Issuu on Google+

Conflicto armado y delincuencia organizada Escenarios de corrupción A propósito del caso de Colombia

INFORME PRESENTADO A TRANSPARENCIA POR COLOMBIA*

Luis Jorge Garay Salamanca (Dirección académica)

Claudia Marcela Herrera Galvis Uriel Eduardo Torres Castro Ludy Jeannette Bacca Caicedo

Bogotá, julio de 2007

*

Las opiniones y juicios expresados son entera responsabilidad de los autores y no comprometen de manera alguna la posición oficial de Transparencia por Colombia como entidad financiadora del estudio, ni tampoco la de la Fundación Konrad Adenauer ni la de Indupalma, financiadores de esta publicación. Se agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de María Claudia Medina Villegas a una versión preliminar.


© Cuadernos de Transparencia # 13

ISSN: 1657-7736 Colombia - América del Sur Julio 2007

Autores Luis Jorge Garay Salamanca (Dirección académica) Claudia Marcela Herrera Galvis Uriel Eduardo Torres Castro Ludy Jeannette Bacca Caicedo Junta Directiva Alejandro Linares Cantillo Andrés Echavarría Olano Catalina Ortiz Guillermo Carvajalino Sánchez Gustavo Bell Lemus Ramiro Santa García Rodrigo Gutiérrez Duque Rosa Inés Ospina Rubén Dario Lizarralde Montoya

Esta publicación contó con el apoyo financiero de la

FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER e INDUPALMA

Consejo Rector Rodrigo Gutiérrez Duque Alejandro Linares Cantillo Rosa Inés Ospina Andrés Echavarría Olano Gustavo Bell Lemus Directora Ejecutiva Margareth Flórez Transparencia por Colombia Calle 92 N° 16-30 Piso 5 Bogotá, D.C. Tel.: 622 6562 www.transparenciacolombia.org.co

Corrección de estilo Susana Nivea

Realización Editorial y Gráfica Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas -JAVEGRAF-


CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIAPRIMERA ORGANIZADA PARTE.ESCENARIOS GASTO MILITAR: DE CORRUPCIÓN ¿UN ESCENARIO A PROPÓSITO PROPICIODEL PARA CASO LA CORRUPCIÓN? DE COLOMBIA

CONTENIDO PRESENTACIÓN ........................................................................................................... 7

PRIMERA PARTE GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN?. ............ 9 1.

CORRUPCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES . ......................................... 9 Definición ................................................................................................................ 9 Determinantes e impactos .................................................................................... 10 Mediciones ........................................................................................................... 11 Panorama global .................................................................................................. 12

2.

TENDENCIAS MUNDIALES DEL GASTO MILITAR . ......................................... 14 Definición de gasto militar .................................................................................... 14 Tendencias globales ............................................................................................. 16

3.

PANORAMA INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR DEFENSA . ........................................................................................................... 18 Algunas evidencias ............................................................................................... 18 El gasto militar ¿un escenario de corrupción? ...................................................... 23 Impacto de la corrupción en las compras del sector de la defensa ...................... 25 El comercio de armas como escenario propicio a la corrupción .......................... 27

4.

CONFLICTO ARMADO, GASTO MILITAR Y FALLAS DEL ESTADO EN COLOMBIA . .................................................................................................. 29 Gasto militar colombiano en el contexto internacional ......................................... 29 Composición y evolución del gasto en defensa en Colombia .............................. 33

5


6

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA CONTENIDO Recursos de cooperación de Estados Unidos ...................................................... 40 Gasto en defensa y su relación con el gasto social ............................................. 41 Principales problemas en el manejo del presupuesto militar: Ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos ......................................... 45 SEGUNDA PARTE DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA: FUNCIONALIDAD DEL ESTADO Y COMPROMISO DE RECURSOS PÚBLICOS .... 55 5.

PÉRDIDAS PATRIMONIALES DEL ESTADO EN MEDIO DEL CONFLICTO Y LA DELINCUENCIA ORGANIZADA . ............................................................... 55 Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la defensa ................................................................................................................. 56 Asignación, manejo y administración de los bienes incautados: un foco de ineficiencia y detrimento patrimonial para el Estado ............................................ 60

6.

RESPUESTA DEL APARATO JUDICIAL FORMAL A LOS PROBLEMAS DE DELINCUENCIA Y CORRUPCIÓN . ...................................... 64 Falencias en el sistema de justicia ....................................................................... 64 Tipología de delitos ............................................................................................... 69 Costos del sistema penal para el Estado ............................................................. 72 Otros costos para el Estado ................................................................................. 74 Anomalías disciplinarias en el sistema de justicia ................................................ 77

7.

RENTAS ILEGALES Y CAPTURA DE FONDOS PÚBLICOS: MOTOR DE LOS GRUPOS ARMADOS ILEGALES . .......................................... 77 Financiación de los grupos armados ilegales ....................................................... 77 Narcotráfico .......................................................................................................... 79 Extorsión ............................................................................................................... 80 Secuestro ............................................................................................................. 82 Apropiación de fondos públicos: un componente de la captura del Estado ......... 85

8.

CONCLUSIONES . ............................................................................................... 92 Bibliografía .......................................................................................................... 98 Anexos ............................................................................................................... 106


CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIAPRIMERA ORGANIZADA PARTE.ESCENARIOS GASTO MILITAR: DE CORRUPCIÓN ¿UN ESCENARIO A PROPÓSITO PROPICIODEL PARA CASO LA CORRUPCIÓN? DE COLOMBIA

PRESENTACIÓN

E

n 2003, la Unesco invitó a la Corporación Transparencia por Colombia a participar con una ponencia en su Simposio sobre Violencia y Corrupción. Dada la importancia

del foro y el interés que el tema tenía para Colombia, la Corporación acudió al economista e investigador Luis Jorge Garay, que en el pasado reciente se había interesado en estos problemas. El profesor Garay aceptó con entusiasmo el reto intelectual de liderar un equipo de investigadores y escribir este estudio sobre la relación entre violencia, narcotráfico y corrupción. Él donó su tiempo y su trabajo para la preparación, no sólo de este documento, sino de los ajustes posteriores que hicieron posible su publicación, deferencia que la Corporación agradece inmensamente. Este estudio que Transparencia por Colombia entrega hoy al país y a la comunidad internacional, demuestra que en Colombia la corrupción no es el principal factor generador de violencia. Señala, en cambio, que la violencia crea escenarios de riesgo que facilitan la corrupción, y dificultan la ejecución y el éxito de políticas que la combatan. En síntesis, plantea que corrupción y violencia se refuerzan mutuamente, y el producto de esta dinámica es la deslegitimación del Estado. La violencia ha sido una constante en la historia colombiana. Dos de sus principales manifestaciones, el narcotráfico y el fortalecimiento de los grupos armados ilegales, han conducido al debilitamiento de la gobernabilidad y los valores sociales en el país. Como es de esperarse, esta dinámica ha generado un escenario propicio para el auge de la corrupción, y a la vez se ha convertido en un obstáculo para combatirla. De la misma manera, el desarrollo de una fuerte política de seguridad y el consecuente incremento en el gasto militar, ha expuesto al Estado a mayores riesgos de corrupción. Desde otro punto de vista, la violencia y el narcotráfico también imponen barreras al efectivo desempeño de la justicia, que se ve afectada no sólo por los riesgos de corrupción a su interior, sino por las amenazas a la vida e integridad personal de los responsables de ejercerla. Los mismos riesgos asumen quienes, desde la sociedad civil, pretenden ejercer veeduría frente a los fenómenos de corrupción y violencia. Pero los fenómenos de violencia, narcotráfico y grupos armados ilegales, unidos con la intensidad que los vive Colombia han presionado una mutación mucho más peligrosa de la corrupción: la captura del Estado. En Colombia este fenómeno trasciende la influencia ilegítima de intereses privados sobre las decisiones estatales para centrarse en la búsqueda del dominio de amplias esferas del poder, para tomarlo como propio y

7


8

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA PRESENTACIÓN servirse de él, de sus recursos y posibilidades para conseguir sus propios fines. Representa un sistema de delincuencia organizada que acudiendo a la violencia y a la corrupción, emprende acciones sistemáticas de usurpación y expoliación de lo público en las esferas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y que por ende impregna el conjunto de la sociedad. La información empírica del caso colombiano, recopilada en este estudio, valida la hipótesis de que un entorno de violencia compleja en donde concurren corrupción, narcotráfico y grupos armados aumenta los riesgos de corrupción y conduce a diversos intentos de capturar el Estado. Por lo tanto, en este contexto, Transparencia por Colombia considera que los esfuerzos que se adelanten por construir escenarios de convivencia pacífica deberían tener efectos positivos en reducir las prácticas de corrupción. Lo anterior, sin perjuicio de los esfuerzos simultáneos que se deben desarrollar por combatir directamente la corrupción, y que el Estado y la sociedad civil han venido desarrollando de forma importante. Se espera que esta publicación entregue al Estado colombiano, a líderes de opinión, al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil, elementos que permitan comprender mejor la relación existente entre violencia, narcotráfico y corrupción, así como identificar sus manifestaciones y proponer las medidas para contrarrestar los nefastos efectos que genera este fenómeno sobre la institucionalidad democrática y la consolidación del Estado de Derecho en nuestro país. Transparencia por Colombia aspira a que este documento despierte el interés nacional por el tema, anime nuevas reflexiones y estimule medidas audaces para contrarrestar los riesgos aquí señalados desde distintas perspectivas. Espera también que esta publicación responda en cierta medida al creciente interés de la comunidad internacional por la situación colombiana, en particular por los vínculos existentes entre violencia, narcotráfico y corrupción, para alentarla así a cooperar con el país en la búsqueda de respuestas estructurales a esta problemática. Sea esta, finalmente, la oportunidad para agradecer a Rosa Inés Ospina, consejera rectora de "Transparencia por Colombia", por su interés y su aliento en el desarrollo de este estudio, y al profesor Garay y su equipo: Claudia Marcela Herrera, Uriel Eduardo Torres y Ludy Jeannette Bacca, por su importante apoyo para hacer este libro una realidad. De igual manera queremos agradecer a Indupalma y a la Fundación Konrad Adenauer por su apoyo y financiación para que la presente investigación se actualizara y fuera publicada. MARGARETH FLÓREZ Directora Transparencia por Colombia


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN?

PRIMERA PARTE

GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? 1. CORRUPCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES 1.1. Definición Etimológicamente la palabra “corrupción” proviene del latín corruptus, que significa descomposición, podredumbre o desintegración. Sin embargo, su uso común ha tomado otro sentido y hoy día se aplica a actos provenientes del poder e inscritos negativamente dentro del universo valorativo [Badel, 1999]. La corrupción suele ser descrita como el abuso del poder público para el beneficio privado [Bardhan, 1999 y Tanzi, 1998], y ha sido definida como un comportamiento que se desvía de las funciones naturales del cargo público, para atender intereses privados (del funcionario, la familia o el círculo de amigos) y obtener ganancias pecuniarias o posiciones sociales, a través de la violación de reglas o del ejercicio de influencia privada [Klitgaard, 1988].

9


10

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Otros autores entienden por corrupción “el fenómeno por el que un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa”1 . Para Transparencia Internacional la definición de corrupción es la siguiente: «el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados» e incluye tres elementos: (i) el mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede ocurrir tanto en el sector privado como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se limita a beneficios para la persona que hace mal uso del poder, sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos). Por su parte, Transparencia por Colombia precisa la corrupción como: «el abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones».

1.2. Determinantes e impactos Varios estudios han mostrado que los principales factores que afectan el alcance y amplitud de la corrupción son, entre otros: -

La calidad de la burocracia y el nivel de salarios del sector público [Van Rijckeghem y Weder, 1997];

-

La efectividad de normas de ley (particularmente legislación anticorrupción) y la disponibilidad de recursos naturales [Leite y Weidmann, 1999];

-

El nivel de regulación de los mercados y el tamaño del Estado;

-

El grado de competencia de la economía y de apertura comercial;

-

La política industrial del país [Bhagwati, 1982; Krueger, 1993].

Asimismo, se ha analizado el impacto de la corrupción en los siguientes ámbitos:

1

Cortina, Adela (1994). “El paradigma ético de un Estado contemporáneo”. En: La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, PNUD, Universidad de los Andes —Departamento de Ciencia Política—, Consejería Presidencial para la Modernización del Estado, pp. 105-123.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? -

El crecimiento del producto interno bruto - PIB [Shleifer y Vishny, 1993; Murphy, Shleifer y Vishny, 1993; Mauro, 1995];

-

La calidad de la infraestructura pública y la inversión pública [Tanzi y Davoodi, 1997];

-

La eficiencia, orientación y pertinencia del gasto público;

-

La inversión extranjera directa [Wei, 1997];

-

La desigualdad en el ingreso y la pobreza [Gupta, Davoodi y Alonso-Terme, 1998].

Hechas las anteriores consideraciones, es posible afirmar que existe consenso en la literatura reciente sobre el impacto negativo de la corrupción en términos de: la eficiencia económica, el crecimiento, la equidad y el bienestar de los países. No obstante, en la literatura antigua, dejadas a un lado las consideraciones éticas, la corrupción era considerada como un medio para alcanzar mayor grado de eficiencia económica; es decir, bajo esta concepción la corrupción actuaba como la grasa que podía aumentar la velocidad de las ruedas del comercio y traspasar las embarazosas regulaciones del gobierno; y, por ende, la ausencia de corrupción no favorecería el funcionamiento armónico de los mercados, del gobierno y de las instituciones económicas2 . En efecto, Leff [1964] y Huntington [1968] argumentan que la corrupción puede generar aumento de la eficiencia, ya que en un sistema regulado —con largos y complicados trámites— los sobornos se tornan en una herramienta útil para aumentar la agilidad de las transacciones. Es decir, los sobornos podrían contribuir a la remoción de rigideces del mercado creadas por el Estado que impiden la inversión e interfieren con otras decisiones económicas favorables para el crecimiento.

1.3. Mediciones La naturaleza de la corrupción (secreta, ilegal y variada a través de diferentes actividades económicas) complica su identificación y la especificación de su dimensión e influencia, así como la clasificación de los países de acuerdo con el grado de corrupción que presenten. No obstante, diferentes organizaciones intentan determinar los niveles de corrupción en las naciones del mundo [DNP, 2000b].

2

Antes de la crisis de 1997, en los países asiáticos se creía que la corrupción podía en alguna forma promover el crecimiento. Indonesia y Tailandia fueron casos de altas tasas de crecimiento a pesar de sus altos niveles de corrupción [Wei, 1998].

11


12

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Entre los índices de medición de la corrupción se destacan: i) Índice de Business International (BI) Basado en estudios de consultores expertos por país, organiza las naciones en una escala de 1 a 10, de acuerdo con “el grado en el cual existen corrupción o pagos dudosos en la realización de transacciones”. ii) Índice de International Country Risk Guide (ICRG - Hong Kong) Captura la “propensión de altos funcionarios del Estado a demandar pagos especiales e ilegales” en la forma de “sobornos relacionados con licencias de comercio internacional, impuestos, políticas de protección o préstamos”. iii) Índice de Global Competitiveness Report (GCR - Génova) Sustentado en la opinión de empresarios y diseñado por el Instituto para el Desarrollo Internacional de Harvard (HIID). iv) Índice publicado por Transparency International (TI - Berlín) Basado en múltiples encuestas de opinión a expertos, sondea las percepciones sobre la corrupción en el sector público en el mundo. Puntúa a los países según una escala de cero a diez, siendo cero el valor que indica los niveles más elevados de corrupción percibida y diez el valor que señala los niveles más bajos. Independientemente de las fuentes o los diferentes tipos de medidas de corrupción y la forma en que se construyen, se observa un alto grado de correlación entre índices alternativos, al punto que algunos autores argumentan que estos índices muestran efectivamente la realidad de los países que califican [Tanzi y Davoodi, 1997; Wei, 1998; Gupta, Davoodi y Alonso-Terme, 1998].

1.4. Panorama global El 6 de noviembre de 2006 Transparency International (TI) publicó en Berlín el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) para dicho año. Como principal conclusión se resalta la estrecha correlación que aún persiste entre corrupción y pobreza, luego de evidenciarse que los estados más empobrecidos muestran mayores índices de percepción de corrupción dentro de un conjunto de 163 países del mundo. Analizando el índice (anexo 1) se comprueba que siete de cada diez países —de una muestra de 163— registran un IPC inferior a cinco, lo que significa que el soborno


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? continúa siendo una herramienta utilizada por élites políticas y empresariales, que atrapa a naciones enteras, especialmente pobres, y obstaculiza el desarrollo sostenible3 . La corrupción se percibe como un factor dominante en países como Haití, Myanmar, Irak, Guinea, Sudán, República Democrática del Congo, Chad y Bangladesh, los cuales registran un puntaje inferior a 2. Los países que obtuvieron puntajes por encima de 9 — con niveles percibidos como de corrupción muy baja— son en su mayoría países ricos: Finlandia, Islandia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Singapur, Suecia y Suiza4 . Se destaca, asimismo, no sólo cómo al final de la clasificación se concentran los denominados “estados fracasados”, sino además la persistencia de puntuaciones relativamente elevadas que presentan los países industrializados, a pesar de haberse evidenciado grandes escándalos de corrupción en algunos de ellos. Igualmente, se infiere que los malos resultados en términos de corrupción que se observan en la mayoría de los países reflejan la presencia de intermediarios, “quienes ayudan a las clases políticas (y económicas) a blanquear, guardar y beneficiarse de otras formas de la riqueza adquirida injustamente, lo que a menudo incluye activos estatales saqueados”5 . Finalmente, es de mencionar que Transparency International reitera la necesidad que entre las medidas para combatir la corrupción son de especial importancia algunas como las siguientes: -

El fomento y, cuando sea necesario, la adopción de códigos de conducta orientados específicamente a evitar la corrupción por parte de las asociaciones profesionales;

-

La capacitación profesional para garantizar que los intermediarios honestos comprendan mejor su función, y

-

Sanciones legales o profesionales para quienes ejerzan la profesión de derecho, economía o contabilidad y permitan actos de corrupción.

