。 169 以上针对在公民社会组织法规框架内的典范做法的提议改编自开放社会（Open Society ） 《 给 法 律 影 响 下 的 公 民 组 织 的 指 南 》 （ Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations ） ， 纽 约 ， 2004 ， 于 2013 年 7 月 在

http://www.icnl.org/research/resources/assessment/guidelines_en.pd f.获得。提议考虑了国际非营利性法律中心（www.icnl.org）和世界民主运动 （www.wmd.org）的广泛研究。

南南合作的可能性有多大？

165

166

携手公民社会提供对外援助

案例研究 1

澳大利亚案例研究： 比尔·莫顿

1. 澳大利亚公民社会组织环境概述 1.1 公民社会组织的数量与类型 公民社会组织的数量：关于澳大利亚参与援助实施活动的公民社会组 织，目前并没有精确的数据或确切的数目。但是，活跃公民社会组织的数量估 计在 150-200 之间。这是根据下列信息得出的结论：

• 在澳大利亚税务局注册的国际发展基金有 208 个。这些机构享有减税地 位，因此可根据澳大利亚法规从澳大利亚政府获得资助。但是，并非所有 这些机构都处于活跃状态或正从澳大利亚政府获得资助 1；且

• 在澳大利亚的公民社会组织中，有 123 个是《澳大利亚国家发展理事会行

为准则》的缔约方组织 2。此外，还有不属于上述缔约方组织但活跃在发展 合作领域的其它公民社会组织。

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与 澳大利亚政府之间的关系

C1

参与援助实施公民社会组织的类型：与经济合作与发展组织其它主要捐 赠国一样，从事援助活动的澳大利亚公民社会组织也有各种各样的类型。它们 主要包括：

南南合作的可能性有多大？

167

• 国际非政府组织：相对而言，这类组织的预算、人员和项目均较多， 且通常为国际协会或联盟的成员单位。它们通常在几个主要地理区域的几个主 要国家开展工作，从事跨不同部门、多目标群体的各种发展计划，且通常还从

事 人 道 主 义 援 助 活 动 。 这 类 组 织 的 代 表 有 澳 大 利 亚 乐 施 会 （ Oxfam Australia ） 、澳 洲 关怀 组 织 （ Care Australia ） 、 澳大 利 亚世 界宣 明 会

（ World Vision Australia ） 、 澳 大 利 亚 行 动 援 助 组 织 （ ActionAid Australia）、澳大利亚国际计划组织（PLAN International Australia）等。

2012 年，这 5 个组织的经费总额达 5 亿澳元。它们不仅通过自己的人员及合 作伙伴开展自己的计划，而且还为其国际关联机构开展的计划提供资金和支 持。比如，澳大利亚世界宣明会的援助、发展和倡议计划就是通过世界宣明会 在世界各国的办事处网络实施的。

• 澳大利亚本国的小型公民社会组织：这些组织不是国际联盟或协会的 成员，但也在特定的国际发展领域开展工作。它们通常专注于个别或小范围内 的事务，且通常仅在少数国家活动（有时仅为一国）。其中一些组织，如国际 妇女发展署（International Women’s Development Agency），仅以一类特 定目标群体或事务为工作重点。此外，这类组织的人员通常极其有限，在资金 筹 集 或 项 目 支 持 等 领 域 严 重 依 赖 志 愿 者 ， 如 40K 基 金 会 （ 40K Foundation ） 、 阿 富 汗 澳 大 利 亚 发 展 组 织 （ Afghan

Australian

Development Organization ） 、 澳 大 利 亚 喜 马 拉 雅 基 金 会 （ Australia Himalayan Foundation ） 、 努 沙 · 登 加 拉 协 会 （ Nusa Tenggara

Association ） 、 澳 大 利 亚 医 学 援 助 基 金 会 （ Australia Medical Aid

168

携手公民社会提供对外援助

C1 卫生相关公民社会组织：这类组织专门从事卫生相关工作，既有相 当 大 的 组 织 ， 也 有 规 模 较 小 的 组 织 ， 如 伯 内 特 研 究 所 （ Burnet

Institute）、澳大利亚麻风病任务组织（Leprosy Mission Australia）、

弗雷德·霍洛基金会（Fred Hollows Foundation）、澳大利亚性健康及

家庭计划组织（Sexual Health & Family Planning Australia）、国际眼 保健教育中心（International Center for Eyecare Education）、展望

（ 海 外 援 助 与 失 明 预 防 ） 组 织 【 Foresight （ Overseas Aid and Prevention of Blindness）】、澳大利亚援助国际组织（Australia Aid International）、澳大利亚艾滋病医学会（Australasian Society for HIV

•

Medicine）等。 国际发展组织的分支机构：一些公民社会组织是工作重点为国际或 国内其它事务的发展组织的分支机构。这类组织许多为非营利机构，如宗 教组织、工会或环境机构。上述卫生组织中的某些机构，以及澳大利亚明 爱协会海外援助基金（Caritas Australia Overseas Aid Fund）、央格鲁

发展信托基金（Anglican Trust Fund for Development）、澳大利亚路

德会世界服务社（Australian Lutheran World Service）、澳大利亚贵格

会服务社（Quaker Service Australia）、海外援助联盟（Union Aid

Abroad ） 、 澳 大 利 亚 保 护 基 金 会 （ Australian Conservation Foundation）等。

• 派遣志愿者的公民社会组织：这类组织主要负责澳大利亚派往发 展中国家的志愿者的协调与管理。澳大利亚国际志愿者协会（Australian Volunteers International）是其中规模最大的一个，主要从事志愿者计 划的开展，可获得大量政府资助。这类组织中的一些（规模通常较小）专 门从事特定技能领域志愿者的分派，如澳大利亚商业志愿者协会

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

•

（Australian Business Volunteers），一些则专注于某一个国家，如澳

大利亚国际医生协会（Australian Doctors International）。

南南合作的可能性有多大？

169

1.2 公民社会组织参与发展与人道主 义援助的模式

澳大利亚公民社会组织为发展作贡献的方式多种多样。比 如，澳大利亚国际发展理事会（澳大利亚公民社会组织的总部组 织）声明说，澳大利亚的公民社会组织“通过一系列参与方式” 致力于减贫和全球正义事业的发展，而具体而言，这些方式“包 括社区项目、突发事件管理、社区教育、倡议主张、志愿者派 遣、技术专业服务及资源的提供、环境保护、人权的恢复、推动 和保护等。”3

尽管其工作的某些方面（如筹集资金、吸引澳大利亚公众或 澳大利亚政府参与等）是在澳大利亚境内完成的，但澳大利亚公 民社会组织的大部分活动都是在发展中国家进行的。一些公民社 会组织直接参与了发展中国家的“现场”工作。在那里，它们扮 演了经营管理的角色，利用自己的人员直接开展发展活动和项 目。上文提到的一些大型国际非政府组织通常会采用这种方式开 展某些活动（或向其所属国际联盟的其它成员提供资金，由后者 代其开展活动）。在某些情形下，一些小型的公民社会组织也会 采用这种直接经营管理的方式。这种直接工作包括长期发展与人 道主义援助两类活动。

除直接参与外，大部分澳大利亚公民社会组织还会与发展中 国家的公民社会组织开展合作。这种合作安排包括提供资金支 持、开展联合活动、提供培训和技术咨询、开展信息与技能交流 等。比如，澳大利亚乐施会就与范围广泛的各类组织如社区组 织、人民运动、工会、其它非政府组织、学术机构、政府部门、 私营公司等建立了合作伙伴关系。从范围上看，这些机构有地方 性的，也有全国性的，有区域性的，也有全球性的。4

170

携手公民社会提供对外援助

C1

澳大利亚公民社会组织与其合作伙伴之间的合作通常会涉及 资金的转移，以便后者能够开展发展活动，但这种合作有时并不 涉及资金处理。因此，合作可能是以发展活动的实施为重点，但 同时也可涉及信息的交流和建议的提供、研究领域的协作、与发 展机构之间的政策对话等。澳大利亚公民社会组织通常以“双 向”方式即合作双方均能从中受益的方式处理这种合作关系。比 如，国际妇女发展署宣称：

“我们与合作伙伴协作，共同应对他们认定的、对他们所属 社区具有重要性的问题。我们将自己看作是响应积极、支持给力 的协作者，致力于与合作伙伴‘结伴而行’。通过汇聚知识、经 验和资源，我们共同应对双方均认可的当务之急。”5

南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

在许多情况下，澳大利亚公民社会组织会选择与发展中国家 的机构合作共事。这一原则既适用于大型国际非政府组织，也适 用于其它小型公民社会组织。澳大利亚公民社会组织通常会与合 作机构建立长期合作关系，并维持多年，但在其它情形下，这种 合作关系的期限可能较短，持续时间有限。这种关系的建立可能 是为了解决发展中国家或地区的某一特定问题，也有可能是为了 利用澳大利亚政府或其它资助机构提供的资助机会。

171

在某些情形下，澳大利亚公民社会组织相互之间也会建立合 作伙伴关系或联盟，共同在发展中国家开展活动。这种联盟通常 还涉及当地合作伙伴，而《所罗门群岛公民社会组织合作伙伴协 议》就是这种工作方式的例子之一。在这个协议下，6 个澳大利 亚公民社会组织与所罗门群岛当地的公民社会组织及社区一道合 作共事。

澳大利亚公民社会组织相互之间还会就人道主义援助事务如 国外捐赠的协调及国外捐赠资金的管理等开展合作。澳大利亚国 际发展署与澳洲关怀组织、澳大利亚明爱协会、澳大利亚乐施 会、澳大利亚国际计划组织、澳大利亚救助儿童会（Save the

Children Australia）、澳大利亚世界宣明会等公民社会组织之 间的《人道主义合作协议》就是这方面合作一个很好的例子。6

1.3 澳大利亚公民社会组织之间的协作 许多澳大利亚公民社会组织会在发展协作、信息分享、协调 改善、资源共享和政策问题的应对等方面开展合作。在某些情形 下，澳大利亚公民社会组织会以网络或联盟的形式开展协作，共 同应对发展的根本性问题。

澳大利亚公民社会组织的主要正式团体是澳大利亚国际发展 理事会。该理事会是澳大利亚所有非营利性援助与发展组织的总 部组织，拥有 75 个会员机构，其共同目标是减少贫困、倡导人 权与尊严。澳大利亚国际发展理事会通过提供一系列服务和机会 支持其会员的工作，并协助其开展协作。通过该理事会，许多公 民社会组织在政策与教育领域开展合作，或组成了顾问团体，为 该理事会自身或澳大利亚政府提供建议。

172

携手公民社会提供对外援助

C1

作小组等工作团队。再如，人道主义咨询小组（Humanitarian Reference Group）为参与人道主义援助活动的公民社会组织分 享信息、改善协作、开发更广泛的信息共享工具提供了机遇。

在其它情形下，公民社会组织会形成自己的团体，就特定部 门的实践性或操作性问题展开协作。比如，水与卫生设施咨询小 组就是一个公民社会组织与研究机构组成的实践性群体，其成员 共同致力于澳大利亚全球卫生和水危机应对质量的加强和改善。 7

澳大利亚公民社会组织还经常以联盟形式就涉及公共宣传的 特定发展与政策问题进行合作。这些合作中的一些还涉及全球性 宣传，如弥迦挑战组织（Micah Challenge）（基督教徒就贫困 和不公正问题开展公共倡议和宣传工作的一个联盟组织）和终结 贫困组织（Make Poverty History）（70 个致力于实现千年发 展目标和减贫的澳大利亚组织结成的长期联盟）开展的合作。

南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

澳大利亚公民社会组织通常因其从事相似的发展工作、在相 似的国家活动或与相似的合作伙伴合作而进行协作。比如，通过 澳大利亚国际发展理事会，澳大利亚公民社会组织组成了诸如阿 富汗工作小组、非洲工作小组、气候变化工作小组和性别平等工

173

澳大利亚公民社会组织还会与学术及其它机构就联合研究计 划开展合作。这类合作的目的通常是将公民社会组织的直接发展 经验和对发展中国家的了解与学术机构的理论框架和缜密研究结 合起来，就发展问题探索新的学习模式和解决方案。这类合作的 例子有澳大利亚乐施会与莫纳什大学之间的研究合作项目。这个 项目的重点是就双方均有关联的领域——包括气候变化、卫生政 策和问责制度等问题——开展合作研究。8

1.4 公民社会组织的问责与质量标准

《澳大利亚国际发展理事会行为准则》：该行为准则是澳 大利亚公民社会组织主要的质量标准及问责文件。澳大利亚国际 发展理事会将其描述为“自愿、自律性质的良好惯例准则，旨在 通过提高缔约方组织的透明度和问责性改善国际发展成果和利益 相关方的信任。”9 上述准则规定了 3 个方面的问责标准，即：

•

174

项目原则方面，涉及援助与发展活动的效益，合作伙伴关系、人 权、倡导宣传和突发事件管理等方面的义务；

•

公众参与方面，涉及推广、筹资和报告相关职业道德和透明度方 面的义务；

•

组织方面，涉及治理、管理、财务控制、人员与志愿者待遇、投 诉处理程序、法律要求的合规等方面的义务。

携手公民社会提供对外援助

C1

《澳大利亚国际发展理事会行为准则》有几大主要特征，包括：11

• “互操作性”：经评估，上述准则与其它公民社会组织标准和准 则（据世界大同信托基金（One World Trust）估计，共有约 350 项）12 有较高的互操作性。

• 项目原则：这是上述准则有别于其它公民社会组织标准和准则的 重要特征，因为其它标准和准则一般不涉及具体的项目实施领 域。这一特征强化了上述准则的初衷，即向公众捐赠人保证公民 社会组织行为的道德性。

• 合规要求：大约 25%的公民社会组织行为准则有合规要求，而上 述准则就是其中一个。这为项目成果质量的提高提供了潜力。

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

目前，澳大利亚共有 123 个公民社会组织已签署上述准则。上述 准则的合规评估是通过几种方式进行的，包括：缔约方组织每年必须 就上述准则的完全遵守发表承诺宣言，并就其实际遵守情况发布年度 报告；缔约方组织管理机构每年须开展自评，并将自评结果提交澳大 利亚国际发展理事会接受审查和反馈；澳大利亚国际发展理事会行为 准则委员会还会就部分准则的遵守情况对每一缔约方组织进行核查— —这是一项独立的投诉处理和纪律检查程序。10

• 投诉机制：这一机制是通过一个独立选出的投诉委员会实现的。 此外，缔约方组织也要有自己的投诉机制。

南南合作的可能性有多大？

175

《澳大利亚国际发展理事会行为准则》是自律、自愿性质的（通 过公民社会组织及其行业自我监管实现）。因此，澳大利亚政府在上 述准则的实施方面并没有扮演直接角色。但是，上述准则是澳大利亚 公民社会组织（尤其是澳大利亚国际发展理事会）就发展合作事宜与 澳大利亚政府进行接触的重要条件。该准则最初于 1997 年确立，并在 与澳大利亚国际发展署进行密切磋商后于 2010 年进行了修订。很明 显，澳大利亚政府将该准则视为公民社会组织问责和质量保证方面的 一项重要机制，因为所有公民社会组织必须首先成为上述准则的缔约 方才有资格获得澳大利亚国际发展署的核心资助。

澳大利亚国际发展署的认证： 澳 大利 亚国际发展署的认证体系是 一 个 “ 尽 职 调 查 ” 机 制，同样涉及质量保证和问责方面。13 该体系规定了澳大利亚公民社 会组织获得澳大利亚国际发展署核心资助及某些人道主义援助项目资 金的资格。它涉及对公民社会组织能力和以往业绩、结构、理念、与 澳大利亚公众的联系、合作安排、项目、资金和管理体系及其在具体 工作中的运用等方面的严格、深入评估。

澳大利亚国际发展署的认证体系是《澳大利亚国际发展理事会行 为准则》的补充（比如，认证体系要求公民社会组织必须为上述行为 准则的合规缔约方），但它与后者仍然存在重大区别。比如，认证体 系是澳大利亚政府的机制，由澳大利亚国际发展署（与澳大利亚国际 发展理事会）负责管理；认证体系旨在为澳大利亚公民社会组织设定 一个“行业标准”，作为澳大利亚政府的“前端风险管理程序”保证 公共资金运用的可问责性，同时保证澳大利亚政府资助的是具有专业 能力、管理良好且能够提供高质量发展成果的社区性组织，从而提升 澳大利亚国际发展署和澳大利亚公众的信心。在合规方面，认证体系 与《澳大利亚国际发展理事会行为准则》也存在重大区别。比如，上 述行为准则事先就财务和年度报告等内容作出了要求，但允许某些领 域的灵活性（如能力建设和“良好实践渐进实施”方面）。但是，认 证体系要求公民社会组织满足所有方面的合规要求或展示所有方面的 合规表现。

176

携手公民社会提供对外援助

C1

准》》（Humanitarian Charter and Minimum Standards

in Disaster Response）手册 15，但澳大利亚国际发展署的认证 手册实际上参考了“人道主义救援组织就上述文件核心原则达成的一 般协议及将环球计划标准纳入公民社会组织政策与实践的承诺”。 16 此外，认证体系还要求公民社会组织遵守国际红十字与红新月运动行 为准则指导委员会规定的原则。17 此外，澳大利亚国际发展署的人道 主义行动政策 18 还参考了人道主义问责合作伙伴组织（Humanitarian Accountability Partnership）的问责与质量管理标准 19，以及“不伤害 原则”。20

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其它国际问责与质量标准：澳大利亚公民社会组织同时还适 用许多其它标准，如《伊斯坦布尔公民社会组织发展效率原则》 （Istanbul CSO Development Effectiveness Principles）。14 对于正 在向澳大利亚国际发展署寻求人道主义援助项目的澳大利亚公民社会 组织而言，有些标准是高度相关的。尽管没有正式要求公民社会组织 采纳环球计划（Sphere Project）的《《人道宪章和灾难响应最低标

177

2. 公民社会组织不同运营结构概述 2.1 公民社会组织的治理

公民社会组织的治理机制：澳大利亚公民社会组织的 治理机制与程序体现了不同公民社会组织的许多一般特征。此外，由 于《澳大利亚国际发展理事会行为准则》有治理方面的要求，因此作 为其缔约方的公民社会组织的治理机制也体现出一些共同特征，具体 包括：21

• 公民社会组织的治理机构由其成员或支持方选举或任命产生，大 部分成员为非工作人员（非执行人员）。 • 公民社会组织均有书面文件阐明其目标和目的，并规定其运作方 式。

• 公民社会组织治理机构、工作人员与管理层的角色与职责均有明 确规定和传达。 • 公民社会组织治理机构成员的任命、入职、去职和适用情形下的 报酬均有书面政策明确规定。 • 公民社会组织须召开年度大会。在会上，董事与经理须就重大事 项作出报告，并提交经审计的财务报表。同时，组织成员要有机 会参与会议并与董事和经理进行交流。

尽管存在上述一般特征，但澳大利亚公民社会组织的治理机制与 程序实际上存在着很大的差异。这主要是由澳大利亚公民社会组织的 多样性造成的，如规模参差不齐，会员性质不一，有些纯粹是国内性 质的公民社会组织，而有些又是国际网络或联盟的成员等。

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携手公民社会提供对外援助

C1

决策模式：澳大利亚公民社会组织关于项目重点的决策方式 因每一公民社会组织具体特征的不同而大不相同。一般而言，项目重 点是由公民社会组织的工作人员根据特定国家的具体需求拟定，然后 与发展中国家和澳大利亚合作伙伴进行磋商后确定的，而在某些情形 下，还会考虑公民社会组织自己成员或志愿者的意见。在某些情况 下，发展中国家合作伙伴在国别项目重点的设定过程中扮演着重大角 色，而在其它情况下，资金提供方对公民社会组织的工作重点具有重 大影响——尽管这种确定方法被视为“供给驱动型”，且效益低下。 总体而言，人道主义行动的重点是由需求的紧迫性和公民社会组织的 反应能力决定的。

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比如， 澳大利亚世界宣明会的治理机制就是其作为世 界宣明会成员的结果。22 世界宣明会是由 90 多个独立国别办公 室组成的合作伙伴组织，其中大多数国别办公室都是由各国国内的董 事会或顾问委员会管理的。各国国别办公室通过一个持续的认证与同 行评估体系相互进行问责。但是，尽管澳大利亚世界宣明会应向世界 宣明会其它国别办公室负责，但其本质上仍是有澳大利亚特色的法律 实体。为获得澳大利亚国际发展署的资助，它必须遵守《澳大利亚国 际发展理事会行为准则》关于治理的特定要求（如前所述）。

179

公民社会组织的项目重点通常会在其战略计划和愿景中列出，且 伴有由管理层级别工作人员制定的具体操作或行动方案。公民社会组 织的管理机构通常会对这些“较高层次”的重点项目和方案进行讨 论，但在某些情形下，管理机构会在项目重点的确定中扮演更为直接 的角色。 2.2 人员配备概述 澳大利亚公民社会组织的工作人员承担着与公民社会组织每一行 动每一方面相关的各种角色（但如下文 2.4 节所述，这些角色到底该 如何承担及工作人员的岗位设置在很大程度上取决于公民社会组织的 相对规模）。公民社会组织工作人员承担的角色如表 1 所列。

2.3 工作人员与志愿者人数估计 工作人员：关于澳大利亚公民社会组织从事发展合作工作的工 作人员数量，目前并没有公开发布的数字。但是，据估计，澳大利亚 公民社会组织雇佣的工作人员——包括发展中国家当地办公室的工作 人员——多达 4000 人。 表 2 提供了一些规模较大的澳大利亚公民社会组织工作人员的数 量样本。23

180

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表1

公民社会组织工作人员的角色与职责

C1

职责与主要活动

直接项目管理

这类工作人员通常负责确定和制定发展中国家项目，协调项目实施与持续管理，保证适当的监测与评 估，并在适当情况下协调项目的完成。

人道主义援助

这类工 作 人 员负责保 证公民社会组织迅速对危机作出应对，协调工作人员或志愿者的部署，组织机器 设备及其它后勤工作，并与公民社会组织所属国际网络的其它成员或其它人道主义机构进行联络。

筹资

这类工 作 人 员负责为公民社会组织的项目和行动筹集资金。这项工作涉及通过持续筹资计划或定期开 展的特别活动向澳大利亚公众筹资。此外，筹资活动还涉及从其它捐赠机构或组织寻求资金。在这方 面，澳大利亚政府及诸如私人慈善基金、私营公司、工会、教会团体之类的其它资金来源是主要的筹资 对象。

传播

这类工作人员负责向澳大利亚公众（某些情况下还包括国际社会）宣传公民社会组织的工作，包括公民 社会组织治理要求规定的信息发布工作（如年度报告），但通常远不止于此。实际上，这类工作人员发 布的信息还包括旨在宣传和推动公民社会组织活动的信息、关于公民社会组织项目和合作伙伴的信息、 关于公民社会组织活动和成就的最新动态等。此外，这类工作人员还负责制作筹资相关信息。

财务与会计

大多数公民社会组织都有专职工作人员负责组织的财务管理。这方面的工作通常涉及财务报表和报告 的制作（如政府或其它捐赠人资助的项目），以及保证内部财务控制体系的正常运转，以将资金滥用 降至最低。

项目质量与学习

这类工作人员的职责是保证公民社会组织满足适当的质量和业绩要求。这方面的工作涉及保证公民社会组 织遵守《澳大利亚国际发展理事会行为准则》的规定或澳大利亚国际发展署的认证要求，但可能还包括建 立公民社会组织自己的实践与质量标准、原则或程序。此外，这类工作人员还负责监测和评估公民社会组 织的整体项目目标，并保证公民社会组织从其经验中学习提高，从而改善其实践。

运营管理

这类工作人员——其数量通常较少——负责公民社会组织的总体管理，并就公民社会组织的项目和行动 向管理机构负责。

人力资源

这类工作人员负责管理公民社会组织的人员招募和管理，包括保证公民社会组织满足在工作人员和志 愿者方面的法律和监管要求。

政策与宣传

这类工作人员的工作涉及就具体发展问题或方法制定公民社会组织的应对政策，还涉及就公民社会组织 的政策与澳大利亚政府或其它机构开展对话。宣传工作人员通常负责就公民社会组织认为重要的特定问 题开展宣传活动（有时是面向广大公众的大规模宣传，有时是有针对性的小规模宣传）。上述特定问题 通常要么与系统性发展问题相关，要么与发展问题的根本原因相关。

南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

角色

181

部分公民社会组织人员配备简介 公民社会组织 澳大利亚国际志愿者协会 澳洲关怀组织 澳大利亚国际计划组织

人员配备 澳大利亚国内约 70 人； 海外办事处约 40 人 澳大利亚国内 68 人； 海外办事处约 970 人（其中 920 人为当地员工） 62 人

澳大利亚救助儿童会

澳大利亚国内 440 人； 海外办事处 320 人 737 人

澳大利亚世界宣明会

554 人

澳大利亚乐施会

志愿者：澳大利亚国际发展署宣布，2011 年，有 93670 名 志愿者参与了澳大利亚国际发展理事会成员组织及该理事会行为准则 缔约方组织的工作。24 志愿者承担了澳大利亚公民社会组织发展合作领域范围极其广泛 的角色。他们既包括在澳大利亚国内工作的志愿者，也包括派往发展 中国家工作的志愿者。

许多志愿者为澳大利亚公民社会组织的工作提供了支持。他们承 担的角色往往因公民社会组织的规模及其活动范围不同而体现出很大 的差异。一些公民社会组织几乎完全依赖志愿者，由他们承担各种不 同的角色和职责。此外，志愿者还参与了较大规模公民社会组织的工 作，构成了后者正式支薪工作人员的补充，但在这种情形下，志愿者 的职责较支薪工作人员的职责要小。

澳大利亚政府为参与发展中国家志愿者派遣工作的澳大利亚公民 社会组织提供了巨大支持。被派往国外的志愿者通常具备专业技能和 资质，且能够为发展中国家的政府机构、私营部门或公民社会组织提 供具体的专业或实践技能。目前，需求最大的志愿者技能包括农业、 社区与社会发展教育及培训、卫生、特殊教育和残疾人相关领域技 能。25

182

携手公民社会提供对外援助

表2

C1

在其它情形下，一些公民社会组织及其成员自己也会作为志愿者 在发展中国家开展项目，但只有最低限度的政府支持或根本没有政府 支持。在这些情形下，公民社会组织派出的志愿者可获得最低资金自 持，在某些情形下承担短期任务，但有时是作为具体任务团队的一员 参加工作的。

2.4 工作人员角色的性质 公民社会组织工作人员角色的性质和分配在很大程度上与公民社 会组织的规模、预算和资金基础等因素相关。在一些规模较大的公民 社会组织（尤其是一些国际性公民社会组织），工作人员的数量可达 数百人。在这些情形下，公民社会组织通常有数位专职工作人员负责 上文 2.2 节所述角色。这类工作人员通常会组成项目团队或单位，如 “东亚项目”团队或“人道主义援助”单位。但是，在规模较小的公 民社会组织，一些工作人员可能会承担数个或多种角色（尽管在大多 数情况下，公民社会组织至少会有一位专职财务工作人员）。比如， 项目管理工作人员通常还负责筹资工作，以及项目质量与学习方面的 某些工作，在某些情形下，还会负责传播方面的工作。需要注意的 是，许多规模较小的公民社会组织对志愿者的依赖非常严重，尤其是 南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

参与志愿者项目协调工作的公民社会组织通常会为它们派往发展 中国家的志愿者提供系列支持。这些支持包括实际支持与资金支持， 如机票、签证、医疗保险、生活补助和住宿等。它们还会为其地方办 事处或合作机构派遣的志愿者提供个人和实际支持。26

183

规模较大的公民社会组织通常有专职工作人员承担第 2.2 节列举的大 多数角色。这类公民社会组织工作人员的分配大致如下所述：

• 从事长期发展项目管理工作的工作人员较多，而从事人道主义援助 项目的工作人员较少。 • 从事筹资、政策与宣传、传播与财务等工作的工作人员相对较少 （尽管举办大型筹资活动等情况下工作人员和志愿者的数量会定 期增加）。

•

从事管理和人力资源工作的工作人员数量也相对较少。

在一些规模较大的公民社会组织中，项目的监测、评估和学习有 专门的工作人员负责。规模较大的国际性公民社会组织尤其如此。比 如，澳大利亚乐施会就有一个专门团队负责上述角色。但是，在许多 其它公民社会组织，由于资源和预算的原因，上述角色要求其他工作 人员——要么是项目管理层，要么是一般管理人员——兼任。

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3. 公民社会组织与澳大利亚政府之间的关系

澳大利亚公民社会组织必须在澳大利亚非营利机构相关 立法和法律框架内运作。此外，许多联邦和州政府法规也适 用于发展领域的公民社会组织，如成立、筹资、纳税地位和 认证等法规。在这方面，下列领域相关法规对公民社会组织 尤其重要：27

成立方面：澳大利亚公民社会组织的成立须通过一份宪 章，阐明其组织目的、治理结构、结业安排及其它事项。公 民社会组织的成立旨在创建一个有别于其成员的独立法律实 体。从事发展活动的澳大利亚公民社会组织通常以协会或担 保有限公司的形式成立。法人式协会是根据各州法律注册成 立的，其监管义务比担保有限公司较少，因为后者是根据联 邦公司法运作的。

法人式协会更适合主要在一州或一个地区运作的小型公 民社会组织。但是，大多数从事发展活动的澳大利亚公民社 会组织都更青睐于担保有限公司这种形式，因为这种形式可 自动允许其在全国范围内运作，且能为捐赠人及其它利益相 关方提供更高程度的保证。

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3.1 整体法律与监管框架

C1

筹资/登记为慈善机构方面：公民社会组织以慈善为 目的向澳大利亚公众筹资须有筹资活动发生地所属州县适当 政府当局的授权。

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185

在某些州，公民社会组织本身即被登记为以筹资为目的 的慈善机构，但在其它州，筹资活动需要特别许可。从事筹 资活动的澳大利亚公民社会组织须遵守筹资相关法律。这类 法律要求公民社会组织在筹资过程中满足记账、行政费用、 志愿者识别及其它事务等方面的条件。这是一个有别于注册 过程的单独程序。 纳税问题与要求：如欲向捐赠人提供减税收据，澳大 利亚公民社会组织首先须申请成为澳大利亚政府海外援助捐 赠减税计划（Overseas Aid Gift Deductability Scheme）

规定的可减税捐赠受益人（Deductible Gift Recipient）。 申请程序包括由澳大利亚国际发展署对作为申请人的公民社 会组织进行治理和项目活动方面的评估。 以慈善为目的的澳大利亚公民社会组织可享受澳大利亚 税务局的税款减让政策，包括免交所得税、发放免税额外福 利、享受减让性质的货物与服务税率等。

3.2 澳大利亚政府的公民社会组织资助模式

根据澳大利亚政府 2011 年发布的《援助效益独立评 估》，公民社会组织是“援助计划日益重要的合作伙伴”。 在评估期内，澳大利亚海外发展援助的大约 11%和澳大利亚

国际发展署获拨预算的 13%（4.22 亿澳元）是通过澳大利亚 公民社会组织和受援国当地的国际国内公民社会组织列支 的。 28 澳大利亚政府已宣布将公民社会组织的资助额从 2011-2012 年度的 5 亿澳元提高到 2015-2016 年度的 78 亿澳元。29

186

携手公民社会提供对外援助

表3

澳大利亚国际发展署资助模式 （澳元）

模式

详情

资助情况

澳大利亚国际开发署 合作计划（ANCP）

面向经认证澳大利亚公民社会组织的核心资助

2011–2012 年度 9800 万澳元

国别与部门资助计 划

面向澳大利亚公民社会组织的竞争性项目与计划资助，通 常以澳大利亚国际发展署双边或地区计划的形式提供

面向当地和国际公民社会组 由澳大利亚外交机构负责管理，以双边援助计划的形式提 织的资助 供 人道主义援助

通过与澳大利亚 6 大公民社会组织达成的合作伙伴协议提 供；针对特定突发事件不定期提供的额外资助

志愿者计划

支持澳大利亚公民社会组织参与协调发展中国家的志愿者计 划

2010–2011 年度 2.2 亿澳元 31 2010-2011年度 约2 亿澳 元 2010–2011 年度向合作伙伴协

议提供 1550 万澳元

2011–2012 年度 5000 万澳元

每一资助模式的详情介绍如下：

澳大利亚国际发展署合作计划：这是澳大利亚国际发 展署为澳大利亚公民社会组织提供核心资助的机制。澳大利 亚国际发展署合作计划支持通过了澳大利亚国际发展署认 证体系的公民社会组织实施其自身的国际发展计划。

C1 澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

目前，澳大利亚政府（主要是澳大利亚国际发展署）正 通过一系列资助模式为澳大利亚本国及东道国的公民社会组 织提供支持。这些模式的概述如表 3 所列。30

2011-2012 年度，9800 万澳元的资助通过澳大利亚国

际发展署合作计划提供给了 43 家澳大利亚公民社会组织。 这些组织遍及亚洲、太平洋地区、非洲、中东地区和拉美地 区的约 50 个国家。在这些资助中，6300 万澳元是通过合作

伙伴协议提供给澳大利亚 8 大公民社会组织的。32

南南合作的可能性有多大？

187

澳大利亚国际发展署合作计划的核心资助是根据澳大利 亚公民社会组织接受的公共捐赠数额按比例分配的。澳大利 亚国际发展署认为，这种捐赠数额反映了公众对公民社会组 织事业的兴趣，也反映了公众对公民社会组织业绩的信心。 此外，澳大利亚国际发展署还认为，公民社会组织获得核心 资助所必需的认证程序为保证资金的有效运用提供了必要保 障。33 澳大利亚国际发展署合作计划的核心资助是通过以下 3 种 方式提供的：34

• 签署正式的《合作伙伴协议》。根据协议，澳大利亚国际 发展署合作计划将在 4 年内为签约公民社会组织提供可

• •

预测的资金支持。协议内容还包括公民社会组织与澳大利 亚国际发展署开展的定期政策对话。目前，澳大利亚国际 发展署已与 8 家澳大利亚公民社会组织签署合作伙伴协 议。这 8 家公民社会组织在澳大利亚公众中享有广泛的 支持，它们分别为澳大利亚世界宣明会、澳大利亚乐施 会、澳洲关怀组织、澳大利亚明爱协会、澳大利亚国际计 划 组 织 、 澳 大 利 亚 儿 童 基 金 会 （ ChildFund Australia ） 、 澳 大 利 亚 TEAR 组 织 （ TEAR Australia）、澳大利亚 CBM 组织（CBM Australia） 等。35 经过完整认证的其它公民社会组织将根据它们向澳大利 亚公众募集的海外活动资金按比例从一个数额固定的年 度资金池中获得核心资助。 通过基本认证的小型机构如能募集至少 5 万澳元资金， 也将获得 15 万澳元的核心资助。

通过国别或地区计划向认证或非认证澳大利亚公 民社会组织提供的资助：这是澳大利亚政府向公民社会 组织提供资助的主要模式，但不是核心模式。它是发展计划 与项目的一个资助窗口。在这个模式下，公民社会组织是通 过竞争程序获得资助的，且其项目通常要与澳大利亚国际发 展署的双边或部门计划相结合。这种资助要求公民社会组织 提供与澳大利亚国际发展署国别或部门战略相配合的具体项 目。2010-2011 年间，澳大利亚国际发展署向澳大利亚公 民社会组织的这类项目提供了约 2.2 亿澳元资金支持。36 在 某些情形下，澳大利亚国际发展署的国别或地区计划也会为 具体的人道主义援助活动提供资助。

188

携手公民社会提供对外援助

C1

划提供的。2010-2011 年度，澳大利亚国际发展署向当地 和国际公民社会组织提供了约 2 亿澳元的资助。这方面的相 关案例有 2 个，即直接援助计划（Direct Aid Program）和

小型活动计划（Small Activities Scheme）。37

人道主义救援合作：澳大利亚国际发展署与 6 家澳大 利亚公民社会组织（即澳洲关怀组织、澳大利亚乐施会、澳 大利亚明爱协会、澳大利亚救助儿童会、澳大利亚国际计划 组织和澳大利亚世界宣明会）签署了《人道主义合作协 议》，以便开展人道主义救援活动。与此同时，澳大利亚国 际发展署还与澳大利亚红十字会（Australian Red Cross） 签署了多年合作协议。上述合作协议旨在给予公民社会组织 以事先批准，以便其在人道主义突发事件发生时能随时作出 应对，同时提高资金使用的速度和效率。在《人道主义合作 协议》下，如认为有必要就人道主义危机作出应对，澳大利 亚国际发展署将就资助额度向合作伙伴作出指示，如有必 要，还可指定拟支持的部门和/或国家。之后，上述 6 家公 民社会组织将根据各自在特定国家和部门的执行能力共同确 定潜在的应对方案。最后，澳大利亚国际发展署从上述合作

