3
Resumen Ejecutivo Este documento corresponde a una síntesis de la “Evaluación Intermedia al Programa de Recuperación y Desarrollo Urbano de Valparaíso”, que en su formato oficial extenso, contiene las versiones actualizadas de los productos finales. Respecto de éstos últimos se tiene las siguientes consideraciones: Evaluación de la Validez y Pertinencia de los Supuestos Base, Metas e Indicadores de Desempeño General del Programa (4.2.1). Para este punto, se trabajó con el documento denominado “Anexo Único del Contrato de Préstamo”. Estableciéndose una metodología consistente en comparar los objetivos y los alcances declarados en la propuesta de préstamo con los indicadores declarados en la matriz de marco lógico. Del análisis realizado para esta actividad, se concluye que, en general, lo supuestos bases y los indicadores de desempeño definidos, no permiten evaluar todos los alcances que se plantean para las componentes y sus respectivas sub-componentes, asimismo, la Matriz de Marco Lógico considerada originalmente para el desarrollo y evaluación de este Programa, no era la adecuada. Por tal razón, la Consultora, como propuesta de oportunidad de mejora, entrega una nueva Matriz de Marco Lógico, la que se estima adecuada para evaluar el PRDUV, la que se identifica en la siguiente ilustración: FIN
CONTRIBUIR A LA REVITALIZACIÓN DE LA CIUDAD DE VALPARAÍSO
PROPÓSITO
PONER EN VALOR EL PATRIMONIO URBANO DE VALPARAÍSO 1.Estrategia de Gestión Patrimonial para Valparaíso 2.Recuperación Urbana
COMPONENTES
2.1 Entornos Patrimoniales Integrados (EPI) (mejoramiento de vías, espacios públicos, recuperación de bienes inmuebles privados y públicos) 2.2 Servicios y Equipamientos de la ciudad (residuos sólidos, control de plagas, equipamiento de la ciudad) 3.Desarrollo Económico 4.Desarrollo Sociocultural 5.Desarrollo Institucional de la IMV para la gestión y puesta en valor del patrimonio
A partir de esta, al final del estudio se construirán nuevos indicadores, los que permitirán abordar con mayor precisión los objetivos del Programa
4 Evaluación de Avances y Resultados 2006-2010 (4.2.2). En cuanto a los avances y resultados en la ejecución del Programa, en relación a la Propuesta de Préstamo, es posible concluir que no se cumplen las metas definidas para la componente Recuperación Urbana, toda vez que ninguna de ellas se materializó. En cuanto a la componente Desarrollo Económico y Sociocultural, no se cumplen las metas establecidas para los siguientes subcomponentes: Plan de Turismo, Plan estratégico de desarrollo de ciudad universitaria, Propuesta de institucionalidad para desarrollar iniciativas conjuntas público –privadas, así como Capacitación de docentes en patrimonio cultural. En suma las metas de esta componente tampoco se cumplieron. En lo que se refiere a la componente Desarrollo Institucional de la IMV, se concluye que si bien se logró implementar una nueva organización municipal, no se implementaron los sistemas de gestión e informáticos como estaba contemplado originalmente. Cabe destacar que el Plan Director del Área Patrimonio de la Humanidad, no se llevó a cabo.