3

El IPC refleja las percepciones de riesgo de corrupción por parte de empresarios, académicos y analistas, tanto residentes como no residentes. El trabajo estadístico fue coordinado por el profesor J. G. Lambsdorff de la Universidad de Passau en Alemania, con la asesoría de un grupo de especialistas internacionales.

4

Entre los países con una mejora significativa de los niveles de corrupción percibida se encuentran: Algeria, República Checa, India, Japón, Letonia, Líbano, Mauricio, Paraguay, Eslovenia, Turquía, Turkmenistán y Uruguay. Ejemplos notables de empeoramiento son: Brasil, Cuba, Israel, Jordania, Laos, Seychelles, Trinidad y Tobago, Túnez y Estados Unidos.

5

Transparency International (2006). “Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International 2006”, Comunicado de prensa, Berlín, 6 de noviembre, p. 3. Lo entre paréntesis es nuestro.

13


14

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA

2. TENDENCIAS MUNDIALES DEL GASTO MILITAR 2.1. Definición de gasto militar Para la protección del Estado, la sociedad destina recursos para la conformación y sostenimiento de cuerpos militares y policiales encargados de la defensa nacional y la seguridad ciudadana. No obstante, la definición de gasto militar puede variar de país a país, de acuerdo con diversas interpretaciones y dependiendo del ordenamiento institucional particular [DNP, 2000a]. Entre las principales definiciones de gasto militar, se pueden citar: • Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) Comprende todo el gasto realizado por las fuerzas armadas, incluyendo el funcionamiento de los departamentos o ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas con proyectos de seguridad y exploración espacial. También incluye el gasto en fuerzas de policía y fuerzas militares auxiliares organizadas en casos de conflicto, cuando se juzgue que éstas deban ser entrenadas y equipadas para participar en actividades militares. Además, contabiliza costos de pensiones del personal, tanto civil como militar, y excluye asuntos relacionados con la defensa y la seguridad civil, intereses sobre deudas de guerra y el pago de servicios a veteranos. Al desagregar la definición, se obtienen los siguientes rubros: -

Remuneraciones y asignaciones al personal militar;

-

Remuneraciones al personal civil;

-

Operaciones y mantenimiento;

-

Adquisiciones;

-

Investigación y desarrollo;

-

Construcciones;

-

Pensiones al personal militar —y civil— retirado;

-

Ayuda militar otorgada a otros países;

-

Fuerzas militares auxiliares;

-

Gastos del gobierno en existencias para uso militar; y

-

Aspectos militares de actividades que tienen una función doble reconocida, civil y militar, por ejemplo, en el campo espacial o de la energía atómica.

• Fondo Monetario Internacional (FMI)


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? Incluye el gasto total realizado para el mantenimiento de las fuerzas militares, compra de equipos, construcciones militares, reclutamiento, movilización, alimentación, vivienda y vestuario para los miembros de las fuerzas armadas. Asimismo, remuneraciones, cuidados médicos y gastos orientados al fortalecimiento de servicios públicos en tiempos de guerra. También se incluyen los gastos en capital necesarios para proveer alojamiento a las familias del personal militar, como costos derivados de actividades de investigación y desarrollo directamente encaminadas a objetivos militares6 . • Organización de las Naciones Unidas (ONU) La ONU cuenta con un sistema unificado de registros para el gasto militar que comprende tres categorías: -

Costos de operación: i)

Personal (sueldos de conscriptos, de militares voluntarios y civiles)

ii)

Operaciones y mantenimiento (materiales, mantenimiento y reparaciones, servicios y arriendos)

-

Equipos y construcciones: i)

Equipos (aeronaves y motores, misiles y ojivas, armamento nuclear, barcos y lanchas, vehículos blindados, artillería, munición, electrónica y comunicaciones, vehículos no blindados, otros)

ii)

Construcciones (bases aéreas, emplazamientos para misiles, bases navales, instalaciones electrónicas, instalaciones para personal, instalaciones médicas, depósitos, centros de comando, sedes administrativas, fortificaciones, refugios, otros)

-

Investigación y desarrollo: i)

Básica y aplicada

ii)

Desarrollo, pruebas y evaluaciones

Dentro de las fuentes internacionales se destaca el Instituto de Investigación de Paz de Estocolmo (Sipri). Esta institución adopta la definición de la OTAN de gasto militar7 y estima para cada nación una serie de gasto militar (en moneda corriente).

6

El Fondo excluye los gastos realizados con fines no-militares, así sean realizados por los departamentos o ministerios de Defensa. Además, no incluye los pagos o servicios al personal militar retirado ni a los veteranos.

7

Incluye los gastos sociales y pensiones militares, así como estimaciones sobre costos financieros y gastos extrapresupuestales.

15


16

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA 2.2. Tendencias globales Según el Sipri8 , se calcula que en el 2005 el gasto militar mundial alcanzó US$1.118 billones en términos nominales y US$1.001 billones en términos reales (con base en el 2003). Este nivel de gasto representa 2,5% del producto interno bruto mundial y un gasto promedio per cápita de US$173. Se evidencia un crecimiento real de 3,4% con relación a 2004 y de 30,3% en el periodo 1995-2005 (gráfico 1). Luego del declive del gasto militar mundial durante el periodo 1995-1999, en los últimos años ha vuelto a incrementarse globalmente y en particular en algunas regiones del mundo9 . Gráfico 1 Gasto militar mundial 1995-2005

Fuente: Sipri Yearbook 2006.

Estados Unidos es responsable de cerca del 80% del incremento en el gasto militar mundial de 2005, como consecuencia especialmente de las campañas militares en Afganistán e Irak, en respuesta a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. En dicho año, el gasto militar de Estados Unidos representó 48% del gasto militar mun-

8

Sipri (2006). “Sipri Yearbook 2006: Armaments, Disarmaments and International Security”.

9

Las tendencias regionales de gasto militar se muestran en el anexo 2.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? dial (cuadro 1), seguido muy de lejos por el Reino Unido, Francia, Japón y China con participaciones que oscilan entre 4 y 5% cada uno. Adicionalmente, es preciso señalar que el gasto militar de cinco países representa el 65% del gasto militar mundial; esta proporción llega al 84% para los quince países con los mayores gastos militares. Cuadro 1 Clasificación del gasto militar mundial 2005 (Cifras en US$ billones a precios de 2003 con tasas de cambio de mercado y PPA) Clasificación en términos de dólares a tasas de cambio de mercado (TCM) Clasificación

País

Clasificación en términos de dólares PPAa

Gasto militar

(%) Gasto militar

(US$b)

mundial

Clasificación

País

Gasto militar (US$b)

1

Estados Unidos

478,2

48

1

Estados Unidos

478,2

2

Reino Unido

48,3

5

2

China

[188,4]

3

Francia

46,2

5

3

India

105,8

4

Japón

42,1

4

4

Rusia

[64,4]

5

China

[41,0]

[4]

5

Francia

45,4

Subtotal top 5

655,7

65

Subtotal top 5

882,3

6

Alemania

33,2

3

6

Reino Unido

42,3

7

Italia

27,2

3

7

Arabia Saudita b

35,0

8

Arabia Saudita b

25,2

3

8

Japón

34,9

9

Rusia

[21,0]

[2]

9

Alemania

32,7

10

India

20,4

2

10

Italia

30,1

6

Alemania

33,2

3

6

Reino Unido

42,3

7

Italia

27,2

3

7

Arabia Saudita b

35,0

8

Arabia Saudita b

25,2

3

8

Japón

34,9

9

Rusia

[21,0]

[2]

9

Alemania

32,7

20,4

2

10

Subtotal top 10 782,7

78

10

India

Italia

30,1

Subtotal top 10

1.057,2

17


18

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA

11

Corea del Sur

16,4

2

11

Brasil

24,3

12

Canadá

10,6

1

12

Irán

23,8

13

Australia

10.5

1

13

Corea del Sur

23,4

14

España

9,9

1

14

Turquía

17,8

15

Israel

9.6

1

15

Taiwán

13,4

839,8

84

Subtotal top 15

1.159,8

1.001,0

100

Total mundo

...

Subtotal top 15 Total mundo

b

TCM = Tasa de cambio de mercado. PPA = Paridad de poder adquisitivo. [ ] = Cálculo estimado. Las cifras en dólares PPA son convertidas a tasas PPA, calculadas por el Banco Mundial, con base en la estructura del producto interno bruto (PIB) de cada país. b. Los datos para Irán y Arabia Saudita incluyen el gasto para orden público y seguridad y pueden estar un poco sobreestimados. a.

Fuente: Sipri Yearbook 2006.

Además, es importante destacar el efecto que tuvieron los altos precios de los minerales y de los combustibles en el incremento del gasto militar observado en el 2005 en países como Argelia, Azerbaiyán, Rusia y Arabia Saudita, los cuales contaron con un flujo importante de ingresos derivados de la venta de petróleo y gas. En los próximos años pareciera probable que el gasto militar mundial aumente, no sólo por incrementos ya programados del gasto militar estadounidense, sino también por esfuerzos adicionales que vayan a realizar otras importantes potencias como China.

3. PANORAMA INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR DEFENSA 3.1. Algunas evidencias Las políticas de seguridad —tanto internas como externas— constituyen el eje de las relaciones de poder en las sociedades y entre éstas. Sin embargo, también suele ser el ámbito en el que menos influencia y fiscalización tienen la sociedad civil y sus instituciones de vigilancia y control [PNUD, 2002]. La falta de transparencia y de rendición de cuentas resulta particularmente problemática a la hora de elaborar los presupuestos, cuando unos pocos funcionarios elegidos por el poder ejecutivo toman las decisiones relativas a las políticas y los recursos de seguridad. A menudo se excluye del proceso de toma de decisiones a funcionarios clave del Ministerio de Finanzas y de otros sectores del poder ejecutivo, o éstos advierten que


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? sus decisiones son soslayadas. Como norma, se oculta la información a los órganos parlamentarios —que incluso pueden disponer de facultades de supervisión de acuerdo con la Constitución Nacional— a los organismos de control, medios de difusión y la sociedad civil. En muchos países la situación se complica aún más, debido a que los militares cuentan con fuentes de ingresos ajenas al presupuesto oficial. En Nigeria, durante el gobierno del General Sani Abacha, gran parte del Fondo del Petróleo se destinaba a las fuerzas armadas. En otros casos, los militares desarrollan importantes actividades empresariales, como es el caso de China, donde el Ejército de Liberación del Pueblo contaba con un vasto imperio comercial en años anteriores a 1988. A partir de ese año, el Gobierno Central inició el proceso de desmantelamiento de dicho ejército y aumentó el presupuesto oficial de defensa de China [Mulvenon, 2001]. En general, resulta casi imposible supervisar y controlar estas actividades extrapresupuestarias, lo que permite a las fuerzas armadas un margen de acción considerable para manejar sus negocios con independencia de cualquier control democrático. Habida cuenta que las compras de armamento suelen mantenerse en secreto, la adquisición de armas costosas —por autoridades militares no sujetas al deber de rendición de cuentas— es terreno fértil para la corrupción, aun cuando los militares no ejerzan el gobierno en forma directa. Las decisiones en materia de adquisiciones se basan a menudo en consideraciones de política militar con el exterior y no solamente en criterios técnicos. En consecuencia, esto permite ocultar a las autoridades militares y a sus homólogos civiles del poder ejecutivo sus intereses económicos personales bajo el velo de razones poco claras de “seguridad nacional”. Las estrictas jerarquías militares y la falta de control parlamentario y de rendición de cuentas en los asuntos de seguridad limitan aun más el análisis cuidadoso de los contratos de compras militares. Según un estudio realizado por el Gobierno de los Estados Unidos, aproximadamente la mitad de los sobornos detectados desde mediados del decenio de 1990 estuvieron relacionados con contratos de defensa —y este dato se refiere únicamente a los casos conocidos de soborno—10 . El Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional de 2006 corrobora el alto nivel de corrupción en el sector Defensa11 . Esta encuesta busca indagar 10

Gobierno de los Estados Unidos (2002), “International Crime Threat Assessment”. United States Government Interagency Working Group in Support of and Pursuant to the President’s International Crime Control Strategy [http://fas.org/irp/threat/pub45270index.html.

11

El Barómetro Global de la Corrupción es una herramienta de Transparencia Internacional empleada para cuantificar la corrupción; complementa el índice de percepción de la corrupción y el índice de fuentes de soborno.

19


20

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA cómo afecta la corrupción al ciudadano medio, así como la forma y alcance de este fenómeno a juicio de los entrevistados, a fin de inferir los sectores de la sociedad más corruptos y los ámbitos de la vida más afectados por la corrupción12 . Se entrevistaron 59.661 personas de 62 países13 con ingresos bajos, medios y altos14 . En relación con la experiencia del pago de sobornos, se indagó a los encuestados si ellos o alguien de su familia tuvieron contactos durante los últimos doce meses con siete instituciones habituales del sector público y si tuvieron que pagar algún soborno al tratar con ellas. De acuerdo con el Barómetro Global de la Corrupción de 2006, la policía sería el sector que con mayor frecuencia recibe sobornos en la muestra de países analizados (gráfico 2). Al analizar por grupos regionales se concluye que los lugares donde se soborna con mayor frecuencia a la policía son África y Latinoamérica. Los resultados presentados para la policía ratificarían la alta propensión de esta institución a prácticas corruptas en el mundo (gráfico 3)15 . Gráfico 2 Porcentaje de encuestados que han tenido algún contacto y han pagado algún soborno en el mundo

Fuente: Informe sobre el Barómetro Global de la Corrupción 2006. 12

Transparencia Internacional (2006). “Informe sobre el barómetro global de la corrupción”. Berlín, 7 de diciembre, p. 5.

13

Los países en los cuales se realizó la encuesta se detallan en el anexo 4.

14

La encuesta la llevó a cabo Gallup International en nombre de Transparencia Internacional, como parte de su Encuesta Voz de la Gente, entre julio y septiembre de 2006.

15

En esta clasificación se puntúa a los sectores e instituciones una escala de uno a cinco, siendo uno el valor que indica los niveles más bajos de corrupción percibida y cinco el valor que señala los niveles más altos.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? En lo que se refiere al alcance de la corrupción en distintos sectores e instituciones clave de cada país, los resultados del Barómetro Global de la Corrupción de 2006 señalan que los partidos políticos y los parlamentos (el legislativo) son percibidos como las instituciones y sectores más afectados por la corrupción. Ahora bien, al evidenciar que el ejército es igualmente percibido como un sector medianamente corrupto, se puede concluir que mundialmente el sector de la defensa adolece de grandes falencias en términos de credibilidad, transparencia e integridad. Gráfico 3 Sectores e instituciones más afectados por la corrupción en el mundo

Fuente: Informe sobre el Barómetro Global de la Corrupción 2006.

Existe evidencia empírica en varios países que detalla ejemplos de pagos de comisiones y sobornos asociados con el gasto público en el campo militar, en particular, con el gasto asociado a la adquisición y al comercio de armas16 . De acuerdo con Hines [1995], el comercio de equipo militar aéreo es particularmente susceptible a la corrupción. También se puede encontrar corrupción bajo la forma de: financiamiento de campañas orientadas a promover legislación favorable para el gasto en investigación y desarrollo militar (I&R) o con el fin de levantar restricciones en la exportación de armas. Asimis16

Véase: Taylor, R.T. (1998). “Corruption in the Modern Arms Business: Terms from the Pentagon Scandals”. En: Arvind Jain (ed.), Economics of Corruption, Boston: Kluwer Academic Publishers.

21


22

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA mo, en ocasiones se presenta involucrando a empleados públicos como estrategia para promover tal comercio. Algunos estudios econométricos confirman indicios de la relación corrupción-gasto militar. Se destaca el trabajo de Gupta, De Mello y Sharan [2000], quienes han corroborado estadísticamente cómo la corrupción se encuentra correlacionada con los gastos de defensa y con las adquisiciones militares (medidos proporcionalmente en términos del producto interno bruto y del gasto total del gobierno). Otras de las conclusiones y recomendaciones de política pública emanadas de diversos estudios como el mencionado son: -

Los países percibidos como los más corruptos tienden a gastar más en el campo militar.

-

Las políticas orientadas a reducir la corrupción han de contribuir a reorientar la composición del gasto del gobierno hacia otros rubros (gastos no militares).

-

La política natural para atacar la corrupción radica en introducir competencia en las compras militares y en reducir el patronaje de funcionarios susceptibles de recibir sobornos.

-

A pesar de que el gasto militar consiste en un monopolio del Estado y los contratos frecuentemente son diseñados en reserva y bajo considerable poder discrecional de las autoridades, las adquisiciones transparentes y las regulaciones licitatorias deben extenderse al sector de la defensa.

-

Medidas adicionales anticorrupción deben enfocarse a la inclusión de la libertad de legislación informativa en los contratos de defensa, a aplicar la ley de procedimientos administrativos transparentes en el gasto militar y a monitorear de cerca las importaciones de armas por parte de las autoridades administrativas de impuestos y aduanas.

-

Los contratos de adquisición de armas deben estar expuestos a la vigilancia estándar del presupuesto (como procedimientos de rendición de cuentas y aprobación legislativa), de la misma manera en que se aplica para otros programas de gasto en el presupuesto público.