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

面向当地和国际公民社会组织的资助 ： 面 向 当 地 公民社会组织的资助是通过澳大利亚外交机构和双边援助计

机构收到的是一份统一方案，而不是 6 家公民社会组织各自 拟定的方案。2011-2012 年度，澳大利亚国际发展署在这 些合作协议下提供了约 1550 万澳元资助。上述合作还包括 提供多年资助，支持公民社会组织在灾害风险管理和灾害风 险减降方面的能力建设。

南南合作的可能性有多大？

189

澳大利亚政府还时不时地为特定危机提供额外资助。比 如，2011-2012 年间，为缓和非洲之角的粮食危机，澳大 利亚政府发起了“澳元对澳元（Dollar for Dollar）”倡

议，即只要澳大利亚公民社会组织向澳大利亚公众募集 1 澳

元善款，澳大利亚政府就会向公民社会组织追加 1 澳元的资 助。结果，澳大利亚公民社会组织募集了 1.37 亿澳元，而 澳大利亚政府也追加了同样数额的资助，使得活动总筹资超 过了 2.7 亿澳元。38

面向志愿者计划的资助：澳大利亚政府对志愿者计 划的支持是澳大利亚援助计划的主要组成部分，也是澳大利 亚政府与公民社会组织合作的重要组成部分。2011 年，澳 大利亚国际发展署为海外志愿者计划提供的资助统一由一个 名为澳大利亚国际发展志愿者计划（AVID）的机构负责。 澳大利亚公民社会组织，即澳大利亚国际志愿者协会，以及 澳大利亚红十字会和澳大利亚国际培训协会（Austraining International）也参与了该计划的协调工作。 2011-2012 年度，澳大利亚国际发展署向澳大利亚志

愿者机构提供了 5000 多万澳元的资助，以便其新部署约

950 名新志愿者并连续部署 600 名老志愿者。2012-2013 年度，澳大利亚政府将资助 40 多个发展中国家的 1000 多

个新志愿者岗位，一共将 1850 名澳大利亚公民派往新旧志 愿者岗位，其派遣期限从几周到 3 年不等。

核心资助与非核心资助的数额：关于澳大利亚政府提 供给公民社会组织的核心资助（通过澳大利亚国际发展署合 作计划）和非核心资助（通过双边或部门计划等）的整体数 额，目前的数据非常有限。但是，现有数据至少说明了一些 趋势。非核心资助明显多于核心资助，与此同时，自 2005

190

携手公民社会提供对外援助

C1 长，且将保持这一态势。澳大利亚政府 2011-2012 年度的 预算说明指出，2014-2015 年度，澳大利亚国际发展署的 资助将在 2010-2011 年度的基础上翻番，至少达到 1.5 亿

澳元，而 2012-2013 年度，澳大利亚国际发展署合作计划 的资助将增加到 1.1 亿澳元。39

表 4 提供了 2009-2010 年度澳大利亚公民社会组织接收的核心资 助和“指定用途”资助（项目相关）的详情。40 如表所示，两类资助的 总额为 400 多万澳元，但指定用途资助的金额要高得多。

表4 公民社会组织

部分澳大利亚公民社会组织获得的核心资助和指定用途资助 （百万澳元）

核心资助

指定用途资助

总额

核心资助占总 资助额的比重 50.3

15.0

14.8

29.8

澳大利亚乐施会

5.2

15.8

21.1

24.6

弗雷德·霍洛基金会 澳大利亚国际志愿者协会

1.3

18.6

19.9

6.5

0

18.2

18.2

0

澳洲关怀组织

1.0

16.8

17.8

5.62

澳大利亚世界宣明会

澳大利亚救助儿童会

1.3

15.8

17.1

7.6

伯内特研究所

0.5

14.0

14.6

4.4

澳大利亚明爱协会

4.0

6.3

10.2

39.2

澳大利亚国际计划组织

3.1

5.3

8.4

36.9

澳大利亚儿童基金会

2.9

1.6

4.6

63.0

0

4.2

4.2

0

34.3

142.6

177.1

19.4

澳大利亚艾滋病医学会 总计

南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

年起，提供给经认证公民社会组织的核心资助一直在稳步增

191

3.3 政府关于公民社会组织资助的决策

澳大利亚政府关于资助哪些公民社会组织和项目的决策 因资助模式的不同而不同。但人们普遍认为，尽管公民社会 组织与政府之间存在着一定的联系且通常有着相似的整体目 标，但公民社会组织对发展的贡献并不同于政府的贡献。因 此，公民社会组织通常扮演着不同于政府的角色，且有着不 同的工作方法。这种“相似但不同的”观念在《援助效益独 立评估》中得到了认可。

“澳大利亚国际发展署及其它澳大利亚政府机构在 发展活动中扮演的角色与公民社会组织扮演的角色并不 相同，但有着强大的互补作用。澳大利亚政府机构必须 在澳大利亚与其它国家政府间关系这一框架内运作，而 且要不断地顾及其它国家政府的意见……通常，公民社 会组织花在政府间活动的时间较少，且拥有更高水平的 专业性，可在较小甚至细分规模上运作。”41

对澳大利亚国际发展署合作计划而言，政府决策有强大 认证程序的指导。在认证程序下，公民社会组织必须具备获 得核心资助的资格。通过认证的公民社会组织可通过上述机 制获得澳大利亚国际发展署合作计划的核心资助。澳大利亚 国际发展署关于公民社会组织的认证标准要求公民社会组织 具有“不与澳大利亚援助计划目标不一致的发展理念”。42 核心资助允许公民社会组织在活动开展过程中享有较大的灵 活性，而澳大利亚国际发展署仅给其最低限度的指令，但须 以公民社会组织满足认证程序设置的广泛要求和具备澳大利 亚国际发展署合作计划参与资格为前提。

192

携手公民社会提供对外援助

一致的”43 项目提供支持。《公民社会参与框架》表明，整 体而言，澳大利亚国际发展署希望加强其计划目标和重点与 其对公民社会组织的支持之间的一致性，而且正在强化努力 实现这一目标。比如，《公民社会参与框架》的关键目标是 “将资助增长与公民社会组织的效益、能力及其与澳大利亚 政府援助目标的相关性挂钩，以扩大发展活动的影响。” 44。后来，《公民社会参与框架》又指出，对公民社会组织

的资助增长将与公民社会组织与澳大利亚政府援助计划的五 大战略目标 45 及其它因素之间的相关性挂钩。该框架明确了 许多旨在促进这种作法的具体行动，包括开发一套能够指导 决策的评估方法、将公民社会参与计划纳入国别计划战略 等。

在某些情形下，澳大利亚国际发展署合作计划会资助公民 社会组织在不属于其地域范围或澳大利亚国际发展署尚未创建 双边或国别计划的发展中国家开展项目。地域覆盖是澳大利亚 公民社会组织的优势和资产之一，因为它将澳大利亚政府援助 计划的整体范围拓展到了澳大利亚国际发展署自身行动范围之 外。比如，澳大利亚政府指出，它之所以支持公民社会组织， 是因为这样做“能够使澳大利亚在更大规模上为发展出力，同

C1 澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

对其它资助机制而言，公民社会组织的活动与澳大利亚 政府工作重点之间的一致性是一项更为严格的要求。对于这 一要求，澳大利亚国际发展署的《公民社会参与框架》已有 明确规定。比如，该框架规定，通过国别与部门计划提供的 资助应为澳大利亚公民社会组织开展“与国别和部门战略相

时促进建立双边援助计划效益较小的国家的发展”。46 比如， 通过澳大利亚国际发展署合作计划，澳大利亚公民社会组织正 利用资助开展跨国界项目，而其中有些国家并不属于澳大利亚 国际发展署负责的地域范围。因此，澳大利亚国际发展署向公

南南合作的可能性有多大？

193

民社会组织（及多边组织）提供核心资助、以便其在这类国家 开展活动的作法为澳大利亚广泛参与发展合作提供了一个重要 途径，47 而且，这种参与可能超出了发展合作的范畴。在澳大 利亚国际发展署没有建立双边计划的国家，部门或特殊问题资 助计划（如《澳大利亚非洲社区参与计划》和《以采矿促发展 计划》）为澳大利亚公民社会组织提供了相当多的项目机会。

技术援助：澳大利亚为发展中国家提供的技术援助通常采 用提供专家咨询人员或顾问的形式进行。这些专家可就政策、 计划或项目等事宜向合作国家提供援助。通常，上述“专家” 是由私营部门或学术机构以咨询合同的形式提供的，但有时也 以个人但仍属于技术援助团队成员的形式提供。近几年来，澳 大利亚提供的技术援助和支付给专家的报酬都经受了审查且出 现了下降。48

以专家咨询人员或顾问形式提供的技术援助并非澳大利亚 政府公民社会组织资助的重点。49 澳大利亚国际发展署并未将 这种援助列为澳大利亚公民社会组织的主要优势。一般而言， 澳大利亚政府并不将公民社会组织用于以这种方式提供的技术 援助。

但同时要注意的是，许多公民社会组织本身就拥有特定的 专业技能（如水与卫生设施、社区教育、卫生与营养等相关技 能）。这种技能可作为直接服务或以专家建议的形式提供，但 通常也以能力建设的形式或干脆通过合作与对话的形式提供。

194

携手公民社会提供对外援助

C1

3.4 公民社会组织向澳大利亚政府提供的建议 澳大利亚公民社会组织向澳大利亚政府提供建议的方式多 种多样。有时，这种建议是通过澳大利亚政府在制定具体政策 的过程中开展有针对性的咨询这种方式进行的，而在其它情形 下，公民社会组织是作为既定顾问机构的一部分，以定期、持 续的方式就选定问题向政府提供建议的。

公民社会组织向澳大利亚政府提供建议的重要领域之一是 新政策新战略的制定。比如，公民社会组织积极参与了澳大利 亚国际发展署残疾人战略、人道主义行动政策、研究战略及最 新《公民社会参与框架》的制定。

2009 年，澳大利亚国际发展署与澳大利亚国际发展理事

会签署了一个 4 年期合作伙伴协议，以支持公民社会组织部门 与澳大利亚国际发展署之间的战略政策对话，同时拓展澳大利 亚公民社会组织的培训和能力建设。这种合作关系是澳大利亚 国际发展署利用澳大利亚国际发展理事会这一总部组织吸引澳 大利亚广大公民社会组织的手段。澳大利亚国际发展理事会每 年还受邀参加澳大利亚国际发展署发展效率指导委员会的会 议，以鼓励公民社会组织与政府之间的政策对话。

南南合作的可能性有多大？

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

因此，公民社会组织是可以提供专业建议与合作的，但不一定 是传统意义上的“技术援助”。适当的技术和技能、与他人共 事的能力及必要时传播上述技术技能的能力是公民社会组织服 务内容的重要方面，但这通常并不是正式意义上的技术援助的 内容。

195

2012 年 6 月，澳大利亚国际发展署启动了《公民社会参 与框架》，规定其应如何在国内外与公民社会组织开展合作。 该框架是在与澳大利亚国际发展理事会密切磋商后制定的，旨 在保证将公民社会组织的资助增长与其效益、能力和相关性等 条件挂钩。 澳大利亚公民社会组织还会就政策、计划或其它主题持续 向澳大利亚政府提供建议。澳大利亚国际发展理事会执行委员 会（ACFID Executive Committee）会定期与政府的发展效 率指导委员会会晤，以讨论政府发展政策及诸如援助预算之类 的事务。公民社会组织也会与澳大利亚国际发展署及其他政府 官员会晤，讨论特定部门问题，而这种会晤通常是作为既有对 话机制的一部分进行的。比如，主要志愿者派遣机构的负责人 会定期与澳大利亚国际发展署的高级官员会晤，而公民社会组 织则会通过多边圆桌会议（Multilateral Rountable）定期与

澳 大 利 亚 国 际 发 展 署 多 边 事 务 部 （ AusAID Multilateral Branch）及其他政府官员会晤。

澳大利亚公民社会组织还会通过其在澳大利亚国际发展署 合作计划下与澳大利亚国际发展署签署的合作协议向政府提供 建议。这些合作协议承认，公民社会组织与澳大利亚国际发展 署之间的合作应该是一个信息交流、相互学习和政策对话的机 制，以及提供资助和实施计划的机制。因此，澳大利亚政府承 认，公民社会组织是一个宝贵的信息和知识来源。比如，《援 助效益独立评估》写道：“与 6 大公民社会组织签署的合作协 议……促进了政策参与……”一个公民社会组织指出，这种合 作协议安排：

“……承认了公民社会组织的优势……且建立了一种不 仅能实施援助项目、而且能为活跃政策对话提供基础的更为 平等的关系。”50

196

携手公民社会提供对外援助

独 立 评 估 》 和 《 澳 大 利 亚 多 边 援 助 评 估 》 （ Australian

Multilateral Assessment）就是以这种方式进行的。澳大利 亚公民社会组织提交过报告的其它问题还包括“里约+20”峰 会、澳大利亚国际发展署的《公民社会参与框架》、澳大利亚 人道主义援助计划等。 澳大利亚政府似乎认可了公民社会组织建议和对话的价值 及重要性。2012-2013 年《公民社会参与框架》51 确定的旨 在提升发展影响的倡议活动包括就政策问题与公民社会组织开 展结构化定期对话、建立一个由主要公民社会组织和澳大利亚 国际发展署相关部门专家组成的跨机构公民社会工作组、扩大 澳大利亚国际发展署与澳大利亚国际发展理事会之间的接触， 以共享知识、在公民社会组织间倡导良好实践等。

公民社会组织的建议及其与政府进行的政策对话和接触到 底在多大程度上影响了政府的援助政策不得而知，但澳大利亚 政府对待公民社会组织建议和对话的态度通常都是严肃认真 的，且承认公民社会组织的建议往往是以其长期经验和技能为 基础（包括在政府并不具备相似经验和技能的领域），及其与 发展中国家当地社区和利益相关方群体之间的紧密关系为基础 的。大多数情形下，公民社会组织对政府的实际影响很可能是 在较长时期内不断增长的，但在某些情形下，这种影响的表现 相对较为明显。比如，《援助效益独立评估》报告就广泛吸收 了公民社会组织提交的意见和建议。

南南合作的可能性有多大？

C1 澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

公民社会组织还会通过书面报告的形式向澳大利亚政府提 供建议（有时单独提供，有时通过澳大利亚国际发展理事会提 供）。这类建议通常涉及当前政策和计划（如援助预算）或特 定活动（如《援助效益独立评估》）。在某些情形下，澳大利 亚政府会邀请公民社会组织就特定问题提交报告。《援助效益

197

4. 澳大利亚公民社会组织发展中国家业务 关系概述 4.1 与发展中国家公民社会组织的关系 澳大利亚公民社会组织在发展中国家的运作方式多样多 样。在某些情形下，澳大利亚公民社会组织会采用提供服务的 方式运作，即直接提供服务。在人道主义援助中，这种方式尤 其普遍。一些公民社会组织会直接开展人道主义援助活动，但 同时又通过其所属国际网络或联盟的其它成员提供服务。此 外，一些公民社会组织还直接提供发展相关服务（如卫生和医 疗服务），但在某些情形下又会通过澳大利亚志愿者提供上述 服务。

但是，在大多数情形下（如前文 1.2 节所述），澳大利亚 公民社会组织会采用与发展中国家当地合作伙伴合作的方式运 作。这种运作方式通常涉及向当地合作伙伴提供资金，以便其 实施发展计划、项目或活动。在许多情况下，这种方式还会涉 及合作伙伴自身工作或活动计划的资助，但也可能涉及澳大利 亚公民社会组织自拟活动的资助（或澳大利亚国际发展署计划 的资助——在这种情形下，澳大利亚公民社会组织先从澳大利 亚国际发展署获得资助，然后再与当地合作伙伴合作）。

澳大利亚公民社会组织与发展中国家的公民社会组织有众 多以合作伙伴关系为基础的资助与计划协议。《澳大利亚国际 发展理事会行为准则》就上述协议规定了缔约方组织必须遵循 的标准和基本要求，特别是在澳大利亚公民社会组织与其合作 机构各自角色与职责及资金与资源的控制等方面。这些要求的 主要特征如下：52

198

携手公民社会提供对外援助

C1

• “采取一切合理措施”坚守澳大利亚的法律要求，以保证 提供给合作伙伴的资金或资源“按照给捐赠人作出的承 诺、为合理目的并在有适当控制和风险管理的条件下得到 合法运用”；及

• 有适当的控制与风险管理机制，以降低资金或资源提供给 合作伙伴后被其挪用或滥用的风险。 在实践中，作为上述行为准则缔约方的澳大利亚公民社会 组织履行上述要求的具体方式差异相当大，但在大多数情形 下，它们都与发展中国家的公民社会组织达成了某种形式的书 面安排，以规定双方合作关系的条款和范围。

与合作组织达成书面安排还是公民社会组织通过澳大利亚 国际发展署认证体系的标准之一。为满足这一标准，公民社会 组织及其合作组织必须有一个记录完备的书面合同框架，且该 框架可用于公民社会组织自身与澳大利亚国际发展署之间协

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

• 尽量就协作式援助与发展活动的协议目标及各方的角色、 职责与义务等与各合作伙伴达成书面协议；

议。53 认证标准还涉及与发展中国家组织合作的财务方面，要 求澳大利亚公民社会组织与其合作伙伴就资金的管理和问责达 成书面协议，并就其接收财务报表、项目履约报告和独立审计 报告副本的情况提交证据。

南南合作的可能性有多大？

199

4.2 与东道国政府的关系

在发展中国家活动的大多数澳大利亚公民社会组织都与东 道国政府存在着某种关系。在大多数情况下，外国公民社会组 织都要在东道国政府注册。在某些情况下，东道国政府会与公 民社会组织合作，共同推动其目标和重点与公民社会组织目标 和重点之间的一致性。东道国政府可能还会力求解决特定计划 和服务可能存在的重复或不足问题。但是，在大多数情况下， 国际国内公民社会组织的多样性及其计划和活动的多元化使得 这一努力难以实现。因此，在多数情况下，东道国政府倾向于 接受多样性是公民社会组织行动及其在公民社会中角色的内在 特征这种观点。正因为如此，政府与公民社会组织的计划才得 以并行。

在许多情况下，澳大利亚公民社会组织与东道国政府就计 划和项目达成的合约都是初步性质的，但在某些情况下，双方 关系可以更加密切。这种情况通常发生在地区或地方层级的政 府。公民社会组织可就计划事宜或政策对话等与这一层级的政 府进行接触。比如，澳大利亚乐施会在南非政府进行了注册。 由于它的计划设计考虑了南非政府制定的国家战略，因此南非 政府自然对它的活动产生了广泛兴趣。但是，真正的接触是在 省和地区这两个级别的政府。这类接触通常会对计划详情进行 深入讨论。在某些情况下，这种接触还可以间接方式进行。比 如，澳大利亚乐施会会鼓励当地合作伙伴就水和卫生服务的提 供——包括政府政策与服务的实际提供和维持之间的差距—— 与当地省、地两级政府进行接触。54

200

携手公民社会提供对外援助

C1 澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

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南南合作的可能性有多大？

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南南合作的可能性有多大？

203

莫纳什大学，澳大利亚乐施会与莫纳什大学之间的合作，莫纳什大 学，墨尔本，2003 年。 http://www.odvce.monash.edu.au/oxfam/index.html 世界大同信托基金，“信誉与意识的保证：公民社会组织自我监管合规体系 的设计”，《简报》，第 127 期，世界大同信托基金，伦敦，2010 年。 http://oneworldtrust.org/publications/cat_view/64-publications-byproject/68-CSO-accountability-and-self-regulation 公民社会组织发展效益开放论坛，伊斯坦布尔原则，公民社会组织效益开放 论坛，布鲁塞尔，2013 年。 http://csoeffectiveness.org/istanbul-principles,067

澳大利亚乐施会，“计划合作伙伴”，澳大利亚乐施会，墨尔本，2013 年。 https://www.oxfam.org.au/about-us/affiliations-and-partnerships/ program-partners S·帕尔玛兰德，澳大利亚国际发展署的重要非政府组织合作伙伴：2012 年更 新，DevEX，2013 年 6 月 3 日。 https://www.devex.com/en/news/top-ausaid-ngo-partners-2012updates/81111 环球计划，《人道宪章和灾难响应最低标准》，环球计划，日内 瓦，2013 年。http://www.sphereproject.org 澳大利亚世界宣明会，《2011 年年度报告》，澳大利亚世界宣明 会，墨尔本，2012 年。 http://www.worldvision.com.au/aboutus/AnnualReportsAndReviews.aspx 访谈 彼得·布里顿（Peter Britton），澳大利亚国际志愿者协会 斯图亚特·海顿（Stuart Highton），澳大利亚乐施会 彼得·艾金（Peter Ikin），澳大利亚乐施会 加斯·鲁克（Garth Luke） ，澳大利亚世界宣明会 马修·菲利普斯（Matthew Phillips），澳大利亚乐施会 马克·珀塞尔（Marc Purcell），澳大利亚国际发展理事会 理查德·辛普森（Richard Simpson），澳大利亚乐施会

204

携手公民社会提供对外援助

尾注

C1

3 澳大利亚国际发展理事会，2013: 6。 4 澳大利亚乐施会，2013。 5 国际妇女发展协会，2013。 6 澳大利亚国际发展署，2013b。 7 参见：世界水资源中心，2013。 8 莫纳什大学，2003。 9 澳大利亚国际发展理事会，2013a。 10 澳大利亚国际发展理事会，2013a。 11 澳大利亚国际发展理事会马克·珀塞尔访谈记录。 12 世界大同信托基金，2010。 13 下节大部分内容均来自：澳大利亚国际发展署，2013c；澳大利亚国际发展署， 2012。 14 公民社会组织效能开放论坛，布鲁塞尔，2013。 15 环球计划，日内瓦，2013。 16 澳大利亚国际发展署，2012: 7。 17 红十字与红新月运动国际联合会，2013。 18 澳大利亚国际发展署，2011。 19 人道主义问责合作伙伴组织，2013。 20 比如，可参见：发展行动协作组织，2004。 21 参见：澳大利亚国际发展理事会，2013a: 18。 22 世界宣明会，2012。 23 来源：年度报告、网站、访谈等。 24 澳大利亚国际发展理事会，2011。

澳大利亚案例研究： 澳大利亚的公民社会组织及其在发展合作领域与澳大利亚政府之间的关系

1 澳大利亚国际发展署，2013a。 2 澳大利亚国际发展理事会，2013a。

25 关于完整清单，请参见：澳大利亚国际志愿者协会，2013a。 26 澳大利亚国际志愿者协会，2013b。 27 本节信息主要来自：澳大利亚国际发展理事会，发展型公民社会 组织的启动。 28 澳大利亚政府，2011: 206。 29 帕尔玛兰德，2013。

南南合作的可能性有多大？

205

30 本项信息主要来自：澳大利亚国际发展署，2012a。 31 关于表中本项及其它资助金额，请参见：澳大利亚国际发展署，2012a: 3–4。 32 澳大利亚政府，2012: 104。 33 澳大利亚政府，2011: 212。 34 澳大利亚政府，2011: 210。 35 澳大利亚国际发展署，堪培拉，2013d。 36 澳大利亚国际发展署，堪培拉，2012a: 4。

37 2012 年，这些金额已增加。 这一年，孟加拉国公民社会组织孟加拉农村发展委员 会（BRAC）获得了 2.13 亿澳元资助（参见：帕尔玛兰德，2013）。 38 澳大利亚政府，2012: 103。 39 澳大利亚政府，2012: 104。 40 澳大利亚政府，2011: 209。

41 澳大利亚政府，2011: 205。 42 澳大利亚国际发展署，2012b: 5。 43 澳大利亚国际发展署，2012a: 4。 44 澳大利亚国际发展署，2012a: vi。 45 澳大利亚国际发展署，2012a: 5、9。

46 澳大利亚政府，2012: 85；澳大利亚政府， 2011: 205。 47 澳大利亚政府，2011: 201。 48 澳大利亚政府，2011: 223。 49 这里采用的“技术援助”定义来自：澳大利亚政府，2011:334。这分文献将技 术援助定义为“通过人员、培训和研究，以及相关费用的资助，为合作伙伴国 提供知识、服务、技能和技术等，也称为技术合作。” 50 澳大利亚政府，2011: 213。 51 澳大利亚国际发展署，2012a: 9。 52 澳大利亚国际发展理事会，2013a: 7–8。

53 澳大利亚国际发展署，2012b: 11。 54 澳大利亚乐施会马修·菲利普斯访谈提供的信息。

206

携手公民社会提供对外援助

案例研究 2

巴西案例研究： 布莱恩·汤姆林森 加拿大援助观察组织

1. 前言 10 多年来，巴西一直在通过各种模式加强其与南南合作组织的 接触。这些模式包括与中等收入发展中国家建立诸如印度巴西南非对 话论坛（IBSA）之类的论坛，加入 G20 集团，参与地区合作和国际 维和行动，扩大巴西与发展中国家的贸易与投资等。在这一进程中， 巴西国内的重要因素也扮演了关键角色，如卢拉当选总统后实施的总 统外交、积极的外交政策、国际社会对巴西诸如家庭津贴计划 （ Bolsa Família Programme ） 和 反 贫 困 计 划 （ Fight Against Poverty）之类创新式减贫计划的兴趣等。1

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

公民社会组织在南南发展合作中的角色

C2

尽管关于巴西南南合作演变过程的文献越来越多，2 但关于巴西 公民社会组织在这一演变过程中所扮演角色的文献却非常少。因此， 本次关于巴西公民社会组织与巴西发展合作关系的案例研究主要是通 过一些二手资料（见参考书目）及对巴西受访者的访谈进行的。这些 受访者一直在通过自己的机构研究并推动公民社会参与巴西政府的南 南合作努力。3

本次案例研究提供了：1）巴西发展合作的概述；2）巴西公 民社会组织参与巴西南南合作努力的记录；3）中等收入援助国公 民社会组织参与南南合作关键问题的汇总。

南南合作的可能性有多大？

207

2. 巴西发展合作概述 在巴西，发展合作不仅是一项有力的政府承诺，而且普遍被认为 是巴西对外经济与外交政策的一项重要工具。巴西有着 40 年的技术

援助史。这段历史可追溯至 20 世纪 70 年代和联合国 1978 年通过 的《促进和实施发展中国家间技术合作的布宜诺斯艾利斯行动计划》 （ UN Buenos Aires Plan of Action for Promoting

and

Implementing Technical Cooperation among Developing Countries）。巴西发展合作的指导原则深深植根于诸如团结、互 助、不侵犯合作伙伴国内政之类的南南合作话语中。与此同时，传统 捐 赠 人 （ 尤 其 是 英 国 国 际 发 展 署 （ DFID ） 、 联 合 国 粮 农 组 织 （FAO）、联合国开发计划署和世界粮食计划署（WFP）之类的联合 国机构）在巴西的三角合作中扮演了重要角色。这些捐赠人将巴西的 社会发展经验推广到了全世界，为巴西的南南合作倡议提供了资金， 在发展中国家具体项目中与巴西开展了合作，并为巴西提供了技术建 议和学习机会。4

早在 1987 年，巴西就已建立一个发展合作协调机制。那一年， 巴西政府在外交部下创建了巴西合作署。巴西合作署的使命是就技术 合作领域的计划和项目开展谈判、协调、实施和监测等工作。但实际 上，巴西发展合作的发起和实施权力已高度分散。如今，巴西政府内 部有 100 多个实体实施过南南合作，其中包括许多部委，特别是卫生 部（艾滋病领域）和社会发展部（家庭津贴计划）。此外，与政府关 系密切的公共研究机构和私营机构也参与了南南合作的实施。5 在这 种背景下，巴西合作署开始面临着如何实现其协调使命的挑战 （Cabral，2010 年）。但另一方面，这种分权却为巴西公民社会组 织参与南南合作行动提供了机会——尽管目前还很少。

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携手公民社会提供对外援助

C2 合作。2010 年，一项关于巴西南南合作近期发展情况的研究 6 提供 了一个定义，可用来确定巴西如今更加以发展为目标的南南合作的判 定标准。这些标准包括：

“全部资金均由巴西联邦政府提供，并作为无需偿还的资助投资 于其它国家的政府、其它国家在巴西境内的国民或国际组织，以 便为国际发展出力，并被视为一种强化国际组织和其它国家团体 或群体改善其社会经济状况的努力。”7

这一定义为我们评估巴西政府各部门发展合作的数量和不同目的 提供了一个重要参照标准。

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

如上所述，巴西对外经济与外交计划的许多方面都涉及到了南南

巴西应用经济研究所的研究为我们提供了巴西发展合作戏剧性 增长的概况：2005 年至 2009 年间，巴西的发展合作总额实际增

长了 46%以上。据上述研究估计，2009 年，巴西的国际发展合作 总额达 3.622 亿美元，8 分别有下列部分组成：

• 人道主义援助：4350 万美元； • 外国人奖学金：2220 万美元； • 技术合作：4890 万美元；及 • 国际组织捐赠：2.476 亿美元。

9

南南合作的可能性有多大？

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巴西应用经济研究所的研究勾勒出了巴西实施发展合作的 4 种 不同模式。但是，在某些领域，这些模式如今也已经出现了变化。 以国际人道主义援助（IHA）为例：2009 年，巴西 97%的人道主 义援助是通过直接双边援助提供的，而不是通过以前那种多边中介 机构提供的。巴西国际人道主义援助的首要重点是拉丁美洲和加勒 比海地区的地区性突发事件，具体协调工作由一个国际人道主义援 助 工 作 组 （ International Working Group on Humanitarian

Assistance）负责。巴西国际人道主义援助的三分之二是由政府提 供的各种实物捐赠，剩下的三分之一则是巴西驻各国使馆转账的现 金赠款。

技术援助是巴西国际发展援助的一个长期组成部分。它的提供 是根据以下这些明确规定的原则进行的：

“在提供技术援助的过程中，巴西一致特别注意根据尊重主权 和不干涉他国内政的原则行事。非营利性质、与商业利益脱钩 且平行进行的技术援助……旨在与合作伙伴国家就其需求领域 分享成功实践，且不附加任何限制条件。”10 这种合作被视为一种以合作伙伴关系为基础的平行关系。在合 作中，双方均定有共同目标（巴西社会经济研究所（INESC）， 2012），且都能从中受益。11 2005 年至 2009 年间，巴西技术援助的金额增加到了 3 倍以 上。12 而且，这种形式的合作越来越多地以三角合作计划的形式出 现，即由巴西合作署或另一个部级单位与一个北方国家捐赠单位或 多边组织及一个发展中国家合作伙伴共同开展。巴西技术合作的部 门重点一直都是社会经济的发展，项目和计划主要集中在农业与粮 食安全、教育、卫生、政府机构与人权的加强等领域。132003-

2012 年间，巴西合作署预算的 25%流向了农业领域，19%流向了 卫生领域，11%流向了教育领域，仅 3%流向了社会发展领域。14

210

携手公民社会提供对外援助

巴西的发展合作正在迅速扩张，目前已拓展至超过 65 个国

152005-2009

年间，撒哈拉南部非洲地区（尤其是葡语国家）和 拉丁美洲与加勒比海地区从巴西获得的技术合作资源一共占巴西全 部技术合作资源的 62%。

巴西合作的整体实施方式植根于巴西自身的发展经验之中，并 以巴西国内的卫生或粮食安全计划及其伴生的政治和社会理念为基 础【全球卫生战略倡议（Global Health Strategies Initiative），

2012 年】。尽管巴西的发展合作几乎没有任何直接的商业联系， 但它是与巴西在临近地区的外交利益及其作为新兴国家在全球的政 治利益紧密配合的。16

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

家。未来 3 年，巴西计划在技术合作领域投入 1.25 亿美元。

C2

巴西合作署最近退休的前署长马可·法拉尼（Marco Farani） 强调，巴西要建立一种以巴西经验为基础的开放式、灵敏型合作模 式。他说：“首先，我们是发展中国家。这正是我们应对发展挑战 的态度极其谦虚的原因，因为发展仍然是巴西自身面临的一大挑 战。”17

巴西发展合作的整体方式较少强调资源的转移，而更多地强调 成功经验的共享，而成功经验的共享又是通过经验丰富的巴西政府 官员的参与实现的。这些官员的角色就是与其对等合作伙伴分享特 定知识，而巴西合作署尽在其中扮演协调角色。18

南南合作的可能性有多大？

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3. 巴西的公民社会组织与国际发展合作

巴西应用经济研究所关于巴西国际发展努力的研究表明，“越 来越多的【巴西】全国性公共机构或种类繁多但有组织的公民社会 将海外活动纳入其日常工作范围”。19 遗憾的是，这份报告没有深 入提及巴西公民社会的这种国际合作关系到底属于何种性质。但 是，对现有文献进行的仔细研究和系列采访确实揭示了巴西公民社 会组织参与国际发展合作的许多事实。本节将重点介绍这些事实中 的某些案例。

3.1 巴西公民社会组织的范围 巴西公民社会组织的定义似乎有点模糊不清。它是以各项 标准的相对权重尤其是公民社会组织相对于政府资助的自治程 度为基础进行判断的。一项估计认为，巴西共有约 30 万至

35 万个公民社会组织。20 巴西非政府组织协会（Abong）— —即巴西公民社会组织参与国际合作的一个主要平台——拥有 300 个会员单位。这些公民社会组织来自巴西各个地区，其使 命多种多样，涉及农业、文化与社会、传播、金融服务与业 务、地区经济的发展、种族主义、卫生、艾滋病、教育、人权 和性别平等诸多领域。21

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携手公民社会提供对外援助

C2

织包括在内。22 尽管如此，自 1985 年独裁体制结束后，巴西的公民社会 组织和公民社会就在巴西发展过程中扮演了非常重大的角色。 在这方面，一个重要表现就是巴西宪法关于政府必须开展社会 合作的保证。根据这一保证，巴西政府每一部委均须建立一个 由包括公民社会在内的多利益相关方组成的永久性机构，以开 展政策对话，并对各部政策和计划的实施进行监督。顺理成 章，巴西公民社会组织在巴西社会经济发展的各个层面都扮演 了动态、创新角色，但其资源通常来自外部，如官方捐赠单位 或北方捐赠国家的公民社会组织等。

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

但是，拉丁美洲的公民社会组织并未就与政府密切合作且 根据政府指令提供地方服务组织的性质达成一致。尽管它们认 可通过地方组织执行卫生或教育计划可拓展政府的服务范围这 一观点，但在讨论公民社会组织时，它们却通常并不将这类组

3.2 巴西的国际合作：与巴西公民社会组织合作 尽管巴西政府各部均有其隶属的多利益相关方机构，但巴 西外交部却是一个例外。巴西政府历来将对外政策视为具有排 他性的国与国政府关系领域，因此巴西公民社会组织在这一领 域不应有类似其它部门的任何制度化角色。但与此同时，巴西 公民社会组织的角色又有其模糊之处，因为它们总是被作为巴 西政府代表团的一部分参加国际活动或大会。

南南合作的可能性有多大？

213

但是，时至今日，巴西公民社会组织仍未直接、系统地参 与巴西政府的政策制定或发展合作计划的实施。

由于缺乏正式、书面的国际合作政策，以及巴西合作署与 公民社会组织所处法律环境的困境，巴西公民社会组织参与政 府国际合作的局面被复杂化了。巴西的法律制度认可巴西作为 受援国情况下外国资金关系的存在，但并没有巴西作为援助国 情况下由巴西实体向外国提供资金支持的规定。因此，巴西当 前的法律框架实际上是禁止巴西国家机构或公民社会组织在国 外提供资金或采购货物、物资的。23

正是因为这些原因（当然也许还有其它原因），巴西国际 合作越来越重要的首要模式一直是有第三方参与的三角合作模 式，而第三方的角色就是负责这种合作关系外部资金的管理。 正因为如此，诸如联合国开发计划署和联合国粮农组织之类的 多边机构才在这种合作中扮演了重要角色。

本次案例研究提供的证据表明，参加过巴西政府国际合作 的那几个巴西公民社会组织都是这种三角合作机制的一部分。 巴西公民社会组织参与巴西社会发展部和卫生部实施的南南合 作都有文献记录。24 下面是巴西公民社会组织参与巴西国际发 展合作的一些例证。

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携手公民社会提供对外援助

3.3 巴西公民社会组织参与巴西国际发展 合作的案例

艾滋病领域的南南合作 26：巴西早期的艾滋病南南合作 计划是在拉丁美洲地区开展的，后来又拓展到非洲（仅限于葡 语国家和南非）。自 2005 年起，巴西的艾滋病国际合作开始 由 一 个 多利 益 相 关方 组织 即 巴 西人 权 与 对外 政策 委 员 会 （Brazilian Committee on Human Rights and Foreign

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

目前发现的几个案例表明，通过与巴西政府保持密切协 作，巴西公民社会组织一直在国际合作中扮演着自己的角色。 在世界各地开展的扫盲计划中，在粮食安全与农业计划中（通 过联合国粮农组织和世界粮食计划署），在推广巴西社会保障 计划相关经验的过程中，在海地的维和行动中，巴西公民社会 组织都扮演了一定的角色。应该注意的是，目前案例仅局限于 扮演国际角色条件特别好的个别大型公民社会组织，它们实际 上并不具备巴西公民社会组织的广泛代表性。25