En relación al Plan de Ejecución General del Programa (PEP), el cumplimiento el año 2006 es el más bajo del periodo de evaluación para todas las componentes del Programa. Cabe mencionar que los porcentajes de cumplimiento mayores se dan en la componente Desarrollo Institucional de la IMV con valores de un 31% de cumplimiento respecto de lo programado. Para la componente Recuperación Urbana, el porcentaje de cumplimiento es bajo 2,3%, destacando como mayor cumplimiento la Recuperación de inmuebles privados con un 23.3%. El año 2008, el cumplimiento total es de un 29,6%, el más alto del periodo de evaluación, destacando la componente Comunicación y participación y el Desarrollo Institucional de la IMV con un 100%. Respecto de la Componente Recuperación Urbana el cumplimiento es de un 24,4%, destacando el Control de Plagas y Residuos Sólidos con un 100% de cumplimiento respecto de lo planificado. Respecto a los Programas Operativos Anuales (POA), para el año 2006, el cumplimiento es el más bajo del periodo de evaluación para todas las componentes del Programa. Cabe mencionar que los porcentajes de cumplimiento mayores se dan en la componente Desarrollo Institucional de la IMV con valores de un 31% de cumplimiento respecto de lo programado. Para la componente Recuperación Urbana, el porcentaje de cumplimiento es bajo 2,3%, destacando como mayor cumplimiento la Recuperación de inmuebles privados con un 23.3%. Para el año 2010, el cumplimiento total es de un 61,7%, el más alto del periodo de evaluación, destacando la componente Comunicación y Participación con un 100%. Para la Componente Recuperación Urbana el cumplimiento es de un 57,1%, también el más alto durante el periodo de evaluación, destacando los Residuos Sólidos con un 100%, el Control de Plagas con un 98,6% y la Recuperación de Inmuebles privados con un 86,5% de cumplimiento respecto de lo planificado. Finalmente, respecto de la comparación con experiencias de proyectos de envergadura y complejidad similar desarrollados en Chile y/o el extranjero, se tiene que por lo constatado, y asumiendo las diferencias estructurales, culturales, de tiempo y de proceso entre los 3 casos extranjeros y el chileno, se puede afirmar que el caso Valparaíso, se aleja en aspectos sustánciales
5 respecto de lo que se efectúa internacionalmente en la materia. La planificación y gestión de las acciones en las áreas urbano patrimoniales están vinculadas a esquemas normativos y planes mayores. Estos planes se conciben de largo plazo, llevando a cabo un seguimiento permanente, corrigiendo fallas y fortaleciendo potencialidades. Resulta fundamental la inclusión en estos planes de la variable vivienda, transportes y manejo medioambiental de los recursos naturales y culturales de las áreas urbano patrimoniales que se intervienen.
Análisis y Evaluación Estructura de Organización Para la Ejecución (4.2.3). En este punto se analizó y evaluó la estructura institucional implementada para la ejecución del Programa, elaborándose un cuadro, donde se resume las responsabilidades asignadas a cada participante del Programa, según el ROG, indicando la pertinencia de las responsabilidades asignadas (incluidos comentarios al respecto) y el nivel de cumplimiento observado. En general, el nivel de cumplimiento se sostiene sobre el 80% y para el caso de la pertinencia, entendida como, la asignación de responsabilidad consistente con las facultades propias de la institución a la cual se le asignan, se obtuvo alrededor de un 92% considerando como participantes al Directorio del Programa, SUBDERE, UEP y co-ejecutores. En tanto, en la estimación del porcentaje de cumplimiento de las funciones asignadas al Directorio, se tomó en consideración las tareas asignadas en el Reglamento Operativo General, ROG. Para este análisis se confeccionó una tabla por año con: fecha de realización, Lugar de Reunión, Asistentes, Tabla de Reunión, Total de puntos abordados, total de acuerdos alcanzados, el detalle de los Acuerdos tomados, Nivel de Acuerdo, Estimación Porcentaje de cumplimiento de Funciones asignadas. La asignación de categoría a las actividades en su entendido de actividades Estratégicas, Tácticas u Operativas, se realizó para los acuerdos tomados, en base a las funciones establecidas en el ROG para el Directorio. De lo anterior, en términos específicos es posible establecer que un análisis basado en el número de decisiones tomadas por reunión del directorio, no es un indicador adecuado para medir eficacia y/o eficiencia del mismo, principalmente porque los proyectos que se revisan en las reuniones de Directorio tienen distinta cobertura temporal y distinto ámbito de aplicación, de esta manera una reunión con menos temas tratados que otra, no refleja menor nivel de eficiencia, porque los temas tratados en la primera son principalmente estratégicos, siendo por el contrario en las otras reuniones, operativos. De los temas contemplados en los PEP y POA correspondientes, se describe una alta correlación entre lo tratado en las reuniones, sin embargo, cuando no se cumple esta condición, no existe generalmente una referencia clara en las actas de las reuniones del directorio la razón de esta disonancia Respecto al análisis de los resultados en cuanto a las herramientas de apoyo a la gestión, se observa que la mayor participación de los encuestados fue en los procesos de inducción para el cumplimiento de sus funciones, alcanzando al 76%. En contraste, el porcentaje más bajo
6 corresponde a quienes se les entregó algún manual o documento para dicho cumplimiento, alcanzando sólo al 52%. Por otra parte, para cada una de las herramientas de gestión, hubo al menos un 20% de los encuestados que no recibió instrucciones sobre ella Finalmente, respecto a la estimación del gasto de administración requerido para una adecuada gestión del Programa, tradicionalmente en la Evaluación de Programas, se trabaja con una estimación porcentual de la inversión que realiza el mismo Programa en evaluación. En él, los valores del gasto de administración fluctúan entre el 3% y el 6% de la inversión, y que en el caso particular de este programa, este en la actualidad se está acercando al ese 6% Respecto de las actividades de participación ciudadana, su análisis y evaluación, si bien existió preocupación en incorporar las propuestas ciudadanas a los diseños de proyectos, la decisión relativa a la priorización de éstos (referida al directorio) no contemplaba la participación de la comunidad. En este sentido, el Programa como tal, no logró establecer formas de participación ciudadana que pudieran ejercer control sobre su marcha general, restringiéndose a la fase de diseño de proyectos específicos.