Finalmente, se recomienda fortalecer la lucha contra la corrupción en materia de adquisiciones militares, a través de la implementación del Código de Buenas Prácticas en Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional17 . Entre los principios y prác-

17

El Código se orienta a la asignación de roles y responsabilidades claras en el acceso gubernamental y público a la información de actividades estatales.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? ticas clave de este Código se encuentran medidas diseñadas a debilitar los canales por los cuales la corrupción afecta las actividades de compras militares. Implementar el Código no sólo facilitaría la vigilancia de las políticas económicas —por parte de las autoridades del país, los mercados financieros y las instituciones internacionales—, sino que aseguraría que la preparación, ejecución y reporte del presupuesto fueran llevados a cabo de manera abierta, y adicionalmente que la información fiscal estuviera sujeta a garantías independientes de integridad y transparencia.

3.2. El gasto militar: ¿un escenario de corrupción? La corrupción como fenómeno multifacético afecta el gasto militar a través de una variedad de canales y puede originarse tanto por la oferta como por la demanda. En el primer caso, los productores de armas recurren a ofrecer sobornos o comisiones inapropiadas para ganar contratos. En el segundo, funcionarios militares o civiles se ven involucrados en actividades propensas a la corrupción [Gupta, De Mello y Sharan, 2000]. • Consideraciones desde la oferta i)

Los proveedores extranjeros sobornan a funcionarios responsables de importación de armas y equipo militar de los países compradores. Esta modalidad puede verse facilitada por legislaciones fiscales de países exportadores de armas, en aquellos casos en que los sobornos pueden ser deducidos como costos. El pago de sobornos a funcionarios extranjeros no se considera como un acto criminal en esos países. Recientemente, con el fin de abordar este asunto, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) ha invocado a sus países miembros18 a comprometerse por una mayor transparencia en el tratamiento legal de los sobornos a extranjeros.

ii)

Desde mediados de la década de 1980 y hasta 1998 se presentó en todo el mundo una persistente caída en el gasto militar. Esta situación incrementó la competencia entre los productores de armas [Gupta, 1996 y 1999]. Adicionalmente, durante los últimos años, la industria ha experimentado una considera-

18

En efecto, en el marco de la Convención OECD para Combatir los Sobornos y la Corrupción en las Transacciones Comerciales Internacionales, ofrecer, prometer o dar un soborno a un funcionario público extranjero con el fin de obtener o conservar negocios institucionales se convierte en un crimen desde el 15 de febrero de 1999. Dieciocho países, incluyendo un país no miembro de la OECD, han firmado la Convención [www.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm]. La Ley Estadounidense de 1977 de Prácticas Corruptas en el extranjero también convierte en un crimen para las compañías americanas sobornar funcionarios gubernamentales extranjeros.

23


24

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA ble reestructuración, así como grandes costos en investigación y desarrollo. Esta realidad ha forzado a los productores de armas a explorar mercados en el extranjero, recurriendo con cierta frecuencia a actividades de soborno19 . • Consideraciones desde la demanda i)

Típicamente, los gobiernos son el único proveedor de servicios de defensa y el ejecutor de ciertas actividades para la provisión del bien “defensa”. Las regulaciones existentes generalmente confieren poder a los funcionarios encargados de autorizar los contratos. Esta competencia limitada entre los proveedores alienta la actividad de rent-seeking (búsqueda de rentas) y provee incentivos a funcionarios públicos para involucrarse en comportamientos ilícitos [Ades y Di Tella, 1999].

ii)

La reserva general y la escasa transparencia que rodea los gastos en defensa pueden ser factores que favorecen la corrupción. Los contratos de defensa resultan frecuentemente excluidos de la libertad de información, aparte de que comúnmente son redactados en reserva y bajo el considerable poder discrecional que manejan las autoridades responsables. Los procedimientos administrativos con respecto al gasto militar pueden no estar monitoreados de cerca por las autoridades administradoras de impuestos y aduanas, como tampoco los contratos de defensa están obligados a la vigilancia presupuestal estándar (como serían los actos de rendición de cuentas y aprobación legislativa).

iii)

El inventario de los activos de defensa —como son los terrenos controlados por militares, hardware, campos de prueba, vehículos de transporte, y alojamientos y centros de entrenamiento— tiende a ser muy variado, voluminoso y de elevado valor, lo que propicia mayores oportunidades para la corrupción. Por ejemplo, el control de ciertos territorios por parte de los militares puede influir en la distribución del uso y explotación de recursos naturales20 . En varios países

19

La combinación de la negligencia (en costos) por parte de los importadores de armas y la naturaleza de monopsonio del proceso de adquisiciones militares crea oportunidades para sobrefacturaciones en los contratos de adquisiciones. Como resultado, las compañías que pagan sobornos y comisiones pueden posteriormente recuperar esos costos, al menos en parte, ya sea: (i) fijando precios superiores para armas y municiones; (ii) cobrando más por repuestos y por dispositivos adicionales, los cuales son específicos para el sistema y en los cuales la compañía es quizá la única productora; o (iii) obteniendo contratos lucrativos para entrenar a los oficiales de las fuerzas armadas en el uso de las armas compradas.

20

En varios países, los ingresos fiscales por concepto de recursos naturales son destinados para financiar gasto militar o fondos extrapresupuestales para uso militar. En algunos casos, los militares también son responsables de la emisión de licencias y concesiones para la tala de árboles y la minería y del transporte de recursos naturales, particularmente petróleo y gasolina.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? también es conocido que los militares se involucran en operaciones comerciales que pueden extenderse desde la producción de armas, equipo militar y acero, hasta la administración de aeropuertos y tiendas libres de impuestos. iv)

Existen características adicionales que hacen que el gasto militar sea particularmente proclive a la corrupción. Los proyectos de defensa tienden a ser relativamente intensivos en capital y de elevado costo, situación que incrementa la disposición de ciertas compañías de acudir al soborno de funcionarios públicos con el fin de que les “ayuden” a ganar un contrato o una licitación. Durante el proceso licitatorio21 el acceso a información sobre el diseño y/o especificaciones de la licitación también resulta un escenario susceptible de lograrse a través del soborno de funcionarios públicos.

3.3. Impacto de la corrupción en las compras del sector de la defensa La corrupción tiene un impacto directo en los países importadores, en los países exportadores y en las compañías exportadoras [Courtney, 2002]. •

Impacto en los países importadores: i)

Desviación de recursos públicos

La corrupción en las compras del sector de la defensa representa una seria amenaza para la seguridad global y el desarrollo. Considerables cantidades de recursos son destinados a la adquisición de equipos de defensa. Así, cuando éstos son inflados por ofertas tentadoras por parte de los exportadores de países avanzados, se desvían divisas y recursos que podrían dirigirse a atender necesidades socioeconómicas más urgentes, especialmente en el caso de países de ingreso medio y bajo. ii)

Desestabilización de regímenes

Las acusaciones de corrupción generalizada, lanzadas por organizaciones de oposición que advierten cómo la corrupción socava la democracia, pueden contribuir a la desestabilización de gobiernos. Varias investigaciones y acusaciones que recayeron sobre 21

También puede argumentarse que los burócratas en los países pobres pueden optar por importaciones de tecnología compleja, en lugar de tecnología más estandarizada —y posiblemente más apropiada— porque es difícil detectar una estimación inapropiada y/o una sobrefacturación en tal caso [Bardhan y Pranab, 1997]. La corrupción en este caso puede inducir a una excesiva intensidad de capital en las compras del gobierno. En muchos países en desarrollo, las armas avanzadas son adquiridas aun con la ausencia de personal adecuadamente entrenado para manejarlas.

25


26

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA algunas cabezas de gobierno en el sureste asiático fueron ligadas a corrupción en compras militares y estuvieron acompañadas por escándalos políticos generalizados22 . iii)

Impacto en la inestabilidad regional

Un gasto militar excesivo, inflado artificialmente por el incentivo de comisiones, probablemente provoca una respuesta en los países vecinos con los que existan tensiones. Collier y Hoeffler [2001] han estimado que en tal situación resulta probable que se duplique el gasto militar de los países vecinos. Esta situación se evidencia en el caso del callejón sin aparente salida entre India y Pakistán, un área donde la presencia de actos de corrupción ha sido bien documentada23 . • Impacto en los países exportadores i)

Abuso y desvío de recursos

Financiar ventas corruptas a través de garantías de crédito a la exportación y de subsidios al comercio de armas constituye una malversación de fondos del gobierno del país exportador24 . ii)

Falta de coherencia política

Se ha reconocido que el “buen gobierno” es esencial para el desarrollo económico; sin embargo, los programas de “buen gobierno” pueden verse socavados de forma considerable por las transacciones corruptas que realizan las compañías involucradas en la venta de instrumentos militares. iii)

Subversión de la responsabilidad democrática y pública

Existen claros indicios en el sentido de que no son únicamente los empleados públicos de los países importadores quienes son corruptos. Existen casos en los que oficiales de altos rangos se han visto involucrados en la desviación de fondos en la venta de

22

El excesivo gasto militar del Shah de Irán, alentado por pagos corruptos, ha sido destacado como uno de los factores determinantes en la Revolución Iraní de 1979.

23

Transparencia Internacional (2001). “Global Corruption Report 2001”, pp. 46-48.

24

En 1998, el diario Le Monde informó que la Agencia Francesa de Crédito Exportador (Coface) había financiado la industria de armamento en el pago de sobornos en el periodo 1994-1997, en un monto cercano a los 2 billones de libras esterlinas. Dado que, en promedio, 27% de la asistencia del Departamento de Garantías de Crédito Exportador del Reino Unido ha sido para la industria de defensa en el periodo 1994-1999 —con un tope de más de 50% entre 1998 y 1999—, parece probable que un porcentaje significativo de esta asistencia también ha financiado pagos corruptos [“Richard Carborn answers to Michael Jack”. Hansard, December 1999, col 362W].


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? armas. La donación de fondos a partidos políticos y el financiamiento de campañas son quizá las formas más peligrosas de lograr cambios en las políticas gubernamentales e incluso en los resultados electorales.

3.4. El comercio de armas como escenario propicio a la corrupción Con frecuencia, las transacciones de los comerciantes de armas tanto de países industrializados como de países en desarrollo se realizan en privado y, a menudo, el envío de armas y los respectivos pagos se llevan a cabo a través de terceros países. El bazar mundial de armamentos, respaldado por poderosos intereses económicos, propicia el secreto y la corrupción en el sector de la defensa de muchos países. El hecho de que los gobiernos y sus fuerzas militares se vean en la obligación de proteger la seguridad de las fronteras y de sus pueblos justifica un grado de confidencialidad mayor que el que se aplica en otros sectores. Sin embargo, en los sistemas democráticos, las autoridades y las fuerzas de seguridad no siempre rinden cuentas al público por sus decisiones, ni tampoco sobre el uso de los recursos públicos. En el ambiente y estructura del sector de la defensa existen algunos factores que facilitan ciertas prácticas poco transparentes e incluso corrupción en el comercio oficial de armas. Estos factores son, entre otros [Courtney, 2002]: • La reserva El factor más importante que contribuye al elevado nivel de corrupción en el comercio oficial de armas reside en la reserva que rodea las diferentes decisiones. La adquisición de sistemas de armas y los precios de los mismos permanecen bajo el opaco velo de la seguridad nacional, situación que limita los intentos de escrutinio. • Armas y seguridad nacional Debido a su relación con asuntos de seguridad nacional, los gobiernos importadores pueden argumentar razones de seguridad para la compra a cualquier precio de casi todo equipo de defensa. Esto puede fomentar el soborno a empleados públicos por parte de las compañías, buscando comprometerlos en el “acomodamiento” de la especificación de los sistemas de armas requeridos por las fuerzas militares. Del lado exportador, el éxito de la industria de armas a través de las exportaciones ha llevado a que gobiernos de países exportadores justifiquen ignorar los pagos corruptos hechos con el propósito de asegurar contratos.

27


28

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA • Estrategia competitiva En comparación con otros mercados, en el de armas los contratos se caracterizan por ser relativamente poco frecuentes, pero por valores altos. Como resultado, casi cada contrato afecta de manera importante el futuro de la compañía exportadora, por lo que les puede resultar rentable el otorgamiento de elevadas comisiones a funcionarios de países compradores para buscar interferir en la escogencia del proveedor de equipos militares, ocultándolas dentro del cuantioso valor del contrato. • Complejidad de los contratos La complejidad y heterogeneidad de los contratos de armas, que incluyen acuerdos de entrenamiento y suministro de repuestos durante un periodo de tiempo, hace difícil detectar las comisiones que se pagan. Los precios de componentes y equipos son frecuentemente “precios administrados”, que fluctúan de acuerdo con la relación política entre el comprador y el vendedor, lo que entorpece la definición del “verdadero” precio de mercado, dificultándose la identificación de la imposición de precios elevados injustificados como resultado probablemente del pago de sobornos a funcionarios responsables de la compra de equipos. •

Acuerdos Offset En los acuerdos Offset, o en los acuerdos de participación industrial, las compañías

exportadoras o los gobiernos se comprometen a invertir en empresas locales como parte de estos contratos. En algunos casos estas empresas producen algunos de los componentes de las armas. Por lo tanto, los Offset proveen a los gobiernos incentivos adicionales para preferir un oferente en particular por razones diferentes a la competitividad en precio y calidad, lo que propicia la corrupción a través de sobornos, por ejemplo. Adicionalmente, las complicadas disposiciones de los acuerdos Offset son susceptibles de ocultar comisiones, en la medida en que los pagos se canalizan a través de firmas locales, que resultan frecuentemente seleccionadas por conexiones políticas o de otra índole. • El “efecto avestruz” Acudir a representantes locales, agentes y “consultores” facilita el pago de sobornos a quienes toman las decisiones clave, bajo figuras como cargos o comisiones no especificadas. En estos casos es difícil encontrar evidencia sobre la participación directa de las compañías exportadoras, cuyos directivos por lo general niegan tener conocimiento de la situación.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? • El “síndrome de la puerta giratoria” El conocimiento técnico y procedimental de los funcionarios de defensa, tanto en países exportadores como importadores, es valorado altamente por el sector privado, al cual se vinculan frecuentemente una vez retirados del gobierno. Esta situación favorece la creación de relaciones de interdependencia entre funcionarios públicos y empresas privadas proveedoras de equipos y servicios en un sector en el que no se practica una responsabilidad (accountability) y rendición pública de cuentas. Aunque esta práctica no pueda catalogarse como corrupta por sí misma, propicia un escenario idóneo a la reproducción de conflictos de intereses proclives a la comisión de actos de corrupción.

4. CONFLICTO ARMADO, GASTO MILITAR Y FALLAS DEL ESTADO EN COLOMBIA 4.1. Gasto militar colombiano en el contexto internacional Para el análisis de esta sección se emplean los datos proporcionados por el Instituto de Investigación de Paz de Estocolmo (Sipri). Esta institución se basa en la definición de gasto militar de la OTAN, por lo que no sólo incluye los gastos sociales y pensiones militares, sino además los costos financieros y gastos extrapresupuestales25 . El gasto militar colombiano presenta una clara evolución creciente en el periodo 2000-2005, al analizarse tanto en moneda local como en dólares constantes (gráfico 4). En moneda local, el gasto militar colombiano alcanzó el valor de $10.588 miles de millones en el 2005, con un crecimiento nominal de 78,4% con relación al año 2000. En términos reales en dólares (de 2003), el gasto militar colombiano se incrementó en 30,4% en el periodo analizado, pasando de US$2.537 millones en 2000 a US$3.309 millones en 2005. La intensidad del gasto militar puede compararse internacionalmente, entre otros, en términos del producto interno bruto (PIB) y del pie de fuerza militar por cada cien mil habitantes. Para dimensionar el gasto militar colombiano, conviene hacerlo tanto con los países del continente como con los países que afrontan conflictos armados internos.

25

El Sipri provee series de gasto militar en moneda corriente para cada nación. Para efectos de comparación internacional, es práctica habitual convertir los valores en moneda nacional a dólares de los Estados Unidos, a través del tipo de cambio nominal del mercado. Para otros agregados macroeconómicos, como el PIB, en algunas ocasiones la comparación se efectúa con base en paridad de poder adquisitivo (PPA). Al no existir tal equivalente para defensa, el uso de magnitudes relativas soslaya parcialmente el problema. Ver: Patillo, Guillermo (2001). “El presupuesto de Defensa en Chile: Procesos decisionales y propuesta de indicadores de evaluación”. En: Security and Defense Studies Review, vol. 1, Winter.

29


30

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Gráfico 4 Gasto militar colombiano 2000-2005

Fuente: Sipri.

El gráfico 5 señala el gasto militar como porcentaje del PIB para los países americanos en 2004 (último año para el que se encuentra información disponible). En promedio, los países del continente destinaron recursos por un valor equivalente a 1,6% del PIB para financiar su gasto militar, en comparación con el 3,8% en el caso de Colombia. Gráfico 5 Gasto militar (% PIB) - Países americanos en 2004

Fuente: Sipri.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? Se observa que los tres países con mayor gasto fueron: Estados Unidos, Chile y Colombia. Desde principios de la década de 1990, Nicaragua, Honduras y El Salvador han venido disminuyendo su gasto militar, tras haber presentado conflictos armados internos de gran intensidad y concretado sus procesos de paz. Este hecho ha provocado que estos países abandonen los primeros lugares que ocupaban hace algunos años en el continente en términos de intensidad de gasto militar. Una primera apreciación podría llevar a concluir que Colombia tiene un gasto militar relativamente “excesivo”, pero ante la profundidad de su problemática del conflicto interno, el narcotráfico y el crimen organizado, resulta necesario compararlo con el nivel del gasto militar en países que afrontan conflictos armados26 . El Reporte Sipri de 2006 señala que durante el 2005 se constataron 32 conflictos en 27 países27 que, en promedio, destinaron un 2,9% del PIB a gasto militar (gráfico 6). Gráfico 6 Gasto militar (% PIB) - Países con conflicto en 2004

* Datos de 2003. Nota: Información no disponible para Haití, Irak, Afganistán y Somalia. Fuente: Project Ploughshares, Sipri. 26

Aquí se adopta la definición de conflicto armado del Reporte Anual de Conflictos Armados del Proyecto Ploughshares, como “la confrontación en la cual se encuentran involucradas las fuerzas armadas de al menos un Estado y en la que al menos mil personas han muerto en combate durante el desarrollo de la misma”.