C2

Policy）负责推动，而该委员会既有政府实体的参与，也有公 民社会组织的参与。27 巴西的艾滋病公民社会组织与全球艾滋 病网络建立了强大的联系，且与许多北方捐赠国的对等公民社 会组织保持了不间断联系。早些时候，这些公民社会组织还与 哥伦比亚、印度、中国、南非和泰国的公民社会组织共同启动 了新项目，以便就艾滋病治疗的途径共享知识和经验。富勒 （2010 年）描述了“一个由公民社会组织推动【巴西跨学科 艾滋病协会（ABIA）】且与巴西卫生部合作开展的项目…… 及玻利维亚和巴拉圭的国家艾滋病计划。”28 在南非政府对参 与南非公民社会组织治疗行动运动（South African SCO

Treatment Action Campaign）的公民社会组织仍持有敌意 的时候，巴西公民社会组织就与南非公民社会组织一道，在鼓 励巴西政府为南非艾滋病人开发服务方面扮演了重要角色。富 勒指出，一些巴西公民社会组织对某些在服务提供、药品分配 和政府政策实施等领域密切参与政府计划的公民社会组织的自 治性提出了质疑。29 南南合作的可能性有多大？

215

阿尔法索（Alfasol）与扫盲：阿尔法索是巴西的一个主 要公民社会组织，因为在扫盲领域的重大成就而获得巴西人的 广泛认可。1997 年成立后，它的扫盲团结计划（Solidarity in Literacy）为因历史原因无法上学的 520 万巴西弱势群体

（其中 51.2%为女性）参与扫盲运动作出了贡献。该组织在

2000 多个城市开展活动，通过与数百高等教育机构和私人公 司合作，培训了 23 万多扫盲教师。30

2000 年，参照其在巴西境内的成功方法，阿尔法索首次 启动了一批国外项目。第一批项目是在东帝汶开展的，2001 年拓展至莫桑比克和圣多美与普林西比，2002 年又拓展至佛 得角，2003 年进一步拓展至危地马拉。据说，阿尔法索从巴 西合作署获得了 19.6 万美元的资助，用于其在非洲开展工 作。31 关于该组织目前正在开展的国际计划，我们没有找到其 它相关英文资讯。

由于在巴西国内开展工作而在联合国教科文组织 （UNESCO）及其它国际组织中享有的国际声誉，阿尔法索会 接到不少发展中国家部级政府机构邀请其赴这些国家开展计划 的请求。阿尔法索同意后，这些发展中国家的部级政府机构便 会向巴西外交部提出请求。巴西外交部同意后，巴西合作署将 与阿尔法索联合创立项目，并由阿尔法索作为巴西方面的执行 机构。与此同时，发展中国家部级机构则作为各发展中国家的 执行机构和阿尔法索的合作伙伴。阿尔法索的贡献主要是志愿 性质的技术援助，而巴西合作署的作用则是协助在巴西境内采 购书本和资料，然后由国际组织发往发展中国家——这样做是 因为上文提到过的法律限制。因此，阿尔法索未接收巴西合作 署的任何资金，而巴西合作署为上述国际计划提供的支持也很

216

可能仅限于实物。32 携手公民社会提供对外援助

C2

之一。它为世界粮食计划署提供了 2.37 亿美元资金，以便其 在各国进行粮食采购。同时，它与联合国粮农组织合作，共同 推广其零饥饿战略的成功经验。巴西国内的零饥饿战略是前总 统卢拉创建的一个粮食安全与营养框架，其目的是利用这一框 架要求其政府部门就近 3000 万绝对贫困人口的脱贫和 1000 万个工作岗位的创造负责。这个框架包含了家庭津贴计划这一 成功的有条件现金转移支付计划、国家加强家庭农业计划 （PRONAF）和国家学校午餐计划（PNAE）等项目。零饥饿 战略以巴西政府与巴西公民社会组织在许多层面的有力合作为 基础，主要着眼于政府部门的问责、相关项目设计过程中农村 地区贫困人口的参与、公民社会与政府就适当粮食安全战略展 开的政策对话等方面。33

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

联合国粮农组织、粮食安全与零饥饿战略（Zero Hunger Strategy）：巴西是世界粮食计划署最大的捐赠国

零饥饿战略的成功经验被巴西政府带到了最近成立的联合 国粮食安全委员会。这个委员会是由联合国粮农组织负责协调 的，旨在应对全球粮食危机。独特的是，这个委员会有一个公 民社会参与机制。巴西公民社会组织参与了这一机制并就零饥 饿战略分享了自己的知识，但有时也提出了一些批评。

南南合作的可能性有多大？

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许多非洲国家——如莫桑比克和南非——曾寻求过巴西政 府的合作，以便汲取巴西零饥饿战略的经验，然后在本国实施 农业与粮食安全战略。巴西战略的一个主要经验在于，要调动 地方群体的积极性，培育地方发展网络，以保证计划有深厚的 可持续性。在这个阶段，这些合作伙伴国与巴西公民社会组织 之间似乎仍无任何直接接触，它们与巴西的合作主要着眼于农 业生态和零饥饿战略对当地的影响方面，以及诸如巴西合作 署、联合国粮农组织与莫桑比克农业部之类的三角计划上。但 是，近期证据表明，这种情况可能正在发生变化。莱特与其同 事（2013 年）指出，“自 2012 年起，巴西外交部已开始就 巴西公民社会组织参与粮食与营养安全领域的人道主义国际援 助、国际对话和谈判会议等【提供】资助。”34 巴西许多大规模倡导型公民社会组织——如农民之路 （Via Campesina）——不仅与联合国粮农组织发展了国际关 系，而且与诸如莫桑比克之类国家的对等组织建立了合作关 系。但是，这些公民社会组织之间的合作关系是独立于巴西政 府的官方发展合作而存在的。35

根据巴西社会发展部的南南合作经验，人们越来越意识到 将南南合作植根于强大的巴西国内支持者身上及“强化巴西公 民社会组织与次国家政府在国家外交政策中的声音”的必要 性。此外，人们还认识到，巴西社会发展部并没有足够的人力 资源来拓展南南合作。正如一份研究指出的那样，“公民社会 的参与是【国家粮食安全】程序的基本组成部分，而推动巴西 公民社会组织与其非洲对等机构之间的密切关系对于推动合作 方发展走向以权利为本的方式和加强巴西自己的粮食与营养安 全政策都是一个很有前途的手段。”而且，这样做还可以壮大 国内支持者，从而有利于公共资源分配和国际发展的推动。36

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携手公民社会提供对外援助

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特派团（MINUSTAH）的工作。人们注意到（但没有详尽文 献），几个巴西公民社会组织也参与了海地的重建工作，其中 较为明显的是里约复兴（Viva Rio）、为和平而战（Luta

pela Paz）和非洲雷鬼（Afro Reggae）等组织。37 以里约复 兴为例。作为一个公民社会组织，它于 1993 年在里约日内卢 成立，目的是应对该市日益增多的暴力犯罪。为打击暴力犯 罪，里约复兴组织开发了许多城市社会发展项目，包括轻武器

收缴运动。从 2004 年起，在联合国开发计划署支持下，里约 复兴组织将活动拓展到了国际舞台，并开始在海地协调各种社 会项目。这些项目中不少是以三角合作方式开展的，即包括里 约复兴组织、巴西驻海地使馆和作为资金捐赠国的加拿大或挪 威等三方。38

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

在海地的巴西公民社会组织：自 2004 年起，作为 一项维和使命，巴西军队就一直在海地领导着联合国海地稳定

难民事务：难民支持是巴西国际发展合作计划的一部 分【和许多发展援助委员会（DAC）援助国一样】。为此，巴 西已成立一个半自治法律实体——全国难民理事会 （CONARE），专门负责难民地位相关甄别确定工作。公民社 会组织——巴西明爱协会——作为完全会员特别参加了该理事 会的工作，包括难民地位的决策工作。根据程序，巴西政府首 先从联合国难民事务高级专员（UNHCR）那里获得资金，用 作巴西境内难民的安置费用。然后，巴西政府将这些资金转移 支付给巴西明爱协会，由其独立管理这些项目。39

南南合作的可能性有多大？

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访谈还发现，通过跨部人道主义援助工作组 （ Interministerial Working Group on Humaniterian

Assistance）这一机制，一些巴西公民社会组织还获邀非正式 参加了国际人道主义援助的协调工作。

4. 将公民社会组织纳入南南合作的一些关键问题 在社会发展、城市暴力、经济发展替代方式、环境和人权等领 域活动 30 多年后，巴西公民社会组织如今已经具备了分享这些技 能和发展方式的条件。实际上，巴西公民社会组织一直在民主受 限、腐败不断和地方暴力这种不确定的政治和社会环境中运作，而 这种环境恰恰是许多发展中国家潜在合作伙伴所面临的共同问题。 40

巴西目前在改善贫困和不平等方面的成功政策是公民社会组织 和社会运动不断发展的结果。在社会经济发展领域，巴西无疑有责 任提供其宝贵的专业技能，但如果巴西能够在国际合作计划中用好 巴西公民社会组织拥有的技能，这种宝贵的专业技能很可能会产生 更大的影响。41

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携手公民社会提供对外援助

开展工作提供了一种多样性。42

巴西公民社会组织对南南合作的兴趣正在增加，这种潜力可以 通过创建一个有利环境更好地释放出来。在这种环境中，巴西政府 官方发展合作主体可为公民社会组织的参与创造机会，从而分享公 民社会组织的经验。本案例研究揭示了创造这种有利环境、从而吸 引公民社会组织参与南南合作过程中应当考虑的多个问题，具体如 下： 1. 明确的发展合作政策 ：巴西应用经济研究所与巴西合作署 2010 年的研究完美概述了巴西的发展合作，并建立了一些用 以明确巴西发展合作计划范围的基本参照标准。43 但是，在公 共领域，巴西目前仍没有具有全局性的一项或一套政策，用以 指导巴西国际发展合作的实施和演变。这种局面使得相关的巴 西公民社会组织难以通过南南合作拓展其工作。因此，如能让 公民社会组织参与，这种全局性政策框架将——除其他作用外 ——为巴西公民社会组织的参与指明潜在的具体领域，并确立 公民社会组织参与官方发展合作倡议的模式和指针。一些巴西 公民社会组织目前正在寻求获得巴西合作署资助的明确渠道， 以支持上述参与。44

南南合作的可能性有多大？

C2 巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

许多巴西公民社会组织支持巴西政府目前在南南合作中扮演的 角色，以及这种角色遵循的原则。一些公民社会组织本身也在经历 不断变化的资源环境，因为传统北方捐赠国正在重新评估它们与巴 西接触的方式方法。南南合作与三角合作的宝贵不仅在于其自身价 值，而且在于它们为强化巴西公民社会主体、使其得以继续在巴西

221

2.

有利的法律环境：如上所述，巴西当前的法律与监管框 架不利于各种组织——无论是政府组织，还是公民社会组织— —向其它发展中国家的合作伙伴直接转移财务资源或货物和服 务。45 因此，改革这种法律制度、使其充分支持适当的国际发 展合作模式是必要的。而且，受访者认为，巴西境内公民社会 组织当前面临的法律框架不仅复杂，而且混乱。根据一份评 估，“巴西公民社会组织当前面临的法律和监管框架是混乱 的、模糊的，而且缺乏有效的透明、问责机制，使其很容易产 生腐败和滥用。”46 可喜的是，巴西政府与公民社会组织目前 正在开展持续对话，以改革这种法律和监管框架（可能涉及巴 西公民社会组织海外活动的问题）。47

3. 政策对话与学习论坛的建立：到目前为止，巴西外交部 与巴西合作署仍未建立能够让多利益相关方就巴西发展合作政 策开展政策对话的机制。其实，这种论坛能够支持和促进巴西 合作署与巴西公民社会组织分享巴西公民社会在应对发展挑战 过程中积累的经验和教训，而后者——即巴西公民社会组织— —拥有巴西国际合作理据中提到的比较优势，即直接参考其它 发展中国家合作伙伴成功经验的能力。

222

携手公民社会提供对外援助

4. 透明度的提高：目前，巴西公民社会组织了解巴西合作署具 体技术援助项目及其它部门国际合作相关信息的渠道非常有

5. 巴西公民社会组织能力的改善：观察员指出，对于巴西政府 的国际发展合作，巴西国内目前的公众意识很薄弱，支持者也 很少。49 这种状况同样适用于绝大部分巴西公民社会组织，进 一步讲，这种状况不仅适用于巴西，而且适用于正在开展国际 合作计划的其它拉丁美洲国家。50 对于那些有兴趣分享其海外 经验的公民社会组织而言，提高其分析国际机遇、探索不同国 家适当合作伙伴并寻求在不同国家背景下作出积极贡献的能力 是非常必要的。51 关于巴西公民社会组织参与社会发展的研究 总结道，“社会发展部得到的主要教训之一是，在巴西有效的 某些东西并不能保证其在非洲也会自动有效。效益有赖于合作 双方对各自具体现实的理解。”52

南南合作的可能性有多大？

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

限。48 由于无法了解政府的工作重点、感兴趣的国家和具体计 划，巴西公民社会组织将无所适从，不知该如何分享自己的经 验。

C2

223

参考文献 引用文献 F·阿布雷乌，巴西的技术援助，PPT 报告，2012 年。 http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoespermanentes/credn/eventos/ http://ww w2.camara.leg.br/atividadelegislativa/comissoes/c omissoes-permanent es/credn/event os/2012/seminario-politica-e x t ernabrasileira-desafios-em-um-mundo- em-transicao/painel14h-o -brasil-e -a-cooperacao-internacional-para-odesenvolvimento L·卡布拉尔与 J·魏因斯托克，“巴西：新兴援助主体：对新兴捐助国与南南 合作及三边合作的经验教训”，《对外直接投资简报》第 64 期，海外发展研究所，伦 敦，2010 年。www.odi.org.uk/resources/docs/6295.pdf M·辛特拉 （组织者），巴西的国际发展合作（2005-2009 年）, 巴西应用 经济研究所与巴西合作署，巴西利亚，2011 年。 h tt p :/ / www .s ou t h s ou t h. i nfo / p ro f i l e s / b l o g s / b razili ancooperation-for-international-development-2005-2009 G·科里亚，《国际合作手册》，RACI，布宜诺斯艾利斯，2012 年。h t tp: / / ww w . r a c i.o r g . a r /r e c ur s os- p a ra - o n g / ma n ual - de-cooperacioninternacional/ M·L·富勒，“公民社会组织与巴西的艾滋病南南合作”, 第三世界，2010 年，第 4 卷第 1 期。 http://www3.crt.saude.sp.gov.br/arquivos/arquivos_biblioteca_ crt/civil_society_and_brazilian_south_south_cooperation.pdf F·弗雷西奈，“巴西：新兴的南南合作捐赠国”，国际新闻社，2012 年 3 月 1 日。 http://www.ipsnews.net/2012/03/brazil-emerging-south-southdonor/ J·格伦尼，“西方捐赠国可向巴西的新型发展援助学习”，卫报贫困问题博客, 2012 年 6 月 28 日。h t t p : / / w w w. g u a r d i a n . c o. u k / g l o b a l - d e v e l o p m e n t / p o v e r t y -matters/2012/jun/28/western-donors-brazildevelopment-aid

224

携手公民社会提供对外援助

巴西社会经济研究所，“现状与未来：巴西国际合作的发展趋势及泛基督教主 义运动机构的角色”【英文执行概要】，社会经济学研究所，巴西利亚， 2012 年。http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-doinesc/2012/abril/ tendencias-na-cooperacao-internacionalbrasileira I·莱特、B·素雅玛与 M·波默罗伊，“非洲与巴西在社会保障领域的合作：巴西 社会发展部参与的推动因素、经验教训及方式变化”，联合国世界经济发展研究院工作文件， 2013 年第 22 期，联合国世界经济发展研究院，赫尔辛基，2013 年。 http://www.wider.unu.edu/publications/working-papers/2013/en_ GB/wp2013-022/_files/89307792035545142/default/WP2013-022.pdf R·穆格与 I·司扎波·德·卡瓦尔霍，“南方效应：关于巴西与脆弱国家接触的批判性 思考”，讨论文件，经济合作与发展组织与联合国开发计划署民主治理合作组织，巴黎，无确切日 期。http://pt.igarape.org.br/the-southern-effect-criticalreflections- on-brazils-engagement-with-fragile-states/ B·皮诺，“巴西合作：新兴国家正在建设中的一种模式”，皇家埃尔坎诺研究所，马德里， 2010 年。 http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/ Content?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/ cooperation+developpment/ari143-2010

C2 巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

全球卫生战略倡议组织，“范式的变化：金砖国家正如何重塑全球的卫生与发展事 务”，全球卫生战略倡议组织，纽约，2012 年。 http://www.ghsinitiatives.org/brics-report

M·里贝罗与 L·洛佩斯，“为巴西公民社会组织争取有利环境而进行的斗争：前进一步， 倒退两步？”选自：公民社会现状（2013 年）：创造一个有利的环境，A·费民、C·M·佩格 斯与 B·汤姆林森编，公民参与世界联盟，约翰内斯堡，2013 年。 h ttp://socs.civicus.org/wp- c ont ent/uploads/2013/04/2013StateofCivilSocietyReport_full.pdf

南南合作的可能性有多大？

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访谈 纳瑟里·贝金（Nathalie Beghin） ，社会经济学研究所（研究巴西国际 合作政策的巴西研究机构），2012 年发表了《现状与未来：巴西国际合 作的发展趋势及泛基督教主义运动机构的角色》一文【葡文版，但有英文 执行概要】www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/livros/2012/presente- efuturo-tendencias-na-cooperacao-internacional-brasileira-e- o-papel-dasagencias-ecumenicas/view 吉勒莫·科里亚（Guillermo Correa），阿根廷国际合作网络（RACI， 区域性公民社会组织，对该地区公民社会组织的资金来源进行过分析研 究，并拥有关于公民社会组织资金来源的全面动态数据库） 路亚那·洛佩斯（Luara Lopes），巴西非政府组织协会（Abong，一个密切跟踪巴西发 展合作及巴西公民社会组织法律框架的巴西公民社会组织平台），曾为巴西合作署顾问 毕安卡·素雅玛（Bianca Suyama），南方联盟（ Articulação SUL，巴西南南合作 研究中心，目前正与英国发展研究所（Institute of Development Studies）的“国际合作新兴国 家计划”开展合作） 。 w w w .ids.ac.uk/news/rising-pow ers-in-int ernationaldevelopment-building-an-agenda-for-collaboration

226

携手公民社会提供对外援助

尾注

C2

2 应该注意的是，本项信息是关于巴西国际合作在全球层面的发展趋势的，而在 项目和/或受益国层面，与巴西国际合作运作和影响相关的信息非常少（社会经 济学研究所，2012 年）。 3 由于几位受访者均表示，他们关于巴西当前政治形势的具体分析应该予以保 密，因此在案例分析中，分析的出处只能说是“受访人”，而不能具体到哪次 访谈。短期内，对巴西合作署官员进行访谈几乎是不可能的，尽管其中一位受 访人曾在巴西合作署有过相当长的工作经历。 4 莱特等，2013:9–10。 5 莱特等，2013: 8；富勒，2010；辛特拉，2011: 16。 6 由巴西合作署与巴西应用经济研究所联合协调。应用经济研究所是与总统战 略事务秘书处有关联的一个联邦公共基金会，可就巴西公共政策与发展计划 的制定和修订为政府提供技术和制度支持（辛特拉，2011 年）。 7 辛特拉，2011:17。要注意的是，本定义在几个方面均与经济合作与发展组织发展 援助委员会的定义不同。在巴西定义下，只有 100%的捐赠才可算入发展援助，而 优惠贷款则不算。但是，为南方国际组织提供的资助或缴纳的会费也算。 8 要注意的是，这只是巴西联邦层面的合作总额。据悉，巴西各州政府也会参与国际

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

1 莱特等，2013: 1–2。

发展合作，但这个层面的全面统计数据不得而知（据访谈）。根据巴西应用经济研 究所的报告，更详尽的分类可参见以葡文发表的阿布雷乌（2012 年）一文。 9 辛特拉，2011:20。一份由伊比利亚美洲国家组织秘书处（扎尔玛，2011 年）撰写 的年度报告记录了该地区公民社会组织开展的项目。2010 年，该地区共有 529 个 双边公民社会组织项目，其中 60%是巴西和古巴组织开展的。同时，该地区共有 83 个三边合作项目，而智利、墨西哥和巴西就占了 93%。 10 辛特拉，2011: 30。 11 莱特等，2013: 2。 12 需要注意的是，大多数技术合作的金额都是以参与计划的巴西官员的薪金为基础估算 的。

南南合作的可能性有多大？

227

13 扎尔玛，2011 年；科里亚，2012 年。巴西应用经济研究所研究报告指出的三 角技术合作所覆盖的某些领域包括：打击雇用童工行为；民航；教育；卫生； 疟疾的预防与控制；生物燃料的生产；立法程序的现代化；公共管理；环境； 对抗饥饿与贫困；农业；城市地区的复兴；生物安全；水资源的维持；职业培 训；电子政府；城市开发；司法机构的强化；粮食安全；职业、教育与体育培 训；信息社会；劳动关系；及基础设施的加强等。 14 莱特等，2013: 9，其数据来源为：阿布雷乌, 2012。 15 弗雷西奈，2012。 16 卡布拉尔，2010；科里亚，2012。尽管巴西政府的合作与巴西公司的合作没有 直接联系，但马可·法拉尼仍评论道：“【巴西合作】在玻利维亚、巴拉圭和莫 桑比克之类国家的紧张局势中发挥着某种缓冲作用，而在这些国家，巴西公司的 存在很明显。”（弗雷西奈，2012 年）。 17 弗雷西奈，2012。 18 格伦尼，2012。比如，在巴西社会发展部开展的有公民社会组织参与的社 会发展项目中，巴西通过知识交流（印度巴西南非论坛）、技术援助和咨 询、实习、前往巴西现场访问、在巴西开展培训活动和工作坊等方式与发展 中国家对等部门分享了关于家庭津贴计划的经验（莱特等，2013:9）。 19 辛特拉，2011:10。 20 以案例研究访谈为依据。 21 参见：http://www.abong.org.br/about.php 22 以案例研究访谈为依据。 23 案例研究访谈；卡布拉尔，2010。 24 莱特等，2013；富勒，2010。 25 受访人表示，许多巴西公民社会组织可能正在以更直接的方式（不通过巴西政 府）扩大其全球活动范围。它们正通过与国际工会组织（巴西 CUT、国际工 会联盟（ITUC）、安哥拉和莫桑比克的工会合作伙伴等）或驻巴西的国际非 政府组织的三角关系在农业生态等领域开展活动，从而利用国际非政府组织在 世界其它地方的联系（访谈）。不幸的是，这些三角关系都没有文字记录。 26 本案以 M ·L·富勒在富勒（2010 年）一文中提供的信息为依据。

228

携手公民社会提供对外援助

27 参见：www.dhpoliticaexterna.org.br. 该网站指出，2013 年，由于将公 院人权与少数族裔委员会（CDHM）被暂停活动。 28 富勒，2010: 211。 29 富勒，2010: 213。 30 拉丁美洲与加勒比经济委员会（ECLAC），阿尔法索使巴西的文盲率降低了 32%，拉丁美洲与加勒比经济委员会社会发展部，圣地亚哥，2008 年 5 月 9 日。 h t t p : / / w w w. e c l a c . c l / c g i - b i n / g e t P r o d . a s p ? x m l = / d d s / n o t i c i a s / noticias/9/33969/P33969.xml&xsl=/dds/tpl/p1f.xsl&base=/dds/tpl/ top-bottom.xsl

31 联合国教科文组织，阿尔法索。 http://www.unesco.org/uil/litbase/?menu=4&programme=1；联合国经 济社会理事会公民社会组织网， http://esaCSO.un.org/irene/index.html?page=viewProfile&type= CSO&nr=7204&section=9 32 以一位直接参与了阿尔法索几个项目的巴西受访人的访谈为依据。 33 莱特等，2013: 24。 34 莱特等，2013: 23。 35 案例访谈信息。

巴西案例研究：公民社会组织在南南发展合作中的角色

民社会主体排斥在外，巴西人权与外交政策委员会（CBDHPE）下属巴西众议

C2

36 莱特等，2013: 23-24。 37 皮诺，2010；穆格，无确切日期: 6。 38 参见：“里约复兴”, http://www.vivario.org.br；南南合作机遇案例，“里约复兴 巴西-海地项目——贝莱尔的荣耀与尊崇”（Viva Rio Brasil-Haiti – Honra e Respeito por Bel Air） 39 http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=49222_201&ID2=DO_TOPIC 40 辛特拉，2011: 43–44，及案例研究访谈。 41 穆格，无确切日期：5。 42 以案例研究访谈为依据。 43 以案例研究访谈为依据。 44 辛特拉，2011。 45 以案例研究访谈为依据。 46 对公民社会组织而言，该问题牵涉到它们在巴西机构的免税地位。 47 里贝罗与洛佩斯，2013: 1。 以案例研究访谈为依据；里贝罗与洛佩斯，2013。

南南合作的可能性有多大？

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一个由政府和公民社会组织组成的工作组一直在草拟变革建议，但 由于“虚假公民社会组织”丑闻的发生，巴西公民社会组织相关法 规和资助近来遭受了挫折。尽管如此，2013 年，公民社会组织的 新监管框架平台仍然在吸引人们的兴趣和变革支持（详情请参见： 里贝罗与洛佩斯，2013） 48 以案例研究访谈为依据。 49 卡布拉尔，2010。 50 以案例研究访谈为依据。 51 以案例研究访谈为依据。 52 莱特等，2013: 14。

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携手公民社会提供对外援助

案例研究 3

瑞典案例研究：

C3

蓬托斯▪莫迪尔和亨利克▪奥弗莱姆

1. 瑞典公民社会组织的发展环境 1.1 公 民 社 会 组 织 的 数 量 和 类 型 瑞典的发展合作之路起源于传教士团体的活动 和各类民众运动。现如今，教会和其他宗教组织、 工会、政治组织、团结组织和特殊利益群体在瑞典 发展合作的计划和实施方面继续发挥着重要作用。

瑞典的公民社会组织传统上一直是采用民主结 构的会员组织。近年来，一些非会员制组织在发展 合作领域开始发挥重要作用，其中有几家属于国际 性组织。 据估计，在瑞典大约有 1000 家公民社会组织 参与国际开发合作。1 就资助力度而言，较为重要的 一般是与瑞典国际发展合作署（Sida）达成直接协 议的组织。

瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发 展合作中的关系

瑞典国际发展合作署目前已经与 15 家机构达 成了“框架”协议（见下文），2 其中 5 家为次级资 助机构，它们主要职责是下拨资金，由其成员组织

南南合作的可能性有多大？

231

或附属组织负责实施。3 与框架组织开展合作的瑞典 公民社会组织总数量达到 300 余家。4

除了框架组织及其成员组织和附属组织外，并 没有成规模的瑞典社会组织能够获得瑞典国际发展 合作署的大笔资助。像瑞典阿富汗委员会、瑞典红 十字会、无国界医生组织、人权捍卫者组织、妇女 互助组织（Kvinna till Kvinna ）和瑞典观察组织都属 于极少数的例外。 瑞典的绝大多数公民社会组织都致力于长期发 展合作。常见的关注领域包括：妇女儿童和残障人 士、性与生殖健康、环境问题和气候变化、农业以 及教育。5 由于瑞典国际发展合作署在资助方面提出 了新的要求，导致近年来提供人道主义援助的组织 数量不断减少。在提供此类资助时，瑞典国际发展 合作署要求受资助组织通过相关认证，如《人道主 义问责合作伙伴原则》等。目前在提供大规模人道 主义援助的组织只有瑞典红十字会、无国界医生组 织和瑞典信义会。多数组织在通过各自的体系认证 后可以得到资助。 值得注意的是，2011 年瑞典国际发展合作署 采用了新的框架协议标准，并将于 2012 年开始实 施相关标准。因此，支持公民社会发展的框架组织 数量可能会出现一定程度的增长。 资助：总体来看，在瑞典发展援助资金中，非政府 资金所占份额只有百分之几。6 对于瑞典大多数较大

232

携手公民社会提供对外援助

金募集量的 10%。不过许多组织还能从瑞典国际发 展合作署收到针对区域和国家战略的其他资金。这 些组织在获得这笔资助后，就能满足项目发展之 需。因此，许多公民社会组织从瑞典国际发展合作 署获得的资金实际上都达到了其总资助额的 90%以 上。 只有少数较大规模的知名组织才具备募集大笔 资金的能力，例如救助儿童会、瑞典红十字会、联 合国儿童基金会瑞典办事处、瑞典儿童权利计划组 织（ Plan-Sweden）、无国界医生组织瑞典办事处和 世界自然基金会。7

公民社会组织传统上直接向民众募集大部分社 会资金。不过最近几年，一些公民社会组织通过一 个名为 Postkodlotteriet 的专项彩票计划获取了大 量资金。8 还有一些组织利用广播节目以及与特定发 展主题相关的类似活动进行筹款，获得了大量资 金。在募集的资金中只有一小部分是从私人企业直 接获得的，不过许多公民社会组织认为，在未来这 部分募资比例会有所增加。与许多其他国家相比， 瑞典的富豪人群一直都不是特别热心慈善。但近几 年，瑞典有少数富豪也开始创立自己的基金会，为 发展干预活动提供资助，或者直接向为数不多的几 家公民社会组织直接捐赠大笔资金。

南南合作的可能性有多大？

C3 瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

规模的公民社会组织而言，非政府资金在其资金总 额中所占的比例也非常有限。尽管有极个别的例外 （主要是宗教组织），但绝大多数的机构从瑞典国 际发展合作署公民社会小组获得的资助只占到其资

233

2012 年，关于捐赠的税收减免措施出台，但

减免的力度非常有限。目前， 6000 克朗（约 880

美元）的捐赠可以享受 25%的税收减免。因此，一

人每年可以获得的最高减免额只有 1500 克朗（约 220 美元）。 1.2 公民社会组织参与发展合作和人道主义援助的方式

瑞典主要公民社会组织参与发展合作主要有以 下工作特点：

• 与发展中国家的公民社会组织合作，直接输送资 金（因此，直接参与活动执行的程度非常低）； • 与同属一个国际机构的公民社会组织或姐妹公民 社会组织频繁合作；

• 所提供的核心支持与合作伙伴组织的发展重点和 战略高度契合； • 致力于提供合作伙伴组织的能力。因此，经常与 合作伙伴组织分享资金，用于其能力建设； • 在瑞典开展与发展合作相关的教育、信息和宣传

活动（但由于政府提供的资金规模在下降，预计 此类活动也会减少）；

• 通过框架组织以及其他各类组织和非正式专题组

织，与瑞典的其他公民社会组织开展合作（见 1.3 节）；

• 大力创建联盟，积极参与各类联盟（尤其是能够 申请欧盟的资助）。

234

携手公民社会提供对外援助

1.3 瑞典公民社会组织的合作

C3

中，拥有 163 家会员的瑞典论坛（Forum Syd）是 规模最大的一家框架组织，对于瑞典的公民社会组 织而言，也是最为重要的协同机制之一。在瑞典的 公民社会中，瑞典论坛就是一个平台，将国内的各 个组织都聚集在一起，为全球的可持续发展共同努 力。它通过宣传活动以及自己的项目运作解决发展 问题。宣传活动包括与政府开展政策对话和交流。 瑞典论坛采用会员制，由会员代表组成论坛的理事 会。 2010 年，瑞典论坛通过框架协议共获得资金

2.05 亿克朗（论坛自己的项目还从瑞典国际发展合

作署的其他部门获得了约 6000 万克朗的资金）。 瑞典论坛的一项主要职责就是执行次级资助计划， 将瑞典国际发展合作署的资助下拨给较小规模的成 员组织或附属组织（规模较大的瑞典论坛成员组织 与瑞典国际发展合作署签署了自己的框架协议）。 成员组织的资助请求必须符合瑞典论坛的资助标 准。9 尽管瑞典论坛在框架协议下发挥着重要作用， 但它只是向瑞典国际发展合作署提出资助建议，是 否予以资助最终由瑞典国际发展合作署决定。10 瑞典差传会是教会组织和基督教组织的论坛， 拥有 36 个成员组织，它们联合在一起，“帮助人 们和社会实现变革”。瑞典差传会“在瑞典以及南 部和东部的国家组织课程和讲座”，每年“分配大

瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

由于与瑞典国际发展合作署达成了框架协议， 所以在瑞典通过公民社会组织实施发展合作的过程 中，这几家联盟合作组织发挥着核心作用。在这其

约 1 亿克朗的瑞典国际发展合作署资金，由成员组 织与分布在 40 余个国家的合作伙伴组织共同实施

南南合作的可能性有多大？

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发展活动。”此外，瑞典差传会还希望“提高人们 11 的认识，消除贫困”。

奥 洛 夫 · 帕 尔 梅 国 际 中 心 （ Olof Palme

International Center）拥有 27 个成员组织，“本 着奥洛夫·帕尔梅的民主、人权和和平精神开展工 作”。他们的工作主要分为以下三个领域：（i） “帮助人们有能力改变自己所处环境，进而改变自 己的生活”，以此实现发展合作；（ii）通过中心和 社会民主党有针对性的为特定政党提供资助，“帮 助世界各地的姐妹政党”；（iii）“共享知识，促 进对国际问题的讨论和辩论”。12 我的权利（MyRights）“是应 30 家成员组织 的要求开展残疾人工作的框架组织。”他们携手努 力的目标是“帮助地方的合作伙伴组织，有效开展 宣传工作，争取自身权益。我的权利应向成员组织 提供行政支持，为成员组织的项目提供质量保 证。”13

除了达成框架协议的组织外，还有许多其他机 构也凝聚了众多的公民社会组织。这其中包括： 瑞典 CONCORD，他们的目标是“推动瑞典和 其他欧盟国家的公民社会组织就发展政策以及与欧 盟各类机构发展合作问题携起手来，共享信息，共 同开展宣传活动。他们还希望以该机构为平台，解 决成员组织共同关心的其他问题……”

236

携手公民社会提供对外援助

“瑞典 CONCORD 不仅接受瑞典的各类公民社 会组织（非营利协会或基金会），同时接受支持瑞

瑞典筹款管理委员会是一家非营利组织，负责 监督公众筹款活动。由于相关组织与瑞典邮政局达 成了协议，因此他们在接受筹款管理委员会监督管 理的同时能够获得一个专门的邮政转账账户，被称 为 90 账户，利用这个账户他们可以通过邮政系统 直接接受捐赠人的转账汇款。这类账户可以提供给 接受瑞典筹款管理委员会监督并获其批准的基金 会、非营利组织和宗教组织。15

瑞典筹款委员会（FRII）拥有 144 个会员，宗 旨是为志愿工作和筹款活动营造良好的环境，而瑞 典公平贸易组织的奋斗目标是增加公平贸易产品的 供应量和需求量。16

除了这些正式组织外，还有许多公民社会组织 参与到以具体问题为导向的非正式工作网络和工作 小组中，例如性别问题、方法开发、艾滋病毒与艾 滋病问题、环境保护问题等。 1.4 公民社会组织的问责制度和质量标准 为了提高瑞典公民社会组织的责任和质量标 准，瑞典政府运用了众多手段。其中最为重要的是 政府颁布的公民社会政策，瑞典国际发展合作署发 布的《瑞典公民社会组织提供拨款资助指南》。

南南合作的可能性有多大？

瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

典 CONCORD 目标的公民社会组织的下属机构成为 会员。”14

C3

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其他重要规定还包括瑞典国际发展合作署制订 的框架组织标准以及审核规则。框架组织必须向寻 求下拨资助的成员组织传达这些标准和审核规则。 这对于自身拥有资源较少、缺乏能力证明其达到相 关标准的小组织影响较大。总体而言，瑞典国际发 展合作署对于融资资格的要求越来越高，但灵活性 不足，规模较小的组织不太可能借助框架组织获得 资金。

瑞典国际发展合作署还尝试通过其他渠道和行 动提高公民社会组织的援助效果。根据瑞典政府提 出的人道主义援助质量标准，相关组织必须“符合 相关工作领域的既有国际规范，或者在类似领域有 过成功履行职责的经历。”17

瑞典国际发展合作署跟踪各项下拨资金的执行 情况，力求通过定期报告和审核制度，提高资助项 目的质量。对于框架协议，瑞典国际发展合作署提 出： “瑞典国际发展合作署在批准每一份资助协 议前，都会深入分析资助报告和申请。在整个合 作期内，框架组织需根据瑞典国际发展合作署的 要 求 提 交 年 度 会 计 报 告 。 每 四 年 一 次 （ 3+1 年），由瑞典国际发展合作署组织一次跟踪审核 和项目评估。瑞典国际发展合作署至少每四年对 框架组织开展一次资格评价。”

238

携手公民社会提供对外援助

针对志愿公民社会组织网络和机构的问责制度 和质量标准也已经成型。根据 2010 年公民社会组 织发展效果开放论坛的磋商结果，瑞典的公民社会 组织最近制订了改善发展效果的志愿工作准则。全 国咨询研讨会达成协议，将以下三方面的建议和保 证作为共同努力提高瑞典公民社会组织开发效果的 基础：19