Análisis y Evaluación de la Calidad de las Actividades de Participación Ciudadana (4.2.4). Si bien es cierto que no se concretaron instancias de participación generales del Programa, hubo varias instancias de participación en quince proyectos, destacándose algunos que operaron como soluciones ad-hoc a controversias. La fórmula más corriente de participación en el contexto de este Programa corresponde a reuniones alternadas con directivos vecinales y asambleas. Según registros de participación ciudadana estudiados, ésta abarcó en todos los casos estudiados los niveles de información y consulta. Se observa niveles resolutivos en cuatro proyectos, asumiendo la forma de compromisos entre vecinos y el PRDUV. Hay un número importante de casos (40%) en que la incidencia de la participación ciudadana fue baja por lo inconducente pues los proyectos no fueron priorizados por el Directorio del programa. En cambio en los casos en los que los proyectos fueron priorizados se estima una alta incidencia en la participación ciudadana con una representación de un 33,33% de los proyectos, mientras que un 26,66% de los proyectos tiene incidencia media. Consecuentemente con lo citado en los párrafos superiores se puede establecer que la cobertura de la participación del PRDUV en el período analizado fue amplia para el contexto país; pero fue menor a la esperada en relación con los estándares fijados originalmente para el Programa.
7 Análisis y Evaluación de la Coordinación en el Territorio y Tiempo de las Actividades Ejecutadas por el Programa y por Otros Actores Relevantes (4.2.5). El objetivo de este producto fue realizar un análisis y evaluación del nivel de coordinación de las distintas acciones efectuadas por el Programa, en el período 2006-2010, cruzando esta información, con la aplicación; en el mismo período y territorio, de intervenciones desarrolladas por otros actores; a través del manejo, análisis y evaluación de información territorial georreferenciada. Por “otros actores relevantes” se entendió acciones, intervenciones y proyectos realizados tanto por organismos públicos, tales como SERVIU y privados. Del universo de casos, definición y descripción de los productos planimétricos considerados en el análisis, se elaboraron tablas de atributos y fichas de relevamiento de información que han sido utilizadas para recabar información en la Dirección de Obras Municipales. A) INICIATIVAS DEL PROGRAMA. Considera un total de 46 iniciativas, en espacios públicos, inmuebles públicos y privados, y servicios y equipamientos de la ciudad. B) INICIATIVA DE OTROS ACTORES RELEVANTES. Considera un total de 10 iniciativas, correspondientes a obras de rehabilitación patrimonial que cuentan con Recepción de Obras, estos proyectos se sitúan en los EPI o cercano a ellos, y representan obras de rehabilitación sobre preexistentes con destinos de carácter residencial, turístico y/o comercial vinculados a un impacto donde se sitúan enriqueciendo y conservando el patrimonio arquitectónico y urbano, complementando los objetivos del Programa, especialmente en lo referido a la Componente Urbana, y considera 3 iniciativas de SERVIU: 1) Mejoramiento Entorno Plaza Echaurren, 2) Mejoramiento Pasaje Matriz y Entorno y, 3) Mejoramiento calle Serrano.
Respecto del objetivo general del Programa, cual fue “contribuir a la revitalización de la ciudad de Valparaíso, poniendo en valor el patrimonio urbano de la ciudad como fundamento de nuevas actividades económicas, culturales y sociales que beneficien a la población”; se puede concluir que el período 2006 – 2010 analizado y evaluado, permitió sentar algunas iniciativas clave para la “puesta en valor” del patrimonio urbano de la ciudad, a través de iniciativas de orden urbano estructurante, tales como Mejoramiento de Vías y Espacios Públicos; y otras radicadas en Servicios y Equipamientos en la Ciudad, cuyo principal aporte fue mejorar la funcionalidad y ambiente en el espacio urbano, tanto en algunos sectores del plan, como en los cerros. Esto representa un aporte destacable, si se considera que desde el año 2001, y especialmente desde 2003, con la Nominación del Área Histórica de Valparaíso, como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO, la ciudad y el Estado de Chile, requieren demostrar a nivel local, nacional y mundial, que existen esfuerzos por aminorar el deterioro social, urbano y arquitectónico de la ciudad, orientando al patrimonio como factor desencadenante de desarrollo sostenible, permanente e integral.