27

En el anexo 4 se presenta el resumen de conflictos armados en el 2005.

31


32

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA En términos del gasto militar respecto al PIB, Colombia se ubicó por encima de países con situaciones de conflicto armado (3,8 vs. 2,9%), se asemejó a Rusia y sólo fue superada por Israel, Burundi, Etiopía y Angola. Ahora bien, existe un segundo indicador del gasto militar reconocido en el contexto internacional como es el pie de fuerza militar por cada 100 mil habitantes. En el gráfico 7 se muestra esta relación para los países que afrontaron conflictos en el 2004. Gráfico 7 Gasto militar (pie de fuerza por 100 mil habitantes) - Países con conflicto en 2004

Nota: información no disponible para Serbia y Montenegro. Fuente: cálculos propios basados en datos sobre fuerzas armadas del IISS (2004) y población de la ONU (2005).

El promedio de la tasa del pie de fuerza para los países en conflicto alcanzó a 465 hombres por cada 100 mil habitantes, siendo Israel el país que tuvo la tasa más elevada, seguido por Rusia y Myanmar. La tasa en Colombia fue de 468 militares por cada 100 mil habitantes, lo que permite concluir que el tamaño relativo del pie de fuerza colombiano se ha equiparado al promedio de países que afrontan conflictos armados, como resultado de los significativos esfuerzos de las últimas administraciones en esta materia. En este sentido no podría reconfirmarse la presencia de un gasto militar relativamente “ex-


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? cesivo” en Colombia, al menos en la magnitud como pareciera derivarse según la intensidad del gasto militar como proporción del PIB.

4.2. Composición y evolución del gasto en defensa en Colombia En la estimación del gasto en defensa en Colombia siempre se han presentado controversias sobre la inclusión o no del gasto de la Policía Nacional28 . Para efectos del presente análisis, se incluye la Policía Nacional teniendo en cuenta el alcance de la definición de la OTAN. Hay varias razones justificativas para hacerlo, ya que no sólo el presupuesto de la Policía Nacional está contemplado en el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional desde 1950, sino que además este cuerpo realiza actividades militares debido a la complejidad del conflicto armado interno y el narcotráfico, por lo que buena parte de los recursos destinados a la Policía Nacional se orientan al cumplimiento de algunas funciones de defensa nacional. El sector de la defensa en Colombia está compuesto por un sector central y uno descentralizado (cuadro 2). El primero está integrado por ocho unidades ejecutoras del Ministerio de Defensa, las cuales componen la sección presupuestal 1501 que depende íntegramente de los aportes del Tesoro Nacional (Gestión General, Comando General de las FF.MM., Ejército Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aérea, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, Comisionado Nacional para la Policía y Mindefensa Salud), y la Policía Nacional, sección presupuestal 1601, compuesta por dos unidades ejecutoras (Gestión General y Salud) que al igual que las anteriores dependen completamente de aportes de la nación29 . A su vez, el sector descentralizado está integrado por 15 entidades: diez establecimientos públicos que forman parte del Presupuesto General de la Nación (PGN) y que incluyen recursos propios y aportes de la nación, y cinco entidades vinculadas que sólo tienen recursos propios, por lo cual no hacen parte del PGN30 .

28

Existen estudios que equiparan a la Policía Nacional con una fuerza paramilitar en el contexto de la definición de la OTAN. De otro lado, hay quienes estiman que el gasto de la Policía Nacional no debe incluirse en el gasto militar porque, por ejemplo, “la Policía no es un cuerpo de empleados oficiales similares a los que atienden la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pero tampoco ha de ser considerada como la cuarta fuerza de las fuerzas militares; entre un instituto de civiles armados y un instituto combatiente hay profundas diferencias” [Rojas, 2001].

29

Las unidades ejecutoras del sector central pertenecientes al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional hacen parte del presupuesto nacional (PN).

30

Tres empresas industriales y comerciales del Estado y dos empresas de economía mixta.

33


34

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Cuadro 2 Estructura administrativa del sector de la defensa en Colombia SECTOR DESCENTRALIZADO ADSCRITOS Establecimientos

VINCULADOS Empresas industriales y

públicos

comerciales del Estado

Gestión General

Caja de Retiro Militar

Industria Militar

Comando General de las FF.MM.

Fondo Ejército

Servicio Aéreo a Territorios Nacionales —Satena—

Ejército Nacional

Fondo Armada

Caja Promotora de Vivienda Militar

Armada Nacional

Fondo FAC

Empresas de economía mixta

Fuerza Aérea

Casas Fiscales Ejército

Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A.

SECTOR CENTRAL

Superintendencia de

Defensa Civil

Hotel San Diego S.A.

Vigilancia y Seguridad

Club Militar

Hotel Tequendama

Comisionado Nacional

Caja de Sueldos

Ente autónomo

Policía

Policía

Mindefensa - Salud

Fondo Policía

Policía Nacional Gestión General

Fondo Policía Cesantías

Policía Nacional - Salud

Hospital Militar

Universidad Militar Nueva Granada

Es importante señalar que a partir de 2007 se crean la unidad ejecutora Dirección General Marítima en el sector centralizado de defensa y la unidad ejecutora Agencia Logística de las Fuerzas Militares en el descentralizado31 . Las Cajas de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de la Policía Nacional (Casur), con cargo a los aportes del gobierno central, cubren los sueldos del personal militar y policial retirado. Este personal, a pesar de no encontrarse en servicio activo y de acuerdo con la normatividad colombiana vigente, constituye un cuerpo de 31

La Agencia Logística de las Fuerzas Militares es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, creado por decreto 4746 del 30 de diciembre de 2005 que dispuso la fusión de los Fondos Rotatorios de la Armada Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana en el Fondo Rotatorio del Ejército.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? reserva militar y policial que se encuentra disponible en forma permanente para una eventual movilización. En el caso del Hospital Militar los recursos destinados hacen parte del gasto de aseguramiento en salud para los miembros de las fuerzas militares. La fuente básica de datos que sirvió de base para el análisis de esta sección son los informes de ejecución del presupuesto de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, tomando el presupuesto comprometido en todos los casos32 . Para el año 2007 se utiliza la apropiación inicial de la Ley de Presupuesto33 . Considerando lo anterior, el gasto en defensa en Colombia con recursos del presupuesto nacional alcanzaría cerca de $14,6 billones en el 2007, lo que representaría un incremento nominal de 79% con relación a 2001 (gráfico 8). Gráfico 8 Colombia. Gasto en defensa en 2001-2007 (precios corrientes, billones de pesos)

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Cálculos propios.

Se destaca el incremento de un 50% que presentó el gasto en defensa en el bienio 2002-2003, como consecuencia del impuesto para financiar la política de seguridad democrática de la administración Uribe. En efecto, mediante el decreto 1838 de 2002 el gobierno declaró el Estado de Conmoción Interior y adoptó un conjunto de medidas “para buscar recuperar y garantizar la seguridad de los colombianos” incluyendo, entre otras, 32

Estos montos se conocen en la terminología presupuestal como compromisos. Mediante esta operación se afecta definitivamente la apropiación presupuestal, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin.

33

Ley 1110, 27 de diciembre de 2006.

35


36

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA la creación y recaudo del impuesto para la política de seguridad democrática y la adición y modificación de la ley de presupuesto de 200234 . De acuerdo con el artículo primero del citado decreto, el impuesto para la política de seguridad estaba destinado a “atender los gastos del presupuesto general de la nación necesarios para preservar la seguridad democrática”. Conviene aclarar que el gobierno Uribe entiende por seguridad democrática como “el ejercicio de una autoridad efectiva que se ajusta a las reglas, contiene a los violentos y está comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo político y la participación ciudadana” (según se consigna en Bases del Plan Nacional de Desarrollo)35 . Dicho impuesto posibilitó cubrir el déficit estructural de los años 2002 y 2003, aparte de financiar la nueva inversión del sector de la defensa y de otras áreas del sector seguridad. Fue así como el denominado “Plan de Choque” permitió al sector de la defensa aumentar su pie de fuerza, mejorar el alistamiento de aeronaves, apoyar programas de desmovilización, recompensas e inteligencia y fortalecer la lucha antisecuestro y las oficinas de derechos humanos de la Fuerza Pública. En promedio, durante el periodo 2001-2007 Colombia ha destinado 4,7% de su PIB para gastos de defensa, con un mínimo de 4,3% en 2001 y un máximo de 5,2% en 2003. Asimismo, la participación del gasto en defensa en el gasto total del Gobierno Nacional ha sido, en promedio, de 13,5% en el periodo analizado, destacándose el 2003 cuando alcanzó 15,4% (gráfico 9). Gráfico 9 Gasto en defensa en Colombia 2001-2007 (como % del gasto de Gobierno Nacional y del PIB)

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Dane. 34

Aponte, Myriam y Ramírez, Ricardo (2004). “Evaluación del recaudo y asignación presupuestal del Impuesto para preservar la Seguridad Democrática”. Tercer informe, Contraloría General de la República, marzo, p. 2.

35

Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, capítulo 1, p. 25.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ÂżUN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIĂ“N? En el 2006, el sector de la defensa colombiano comprometiĂł recursos por un valor de $13,9 billones (cuadro 3), de los cuales se destinĂł 70,2% al sector centralizado y 29,8% al sector descentralizado (grĂĄfico 10). Cuadro 3 Colombia. Gasto en defensa en 2006 (precios corrientes, millones de pesos) (QWLGDG

Gastos de personal

Gastos generales

Transferencias

OperaciĂłn Comercial

)XQFLRQDPLHQWR

,QYHUVLyQ

727$/

6(&725&(175$/

Ministerio de Defensa Comando General EjÊrcito Armada Fuerza AÊrea Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Comisionado Nacional Policía Mindefensa – Salud Policía Nacional Policía Nacional – Salud 6XEWRWDOVHFWRUFHQWUDO

61.814

72.242

461.151

-

595.207

25.526

620.733

11.122 2.342.787

23.712 893.469

214 159.160

-

35.048 3.395.416

15.573 564.325

50.621 3.959.741

394.831 223.569

191.843 344.448

29.067 18.140

-

615.742 586.158

118.485 231.122

734.227 817.280

3.569 4.923

894 691

10 12

-

4.472 5.626

-

4.472 5.626

45.722 2.357.363

205.379 389.735

142.649 513.458

-

393.750 3.260.555

14.235 136.787

407.985 3.397.342

38.056

288.687

23.935

350.679

4.612

  



 

355.291 

6(&725'(6&(175$/,=$'2 (VWDEOHFLPLHQWRVS~EOLFRV

Caja de Retiro Militar

3.019

3.307

823.662

-

829.988

3.426

833.414

Fondo EjĂŠrcito Fondo Armada

3.273 2.102

1.950 1.798

1.738 1.220

291.437 162.203

298.398 167.324

-

298.398 167.324

Fondo FAC Casas Fiscales EjĂŠrcito

1.425 1.268

721 1.315

553 5.162

51.080 7.622

53.779 15.367

1.932 6.407

55.711 21.775

Defensa Civil Club Militar Caja de Sueldos PolicĂ­a

3.498 4.347 3.318

543 2.078 3.988

5.229 1.963 1.044.610

10.631 -

9.271 19.019 1.051.917

1.534 4.206 -

10.805 23.225 1.051.917

Fondo Policía Fondo Policía – Cesantías

3.246 310

2.122 46

3.194 174.271

131.830 -

140.392 174.627

-

140.392 174.627

37.140

8.465

22.546

56.321

124.472

4.488

Hospital Militar 6XEWRWDOHVWDEOHFLPLHQWRVS~EOLFRV

   

 

128.960 

(PSUHVDVLQGXVWULDOHV\FRPHUFLDOHVGHO(VWDGR

CorporaciĂłn de la Industria AeronĂĄutica Colombiana S.A. Industria Militar

1.427

1.377

301

63.924

67.030

-

67.030

20.703

16.273

31.780

277.305

346.061

34.537

380.598

Servicio AĂŠreo a Territorios Nacionales -Satena-

6.828

3.889

1.876

142.147

154.740

945

155.685

Hotel San Diego S.A. Hotel Tequendama

5.687

4.251

2.842

10.099

22.879

2.883

25.761

Fuente: DirecciĂłn General del Presupuesto PĂşblico Nacional, Dane.

Al analizar el presupuesto del sector por objeto o grupo de gasto en 2006, se destaca la elevada participaciĂłn (91,6%) de los gastos de funcionamiento en el gasto total y el reducido porcentaje que se destina al rubro de inversiĂłn (8,4%). Los gastos de personal y las transferencias son las cuentas que canalizaron los mayores porcentajes de recursos con relaciĂłn al monto total comprometido por el sector: 40,2 y 25%, respectivamente (grĂĄfico 11).

37


38

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Gráfico 10 Colombia. Distribución del gasto en defensa por sectores en el 2006

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

Gráfico 11 Colombia. Distribución del gasto en defensa por tipo de gasto en el 2006

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? Resulta preocupante constatar la persistente concentración de los gastos totales de defensa en el rubro de funcionamiento, ya que en el periodo 2000-2006 el 66% se orientó al pago de salarios y pensiones, 17% a adquisición de bienes y servicios destinados a garantizar la operación del sector, 7% a operar los establecimientos públicos del sector y sólo 10% a inversiones como compra de armas, equipo de comunicaciones y municiones para soldados y policías. La política de seguridad democrática de la actual administración se reflejó en mayores recursos de funcionamiento para el sector de la defensa, orientados principalmente a atender la incorporación de los soldados campesinos, los requerimientos de gastos generales de las brigadas móviles y los batallones de montaña (compra de equipo, materiales y suministros) y el fortalecimiento de las actividades de inteligencia36 . Por su parte, la inversión se orientó principalmente a satisfacer las necesidades que afrontaba el sector en el marco de una estrategia contrainsurgente centrada en tres áreas: movilidad, inteligencia y comunicaciones. Cuando se analiza la participación de las entidades del sector en el gasto en defensa en el 2006, se destacan el Ejército Nacional y la Policía Nacional, al haber captado cerca de la mitad del presupuesto total del sector (gráfico 12). Gráfico 12 Colombia. Distribución del gasto en defensa por entidad en el 2006

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional. 36

Torres, Uriel y Rangel, Alfredo (2005). “Transparencia del presupuesto de defensa. El caso de Colombia”. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal), Papeles de Investigación, Buenos Aires, julio, p. 29.

39


40

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Por último, es importante señalar que un 13,6% del presupuesto total del sector se orienta a cubrir los sueldos del personal militar y policial retirado (7,6% la Caja de Sueldos de la Policía y 6,0% la Caja de Retiro Militar).

4.3. Recursos de cooperación de Estados Unidos Los recursos que el Gobierno Nacional destina al sector de la defensa se complementan con una fuente externa al tesoro público: la cooperación internacional, particularmente la proveniente de Estados Unidos. El monto anual promedio de la cooperación fue de aproximadamente US$416 millones en el periodo 2001-2006 (equivalente a un 0,5% del PIB), si bien en el último trienio ha bordeado los US$450 millones al año (gráfico 13). Gráfico 13 Colombia. Recursos de cooperación de Estados Unidos para el sector de la defensa (millones de US$)

Fuente: Grupo Plan Colombia - MDN, revisada 5 de noviembre de 2005.

Este tipo de ayuda por parte de Estados Unidos creció considerablemente a partir de 2000 con la aprobación del Plan Colombia, el cual convirtió a Colombia en el tercer país receptor de ayuda estadounidense después de Israel y Egipto. Colombia recibe ayuda


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? de otros países como el Reino Unido, pero los montos son mucho menores y no son tan conocidos públicamente37 . Ahora bien, al incluir debidamente los recursos del Plan Colombia destinados al sector de la defensa se observa que el gasto total en defensa de Colombia alcanzó efectivamente un elevado nivel anual promedio de 5,3% del PIB en el último sexenio, por lo que el país ascendió al segundo nivel relativo en el continente americano y quizás al tercero entre los países con conflicto en el mundo.

4.4. Gasto en defensa y su relación con el gasto social El análisis del gasto público social en Colombia ha presentado históricamente varias dificultades, entre otras: consistencia y unidad de criterio, seguimiento y análisis de eficiencia. La Contraloría General de la República (CGR) ha definido los siguientes criterios para la definición del gasto público social: -

Incidir positivamente en la disminución de la pobreza (por ingresos o por necesidades básicas insatisfechas).

-

Contribuir a la redistribución del ingreso (reducción de la desigualdad).

-

Aportar a la formación, expansión o renovación de capital humano38 .

En este contexto, la CGR ha estimado que el gasto social en Colombia ascendió a 13,6% del PIB en el periodo 2001-2005 (gráfico 14). En cuanto a la clasificación funcional del gasto social, es de resaltar que más del 80% del valor de los recursos se destinó a las funciones de protección social, educación, salud, vivienda y espacio público. El principal componente fue la protección social (con una participación promedio de 34% del AGS), destacándose los gastos en pensiones que alcanzaron una participación promedio de 24,3% del gasto social. El comportamiento de los gastos en salud y educación es creciente debido a que la gran mayoría de los recursos asociados a estas funciones están atados a las transferencias gubernamentales, que deben presentar un incremento mínimo establecido legalmente. En educación se destaca el aumento de los recursos para la educación superior ejecutados básicamente por el Icfes y el Icetex, en especial para la vigencia de 2004. A su vez, en salud sobresale la mayor prioridad a la salud pública, los mayores recursos

37

Rangel, Alfredo y Torres, Uriel (2005). op. cit., p. 68.

38

Contraloría General de la República (2005). “Evaluación del gasto y la política social. Informe social 2004”, p. 45.