• 对伊斯坦布尔原则的全国统一性解释和修改； • 提出公民社会组织作为捐赠者的补充原则； • 提出营造良好条件的相关建议。 20

公民社会组织的员工目前正在瑞典国际发展合 作署的支持下制定相关措施以及其他原则和标准。

C3 瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

“框架组织负责规划、跟踪、报告、分析其 开展的各项活动，便于瑞典国际发展合作署评估 质量，利用相关信息。瑞典国际发展合作署高度 重视框架组织资金使用的效果和工作开展的质 量。为此建立了针对框架组织的定期审核制度， 确保资金的合理使用。”18

除此之外，像瑞典筹款委员会和瑞典筹款管理 委员会之类的联盟组织也在大力提高筹款活动的专 业化水平，使其更为符合道德标准。

南南合作的可能性有多大？

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2. 公民社会组织运行结构概述 2.1 公民社会组织的管理 在传统上，瑞典公民社会组织都一直采用民主 会员制，由会员在年度大会上选举组织的理事会。 由理事会负责指定组织的首席执行官，确定组织的 整体角色和工作等问题。 在 2005 年之前，瑞典国际发展合作署公民社 会组要求接受资助的组织必须采用民主架构。从 2006 年起，瑞典国际发展合作署开始将基金会 （没有个人会员和选举产生的理事会）纳入资助范 围。21 2.2 人员配置概述 15 家框架组织在人员数量方面存在巨大的差 异。最小的一家只有大约 20 名员工，而较大的组织 则拥有数百名员工。规模较大的组织倾向于选择在 接受国当地雇佣大多数员工。

就非框架组织而言，大多数都没有雇佣或者只 是雇佣了极少量的全职员工，许多工作都要依靠志 愿者。不过，也有少数非框架组织的员工达到了几 十甚至数百人。在这其中，有些虽然不是框架组织 （见上文），但从瑞典国际发展合作署获得了大量 资金，而有些则是自主实施活动，包括以人道主义 援助为主的活动。

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携手公民社会提供对外援助

2.3 员工和志愿者数量及人员性质

据粗略估计，在瑞典的公民社会组织中受雇从 事国际开发合作的员工在 500 人左右。在所在国/ 接受国为瑞典公民社会组织服务的人员数量要远超 于此。 员工职责的管理方式多种多样。一些组织将行 政管理部门设在瑞典，而另一些则将许多管理职责 分散下去。从事方法和专题工作的员工可以在瑞 典，也可以在项目现场开展工作。不过，随着国际 合作的增加，已经开始出现了职能分散化的趋势， 因为许多工作常常需要现场协调。从事人道主义援 助的员工则倾向于下到现场或者区域办事处，以便 于工作协调。从事评估和研究的员工，至少领导此 类工作人员更加倾向于在瑞典办公。

南南合作的可能性有多大？

C3 瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

在瑞典，较大规模的公民社会组织通常包括一 名总干事，以及项目主任、管理人员（包括主 管）、信息官、募资人若干，此外还常常会安排一 名或几名员工负责方法开发。根据瑞典国际发展合 作署的资助优先顺序，这些组织有时也会收到针对 特定群体的人员资助，例如针对不同性别的资助。 这类员工可能在特定项目中长期工作达数年之久。

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3. 公民社会组织与瑞典政府的关系 3.1 法律/监管框架 瑞典宪法保障公民的结社自由。就非营利部门 而言，瑞典并没有设立特定法律，社团也无需在政 府部门注册登记。正如奥贾拉（Ojala）（2004） 所说： “人人都有权建立和参加任何形式的社团， 结社自由是瑞典《政府组织法》第 2 章第 1 条规 定的宪法权利。《政府组织法》第 2 章第 2 条规 定，人人也拥有不参加社团的权利。”

一份关于非洲、加勒比海和太平洋地区及欧盟 国家结社自由的报告作了更为详细的阐述：

“在瑞典有三种不同形式的公民社会组织： 非营利组织、经济组织和基金会。虽然没有针对 非营利组织的专门法律，但《经济组织法》通常 可用作非营利组织的法律指导。公民社会组织在 各方面都拥有高度的组织自治权，如会员章程、 社团制度等等。一个瑞典人平均会加入 4 个社 团，由此可见公民社会组织在公众讨论和与政府 对话的过程中发挥着举足轻重的作用。对于劳动 者结社自由权，瑞典建立了完善的保护制度。因 此，瑞典的工会密度非常高。”22

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携手公民社会提供对外援助

尽管没有针对非营利组织和公民社会组织的专 门性法律监管框架，但对于其应如何运营有着一些 被广泛接受的规定。例如，瑞典国际发展合作署制 订的《瑞典公民社会组织提供拨款资助指南》，它 对公民社会组织作了如下定义： “公民社会组织：一类自治组织，具有志愿工 作的特征，在一定程度上独立于国家、政府和市 场，它所开展的各项活动不以营利为目的，以共同 的价值观念为基础。”

3.2 瑞典政府对公民社会组织的资助方式

主要方式：资助公民社会组织的主要方式可以分为 以下几类：

• 瑞典国家发展合作署与 15 家瑞典公民社会组织

签订了框架协议。这些资助协议延续 4 年时间 （三年方案已获批准，四年方案仍在审查中）， 协议规定，国家发展合作署只提供项目/计划总

•

C3 瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

正式法规的缺乏会对瑞典公民社会组织在相关 国家的运作产生何种影响，这很难确定。但是，很 多瑞典公民社会组织都在朝着民主会员制组织的方 向而努力，这也是瑞典最常见的公民社会组织形 式。

开支的 90%，另外 10%需要这些公民社会组织 从其他渠道募集； 通过瑞典国家发展合作署的国家性和专题性团队 提供支持，可以借助瑞典的、国际性的或当地的 公民社会组织，他们按照瑞典政府战略优先顺序 开展相关工作； 南南合作的可能性有多大？

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• 通过瑞典的其他政府部门提供资助，例如福克-

伯纳多特学院和瑞典国家青年事务委员会，由它 们向公民社会组织提高较小规模的资助。23

• 瑞典通过欧盟委员会和多边组织向公民社会组织 提供资助。 资助资金的分类：在瑞典国际发展合作署提供的资 金中，大约有 25%通过框架协议下拨给公民社会组

织，另外 75%的资金在资助时要求公民社会组织的 相关工作必须符合瑞典的地域性政策或者主题性政 策。总的来看，通过瑞典其他政府部门提供的资金 援助数额非常有限。24 核心支持与项目支持：瑞典尽可能提供以计划为基础 的资助和核心支持。瑞典的公民社会政策指出：

“如有可能，将优先提供以计划为基础的资 助和核心预算支持，而不是项目支持。对于公民 社会组织的支持将以合作伙伴组织的规划和监督 体系为基础，有助于形成地方所有权。”25

框架协议以瑞典公民社会自己的发展重点和战 略为基础，但国家性和专题性工作团队在开展工作 时必须符合瑞典国家战略的要求，可以利用核心支 持或项目支持的形式。2008 年的一项研究从孟加 拉国、危地马拉、埃塞俄比亚、坦桑尼亚和赞比亚 搜集了数据，发现：“瑞典有大约一半的框架协议 是在提供核心支持，而且在所研究的这五个国家中 都在开展核心支持工作。”26

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携手公民社会提供对外援助

直接支持和间接支持：上述研究发现在对公民社会 组织资金支持中，有 27 份协议是由瑞典驻外使馆

持。27 框架协议：2009 年，瑞典国际发展合作署将向 15 个框架组织拨款 13 亿克朗。这些框架组织包括：

• •

联盟组织，整理并向上提交成员组织的资助申 请，与发展中国家的相关组织签订协议并开展合 作； 自己制订并执行发展合作计划和项目的组织，直 接与发展中国家合作伙伴签订协议。

瑞典国际发展合作署的《瑞典公民社会组织提 供拨款资助指南》对于框架协议中的资助前提有如 下规定： “拨款项目的所有资助款项必须遵守以下基 本前提：根据经济合作与发展组织-发展援助委 员会的分类，将发展合作的范围严格限定在发展 中国家；发展合作工作由公民社会组织负责实 施；参与社会发展合作工作的各方应以民主、平 等、遵守联合国《世界人权宣言》为基础。”28

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瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

直接提供的，有 33 份资助协议是间接提供的（由 中介组织管理资金维护与公民社会组织的关系）。 需要指出的是，无论是接受资助的公民社会组织数 量还是资助的金额，间接支持通常都要超过直接支

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资助工作需遵循以下原则： “瑞典国际发展合作署认为，建立和强化一 个民主而充满活力的公民社会是国家发展和减少 贫困人口的基础。框架组织负责确保瑞典国际发 展合作署的公民社会发展资助在合作伙伴国家落 到实处，并在瑞典有效开展各项沟通宣传活 动。 ”29 通过国家性和专题性团队提供的资助：通过国家性 和专题性团队向公民社会组织提供的资助可以分为 以下三类：

• 通过中介组织提供的资助：根据 2006 年的一项 研究，在 21 家瑞典驻外使馆中有 6 家表示使用 这种方式提供资助；

• 直接向公民社会组织提供资助：在 21 家瑞典驻

外使馆中有 12 家表示使用这种方式提供资助， 但规模各不相同。一些使馆使用这种方式资助了 大量公民社会组织，而其他使用通过这种方式只 资助了一两家公民社会组织；

6 家使馆表示他们与公民社 • 其他形式的资助：有 会组织开展了其他形式的合作。在大多诉情况 下，这种合作形式是使馆设立的专门基金，公民 社会组织可以申请获得资助。30

协议的有效期：瑞典国际发展合作署与瑞典公民社会 组织达成的协议一般都会延续 4 年时间，但国家性和

专题性战略协议的有效期为 1 至 3 年不等。瑞典国际 发展合作署与所在国（或地区）的公民社会组织，瑞 典公民社会组织与所在国公民社会组织达成的协议有

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携手公民社会提供对外援助

效期一般为 1 至 3 年不等。一般情况下，瑞典国际 发展合作署“鼓励瑞典的公民社会组织签订较长期 计划性的资助合作关系。”31 发展援助与人道主义援助：根据政府的援助指南，人 道主义援助和长期发展援助之间存在截然的区别。 如果瑞典的公民社会组织开展人道主义援助的资金 全部来自政府拨款，其人道主义干预措施就要接受 瑞典政府政策的直接指导。通过公民社会组织拨款 项目（即框架协议）实施的长期发展援助则无需接 受这种直接指导。没有通过这类拨款项目的其他长 期发展援助（但是属于国家性或地区性战略的一部 分）则应接受相关政策战略的指导。32

政府的公民社会政策指出：

• 在地域合作战略和某些非地域性战略框架下提供 的援助必须以政府在相关战略中确定的发展重点 为执行依据。

• 在人道主义工作中必须坚持减轻苦难的人道主义 原则。根据这项非地域性战略在向公民社会组织 提供资助时，没有对自行投入提出任何要求，因 此在这种情况下应广泛接受政府政策的指导。

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瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

限的协议（3-4 年），与公民社会形成更为核心或

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• 瑞典的许多公民社会组织根据自己的专题性和地

区性重点，独立开展援助活动，可以通过他们提 供瑞典国际发展合作署拨款项目支持的开发援 助，并由其负责管理。通过这种拨款方式获得的 开发援助必须在瑞典获得资金支持，补充相关组 织自己的资源。

政府的人道主义援助政策指出： “瑞典将根据不同组织的竞争优势提供资 助，特别是联合国机构、国际红十字会/红星月 会和公民社会组织。为了推动合作，明确战略方 向，瑞典准备在国家层面向汇集基金提供资助。 援助将仅仅面向符合这项政策的组织，或者符合 人道主义援助领域国际公认规范和标准的组 织。”33

资助与任务采购：瑞典可以通过直接提供资金或任 务采购的形式向公民社会组织提供资金支持。但公 民社会政策指出“任务采购的过程存在风险，特别 是在公民社会组织能否形成和保持独立地位的问题 上。所以最好通过精心设计、具有一定灵活性捐赠 制度提供资助。对于国际协议，可以根据当地的具 体办法和所有制情况加以协调和修改后，再用于指 导资助工作，增强援助效果。在涉及大量商业利益 时，就可以首选任务采购的方式。34

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携手公民社会提供对外援助

典国际发展合作署早在大约 5 年之前就几乎完全停 止了对公民社会组织志愿者的资金支持。

资助形式考察：对于瑞典与公民社会组织在公民社 会组织拨款项目外的其他拨款资助形式上如何开展 合作，瑞典国际发展合作署最近启动了一项工作， 制定相关建议与指南。

最近正在进行的一项考察重点关注可供选择的 资助方式。考察的授权调查范围将包括：

“……全面概括瑞典国际发展合作署向公民 社会组织或通过它们提供的资金援助，评估所用 资助方式的适用性，确定此类资助产生的影响和 /或效果，分析在不同的环境下什么样的资助方 式有利于公民社会发挥作用，就改进瑞典国际发 展合作署向公民社会组织或通过它们开展的资金 援助工作提出建议。”35

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公民社会组织的其他资助来源：瑞典的公民社会组 织有时会参与竞争其他资助机会，包括联合国机构 或私人企业提供的资助。之前曾经预计过，公民社 会组织会将越来越多地参与资金竞争，但实际竞争 强度并没有达到预期水平。在另一个资助领域，瑞

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3.3 政府关于资助公民社会组织的决策

在向瑞典本国、国际性、区域性或地方性的公 民社会组织提供的政府资助中，有大约四分之三都 要求接受资助的工作符合瑞典的地域性或专题性政 策要求。 36 请参见上文“发展援助与人道主义援 助”部分，了解政府何时会要求接受资助的计划遵 循政府的地域性和领域性政策重点。

3.4 公民社会组织向瑞典政府提出建议 政府官员与公民社会组织代表之间的关系一直 以来都非常密切。瑞典国际发展合作署经常从公民 社会组织雇佣员工。瑞典国际发展合作署与公民社 会组织经常围绕项目和工作成效发生密切互动，使 得公民社会组织能够影响政府援助政策的执行。

在政府政策和战略的制定方面，邀请公民社会 组织参与协商是标准程序。瑞典国际发展合作署利 用季度会议和年度会议，与框架组织开展政策对 话。此外，还有其他许多论坛，可供公民社会组织 与政府实现密切沟通，至于对话的频率和质量就要 取决于公民社会组织与政治家、瑞典国际发展合作 署以及外交部官员的关系。这类对话通常与政府的 特定主题有关，例如女同性恋、男同性恋、双性恋 和跨性别者权利问题、妇女权利问题、艾滋病问 题、方法开发和成果取向管理问题。

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携手公民社会提供对外援助

4. 瑞典公民社会组织在发展中国家的合作关系概览 4.1 与发展中国家公民社会组织的关系

瑞典的许多甚至可以说是大多数框架组织以及 其他较大规模的公民社会组织在其开展活动的国家 都设有办事处，但是目前瑞典的组织直接参与活动 实施的情况并不多见。如上文所述，瑞典公民社会 组织一般只为所在国的公民社会组织提供资金援助 和能力建设支持。在当地设有办事处的框架组织及 其他组织通常只参与后续和能力发展。参与相关活 动的外派员工多半是驻扎在区域办事处，由在当地 雇佣的员工配合其开展工作。

支持的方式通常是为当地公民社会组织的既有 项目或计划提供资金、核心支持或项目支持。不 过，资金支持常常也与瑞典公民社会组织安排的能 力建设活动相配套。

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C3 瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

许多公民社会组织积极参与关于援助政策的公 共讨论，乐于承担关于政府政策和执行情况的研究 工作。一直以来，公民社会组织都对政府的政策发 挥着显著的影响。但是公民社会组织普遍感到，目 前的政府对于他们的看法越来越不感兴趣，与政府 磋商的机会也越来越少。

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瑞典国际发展合作署编写的《瑞典公民社会组 织提供拨款资助指南》指出：

“如果发展工作需要通过拨款项目获得资助 就必须拥有一定的前提条件，即：在发展中国家 拥有当地合作伙伴，他们必须与瑞典的公民社会 组织（与某一瑞典机构存在合同关系的）签订了 合作协议，或者与国际公民社会组织签订了合作 协议。所有从瑞典国际发展合作署获得资助的干 预行动都必须以当地合作伙伴确定的需求和重点 为基础。”37 4.2 与所在国政府的关系

瑞典公民社会组织在发展中国家建立办事处通 常需要在所在国政府登记备案。如有需要，还将与 政府签订正式的谅解备忘录。不过，在通常情况 下，由于他们极少直接参与计划执行，所以不会与 政府发生太多的直接联系。

瑞典公民社会组织在发展国家开展宣传推广工 作的力度差异较大。最常见的情况是由瑞典公民社 会组织发挥幕后通，向所在国的组织和联盟提供资 金支持和能力发展支持。只有遇到全国性公民社会 组织遭遇某种威胁等特殊情况，瑞典公民社会组织 才会采取更为主动的宣传策略。

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尾注 1 昂桑德（Onsander），2007:26。 2 瑞典论坛、国际工会发展合作 LO-TCO 秘书处、奥洛夫·帕尔梅国

际中心、PMU InterLife、我的权利、瑞典差传会、瑞典非洲问题小 组、服侍圣工、瑞典合作中心、瑞典自然保护协会、救助儿童会、 瑞典教会、瑞典 Plan、瑞典性教育协会和世界自然基金会。请参见 瑞典国际发展合作署，2011。 3 次级资助机构包括：瑞典论坛、国际工会发展合作 LO-TCO 秘书

处、我的权利（开展残疾人权益保证运动的联盟组织）、瑞典差传 会和奥洛夫·帕尔梅国际中心。 4 关于框架组织作用和性质的更详细介绍，请参见：瑞典国际发展合

作署，2010: 9。 5 瑞典国际发展合作署，2012a:43。 6 哈德逊研究所，2010。 7 莫迪尔和阿尔弗拉姆，2010。 8 http://www.postkodlotteriet.se/Hem.htm 9 瑞典论坛，2013。 10 瑞典论坛自行筹集的资金不足瑞典国际发展合作署公民社会组所提

供资金的 10%。它所开展的直接干预活动数量有限，全部资金都来 自瑞典国际发展合作署提供的与地域性战略相关的资助。 11 瑞典差传会，2013。 12 奥洛夫·帕尔梅国际中心，2013。 13 我的权利,2013.

14 瑞典 CONCORD，2013。 15 瑞典筹款审计委员会，2013。 16 www.fairtrade.se 17 瑞典政府部门，2011:29。 18 瑞典国际发展合作署，2013。 19 也可参见公民社会组织发展效率开放论坛，2010。 20 公民社会组织发展效果开放论坛，2010:14。 21 例如：瑞典国际发展合作署，2006。 22 欧洲议会，2007:18。

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23 也可参见经济合作与发展组织，2011。 24 吉芬和贾奇，2010:附录 2。

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26 挪威国际开发合作署，2008:26。 27 挪威国际开发合作署，2008:30。 28 瑞典国际发展合作署，2010。 29 关于瑞典国际发展合作署框架协议的更多信息请查询瑞典国际发展 合作署网站 www.sida.se.

30 请参见贡纳松，2006:9ff。 31 吉芬和贾奇，2010:附录 1b。 32 瑞典政府办公室，2009:24。 33 瑞典政府部门，2011。 34 瑞典政府办公室，2009:23f。 35 瑞典国际发展合作署，2012b。 36 吉芬和贾奇，2010：附录 2。 37 瑞典国际发展合作署，2010。

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瑞典案例研究：瑞典公民社会组织及其与瑞典政府在发展合作中的关系

25 瑞典政府办公室，2009:22f。

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公民社会在南南发展合作中的作用 1 布莱恩▪汤姆林森

1. 土耳其发展援助工作介绍 过去十年间，土耳其政府大力扩展国际援助规模， 增强在国际社会中的地缘政治作用。经济合作与发展组 织和发展援助委员会搜集的统计数据显示，2012 年土 耳其政府发展援助达到 25 亿美元，而 2005 年这一数 字只有 6 亿美元，短短七年间翻了四番。政府承诺援助 资金 2015 年将达到 50 亿美元，2020 年突破 100 亿 美元。2 土耳其虽然还不是发展援助委员会的成员国， 但如果能实现 2015 年的对外援助目标，就将成为发展 援助委员会的第九大捐助国，仅次于加拿大，如果实现 2020 年目标，其排名将上升至第六位。

土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

案例研究 4

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土耳其案例：

随着援助资源的增加，土耳其在援助政策和计划方 面已经形成了国际视野。从上世纪九十年代初开始，土 耳其的对外援助政策就涉及了多个区域，最初从巴尔干 半岛、高加索地区和中东地区开始。2005 年，土耳其 总 理 雷 杰 普 · 塔 伊 普 · 埃 尔 多 安 （ Recep Tayyip

Erdoğan）访问埃塞俄比亚和南非后，对外援助的范围 扩展到非洲国家。目前，土耳其非盟的观察员国，在非 洲大陆新开设了 15 个使馆。土耳其也在不断扩展中亚 地区的援助计划，重点是阿富汗。

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土耳其国际合作与发展署目前在巴尔干半岛、中东 地区、非洲、南亚和中亚地区共建立了 33 个协调办事 处，在 100 个多个国际开展了发展合作计划或项目。 2010 年，土耳其发展援助项目在各个地区的分配

情况如下：中亚和高加索地区 36%，欧洲 33%，中东

23%，非洲 9%。32011 年的官方发展援助总额为 13

亿美元，2012 年大幅增加，达到 25 亿美元，表明土 耳其积极回应叙利亚难民的人道主义援助需求，其中许 多难民暂时生活在土叙边境地区。2011 年排在土耳其 援助规模前十位的国家依次是：索马里、巴基斯坦、阿 富汗、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、叙利亚、利比亚、 伊拉克、阿塞拜疆和巴勒斯坦。 土耳其国际合作与发展署由总理办公室直接领导， 负责执行土耳其的发展合作政策，协调落实各项援助计 划。土耳其国际合作与发展署成立于 1992 年，当时的 主要工作重点是巴尔干半岛和高加索地区，目前通过 35 个国内计划办公室组织开展土耳其的国际援助工作 （2012 年）。 土耳其的发展合作工作高度分散，有多个政府部门 参与其中。2011 年，土耳其国际合作与发展署直接分 配和管理的官方发展援助资金只有 1.5 亿美元，而土耳

其的总资金达到了 12 亿美元。参与援助工作的其他政 府机构还包括：灾难和紧急情况管理局、房屋开发管理 局、土耳其武装部队总参谋部、土耳其糖业联合股份公 司、土耳其国家政策理事会、财政部副部长和教育部。 灾难和紧急情况管理局负责管理的官方发展援助资金最 多。它不仅负责分配政府资金，而且还通过各类活动 向土耳其民众筹集资金。4

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C4 • • •

支持合作伙伴国的社会和经济可持续发展； 解决全球性问题，如与千年发展目标相关的问题； 支持建立能够减少贫困、保障人类安全、推动平等

共享发展的治理结构

• • •

符合合作伙伴国的发展重点； 与捐助机构协调合作发挥协同效应； 坚持提高援助效果的一般性原则。5

重点援助领域包括：教育和卫生、社会基础设施、 供水与卫生设施、紧急人道主义援助、政府管理与民用 基础设施。

土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

土耳其的官方发展援助的管理有以下几项原则：

下面做更为详细的介绍，土耳其国际合作与发展署 目前正在协调修订土耳其的发展合作政策，指导未来的 援助计划。这项工作于 2013 年初启动，土耳其国际合 作与发展署在私营领域和公民社会组织中挑选了几个合 作伙伴，组成了多个研讨组，共同完成修订工作。

官方发展援助已经成为土耳其积极外交政策的有机 组成部分。官方发展援助的资金分配也应该与土耳其的 经济利益和政治利益保持战略一致。

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例如，从本世纪初开始土耳其扩大对非洲援助规 模，而在北非和撒哈拉以南非洲的贸易投资额也在大幅 增加。在国际舞台上，土耳其成功获得了非洲国家的支 持，成为联合国安理会非常任理事国。土耳其非常谨慎 地运用通过援助关系培养形成的国家“软实力”。例如 对苏丹达尔富尔地区的政策，尽管认识到了人道主义危 机的严重程度，但土耳其对苏丹采用的是“被动的平静 外交手段，通过与苏丹建立经济和政治关系，实现建设 性接触。”6 而在索马里问题上，观察家已经发现，土 耳其充分利用在索马里的存在，扮演着重要的外交调停 角色，过去二十年，许多其他捐助国都未能发挥这种作 用。土耳其在索马里问题上所扮演的角色有着深厚的历 史渊源，也因为这两个国家都坚持伊斯兰教的价值观， 而索马里在当地又缺少伊斯兰教的代表国家。7 政府还选择了一些土耳其的公民社会组织，通过他 们执行官方发展援助计划。土耳其认为在向非洲进军的 过程中，“我们的非洲政策打造了一方舞台，第一次把 对非洲的发展援助抱有兴趣的公民社会组织、企业和政 府部门团结起来。”8

2. 土耳其的公民社会组织与发展合作 在土耳其社会发展的许多领域，都有多元活跃、充 满活力的公民社会发挥着作用。土耳其第三部门基金会 报告称，目前在土耳其注册的社团数量超过 93000 家，基金会的数量超过 4600 家。9 公民社会组织数量

和力量的发展是 2003 年一系列改革的结果，这其中就 包括 2004 年新出台的《社团法》。

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携手公民社会提供对外援助

政府与公民社会组织的关系是影响公民社会发展的 关键。新出台的《土耳其社团法》对改善土耳其政府与 公民社会组织的关系发挥了积极作用。不过，许多人担 心法律虽然保护公民社会的权利，但法律能否得到平等 公正的执行，还存在悬念。许多公民社会组织认为政府 存在过度控制和干预的现象，使他们担心遭到制裁，影 响了活动的开展。土耳其第三部门基金会在一份年度 《公民社会监测报告》中指出，土耳其的法律缺少对于 公民社会组织的明确定义，“导致在法律实行中出现了 很多问题和混乱。”10 土耳其的公民社会领域正在面临法律环境以外的其 他限制。在一些地区，公民社会组织在协调合作、政府 管理和技术知识方面遭遇挑战，特别是在减少贫困和推 广宣传上。许多组织的资源不足，无法有效开展工作。

C4 土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

在私人援助和慈善机构方面土耳其有着悠久的历 史，有许多基于权利的非政府组织、专业协会、社区组 织和宗教组织，构成了高度多元化的公民社会。公民社 会组织的历史最早可以追溯到奥斯曼时代，不过公民社 会在土耳其的定义、作用、责任、价值、结构和影响一 直在不断变化。这几年来，公民社会的参与空间和发挥 的作用经历了萎缩，又出现了扩张。目前，公民社会对 于整个社会、政府部门和私营部门的重要性与日俱增， 法律环境的调整导致公民社会发生变化。

另一方面，公民社会一直在尝试提高公民社会组织 间的合作协调程度。妇女组织、人权组织和环境保护组 织都建立的协作网络和平台是公民社会组织付诸努力的 例证。

南南合作的可能性有多大？

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在共同议程的框架下，关注人道主义救援的组织也 一直在保持沟通，实施共同行动。但是，公民社会部门 和子部门之间和内部，以及不同类型组织（以权力为基 础的组织、宗教组织、地域性组织、人道主义援助组 织、发展组织等）之间的沟通协作仍然存在较大的问题 和挑战。在许多援助提供国和接受国通常都围绕共同议 题和问题团结公民社会组织，建成了合作平台。但在土 耳其，公民社会的大型网络和/或联盟组织还是一个空 白。不过土耳其的许多公民社会组织有兴趣探索建立共 同平台的可能性，进一步深化与国际同行的联系。共同 平台能否成功建立取决于公民社会内部开展对话的能 力，需要形成信任、宽容、民主治理的价值观念，花大 力气开展协调合作。公民社会只有想法设法互通有无、 共面挑战、加强互动，才能在担负不同使命的组织之间 发现共同点。 在公民社会组织之间及其与政府的关系建设过程 中，透明度是一个关键要素。在当前阶段，现在很少有 公开信息介绍土耳其政府监管的非国家组织，确保他们 对自己的行为负责的具体做法，尤其是在公民社会组织 财务审计和官方活动报告方面。12

尽管存在这些限制因素，国际非营利性法规中心 （ICNL）的报告仍指出，在过去十年间，土耳其公民 社会的发展状况有了整体改善。公民社会组织接受国外 资助、建立合作关系、举行活动（但在接受资助时，必 须报告政府部门）之前，再也不需要获得事先官方授 权。团体有权以共同目标为基础建立联盟和平台。公民 社会组织不再需要通知并邀请政府官员参加年度大会。

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携手公民社会提供对外援助

公民社会组织可以在其他国家开设办事处，这是他们启 动发展合作的必备条件。13

发展合作。14 根据 2007 年的估算数据，在土耳其发展

合作领域的私人捐款数量达到了 9.8 亿美元（而同期官

方发展援助的金额只有 7.14 亿美元）。15 最近没有对 发展合作私人捐款的金额进行统计，但总规模应该一直 保持在 2007 年的水平上，特别是通过宗教组织提供的 私人捐款。16 国际公民社会组织一直主要通过人道主义救援基金 会（IHH，土耳其最大的人道主义援助组织之一）、德 尼兹▪费雷里协会（Deniz Feneri Association）等大 型组织在土耳其开展工作。参与发展合作的其他组织还 包括世界医生组织、红星月会和 Yardimi 以及 Kimse Yok Mu（KYM）。 2009 年，土耳其国际合作与发展署建立了专门的 工作小组，负责与土耳其公民社会组织的合作关系。当 公民社会组织需要时，它可以提供有针对性的帮助，但 能够调动的资金和人力资源有限。它在运作过程中还必 须遵守政府采购和政治活动方面的法律。许多发展援助 委员会下属的开发机构（英国国际发展署、澳大利亚国 际开发署、瑞典国际发展合作署等）与土耳其的公民社 会组织都建立了合作关系，完全不考虑党派背景，但土 耳其国际合作与发展署却基本上只与那些同政府关系密 切的公民社会组织合作。

土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

上个世纪 90 年代初，土耳其的公民社会组织与政 府共同为波斯尼亚和车臣地区提供援助，帮助战争难 民，至少从那时开始，公民社会组织就一直在参与国际

C4

这种做法限制了国际合作与发展署调动土耳其公民 社会组织专业知识、经验和力量的能力。在合作伙伴国 家，这种做法也削弱了国际合作与发展署追踪和参与公 民社会发展动态的能力。 南南合作的可能性有多大？

265

外部组织开展可持续发展干预工作的经验表明，深 入多种不同领域，了解社会中的各类需求和兴趣，这非 常重要，有助于提高社会凝聚力，促进社会公平。例 如，在土耳其以权利为基础的公民社会组织本可以做很 多工作，在国际合作与发展署开展工作的国家，执行以 社会保障、社会公平、卫生和教育为重点的各类计划， 但是绝大多数此类公民社会组织既没有实施发展合作计 划的充足资源，也没有相关意愿。

和其他许多中等收入援助提供国一样，土耳其也面 临许多挑战，但土耳其的公民社会组织在儿童教育、妇 女扫盲、消除对妇女家庭暴力行为、农业救济、救援和 重建方面拥有丰富的经验，可以使土耳其的对外援助计 划得到更为系统的拓展。 土耳其的公民社会组织一直积极参与拓展索马里的 援助计划。15 年来，人道主义救援基金会与索马里当 地的伙伴方一直在开展合作，最近开始加强与土耳其政 府机构的合作力度。19 除了紧急援助外，人道主义救援 基金会还花费 250 万美元建设了一座大型儿童福利 院。KYM 也一直在参与重大紧急援助、医疗服务和帐 篷提供行动。20 土耳其政府积极发挥调停作用，2012 年 6 月在索马里举行了政府间的第二次伊斯坦布尔国际 会议。具有重要意义的是，在此之前几天，政府还召集 了索马里的公民社会会议，使得公民社会在和平进程中 发挥作用。土耳其的行动得到了索马里领导人盛赞，与 其他捐助国不同，土耳其利用在索马里的存在提供与政 策改革议题无关的人道主义援助。21

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携手公民社会提供对外援助

经验和知识，更好地实现合作。22

3. 公民社会组织参与土耳其国际合作与发展署的事务 政府已经认识到与公民社会开展对话的重要性，这 是 2003 年改革的成果之一。但是土耳其第三部门基金 会在年度回顾中指出：“这种对话和合作还处于初级阶 段，成效还有待观察。”尽管与公民社会的磋商“仍然 是个例，并没有成为常态”23，但最近开始出现了一些 有意义的案例。2012 年，政府的宪法调解委员会与包 括公民社会组织在内的广大利益相关者进行了磋商。此 外，还就《家庭暴力法》以及土耳其大国民议会和家庭 与社会政策部制定的相关法规与公民社会开展了对话。 24

C4 土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

这是公民社会与政府合作的范例。很显然土耳其的 许多公民社会组织对拓展发展合作领域很感兴趣，也有 很大的潜力。土耳其国际合作与发展署作为土耳其国际 援助工作的协调者和推动者，在促进土耳其公民社会组 织参与此类国际合作方面可以发挥重要作用。如果土耳 其国际合作与发展署能够对公民社会组织采取更为包容 的战略方针，就有可能更好地利用公民社会组织的丰富

但是，公民社会组织和家庭与社会政策部研讨会期间

的许多具体措施，在 2012 年 3 月提交国会的《家庭 暴力法》中并没有被采纳，这让关注妇女问题的公民社 会组织深感失望。25

因此，土耳其公民社会组织总的认为“土耳其在推 进与公民社会组织开展对话、合作与协调方面仍然缺乏 具体政策、法律框架和制度。”26 从 2012 年 6 月开 始，土耳其第三 部门 基金会、 公民社会发 展中心和 YADA 基金会开始在土耳其政府和欧盟的联合资助下实 施一个项目，旨在强化土耳其的公民社会建设，促进公 南南合作的可能性有多大？

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民社会与公共部门间的对话。其中包括一项由土耳其第 三部门基金会提出的《行为准则》，旨在为公民社会及 其与公共部门的对话沟通建立规范。27 土耳其的公民社 会组织表示，政府承诺大幅度提高透明度，这将是公民 社会组织与政府实现有效对话的重要前提。

2012 年 12 月，土耳其成立了一个部际联席会 议，专门负责制定土耳其的发展合作战略，会议的秘书 处设在土耳其国际合作与发展署。联席会议的工作之一 将包括制定长期战略，吸引土耳其公民社会组织参与发 展合作。 作为战略制定工作的一项内容，2013 年 4 月，联 席会议展开了与私人领域和公民社会的一系列研讨会。 与会的私人社会组织选择的主要是土耳其国际合作与发 展署的合作伙伴。研讨会的目的是明确公民社会组织和 政府的期望，确定面临的重大挑战和建立高效合作关系 的途径，为长期战略的出台贡献力量。28

在与公民社会组织举行的研讨会上，政府（土耳其 国际合作与发展署）明确了开展合作的基础战略。这些 工作将把政府部门、私人部门和公民社会团体聚集在一 起，让分散的援助工作行程合力。关于公民社会，土耳 其国际合作与发展署表示目前已经在 40 个国家与大约

70 个公民社会组织建立了合作关系。29 他们认识到公 民社会组织保留自治权的重要性，作为参与发展的主 体，公民社会组织在与政府合作时应该拥有自己的工作 重点。与公民社会组织合作将成为发展领域整体工作方 法的有机组成部分。该方法将强化土耳其的人道主义援 助工作，加大社会以及合作伙伴政府在可持续发展方面 的参与程度。

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携手公民社会提供对外援助

参加研讨会和接收采访的公民社会组织代表指出 在深化战略方针的过程中，公民社会组织面临着许多 挑战和机遇。30

•

•

加强协调：在土耳其发展合作领域，加强各个政府 部门与其他发展组织之间的协调。土耳其国际合作 与发展署可以发挥更大的作用，把不同类型的发展 组织团结到一个共同的目标下。除了这种协调方式 外，公民社会组织也可以建立协调机制，为土耳其 国际合作与发展署出谋划策，由公民社会组织推 动，与政府建立更为高效的合作关系。

C4 土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

土耳其国际合作与发展署正在寻求加强与公民社会 组织的合作，从短期技术协助扩展到长期合作，可持续 提高当地发展能力。土耳其国际合作与发展署和政府官 员理解并尊重公民社会组织对独立发展空间的需求和多 样化特征，但国际合作与发展署需要将目前还未成为合 作伙伴公民社会组织纳入对话沟通的范畴，提高包容度 有利于长期发展合作战略的制定和实施。

根据能力差别，区分公民社会组织：土耳其国际合 作与发展署的发展战略应区分具有不同专业、知识 和经验背景的公民社会组织，明确他们在发展合作 中可以发挥的作用，同时也要确定小型、大型公民 社会组织和基金会的不同需求。对于区分不同组织 所能发挥的作用，可以通过在项目准备和执行阶段 加强培训来实现。而在区分需求的问题上，土耳其 国际合作与发展署可以考虑采用新的合作模式，要 认识到短期项目方式在实现当地可持续发展成果方 面的局限性。