8 No obstante lo señalado, el desempeño específico en el territorio urbano, definido por los Entornos Patrimoniales Integrados y otros sectores de la ciudad relacionados, fue deficitario, incompleto y dispar, de acuerdo a: los rendimientos de inversiones programadas / inversiones reales avanzadas, los avances de inversión logrados de acuerdo a cada tipo de intervención , los avances de inversión de acuerdo a etapas predefinidas para las iniciativas, y la expresión del desempeño de las iniciativas del Programa en el territorio físicamente intervenido. En particular, para los rendimientos de inversión avanzada por año, y el acumulado al 2010, durante cinco años de ejercicio del Programa, demostró que de un global proyectado de $41.384.453.564.-, sólo se avanzó una inversión real de $13.058.426.643.-, arrojando un logro del 31,6% respecto de lo presupuestado, quedando sin concreción real un significativo porcentaje del 68,40 % de la inversión originalmente programada. En el caso del desempeño final de las iniciativas avanzadas y su expresión concreta en el territorio, se concluye que al ser bajos los porcentajes de iniciativas que avanzan a estados reales de inversión, o que esta inversión no alcanza los niveles programados, la expresión física en la ciudad es mínima y, además, los logros en el espacio urbano no muestran un equilibrio – proporción, respecto de las superficies servidas, para los Entornos Patrimoniales Integrados, que constituyen la base estratégica urbano patrimonial del programa. Así, considerando que el objetivo determinado para estos EPI, fue “recuperar áreas territoriales delimitadas, con valor patrimonial y potencial económico, por medio de inversiones en: vías y espacios públicos y bienes inmuebles (públicos y privados)”; se puede concluir que el proceso de recuperación se caracterizó por una intensidad numérica desigual de acciones en el territorio, poco proporcionada a sus extensiones; lo que en definitiva, haciendo que a su vez, el objetivo general del Programa, no haya podido alcanzarse en el ámbito territorial, tal como estuvo presupuestado en su formulación inicial. Como resultado de las intervenciones efectuadas por otros actores relevantes, en el mismo territorio en el cual actuó el Programa, se puede concluir que son principalmente las iniciativas SERVIU (inversiones compartidas con PRDUV), consistentes en Mejoramiento de Espacios Públicos, las que mejor aportan a los objetivos del Programa, actuando sobre su base territorial estructurante, mejorando la calidad y funciones de espacios públicos patrimoniales (EPIs). Dichas obras, incentivan el desarrollo de un lugar de la ciudad muy debilitado por deterioros físicos, sociales y económicos, en el sistema histórico urbano y arquitectónico del Área Histórica del Puerto, principalmente en las EPI 1 Barrio Puerto – Cerro Santo Domingo y EPI 3 Plaza Justicia – Cerro Cordillera. Respecto de los casos de inversión privada analizados para el período, si bien representan aportes a la dinámica comercial, turística y patrimonial del Área Histórica UNESCO, no es posible señalar un proceso causa – efecto asociado directamente al Programa; debido a que este tipo de intervenciones se vienen dando crecientemente previo al Programa, específicamente desde 2003 con la declaratoria UNESCO para Valparaíso.
9 Evaluación de la Gestión del Programa (4.2.6) En cuanto a la ejecución del Programa versus lo programado en él, se puede concluir que, al año 2010, se encuentran terminadas un 89,2% (881) de las adquisiciones (entendiéndose por tal, contratos asociados al desarrollo de alguna iniciativa, y que se plasma en un código para cada una de ellas), encontrándose en ejecución el 10,8% restante. Respecto de la calidad de los términos de referencia, se observa que las bases administrativas no contemplan un congelamiento del plazo mientras dura la revisión de las entregas parciales, lo cual redunda finalmente en un aumento de los plazos y por ende en un atraso de la programación de tal iniciativa. En cuanto a la evaluación de la variación del presupuesto del Programa en el tiempo, se puede concluir que los presupuestos definidos tanto para las licitaciones públicas como para la contrataciones directas, en la mayoría de los casos no sufren modificaciones durante la ejecución de la obras. De la evaluación de eficiencia de los procesos de aprobación se tiene un promedio de 2 y un máximo de 5 iteraciones, que corresponden principalmente a observaciones de organismos técnicos tales como SERVIU Región de Valparaíso. Respecto de la evaluación de nivel de coordinación en el territorio y tiempo de las actividades ejecutadas por el Programa y por otros actores relevantes, existe una adecuada coordinación, puesto que las iniciativas cumplen con los plazos de término establecidos, llegando esta instancia de coordinación también con las empresas de servicios como ESVAL y CHILQUINTA.