41


42

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA para el régimen subsidiado y las más altas asignaciones para la salud de las fuerzas militares. Al comparar la evolución del gasto social con la del gasto en defensa en Colombia, se puede concluir que la mayor asignación de recursos (respecto al PIB) al sector de la defensa en el último quinquenio ha estado acompañada de un gasto creciente en programas del sector social. Ello se ha visto reflejado en una mayor presión sobre las finanzas públicas del Gobierno Nacional central, al punto de haber observado un elevado déficit fiscal, incluso superior a un 5% del PIB en el periodo 2001-2005, que pudo ser mantenido gracias a la reproducción de un superávit promedio de 3,0% del PIB por parte del resto del sector público no financiero. De ahí que la continuidad del comportamiento observado por el gasto en defensa en los últimos años dependerá, en buena medida, del mantenimiento favorable de la situación fiscal del sector público descentralizado o, de lo contrario, tendría que incrementarse la carga impositiva o bien reducirse el gasto social en el país con sus consecuentes impactos negativos en bienestar, especialmente sobre grupos poblacionales desfavorecidos. Gráfico 14 Colombia. Gasto social y gasto en defensa en 2001-2005

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Contraloría General de la República.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? De cualquier manera, además del problema de la sostenibilidad del gasto público hacia el futuro, resulta fundamental resaltar la necesidad de mejorar los niveles de eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos en estos sectores, ya que se distinguen por reproducir ingentes pérdidas y desaprovechamiento de tales recursos a través de múltiples vías como la corrupción, la desviación y la apropiación indebida en manos de grupos poderosos, la baja productividad y desorden administrativo, entre otros, en medio de importantes fallas del Estado y de una marcada ausencia de regulación, responsabilidad (accountability), evaluación y seguimiento del manejo y la gestión de los recursos y del desempeño de la responsabilidad pública, como de la presencia de grupos poderosos al margen de la ley en busca de la captura del Estado. Esto es ilustrado ampliamente en esta primera parte del presente estudio para el caso del sector de la defensa y en la sección 7 (de la segunda parte) para el caso de un sector social como el de la salud, por ejemplo. Una vez analizado el gasto colombiano en defensa —en el contexto internacional y su evolución y composición—, se puede afirmar que en los últimos años la degradación del conflicto armado interno y del narcotráfico ha conducido a un “exceso relativo” de gasto militar en el país, tomando como referencia al promedio del gasto militar como proporción del PIB de todos los países con situaciones de conflicto armado y del continente americano —incluso habiéndose convertido Colombia en el país con la segunda intensidad relativa de gasto militar del continente—. Tal desproporción relativa del gasto militar (o en defensa, según el caso) y las ingentes pérdidas de recursos producidas por la violencia en la sociedad colombiana, constituyen los denominados “costos brutos del conflicto armado”, en términos de destrucción de riqueza y desvío de cuantiosos recursos que podrían dirigirse a atender opciones legítimas y prioritarias de desarrollo social y económico. Se distinguen siete clases de costos cuantificables asociados con el conflicto armado [PNUD, 2003]: el exceso de gasto militar; la infraestructura y activos materiales destruidos; el costo económico de oportunidad por las vidas perdidas; el costo de los daños ocasionales (salud, desplazamientos de población); las transferencias ilícitas; el desperdicio debido al miedo o a la incertidumbre (tierras abandonadas, fuga de capitales); y la destrucción de intangibles (y en particular, de confianza y “capital social”). A pesar de los problemas metodológicos y conceptuales que plantea cada rubro, existe consenso en diversos estudios39 en que el costo bruto del conflicto armado colom-

39

Por ejemplo: Rubio (1997, 1998); Badel (1997, 1999); CGR (2002).

43


44

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA biano bordea los dos puntos porcentuales del PIB al año, por lo que, de no encontrar una salida, el conflicto le habría costado al país cerca de $200 billones en 10 años40 . No obstante, cuando se considera el concepto más amplio de “costos de la inseguridad”, el impacto en la economía es mayor. Es así como el Ministerio de Defensa, por ejemplo, argumenta que el impacto de la inseguridad en la economía colombiana llegó a representar hasta un 5,81% del PIB en el 2002, además de que limitó el ritmo de crecimiento económico y disminuyó la inversión extranjera41 . De cualquier forma, empleando una metodología sencilla (Badel,1999), se estima que el conflicto armado interno colombiano implicó un costo bruto promedio cercano a 1,37% del PIB al año en el periodo 1991-2003, con una tendencia creciente al pasar de 1% del PIB en 1991-1994 a 1,4% en 1996-1998 y hasta a 1,85% en 2001-2002 (cuadro 4).

Cuadro 4 Costos brutos del conflicto armado (cifras en miles de millones de pesos de 2003)

Secuestro, robo y extorsión

40

Intervención de Alejandro Gaviria en el foro sobre “Costos del conflicto”. Fundación Universitaria San Martín, 13 de mayo de 2003.

41

Intervención de la ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez de Rincón, en el VIII Encuentro para la Productividad y Competitividad: «Colombia compite», Bucaramanga, 9 de mayo de 2003.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN?

* Proyección Fuente: Badel (1998), CGR (2002b) y cálculos propios.

Al tiempo que los mayores costos brutos en los últimos años constituyen el reflejo de una mayor presencia de actores armados en el territorio nacional y una ampliación de la capacidad bélica de los mismos con el asocio-vinculación del narcotráfico, no existe duda de que la intensidad del conflicto armado en Colombia ha dejado graves consecuencias para el país y su economía. Así lo señala un análisis realizado en el 2002 por el Banco de la República que muestra cómo la disminución en la intensidad del conflicto armado en Colombia podría aumentar la tasa prevista de crecimiento de la economía en un 1,1% anual en el periodo 2004-201042 . A lo anterior es preciso agregar que los costos brutos de la violencia urbana (diferente al conflicto armado) por concepto de delitos al patrimonio, secuestro extorsivo, “exceso” de gastos en seguridad privada, pérdida de vidas por homicidio, entre otros, fue en promedio de un 2,7% del PIB al año en la década de 1990.

4.5. Principales problemas en el manejo del presupuesto militar: ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos Al analizar el gasto militar colombiano en los últimos años, se evidencia que ya ha superado el nivel promedio (en términos del PIB) de países que afrontan —o afrontaron 42

Este análisis tuvo como sustento metodológico un estudio del CID de la Universidad de Harvard que estima el efecto de la reducción en la intensidad del conflicto armado en la productividad y la tasa de inversión privada, con base en una muestra de países que experimentaron conflictos de diferente intensidad entre 1960 y 1998. Al respecto ver: Banco de la República (2002), “El impacto del gasto militar en los escenarios de crecimiento 2003-2010 - Nota metodológica”, Departamento de Programación Macroeconómica e Inflación, octubre.

45


46

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA recientemente— conflictos armados y se ha colocado en el tercer lugar entre los 27 países analizados. Sin embargo, la destinación de los recursos de defensa no ha sido la más eficiente, desaprovechándose importantes cuantías presupuestales que podrían fortalecer la misma fuerza pública o destinarse a otros gastos prioritarios de la sociedad. El tema de la eficiencia militar adquiere gran relevancia cuando se cuestiona cuál debería ser el esfuerzo adicional de la sociedad colombiana para aumentar el nivel actual de gasto militar. Un estudio de Arias y Ardila [2003] concluye que el gasto militar repercute en forma positiva en la economía, pero que el impacto depende en gran medida de la estrategia del gasto y de la eficiencia en su ejecución. En el mejor de los casos, un aumento de 1% del PIB en el gasto militar aumenta en similar intensidad la producción durante varios periodos antes de que el impacto desaparezca43 . Por lo tanto, para maximizar el impacto económico y militar del gasto en el sector de la defensa, se hace necesario determinar y subsanar los factores de ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos en el manejo del presupuesto militar. Entre tales factores se encuentran: • Relación combate / apoyo Cuando se busca medir la eficiencia de las fuerzas militares, uno de los indicadores internacionales de mayor relevancia consiste en la relación entre el número de efectivos en labores directas de combate y el número de efectivos en labores de apoyo y administrativas. La relación combate/apoyo representa el número de hombres requeridos para sostener a un soldado en un área de combate. En Colombia, por ejemplo, se ha estimado que por cada soldado hay aproximadamente seis de apoyo, cuando los parámetros internacionales establecen que tal relación debería mantenerse alrededor de 1:3 [Giha, 1999]. Ello se refleja en el hecho de que una insuficiente proporción del pie de fuerza en el país se encuentra realmente disponible para combate y que el resto del personal no se dedica a labores militares sino de policía y administrativas [Rangel, 2000]. Algunos autores plantean que una reestructuración de las fuerzas militares (Giha, 1999) puede aumentar sustancialmente la capacidad de combate con una estructura más eficiente.

43

Arias, Andrés y Ardila, Laura (2003). “Military Expenditure and Economic Activity. The Colombian Case”, Universidad de los Andes, Documento CEDE No. 2003-20, agosto.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? • Proceso de contratación en la fuerza pública En lo referente a la contratación en la fuerza pública, se evidencian problemas de eficiencia y malgasto de recursos públicos por excesiva dispersión en la contratación, multiplicidad de fondos rotatorios, falta de transparencia en la contratación con recursos de crédito externo y escasa utilidad de la Agencia de Compras de la Fuerza Aérea en Estados Unidos (Acofa). • Excesiva dispersión de la contratación En el sector de la defensa existe un considerable número de ordenadores del gasto, lo que no ha permitido centralizar las compras. Esta situación da cuenta del desaprovechamiento de economías de escala, y a su vez dificulta el control y seguimiento de la ejecución de los recursos. Aunque el Ministerio de Defensa Nacional se ha esforzado por avanzar hacia una centralización de las compras44 , aún no se cuenta con un programa integral que agrupe los sistemas logísticos de las fuerzas militares en un sistema único y de última tecnología. Un buen ejemplo de cómo la centralización de compras optimiza recursos lo constituye el caso de las Fuerzas de Defensa Australianas. Para 1990 Australia adolecía de un manejo ineficiente de los recursos: la adquisición de suministros se realizaba independientemente por cada una de las fuerzas, los inventarios de materiales, repuestos y raciones estaban en gran parte repetidos y no se podían transferir materiales de una fuerza a otra. Sin embargo, con la implantación de un sistema logístico único, en los primeros cinco años las Fuerzas de Defensa Australianas lograron reducir en 40% los costos de administración de sistemas de información, 10% los valores de inventario, 15% los ciclos de mantenimiento de equipos, 30% el personal para el manejo administrativo y físico de los inventarios y en 50% los tiempos de reposición; además, se logró un aumento del 95% en la disponibilidad de las aeronaves y un claro incremento en la

44

En el 2002, el Ministerio de Defensa ahorró al erario cerca de $4.000 millones en la adquisición de uniformes camuflados y botas destinados a las fuerzas militares, gracias al proceso de centralización de este tipo de compras puesto en ejecución en el sector. La primera parte del ahorro, algo más de $1.919 millones, correspondió a la adquisición de 165 mil uniformes camuflados, los cuales pasaron de un valor unitario de $93.000, cifra a la cual se adquirieron en el 2001, a $81.000, valor aproximado que se pagó en el 2002. En cuanto a las botas, el ahorro es de más de $2.000 millones, lo que equivale a la compra de 95.294 pares, cada uno de los cuales pasó de un precio de $102.508 durante el 2000 —último año en que habían sido adquiridas— a uno de $81.000 en el 2002.

47


48

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA transparencia de los procesos de contratación. Así, la implantación del sistema generó ahorros por encima del billón de dólares [Uribe, 2003]. De acuerdo con dicha experiencia, podría pensarse que una efectiva centralización en las compras en las fuerzas militares colombianas sería susceptible de generar grandes ahorros y un incremento en la capacidad de respuesta, con los mismos equipos pero con una solución efectiva de despliegue para el campo de batalla. •

Fondos rotatorios

Los fondos rotatorios de las fuerzas militares fundamentan su existencia en un objetivo común: brindar apoyo logístico en la ejecución de los planes y las políticas de abastecimiento establecidas por el gobierno, principalmente a través del Ministerio de Defensa. Sin embargo, además del apoyo logístico prestado, los fondos rotatorios realizan otro tipo de actividades con las que se procura el mejoramiento en el bienestar del personal de las distintas fuerzas y el de sus familias [Contraloría General de la República, 2000]. Dentro de la concepción de apoyo logístico como misión fundamental de la entidad se ha incluido la prestación de servicios tan diversos como confección de uniformes, imprenta y artes gráficas, depósitos aduaneros, programas de ferretería, siembra de pastos, producción de leche y carne, servicios de lavandería, panadería, remate de bienes, vivienda fiscal y créditos, entre otros. Esta concepción debería ser revisada por cuanto constituye un panorama tan amplio que permite el desarrollo de actividades que no se justifican, dada su escasa relación con la función de las distintas fuerzas, más aún cuando existen entidades más afines a estas funciones, o simplemente porque son estructuralmente deficitarias. La gestión general de los fondos rotatorios se fundamentaba principalmente en su supuesta efectividad y eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos, destacándose especialmente el de subsanar los problemas existentes en un anterior régimen de contratación de la administración pública. Este régimen (establecido por el decreto 222 de 1983) se caracterizaba por presentar una serie de controles que finalmente obstaculizaban la ejecución del objeto contractual45 y justificaban el objeto misional de los fondos, consis-

45

Puede señalarse, a manera de ejemplo, que un contrato que excediera los $250 millones debía ser objeto de por lo menos cinco controles: el de la Oficina Jurídica de la respectiva entidad, el de la Oficina Jurídica del Ministerio del ramo, el de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la aprobación del Consejo de Ministros y la revisión de legalidad del Consejo de Estado. Como resultado de lo anterior, un contrato de este monto normalmente podía demorarse tres años para ser aprobado.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? tente en permitir un rápido compromiso de los recursos y garantizar agilidad y eficacia en los procesos de contratación y de ejecución. Con las reformas introducidas al sistema de contratación pública por medio de la Ley 80 de 1993 (artículo 21, literal i) se eliminó la necesidad de un proceso de licitación para la contratación de bienes y servicios necesarios para la defensa y seguridad nacional. De esta manera, el objetivo principal de los fondos perdió su razón de ser, al dársele espacio al Ministerio de Defensa Nacional, en cabeza de cada fuerza, para actuar de manera propia y sin dependencia operativa. Este hecho posibilitó la reducción en el valor de los bienes y servicios contratados, al eliminar costos de administración derivados de la intermediación. Sin embargo, a pesar de que para desarrollar estas funciones las fuerzas crearon oficinas dotadas de una estructura administrativa propia, los fondos rotatorios han continuado cumpliendo la función del manejo de la contratación de los bienes y servicios necesarios para funcionamiento de las fuerzas militares. Por la administración de esta función los fondos cobran márgenes que oscilan entre 1 y 3% —con algunas excepciones se alcanzó 5%, según información suministrada por la Contraloría General de la República. Dados los cambios derivados de la Ley 80, este costo sólo se habría justificado siempre y cuando la intermediación de los fondos hubiera sido rápida y eficiente. Infortunadamente esto no ha sido así en todos los casos, como lo muestran los hallazgos realizados sobre los distintos fondos rotatorios y comandos de las fuerzas por las comisiones de auditoría de la Contraloría General de la República. En efecto, se han encontrado diversos e importantes problemas en los procesos de contratación, así como en otras actividades desarrolladas por los fondos46 . En el evento de que el Ministerio de Defensa adoptara la decisión de suprimir los fondos, acabando con la duplicidad de funciones existente, sería factible liberar recursos cercanos a $4.500 millones al año (pesos de 2001)47 , que podrían inyectarse, por ejem-

46

Por ejemplo, para el mantenimiento de los submarinos oceánicos ARC de la Armada Nacional en 1999, el comando de esta fuerza firmó un contrato interadministrativo con el Fondo Rotatorio de la Armada Nacional por un valor de $4.420 millones; el 3 de marzo de 2000 se le cancelaron al fondo $2.210 millones; no obstante, a diciembre de ese año no se había iniciado su ejecución. Lo mismo ocurrió con un contrato por $700 millones para la renovación del equipo de comunicaciones; el 29 de diciembre de 1999 se le giraron al fondo $350 millones, sin que a diciembre de 2000 se hubiera ejecutado.

47

La Contraloría General de la República (2002b) estima que si se suprimieran los fondos rotatorios de las fuerzas militares, se generaría un ahorro de $4.597 millones de 2001. Esta cifra corresponde sólo al valor de las comisiones incurridas en la contratación; sin embargo, existen costos asociados a la labor directa de los fondos, que son asumidos por las fuerzas (por ejemplo, el pago de la nómina militar que emplean y los relacionados con la utilización y mantenimiento de edificaciones militares —arriendos y servicios públicos—).

49


50

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA plo, a un programa que agrupara los sistemas logísticos de las fuerzas militares. Al mismo tiempo, se estaría combatiendo la duplicidad de funciones administrativas que tienen algunas divisiones de las fuerzas militares y la poca eficiencia con la que están actuando los fondos rotatorios. • Contratación de crédito externo Un análisis de los procesos de contratación con recursos de crédito externo en el sector de la defensa48 destaca que no se aplican a cabalidad las normas presupuestales y reglamentarias. Igualmente, que se evidencia una excesiva reglamentación en los pliegos de contratación, así como confusión en el uso del Manual de contratación de crédito externo del Ministerio de Defensa. Otras conclusiones destacadas son las siguientes: -

La contratación de operaciones de crédito externo y/o asimiladas a operaciones de crédito público no ha sido utilizada en forma oportuna, eficiente y eficaz por cuanto, a pesar de tratarse de procesos de contratación directa, requieren entre uno y dos años para su adjudicación.

-

El manual de procedimientos para la contratación con recursos de crédito externo no contempla todos los trámites que en la práctica realiza el Ministerio de Defensa bajo la modalidad de contratación directa.

-

No se cuenta con la claridad suficiente sobre los criterios para determinar los casos de contratación directa con proveedores exclusivos.