南南合作的可能性有多大？

269

• •

认证：有人提出了认证问题。应该是在组织层面， 还是在单个项目的层面进行认证，还有待深入讨 论，这是问题的复杂性所决定的。 提高透明度：许多没有参加这次研讨会的公民社会 组织提出应该提高土耳其发展援助工作和国际合作 与发展署同公民社会组织之间合作关系的整体透明 度。 31 应该突破国际合作与发展署目前的合作范 围，改进参与机制和问责机制，让更多的土耳其公 民社会组织参与进来。

•

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整合合作伙伴国信息：加深对合作伙伴国的认识， 这些信息对于公民社会组织而言是一笔宝贵的资 产。土耳其国际合作与发展署应该发挥作用，将合 作伙伴国的国家搜集起来，提供给首次在这些国家 开展工作的公民社会组织。国际合作与发展署还可 以在国家层面采取行动，确定并综合国家需求。向 土耳其有能力实施行动、满足这些需求的各类公民 社会组织开放这些信息。

•

推广良好实践：土耳其国际合作与发展署可以考虑 在公民社会组织的实践经验中挑选范例做法，建立 数据库，这些经验不仅局限于发展合作领域，也包 含土耳其国内的一些典型案例。研 讨 会 提 出 要 将 对社会、文化和宗教的理解与科学知识、技术 和专业知识结合起来，这将能够发挥宝贵作 用。国际合作与发展署也可以考虑在国家层面建立 数据库，涵盖土耳其的所有利益相关者，更好地实 现全国范围内的协调合作。

•

后勤支持：土耳其国际合作与发展署可以为公民社 会组织提供各个层面的后勤支持，从培训，到签证 办理以及在某些国家的认证。公民社会组织提出， 国际合作与发展署可以搜集土耳其各领域专家的信 息，建立数据库，特别是卫生和教育领域的专家， 公民社会组织可以通过该数据库寻找短期志愿

携手公民社会提供对外援助

者。还需要进一步明确志愿者方面的国家标准和法 律法规，界定雇佣者的责任和志愿者的权利。

南南合作的可能性有多大？

土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

其他捐赠国在加强与公民社会组织合作方面积累的 经验表明，新发展合作战略的制定有利于土耳其政府发 掘利用公民社会组织的相关知识。目前，土耳其已经形 成了吸纳公民社会参与合作的稳固基础，能够推动公民 社会的发展，帮助他们参与土耳其的国际援助计划。

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271

参考文献 昂特▪A（Aynte, A.），“土耳其在索马里的作用：新的同盟？”国际战略分析研 究中心，2012 年 4 月 10 日。 ht t p : / / ce s ra n . o rg / i n d ex . p h p ? o p t i o n =co m co nte nt & v i e w = a rt i c l e & i d = 1 4 1 8 % 3 At u rk e ys - ro l e- i n - s o m a l i a neighbourhood&Itemid=336&lang=en 别克曼▪F（Bikmen, F.），“在国际援助规划和提供领域开展合作的新 机遇”，《土耳其系列》，德国马歇尔基金会，华盛顿特区，2013 年 2 月 6 日。 http://www.gmfus.org/archives/new-opportunities-forcooperation-in-designing-and-delivering-international-aid/ 千人成本、MESA 和 CRPE，“欧洲和独立体国家东东和三方合作概况：第一部分-重 要参与者、问题、方式：分享发展的知识和经验：欧洲新兴援助国概况”，联合国开发计划署委 托研究，纽约，2012 年 12 月。 达罗格卢▪T（Daloglu,T.），“土耳其的对外援助重点是中亚”，《土 耳 其 动 态 》 ， 2013 年 5 月 29 日。 http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2013/05/turkeyforeign-aid-central-asia.html 国际非营利法律中心，“土耳其非营利组织的法律监督”，国际非营利法律中 心，华盛顿特区，最近更新 2013 年 2 月。 http://www.icnl.org/research/monitor/turkey.html 国际危机组织，“评估土耳其在索马里的作用， 《政策简报》第 92 期，国 际危机组织，布鲁塞尔，2102。 http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/horn-of-africa/ somalia/b092-assessing-turkeys-role-in-somalia.aspx 卡亚▪D（Kaya, D.），“观点文章：公民社会组织在土耳其的：实施路径 和挑战”，公民社会发展效率开放论坛，布鲁塞尔，2012 年 10 月 25 日。 http://cso-effectiveness.org/opinion-piece-paths-and-challenges,705 莫娃里迪▪B（Morvaridi,B.），“慈善和福利管理政治学：以土耳其为例”， 《欧洲发展研究杂志》，2013 年第 25 卷第 2 期。

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携手公民社会提供对外援助

》

厄兹坎▪M 和阿库恩·B（Özkan,M.andAkugn,B.），“土耳其向非洲打 开大门，”《现代非洲研究杂志》，2010 年第 48 期第 4 卷。 土耳其第三部门基金会，“2011 年公民社会监测报告调查结果和建议执行概要”，土耳 其第三部门基金会，伊斯坦布尔，2011 年 9 月。 http://www.valuenetwork.org.uk/Documents%20for%20 Website/Bibliog%20docs/TUSEV%20Monitoring%20Report%20 2011-Executive%20Summary.pdf 土耳其第三部门基金会，“国家公民社会组织关系【在土耳其】；公民参 与世界联盟，2013 年公民社会状态报告，公民参与世界联盟， 2013。 http://socs.civicus.org/?p=3552

访谈 梅尔耶姆▪阿斯兰（Meryem Aslan），高级顾问，乐施会-荷兰乐施会 （土耳其），2013 年 4 月 22 日 德里亚▪卡亚（DeryaKaya），妇女为了妇女的人权，土耳其，2013 年 4 月 22 日

南南合作的可能性有多大？

C4 土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

厄兹坎▪M（Özkan,M.），“土耳其在非洲的作用上升”，《土耳其政策季刊》， 2010 年第 9 卷第 4 期，冬季。 http://www.turkishpolicy.com/article/559/turkeys-rising-role-inafrica/

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尾注 1 在编写这份案例研究的过程中，作者有幸参加了 2013 年 4 月

有联合国开发计划署土耳其办事处和土耳其国际合作与发展署 联合发起的研讨会，重点探讨公民社会在土耳其国际合作与发 展署的发展合作项目中应该发挥何种作用的问题。他还深度采 访土耳其的多位公民社会组织人士，他们的见解给了作者很多 启示。这份研究案例仅反映作者观点，并不一定代表了这次研 讨会的协商结果。

2 别克曼，2013:1。 3 达罗格卢，2013。一份为联合国开发署编制的概况研究报告显

示，土耳其已经与许多国际多边捐助组织建立了良好而广泛的 合作关系，其中包括经济合作组织（阿富汗重建基金会）、联 合国粮食与农业组织（中亚地区办事处）、国际发育生物学家 学会（能力发展）、联合国开发计划署伊斯坦布尔私人领域发 展国际中心（安卡拉）、联合国开发计划署民主治理合作项 目：人员支持（进行中）、联合国工业发展组织（食品安 全）、黑海贸易开发银行（千人成本等，2012:66）。 4 千人成本等，2012:61，64。 5 千人成本等，2012:63。 6 厄兹坎，2010:100。 7 昂特，2012。 8 厄兹坎和阿库恩，2010:526。 9 土耳其第三部门基金会，2013。 10 土耳其第三部门基金会，2011:4。 11 根据 2014 年 4 月作者在伊斯坦布尔对牛津饥荒救济委员会—

荷兰国际发展合作组织高级顾问的采访内容。

12 莫娃里迪，2013:316。 13 国际非营利法律中心，2013。 14 厄兹坎和阿库恩，2010:540–41。 15 厄兹坎和阿库恩，2010:537。 16 作者发现，2013 年 4 月，在与土耳其国际合作与发展署的磋

商中，有几家土耳其的公民社会组织明确表示没有为自己的计 划寻找其他国家资源。他们寻求与国际合作与发展署在其他领 域加强合作（见下文）。 17 土耳其国际合作与发展署在 2013 年 4 月 26 日联合国开发计

划署-土耳其国际合作与发展署研讨会上的讲话；作者记录。

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携手公民社会提供对外援助

18 土耳其的妇女权益组织是个例外，他们与妇女权利与发展协会

况：“除了饥荒救济物资外，人道主义救援基金会还大约为 10000 人提供了免费的白内障手术治疗，重建了 14 座清真 寺，打了 370 口水井，发放了免费的《可兰经》，重新安置了

1500 名境内难民，资助了 3100 名孤儿。人道主义救援基金会

与卡塔尔红星月合作，还提供了 10000 吨紧急援助物资，计划 于 2012 年 7 月在摩加迪休开办一座能够招收 1500 名的小

学、初中和高中学生的学校”（国际危机组织 2012:4）。 20 国际危机组织，2012:4。 21 国际危机组织，2012:6。 22 根据本次研究中进行的采访。 23 土耳其第三部门基金会，2013:5。 24 土耳其第三部门基金会，2013:2、3。 25 根据本次研究中进行的采访。

26 土耳其第三部门基金会，2013:2。 27 土耳其第三部门基金会，2013:4–5。 28 本节内容来自 2013 年举行的南南合作项目（联合国开发计划

署）“概念文件：公民社会组织领域官方发展援助战略研讨会

——公民社会如何参与发展合作？”的未发布资料。大约有 30 家土耳其的公民社会组织和作者参加了这次研讨会，以下章节 的信息均来自作者的参会记录。

土耳其案例：公民社会在南南发展合作中的作用

等国际组织一直保持着联系。有接受采访者提供信息。 19 它的组织活动基于土耳其政府部门与其他公民合作组织的状

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29 土耳其国际合作与发展署的官员表示，在土耳其有 100 多家公

民社会组织和基金会围绕发展合作和海外人道主义援助开展工 作。 30 在研讨会上，公民社会组织就如何改进与政府的合作关系提出 了大量积极建议，以下观点就来自这些建议。土耳其国际合作 与发展署欢迎这些建议，部际联席会议将予以考虑，但目前还 未承诺会执行这些建议。 31 卡亚，2012。

南南合作的可能性有多大？

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携手公民社会提供对外援助

美国的公民社会组织及其与美国政府在 发展合作中的关系 卡洛琳·M·朗

1. 美国公民社会组织环境概况 1.1 公民社会组织的数量和类型 私人志愿组织（PVO）通常用来指从事国际发展或人道 主义领域活动的美国公民社会组织或非政府组织。本文将采 用“公民社会组织”这一术语，只有描述在美国国际发展署 注册的私人志愿组织时除外。按照美国国际发展署的定义， 私人志愿组织是指“向公众征集并从公众那里接受现金捐 赠，从事或计划从事与美国外交政策目标相一致的国际项目 活动的免税、非营利组织”。“私人志愿组织”这一术语的 重要性在于，美国国际发展署网站目前将营利组织归入了 “非政府组织”的范畴。美国国际发展署认为公民社会组织 包括：美国、本地（本土）和国际性私人志愿组织；合作 社；美国、本地（本土）和国际非营利性组织；美国、本地 （本土）和国际营利组织；私人和公共基金会；以及私立教 育机构。

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

案例研究 5

美国案例研究：

在美国国际发展署登记的美国私人志愿组织将有资格争 取某些类型的融资，例如发展和人道主义援助：助资助以及 各类合作协议。通过将私人志愿组织登记在册，美国国际发 展署可以：

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• •

识别参与或计划有意参与志愿对外援助行动的组织；

•

批准有资格申请美国国际发展署援助的私人志愿组织的 登记申请。1

确认私人志愿组织是否符合某些一般性操作方针和责任 标准；

截止到 2012 年 4 月 1 日，美国国际发展署登记的组织中

有 579 个美国私人志愿组织，95 个国际私人志愿组织（来自 美国之外的国家）以及六个美国合作发展组织（CDOs），这 些组织与美国的合作组织和合作发展组织之间有着密切的合 作。2 美国私人志愿组织的规模大小不一，其中既有爱加倍慈 善国际（Agape Samaritan International）这样的小型机构

（总收入刚刚超过 28000 美元，总开支为 12924 美元），也

有世界宣明会这样的大型组织（总收入与总开支超过 10 亿美 元）。3 在美国国际发展署登记的私人志愿组织涉猎广泛，业 务范围包括教育、卫生、农业、民主和治理活动、经济发展、 妇女赋权、健全公民社会以及环境等发展部门在内。它们当中 有的只在某一个部门或国家中开展工作，有的活动范围仅限于 某一个地区，其他组织则涉足世界各地多个乃至所有部门。私 人志愿组织包括规模大小不等，宗教取向各异的非宗教组织和 宗教组织（FBOs）。国际行动组织（InterAction）为致力于 国际发展和人道主义援助的美国公民社会组织提供了一个全国 性的平台，该组织有 22%的成员为宗教组织（关于国际行动组 织的更多信息请参见下文，关于国际行动组织成员的更多信息 请参见附件 1）。

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携手公民社会提供对外援助

美国公民社会组织的资金来自多个不同的渠道。这其中 包括美国普通公民以及美国政府机构、基金会和公司的捐 赠。根据美国国际发展署的统计，“2010 财年，在美国国 际发展署登记的私人志愿组织从非美国政府和私人渠道总共 接受了 209 亿美元支持资金，是美国国际发展署资助（33 亿美元）的六倍多。其他美国政府机构和国际组织另外提供 了 35 亿美元。这样，登记在册的美国私人志愿组织从私人 和公共渠道收到的支持资金与收入合计达 278 亿美元。”4

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

宗教组织可以改变他人的信仰，但不得为此动用美国政 府提供的资金。对于改变他人信仰的愿望可能会对宗教组织 工作重心的选定产生影响。

除发展与人道主义援助项目和计划的资助、合 作协议与合同外，美国国际发展署还为美国的私人 志愿组织提供《第 480 号公法》规定的捐赠粮食援 助，《第 480 号公法》规定的粮食运输货运援助以 及第 123 节规定的海运援助。美国国际发展署是美 国私人志愿组织最大的政府资助者，而目前共有 22

个美国政府机构提供发展和/或人道主义援助资助。 为美国私人志愿组织提供资金最多的其他美国政府 机构包括国务院、卫生和公共服务部和劳工部。

美国政府资助在不同私人志愿组织的预算占比 存在着显著的差异。规模最大的美国公民社会组 织，特别是国际公民社会组织联盟的成员（包括国 际关怀组织、救助儿童会、世界宣明会和乐施会） 在从私人个体接受大量资金的同时也向其他政府机

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构、基金会和企业筹款。在从美国政府那里获得大 笔资金的同时，这些组织从其他渠道筹得的款项往 往与政府出资相当甚至比政府出资更多。例如，世 界宣明会 2011 财年的年度预算总额刚刚超过 10 亿美元。其中，私人捐款、其他私人来源的款项以 及实物捐赠总计超过 8.91 亿美元，而美国政府提 供的资金约为 1.64 亿美元。救助儿童会 2011 财

年的年度预算稍低于 5.6 亿美元。其中约 3 亿美元 来自私人捐款、其他私人来源以及实物捐赠，而美 国政府提供的资金约为 2.5 亿美元。

另一些规模极大的美国公民社会组织在很大程 度上依赖于美国政府的资助。例如，国际援助与发 展组织（IRD）2011 财年的预算总额为 7.2 亿多美

元，其中有约 5.82 亿美元的资金由美国政府提 供，另有私人资金约 1500 万美元以及价值 1.2 亿

多美元的实物捐赠。卫生管理科学中心 2011 财年

的预算总额为约 2.68 亿美元，其中 2.17 亿美元来

自美国政府，私人提供的资金仅有 5100 万美元。

在中小型美国公民社会组织中，美国政府资助 与其他来源资金之间的比例也存在着显著的差异。 《志愿机构报告》收录了所有在美国国际发展署注 册的美国私人志愿组织的统计数据。5 拥有 195 个成员的国际行动组织为致力于国际 发展和人道主义援助的美国公民社会组织提供了一

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携手公民社会提供对外援助

个全国性的平台。62009 年，国际行动组织成员通过 织内部开展的一项调查发现，共有 800 家企业合作 伙伴要么为该组织成员的发展工作提供了资金，要 么直接参与了合作计划。8 国际行动组织的绝大多数成员都在发展中国家 执行发展项目， 9 工作领域涵盖上述一个或多个部 门。一些美国公民社会组织向难民提供援助，其中 包括国内流离失所者、逗留在第一收容国者或者准 备在美国定居者。少数几个成员只在美国国内从事 公众和媒体教育与倡导活动，例如施世面包组织和 统一行动。 10 还有一小部分成员从事着民主与治理 方面的工作。例如，国际非营利性法律中心旨在为 世界各国创造有利的环境。 11 国际选举制度基金会 为世界各国的选举周期提供“技术援助和实地研 究，以提高公民参与度，加强公民社会治理并增加 公民社会治理的透明度”。12

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

私人渠道筹集到 83 亿美元。72006 年，国际行动组

约有 70 个——或三分之一强的国际行动组织 成员开展人道主义援助工作。其中绝大多数组织同 时从事人道主义和发展工作，只有极少数成员只提 供人道主义援助。在这 70 个从事人道主义援助工 作的成员中，只有 10-20 个在该领域内占据着重要 的地位，其中包括国际关怀组织、美国乐施会、红 十字会、救助儿童会以及世界宣明会等知名的公民 社会组织，它们均为国际联盟或协会的成员。

南南合作的可能性有多大？

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1.2 公民社会组织参与发展 和人道主义援助的形式

发展计划：大多数在发展中国家从事发展活动的公 民社会组织都直接或通过当地的公民社会组织合作 伙伴提供服务。其中许多组织为分部或当地公民社 会组织合作伙伴的人员提供不同程度的能力建设援 助。一些组织还在卫生或教育等方面向所在国家的 政府进行宣传。许多被国际社会公认的美国公民社 会组织（例如国际关怀组织、乐施会、国际计划以 及世界宣明会）都是国际公民社会联盟的成员。 13 这些公民社会组织中的大多数均通过设在发展中国 家的当地办事处开展工作。在某些情况下，有的分 部已转变为在当地政府登记，董事会成员在所在国 推选而出的公民社会组织。但它们并不是完全独立 的当地公民社会组织，而是所在组织国际大家庭中 的一员。其他公民社会组织与当地独立的公民社会 组织开展合作。不过“合作”这个词可以有不同的 含义。正如刚才所描述的，国际关怀组织和世界宣 明会等美国公民社会组织与发展中国家本土化的国 际关怀组织或世界宣明会合作开展工作。许多时 候，其他美国公民社会组织通过分层赠款或分包合 同与本地公民社会组织相配合，并将这种关系称为 合作。少数美国公民社会组织（如路德派世界救济 会 14 和美国乐施会）在合作中与当地独立的公民社 会组织分享权力和决策权，同时向当地公民社会组 织提供赠款。随着美国国际发展署直接向当地公民 社会组织提供的资金不断增加，我们可能会看到当 地公民社会组织向美国公民社会组织提供分层赠款 或开展分包活动。

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C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

人道主义援助：绝大多数在人道主义领域内活动的 公民社会组织直接为发展中国家中的服务提供施以 援助。几乎在所有情况下，这些公民社会组织的合 作模式都是：美国公民社会组织在特定国家内的机 构实现本土化，但同时仍然是该组织的一部分而不 是独立的组织（参见以上关于发展公民社会组织的 描述）。在美国的公民社会组织中，只有美国乐施 会一家曾努力与当地独立组织之间建立真正的合作 关系。不过一旦有大型突发事件发生，该组织通常 通过乐施会国际联会进入当事国。例如，英国乐施 会以非常传统的方式提供援助：直接在该国开展工 作，而不是通过先前已经存在的当地独立组织。

利用美国政府资助开展运作时，美国的公民社 会组织有义务向当地公民社会组织合作伙伴传达政 府在作出资助安排时对其自身提出的管理与报告要 求。 在某些情况下，美国的公民社会组织还会与其 他公民社会组织（有时与咨询公司和大学）开展合 作，通过总统防治艾滋病紧急救援计划（PEPFAR） 资助的项目尤其如此。在过去几年中，该计划为公 民社会组织和咨询公司提供了数量非常庞大的资 金。 1.3 美国的公民社会组织合作 为了实现发展和人道主义援助目标并解决相关 问题，美国的公民社会组织可通过若干个网络共享 信息，开展合作，协调行动并向政府机构提出倡 议。其中，主要的政府倡导网络包括国际行动组织

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和现代化对外援助网络（MFAN）以及美国全球主 导作用促进会（USGLC）。其他以部门为基础的联 盟（例如基础教育联盟）则致力于为各自所在的部 门争取更多的资金和好政策。拯救儿童协调与资源 集团（the CORE Group）致力于针对母婴的可预 防死亡采取更为有效的行动。而非政府组织 InsideNGO 旨在完善公民社会组织员工的管理和运 作绩效，偶尔还就试行条例向政府提出倡议。

成立于 28 年前的国际行动组织是一个拥有

195 个成员的美国公民社会组织平台。该组织的成 员活跃在以下任一或全部领域：发展和/或人道主义 援助，民主与治理活动，公共与媒体教育，以及倡 导。国际行动组织为其成员提供多种多样的服务， 通过合作帮助他们提高运作水平，与他们共同向美 国政府和国际组织（联合国机构、世界银行）发起 倡议，并通过美好援助（BetterAid）和开放论坛 （Open Forum）等渠道参与全球公民社会组织发 起的倡导活动。例如，在釜山第四届援助效率高层 论坛的筹备阶段，国际行动组织以及该组织大约 15 个成员通过一系列圆桌会议与美国政府就若干关键 问题开展了政策对话。不过，近年来美国公民社会 组织与美国的政府机构，特别是美国国际发展署 （美国负责发展事务的主要政府部门）之间严重缺 乏经常性的政策对话。 现代化对外援助网络 15 是一个“由国际发展与 外交政策实践者、政策倡导者和专家，关心公众事 务的公民以及私营部门组织组成的革新联盟”。这 个几年前成立的机构以两党联立的方式推动美国政 府在减贫和经济增长方面发挥主导作用，同时协助 美国政府以更加有效、高效和透明的方式运作。

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携手公民社会提供对外援助

C5 16

是一个“基础广

泛、由全国 50 个州的 400 个企业和公民社会组 织、国家安全和外交政策专家，以信仰为本的学术 和社区领袖组成的富有影响力的网络。为了打造一 个更加美好、更加安全的世界，该组织主张在强调 防务的同时对外交和发展给予更多重视”。该组织 成立于 1995 年，在美国各地致力于教育民众并推 动美国政府采用更为稳健的国际事务预算（俗称 “150 账户”）。

基础教育联盟

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是一个独立的非营利性倡导组

织，有成员 19 个。该联盟致力于确保所有儿童都 能接受高质量的基础教育。（其中有少数几个成员 是营利性咨询公司。） 拯救儿童协调与资源集团

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美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

美国全球主导作用促进会

成立于 1997 年，

现有成员 50 个，致力于“为儿童生存，儿童疾 病、疟疾、小儿麻痹症的综合管理提供资源和链 接，并为私人志愿组织和公民社会组织社区提供资 源”。 InsideNGO19 拥有 270 个成员组织，是一个 “旨在加强追求全球发展的非营利性国际发展与救 济组织的运作和管理能力的协作社区”。该组织的 大多数成员为非营利性组织，同时也有少数营利性 咨询公司和大学。在本国登记并且已经投入运营满 两年的发展中国家本地的公民社会组织也可以加入 该组织。

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InsideNGO 每年在世界各地举办约 80 个工作 坊，就与管理和运营相关的广泛议题为从事组织工 作的人士提供帮助。此外，它还就美国政府资助国 际发展和救济的规章制度为成员组织提供建议。该 组织偶尔还会针对相关规章制度，尤其是在规章制 度的起草或修订阶段，向美国政府发出倡议。

与提供人道主义援助的公民社会组织之间的协 调与合作主要通过国际行动组织来完成，这其中包 括分享特定国家内特定紧急状况的相关信息，以及 为完善运作而作出的协调和努力。全球政策与实践 相关合作通过机构间常设委员会（IASC） 20 等国际 实体展开。机构间常设委员会是一个由联合国主要 机构组成、有着 20 年历史的机构间论坛。该委员 会的办公室设在联合国人道主义事务办公室 （OCHA），并由联合国人道主义事务办公室的紧 急救灾协调员负责管理。公民三大社会组织联盟— 国际行动组织、国际志愿机构理事会（ICVA）21 和 人道响应督导委员会——以及红十字国际委员会是 该委员会的成员。国际志愿机构理事会是一个有着 75 个成员的国际联盟，创建于 1962 年，总部设在 瑞士日内瓦。督导委员会由规模最大的国际公民社 会组织组成，其中包括国际关怀组织、乐施会和红 十字会。盖茨基金会新近也设立了一个由 6、7 个 公民社会组织组成，专注于能力强化的网络。

国际行动组织在多个领域内开展了培训。在人 道主义援助领域，该组织定期就包括安全管理、保 护和性别暴力等在内的主题开展培训，在发展计划 评估领域，该组织定期举办网络研讨会，未来还将 就影响评估举办工作坊。每年将围绕如何开展倡导 活动举办至少一次工作坊。

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的妇女地位委员会（CAW）接受美国国际发展署的 资助时，该组织定期就性别审计以及如何将性别平 等纳入到公民社会组织之中。20 世纪 90 年代，该

组织在 10 年内为鼓励并协助美国公民社会组织与 当地公民社会组织开展合作做了大量工作。

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

过去，国际行动组织在大量发展领域内接受美 国国际发展的资助时，都会定期就具体的发展议题 或跨领域问题举行培训。例如，国际行动组织旗下

1.4 公民社会组织的责任和 质量标准 S 私人志愿组织的标准：私人志愿组织的标准是一套 旨在确保集资、财务管理、治理以计划执行中的责 任和透明度的道德守则——或者行为规范。这些制 定于 1990 年的标准是国际行动组织的成员资格要 求，该组织的成员每隔一年须证明自身的合规性。

国际行动组织自 2010 年起开发了一套非政府 组织救援用地图。这个互动工具可展示该组织成员 在世界各地从事的粮食安全工作，2010 年 1 月在 海地地震后开展的人道主义援助行动以及在非洲之 角开展的工作。国际行动组织目前正在继续对该工 具进行扩充。地图收录的内容包括成员组织在相关 国家开展工作的特定区域、活动内容、筹资水平以 及合作伙伴。

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人道主义援助的标准：在人道主义援助领域内工作 的公民社会组织中，环球计划是一个知名的国际机 构，为该领域内的组织设定了操作标准。国际行动 组织、国际志愿机构理事会和结成联盟的主要公民 社会组织（如国际关怀组织和乐施会）均为该机构 的董事会成员。环球计划专门致力于完善人道主义 援助公民社会组织的操作标准。就评估和问责而 言 ， 人 道 主 义 问 责 计 划 （ the Humanitarian

Accountability Project）的首要目标就是确保有关方 面对人道主义援助受益人承担的责任。该计划是在 反思公民社会组织在卢旺达大屠杀及其余波中的失 败教训的基础上创立的，目的是防止逃离卢旺达并 伺机继续屠杀图西族人的胡图族极端分子对刚果东 部难民营的渗透。该组织旨在从普遍意义上落实 “不伤害他人”的原则。 监督与评估：大多数知名美国公民社会组织（如国 际行动组织的成员）目前都设有专门的部门负责追 踪发展与人道主义援助计划的进展情况。有的监督 和评估部门隶属于某一公民社会组织负责监督计划 质量并支持和/或总结经验教训以及最佳实践的更高 一级的部门或分支机构。国际行动组织于 2008 年 开展的一个研究项目先后在五个国家（加纳、洪都 拉斯、肯尼亚、尼泊尔和越南）国内进行了 200 多

次访谈。研究显示，近 100%的美国和当地公民社 会组织建立了监督与评估体系（占美国公民社会企 业的 91%，占当地公民社会和伙伴的 100%，占直 接利用美国国际发展署资金的当地公民社会组织的 94%）。22 美国国际发展署新实施的评估政策要求对所有 由其资助的计划和项目【无论出资形式是合作协议 （援助）还是合同（收购）实施监督。（参见第

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携手公民社会提供对外援助

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

3.4 节对这些术语的解释。】就合作协议而言，一 旦接受资助，接受者就应当向美国国际发展署提供 一份监督框架，明确取得提议所承诺的成果的时间 表。监督报告一般一年提交一次。当接受资金的公 民社会组织按合作协议约定实施评估时，美国国际 发展署必须认可该公民社会组织为此选定的评估人 员。任何被认为获得“高于平均水平”资金（根据 美国国际发展署的定义）的项目均须接受外部期末 评估。这里的“外部”是指评估将由独立于接受评 估的公民社会组织的组织或团体来执行。影响评估 仅占这些评估总数的 10%。

2. 公民社会组织不同运作架构概述 2.1 公民社会组织的治理 公民社会组织的治理机制：在美国，任何组织只有在 美国国税局税法第 501（c）（3）款规定的类型项 下登记才能获得非营利的身份。大多数情况下—— 对于国际行动组织成员以及受美国政府资助的公民 社会组织而言是无论在任何情况下——公民社会组 织的管理机构都是由志愿者组成的董事会。公民社 会组织还有自己的内部会计，有时还拥有纲领性的 问责机制。国际行动组织制定的私人志愿组织标准 对公民社会组织组织工作的所有方面（管理、筹资 和计划）均有规定，该组织的全体成员都必须遵 守。 决策形式：美国公民社会组织关于纲领性工作优先事 项的决策取决于若干因素。一些公民社会组织的使 命决定了它们要在一个或多个部门内开展工作。其 南南合作的可能性有多大？

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他规模较大的公民社会组织的工作则涉及到许多或 所有发展部门，其中往往包括人道主义援助。知名 公民社会组织均就拟在其中开展工作的部门以及部 门内部的重点领域制定了战略规划，而战略规划所 力求实现的目标要受制于公民社会组织可获得的资 金的规模。国际行动组织于 2008 年在五国（见上 文）开展的研究显示，82%的美国公民社会组织和 70%的地方性公民社会组织都制定了国别战略。在 获得美国国际发展署直接出资的公民社会组织中， 有 75%的美国公民社会组织和 71%的地方性公民社 会组织制定了部门战略。23 获得美国政府资助的美国公民社会组织为它们 所在的部门寻求援助。有时，一个组织为了获得美 国政府的资金，就必须在某个特定的部门内开展更 多工作，或者在新的领域内开展活动。2003 年起 实施的总统防治艾滋病紧急救援计划可提供大笔的 资金，这意味着许多新成立——往往规模较小并且 以宗教信仰为基础——的组织都将试图从中分一杯 羹。它们当中有的首次在发展中国家开展业务，而 一些知名度较高的组织则与其他公民社会组织，在 某些情况下与营利性的咨询公司和大学结成了同 盟，希望籍此能够经介绍获得总统防治艾滋病紧急 救援计划的资金。

美国政府有时会积极响应一个或多个公民社会 组织就强调某一个特定发展问题而提出的要求。例 如，救助儿童会一直在担心营养不良对婴儿和幼年 儿童产生的负面影响，并提出希望美国政府对这一 问题给以更多关切。结果，前国务卿希拉里·罗德 海姆·克林顿启动了 1000 天项目。该项目将提供 更多资源和教育机会，并唤起公众对这一问题的重 视。

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携手公民社会提供对外援助

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构来争取拿到合作协议）发布申请须知（RFA）之 前便已选定特定的部门并设计出项目的总体框架。 这限制了美国公民社会组织自主确定项目执行方式 的灵活性。当美国公民社会组织对美国国际发展署 资助的合同（通过征求建议书发布）竞标时，它们 在项目的执行方式上只享有非常小的灵活性。由于 采用了合同这一形式，公民社会组织只是在为政府 打工，并没有改变项目设计方案的能力。由于受到 上述限制，美国公民社会组织在独立完成项目设计 时需要无节制地花费从公民个人，有时从基金会筹 集到的资金（只要使用该资金时不会受到限制）。

美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

目前，许多美国公民社会组织报告称，美国国 际发展署更倾向于为合作协议与合同提供资助，因 为这样美国政府可以越来越有效地控制特定项目。 美国国际发展署（美国公民社会组织正是通过该机

2.2 人员配置概述 人员配置：大多数知名美国公民社会组织都配备有高 管人员（首席执行官和其他高级经理），负责在发 展中国家监督项目计划执行的项目管理人员，负责 处理组织财务和日常运营事务的财务和行政人员， 有时还设有专业筹款人员（如果组织的规模大到足 以应付相应开销），那些有能力负担的公民社会组 织还配备有倡导人员和沟通人员，负责就发展和人 道主义事务对美国民众和媒体进行教育，同时倡导 美国政府采取适当的政策并提供适当的资助。如前

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所述，大多数知名公民社会组织现在都设有监督和 评估部门，其中一些部门专门负责总结经验教训和 最佳实践。

品牌化：“品牌化”是过去 15 年左右变得相当重要 的一个概念。规模最大的美国公民社会组织，尤其 是国际公民社会组织联盟的成员（如国际关怀组织 和世界宣明会等）都开发出了专门用于组织营销的 组织“品牌”，供向政府、基金会、企业和个人募 集资金以及宣传自身工作使用。每个组织都希望自 己的品牌能够拥有极高的能见度。品牌出现在所有 书面材料、车辆、各类设备、培训和其他场合以及 其他情形中。每当一个组织接受美国政府的资助 时，美国政府的品牌（例如美国国际发展署的握手 标识）必须出现在属于受资助项目的所有车辆、设 备和材料上。因此，所有物品上至少会出现两个品 牌。美国政府的品牌在阿富汗和伊拉克等冲突地区 有时会给公民社会组织带来危险，公民社会组织的 工作人员在这些地区可能会被误认为美国政府人 员。

品牌化在发展计划中可能会妨碍公民社会组织 之间的协调，对人道主义援助领域内的公民社会组 织而言也是一个非常严重的问题。当出现紧急状况 而亟需真正意义上的合作时，品牌化可能会对合作 产生阻碍。 2.3 志愿者大致人数 不同计划中志愿者参与援助的程度因计划本身 的特点以及有关公民社会组织的类型而异。例如， 通过教堂、会堂和清真寺，宗教组织在很大程度上

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携手公民社会提供对外援助

除旨在自助的当地社区以外，实际上并没有志 愿者参与到人道主义援助计划中来。从事人道主义 援助事务的公民社会组织非常专注于提供专业性的 援助，因而并不需要依靠志愿者。只有在极少数情 形下才可能会出现大量志愿者，比如海地发生地震 后，教会以及其他组织纷纷向该国派出志愿者。印 度尼西亚爆发海啸后，当地也出现了大批志愿者。 但这些志愿者大多来自新加坡、日本以及其他亚洲 国家，而不是美国。

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

依靠志愿者来开展教育并向美国政府提出倡导。非 宗教性的公民社会组织也要依靠志愿者对美国政府 提出倡导（如写信或者为支持某一政策或筹资规模 造访国会办公场所）。在发展中国家，非宗教公民 社会组织通常并不需要依靠志愿者，但地方宗教组 织经常招募志愿者参与项目工作。当然，社区组织 志愿者的目的是在许多（如果不是大多数）发展计 划中实现自助。

2.4 人员配置所发挥的作用 在从事发展和人道主义援助工作的公民社会组 织中，在相关国家工作的绝大多数——90-95% — —的工作人员都是本国公民。只有经理和主管人员 是外籍雇员。随着时间的推移，现在越来越多的外 籍经理来自南半球的其他国家，例如亚洲人在非洲 国家工作或者非洲人在亚洲国家工作，国别计划的 管理者不只来自北半球，也有的管理者来自本地区 但通常并非来自本国。美国公民社会组织的一些国 别计划从美国政府那里获得了数额相当巨大的资助 南南合作的可能性有多大？

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并/或有着强烈的安全关切。这些计划的主任或经理 由美国公民担任。

如前所述，现在越来越多的公民社会组织都设 立了监督和评估机构，同时对学习给予了更多关 注。各种公民社会组织，尤其是规模最大的组织以 及资金最充裕的组织，都从各自随着时间的推移在 相应部门内积累的经验出发总结了经验教训并就如 何在某些地区内开展工作制作了手册。不过，许多 美国公民社会组织似乎并未就自身的服务对消除贫 困产生的总体影响以及服务对象的福祉制作现成的 文件。它们能够针对在特定国家或相关国家特定地 区内执行的特定计划提供各种统计数据，但往往并 对自身工作产生的总体影响加以总结，因此也找不 到现成的文件。

3. 公民社会组织与美国政府之间的关系 3.1 总体法律/监管框架 正如第 2.1 节指出的，在发展和人道主义援助 领域内活动的美国公民社会组织均须遵守国税局就 非营利组织的行为制定的规章制度（税法第 501 （c）（3）款）。它们必须遵守由管理与预算办公 室制定的各种美国政府规定，其中包括《管理与预 算办公室第 A-122 号通知》，《非营利组织的成 本原则》，《管理与预算办公室第 A-133 号通 知》，《州、地方政府和非营利组织审计报告》 （政府对联邦资金接受方的合规审计），以及美国 注册会计师协会发布的会计行业标准。24 从脚注中