10 Identificación de las Causas de las Desviaciones Encontradas (4.2.7) Para estos fines se realizó un análisis pormenorizado respecto de cada uno de los puntos de las bases (4.2.1 al 4.2.6), incorporando en dicho trabajo tanto las causas de desviación identificadas, como también las recomendaciones para solucionar los problemas detectados. A continuación, se presenta un extracto de éstas:
Causas
Desviaciones
Recomendaciones
Los indicadores del Componente Recuperación Urbana establecidos no dan cuenta de indicadores que midan aspectos cuantitativos de los proyectos del componente, o de aquellos cualitativos que tienen relación directa con los impactos sobre el territorio, la población, el patrimonio y la economía buscada en los objetivos. Los indicadores del componente Recuperación Urbana corresponden a la dimensión eficacia, no existiendo indicadores que midan las otras dimensiones Existen seis indicadores del Componente Desarrollo Institucional de la IMV que no se encuentran asociados directamente a objetivos específicos de la componente. Inexperiencia de los profesionales de la UEP en los inicios del Programa, para definir plazos de ejecución de proyectos, así como desconocimiento del funcionamiento de la administración pública, cuyos procesos y tramitaciones tienen tiempos significativos, que deben ser considerados en la estimación de plazos de ejecución de proyectos
Indicadores que entregan una visión errada y/o incompleta de la eficacia, eficiencia y calidad de los proyectos ejecutados por el Programa, por lo que no son una herramienta válida de Evaluación
Generar una nueva Matriz de Marco Lógico con indicadores apropiados para el Programa y sus componentes
Indicadores que entregan una visión errada y/o incompleta, por lo que no son una herramienta válida de Evaluación
Generar una nueva Matriz de Marco Lógico con al menos un indicador por dimensión
Indicadores que no constituyen un aporte a la evaluación del Programa
Generar una nueva Matriz de Marco Lógico con indicadores apropiados para el Programa y sus componentes
El Directorio presenta una muy baja operatividad tanto en la regularidad y frecuencia de las reuniones, como en la cantidad de decisiones tomadas en cada una de ellas
Cuando la toma de decisiones no es oportuna, se corre riesgo de generar atrasos en la ejecución de los proyectos.
Directorio con énfasis local y plural, con participación de co-ejecutores y entes privados/ciudadanos, como una Corporación.
No se estableció el plan de participación ciudadana de tipo general que se consideró en matriz de marco lógico, optándose por participación ciudadana en proyectos específicos.
La participación se desarrolla a nivel de proyectos específicos, con cobertura cercana al 25% (amplia para el contexto país, pero menor a la esperada en relación con los estándares fijados para este programa), produciéndose mayor desvinculación con la marcha general del PRDUV.
Considerar plan de participación ciudadana de tipo general que vincule sistemáticamente a la población en la marcha general del programa así como en proyectos específicos.
En relación a los Programas Operativos Anuales y los avances y resultados logrados en la ejecución del Programa entre los años 2006 y 2010, se concluye que en general los porcentajes de cumplimiento del gasto son bajos, por ejemplo, para el componente de Recuperación urbana es de 42% en todo el periodo de evaluación, pese a ser lo de mayor relevancia en el presupuesto del Programa. Por esta razón el Programa tampoco logra porcentajes de cumplimiento del gasto mayores al 50%, con excepción del año 2007.
Hacer propuestas realistas de plazos de ejecución de proyectos Definir criterios de priorización y despriorización de iniciativas y/o gasto en general, en cada una de las componentes
11 Falta de un Plan Director previo a la implementación del Programa
Falta de mayor énfasis de coordinación del Programa con organismos públicos tales como SERVIU, MOP, y servicios públicos; lo que a su vez está vinculado a la inexistencia de un Plan Director.
Los tiempos de aprobación de los informes finales involucran plazos que en algunos casos exceden a la duración total del estudio, debido a que los organismos aprobatorios conocen sólo en esta instancia los proyectos. Ejemplos de ellos son los EEPP del cerro Sto. Domingo cuyo plazo de ejecución del diseño fue de 6 meses y la aprobación del informe final implicó 496 días. Más extremo aún el caso de EEPP Cerro Toro con 4 meses de ejecución del diseño y 993 días de aprobación del informe final.