-

Los procesos de contratación directa con recursos de crédito externo tardan más que los de licitación pública, lo cual genera un desgaste administrativo49 .

-

Los procedimientos aplicados en la contratación directa no son uniformes para los mismos casos, y se desconoce el principio de igualdad dentro de las actuaciones administrativas.

De acuerdo con estimativos de la Contraloría General de la República (2002b), con la efectiva aplicación de un sistema de información que garantice el control fiscal en las 48

Contraloría General de la República (2002c). “Realidad de la deuda externa en el sector defensa y seguridad”. En: Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas, Informe 14, Bogotá.

49

Por ejemplo, en la compra de dos aviones patrulleros para la Armada Nacional de Colombia, se realizaron cinco procesos en algo más de dos años y, según la entidad, los bienes se requerían con suma urgencia. Fue así como la adjudicación se realizó en diciembre de 2001, la firma del contrato un año después y los bienes se entregaron sólo a mediados de 2003.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? compras corrientes del Estado, podrían alcanzarse ahorros de hasta un 20% del valor de la contratación de las fuerzas militares, equivalente a unos $200.000 millones al año. •

Agencia de compras de la Fuerza Aérea -Acofa-

La oficina permanente de compras de la Fuerza Aérea Colombiana, Acofa, que funciona en la ciudad de Fort Lauderdale (Florida, Estados Unidos), no ha resultado ser de mayor utilidad puesto que las decisiones y manejo administrativo son efectuados desde el Comando General en Bogotá y no desde allí. Además, la Contraloría General de la República ha determinado ciertas deficiencias, a saber: la normatividad empleada para la contratación resulta inequitativa para los intereses de la fuerza contratante, el sistema de control interno no es confiable y la información financiera tampoco resulta razonable. A manera de ilustración, se incluye el ejemplo del proceso de ejecución del presupuesto de la entidad en la vigencia 2002. A través de la agencia de compras Acofa se ejecutó un presupuesto de $72.290 millones para adquirir bienes y servicios, y de $90.445 millones para inversión. Respecto a esta contratación, los trámites presupuestales — tales como la expedición de registros y de disponibilidades, las solicitudes de PAC y las actividades de control administrativo y financiero— se efectuaron en el Comando General de Bogotá y no en su sede, lo que ilustra la duplicidad de funciones y el desgaste administrativo. Adicionalmente, para cubrir los gastos de personal de la oficina de Acofa en Fort Lauderdale durante 2002 se destinaron $4.518 millones y $673 millones para gastos básicos generales. Resulta evidente, entonces, que estos recursos podrían ahorrarse en una gran proporción, si se tomara la decisión de cerrar la agencia, sin ningún perjuicio para los procesos de contratación. A manera de conclusión, es posible afirmar que con la aplicación de un sistema estricto de contratación, el cierre de Acofa y la eliminación de fondos rotatorios se alcanzaría un ahorro de al menos $210.000 millones al año (pesos de 2001), equivalente a un 5% del presupuesto público para el sector de la defensa en el año 2001, por ejemplo. • La industria militar (Indumil) La industria de productos militares es considerada como un elemento estratégico y económico de las naciones, ya que no sólo condiciona el potencial bélico sino que representa un sector destacado de la industria mundial. La producción de bienes bélicos genera

51


52

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA necesariamente efectos de orden político y de seguridad, dado que “las armas ofrecen opciones de defensa y crean potenciales amenazas; pueden apuntalar la estabilidad de una región o generar desequilibrios que empujen a una confrontación bélica”50 . A pesar de ello, en el caso colombiano Indumil no tiene incidencia real en la actividad militar y mucho menos en el sector industrial del país. Los recursos destinados para investigación y desarrollo resultan ciertamente escasos y las actividades relacionadas con la venta de productos militares tampoco arrojan resultados positivos para la entidad. El esquema de precios que maneja Indumil durante los últimos años explica, en buena medida, los déficit operacionales que presenta la industria: el volumen de ventas que realiza a las fuerzas armadas no alcanza a cubrir los costos de producción de los bienes, mientras beneficia al sector privado al ofrecerle precios inferiores a los del mercado de armas y municiones. A esta situación se suman las frecuentes denuncias sobre desvío de material bélico con destino a organizaciones al margen de la ley51 , resultado de robos continuados. A manera de conclusión, con el fin de transformar a Indumil en una empresa sólida y competitiva se hace necesario asegurar que los nuevos proyectos de inversión se tornen rentables en el mediano plazo; ajustar los precios de los productos no militares y, por último, reducir la participación de los ingresos no operacionales en cada ejercicio. • Controles deficientes en la destinación de la asistencia antidrogas En la ejecución de proyectos de asistencia antidrogas, la Contraloría General de la República ha encontrado que no se han llevado a cabo debidamente los procesos de seguimiento y evaluación de la ayuda recibida52 . La ausencia de mecanismos efectivos de control sobre la ejecución de los recursos ha conducido al desvío de importantes sumas de dinero que inciden en los resultados de las operaciones, toda vez que la asistencia se suspende mientras se corroboran las denuncias53 . 50

Ministerio de Defensa de España (2001). La industria de defensa en España 2000. Una década tras el final de la Guerra Fría.

51

A mediados de abril de 2003, 17 toneladas de nitrato de amonio —insumo básico del explosivo anfo— fueron robadas por delincuentes a Indumil. Se estima que este material es tan sólo una parte del material bélico que durante dos años extrajo una organización delincuencial. Según algunos testimonios, entre 2001 y 2003 fueron sacadas de Indumil 13 toneladas de anfo, que posteriormente fueron vendidas a las FARC (El Tiempo, “Confirman robo continuado en la Industria Militar para hacer negocio con las FARC”, 9 de junio de 2003; Revista Cambio, “El cartel de Indumil”, junio de 2003).

52

Véase: Contraloría General de la República, “Informes de evaluación Plan Colombia” (varios números).

53

Por ejemplo, en el 2003 se alcanzaron a paralizar aeronaves del tipo UH-1H y Bell 212, que hacen parte del paquete de ayuda de Estados Unidos dentro del componente militar del Plan Colombia. La parálisis de estos aparatos afecta directamente las operaciones de fumigación de cultivos ilícitos.


PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? Desde que un oficial próximo a la dirección de la Policía fuera investigado hace unos años por una posible desviación de casi medio millón de dólares de recursos del Plan Colombia, se solicitó extremar los controles sobre la destinación de la asistencia antidroga. Sin embargo, después de ser contactadas, dos multinacionales extranjeras expertas en auditoría se negaron a revisar las cuentas argumentando razones de seguridad. En el 2003 la sección antinarcóticos de la embajada estadounidense en Bogotá denunció que al menos 20 oficiales de la Policía se apropiaron de cerca de US$2 millones que Estados Unidos entregó a Colombia dentro del Plan Colombia54 . El dinero sustraído hacía parte de una cuenta especial de la sección Antinarcóticos de la embajada, que anualmente maneja alrededor de US$4 millones. Una vez iniciadas las indagaciones, el 3 de mayo de 2003 la junta asesora de la Policía Nacional tomó la decisión de solicitar el retiro de oficiales y funcionarios de la Dirección Administrativa de la Policía Antinarcóticos. La investigación llegó incluso hasta el nivel de un coronel, que hasta principios de ese año se desempeñaba como asesor cercano a la Dirección de la Policía. Durante el proceso se investigaron cerca de 50 a 60 solicitudes de recursos económicos —aparentemente ficticias— efectuadas dentro del marco del Plan Colombia. A lo anterior se sumaron las denuncias de la Contraloría General de la República sobre incoherencias contables en el Plan Colombia55 : obras de infraestructura por $7.000 millones sin actas de entrega formal, reparación de aeronaves sin reporte de gastos, radios de comunicación que nunca llegaron a su destino y partidas para el suministro de combustible y entrenamiento de pilotos sin sus respectivos registros contables. Todo ello hacía parte del panorama de irregularidades constatadas entonces en el manejo de recursos destinados al Plan Colombia56 . Finalmente, la Contraloría ha cuestionado el hecho de que los bienes donados por Estados Unidos no se incorporan, como establece la ley, a los balances respectivos ni al presupuesto de la nación. Este proceso que parece meramente administrativo dificulta aún más el seguimiento efectivo de los fondos de la cooperación internacional. De ahí que el Ministerio de Defensa no disponga dentro de sus registros contables de importantes partidas como programas de capacitación, costos de transporte, asistencia técnica y entrenamiento de pilotos.

54

El Tiempo, “Plata antidrogas fue desviada para uso personal, revela Estados Unidos”. 10 de mayo de 2002.

55

El Tiempo, “Grietas contables en Plan Colombia”. 12 de octubre de 2003.

56

Es más, la Contraloría asegura que las llamadas Hojas de portada o documentos mediante los cuales el gobierno de Estados Unidos compromete los fondos de apoyo al Plan Colombia ni siquiera son conocidas por los responsables de ejecutar la ayuda en cada una de las divisiones de las fuerzas armadas.

53


54

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Algo similar sucede con el suministro de combustibles necesario para las operaciones de apoyo a las actividades antinarcóticos. Si bien es cierto que las mismas se encuentran incluidas dentro del Plan Colombia, aún no se han incorporado a los estados financieros del Ministerio de Defensa.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

SEGUNDA PARTE DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA: FUNCIONALIDAD DEL ESTADO Y COMPROMISO DE RECURSOS PÚBLICOS 5. PÉRDIDAS

PATRIMONIALES DEL

ESTADO

EN MEDIO DEL CONFLICTO Y LA

DELINCUENCIA ORGANIZADA

Atendiendo a la definición de corrupción antes descrita, en esta sección se estudian algunas acciones que debe desarrollar el aparato estatal con miras a eliminar o subsanar los efectos nocivos de prácticas ineficientes, irregulares y, en algunos casos, corruptas que se presentan como resultado de los fenómenos de violencia en Colombia y que implican la pérdida de cuantiosos recursos públicos. En este tema es de recordar que el Estado debe incurrir no sólo en unos costos asociados a la lucha contra el crimen y la corrupción, sino además a la reparación de daños ocasionados por los servidores públicos y a la búsqueda de recuperación de erogaciones, a través del cobro directo a los responsables. Ahora bien, debe mencionarse que si bien existen múltiples estudios que abordan los temas de violencia desde diversas perspectivas y la percepción sobre el fenómeno

55


56

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA de la corrupción57 , la revisión bibliográfica efectuada permite concluir que son pocos los trabajos tendientes a cuantificar la importancia e impacto de la corrupción en sus diversas manifestaciones y menos aún a analizar las relaciones entre la corrupción y la violencia, ni a evaluar el costo y la eficacia en la lucha contra la corrupción. Aquí se aproxima el estudio sobre el tema a partir de tres núcleos básicos de análisis58 , así: – Pago de sentencias y conciliaciones asociadas a sucesos de violencia, en los que el Estado debe entrar a indemnizar a personas afectadas por abuso de poder por parte de sus funcionarios, o por prácticas dolosas o culposas. Se aborda el fenómeno en el caso del Ministerio de Defensa Nacional, así como la posible recuperación de recursos públicos a través de acciones como las de repetición y llamamiento en garantía. – Administración de bienes incautados procedentes de la realización de actividades ilícitas —especialmente narcotráfico, secuestro y extorsión— como potencial foco de corrupción y de pérdidas económicas para el Estado, ante irregularidades y graves falencias en su incautación, manejo, administración y control, así como en los procesos de extinción de dominio. – Dimensión y costo del aparato estatal para el juzgamiento de prácticas ilícitas y corruptas asociadas a prácticas y conductas violentas.

5.1. Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la defensa El artículo 90 de la Constitución Política establece: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido

57

La mayoría de los estudios existentes sobre corrupción se basan en la aplicación de encuestas de percepción. El más reciente es el del Banco Mundial: “Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: desarrollando una estrategia anticorrupción para Colombia”, Bogotá, 2002. Son escasos los trabajos en Colombia sobre corrupción y justicia: Corporación Excelencia en la justicia (2000), Informe de coyuntura de la justicia: Percepciones sobre la corrupción en la justicia y régimen disciplinario, Revista Justicia y Desarrollo: Debates, 12 de junio; Cancino, A. J. (1994), Corrupción administrativa y delincuencia judicial. Aspectos doctrinarios, jurisprudenciales y análisis periodístico, Bogotá, Universidad Externado de Colombia; y Pérez, O. L. (2001), “Acceso a la justicia y defensa del interés ciudadano”, CIJUS-Universidad de los Andes, Bogotá.

58

En este estudio se recurre principalmente a fuentes oficiales de información, como son: Dirección Nacional de Estupefacientes, Fondelibertad, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, Ministerio del Interior y de la Justicia, Procuraduría General de la Nación, Auditoría General de la República y Contraloría General de la República.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, el Estado deberá repetir contra éste”. La aplicación efectiva de este principio se ejerce a través de una serie de acciones ante los estrados judiciales —en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o en la Jurisdicción Ordinaria— encaminadas a subsanar el daño antijurídico causado por la acción u omisión de una autoridad pública. Es importante aclarar que muchos de estos procesos no buscan reparar daños que se puedan asociar directamente a acciones violentas, corruptas o negligentes, por lo cual este estudio se centrará solamente en las acciones de reparación directa en el sector de la defensa. Estas acciones son definidas en la ley como: “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa... Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un 59

particular o de otra entidad pública” . Si bien es claro que no todas las acciones de reparación directa obedecen a daños causados por acciones violentas en el sector de la defensa, en su gran mayoría se encuentran vinculadas con este tipo de hechos, en tanto que las otras se asocian directamente con hechos de corrupción o negligencia. En general, entre 1995 y 2002 el Estado colombiano tuvo que ejecutar un cuantioso monto, cercano a los $2,39 billones, por concepto de sentencias y conciliaciones. Por su parte, en el periodo 2000-2002 el Ministerio de Defensa (gestión general) ejecutó $95.558 millones y la Policía Nacional $86.196 millones; es decir, estas dos entidades contribuyeron con 29% de lo pagado por el Estado por dicho concepto en ese periodo60 . De la composición de sentencias y conciliaciones por tipo de acción, se colige que las acciones de reparación directa representaron en ese periodo 27% ($58.501 millones) del total de pagos efectuados por el Estado (gráfico 18).

59

Artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

60

Cf. Contraloría General de la República (2003). “Sentencias y conciliaciones en las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad. ¿El Estado condenado?”, Análisis sectorial y de políticas públicas, junio, pp. 13-14. Valores actualizados en este estudio a precios constantes de 2006 para hacerlos comparables.

57


58

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Gráfico 18 Composición sentencias y conciliaciones 2000-2002

Fuente: Cálculos propios a partir de datos suministrados por la Dirección de Defensa Judicial de la Nación. Ministerio de Justicia y del Derecho, 2002.

Para el periodo 2003-2006 se observa que el Estado colombiano destinó $612.080 millones al pago de sentencias y conciliaciones: el Ministerio de Defensa (gestión general) ejecutó $125.000 millones y la Policía Nacional $65.468 millones, representando en conjunto 31,12% del total. De lo anterior sobresale que si bien la cantidad de recursos destinada por el Estado a pagar condenas y conciliaciones disminuyó en el último trienio (frente al trienio anterior), el sector de defensa y seguridad incrementó su participación en el total del gasto ocasionado por este rubro61 . Según datos de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, a 30 de junio de 200662 se encontraban en trámite 26.195 procesos contra las entidades del sector de defensa y seguridad por cuantía cercana a $2.563 billones. El gráfico 19 muestra la composición de los 26.195 procesos por tipo de acción; se observa que las acciones de reparación directa representan 56% del total y que el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional contribuyen en conjunto con el 99% de las mismas.

61

Informes de ejecución presupuestal definitivos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios, precios constantes de 2006.

62

Información de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia. Cálculos propios.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Gráfico 19

Fuente: Cálculos propios a partir de datos de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación. Ministerio de Justicia y del Derecho, 2006.

Al estudiar las principales causas de las acciones de reparación directa llama la atención la existencia de más de 1.700 procesos por fallas del servicio diferentes a razones de índole médica, más de 650 casos por retención ilegal de personas, 86 por abuso de facultades discrecionales, así como un número importante de acciones por privación injusta de la libertad, homicidios causados por agentes, lesiones personales a terceros, daños y lesiones en retenes militares y muertes de civiles con armas de dotación oficial. Ahora bien, se observa que 99% de la cuantía total se pretende a través de acciones de reparación directa ($2.544 billones), de los cuales $2.540 billones corresponden a acciones en contra de la Policía Nacional, $4,0 billones contra el Ministerio de Defensa y $0,1 billones contra las demás entidades del sector. Sobra resaltar que las cifras anteriores resultan exorbitantes, por lo cual, a fin de contar con algunos estimativos más confiables y realistas, se toman en consideración únicamente las pretensiones de aquellos procesos en los que según la Dirección de Defensa Judicial de la Nación existe una alta fortaleza de los planteamientos de la demanda en contra de las entidades del sector de defensa y seguridad. En este entendido, las pretensiones ascienden a $75,4 billones que, de acuerdo con el tiempo estimado para el fallo, deberían pagarse en un término promedio de cuatro años, mientras que el presupuesto anual del sector para el mismo periodo se sitúa en

59


60

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA alrededor de $60 billones. Aún en este escenario conservador, salta a primera vista la gravedad de la problemática. Por último, debe señalarse que resulta preocupante que a junio de 2006 únicamente se hubieran iniciado 381 acciones de repetición en el sector de defensa y seguridad y que sólo en 573 casos (de más de 26.000 instaurados) se hubiera efectuado llamamiento en garantía, por lo cual existe una alta probabilidad de no recuperar lo pagado por acciones culposas o dolosas de los servidores públicos, constituyéndose en una pérdida definitiva para el Estado, un generador de impunidad y un aliciente para la negligencia y la recurrencia a prácticas violentas. Todo lo anterior muestra la importancia del problema y la necesidad de establecer controles efectivos para evitar la incurrencia de daños a terceros por acción u omisión de los funcionarios públicos, en este caso del sector de la defensa, y brindar prioridad al fortalecimiento de una estructura idónea responsable de la defensa judicial del Estado.