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携手公民社会提供对外援助

提到的对自动指令系统第 303 章（ADS Chapter

3.2 公民社会组织获得 美国政府资助的形式 美国国际发展署通过三种基本形式向美国的公 民社会组织提供资助：（在美国政府机构中，美国 国际发展署倾向于提出更为繁琐的要求，因此有必 要在这里介绍一下其提供资助的形式。）“援助” 类别内的资助和合作协议，以及“收购”类别内的 合同。

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

3013）的评价中可以看出，相关规定可以非常具 体，也可能会令人困惑。所有希望申请美国国际发 展署资金的公民社会组织都必须预留出足够的时间 和资源来学习相关规定并密切关注这些规定发生的 变动，因为它们会不时修订。

资助（Grant）：资助是对公民社会中提出要求最少 的形式，并且只能向非营利组织提供。资助还可以 给公民社会组织以最大限度的灵活性，使其可以按 自己的设想执行项目或计划。美国国际发展署过去 曾向就特定项目提交“非应标建议书”的公民社会 组织提供资助，即公民社会组织在并未就由其单独 设计的项目从美国国际发展署收到公开邀请或申请 须知的情况下提交建议书。而现在，即便仍有，美 国国际发展署只有在极少数情况下才会发放这种资 助。目前，美国国际发展署仍通过申请须知程序向 美国和当地公民社会组织提供少量资助。也就是 说，由美国国际发展署发布申请须知，邀请公民社 会组织作出响应并提交自己的建议书。根据自动指 令系统第 303 章，“当交易的主要目的是实现修订 后的《1961 年对外援助法案》（FAA）授权的公 共支持或公共激励时”25，美国国际发展署才会提供 资助或合作协议。

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固定义务资助（FOG）：这些资助目前由创新发展联 盟办公室（IDEA）地方可持续性计划项下的发展资 助计划或者联合国国际发展组织的其他计划提供。 正如自动指令系统第 303 章所描述的，以下情形可 提供固定义务资助：

“美国国际发展署在为其掌握非常详细资料 的计划提供资助时，可以通过固定义务资助这一 形式在不必监督接受方实际开支的情况下向对方 提供资助。固定义务资助适合于支持符合以下条 件的特定项目：授权官员有信心对计划总体运作 的实际开支作出合理预期，而且美国国际发展署 可以明确里程标界定计划目标的完成情况。美国 公民社会组织接受的固定义务资助总额不得超过 15 万美元。非美国公民社会组织每年接受的固

定义务资助总额不得超过 50 万美元。无论美国 公民社会组织还是非美国公民社会组织，接受固 定义务资助的期限均不得超过三年。” 26 根据美国国际发展署的说明，这些里程碑指标 旨在对计划相关活动实施严格的定期监督，而不是 针对资助设定的官僚主义要求。里程碑指标可以包 括产品、项目实施计划的完成情况以及人员的招聘 和培训等内容。 合作协议（CAs）: 这两者均属于美国国际发展署 “援助”类别的资助形式。除提供资助之外，美国 国际发展署于 20 世纪 90 年代初开始利用合作协议 为公民社会组织提供资金，这一形式一直沿用至 今。这些与公民社会组织签订的合作协议旨在执行 美国国际发展署设计的计划和项目，而公民社会组 织在项目的实施过程中可以在有限的范围内对项目 作出调整。

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携手公民社会提供对外援助

与资助相比，美国国际发展署通过这些合作协 议在受资助的项目中可以获得更多的控制权。这种 90 年代中期，国际行动组织及其成员曾围绕这些要 求的范围与美国国际发展署开展了好几个月的谈 判，希望对这些要求加以限制，从而避免妨碍公民 社会组织实施项目。以下是双方达成一致的三个 “实质性参与”要求中的两个——这两个要求至今 依然有效：

• 批准指定关键人员（如公民社会组织的项目总监和参与 活动的高级职员）； • 批准接受方的实施方案。

20 世纪 90 年代磋商中提出的第三个要求是由 美国国际发展署批准公民社会组织的项目年度监督 与评估报告。这个要求被“机构与接受方合作或联 合参与”方案所取代。这个新要求涵盖的范围更 广，并且仍然包括由美国国际发展署批准接受方的 监督与评估计划在内。

美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

控制可以用“实质性参与”一词来形容。20 世纪

C5

这三项要求应当可以界定美国国际发展署的 “实质性参与”，而自动指令系统第 303 章的额外 规定似乎可以鼓励美国国际发展署的工作人员更多 地参与其中： “接受方成功完成计划目标将得益于美国国 际发展署的技术知识，授权官员可以授权美国国 际发展署和接受方就计划相互配合，共同参与。 政府机构的参与应当有充分的理由，并且经过专 门调整，以支持计划描述中确认的要素。”27

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因此，在执行实地任务的过程中，美国国际发 展署负责监督合作协议的人员往往在追踪合作协议 的实施，信息查询以及活动监督中发挥出更大的作 用。美国国际发展署曾承诺将重新调整员工的水平 结构，并在实地任务中雇用了许多新员工。他们尚 未掌握为这些合作协议提供适当而有限的监督所需 具备的经验和知识。一些公民社会组织的人员表 示，他们总是发现自己要向美国国际发展署的这些 新职员讲解美国国际发展署自己的规定，同时为了 减轻负担还要试图限制美国国际发展署人员的参 与。 美国的公民社会组织不必通过在美国国际发展 署登记为私人志愿组织来获取签署大多数合作协议 的资格。此外，营利性的咨询公司只要不收取费用 也有资格签署合作协议。 协同领导（Leader with associate）：这个形式属于 “援助”类，以在世界范围内开展的特定活动发出 的申请须知为基础。一旦某个组织获得了资格，美 国国际发展署的任务组或其他办公室便可分别向协 同领导接受方发放资助，而无须再进行竞标。任务 组提供的资金应用于与协同领导的条款和范围相一 致的当地或地区性活动。 合同： 这些资助形式属于“收购”类，意味着通过 合同向接受方组织购买服务为政府开展工作。资助 与合作协议在如何实施特定项目这一问题上有着不 同程度的灵活性，征求建议书——美国国际发展署 向潜在接受方征求建议的方式——试图促使有关组 织实施已经设计好并且按政府愿望的即将付诸实施 的项目。

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携手公民社会提供对外援助

以上描述的形式同时适用于美国和当地的公民 社会组织。以上形式（资助、合作协议和合同）同 样适用于参与发展或人道主义援助项目的公民社会 组织。接受资助的公民社会组织在某些情形下需要 分担项目的开支。例如，国际行动组织与隶属于美 国国际发展署的国外灾难援助办公室（OFDA）签 订了多份合作协议，其中每份协议均要求国际行动

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

营利组织和非营利组织均可签订合同。不过， 由于准备建议书有时需花费高昂的代价，同时还需 要为接受方在项目中的开支提供成本补偿（而不是 通过预付经费支付后续开支），许多公民社会组织 都无力参与合同竞标。其他组织选择不接受这种资 助形式，至少一部分是出于以下哲学层面的原因： 公民社会组织不想成为政府计划的实施者，他们希 望作为合作伙伴共同参与计划的设计和实施。

组织利用自身的核心预算支付每名员工 25%的薪 水，其余 75%的薪水由国外灾难援助办公室负担。

拨款机制的演变：从 20 世纪 70 年代到 20 世

纪 90 年代，美国国际发展署为美国公民社会组织

自行设计并执行的计划提供资助。20 世纪 70 年

代，美国国际发展署提供的发展计划资助（DPGs） 旨在开发美国公民社会组织的管理和组织能力，基 本上发挥了核心的支持性作用。那些刚刚成立就获 得很高知名度的美国公民社会组织【如关怀非洲 （Africare 和技术服务（Technoserve）】是这些 发展计划资助的接受方。 20 世纪 80 年代到 90 年代，美国国际发展署 通过私人志愿合作（PVC）办公室在儿童成活率和

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微型企业等领域内向美国的公民社会组织提供专项 资助发展中国家进行能力建设并提供服务提供援 助。另外，私人志愿合作办公室还向美国的公民社 会组织提供了同额资助，这些组织可以利用这些资 金在多个国家中开展试验性的工作。 20 世纪 80 年代初，私人志愿合作办公室提供 了一系列同额资助，美国公民社会组织利用这些资 金专门开发了当地公民社会组织合作伙伴的机构能 力。美国国际发展署/私人志愿合作办公室就其中 12-15 项资助起草了一份综合报告，以展示公民社 会组织在帮助当地公民社会组织合作伙伴开发机构 能力方面汲取的主要成功经验和失败教训。在这一 时期，私人志愿合作办公室的规模空前壮大，成为 公民社会组织问题的内部调查员，同时也为美国的 公民社会组织提供了客观的资助。2000 年至 2010 年间，私人志愿合作办公室的规模大大缩小，现已 演变为创新发展办公室的一部分。 核心资助与非核心资助：目前，美国国际发展署的绝 大部分资金均提供给美国国际发展署指定部门内的 美国公民社会组织，并用于捐赠人开发的优先领域 和项目。资助、合作协议以及合同等出资形式均面 临同样的情形。现在几乎已经没有任何捐赠人为公 民社会组织发起的计划提供支持。任何美国公民社 会组织均未得到任何核心支持。 在美国公民社会组织得不到核心支持的背景 下，创新发展联盟办公室地方可持续性计划的发展 资助计划项下的一些资金可用于包括加强监督、评 估或其他层面组织发展在内的基础运作方面的能 力。该计划提供的资金仅用于以往接受美国国际发 展署资助不超过五百万美元的美国公民社会组织 （以鼓励那些此前并未与美国国际发展署进行过深

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这些资金可灵活响应接受方的需求。例如，如 果一个当地公民社会组织在财务管理方面需要协 助，美国国际发展署的任务组就会向该国本地市场 内的顾问、大学或其他组织寻求帮助，以响应该公 民社会组织的需求。在该计划项下，为期三年的资 助总额不得超过两百万美元。计划可提供的资金总 额达四千万美元。这是一个比较新的计划，目前正 在进行第四年的运作。

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

度合作过的美国公民社会组织更深入地参与进来） 以及许多国家当地的公民社会组织。美国国际发展 署每年发布的申请须知收录有不同任务组就特定国 家相关部门发布的详细的指导方针。公民社会组织 提供的建议直接提交给相关任务组。公民社会组织 在建议中确定它们拟开展活动所在的国家和部门。

3.3 关于资助公民社会组织的政府决策

几乎全部资助形式均需以竞标的方式提出申 请。如前所述，美国国际发展署在竞标程序开始前 确定相关国家和部门。 3.4 公民社会组织向美国政府提出的建议 一些公民社会组织评论员认为，美国公民社会 组织与美国政府近年来围绕发展问题开展的政策对 话取得的成果并不尽如人意。美国国际发展署经常 向公民社会组织传达即将落实到位的新政策和新实 践。然而，美国国际发展署很少磋商咨询与公民社

南南合作的可能性有多大？

301

会组织开展探讨，并在考虑新的政策和/或实践 时把它们的意见考虑在内。例如，美国公民社会组 织与美国政府代表举行的圆桌会议围绕即将在釜山 第四届援助效率高层论坛上探讨的问题展开了热烈 的讨论，但公民社会组织就美国国际发展署自身的 政策和实践提出的倡导问题并未得到积极响应。 2012 年起，国际行动组织与美国国际发展署通过 首席执行官工作小组探讨美国公民社会组织和美国 国际发展署在后釜山援助效率时代所发挥的作用。 作为这一举措的一部分，国际行动组织发表了一份 题为“美国国际发展署与美国公民社会组织关系新 视野：为有效发展而合作”的文件。

2012 年 8 月，美国国际发展署宣布了一个主

题为“保障未来粮食供给”（Feed the Future）的 新的协商程序，国际和地方公民社会组织都将参与 到这个由美国总统发起的粮食安全倡议中来。协商 程序启动三年以来，有关公民社会组织认为政府与 国际和地方公民社会之间就未来行动方向举行的协 商未能取得领人满意的结果。美国国际发展署官员 与国际行动组织成员机构的代表在举行广泛会谈后 已启动协商程序，并提出了一系列磋商方针，公民 社会组织提供了大量意见。 美国公民社会组织认为上述围绕发展问题进行 的政策对话效果并不尽如人意，但同时也认为与美 国国际发展署国外灾难援助办公室就人道主义援助 问题进行的接触是连续性的并且相当令人满意。 美国的公民社会组织往往围绕具体项目为向其 提供资金的美国政府机构提供建议。我们无法追踪 政府机构在多大程度上接受了建议并/或把它纳入未

302

携手公民社会提供对外援助

来政策和程序之中。在某些情况下，正如上述第

4. 美国公民社会组织在发展 中国家中的协作关系概述 4.1 与发展中国家公民组织之间的关系

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

2.1 节所提到的，救助儿童会一直在敦促国务院对 婴幼儿的营养健康给以更多关切。公民社会组织成 功地说服政府对某些特定问题给予更多重视。

就美国公民社会组织在所在国国内的运作水平 和方式而言，第 1.2 节曾详细介绍了这两个方面的 问题：活跃在发展领域内的美国公民社会组织要么 直接从事服务提供工作，要么通过世界各地发展中 国家当地的公民社会组织合作伙伴提供服务。大多 数美国公民社会组织都向当地的公民社会组织合作 伙伴提供某种水平的能力加强服务，服务的水平视 美国公民社会组织拥有的资源以及相关具体项目或 计划而有所差异。在某些情形下，美国的公民社会 组织与当地公民社会组织一道就本部门存在的问题 向所在国的政府提出倡导，而它们所依据的通常就 是在该国实施的项目中积累的经验。 分层赠款或分包合同是美国公民社会组织与当 地公民社会组织之间采用的常见的形式。在某些情 形下，美国与当地的合作伙伴会就签订合作谅解备 忘录达成一致。该备忘录记录了每个合作伙伴发挥 的具体作用，以及共同执行项目、进行倡导、加强

南南合作的可能性有多大？

303

彼此间的能力以及相互提供支持时所采取的合作方 式。 美国国际发展署以往的大多数资金都投向了美 国的公民社会组织。在过去几年里，美国公民社会 组织利用自身接受的“伞型”资助或合作协议向当 地公民社会组织提供了用于增强能力的分层赠款。 一些知名的当地公民社会组织已连续几年直接从美 国国际发展署得到资助。2012 年，作为整体支持 釜山援助效率承诺的一部分举措，以及国别体系的 应用，美国国际发展署承诺将增加直接提供给当地 公民社会组织的资金的比例，并且已经开始履行这 一承诺。 4.2 与所在国政府之间的关系

在发展和人道主义援助领域，所在国政府与美 国公民社会组织就其在该国的存在和运作签署协 议。但实际上这两者之间从未签署过任何资助协 议。所在国政府与美国公民社会组织签署的协议一 般包含以下问题：重要的特权、美国公民社会组织 在当地缴税的额度，以及其他与在该国国内运作相 关的其他问题（如有的话）。有的国家要求就每个 项目分别单独签订协议。在一些发展计划中，美国 公民社会组织及其在当地的合作伙伴与各部委或当 地政府代表开展合作。这些合作有时是正式的，但 更多的合作往往是非正式的。例如，公民社会组织 可能会与区农业官员或某个部委在当地的代表（如 卫生官员和经营区卫生所的医务人员）开展合作。 在某些情形下，一旦公民社会组织与当地政府架构 间建立了充分的联系，相关合作将提升该计划产生 的效果。在一些卫生计划中，当地的非政府机构与 政府配合，共同执行相关计划。

304

携手公民社会提供对外援助

governmentsincarryingoutprogrammes.

南南合作的可能性有多大？

美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

在人道主义援助计划中，尽管所在国政府重视 美国公民社会组织提供的援助，它们还是会越来越 多地把这些援助看作是“西方”政府代表在营造所 在国政府的不喜欢的文化价值观。

C5

305

306

携手公民社会提供对外援助

参考文献

C5

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南南合作的可能性有多大？

307

附件 1 关于国际行动组织成员的节选信息

1

成员收入 收入范围

成员数量

$1,000,000,000 $ 500,000,000 $ 250,000,000 $ 100,000,000 $ 50,000,000 $ 25,000,000 $ 10,000,000 $ 5,000,000 $ 1,000,000 $ 500,000 $ 0 成员总数

+ –$ –$ –$ –$ –$ –$ –$ –$ –$ –$

5 3 8 18 21 22 31 16 47 9 13 193

1,000,000,000 499,999,999 249,999,999 99,999,999 49,999,999 24,999,999 9,999,999 4,999,999 999,999 499,999

按总收入划分的成员人数 $1,000,000,000+ 9

13

5 3

8

$500,000,000– $1,000,000,000

18

$250,000,000– $499,999,999 21

47

$100,000,000– $249,999,999 $50,000,000–$99,999,999 $25,000,000–$49,999,999

22 16 31

$10,000,000–$24,999,999 $5,000,000–$9,999,999 $1,000,000–$4,999,999 $500,000–$999,999 $0–$499,999

308

携手公民社会提供对外援助

C5 按宗教信仰划分的成员数量 按宗教信仰划分

总数

占比

宗教组织 有宗教信仰 非宗教组织

42 16 135

22% 8% 70%

美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

2

按宗教信仰划分的国际行动组织成员数量

22%

FAITH-BASED 宗教组织 有宗教信仰 FAITH-FOUNDED 非宗教组织 NOTFAITH-BASED

8%

70%

南南合作的可能性有多大？

309

3 按重点关注问题划分的成员数量（注：有的成员重点关注的问题不止一个）

310

按关注问题划分

总数

健康 灾难应对 教育 粮食安全 公共政策与倡导 儿童和青年 微型金融 水与卫生 妇女和女孩的权利 农业 难民、流离失所和保护 社区发展 经济增长 生殖健康和计划 公民社会 民主、选举和治理 气候变化 环境保护与自然资源 私营部门发展 乡村发展 性别平等 人权/以权利为基础的途径 冲突预防 残疾人 灾害风险教育 人道主义行动 庇护与住房 贸易 城市发展 美国对外援助与改革 援助效率 性别融合 基层推广 移民 军民关系 债务/债务免除 男性和男孩参与 金融救援与发展 安全

78 57 43 32 30 27 26 24 20 19 17 16 16 16 15 13 11 10 9 9 8 8 7 6 6 5 4 3 3 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1

携手公民社会提供对外援助

C5 美国的公民社会组织及其与美国政府在发展合作中的关系

按关注问题划分的成员数量 健康

78

灾难应对

57

教育

43

粮食安全

32

公共政策与倡导

30

儿童和青年

27

微型金融

26

水与卫生

24

妇女和女孩的权利

20

农业

19

难民、流离失所和保护

17

社区发展

16

经济增长

16

生殖健康和计划

16

公民社会

15

民主、选举和治理

13

气候变化

11

环境保护与自然资源

10

私营部门发展

9

乡村发展

9

性别平等

8

人权/以权利为基础的途径

8

冲突预防

7

残疾人

6

灾害风险教育

6

人道主义行动

5

庇护与住房

4

贸易

3

城市发展

3

美国对外援助与改革 援助效率 性别融合 基层推广 移民 军民关系 债务/债务免除 男性和男孩参与 金融救援与发展

安全 0

3 2 2 2 2 1 1 1 1 1

10

20

30

40

50

60

70

80

90

南南合作的可能性有多大？

311

尾注 1 美国国际发展署，2013a。 2 美国国际发展署，2012:5。 3

美国国际发展署，2012:136–137 和 164–165。关于国际行动组织成员收入情况的更多信 息参见附件 1，国际行动组织为致力于国际发展和人道主义援助的美国公民社会组织提供了 一个全国性的平台。

4 美国国际发展署，2012: 7。 5 美国国际发展署，2012。 6 参见 www.InterAction.org 7 本估计数出自对国际行动组织前 100 名成员的 990 份国税局税务申报表开展的研究。 沃辛顿（Worthington）和皮帕（Pipa），2011:66。 8 国际行动组织成员的主要领域参见附件 1 9 参见 www.bread.org 和 www.one.org 10 www.icnl.org 11 www.ifes.org 12 这些组织的网址包括 www.care.org, www.oxfamamerica.org,www.planusa.org 和 13 www.worldvision.org 14 www.lwr.org 15 www.modernizeaid.net 16 www.usglc.org 17 www.basiced.org 18 www.coregroup.org 19 www.insideNGO.org 20 www.humanitarianinfo.org/iasc 21 www.icva.ch 22 国际行动组织, 2008:14。 23 国际行动组织，2008:14。 24 美国国际发展署，2013b。 25 美国国际发展署，2013b:10。 26 美国国际发展署，2013 年 b。 27 美国国际发展署，2013 年 b。

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携手公民社会提供对外援助

案例研究 6

精选援助提供方案例分析： 布莱恩·汤姆林森

下面这些简短的案例分析中显示了许多参与南南合作的 国家，并介绍了他们为公民社会组织提供发展援助的相关趋 势和政策。

1. 印度 印度对南南发展合作的支持源于 20 世纪 50 年代。从 20 世 纪 60 年代开始，印度技术与经济合作项目一直着眼于通过技术 合作与他国分享印度的发展经验。本次南南合作的焦点主要是地 缘相近的亚洲国家（尼泊尔、阿富汗和不丹）。有研究者说印度 的南南合作在很大程度上受到商业和地缘政治利益的支配。1 在 过去，南南合作重点关注的领域是教育、医疗、能源和网络技 术。

精选援助提供方案例分析：公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

C6

印度的经济实力为加强、扩大和改变本国南南合作 的聚焦点提供了动力。这些项目近来正在逾 60 个国家 内展开，但其重点仍然放在区域伙伴关系，对非洲的关 注也持续上升。2012 年 7 月，印度政府宣布在本国外 交部内建立发展合作管理局（DPA），其职责是监管印 度在全球的发展合作计划。未来五年，这一机构预计可

南南合作的可能性有多大？

313

支配 150 亿美元的预算。2 就像查图维迪所说，“印 度的救援行动不止局限于邻国，还惠及南亚更多国 家，援助范围也不再局限于人力资源培训和基本能 力培养，还涉及技术升级和在合作国家建立专门机 构。”3

现有证据表明，到目前为止印度的公民社会组织 还没有大规模参与印度的南南合作计划。国际发展研 究中心（IDRC）2007 年一项关于印度 4 的报告引用了 规划委员会资深成员赛义达•哈米德（Syeda Hamid） 博士的话：“我们亟需建立起能够让印度政府和国内 外的志愿组织进行合作的体系，而合作必须以互信互 重，共担责任为基础。”这意味着，至少到 2007 年，印度志愿者对政府的这些计划的参与度是非常有 限的，甚至为零。

查图维迪说，巩固和扩大印度南南合作计划需要加 强政府和民间组织的合作，建立发展合作政策。5 有迹 象表明他们的合作确实是有的。发展合作管理局建立之 后，其官员与印度社会公民组织进行讨论，寻求对话与 合作的潜在领域。在 2012 和 2013 年，一系列的利益相 关方会议在印度发展合作论坛期间召开。会议目的，一 是加强对印度全球发展合作努力的相互理解，包括对印 度的公民社会组织在全球的经验的理解，二是就印度的 国外发展政策建立对话机制。6 同时，公民社会组织联 盟也提出异议，他们认为印度的相关法律法规太过死 板，限制了公民社会组织参与印度发展的空间。这些志 愿组织欢迎发展合作管理局的建立，也期待与外交部进 行对话合作，至今为止，民间组织还未与外交部进行过 合作的经历。

314

携手公民社会提供对外援助

C6

自从种族隔离结束之后，南非对本国对外政策的重 视促进了非洲的发展与稳定。这项政策自从 2001 年通 过非洲复兴国际合作基金会实施，该基金会是由南非政 府的国际关系与合作部管理的。南非的对外政策关注民 主、良好的管理、冲突预防、社会和经济发展以及人道 援助。2010 年，非洲复兴国际合作基金会捐赠了 4500 万欧元（约合 6000 万美元），与 2006 年的 930 万欧元 （约合 1230 万美元）相比有了明显的增长。该基金会 有时也会参与到三边南南合作当中（例如，在塞拉里昂 与古巴医生合作）8。

目前大部分的南非发展合作集中于维和、债务豁 免、基础设施建设的非减让性贷款、关税和贸易安排等 领域。大部分的协助工作是通过不同部门提供的培训、 奖学金以及技术合作来实现的，很难对总量进行量化。9

精选援助提供方案例分析：公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

2. 南非

2012 年 4 月份，南非政府成立了南非发展合作署 （SADPA）10。该全新的部门设立的目的是协调南非的对 外国际合作项目以及接受的发展援助二者之间的关系。 南非发展合作署代替了非洲复兴国际合作基金，将目前 分散于各个部门的项目进行了合并。据估计，南非合作 发展署的年度预算大约有 7000 万美元至 9000 万美元。

南南合作的可能性有多大？

315

据人们预期，南非发展合作署通过发展伙伴关系发 挥作用，采取的途径与其他南部援助提供方的方法相 似：“南非推动了团结、平等、横向合作、互惠互利、 交流与学习意识的发展”。南非政府“希望在与北方国 家、南方国家、多边组织、私营部门和公民社会合作的 过程中，实现未来的国家性和地区性的发展”。11

没有书面的证据显示南非公民社会组织属于非洲复 兴国际合作基金组织。一份研究中写道，非洲复兴国际 合作基金组织与联合国机构合作，也与红十字会这样的 公民社会组织合作。最近，一份来自巴沙拉蒂 （Besharati）的报告证实了现有的安排，并承认了公民 社会作为重要的发展参与者，在未来的南非发展合作署 项目中的重要作用。他指出了南非公民社会在推动民 主、多元主义、监管以及责任的发展中的潜力，同时也 指出了公民社会所拥有的丰富的技术经验。尽管与公民 社会合作将带来更多的利益，但巴沙拉蒂指出，社会团 体参与政府决策的最大障碍之一就是，南非的非政府组 织界缺乏有效的合作机制。13

3.韩国 韩国在发展合作中有一个重大项目，该项目的设计 主要分享了韩国模式是如何在大力投资国民基础设施和 实施稳健的产业战略的基础上，实现快速经济增长的知 识和经验。韩国的协助项目开始于 20 世纪 60 年代中 期，当时韩国政府在美国国际发展署（USAID）的赞助 下，为来自发展中国家的技术人员提供培训。在 1987 年，韩国政府创办了经济发展合作基金，并通过该基金 会向发展中国家政府提供支持发展项目的优惠贷款。在 1991 年，为了管理财政补助金，管控技术合作和志愿 者项目，韩国国际合作署成立。

316

携手公民社会提供对外援助

C6

韩国的公民社会组织积极帮助发展中国家，同时也 在进行自己的发展项目。规模较小的公民社会组织主要 负责直接项目，这些直接项目是由在发展中国家的韩国 人以及当地人实施的。最近，较大型的公民社会组织才 开始通过发展合作伙伴关系实施项目。国际非政府组织 的韩国支部，例如世界宣明会和救助儿童会，在韩国以 公共捐赠的形式筹集资金。之后利用他们遍布全球的国 际项目组织将全球的资源集中起来。

精选援助提供方案例分析：公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

在 2009 年，韩国加入了经济合作与发展组织及其 发展援助委员会。在 2012 年，韩国向官方发展援助提 供了 15.5 亿美元，其中有将近 4 亿美元是以优惠贷款 的形式提供的。官方发展援助总预算的韩国部分一直持 续快速增长，且每年的这些预算增长都有不同的侧重 点。

十多年以来，韩国国际合作署一直支持海外的韩 国公民社会组织的工作，主要集中于提供服务领域。 韩国国际合作署在援助提供方面的合作主要有两种形 式：向位于发展中国家的韩国公民社会组织实施的项 目提供支持，向位于发展中国家的韩国志愿者项目 （韩国海外志愿团）提供支持。因为大型组织大部分 的资金来源于韩国社会的资助，所以与其相比，小型 的公民社会组织更加依赖韩国国际合作署。

南南合作的可能性有多大？ 317

韩国国际合作署通过定期的“项目建议书征集”为 本国的公民社会组织提供帮助。这些公民社会组织项目 都要达到韩国国际合作署的评估标准——纲领性的评估 标准是依据千年发展目标，而地域性的评估标准是根据 韩国的优先合作国家而设立的。 这些大多数都是一年性 的援助项目，但是自从 2011 年以来，多年期的框架预 算已通过（基于一份年度预算的申请）。韩国国际合作 署支持的项目的融资将只根据项目本身进行，公民社会 组织必须将其融资总额的百分之二十拨给该项目。韩国 国际合作署只有百分之八的财政资金用来支付公民社会 组织的人员花销。该组织的监管主要是通过公民社会组 织的自我汇报实现的，并以大使馆不定期的实地考察作 为辅助手段。

韩国国际合作署也负责为韩国的小型公民社会组织 的能力建设提供大量项目，项目内容涉及发展项目的技 术管理以及发展合作的不同方式（例如以权利为基础的 方式）。有时候这些培训项目是由专门负责培训的公民 社会组织来管理的。 韩国志愿者项目将大约 4000 名韩国人送出国去执 行一年或者两年的任务。参与其中的志愿者都是从韩国 的志愿者部门挑选出来的韩国公务员或者是专业的技术 人员（占到每年志愿者总数的百分之十五）。来自志愿 部门的志愿者可以得到由韩国国际合作署的全额资助， 并由韩国非政府组织海外合作理事会（KCOC）协调安 排，韩国公民社会组织联合会也参与了提供服务的过 程。14 韩国公民社会组织向韩国非政府组织海外合作理 事会提交派送志愿者的申请。然后发展中国家的公民社 会组织项目通过其渠道再把这些志愿者安排到各自的岗 位上。 韩国主要有两个公民社会组织平台或者联合会：韩 国非政府组织海外合作理事会与韩国国际发展合作公民 社会论坛。后者主要是由倡议型的公民社会组织构成，

318

携手公民社会提供对外援助

4. 捷克共和国 15 捷克共和国的官方发展援助预算比较有限，在 2011 年预算的总数为 2.50 亿美元——或者说是其国民 总收入的 0.12%——双边资源不超过 8000 万美元。纵 观 2013 至 2015 年，官方发展援助预算没有任何增长。 超过 65%的捷克援助金分配到了欧盟的发展预算里。自 从 2008 年以来，捷克官方发展援助就由外交部里的捷 克发展署调配，但参与调配的还包括其他部门，例如财 政部、内政部、工业部或者教育部。 16 捷克共和国于 2013 年 4 月加入了经济合作与发展组织发展援助委员 会。

C6 精选援助提供方案例分析：公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

而韩国非政府组织海外合作理事会则是聚集了约 90 个 公民社会组织，这些组织都参与到了海外援助，其中包 括上述的志愿者项目。倡导型组织的资金来源于其自身 成员以及一些支持研究和倡导项目的韩国基金会。

捷克援助有五项重要的主题：环境、农业、社会发 展、经济发展以及民主与人权。项目集中在 11 个国家 实施，包括格鲁尼亚、埃及、白俄罗斯、古巴、波斯尼 亚和乌克兰在内等国都是该项目的主要参与国。很多的 项目都是与欧盟共同融资的。

1989 年之后，捷克共和国在捷克公民社会的扩展 中扮演了重要角色，其中包括在国际合作中的组织工 作。双方的基金都对捷克公民社会组织表示了支持。在 2010 年，发展援助委员会在报告中表示有 54 万美元— —或者说略多于 20%的双边资金——拨给了捷克的公民 社会组织。17 南南合作的可能性有多大？

319

在 2011 年，外交部的报告中显示，940 万美元的资 金直接拨给了捷克的公民社会组织或者是通过该组织拨 放出去。援助主要有以下四个领域：能力建设，公共意 识支持，平台与成员能力建设支持，受惠国地区发展活 动支持。18 目前，捷克的公民社会组织必须在项目竞争的基础 上为捷克政府融资。捷克公民社会组织之间没有任何框 架协议。捷克明爱会（Caritas Czech Republic）、济危助 困基金（People in Need）、世界为家组织（Svet jako domov） 和基督复临会发展救济局（ADRA）都是社会 公民组织 2010 年双边援助中的主要接受者。 捷克发展 署在其他主要国家能申请到资金的可能性非常有限。另 一方面而言，公民社会组织还有一些专门的拨款项目， 包括三边合作（与欧洲委员会或者其他赞助商的共同融 资）。目前为止，三边合作还未被用于与其他新兴的发 展协助提供国的合作中，例如与斯洛伐克。

捷克社会公民组织的主要协助计划没有任何框架协 议，这和其他欧洲国家，甚至公民社会组织的捷克平台 （捷克发展合作论坛）的情况类似。该平台是欧洲范围 内的联合会 CONCORD 的成员之一。捷克发展合作论坛 曾与政府共同参加到一部有关捷克政治发展援助的法律 制定中，该法律在 2010 年颁布。

320

携手公民社会提供对外援助

C6

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南南合作的可能性有多大？

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丹尼尔·斯沃博达（Daniel Svoboda）全球发展，捷克共和国，邮件采 访。

322

携手公民社会提供对外援助

C6

尾注 福克斯，2012:28。

2

表明这 150 亿美元在 5 年之内将会分配至国际合作项目，其中一部分资金 有可能不会是无偿发放或者是作为减让性贷款。因此，无法与发展救助委 员会和官方发展援助直接进行对比。据布鲁克林研究所朴康昊（Kang-Ho

Park，2011 年）估测，2008 年印度相当于官方发展援助的救援为 10 亿 美元。

3

查图维迪，2012:558。

4

国际发展研究中心，2007。

5

查图维迪，2012: 575。

6

瓦伊斯和 胡伊斯，2013: 40-41。详见亚洲参与是研究机构（PRIA，印度 一家主要政策导向型公民社会组织）印度发展合作论坛内容。 http://www.pria.org/events/general-events/details/168-indias-globaldevelopment-presence-and-engagement-of-indian-civil-society

7 加得利，2013。 8 科雷亚，2012。 9 详情见巴沙拉蒂，2013:36。 10 随后发表的一份关于南非过去、现在和未来发展协助的重要分析性评论，

补充了这篇关于南非作为援助提供国的简要概括。这是理解南非发展合作 署发展方向的一个重要参照。详情见巴沙拉蒂，2013 年。

精选援助提供方案例分析：公民社会组织在南南合作中所扮演的角色

1

11 巴沙拉蒂，2013:36-37。 12 布 劳 德 ， 赞 卓 延 （ Thandrayan ） ， 思 第 瑞 普 洛 思 （ Sidiropoulos ） ， 2008: 12。

13 14 15 16 17 18 19 20

巴沙拉蒂，2013:41。 见 http://www.ngokcoc.or.kr/english/index.php 此案例分析总结的信息来自 CPM 等人，2012:26-30。 详见 www.czda.cz/?lang=en 千人成本 等，2012: 27。 Latechova，2013: slide 8 【案例研究：捷克共和国（I）】。 http://www.fors.cz Latechova，2013: slide 8。

南南合作的可能性有多大？

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携手公民社会提供对外援助

案例研究 7

比尔•莫顿

1. 简介 说到公民社会组织提供的援助，必须考虑一个特例，那就 是国际非政府组织。1 国际非政府组织是一支强大的援助力量， 也是国际发展体系中的重要参与者。目前，国际非政府组织正 为发展中国家提供越来越多的援助，其中大型国际非政府组织 的预算已经超过了经济合作与发展组织的某些援助国。2 2011 年，8 个国际非政府组织（世界宣明会、国际乐施会、救助儿 童、国际计划、无国界医生组织、国际关怀组织、国际明爱组 织和国际行动援助组织）总收入达 117 亿美元，较 2005 年增

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

概 述—— 发展合 作中的 国际非 政 府组织

长了 40%。国际非政府组织在很多发展中国家非常活跃，通过 募集大量资金开展人道主义救援行动并促进发展，在推进政策 制定与加强全球援助管理方面发挥日益重要的作用。

南南合作的可能性有多大？

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2. 国际非政府组织的本质 2.1 援助国与东道国家的公民社会组 织与国 际非政府组织有什么不同？ 援助国的国际非政府组织与其他援助国和授受国的公民 社会组织具有以下不同点。首先，前者在全球范围开展救 援；其次，两者的规模、地理覆盖面、资金来源、预算以及 在发展中的作用不同。

全球联合体成员：在援助国，两者的一个主要区别在于国 际非政府组织在全球范围开展行动，通常在经济合作与发展 组织国家和一些中等收入发展中国家设有多个自治国家办事 处，但作为全球联合体、全球联合会或全球联盟的成员，国 际非政府组织还通过各自在广大发展中国家设立的区域和国 家办事处共同从事发展项目。例如，拥有自己管理体系的加 拿大乐施会是个自治组织，但同时也是国际乐施会联盟的成 员，国际乐施会另有 16 个成员组织。美国国际关怀组织是 国际关怀组织的 14 个成员之一。

全球覆盖：作为全球联盟的成员，国际非政府组织可以在全 球广泛开展项目。国际非政府组织在某个国家的分支可能仅 在少数几个国家直接开展工作，但可以（通过提供资金或建 议）参与全球联合会在所有项目国家的工作。例如，救助儿 童会的项目遍布全球 120 个国家 3，世界宣明会 98 个国家