Falta de distribución equilibrada de iniciativas en el territorio, y de su aplicación integral a partir de los 4 tipos en cada EPI, en proporción a la superficie servida. Esto llevó a beneficiar notoriamente áreas que ya contaban con una dinámica comercial y turística, independiente del Programa, tales como la EPI 4 (Barrio Financiero – Cerros Alegre y Concepción), dejando el condiciones desiguales a otras EPI, especialmente EPI 5, la que cuenta con la mayor superficie del Programa. Bajos desempeños en iniciativas de aporte al mejoramiento estructural del espacio urbano, mediante obras de infraestructura, que permitieran dotar a la ciudad (EPIs) de soluciones de largo plazo, posibilitando la generación de un ambiente propicio para la inversión privada, y mejorando la calidad ambiental del espacio público. Al contrario, se constata el énfasis que dio el Programa a iniciativas de mejoramiento ornamental de corto y mediano plazo. Atrasos en la ejecución presupuestaria y en el avance de los proyectos
Previo a la implementación de cualquier Programa contar con un plan director o maestro, que siente los lineamientos base para implementar gestión y posterior monitoreo, en el territorio.
Establecimiento de una mayor participación directa de los organismos públicos en la planificación y gestión en proyectos estructurantes para la ciudad; lo que debiera formar parte del Plan Director referido.
Generar mesas de trabajo para cada iniciativa con todos los organismos involucrados en ella, desde el momento de la elaboración de las bases hasta la aprobación final
12 Análisis y Evaluación del Diseño y los Resultados de los Componentes del Programa (4.2.8) Para la componente Recuperación Urbana en su evaluación no se cumplen las metas definidas, toda vez que ningún proyecto se materializó, en los plazos estipulados, con excepción de la señalización del área patrimonial. Los factores críticos encontrados son: • • • •
• •
Despriorización de iniciativas por parte del Directorio Falta de acuerdo en los organismos involucrados respeto de las características y alcances de los proyectos a ejecutar Requerimientos de estudios técnicos complementarios por parte de los organismos técnicos competentes Desconocimiento de la UEP, en los inicios del Programa, de la cantidad y complejidad de los actos administrativos requeridos en las distintas etapas del ciclo de vida de las iniciativas de inversión Falta de un instrumento ordenador de la planificación de los proyectos, previamente establecido como orientación (Plan Director o Plan Maestro) Falta de un sistema de seguimiento o monitoreo del proceso de vida de cada proyecto en su situación territorial, el que debiera haber formado parte constitutiva al momento de formular las programaciones POA anuales
Para la componente Desarrollo Económico y Sociocultural, su evaluación en el cumplimiento de las metas definidas es parcial. Los factores críticos encontrados son: • •
Despriorización de iniciativas por parte del Directorio Modificación de las características de las iniciativas durante el desarrollo de las mismas, obteniéndose productos distintos a los originalmente contemplados
Para la componente Comunicación Y Participación, su evaluación en el cumplimiento de las metas definidas es parcial. Los factores críticos encontrados son: • •
Ambiciosa cobertura de participación Inexistencia de un Plan de comunicaciones
Para la componente Desarrollo Institucional IMV el único logro por parte del Programa se concentra en una nueva organización municipal concretada a partir del estudio realizado para estos efectos por el PRDUV. Para el caso de la contratación e implementación de los sistemas de gestión e información, a partir del análisis financiero de esta componente, se concluye un logro parcial, por lo que evidentemente no hubo una contribución real de relevancia para el Municipio. Por tanto, la contribución real del Programa en este ámbito fue la nueva organización municipal.