5.2. Asignación, manejo y administración de los bienes incautados: un foco de ineficiencia y detrimento patrimonial para el Estado El manejo y administración de bienes incautados en Colombia se ha caracterizado por la negligencia y descuido, así como por las permanentes modificaciones en la normatividad que rige la materia, sin que hasta el momento se haya logrado establecer una política clara y coherente que coordine las diferentes acciones estatales en la incautación de bienes. En efecto, actualmente concurren desordenadamente una serie de organismos y entidades, tales como: la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas Militares, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Dirección Nacional de Estupefacientes y el Fondo para la Defensa de la Libertad Personal - Fondelibertad. Este desarreglo ha permitido que se presenten situaciones de daño, pérdida, desviación de recursos y corrupción que afectan sustancialmente las finanzas del Estado. La proliferación de conductas ineficientes, ineficaces, culposas y dolosas por parte de los administradores de bienes incautados a favor del Estado se ha convertido en un permanente foco de pérdidas económicas para la sociedad colombiana. El narcotráfico en Colombia ha producido un impacto económico de proporciones considerables. Así lo demuestran estudios como los de Kalmanovitz63 y Steiner64 , en los 63

Kalmanovitz, Salomón (1990), “La economía del narcotráfico en Colombia”. En: Economía Colombiana, Contraloría General de la República, Nos. 226-227, febrero y marzo, pp. 18-28.

64

Steiner, Roberto (1997). “Los dólares del narcotráfico”. En: Cuadernos de Fedesarrollo, No. 2, p. 87.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA que se afirma que a principios de la década de 1990 el narcotráfico contribuía con cerca de 4% de PIB y 3% del empleo en el país, y generaba divisas por un valor entre US$1.500 y US$2.500 millones al año. Esto le permitió permear la economía, especialmente mediante la adquisición de una gran cantidad de bienes urbanos y rurales, joyas, títulos valores, sociedades, etc. Con el ánimo de combatir el narcotráfico y en general las actividades ilícitas, el Estado colombiano ha desarrollado una serie de normas tendientes a desestimular prácticas como el narcotráfico, la extorsión y el secuestro. En este contexto, la Ley 333 de 1996 designó a la Dirección Nacional de Estupefacientes —DNE— como la entidad facultada para administrar los bienes incautados por narcotráfico y a la Fiscalía General de la Nación —FGN—, la Policía Nacional, las Fuerzas Militares y el Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— como las encargadas de realizar la aprehensión material. De igual manera, la Ley 282 de 1996 facultó a Fondelibertad, entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, para administrar los bienes incautados producto de los delitos de secuestro y extorsión. Dado que la Ley 333 de 1996 fue objeto de múltiples críticas por cuanto se tramitaban lentamente los procesos y a que seis años después de emitida, los resultados obtenidos en materia de extinción de dominio no eran los esperados —apenas 69 bienes con sentencia de extinción de dominio desde la expedición de la Ley

65

—, se promulgaron

las leyes 785 y 793 de 2002 con el propósito de mejorar la administración de los bienes incautados y hacer más ágiles los procesos. Es importante señalar que con la entrada en vigencia de estas últimas se superaron muchas de las fallas de la Ley 333 de 1996, al separar los procesos de extinción de dominio de las acciones penales, establecer la autonomía e imprescriptibilidad de la acción extintiva, reducir los términos procesales y exigir requisitos específicos para la administración de los bienes en atención a su naturaleza. Gracias a las reformas mencionadas, debe reconocerse que la actual problemática en torno a la incautación de bienes no se centra en la falta o debilidad de la normatividad que rige la materia, sino que gira en torno a las insuficiencias institucionales de las entidades encargadas, a la falta de coordinación entre los distintos agentes intervinientes y a las fallas en los procesos instructivos adelantados por la Fiscalía General de la Na-

65

En: Contraloría General de la República (2003). “Los bienes incautados: el caos aumenta”. Dirección de Estudios Sectoriales Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, Bogotá, abril, p. 18.

61


62

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA ción, que conducen a que en muchas ocasiones no se logre recaudar la prueba necesaria y conducente para demostrar la procedencia ilícita de los bienes sobre los que se pretende ejercer la acción extintiva de dominio. Lo anterior permite concluir que a la fecha no existe una política pública clara para el manejo, custodia, control y administración de los bienes incautados, lo que se constituye en un riesgo importante para las finanzas del Estado, dada la eventualidad de tener que restituirlos a sus dueños e incluso indemnizarlos por los daños causados al no lograr demostrar su origen ilícito66 . Muestra de lo anterior es que durante el periodo 1993-2002 la DNE tuvo que reintegrar a sus dueños una variedad de bienes, tales como: 325 inmuebles rurales y 500 urbanos, cerca de US$2 millones y $2.008 millones en moneda corriente, 10 sociedades comerciales, 1.779 vehículos terrestres y 60 acuáticos. Así como una cantidad y cuantía indeterminadas de armamento, maquinaria, joyas, títulos valores, muebles, enseres, equipos de comunicación y navegación, entre los más importantes67 . Bienes que obviamente generaron importantes gastos de administración y manejo, cuando no indemnizaciones que, debido a las falencias en el diseño y ejecución de la política, se constituyen en pérdidas económicas definitivas para el Estado. A marzo 18 de 2003, la subdirección de bienes de la DNE tenía a su cargo la administración de 47.043 bienes, para lo cual sólo contaba con 14 funcionarios no especializados en el manejo requerido para los diferentes bienes que administraba (fincas, semovientes, sociedades, aeronaves, etc.). No es de extrañar, por tanto, que la DNE reportara haber entregado en depósito o arrendamiento 1.920 bienes urbanos, 355 rurales y 192 obras de arte durante el periodo 2002-2004, sin que la entidad dispusiera de adecuados criterios de selección y asignación, ni contara con un debido control sobre los arrendatarios y/ o depositarios. Debe señalarse que el manejo de la información estadística no es confiable, puesto que los datos suministrados por la entidad no corresponden al número de bienes bajo su custodia, sino a registros que pueden contener múltiples puntos simultáneamente, sin

66

Dadas las falencias en el registro, control y en los sistemas de información de las entidades responsables, es imposible cuantificar certeramente el número de eventos y las cuantías que ha perdido el Estado o ha debido pagar por indemnizaciones. Sin embargo, un claro ejemplo de ello es la sentencia T-212 de 22 de febrero de 2001, mediante la cual la Corte Constitucional falló a favor de los hermanos Gaitán Cendales, una acción de tutela por violación al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia y al principio de cosa juzgada, y ordenó devolverles 200 bienes que les habían sido incautados. Con base en esta sentencia los hermanos Gaitán Cendales reclamaron $12 mil millones a la nación por daños y perjuicios.

67

Dirección Nacional de Estupefacientes. Subdirección de Bienes. Marzo de 2003.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA discriminación alguna según sus calidades, cantidades y/o especificidades. Por tal razón, no es posible determinar con certeza el número y tipo de bienes que se han puesto a disposición de la DNE, lo que dificulta aún más su administración y control. Peor aún, se ha demostrado que no es posible establecer el valor real de los bienes a su cargo, dado que en sus estados contables las cuentas “inventarios” y “deudoras control” están subestimadas en cuantía indeterminada, ya que existen bienes registrados por valor de $1,0068 . Así las cosas, el desgreño administrativo genera riesgos importantes para el Estado, por cuanto al no existir un adecuado control, cuidado y seguimiento de los bienes, la DNE, por ejemplo, podría tener que erogar $122.056 millones por concepto de demandas instauradas en su contra durante 2002, derivadas en su gran mayoría de la indebida administración e incumplimiento de sus obligaciones como secuestre de los bienes. Algunos ejemplos de tal situación son: –

Según el informe de la Contraloría General de la República, de los 3.973 bienes asignados a la Policía Nacional y a las fuerzas militares hasta 2002, 33% se encontraba fuera de servicio, generando altos costos de mantenimiento. Para agravar la situación, no se conocía el estado o situación en la que estaban otros 1.514 bienes (38% del total de los bienes).

–

De acuerdo con declaraciones de un ex director de la DNE69 , en el 2003 la entidad tenía en inventarios 5.800 vehículos, de los cuales sólo 800 se encontraban funcionando. Lo mismo ocurría con el caso de aviones: entre 1989 y 2002 se incautaron 781 aeronaves, de las cuales se habían devuelto 511; en tanto que de las 400 lanchas incautadas sólo se encontraban utilizables cerca de 10070 . Sin embargo, las situaciones que originan focos de desgreño administrativo o incluso corrupción no sólo se presentan por la falta de control en el manejo y administración de los bienes, sino también en su asignación. Así, por ejemplo, en el 2003 la Fiscalía General de la Nación adelantaba investigacio-

68

Cf.: CGR (2002). Informe de auditoría de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

69

El País (2003). “La nación se quedará con bienes mal habidos”, Cali, 22 de agosto.

70

Existen múltiples ejemplos adicionales. Según el artículo “Las diez joyas de la corona”, publicado por el diario El Espectador el 17 de agosto de 2003, el Hotel Sunrise Beach, ubicado en la Isla de San Andrés, cuyo costo asciende a $57.000 millones de propiedad del convicto José Nelson Urrego Cárdenas, después de reportar utilidades por más de $282 millones en el 2000, pasó a tener pérdidas en los años 2001 y 2002 por $690 millones y $2.431 millones, respectivamente. Situación similar ocurrió con el Hotel Prado de Barranquilla que durante los años 2000 y 2001 arrojó ganancias por $315 millones y $83 millones, respectivamente, y en el 2002 una pérdida de $1.066 millones.

63


64

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA nes contra el director de la DNE, por denuncias que, de acuerdo con publicación del diario El Tiempo71 , “van desde la asignación de lujosos carros a su familia y subalternos, que terminaron estrellados o robados, hasta la entrega de bienes de la mafia a ex convictos o a empresas de amigos que hoy reciben jugosos dividendos por administrarlos y que no tienen recursos para responder por esas fortunas”. De la misma manera, según funcionarios de la entidad72 , el entonces director general “ha(bía) favorecido en las asignaciones de los bienes a personas cercanas a sus afectos políticos, que no siempre llenan los requisitos legales”. Por otra parte, aunque el número de bienes que debe manejar Fondelibertad es mínimo comparado con el que le corresponde a la DNE —ya que en el 2003 administraba un total de 452 bienes por valor $7.528 millones—, la entidad adolece de las mismas fallas en el manejo y administración de bienes. En efecto, al analizar la información suministrada por la entidad, quedaba demostrada su incapacidad de reportar adecuadamente el inventario, ubicación, estado y situación jurídica de los bienes a su cargo73 . Debido a la precaria situación del registro, control y seguimiento de los bienes incautados, su administración se ha convertido en foco no sólo de negligencia o corrupción, sino también de pérdida económica para el Estado derivada de su mantenimiento y de las indemnizaciones que se originan cuando deben ser restituidos.

6. RESPUESTA

DEL APARATO JUDICIAL FORMAL A LOS PROBLEMAS DE

DELINCUENCIA Y CORRUPCIÓN

6.1. Falencias en el sistema de justicia El adecuado funcionamiento del sistema de justicia es uno de los ejes fundamentales para garantizar el progreso de un Estado de Derecho, en razón de que no sólo permite eliminar los incentivos que alimentan prácticas ilegales y conductas que atentan contra la convivencia ciudadana, sino que además desmotiva el florecimiento de comportamientos corruptos y violentos en la sociedad.

71

“Estupefacientes: ¿pasos en falso?”, publicado en la Sección Justicia, Bogotá, 16 de marzo de 2003.

72

Cambio (2003). “Plazas y su combo”, Bogotá, septiembre.

73

Información suministrada por Fondelibertad. Mayo de 2003.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Más aún, ante la frecuencia e intensidad de los fenómenos de violencia y corrupción en países como Colombia, se requiere consolidar un aparato judicial fortalecido y eficiente para judicializar y reprimir a quienes incurran en tales conductas. Es evidente que el sistema de justicia en Colombia no ha logrado contrarrestar efectivamente la criminalidad en muchas de sus múltiples manifestaciones. Al respecto, se ha señalado: “El sistema judicial colombiano se ha mostrado impotente para garantizar, de acuerdo con los postulados constitucionales, el acceso a la justicia, entendido en su sentido amplio, al no alcanzar fines como la universalidad, efectividad y equidad. Por el contrario, el sistema se caracteriza por tener múltiples barreras de acceso, como son: las elevadas erogaciones económicas del servicio, en particular para los grupos más desprotegidos de la población; la restringida cobertura territorial; la congestión; la indebida priorización de intereses tutelados; la selectividad; la morosidad y la impunidad, entre otros”74 . Adicionalmente, debe señalarse que, según encuesta del Consejo Superior de la Judicatura en el 2002, la falta de credibilidad en el sistema, los costos de los honorarios de los abogados, la desconfianza hacia éstos y el desconocimiento de los derechos son percibidos por los usuarios del servicio como las principales barreras que deben afrontar para acceder al sistema75 (gráfico 20). Gráfico 20

Fuente: C.S. de la J. Encuesta (2002).

74

Contraloría General de la República (2002). “Colombia entre la exclusión y el desarrollo”, capítulo 11, Bogotá, Alfaomega, agosto (dirección académica: Luis Jorge Garay).

75

Consejo Superior de la Judicatura e Instituto SER (2002). Segunda encuesta de profundización. Jueces, litigantes y partes procesales, Bogotá, julio.

65


66

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Como corroboración de lo anterior, en una encuesta practicada en el 2006 a empresarios proponentes sobre la eficiencia en la gestión y transparencia en los procesos contractuales de las entidades estatales, se observa que la percepción sobre la eficiencia y honestidad de los organismos administradores de justicia apenas logra superar los niveles mínimos de eficiencia y honestidad, con el agravante de que tiende a disminuir respecto al 2004 (gráfico 21). Gráfico 21

Fuente: Encuesta Probidad 2006. USAID - Confecámaras.

Estas circunstancias, además de otras como el temor a represalias o las amenazas, contribuyen a que las personas que requieren servicios de justicia muchas veces se abstengan de acudir al sistema, al punto que es la principal razón para no denunciar — aducida por 78% de los usuarios y 82% de los funcionarios públicos. En el caso de los usuarios significa que existe una percepción de la presencia de grupos suficientemente organizados y poderosos con influencia o presencia directa o indirecta en el Estado y que tienen la capacidad tanto para “castigar” a las personas que los denuncien como para neutralizar la capacidad de investigación y protección de los órganos jurisdiccionales. En el caso de los funcionarios públicos, la implicación más directa es la percepción de una falta de compromiso y prioridad por parte de autoridades en torno a la persecución de la corrupción en el sistema76 . Indudablemente, los fenómenos de violencia en Colombia77 inciden en la generación de prácticas ilícitas dentro y fuera del aparato estatal. En efecto, cuando el uso de 76

Banco Mundial y Vicepresidencia de la República (2001). “Encuesta sobre corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad”, abril.

77

Colombia presenta elevados índices de violencia. A manera de ejemplo: desde 1991 la tasa nacional de homicidios gira alrededor de 60 por cien mil habitantes. En el 2002 se reportaron más de 90.000 delitos contra la vida y la integridad personal, 2.982 secuestros y 10.045 casos de violencia intrafamiliar. Policía Nacional (2002), Revista Criminalita, número 45, 2002.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA mecanismos extralegales, muchas veces violentos, para hallar una “solución” —así pueda considerarse “efectiva”— no es debidamente castigado y rechazado, tienden a afectarse negativamente las pautas de convivencia social y a crearse un ambiente propicio a la aceptación de la utilización de la amenaza, el tráfico de influencias y el soborno, entre otros. Aquí reside la denominada ‘litigiosidad’ oculta o represada comprendida por aquellos litigios que, por diferentes razones, nunca llegan a conocimiento del aparato oficial de justicia y por lo cual buscan ser “solucionados” a través de otros medios. Si bien las encuestas aplicadas demuestran que la actitud de la población involucrada en un conflicto ha venido cambiando en las dos últimas décadas, de forma que está disminuyendo la proporción de litigios no denunciados —particularmente de índole penal—, sigue siendo preocupante que todavía en 1997 cubría la mitad de los delitos observados (gráfico 22)78 . Gráfico 22

Fuente: DANE / C.S. de la Judicatura. Encuestas de Justicia.

Ahora bien, la última encuesta disponible sobre criminalidad que está referida al caso de Bogotá para el año 200379 muestra que no se presenta denuncia ante las autoridades para cerca del 72% de los delitos y contravenciones más frecuentes, con el agravante de que la falta de denuncia cobija hasta al 97% de los delitos por corrupción (tercer delito más frecuente en número de casos), al 75% en el caso de hurto a personas

78

El Dane ha practicado las encuestas nacionales de hogares en los años 1985, 1991 y 1995, incluyendo un módulo sobre justicia. En 1997, en asocio con el Consejo Superior de la Judicatura, adelantó la primera encuesta nacional de justicia, indagando sobre la percepción de los ciudadanos del derecho de acceso a este servicio.

79

Encuesta realizada por el Dane.