90 多个国家 5。通常情况下，国际非政府组 织的全球覆盖范围超过许多经济合作与发展组织官方捐助国 双边项目的地理覆盖范围。 4，国际乐施会

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携手公民社会提供对外援助

各有 200 多名员工，而澳大利亚当地的公民社会组织员工

几乎不足 50 名，通常更少。国际非政府组织的预算普遍超 过国家公民社会组织：2011 年，澳大利亚世界宣明会的收 入达到了 3.45 亿美元 6，澳大利亚乐施会的收入达 7650 万美元，而大部分的澳大利亚公民社会组织收入不足 1000 万美元，甚至很多不足 100 万美元。

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

规模：国际非政府组织在援助国的预算、员工数量和运营 通常超过国家公民社会组织。例如澳大利亚的两个主要国 际非政府组织（澳大利亚乐施会和澳大利亚世界宣明会）

较之于公民社会组织，国际非政府组织更善于向公众、 政府和其他机构募集资金，并将资金投入规模经济；更具合 法性；在政府和其他捐助者中更有影响力，因此预算更高。 这些因素也意味着大型国际非政府组织更有可能与援助国政 府成功签订核心融资协议或融资框架协议。国家级的国际非 政府组织还能利用联合体的全球资金和员工（详见第三部 分）。

组织力：拥有更高预算、更多员工的国际非政府组织可以调度 专门人员处理行动计划中的不同事务，这意味着国际非政府组 织整体上能够比国家的公民社会组织开展更为广泛深入的行 动。一般来说，国际非政府组织的员工各自承但不同的任务 （通常建立专门小组），包括组织管理、发展计划实施与管 理、人道主义援助、募资、传播与媒体、人力资源管理、财务 与会计、政策制定和宣传。

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in

management,

个体国际非政府组织可以利用联合体其他成员的人力资源和 专业知识。相比之下，国家的公民社会组织的员工通常一人 分饰多角，还要就如何使用人力资源做战略决定（例如，管 理现有发展项目投入多少人员，开发新项目投入多少人 员）。

很多国际非政府组织现有专门员工负责监督、评估和学 习，以此评定组织工作的结果和影响，实现质量保证和措施 完善，履行对合作伙伴、受益人和公众的责任，有效地向援 助者报告资金去向和项目的整体影响。这种专门的工作要耗 费大量的资源和时间，许多小型的国家公民社会组织能力有 限，无法承受，只能将大部分力量集中到向官方捐助者和公 众筹款对象作报告上。

合作伙伴：虽然大多数援助国的国家公民社会组织也采取 合作的策略开展项目，但国际非政府组织的合作范围更加广 泛，而且具有优势，能给合作伙伴带来更多资金收入和其他 资源（尤其是专业技能和知识）。和国家公民社会组织一 样，国际非政府组织一般同发展中国家的公民社会组织合 作。然而，国际非政府组织在援助国和发展中国家的合作伙 伴日益延伸到其他机构和私营部门，越来越多地与学术研究

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携手公民社会提供对外援助

合法性与影响力：国际非政府组织规模大、全球覆盖面 广、员工数量众多、项目与伙伴多样、展示成果能力强，所 以在捐助者和公众看来，国际非政府组织具有更高的专业水 平、可信度与合法性。因此，无论是对于公众还是政府和其 他捐助者来说，国际非政府组织的形象较之于国家公民社会 组织相对更好。虽然政府对国际非政府组织有严格的资质要 求和责任要求，但政府一般把大型国际非政府组织看成已确 立的发展推动者，其业绩记录有迹可循，是可信的救助渠 道。相比之下，国家公民社会组织虽然看起来合法，但因为 没有可堪比拟的项目规模、员工数量和资源，有时难以证明 自己的筹款资质。国际非政府组织的透明度和美誉度更高， 有利于其保持优势地位：因为更受信赖所以能利用更多资 源，继续证明合法性，持续募集资金。

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

中心及私营部门合作，设计实施项目，在这个过程中还会利 用联盟中其他成员的资源。国际非政府组织之间有时会相互 合作，但很少与援助国的国家公民社会组织合作。

这还意味着国际非政府组织在决策者、募资机构和决策 程序中地位更高，更有话语权。所以，国际非政府组织通常 比国家公民社会组织对国内外发展政策议程的影响更大—— 跻身“最有影响力的民间团体之列”【尽管公民社会组织与

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其他组织（通常是国际非政府组织）合作时也很有效。】7 国际非政府组织通常资源更多、更广，可以加入全球联合体 和全球行动，发挥更积极的作用，产生更大的影响。

2.2 国际非政府组织在国际发展合作中发挥什么作用？

国际非政府组织的使命和授权：国际非政府组织在发展合 作中作用多样，针对不同的发展模式有不同的方法。但追求 的目标以及总体授权几乎一致。国际非政府组织的主要目标 一般包括减少贫困和不平等，保障权利，促进性别平等和社 会公平，保护环境，强化公民社会管理和民主管理。例如， 三个大型国际非政府组织减贫的主要目标是：

• 国际关怀组织“共同对抗全球贫困，保护并提高人类尊 严。” 8

• 国际乐施会“推动全球进步，建设远离贫穷与不公的未 来。”9

• 世界宣明会“致力于携手儿童、家庭、社区共同战胜贫 困和不公。”10

国际非政府组织的目标团体和部门：国际非政府组织的合作组 织和部门广泛，其中很多都与国际非政府组织业务相似。救助儿 童会和国际计划，正如名字所示，特别关注儿童领域，开展的项

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携手公民社会提供对外援助

目涉及儿童健康、营养、教育、保护和权利 11。国际行动 援助组织的工作领域是粮食权、妇女权益、民主管理、教

C7

以及缺乏医疗条件的人提供救援。13

项目方法：大部分国际非政府组织直接参与设计、实施和管 理发展中国家的发展项目和人道主义援助。方法多样，既包括 直接实施项目，也包括在没有直接实施权限时，完全通过合作 伙伴开展工作。大多数国际非政府组织采取混合手段，通常受 到操作模型、理论框架、业绩表现和质量标准的影响。在这些 方面，国际非政府组织与国家公民社会组织并非决然不同：上 述不同点与国际非政府组织项目方法的规模和地理覆盖面有 关。

概述——发展合作中的国际非政府组织

育、气候变化和艾滋病 12 。很多国际非政府组织，比如世 界宣明会和国际乐施会，既参与人道主义援助又提供长期发 展项目。无国界医生组织是世界上最大的国际非政府组织之 一，专注人道主义援助，为遭受武装冲突、瘟疫、天灾人祸

政策对话和宣传：有些国际非政府组织还参与国内和国际的 政策对话、倡议、说服和宣传工作。这些工作可作为全球运动 或全球联盟的一部分展开，设计初衷通常是解决发展有关问 题。国际非政府组织认为，公民社会组织除了通过开展项目解 决发展中国家贫穷的表面问题，还应该参与根除贫困根源—— 这意味着要开展政策对话，提高影响力。14 所以近几年，世界

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14

宣明会和国际关怀组织等国际非政府组织参与了更多政策 对话，说服、宣传方面的工作。比如，国际关怀组织表 示：

“倡议是国际关怀组织致力于人道主义援助和发展的 重要内容，不仅可以解决贫困人口的现时需求，还能根除 贫困，扫清障碍。”15

更加重视研究：国际非政府组织利用联合体成员的全球覆 盖面和丰富经验开展项目，提高政策影响力。通过研究学习 增加项目经验知识，完成发展项目，实现政策影响，尤其重 视与发展中国家伙伴和团体的合作关系。一些国际非政府组 织开展更多研究，为项目制定和政策影响建立更坚实的证据 基础。很过国家的国际非政府组织分支机构现在都设有专门 的研究单位，并在国际非政府组织国际秘书处（联合体的协 调机构）设有团队。例如，2012 年上半年，国际乐施会的 研究单位就气候变化、粮食安全、军火贸易和非洲联盟发布 了报告。16

世界在变，作用也在变：正如官方捐助者和其他国际发 展机构、国际非政府组织的作用也非一成不变：它们会根据 国际发展环境的变化做出改变和回应。有的评论家提出全球

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携手公民社会提供对外援助

益而非对他们不利。17 国际非政府组织还在不断发挥它们与 国家和国际组织合作的能力，解决跨国问题，比如全球化的 气候变化、全球贫困、城镇化、复杂的人道主义危机和安全 威胁等。18

2.3 国 际 非 政 府 组 织 的 规 模 和 运 作 结 构 有 什 么 特 点？

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

层面地缘政治活力的改变对国际非政府组织的作用有特殊影 响。这种环境下，国际非政府组织会发挥更大更多超越国界 的作用，确保全球公共物资得到妥善处理和分配，使穷人受

规模大是国际非政府组织的决定性特点之一，也是它们 在国际发展合作中占据重要地位的主要原因。世界宣明会是 世界上最大的国际非政府组织，2011 年的年度预算是 28 亿美元，比除世界粮食计划署外所有的联合国机构预算总和 都大，也比非洲和欧洲小国的国民总收入大。19 经济合作与 发展组织发展援助委员会的援助国有 23 个，世界宣明会

2011 年的全球收入比其中 12 个国家的援助预算还要大。

国际非政府组织的大规模得益于过去 15 年预算的显著

上升。它们为发展中国家提供的援助比以往更多。20 2011 年，8 个最大的国际非政府组织，即世界宣明会、国际乐施 会、国际救助儿童会、国际计划、无国界医生组织、国际关

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怀组织、国际明爱组织和国际行动援助组织的预算达 117 亿美元，15 年中提高 40%。21 国际非政府组织用于人道主

义援助的资金也大幅上涨：2007 年，各方捐助的人道主义 援助资金一共 150 亿美元，国际非政府组织占 49 亿美 元。22 国际非政府组织收入来源十分多样。2012 年，无国界 医生组织收入中 89.5%来自私人捐助者，23 国际关怀组织

60%以上的收入来自官方捐助者。24 2007 到 2011 年，所 有非政府组织（主要是国际非政府组织）通过私人渠道为人 道主义援助募集了 200 亿美元，通过官方渠道募集 144 亿 美元。25

国际非政府组织资金来源因国家而不同。2008 年，在 美国国际发展署注册的私人志愿组织从私人捐助者募集的资 金是从美国国际发展署得到资金的六倍多。26 尽管每个国际 非政府组织资金来源很不相同，但大体上约一半预算都依靠 官方捐助者。27

国际非政府组织的结构：国际非政府组织的结构各不相 同，但很多重要特点相同。多数大型国际非政府组织在援助 国作为独立注册组织运作，有自己的管理结构和项目安排。 大多数还在发展中国家设有项目管理实施办事处。同时，如 上文所述，国际非政府组织是联合体成员，联合体也可决定 其组织和运作特点。

334

携手公民社会提供对外援助

C7

比如，国际关怀组织包括 14 个成员国，每个都有自主 权，但又受制于联合体的行为准则。国际关怀组织在发展中 国家的项目是一个整体项目（而非个体成员自身的项目）。 每个国家的项目都由提名“领导国”管理实施，其他成员国 提供经济和其他方面的支持。内部操作准则规定了国际关怀 组织每个成员国的具体作用和责任。

概述——发展合作中的国际非政府组织

每个联合体都有自己的发展目标和重点以及运作标准和 原则（有时是内部操作准则），联合体所有成员都必须认可 并遵守。管理安排不仅指项目的融资方式和实施方式，还特 指发展中国家的办事处和项目的运行方式，不同的国际联合 体（有时甚至本身内部的）管理安排差异很大。

国际乐施会在发展中国家的运行结构不同。过去国际 乐施会的 17 个成员独立开展项目，结果导致几个成员国 同时在一个国家开展自己的项目。现在，乐施会的运作出 现重大转变，正向“单一管理结构”发展。和国际关怀组 织相似，乐施会也有一个成员国担任“管理员”，其他成 员国则是“支持方”，主要提供资金支持，以及项目建议 并开展对话。然而，有些情况下，“支持方”也愿意在发 展中国家保留办事处，所以可能出现一个发展中国家同时 存在几个乐施会办事处的现象。

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国际非政府组织联盟会员或成员国的总部往往设在北方 国家，因为这里是其主要资金来源。但鉴于全球形势不断变 化，如今有些国际非政府组织联盟在发展中国家也有自治组 织。比如国际乐施会在印度设立分支，国际关怀组织在泰国 设有分部。

值得一提的是，有些国际非政府组织正在进行治理和管 理结构改革，提高发展中国家利益相关方的代表权和所有 权。比如，国际行动援助组织在全球 45 个国家工作，2003 年把总部从伦敦移到约翰内斯堡，目的是“进一步增强对所 帮助人民、社区和国家的责任，更有效地对抗并消除贫 困。” 28 发展合作与研究机构（ACORD）成立之初的目的 是应对非洲紧急情况，2005 年前后也把总部从伦敦移到内 罗毕，实现了从北欧联盟到非洲主导的国际联盟的转变。29

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携手公民社会提供对外援助

2.4 国际非政府组织与传统资助者、发展中国家 捐助者以及所在国政府的关系

资助关系：资助关系是国际非政府组织和捐助者之间的一 种重要关系。官方捐助者的资助对国际非政府组织至关重 要：其总收入中一半来源于官方捐助者。30 首先，我们要承认政府捐助对国际非政府组织固然很重 要，但国际非政府组织对政府也很重要，理解这一点，我们 才能思考这种资助关系的特点。国际非政府组织是政府帮助 发展中国家的重要渠道。政府支持国际非政府组织和其他公 民社会组织有很多原因，但主要原因是通过这些组织开展援 . 助，政府就有更多选择来实施自己的发展合作重点。比如， 国际非政府组织能快速有效应对人道主义危机，而且它们注 重支持民间团体，这与政府捐助者的目标一致，政府也希望 增强民间团体在提供服务与减少贫困方面的作用。

概述——发展合作中的国际非政府组织

在资助与非资助的问题上，国际非政府组织和传统捐助 者存在一系列关系。

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给予国际非政府组织资助和通过国际非政府组织资助通 常由资助政府自己的部门和地缘项目负责，但常常会扩大其 规模和地缘覆盖面。很多情况（如直接帮助脆弱国家的政 府）下，国际非政府组织可以作为国际联盟的一员开展现场 救援，加之其成果显著，影响巨大，资金责任体系相对高 端，所以是风险相对较低的援助选择。

南南合作的可能性有多大？

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然而，官方捐助者对国际非政府组织的资金转移很大程 度上决定了它们关系的本质。通常，捐助者提供资金前，国 际非政府组织必须证明自己有资质、可信任；有能力高效管 理资金，开展项目，监督进程，获得实效，对资金使用负 责。比如，在澳大利亚，国际非政府组织需要经受严格的认 证程序，满足政府上述所有领域的要求，才有资格获得核心 资金。31

对捐助者负责是国际非政府组织和官方捐助者关系的重 要方面。国际非政府组织要履行财政责任：证明资金用途正 当，并且为之负责。还要为双方事先商定的成效负责，这个 过程更复杂耗时；有时很难证明发展资金和特定结果之间存 在因果关系（如提高妇女权利和公民社会组织能力建设的项 目）。很多国际非政府组织成立专门团队，满足项目责任要 求。

随着援助发展的国际大环境改变，捐助者和国际非政府 组织的责任关系也不断变化。很多政府捐助者，尤其是预算 紧缩的政府，需要克服巨大的政治经济压力证明用于援助和 发展的预算开支的正当性，证明援助项目物有所值，并为资 金的使用向民众和纳税人负责。所以政府捐助者交给国际非 政府组织的不仅是资金，还有展示成果和价值以及承担责任 的要求。国际非政府组织利用这笔资金开展合作时，又把责 任转交给合作伙伴，要求其根据捐助者的标准和要求做出报 告。这就带来公民社会组织项目中所有权的争论：国际非政 府组织是应该主要对捐助者负责还是对合作伙伴负责？32 很

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携手公民社会提供对外援助

多国际非政府组织都力争既满足捐助者的责任要求，又保证 对其合作伙伴的承诺。

作用局限于实施项目，满足报告和责任的要求。33

南南合作的可能性有多大？

概述——发展合作中的国际非政府组织

非资助关系：通常，捐助者和国际非政府组织之间的关系 主要是资助关系，但无论何种关系，一方提供资金给另一方 会造成权利不平衡，而且对提供方有利，提供方可以设立关 系条件，接收方只能被迫接受。捐助者—国际非政府组织的 关系最坏就是这样，基于委托—代理协议，政府提供资金， 国际非政府组织接受资金，按照政府要求实施项目。这种情 况下，捐助者更关注合同和风险管理，而国际非政府组织的

C7

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国际非政府组织和捐助政府都意识到他们之间是委托— 代理关系，而且严格的合同管理方案也不适合处理复杂的发 展问题，这会限制机会，难以应对始料未及的情况和不断变 化的发展环境，也无法吸取经验，改进措施，改善结果。

所以，捐助者和国际非政府组织更加注重发展非资助层 面的关系，最常见的是注重加强合作关系。合作关系可与资 助关系并存，但主要目标还是扩大合作范围，提高合作质 量。双方关系的主要特征基于一系列原则，比如合作、信 任、公开对话、相互尊重、相互分享、着眼长远、灵活并愿 意适应环境变化等。34

有些情况下，这些伙伴关系是资助方案的核心或框架， 捐助者承认国际非政府组织有一定的专业水平和能力，能根 据广泛认可的准则开展自己的发展项目，但也期望双方多多 交流学习，进行政策对话。比如，澳大利亚世界宣明会正积 极同澳大利亚政府就资助伙伴协议进行对话。现在，澳大利 亚国际发展署把世界宣明会看成“伙伴而非投标商”。当世 界宣明会和澳大利亚国际发展署的关注重点一致时，后者即 认为前者可以自己开展行动，不需要过多指导。35

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携手公民社会提供对外援助

其是国家层面，能弥补自己的不足。36

2.5 国际非政府组织的行动意义 对发展中国家政府及国家（地方）公民社会组 织而言

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

其他情况下，在合作和政策对话中，国际非政府组织直 接向捐助政府提供建议，既有对项目的建议，也有对资助模 式的建议。所以公民社会组织—捐助者关系既有建议性又有 合作性。比如，澳大利亚乐施会直接参与设计了澳大利亚国 际发展署的一个地理资助项目，提供资助与合作方案。澳大 利亚国际发展署认为，公民社会组织在某些领域的专长，尤

国际非政府组织的地域覆盖面、员工人数、全球影响力 及巨额预算体现出它们是国际援助体系中的主要参与者。特 别是在发展中国家，国家非政府组织具有特殊意义。它们同 双边组织、多边组织一道为各国政府、公民社会的发展提供 外部支持。37

对发展中国家社区的意义: 国际非政府组织在发展中国 家有着举足轻重的作用，有时能成为在某些地方或地区存 在的主要国际力量，特别是在那些饱受冲突困扰的偏远地 区，或经济、政治地位相对薄弱地区。也就是说，一些社 区得到的国际援助体系的帮助主要是来自国际非政府组 织。国际援助体系包括援助项目和援助机构。38 在这些情 况下，国际非政府组织肩负着一系列重大责任，包括：确 保行动符合道德标准）；与社区开展高效协作；确保干涉 取得积极成果；对自身行动负责。国际非政府组织在社区

南南合作的可能性有多大？

341

会

中的作用显著，影响长远。例如，世界宣明会在办事处和团 队努力下实施了一项长达 15 年的区域发展计划。

对发展中国家的国家（地方）公民社会组织的意义： 国际非政府组织在发展中国家中的规模、范围、存在广度都对 国家（地方）公民社会组织有重大影响。既存在积极影响，也 存在消极影响。 国际非政府组织通过资金或非资金方式为地方公民社会 组织提供大量机会与关系。许多地方公民社会组织依靠国际 非政府组织来支持自身活动的开展（通过核心资助或项目资 助），还有许多代表国际非政府组织在开展工作（通过项目 分包）。国际非政府组织为地方公民社会组织提供了重要的 能力建设机会，并给予了接触更多专业知识和发展途径的机 会。许多地方公民社会组织视国际非政府组织为开发环境中 现有的重要组成部分，并在多领域同它们展开合作，如筹集 资金，维护合作；促进知识和网络建设等非资金协作；合作 推进政府、捐助者及私营部门间的政策对话。

但同时，国际非政府组织在发展中国家的长期存在也会 给地方公民社会组织带来消极影响。国际非政府组织拥有更 大的项目和预算及更多的外派人员，并且使用外籍顾问。这 些能把公民社会组织“挤出”地区发展组织，它们的知识、 技能和能力可能与现实联系非常紧密，并随现实状况发展。

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携手公民社会提供对外援助

在发展中国家，知名度较高的大型国际非政府组织通常 更易得到地方政府官员的支持，并拥有更多影响决策的机 会。40 此外，它们比地方公民社会组织更易获得来自发展中 国家的批准与合约。有些时候，国际非政府组织被视为地方 公民社会组织及政府“人才流失”的一个源头，因为它们提 供的薪水更高，条件更优。国际非政府组织与地方公民社会 组织之间存在的这些差异是不幸动力，有可能会引起憎恨， 对开展工作造成不便。

C7 概述——发展合作中的国际非政府组织

例如，2004 年印度洋海啸席卷斯里兰卡后，“地方专家的角色仅 为研究助理，只负责处理日常的行政工作，而非领导力量。”39

对发展中国家政府的意义:国际非政府组织的实际存 在对发展中国家政府有许多重要意义。政府与国际非政府组织 存在各种关系。简单说来，当国际非政府组织向政府就其存在 进行合法注册后，它们之间就存在关系了。然而在很多情况 下，二者会超越注册关系，在国际非政府组织开展的各类项目 中建立起正式和非正式关系。但在另一些情况下，特别是政府 对公民社会组织职责有政策规定时，国际非政府组织就必须与 政府签定谅解备忘录。其中可能会涉及多项政府为确保国际非 政府组织是在整体发展框架之内开展活动的机制。在极少数情 况下，政府会要求国际非政府组织与其在主要战略或优先领域 上结成联盟。41 但在其他许多情况下，国际非政府组织和所在 国政府之间的关系仅仅为注册关系。

南南合作的可能性有多大？

343

无论两者关系本质如何，国际非政府组织的存在都意 味着它们正在开展重要发展计划，而此时几乎政府也在开 展（或尝试开展）自身发展计划。因此，政府对国际非政府 组织目前的动向并没有多大兴趣。某些情况下，国际非政府 组织会主动填补政府发展计划的空缺，要么通过拓宽服务范 围，要么通过扩大地域覆盖面积。也有些时候，政府与国际 非政府组织能够共同解决问题，并在发展计划上通力合作。 在上述情况中，政府视国际非政府组织为发展领域的重要参 与者，以及开展合作，拓宽和改善发展计划的来源。

然而情况并非总是如此。国际非政府组织本质上为独立 组织。所以，它们希望同政府保持一定距离，以便有能力独 立自主地执行发展计划。这样它们就能够继续发挥其与众不 同或独一无二的作用，继续实现其自身发展计划，为自身在 社区和地方的需求和利益着想。

许多发展中国家的政府意识到国际非政府组织需要保持 独立性，这样国际非政府组织就能够加大对社区（及地方公 民社会组织）的参与、拓宽服务和机会。尽管如此，国际非 政府组织的某些职能与做法仍会给政府带来挑战。

344

携手公民社会提供对外援助

C7

南南合作的可能性有多大？

概述——发展合作中的国际非政府组织

政府可能会担忧：国际非政府组织在进行主要发展计划 时，地域覆盖面积过广，影响力过大，而这些与政府现行计 划不协调。有时，政府会认为国际非政府组织的某些做法削 弱了自身计划的影响力，或者与政府工作重点不一致。这种 情形常见于地区或地方一级政府，它们与国际非政府组织实 际运作更为密切。因此，国际非政府组织在发展中国家开展 援助通常需要同各级政府就各自职能、项目经费及合作条款 开展谈判。

345

附件

大型国际非政府组织样表 i （美元； 按字母顺序排列）ii)

组织名称

2011 年收入

国际行动援助组织 （南非约翰内斯堡）iii 阿加汗发展网络组织 （瑞士日内瓦）

$3.14 亿

国际关怀组织 （瑞士沙特莱纳） 天主教救济服务会 （CRS） （美国巴尔的摩） 基督徒互援会 （英国伦敦） 无国界医生组织 （瑞士日内瓦） 美慈组织 （美国波特兰） 国际乐施会 （英国牛津） 国际计划组织 （英国沃金） 救助儿童会 （英国伦敦）

员工人数 2,328

地域覆盖面 - 45 个国家 - 2500 万人 - 25 个国家

发展活动预算 $4.5 亿 （2008）42

60,000

$7.80 亿

12,000

$8.23 亿

5,211

- 87 个国家 - 6000 万人 - 12 个国家成员 - 100 个国家 - 1.30 亿人

$1.48 亿

758

- 45 个国家

$1.24 亿

22,000

- 60 个国家

$3.01 亿

3,700

- 40 个国家

$1.25 亿

6,000

- 98 个国家 - 14 机构成员

$8.27 亿

8,131

- 48 个国家

$1.4 亿

14,000

- 120 个国家 - 29 国家组织 - 8000 万儿童 - 120 个国家 - 1 亿人

国际世界宣明会 $2.79 亿 （蒙诺维亚、美国加利福尼亚）

40,000

表注 1 i 上述信息摘自国际非政府组织年报与官网。 年报涉及的财政周期为 2011 年 1 月至 12 月 31 日。某些组织的年报数据是基于指定年份的 不同财政周期。员工人数和地域覆盖面积为 2008 年数据。 ii 所有财政周期数据均通过平均中点货币汇率换算为美元，检索来自： http://www.oanda.com/currency/historical-rates 。 iii 每个国际非政府组织总部均在组织名称下方列出，但并非严格对应。部分组织有层 级之分，而其他组织拥有相对独立的国际办事处，经由一家办事处组织协调。

346

携手公民社会提供对外援助

表1

C7 比较经济合作与发展组织捐助者和贡献突 出的国际非政府组织 i

发展援助委员会捐助者/国际非政府租住 美国 英国 德国 日本 法国 西班牙 荷兰 加拿大 挪威 瑞典 澳大利亚 世界宣明会 （2011） 意大利 丹麦 比利时 瑞士 救助儿童会 （2011） 芬兰 国际乐施会 （2011） 无国界医生组织（2011） 韩国 奥地利 爱尔兰 国际计划组织 (2011) 天主教救济服务会（2011） 国际关怀组织美国/国际（2011） 葡萄牙 阿加汗发展网络组织（2008） 希腊 新西兰 国际行动救助组织（2011） 美慈组织（2011）

概述——发展合作中的国际非政府组织

表2

官方发展援助/国际非政府组织 收入（美元 2010 年百万） 29,431 12,871 11,884 10,842 10,073 5532 5518 4703 4228 4137 3813 2790 2763 2675 2311 1904 1400 1287 1250 1240 1171 929 895 827 823 780 622 450 405 330 314 301

表注 2 i

ii

经济合作与发展组织捐助者数据摘自《经济合作与发展组织国际发展数据》 （http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=TABLE1） 2010 年部分，包括官方发展援助总费用、资助学生费用、债务减免、捐助国难民安置费。国际非政府组织数 据节选自其年报及官网。年报涉及的财政周期为 2011 年 1 月至 12 月 31 日。部分组织的年报数据是基于指定 年份的不同财政周期。 所有财政周期数据均通过平均中点货币汇率换算为美元，检索来自： http://www.oanda.com/currency/historical-rates 。

南南合作的可能性有多大？

347

参考文献 发展合作与研究机构，“关于我们——治理——发展合作与研究机构”，发展合作与研 究机构，内罗毕，2013 年。 http://www.acordinternational.org/acord/en/about-us/about-us/ governance/ 国际行动援助组织，“关于我们——历史——国际行动援助组织”，国际行动援助组织，约翰内斯 堡，2013 年。http://www.actionaid.org/main.aspx?PageID=7 澳大利亚国际发展署，“非政府组织认证”， 澳大利亚国际发展署，堪培拉， 2013 年。 http://www.ausaid.gov.au/ngos/pages/accreditation.aspx 比克曼· F（Bieckmann, F.），“让国际非政府组织根植本土”， 《经纪人》（特别 版） – 《未来呼吁国际非政府组织的再生》，2012 年第 28 期，2012 年 3 月。 布朗·L·D（Brown, L.D.），“公民社会合法性及责任：问题与挑战”，第 32 号 《豪瑟非盈利组织中心与公民参与联盟工作报告》，豪瑟非营利组织中心，剑 桥，文科硕士，2007 年。 国际关怀组织， “关于我们”，国际关怀组织，沙特莱纳，2013a。 http://www.care-international.org/about-us.aspx 国际关怀组织，“倡议”，国际关怀组织，沙特莱纳，2013b， http://www.careinternational.org/what-we-do/advocacy.aspx 国际关怀组织，“年度报告”，国际关怀组织，沙特莱纳，2013c。 http://www.careinternational.org/Annual-Report.aspx 伊卜拉欣·A（Ebrahim, A.），“行为责任：非政府组织机制”，《世界发 展》，2003，31(5): 813–829。 爱德华兹·M（Edwards, M.）和休姆·D（Hulme, D.），“后冷战时代非政 府组织的责任与表现”，《国际发展杂志》，1995，7(6): 849–856。 全球人道主义援助组织，“2009 年全球人道主义援助报告”，全球人道主义援助 组织，布里斯托，2009 年。 http://ww w.globalhumanitarianassistance.org/wpcontent/uploads/2009/07/GHA-Report-2009.pdf

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携手公民社会提供对外援助

C7

哈马德·L.（Hammad, L.）和莫顿·W （Morton, W.），“更大影 响，更多责任：国际非政府组织自律问责标准是否有效？”，《工作报告》，加拿大南北学 院，渥太华，2011 年。http://www.nsi-ins.ca/wpcontent/uploads/2012/10/2011-Greater-Influence-GreaterResponsibility-are-INGOs-Self- Regulatory-AccountabilityStandards-Effective.pdf 科勒卡玛·S（Kelegama, S.）和德梅尔·D（ de Mel, D.），“斯里兰 卡：国别研究”，为“全球发展架构改革南部视角”项目的开展做准备，加拿大南北学 院，渥太华，2007 年。

概述——发展合作中的国际非政府组织

全球人道主义援助组织，“2013 年全球人道主义援助组织报告”，全球人道主 义援助组织，布里斯托尔，2013 年。 http://www.globalhumanitarianassistance.org/report/4216

无国界医生组织，“2008 年无国界医生组织年度财政报告”，无国界医生组织，日 内瓦，2009 年。 h ttp://ww w.msf.org/sourc e/financial/2008/MSF_Financial_ Report_2008.pdf 无国界医生组织，“无国界医生组织”，无国界医生组织，日内瓦，2013 年。 http://www.msf.org/ 南杰·A（Najam, A.）， “非政府组织的责任感：框架概念”，《发展政策 概览》，1996，14: 339–353。 奥德威尔·B（O’Dwyer, B.）和尤内尔曼·J （Unerman, J.），“非盈 利组织承担更多责任后的悖论：爱尔兰大赦国际的案例分析”，《会计、组织 与社会》，2008，33: 801–824。 乐施会，“关于我们”，乐施会，牛津，2013a。 http://www.oxfam.org/en/about 乐施会，“非洲联盟汇编”，乐施会，牛津，2013b。 http://www.oxfam.org/en/policy/african-union-compendium 国际计划组织，“我们做什么”，国际计划组织，工作，2013 年。http://planinternational.org/what-we-do

南南合作的可能性有多大？

349

罗纳尔兹·P（Ronalds, P.），《改变刻不容缓：打造下一代非营利组织》， 库玛瑞恩出版社（Kumarian Press），西哈特福德，康涅狄格州，2010 年。 救助儿童会，“救助儿童”，救助儿童会，伦敦，2013 年。 http://www.savethechildren.net/ 茨普洛克·M（Szporluk, M.），“理解国际非营利机构责任框架及全球有效治理”， 《印第安纳全球法律研究期刊》， 2009，16 (1): 339–361。 美国国际发展署，“2010 年总结：志愿机构报告”，美国国际发展署，华盛 顿，华盛顿特区，2010。 http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT627.pdf 世界宣明会，“我们的工作地点”，世界宣明会，蒙诺维亚，加利福尼亚， 2013a。http://www.wvi.org 世界宣明会，“年度报告与审核”，世界宣明会，蒙诺维亚，加利福尼亚， 2013b。 http://ww w.worldvision.com.au/aboutus/AnnualReportsAnd Reviews.aspx

350

携手公民社会提供对外援助

C7

尾注 参见附件 A 术语表。非政府组织及国际非政府组织在此研究中从属于公民社会组 织。

2

哈马德与莫顿，2011。

3

救助儿童会，2013。

4

世界宣明会，2013a。

5

乐施会，2013a。

6

世界宣明会，2013b。

7

罗纳尔兹，2010: 8.

8

国际关怀组织，2013a。

9

乐施会，2013a。

10 世界宣明会，2013a。 11 救助儿童会，2013；国际计划组织，2013。

概述——发展合作中的国际非政府组织

1

12 国际行动援助组织，2013。 13 无国界医生组织，2013。 14 罗纳尔兹，2010: 9。 15 国际关怀组织，2013b。 16 乐施会，2013b。 17 比克曼，2012: 4。

18 罗纳尔兹，2010: 7。 19 罗纳尔兹，2010: 7。

20 哈马德与莫顿, 2011。 21 罗纳尔兹，2010: 6.