13 Análisis y Evaluación de Riesgos (4.2.9) Realizando un análisis y evaluación de los mismos se puede concluir que el principal riesgo para el logro de las metas de ejecución en los aspectos antes señalados, es el atraso respecto de lo planificado. Ello se debe principalmente a la subestimación de los tiempos requeridos para el desarrollo de cada una de las etapas involucradas. Esta subestimación, tiene dos causas principales. En primer lugar, la falta de experiencia en los inicios del Programa, en la cantidad y duración de los distintos procesos administrativos que exige el Estado para la ejecución de los proyectos. Ello principalmente, debido a la particularidad que reviste el diseño institucional adoptado para este Programa. Un segundo elemento, es una subestimación de los tiempos de revisión y aprobación por parte de los organismos técnicos competentes de los proyectos en desarrollo. Ello causado por la variabilidad de los mismos al depender de la calidad del trabajo del consultor y/o contratista, de la carga laboral que posea el organismo revisor al momento de recibir el requerimiento, y de la eventual solicitud de estudios complementarios no contemplados en el encargo original. A partir de la matriz de riesgo, se deduce que una forma de reducir el mismo es por un parte, la incorporación de la experiencia acumulada por el Programa en la estimación de plazos. Por otra parte, la coordinación temprana y permanente con todos los organismos involucrados en la concreción de una iniciativa. Cabe hacer presente, que lo anterior no disminuye plazos sino que permite una adecuada estimación de los mismos, de manera de evitar atrasos en la programación. Como se hace mención en el punto siguiente, la disminución real de plazos sólo se lograría con un rediseño institucional del Programa. Propuesta de Indicadores de desempeño – Revisión de Marco Lógico (4.2.10) Del análisis realizado para esta actividad, se concluye que la Matriz de Marco Lógico considerada originalmente para el desarrollo y evaluación de este Programa, no era la adecuada. Los supuestos base, así como los indicadores de desempeño, en su gran mayoría, no resultaron válidos ni pertinentes para evaluar este Programa. Asimismo se estimó que de los 29 indicadores señalados en la matriz inicial, sólo 12 de ellos (41.4% del total de los indicadores de la Matriz) fueron encontrados como válidos. En este sentido, la Consultora, después de analizarla en su totalidad, consideró presentar una nueva propuesta, que bajo su lógica vertical, modifica los componentes, de tal forma, que a partir de los 4 señalados, a saber: Recuperación Urbana, Desarrollo Económico y Sociocultural, Desarrollo Institucional de la IMV y finalmente Participación Ciudadana; realiza una reestructuración que introduce una nueva componente denominada: Estrategia de Gestión Patrimonial para Valparaíso, además separa el Desarrollo Económico del Sociocultural, transformándose entonces, en dos, y concluye con un nuevo nombre asociado al componente IMV, denominado Desarrollo Institucional de la IMV para la gestión y puesta en valor del patrimonio.
14 Con mayor detalle en el Informe en su formato extenso, se puede encontrar, la nueva propuesta de matriz, con nuevos indicadores, supuestos y medios de verificación. Sin embargo, es importante recordar que la Matriz de Marco Lógico, no define los alcances ni del propósito ni de las componentes. Las EPI tal como se señala, variaron, sin embargo lo importante era terminarlas durante el Programa, por lo que la evaluación es: cuántas de ellas se terminaron. En otras palabras, la matriz de marco lógico no evalúa si las EPI cambiaron o no, tampoco le corresponde pronunciarse, en el caso que hubo cambios, si ellos fueron acertados o no. Lo que si debe hacer es evaluar si se terminaron, pues ello era parte de los objetivos del Programa. Por otra parte, en la Matriz de Marco Lógico se presentan los respectivos indicadores asociados a cada uno de los objetivos (Componentes) propuestos. En este caso, se entiende que los indicadores expuestos deben ser totalmente coherentes con lo perseguido por el Programa para cada Subcomponente.
Conclusiones y Recomendaciones Finales (4.2.11) Conclusiones Generales El Programa de Recuperación urbana de Valparaíso tuvo como principal aporte el posicionar el concepto de “Valparaíso cuidad patrimonial” tanto en la comuna como a nivel nacional. Su desarrollo permitió avanzar en la puesta en valor del patrimonio de Valparaíso, sin embargo, debido a las ambiciosas metas consideradas en sus orígenes, la evaluación de eficacia del mismo es extremadamente baja. Ello redunda además, en una baja valoración de la comunidad, de los esfuerzos realizados por el Programa. Los 5 años evaluados por este estudio, muestran la concreción de una unidad ejecutora del Programa altamente calificada en aspectos programación y control de gestión interna, así como grandes esfuerzos para la coordinación de estas materias con los organismos Co ejecutores. Respecto de la ejecución presupuestaria del Programa, esta fue baja, pues a excepción del año 2008 donde se logró un 78,1% de ejecución presupuestaria, los otros años evaluados, no superaron el 55%. Cabe mencionar sin embargo, que no todas las componentes del Programa presentaron una baja ejecución presupuestaria, destacando el Desarrollo Institucional de la IMV, que presentó gastos incluso mayores a los presupuestados durante varios años del periodo de evaluación. Se concluye además, que el Programa justifica plenamente su continuidad, toda vez que el problema que le dio origen no ha sido resuelto, sin embargo, esta continuidad queda sujeta a la revisión de una serie de aspectos relacionados principalmente con el diseño institucional del mismo, y que fueron detallados en los puntos anteriores.
15 Por último, se hace presente que dada la situación financiera de la IMV, constituye un desafío aún mayor la puesta en valor SUSTENTABLE del patrimonio de Valparaíso, el que necesariamente es un desafío de largo aliento. Recomendaciones Finales El problema que da origen a este Programa (pérdida de valor del patrimonio) aún existe lo que justifica la continuidad del mismo. Sin embrago, hay aspectos que deben ser mejorados para justificar su prolongación en el tiempo. Sin embargo, esta continuidad tendrá sentido sólo si se realiza una revisión completa y profunda del diseño institucional que respalda al PRDUV. Tal como se señaló, la eficacia del Programa es escaza, siendo una de las razones principales, el engorroso diseño que lleva a una falta de independencia en todos los aspectos que dicen relación con la ejecución de iniciativas. Por otra parte, una continuidad del mismo, asegurará el éxito esperado sólo si se revisa la gestión y/o organización, introduciendo las modificaciones que aseguren la existencia de criterios explícitos y concordantes con los objetivos del programa en la priorización de iniciativas de inversión. Otro aspecto fundamental que debiera constituir un requisito para la continuidad del programa es la existencia del Plan de Gestión patrimonial que oriente las iniciativas de inversión. Del mismo modo, constituye un requisito importante para justificar la continuidad del programa, el velar por la existencia de mecanismos que aseguren la imposibilidad de asignar recursos para resolver problemas propios de la operación municipal y que nada tienen que ver con el propósito y componentes del Programa. En suma, sólo mejorando los aspectos señalados se podrá justificar la continuidad del PRDUV. Respecto del Diseño, se recomienda un rediseño institucional del Programa, con atribuciones para intervención sobre el territorio, ya sea este espacio público o bien nacional de uso público. En caso de mantenerse la figura de un Directorio del Programa, se recomienda velar porque sus integrantes tengan directa relación con el logro del propósito del Programa, generar una figura administrativa que asegure una coordinación con todos los organismos involucrados desde la etapa de perfil de proyecto hasta su concreción y que la definición de metas anuales del programa considere una asignación presupuestaria consistente con ellas, así como plazos acordes a los procesos administrativos involucrados. De la Organización y Gestión, se recomienda que una vez definido el diseño institucional del Programa, se elabore un organigrama acorde a éste, el que quede sancionado con el acto administrativo que corresponda. Además, generar y mantener actualizada una base de datos que permita el cálculo periódico de todos los indicadores de la MML. Definir si la estrategia de intervención adecuada para el logro del propósito de este Programa es territorial o por línea de
16 financiamiento, y luego de ello se sugiere velar por la aplicación de tal criterio en la definición de las distintas iniciativas de inversión. Se recomienda que previo a una eventual nueva versión del Programa, se sancione por parte de los organismos competentes, una estrategia de gestión patrimonial. En caso de no ser posible por ausencia de recursos, deberá constituir la primera tarea de la eventual nueva versión del Programa, no pudiendo avanzar sobre nuevas iniciativas sin la existencia de una sanción de dicho instrumento. Se recomienda contemplar una actividad de seguimiento de las iniciativas terminadas, de manera que la información generada a partir de ellas constituya un insumo en el análisis y diseño de nuevas iniciativas y finalmente que sólo una vez definidos los plazos reales de concreción de iniciativas de inversión, se informe a la comunidad de los plazos y alcances del Programa, evitando así generar falsas expectativas. Respecto de la gestión en el territorio y el espacio urbano, se recomienda que la continuidad del Programa u otro similar, considere la distribución equitativa de iniciativas para las áreas urbanas a desarrollar; integrando al mismo tiempo intervenciones estructurantes en el espacio público, con la recuperación de inmuebles públicos y privados, así también con equipamientos en la ciudad. Resulta imprescindible coordinar la planificación de las intervenciones a partir de un Plan Director o Plan Maestro, vinculado a la calidad ambiental de los recursos naturales y culturales, el que debe ser monitoreado en sus logros, corrigiendo desviaciones y potenciando aciertos. Por último, en la dinámica territorial de recuperación de áreas relevantes, es necesario situar a la vivienda y sus servicios complementarios, en sus escalas urbana, barrial y vecinal, como eje de las acciones, tendiendo a conservar a los habitantes en sus lugares identitarios.