22 全球人道主义援助组织，2009。 23 无国界医生组织，2009。 24 国际关怀组织, 2013c。 25 参见全球人道主义援助组织，2013。 26 美国国际发展署，2010。 27 茨普洛克，2009: 339–361。 28 国际行动援助组织，2013。 29 发展合作与研究机构，2013。 339–361。 30 茨普洛克，2009:

南南合作的可能性有多大？

351

31 澳大利亚国际发展署，2013。 32 参见爱德华兹与休姆，1995: 849–856；南杰（Najam），1996: 339–353；布朗， 2007；奥德威尔和尤内尔曼，2008: 801–824；与伊卜拉欣，2003: 813–829。 33 知情人访谈，2012。 34 澳大利亚乐施会，澳大利亚接受援助独立审查：后续文件（按要求提供）。 35 知情人访谈。 36 知情人访谈。 37 哈马德与莫顿，2011。 38 哈马德与莫顿，2011。 39 科勒卡玛和德梅尔，2007: 24。 40 哈马德与莫顿，2011。 41 知情人访谈。例如，厄立特里亚政府在独立的几年后，要求所有国际非政府组织只得在医 疗及教育行业运作。 42 阿加汗经济发展基金组织项目公司年收入达 15 亿美元。

352

携手公民社会提供对外援助

文献书目提要

AB

比林·A ，《瑞典发展合作对公民社会的支持》，《视角》，第 20 期，哥德堡大学，哥德堡，2011 年 6 月。 http://www.gu.se/digitalAssets/1339/1339124_perspectives20.pdf

文献书目提要

1. 发展援助委员会援助国中的公民社会组织

瑞典政府支持公民社会的历史及概述。

丹麦国际发展署，《2010 年丹麦组织对公民社会战略实施情况的 跨领域监督》，丹麦外交部，哥本哈根，2011 年。 http://um.dk/da/danida/samarb/civ-org/nyhedercivilsam fund/newsdisplaypage/?newsid=be4e89cc- e261-402eaed2-cc157776557b 该报告聚焦于通过丹麦公民社会组织、丹麦公民社会战略所确立 的目标推广到了何种程度，并由此在 2010 年促进发展中国 家的公民社会发生改变。基于在 2010 年由丹麦政府出资 支持的丹麦公民社会组织的案例，该报告提出了一种处理 办法。

发展援助委员会，《与公民社会组织合作：来自发展援助委员 会同行评审的十二条经验教训》, 草拟版本，经济合作与发 展组织，巴黎，2012 年。 http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/12%20Lessons%20 Partnering%20with%20Civil%20Society.pdf 这 12 条经验教训的形成基于发展援助委员会的同行评审以及对 选中公民社会组织平台的咨询，该同行评审是对发展援助委员会 援助国的一项调查，调查他们与公民社会组织的工作形态。

南南合作的可能性有多大？

353

发展援助委员会，《概览：发展援助委员会成员如何与公民 社会组织共事》， 社区发展委员会/发展援助委员会 （2010） 42/终版， 经济合作与发展组织，发展援助委 员会，巴黎，2011 年。 http://www.oecd.org/dac/howdacmembersworkwithcivil societyorganisationsanoverview2011.htm 针对发展援助委员会援助国及援助国中选定的公民社会组织平 台的综合调查，该报告对调查结果进行了汇总与综合。

吉芬·J 和 贾奇·R，《援助机构的公民社会政策与实践》，治理 与社会发展资源中心，伯明翰，2010 年。 http://www.gsdrc.org/go/display&type=Document&id=3866 该文章简明概述了各多边及双边援助机构的公民社会政策与实 践。文章讨论的援助机构有：非洲开发银行、亚洲开发银行、 欧洲共同体、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银 行、加拿大国际发展署、丹麦国际发展署、英国国际发展署、 爱尔兰援助署、荷兰外交部、挪威国际发展署、瑞典国际发展 合作署以及美国国际发展署。对于援助机构政策的一些简要概 述是过时的。 格伦尼· J、麦克奇尼· K、拉比诺维茨·G 和 阿里·A， 《定点援助：公共、私人以及公民社会领域的持续变化》，海 外发展研究所，伦敦，2013 年。 http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/ publications-opinion-files/8284.pdf 该报告审查了一项提议，该提议建议通过定点援助（将援助转移 给国家实体而非国际实体）使得国外援助机构能够加强巩固社会 的三个方面：公共部门（国家）、私营部门以及公民社会。此项 研究着眼于援助机构通过援助关系巩固当地公民社会时所面临的 挑战。

354

携手公民社会提供对外援助

AB 文献书目提要

格伦尼· J、阿里·A、迈亚· K、麦基奇尼· K 和拉比诺维 茨·G， 《定点援助：运用本地力量能否得以巩固》，《海外发展研究 所工作文件》，第 352 号 海外发展研究所，伦敦，2012 年。 http://www.odi.org.uk/resources/details.asp?id=6764&title =use-country-systems-localising-aid-budget-support 该文回顾了继《巴黎宣言》后在加强运用国家体系方面的援 助经验。它赞成一个更为综合的方案，包括通过公民社会以 及私营部门对定点援助大量投资。 豪瑟非营利组织中心，《通往发展与人道主义行动的途径：非政府 组织概况及综合》，哈佛大学，剑桥，马萨诸塞州，2010 年。 http://www.hks.harvard.edu/hauser/engage/humanitarian organizations/research/documents/approaches_to_ development_and_humanitarian_action_2010_10.pdf 该论文简短概述了九个主要的根植于美国的公民社会组织及 其在人道主义援助和发展合作方面的运转情况。

国际行动组织，《美国国际发展署与美国公民社会组织关系的新视 野： 为有效发展而共同合作》，国际行动组织华盛顿，哥伦比亚特区，2012 年。 https://www.interaction.org/document/new-vision-usaid- usngo-relationship-partnering-effective-development 国际行动组织是一个伞形联盟，代表着从事人道主义援助及发展合作的主要美 国公民社会组织。文章勾勒出了美国公民社会组织群体与美国国际发展署加强伙 伴关系的基本原理，列举出了美国公民社会组织的附加价值，鉴别出了两者当前 关系的薄弱环节，并且提出了可行建议。

南南合作的可能性有多大？

355

加依维克拉马·S（Jayawickrama, S）,《国际乐施会：向“一个乐施 会”不断迈进》，豪瑟非营利组织中心，哈佛大学，剑桥市，马萨诸 塞州，2012a。 h ttp://ww w.hks.harv ard.edu/hauser/engage/humanitarian organizations/research/documents/moving_toward_one_oxfam.pdf

国际乐施会正在每个国家逐步转向单一管理结构，但同时要长久承诺 保存多样化的同盟。在之前的管理体系中，多种自治的乐施会成员可 在任一指定国家工作。这曾是一个很复杂的过程，致力于传达更大的 影响力、更高的效率以及更多的认可。该文检验了这一转变的主要特 点，并探究了在这一过程中学到的主要经验。

加依维克拉马·S，《成员身份多样化以及建构治理的内含力：国际计 划组织的经验教训》，豪瑟非营利组织中心，哈佛大学，剑桥市，马萨 诸塞州，2012b。 http://www.hks.harvard.edu/hauser/engage/humanitarian organization s/ research/documents/ diversifyi ng_ membership_lessons_from_plan_experience.pdf

该文审视了国际计划组织把国家办事处转移至每个成员国方面的经 验。它指出在泰国、印度、哥伦比亚以及巴西的组织演化方面需要 向国际儿童计划组织学习的经验，并提出下一步的组织演化议程框 架。

356

携手公民社会提供对外援助

AB 2012c。 http://www.hks.harvard.edu/hauser/engage/humanitarian

文献书目提要

加依维克拉马·S，《救助儿童会：推进新结构、新体系以及新治理以扩 大影响》， 豪瑟非营利组织中心，哈佛大学，剑桥市，马萨诸塞州，

organizations/research/documents/save_the_children_ advancing_new_structures_systems_governance.pdf

救助儿童会正在进行一场剧变，它将从一个由自治成员组成的松散 组织转变为有中央机构的联盟，以管理发展项目、协调人道主义应 对活动并引领全球的相关运动。该文审视了这一转变的主要特 征，并对这一进程的关键经验进行探究。

卡尔斯泰德·C（Karlstedt），《援助机构状况图以及对公民社会组 织资金的要求》，未发布的报告初稿，瑞典国际发展合作署，斯德 哥尔摩，2010 年。 该项研究受瑞典国际发展合作署委托，代表部分援助机构，其目标 是寻求领域，使得援助机构能够协调对公民社会组织资金在报告、 监测、评估与审计方面的条件和要求以便提高援助机构相互协调的 状况。其目标是提高公民社会组织协调来自不同援助机构的支持并 减轻其行政负担，与《阿克拉行动议程》中援助机构义务相一致。

南南合作的可能性有多大？

357

奈斯· L 和 雷纳德· R，《改革发展非政府组织的政府资助——对 八个欧洲援助国的对比分析》，《工作文件》，2009 年 1 月刊， 发展政策与管理研究所，安特卫普大学，安特卫普，2009 年。 http://www.ua.ac.be/main.aspx?c=.IOB&n=101945 该文是对所选欧洲国家在公民社会组织发展合作方面公共筹资的对比研 究。这些国家包括：北欧集团（丹麦、芬兰、挪威、瑞典、荷兰、英 国和爱尔兰）以及瑞士。它的主要目的是发现在所研究的国家中，北 欧公民社会组织补助金的形态及目标是否与新援助方式的基本原理和 要求相适应，以及如何适应。2005 年发展援助委员会《巴黎宣言》具 体表现了这一新援助方式。

挪威国际发展合作署公民社会专门委员会，《影响追踪：挪威公民社 会对南部国家支持的更广影响的探索性研究》，挪威国际发展合 作署，奥斯陆，2012 年。 www.padev.nl/press_and_quotes/NORAD_2012.pdf 该项综合研究是基于对挪威国际发展合作署和挪威公民社会在发展 研究上的广泛互动的回顾，评估了公民社会干预行动更为广泛的长 期影响。 世界大同信托，《对部门层级架构质量的分析：为建设有效力的 BOND 架 构寻求经验》，世界大同信托，伦敦，2011 年。 h t tp://w w w . bond .or g .uk/da ta/files/Effe c t ive ness_

Programme/report_final2.pdf 该文概述了 11 个为提高公民社会部门的效力与责任的架构所带来的经 验教训。世界世界大同信托的这项报告是为 BOND 这一伞行联盟所 准备的，这一联盟由参与人道主义及发展合作的英国主要公民社会组 织组成。世界大同信托拥有一个包含 350 个自我管理的公民社会组织 的监管架构，这可以在以下网站中找到： http://oneworldtrust.org/accountability-initiatives

358

携手公民社会提供对外援助

AB 文献书目提要

PARTICIP，《对经由公民社会组织的欧洲共同体援助的研究》，卷 1、 卷 2、卷 3，PARTICIP，Cideal 基金会，渠道研究与南部研究，与 欧洲发展政策管理中心共同合作，2008 年。 h t t p :/ / ec. eu rop a . e u / e u ro p e a i d / h ow / eva l u at i on / evaluation_reports/2008/1259_docs_en.htm 这些评估报告综合评估了来自欧洲共同体经由公民社会组织的援助所 出现的问题和经验，其中就包括柬埔寨的一例个案研究 （卷 3）。

普拉特· B、亚当斯· J 和沃伦·H，《七个国家非政府组织的官方 机构基金： 机制、趋势与意义》，《不定期文章系列》，第 46 期 ， 国际非政府组织培训与研究中心，牛津，2006 年。 http://www.intrac.org/resources.php?action=resource&id=407 该文分析了七个主要欧洲国家（丹麦、芬兰、爱尔兰、荷兰、挪 威、瑞典以及英国）的官方机构为国内公民社会组织分配政府发展 援助的机制。它详细描述了公民社会组织的官方援助基金的历史 发展进程、总体趋势以及这些基金机制对于公民社会组织和公民 社会的意义。

Scanteam，《国家层面上对公民社会组织的支持模型：综合报告》， 挪威开发合作署，奥斯陆，2007 年。 h ttp:// ww w .norad.n o/ en/ tool s- a n d- pu blic ati on s/

publications/publication?key=109753

该项报告是为北欧援助国准备的，回顾了国家层面支持公民社会组 织的机遇、问题和形态。依据《巴黎宣言》，该项报告基于对孟加 拉国、坦桑尼亚、赞比亚、津巴布韦、埃塞俄比亚以及危地马拉 的案例研究，探索了不同方式的潜力。

南南合作的可能性有多大？

359

斯托巴特·A，《通往伙伴关系的途径》，哈夫顿咨询公司，为 BOND 所做 的准备，伦敦，2010 年。 h t tp://w w w . bond .or g .uk/da ta/files/Effe c t ive ness_ , Programme/comparative_study_of_parterships_final.pdf 该项研究是为英国公民社会组织收集综合伙伴关系的最佳做法。

2. 发展中国家的公民社会组织 巴特利·R（Batley, R.），“非政府服务提供者和政府关系中的结构 和战略”，《公共行政和发展》，2011 年第 31 卷：306-319 页。 本文分析了孟加拉、印度和巴基斯坦三国政府和公民社会组织在基 础教育、医疗和卫生这三项服务领域的合作。文章对参与合作的公 民社会组织失去自主权和政策影响力的假定提出质疑。本文还发 现，公民社会组织即使在制度环境受限，并与政府签署协议的情况 下，也能做出战略选择予以回应。对文章中研究的公民社会组织， 政府资金支持在他们总资金中还不足一半；它们都有替代资金来 源，因此可在一定程度上可以做出战略选择。

巴特利·R 和罗斯·P（Rose, P.），“分析非政府服务提供者和政 府间的合作”，《公共行政和发展》，2011 年 32 卷：230-

239 页。

本章是介绍孟加拉、印度和巴基斯坦三国合作提供服务的政府和公 民组织之间关系的特刊。文中还分析了这种合作增多的原因，合作 给公民社会组织造成的限制，还有会带来成功的因素。

360

携手公民社会提供对外援助

AB

年。http://www.saiia.org.za/doc_download/347-south-

文献书目提要

巴沙拉蒂·N·A（Besharati, N. A.），“南非发展合作署：对非 洲的战略援助或整套发展方案”，《研究报告》，第 12 期， 南非国际事务研究所，经济外交项目，约翰内斯堡，2013 african-development-partnership-agency-sadpa-strategic-

aid-or-development-packages-for-africa 这篇报告深入分析并探讨了南非对非洲其他国家在过去、现在和未来的 发展援助。报告剖析了南非的发展伙伴典范关系，在全球参与的各项活 动中面临的紧张态势，以及南非对外国援助和对外南南合作的态度。报 告中还探讨了影响其首都比勒陀利亚国际政策的经济、政治驱动因素和 国内外势力，以及作为一个发展伙伴，南非在非洲所拥有的相对优势。

布拉斯·J（Brass, J.），“为什么非政府组织去他们所去的地方？来 自肯尼亚的证据”，《世界发展》，2012， 40 卷，第 2 期。 本文将对肯尼亚进行个案研究，提供初步证据，来证明影响 公民社会组织在一个国家内选择其所在地的因素。文章调查 了肯尼亚 70 个区的 4210 个组织，并选取了肯尼亚国内对 公民社会组织领导和工作人员，政府官员和政客的采访内 容。与非洲政治经济学领域的主导性理论不同，赞助等政治 因素影响甚微，甚至毫无影响。

查图维迪·S，“印度的发展伙伴关系：关键的政策转变和制度演变”， 《剑桥国际事务评论》，2012 年第 25 卷，第 4 期，12 月。 印度开始向全球的南方发展中国家的提供发展援助，本文着重研究这一 趋势。尽管印度已经使地区焦点发生变化，还增加了发展援助量，在 多个层面上它依然面临一些挑战。

南南合作的可能性有多大？

361

秦·G（Chin, G.）和夸迪尔·F（Quadir, F.），“介绍：兴起的 国家，新兴的捐助国和全球援助制度”，《剑桥国际事务评论》， 2012 年第 25 卷，第 4 期，12 月。 这篇对《剑桥国际事务评论》中一个特刊的介绍，通过金砖五国的对 外政策和项目，调查了他们对自己作为独特的援助提供国角色的定义 方式，以及努力让国际社会认同他们不同于已有援助国的方式。

中国发展简报，“分析中国多样的公共宣传”，《中国发展简报》（英 文版），http://www.chinadevelopmentbrief.cn/，2013年3 月。ht t p : / / www. cd b. o rg. c n / u p l o a d / u s e rf i l e s / f i l e s / Advocacy%20Report%20English.pdf 该研究是由公民社会组织、媒体、边缘团体的代表以及市民和网民发 起的，着眼于中国公共领域多样宣传的出现。

千人成本、MESA 和 CRPE，“欧洲和独联体内东东合作和三方合作 的规划：关键参与方、问题、方式，第一部分：分享知识和过渡 经验以求发展：新选的欧洲捐助国的规划”，由联合国开发计划 署委托的研究，纽约，2012 年。 本文综述了由联合国开发计划署委托的中欧和东欧发展合作的演 变，包括关于每个中东欧捐助国的专题总结和单独一章。

362

携手公民社会提供对外援助

AB “崛起”，国际新闻社，2013 年 3 月 14 日。 http://www.ipsnews.net/2013/03/qa-rise-of-southunprecedented-in-speed-and-scale/ 文章总结评论了关于南方国家崛起的“2013 年人类发展报告”。

文献书目提要

迪恩·T（ Deen, T.），“问答：南方的崛起”以空前的速度和规模

杜伯谢·L.（Dubochet, L.），“中等收入国家中公民社会组织的角色变化：以印 度为个案研究”，《乐施会印度系列工作文件》，第 14 期，印度乐施会，新德里， 2011 年。

http://www.oxfamindia.org/sites/default/files/XI%20

The%20Changing%20Role%20of%20Civil%20Society%20i n%20a%20Middle-Income%20Country.pdf

该研究着眼于印度成为一个新兴的中等收入国家，并展示了印度人 对这种变化带来的一些问题的看法。研究中还利用了对学者、边缘 团体领导人、社会运动组织、公民社会组织、捐助国和企业部门的 代表的 35 个采访中的发现。公民社会组织在这一环境中的角色变 了吗？它们面临的挑战有哪些？主要利益相关方，如公民社会组 织、政府和企业部分之间的互动是如何改变的？随着捐助国逐渐退 出，公民社会组织会受到怎样的影响？

埃尔伯斯·W. （Elbers, W.）和阿尔茨·B（Arts, B.），“身心 合一：南方国家非政府组织对捐助国限制的战略回应”，《国际 行政科学评论》，2011 年第 77 卷，第 4 期，第 713-732 页。 该研究基于对印度和加纳 41 个南方国家非政府组织的调查，探讨 了捐助国资助南方公民社会组织的条件会产生的潜在副作用。一 些条件很难与重视地方所有权和公民社会组织高度自治相互协 调。

南南合作的可能性有多大？

363

法肯姆普斯·M（Fafchamps, M.）和欧文斯·T（Owens, T.）， “资助乌干达非政府组织的决定因素”，《世界银行经济评 论》，2009 年第 23 卷，第 2 期：295-321 页。 本文使用了作者们在乌干达收集的原始数据，调查资助当地公民 社会组织的决定因素。成功吸引国际捐助国的资助大多依靠网络 效应。这些结果表明，捐助国视乌干达为分包商，而非凭借自身 资格的慈善组织。

福尔曼·K（Fallman, K.），“贯彻北欧对公民社会组织结论：以 赞比亚为例”，在《全球公民社会组织：在转变的世界中的权利 转变》，由 H·默克尼斯（H. Moksnes）和 M·梅林（M. Melin）编辑，乌普萨拉可持续发展中心，乌普萨拉，2012 年。 ht t p : / / www. c s d u p p s a l a . u u. s e / c i v i l s o c i e ty/ i n d ex .

php?option=com_content&view=article&id=55&Itemid=55

捐助国支持赞比亚公民社会组织的项目和活动有不同模式，文章 调查了赞比亚公民社会组织对此的看法，并总结了从中得出的结 论。 霍辛·N（Hossain, N.）和森古达·A （ Sengupta, A.），“雄 心勃勃，走向世界：孟加拉农村发展委员会全球扩张面临的挑 战，印度尼西亚”，《工作文件的研究综述》，第 339 期，英 国发展研究所，布莱顿，2009 年。 http://www.ids.ac.uk/publication/thinking-big-going-globalthe-challenge-of-brac-s-global-expansion-research-summary

孟加拉农村发展委员会是孟加拉最大的公民社会组织之一，也是 仅有的几个，在亚洲其他部分和非洲，作为国际非政府组织运行 的南方国家公民社会组织之一。

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携手公民社会提供对外援助

AB 会组织参与政策对话的支持：综合报告”，ITAD 有限公司，霍 夫市，2012 年。 http://itad.com/wp-content/uploads/2013/02/evaluation_

文献书目提要

ITAD 有限公司（英国）和科威公司（丹麦），“联合评估对公民社

synthesis_report.pdf 奥地利、加拿大、丹麦、芬兰、瑞典和瑞士委托了一项评估，本 文是从其中的 3 个国家个案研究中得出的综合发现。参照孟加 拉、乌干达和莫赞比克的个案研究：贾普（Jupp）等，2013 年；卡布楚（Kabuchu）等，2013 年；托普索-颜生（TopsoeJensen）等，2013 年。 杰特利·H（Jaitli,H.），“印度志愿发展部门的角色变化”，《公民社会国家 2013》，由 A·弗明（A. Firmin），C.-M. 裴格思（C.-M.Pegus）和 B·汤姆 林森（B. Tomlinson）编辑，全民参与联盟，约翰内斯堡，2013。 http://socs.civicus.org/wp-content/uploads/2013/04/ 2013StateofCivilSocietyReport_full.pdf 本文评论了印度志愿组织合法规范的制度中目前存在的问题。

约翰·L（John, L.），“吸引人的金砖五国：对民间组织的挑战和机遇”，《乐施会印 度系列工作文件》，乐施会-15，印度乐施会，新德里，2012 年。 ht t p : / / www. ox f a m i n d i a . o rg / s i te s / d e f a u l t / f i l e s / Working%20paper%2012.pdf 本文评论了南方国家公民社会组织在会议上发言所面临的机遇和 挑战，以及金砖五国关系演变的政策结果。

南南合作的可能性有多大？

365

贾普·D（Jupp, D.）苏丹·M（Sultan, M.）和科斯塔·T （Costa, T.），“联合评估对公民社会组织参与政策对话的支持：孟加拉个案研 究报告”，ITAD 和科威，霍夫，2013。 http://www.sida.se/Publications/Import/pdf/sv/SupportBangladesh-Country-Report_3447.pdf 本文是对孟加拉公民社会组织和它们与政府之间约定的详细个案研究，也是由奥地利、 加拿大、丹麦、芬兰、瑞典和瑞士委托的联合捐助国评估。

卡布楚·H （Kabuchu, H.）、阿伯拉·C （Abola, C.）、菲尔 顿·M （Felton, M.）和加里约·Z（Gariyo, Z.），“联合评估 对公民社会组织参与政策对话的支持：乌干达个案研究报告”，ITAD 和科威、霍夫， 2013 年。 http://www.sida.se/Publications/Import/pdf/sv/Supportto-Civil-Society-Engagement-in-Policy-Dialogue--UgandaCountry-Report_3444.pdf

本文是对乌干达公民社会组织和它们与政府之间约定的详细个案研究，也是由奥地利、 加拿大、丹麦、芬兰、瑞典和瑞士委托的联合捐助国评估。 莱特·I（Laite, I.）、苏亚马·B（Suyama, B.）和柏默若·M （Pomeroy, M.），“非洲和巴西就社会保护开展的合作：巴西社会发展部参 与的驱动因素，教训和转变“，《世界发展经济学研究所工作文件》，2013/022 期，联合国大学-世界发展经济学研究所，赫尔辛基，2013。 ht t p : / / www. w i d e r. u n u. e d u / p u b l i c at i o n s / wo rki n g - p a p e r s / 2 0 1 3 / e n _ G B / w p 2 0 1 3 - 0 2 2 / _ files/89307792035545142/default/WP2013-022.pdf 本文详细研究了，在巴西就社会保护方面开展的国际合作中，存 在的国内驱动因素和组织。社会保护属于政策领域，十几年来民 间组织与巴西政府合作稳固，使其在巴西国内得到了独特的发 展。

366

携手公民社会提供对外援助

AB 织关系的因素：文献中的关键主题”《公共行政和发展》，2011 年第 31 卷：240-

251 页。

本文评论了关于国家与公民社会组织关系的文献，目的在于发现那些 可能使这些关系取得成功结果的的因素和情形。

文献书目提要

迈克劳林·C. （McLoughlin, C.），“服务提供过程中影响国家与非政府组

奈尔·P （Nair, P.），“国家和非政府组织关系的演变：南亚视角”，《公共 行政和发展》，2011 年第 31 卷：252-261 页。 公民社会组织从印度次大陆的慈善志愿组织成为发展的利益相关方， 本文着眼于这一演变，调查了公民社会组织时而是国家的伙伴，时 而提倡国家决议，时而又予以反对的条件。

挪威国际发展合作署，“国家级公民社会组织的支持模式：坦桑尼亚国家报告”， Scanteam 咨询机构，奥斯陆，2007 年。 http://www.norad.n o/en/tool s- a n d- pu blic ati o n s/ publications/norad-reports/publication?key=109757 本文综述了坦桑尼亚公民社会组织的环境和支持它们的不同捐助 国形态。 PARTICIP 有限公司，“评估欧委会输送给公民社会组织的援助”，第 3 卷， PARTICIP 有限公司，Cideal 组织，渠道调查和南方调查，与欧洲发展政策管理中心合 作，2008 年。 ht t p :/ / ec. eu rop a . e u / e u ro p e a i d / h ow / eva l u at i on / evaluation_reports/2008/1259_docs_en.htm 这一综合评估的第 3 卷总结了欧委会向柬埔寨的国际和地方公民社会 组织输送资金的个案研究中的发现。

南南合作的可能性有多大？

367

里拜若·M （Ribeiro, M.）和罗普斯·L（Lopes, L.），“在 巴西争取使公民社会组织能发展的环境：进一退二？”《公民社 会国家 2013：创造一个能够发展的环境》，由 A·弗明、C-

M·裴格思和 B·汤姆林森编辑，公民参与联盟，约翰尼斯堡， 2013 年。 http://socs.civicus.org/wp-content/uploads/2013/04/ 2013StateofCivilSocietyReport_full.pdf 本文评论了巴西公民社会组织和政府关于巴西公民社会组织合法 环境目前的对话状态。 托普斯—颜生·B（Topsøe-Jensen, B.）、萨利莫·P （Salimo, P.）、蒙简·P （Monjane, P.）和马努埃尔·J（Manuel, J.）， “联合评估对公民社会组织参与政策对话的支持：莫赞比克个案研究报告”，ITAD 和 科威、霍夫，2013 年。 http://www.sida.se/Publications/Import/pdf/sv/Supportto-Civil-Society-Engagement-in-Policy-Dialogue--Mozambique-Country-Report_3445.pdf 本文是对莫赞比克公民社会组织和它们与政府之间约定的详细个案研究，也是由奥地 利、加拿大、丹麦、芬兰、瑞典和瑞士委托的联合捐助国评估。 联合国开发计划署，“2013 年人类发展报告。南方的崛起：在多元化世界中人类 的进步”，联合国开发计划署，纽约，2013 年。 http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2013/

2013 年人类发展报告调查了由迅速崛起的新兴发展中大国驱动的全 球动力的深刻转变，以及发展中国家对人类发展的长期影响。

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携手公民社会提供对外援助

AB 1 期，联合国开发计划署，南南合作中国项目，北京，2013 年。 http://www.undp.org.cn/downloads/publications_2012/ ISS UE%2 0 BRI EF %2 0Ch ina %2 0Forei gn%20Ai d%2 0

文献书目提要

联合国开发计划署驻华代表处，“中国的援助流量和机制”，《问题简报》，第

June%202013_greenA4.pdf

联合国开发计划署驻华代表处对中国发展援助的现行趋势进行了研究，提供了一些中国 近期优惠援助（与发展援助委员会官方发展援助相似）规模和方向的数据。

美国国际发展署，“教育领域的伙伴关系：关于非政府组织在非洲基础教育领域中发挥 作用的重要发现”，美国国际开发署，华盛顿特区，2013 年。 http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACS082.pdf 本文总结了，在埃塞俄比亚、几内亚、马拉维和马里基础教育相关领域中，对政府和社 会公共组织关系个案研究的发现。

瓦伊斯·S（Vaes, S.）和胡伊斯·H（Huyse, H.），“新兴大国与非 洲之间南南合作的新声音：非洲公民社会组织的视角”，由 11.11.11 发展合作研究 主席委托的研究，勒文（Leuven），2013 年。 http://hiva.kuleuven.be/en/publicaties/publicatie_detail. php?id=3449

该研究基于对非洲公民社会组织代表的详细采访，采访主题是：非洲公民社会组织如 何看待对非洲与中国和其他南方援助提供国之间急剧增加的发展合作的方向和影响。

南南合作的可能性有多大？

369

3. 全球公民社会研究 班克斯·N（Banks, N.）和哈尔姆·D（Hulme, D.），“非政府组织在发 展和扶贫方面的作用”，《工作文件》，第 171 期，布鲁克斯世界贫困研究所，曼彻斯 特大学，曼彻斯特，2012 年。 http://www.bwpi.manchester.ac.uk/resources/WorkingPapers/wp_17112.html 本文提供关于公民社会组织在发展和扶贫方面作用的最新文献综述和总 结，探讨了公民社会组织上升的流行性和主导性，这与担心它们的合法性 以及在发展过程中的相对优势这类问题并驾齐驱。

布朗·L·D （Brown, L.D.），《创造公信：跨国公民社会组织的合法性和责任 感》，库玛里亚恩出版社，斯特灵，2008 年。 文章综述了公民社会组织合法性面临的挑战以及它们应对这些挑战的 方式。作者提供了评估和强化社会公民组织合法性和责任感的方 法。 全球慈善中心，“全球慈善和汇款索引，2012”，哈德森研究所，华盛顿特区， 2012 年。 http://gpr.hudson.org/ 本文是主要利用美国数据的私人发展资源年度报告。

公民参与联盟，《公民社会国家 2013：创造一个能够发展的环境》，由 A. 弗明、C·M·裴格思和 B·汤姆林森（编辑，公民参与联盟，约翰内斯 堡，2013。 http://socs.civicus.org/wp-content/uploads/2013/04/2013 StateofCivilSocietyReport_full.pdf

本文综述了创造一个让公民社会组织能够发展的环境这一问题。这一卷包 括几章节主题问题，还有几个国家个案研究。

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携手公民社会提供对外援助

AB 公民参与联盟，约翰内斯堡，2011 年。 http://www.civicus.org/downloads/Bridging%20the%20

Gaps%20-%20Citizens%20%20Organisations%20and%20

文献书目提要

公民参与联盟，“缩小差距：市民、组织和分裂。公民社会索引总结报告 2008-2011”

Dissociation.pdf

公民参与联盟是一个全球网络，让几千个公民社会组织一起参与 到各自国家的公民生活中，其中许多参与了自己国家的发展。这 一研究是关于公民参与组织的成员以及公民社会组织专家如何看 待公民社会组织工作的影响及其现存问题的调查结果。

发展援助委员会，“公民社会组织和援助效率：调查结果、建议和良好实践”，公民社会组 : 织和援助效率小组，经济合作与发展组织，巴黎，2009a。 www.oecd.org/dac/publicationsseriesbetteraid.htm 顾问团对个案研究进行了编纂，通过贯彻《巴黎宣言》援助效率 准则，并接受顾问团推荐，举例说明了公民社会组织参与不同活 动的良好实践。

发展援助委员会，“援助管理：捐助国的实践”，经济合作与发 展组织，巴黎，2009b。http://www.oecd.org/dac/peerreviews/35051857.pdf 本文概述了捐助国管理政府开发援助放送的实践活动，基于对 同业审查和捐助国实践的评论，将最好的实例提取出来。

南南合作的可能性有多大？

371

德瑞尔·A（Dreher, A.），“‘新’捐助国有何不同吗？比较没有发展援助委 员会和有发展援助委员会的捐助国之间对双边援助的拨款“，《世界发展》，2011 年 第 39 卷，第 11 期。 本文调查了新捐助国（直到近期，它们中有许多都曾是受援国）是 否更无私，是否会发扬美德，按需提供更有针对性的援助。 “国际非政府组织问责宪章” http://www.ingoaccountabilitycharter.org/about-the-charter/ “国际非政府组织问责宪章”是国际非政府组织的一项倡议，展示 它们对责任感和透明化的承诺。宪章整理了国际非政府组织的实 践，包括尊重公理；独立自主；尽责宣传；有效计划；消除歧视； 公开透明；良好行政；道德集资；以及专业管理等领域。宪章委员 会位于国际公民社会中心（http://icscentre.org/）。

艾瑞施·L（Irish, L.）、库申·R（Kushen, R. ）和西 蒙·K（Simon, K.），“法律对公民社会组织的影响指南”，第二版，开放 社会研究所和国际刑法网，海牙，2004 年。 http://www.icnl.org/research/resources/assessment/ guidelines_en.pdf 该报告将最好实践作为法律保护，以及规范一国法律制度下公民社会组 织的标准。这些实例都是基于世界各国延伸的理论分析和广泛的实践经 验。

372

携手公民社会提供对外援助

AB 敦，2006 年。

文献书目提要

乔丹·L.（Jordan, L.）和凡图埃尔·P（Van Tuijl, P，），《非 政府组织责任感：政治观点、准则和创新，地球了望出版社，伦 文章综述了公民社会组织责任感的问题和政治观点，评估了可用的 关键技术工具，并展示了为产生更大的责任感而采取的行动中的个 案研究，还有能让所有利益相关方都产生更大的责任感的新方法和 灵活的框架。 劳埃德·R（Lloyd, R.）、卡尔沃·V（Calvo, V.）和莱伯恩·C （Laybourn, C.），“确保公信力和效率：在公民社会组织的自我规范中设计 遵约制度”，《简报文件》，第 127 期，世界大同信托，2010 年。 http://www.oneworldtrust.org/csoproject/images/ documents/SRI_Compliance_Mechanisms.pdf

本文评估了在世界大同信托数据库中，实践公民社会组织行为准则 时，各种遵约机制中出现的问题。 世界大同信托，“建立一个共同框架：规划反对国际非政府组织问责宪 章的国家级自我规范倡议”，迎接世界宣明会，伦敦，2012 年。 http://oneworldtrust.org/component/content/article/93showcase/358-building-a-common-framework

这一报告调查了发展中国家由公民社会组织管理，并反对国际非政府组织 问责宪章准则的国家级规范框架。国际非政府组织宪章针对的是 28 个最 大的国际非政府组织的问责机制，并拥有遵从宪章准则和方针的稳健机 制。这一研究调查了 16 个国家级自我规范的框架，目的在于判定他们是 否符合国际非政府组织宪章。

南南合作的可能性有多大？

373

公民社会组织发展效率的公开论坛，“国家和部门磋商：综合结果”，公民社 会 组 织 发 展 效 率 的 公 开 论 坛 ， 布 鲁 塞 尔 ， 2010a 。 . http://www.csoeffectiveness.org/-open-forum-nationalconsultations,049-.html

这个文件总结了影响公民社会组织发展效率的多种问题的结果，综合 了 2009 年至 2010 年全球 70 多个国家和地区公民组织的磋商。

2010 年 9 月，通过这些磋商，各国一致通过了“公民社会组织发展 效率的伊斯坦布尔原则”（在釜山第四届援助效率高层论坛的成果文 件中得到认可）。

公民社会组织发展效率的公开论坛，“公民社会组织发展效率的伊斯 坦布尔原则”，第一届公开论坛全球大会的成果，2010 年 9 月，公民

社 会 组 织 发 展 效 率 的 公 开 论 坛 ， 布 鲁 塞 尔 ， 2010b 。 ht t p : / / www. c s o-e f fe ct i ve n e s s. o rg / - 8 - i s t a n b u l development,067-.html 来自 70 多个国家的 200 多个公民社会组织认同一套全球准则， 这套准则应管控这些组织作为发展参与者的工作，堪比针对有发 展援助委员会的捐助国和发展中国家政府的《援助效率巴黎准 则》。 公民社会组织发展效率的公开论坛，“公民社会组织发展效率国际 框架的暹粒共识”，第二届公开论坛全球大会的成果，会议焦点 贯彻伊斯坦布尔准则，2011 年 6 月，公民社会组织发展效率的 公开论坛，布鲁塞尔，2011 年。 http://www.cso-effectiveness.org/-global-report,052-.html 本文是在柬埔寨暹粒达成的一个框架协议，要求公民社会组织贯 彻伊斯坦布尔准则。这一框架也包括了为了让公民社会组织能够 贯彻伊斯坦布尔准则，捐助国和政府政策环境所需的条件。

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携手公民社会提供对外援助

AB http://www.sphereproject.org/handbook/, 包括手册的一份中文译稿

文献书目提要

全球项目，“人道应对的人道宪章和最低标准，全球手册”，2011 版， 全球项目，日内瓦，2011 年。

http://www.sphereproject.org/download/4fb52dc46b434 全球项目整合了传递人道援助的最好实例的详细标准。尽管公民社 会组织没有能采用这些标准的正式流程，全球项目的标准已经成为 公民社会组织应对人道紧急事件的共同参考。

汤姆林森·B，“公民社会组织和国际非政府组织：实施国际援助透明协议标准的前进方式。背 景文件”，为公民社会组织国际援助透明协议工作组准备的文件，伦敦， 2012 年。 http://support.iatistandard.org/attachments/token/m9whau7z9p jq5cg/?name=Final+June+2012+IATI+Background+Paper.doc

为迎接公民社会组织协定的发展，采用针对援助透明国际援助透明协 议标准，本文是这一过程中关于公民社会组织透明化问题和现有实践 的背景文件。

图然·T （Tujan, T.），“公民社会组织——援助与发展的新力 量？”《全球公民社会：在转变的世界中力量的转变》，H·默 克尼斯和 M·梅林编辑，乌普萨拉可持续发展中心，乌普萨拉大 学，乌普萨拉，2012 年。 http://www.csduppsala.uu.se/publications/outlook-on-civil-society/. 本文评论了在全球改革国际援助实践的过程中，公民社会组织所 发挥作用的近期发展，增强了公民社会组织凭借自身资格获得发 展参与者认可的程度，还强化了这一认可在这些全球流程里的含 义。

南南合作的可能性有多大？

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联合国开发计划署，“公民社会评估用户指南”，公民社会分部，伙伴关 系司，联合国开发计划署，纽约，2010 年。 http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/ civil_society/a_users_guide_tocivilsocietyassessments.html 这一指南不仅回应了捐助国、政府和发展实践者增加的需求， 还回应了一群公民社会组织对自我表现评估、结果传达能力评 估和对自身的构成要素负责等方面（尤其是对国家和公民社会 组织领导的评估过程）上涨的需求，并且提供了对现行社会评 估工具、方法论和信息来源的系统并易懂的评论。

联合国开发计划署，“2013 人类发展报告。南方的崛起：在多元化世界中人 类的进步”，联合国开发计划署，纽约，2013 年。 http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2013/ 这份联合国开发计划署的人类发展报告提供了与南方国家崛起相 关的经济和政治发展综述，包括正在变化的推动援助构建和援助 关系的政治动力。

援助效率调查委员会，“有效发展合作的全球伙伴关系”，经济 合作与发展组织釜山援助效率高层论坛的成果，巴黎，2011 年。 http ://e f fectivecoope ration.org/files/OUTCOME_ DOCUMENT_-_FINAL_EN2.pdf 这是在 2011 年 11 月 29 日至 12 月 1 日，于韩国釜山举行 的第四届援助效率高层论坛的成果文件。

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携手公民社会提供对外援助

AB 世界经济论坛，日内瓦，2013 年。 http://www3.weforum.org/docs/WEF_FutureRoleCivilSociety_

Report_2013.pdf 这是为迎接世界经济论坛所写的背景文章，关于公民社会组织的

文献书目提要

世界经济论坛，“公民社会组织未来的角色”，《世界场景系列》，

未来方向。这篇报告是一个项目的成果，该项目有 200 多个领导

和专家参与，历时 8 个月，着眼于技术、政治、社会、经济和环 境趋势正如何影响公民社会组织的演变以及这一演变对利益有关 方有何含义。

南南合作的可能性有多大？

377

Empoweredlives.

Resilientnations.

联合国开发计划署驻华代表处 中国北京亮马河南路二号，邮编：100600 电话：+861085320800

www.cn.undp.org