67


68

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA (primer delito más frecuente) y al 64% para el hurto de residencias (segundo delito más frecuente). Sobresale que la falta de denuncia alcanza, en promedio, 75% de los delitos cometidos contra personas de los estratos socioeconómicos más desaventajados (estratos 1, 2 y 3), en comparación con 55% en el caso de los más pudientes (estratos 5 y 6). La principal razón aducida por 42% de los encuestados para no presentar denuncia es la falta de credibilidad en la capacidad de las autoridades para solucionar la situación, lo que ratifica que la incredulidad en el sistema es una de las barreras más importantes para el acceso al aparato de la justicia, especialmente en el caso de las personas más desprotegidas. Para ilustrar algunas de las falencias del sistema penal mixto vigente en el país con anterioridad al 2005, vale la pena resaltar que durante su vigencia “...la producción del sistema penal en su conjunto alcanza(ba) 297 procesos, cifra muy inferior al promedio de la rama (...). Los jueces penales evacua(ban) anualmente el 52% de la carga laboral y los fiscales 25%, es decir, que en esta entidad más del 75% de la carga queda(ba) represada. Al considerar el sistema penal en su conjunto se puede determinar que de los 660 procesos de carga anual por funcionario, sólo se esta(ban) evacuando 297, es decir, el 45% (...). El sistema penal ostenta(ba) un índice de congestión promedio del 61% (...). En la Fiscalía el tiempo legal promedio de la etapa instructiva (era) de 743 días, mientras que en promedio los procesos se (estaban) demorando en esta etapa 1.174 días; por tanto, la duración real se (encontraba) 1,6 veces por encima del tiempo legal. En promedio, en la etapa del juicio los procesos (demoraban) 626 días, cuando el señalado en la ley es 65 días, es decir, que en promedio esta etapa se 80

(demoraba) 9,6 veces más que el tiempo legal” . La situación descrita permitía ratificar la relativa incapacidad de los jueces para castigar los delitos en el país, a pesar de que en la década anterior se habían incrementado sustancialmente las sanciones de carácter penal, fiscal o disciplinario para prácticas corruptas y violentas, y que se habían invertido grandes recursos tendientes a mejorar la capacidad del sistema judicial para investigar y sancionar. Ante estas circunstancias, desde el 2005 se inició la implementación gradual de un sistema acusatorio puro en el área penal con miras a mejorar la efectividad del Estado en 80

Herrera, Claudia Marcela y Fredy Porras (2003). “La reforma al sistema penal y sus implicaciones económicas, fiscales y de gestión”. En: Revista de Economía Colombiana, edición 294, enero-febrero, pp. 3940. Lo entre paréntesis es nuestro.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA su papel represor de la criminalidad y de evitar graves niveles de congestión, represamiento y demora en los procesos, como requisito para evitar la proliferación de respuestas violentas y la ocurrencia de elevados niveles de impunidad. Este sistema es caracterizado por diferenciar entre el ejercicio de la función de investigación de las conductas punibles en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, por un lado, y su juzgamiento a cargo del área penal de la Judicatura, por el otro. El nuevo sistema penal acusatorio (NSPA) gira en torno de dos propósitos específicos: 1) fortalecimiento de la etapa del juicio, basado en los principios de publicidad, oralidad, inmediación de la prueba, contradicción, concentración y garantía; y 2) desjudicialización de las funciones asignadas a la Fiscalía General de la Nación. Se espera que con este nuevo sistema se mejore sustancialmente la capacidad de respuesta del aparato judicial, reduciéndose debidamente los problemas de impunidad, congestión y morosidad ya identificados. Es por esta razón que en este acápite se busca analizar la composición de la tipología de delitos relacionados con violencia y corrupción en el nuevo sistema penal, su carga al sistema de justicia, la eficacia del aparato judicial establecido para su investigación y juzgamiento, así como el monto de recursos humanos y financieros que el Estado destina a su atención81 .

6.2. Tipología de delitos Durante el 2005 la Fiscalía General de la Nación (FGN) recibió bajo el nuevo sistema penal acusatorio 88.276 delitos querellables y 105.156 noticias criminales; sin embargo, del total de noticias criminales deben descontarse 19.103 querellas que no fueron conciliadas y se están contabilizando como nuevas entradas a la entidad82 , por lo cual el total de entradas efectivas en el año ascendería a 174.329 procesos83 . Ahora bien, más de 78.000 procesos (45% del total) se originaron en delitos relacionados con violencia y/o corrupción (cuadro 5).

81

Información de los boletines estadísticos de 2005 de la Fiscalía General de la Nación y del informe sobre el sistema penal acusatorio de septiembre de 2006 del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos y análisis propios.

82

Sobre la forma en que se deben contabilizar las entradas y salidas del sistema de justicia, revisar: Herrera, Claudia Marcela y Fredy Porras, “Aproximación a un análisis sistémico de la justicia colombiana”. Contraloría General de la República, Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas. Informe 7.

83

Esta estadística corresponde únicamente a los distritos judiciales de Armenia, Bogotá, Manizales y Pereira, que fueron los que empezaron a funcionar bajo el nuevo sistema en el 2005.

69


70

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Cuado 5 Entradas Fiscalía NSPA 2005 Tipo penal Lesiones personales Hurto calificado Violencia intrafamillar Homicidio Tráfico de estupefacientes Acceso o acto sexual violento Extorsión Prevaricato Violencia contra servidor público Terrorismo Secuestro extorsivo Peculado Desaparición forzada Lavado de activos Rebelión Concusión Abuso de función pública Cohecho Desplazamiento forzado Celebración indebida de contratos Tortura Contrato sin requisitos Tráfico de influencias Enriquecimiento ilícito Sedición Asonada Genocidio Subtotal Total

Entradas

% relacionado

% del total

42427 11167 10073 6987 3924 1537 768 351 252 123 115 79 78 60 56 55 48 47 46 15 13 12 7 5 3 2 1 78251 174329

54,22 14,27 12,87 8,93 5,01 1,96 0,98 0,45 0,32 0,16 0,15 0,10 0,10 0,08 0,07 0,07 0,06 0,06 0,06 0,02 0,02 0,02 0,009 0,006 0,004 0,003 0,001 100.00

24,34 6,41 5,78 4,01 2,25 0,88 0,44 0,20 0,14 0,07 0,07 0,05 0,04 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,01 0,01 0,01 0,0040 0,0029 0,0017 0,0011 0,0006 45

Las conductas punibles relacionadas con violencia y corrupción constituyen la mayor parte de las entradas: lesiones personales (24,34%); hurto calificado, mediante utilización de medios violentos (6,41%); violencia intrafamiliar (5,78%); homicidio (4,01%) y tráfico de estupefacientes (2,25%). Sobresale cómo la composición y la participación (en el total de delitos) de las conductas punibles se conservan prácticamente inalteradas en los últimos cinco años, lo cual evidencia que, al menos hasta ahora, los comportamientos delictivos en el país no han sido impactados por las reformas implementadas. Debe resaltarse que delitos contra la administración pública cometidos por servidores públicos bajo distintas modalidades de corrupción —como peculados, celebración


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA indebida de contratos, concusión, cohecho, tráfico de influencias, abuso de función pública, prevaricato, contratos sin requisitos legales y enriquecimiento ilícito— originaron 564 entradas al NSPA. Ahora bien, si se consideran todos los distritos judiciales, el peculado por apropiación es uno de los delitos de mayor impacto nacional con 1.350 denuncias únicamente en el cuarto trimestre de 2005. Ahora bien, de los 174.329 asuntos asumidos por el NSPA durante 2005, apenas se lograron resolver 74.135, lo que representa una eficacia de 42,5%, indicador que todavía no mostraba una mejoría importante frente al anterior sistema, a pesar de nuevas figuras como el principio de oportunidad que debería haber posibilitado una mayor agilidad y efectividad en la evacuación de procesos84 (gráfico 23). Gráfico 23 SALIDAS 2005 NSPA

Fuente: Fiscalía General de la Nación, Boletines estadísticos 2005.

Cuando la FGN encuentra mérito para formular la imputación, empieza una controversia jurídica probatoria entre las partes, a través de diversas audiencias públicas, para que finalmente el juez de Conocimiento emita la correspondiente sentencia. En consecuencia, para poder contar con un diagnóstico adecuado es igualmente importante estudiar la composición de los mismos delitos ante los jueces85 (cuadro 6).

84

Las estadísticas disponibles no permiten diferenciar las salidas de la FGN por tipo de delito.

85

Debe aclararse que las clasificaciones no se corresponden exactamente con las de la FGN pues corresponden a sistemas de información diferentes y adicionalmente que a la fecha de este informe, las estadísticas aportadas por el CSJ sobre el NSPA son muy escasas e incompletas.

71


72

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Cuadro 6 ENTRADAS JUDICATURA NSPA* 2005 Tipo penal Hurto Lesiones personales Tráfico de estupefacientes Contra la libertad integridad y formación sexuales Homicidios Violencia intrafamiliar Extorsión Violencia contra servidor público Secuestro Otros Subtotal Total

Entradas

% relacionado

% del total

3078 2121 1049 423

35,51 24,47 12,10 4,88

18,13 12,49 6,18 2,49

764 144 153 123 126 687 8668

8,81 1,66 1,77 1,42 1,45 7,93 100

4,50 0,85 0,90 0,72 0,74 4,05 51

16978

* La información de este cuadro corresponde a las entradas reportadas por el CSJ en el mapa de delitos del NSPA. Sin embargo, el nivel de desagregación es muy pobre, por lo cual se supone que conservando los comportamientos de otros años, el 50% de los procesos clasificados como otros corresponden a delitos relacionados con violencia y corrupción, como son: peculados, lavado de activos, rebelión, sedición, celebración indebida de contratos, terrorismo, desaparición forzada, etc., y que el 50% de los hurtos corresponden a hurtos utilizando medios violentos.

De 16.978 juicios penales que se iniciaron en el 2005, al menos 8.668 (51%) estaban asociados a los delitos antes mencionados. Similar a lo ocurrido en la Fiscalía, en el área penal los delitos más importantes son los relacionados con homicidio, lesiones personales, narcotráfico, tráfico de estupefacientes y hurto.

6.3. Costos del sistema penal para el Estado El funcionamiento del sistema de justicia le significó al Estado colombiano $2,44 billones86 en el 2005 (equivalente a cerca de 0,9% del PIB), de los cuales más del 75%

86

Cifras a precios constantes de 2005.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA se imputa directamente a la Rama Judicial y el restante a otras entidades como el INPEC, la Dirección Nacional de Estupefacientes o la Defensoría del Pueblo. Se resalta que el Estado destinó al sistema penal87 un monto de $1,7 billones, es decir, el 70% del presupuesto sectorial (cuadro 7). Cuadro 7 Costos de la justicia 200588 ($ millones) Costo Costo Costo total Costo directo otras estado unitario (millones $) (millones $) (millones $) (miles de $) Civil Penal Laboral Familia Menores Subtotal Jurisdicción Ordinaria

297.823 318.790 117.871 147.532 16.448 898.464

12.444 271.047 1.560 16.436 11.715 313.202

310.267 589.837 119.431 163.968 28.163 1.211.666

346 4.416 426 750 1.024

Juris. Conten.-Administrativa

124.488

18.534

143.022

1.839

Jurisdicción Constitucional

13.052

0

13.052

9.507

Jurisdicción Disciplinaria

7.789

0

7.789

154

1.043.794

331.736

1.375.530

801.169

271.047

1.072.217

1.844.963

602.783

2.447.746

Subtotal Judicatura Fiscalía General Total Rama

607

Fuente: Presupuesto General de la Nación. Indicadores de gestión CSJ y FGN. Cálculos propios.

Como se señaló anteriormente, los delitos por corrupción y/o violencia absorbieron 45% de la demanda en la FGN y 27% en el área penal de la Judicatura, por lo cual los costos imputables a la investigación y juzgamiento de estos delitos ascendieron a más de $482.498 millones en la Fiscalía y $159.256 millones en la Judicatura en el 2005. Sin contar las actividades de investigación preliminar adelantadas por la Fiscalía, se concluye que el Estado destinó más de $641.000 millones (cerca de 0,23% del PIB) a la lucha judicial contra la violencia y la corrupción en sus distintas manifestaciones. Este esfuerzo fiscal para el país se ha mantenido en ese orden promedio durante el último sexenio. 87

Se entiende por sistema penal al conjunto del área penal de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación.

88

Cálculos realizados de acuerdo con la metodología de costeo elaborada en: Colombia entre la exclusión y el desarrollo (2002) y a las modificaciones implementadas en “Aproximación a un análisis sistémico de la justicia colombiana” (2003).

73


74

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA 6.4. Otros costos para el Estado Al costo anterior deben sumársele otros costos, que aunque no se relacionan directamente con el aparato judicial formal, sí implican erogaciones públicas para contrarrestar fenómenos de violencia y corrupción. Es el caso de al menos parte de los gastos en fuerza pública y del sostenimiento de la Procuraduría General de la Nación ($216.881 millones en el 2005 ó 0,08% del PIB) y la Contraloría General de la República ($165.360 millones ó 0,06% del PIB), como entes de control encargados de los procesos disciplinarios contra empleados públicos y de los procesos de responsabilidad fiscal, respectivamente. Con relación a la responsabilidad fiscal, la Ley 610 de 2000 establece que este proceso “tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”, y que esta acción “es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad (penal, disciplinaria, administrativa)”. Para tal efecto la Contraloría cuenta con pocos funcionarios (106 en 2002) encargados tanto de adelantar las investigaciones y juicios por responsabilidad fiscal, como de cobrar las sumas adeudadas por los responsables fiscales mediante procesos de jurisdicción coactiva. El sostenimiento de estas tres funciones implicó un gasto cercano a los $9.600 millones en el 2002 (cuadro 8). Cuadro 8 Costos proceso de responsabilidad fiscal 2002

Investigaciones Juicios Jurisdicción coactiva Total

Costos

Costo

Costo

Número

Número

Totales

promedio

promedio

funcionarios

actuaciones

(Millones $)

por actuación

por funcionario

6645,1 1568,4 1384,9 9.598

20,6 1,3 7,5 6

127,8 35,6 138,5 91

52 44 10 106

322 1235 185 1.742

Fuente: CGR (2002-2003), Transparencia contra la corrupción. Informe de Gestión.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Sin embargo, por control persuasivo89 sólo se recuperaron $2.489 millones y por recaudo coactivo $1.967 millones, es decir, menos de la mitad del costo de mantenimiento de las dependencias encargadas de esa función90 . Al respecto, según un estudio de la Auditoría General de la República, de un total de 8.910 procesos de responsabilidad fiscal iniciados durante la vigencia de 2001, en las etapas procesales se fallaron 1.081, de los cuales solamente 461 fueron declarados con responsabilidad fiscal. Además, en el informe de rendición de cuentas a las contralorías, éstas estimaron un presunto detrimento patrimonial de $2 billones en dicho año, de los cuales sólo se concretaron $317 mil millones en títulos ejecutivos y el recaudo real sólo fue de $4.500 millones, que no llegaba a 0,3% del valor total de la corrupción calculada por las propias contralorías91 . La baja eficacia en estos procesos es atribuida, en muchos casos, a la excesiva tramitología que debe surtirse para alcanzar un fallo definitivo de responsabilidad fiscal. En un documento preliminar, “Bases para un nuevo modelo de control fiscal”, se señala: “Obsérvese entonces que las leyes colombianas en materia de responsabilidad fiscal, parecen diseñadas para alargar los procesos ad infinitum y convertirlos en un laberinto en que el Estado, en el mejor de los casos y contando con suerte, logra excepcionalmente recuperar algo de los recursos luego de quinquenios y hasta décadas (no es inusual que el proceso en total se tome 12, 15 ó más años), con lo cual no sólo es virtualmente imposible pretender que la responsabilidad patrimonial se haga efectiva después de tantos años, sino que el Sistema de Control Fiscal deja de cumplir con uno de sus más importantes objetivos, cuál es su carácter correctivo inmediato sobre la gestión pública”. Ante estas circunstancias, en el 2005 se intentó modificar la ley actualmente vigente para transformar el proceso de responsabilidad fiscal y hacerlo más ágil y eficiente, pero el proyecto no contó con el apoyo legislativo suficiente y en consecuencia no logró surtir el trámite de aprobación en el Congreso de la República. No obstante las razones que se puedan aducir, lo cierto es que el impacto de este tipo de procesos es altamente cuestionable, y su existencia no parece haber sido una herramienta efectiva contra la corrupción administrativa. 89

Se entiende por control persuasivo el pago voluntario hecho por los presuntos responsables.

90

Para el periodo enero-junio de 2006 se recaudaron por cobro coactivo $1.803 millones. Beneficios del proceso auditor. CGR. Julio de 2006.

91

Auditoría General de la República (2003). El nuevo sistema del control fiscal colombiano, Bogotá.

75


CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Finalmente, en cuanto a la labor disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el decreto 262 de 2000 establece que es función del procurador realizar la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, ejercer preferentemente el poder disciplinario y adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones. Si se considera que la Procuraduría ejecutó un presupuesto por $216.881 millones durante 2005, y que de los 578 procuradores existentes, 556 son competentes para adelantar procesos disciplinarios, se estima que se destinaron más de $208.000 millones para la realización de esta función. Ahora bien, en el periodo 1990-2000 los índices de evacuación total de procesos disciplinarios en esta entidad nunca fueron superiores a 45% de la carga (107.527 procesos en el 2000), lo cual quiere decir que de cada 100 procesos de carga laboral sólo se evacuaron 45 en el respectivo año (gráfico 24). Gráfico 24 Salidas totales Vs. carga laboral 120000 Número de procesos

76

100000 80000 60000 40000 20000 0

1990

1991

1992

1993

1994

Carga Laboral

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Salida Totales

Fuente: Resolución 80 de abril de 2002.

Además, si este indicador se calcula con base en las salidas que realmente implican gestión (30.054 en el 2000) —descontando remisiones por falta de competencia, prescripciones y nulidades—, éste no superó en ningún caso 32%, lo cual muestra el bajo nivel de evacuación de procesos disciplinarios en la década de 1990. Comparativamente, en 2006 la carga ascendió a 76.066 procesos y se evacuaron 48.212 procesos, con lo cual (sin descontar las salidas mencionadas) el índice de congestión se mantuvo por encima de 35%. Además, debe mencionarse que del total de salidas, únicamente 3.802 implicaron fallos sancionatorios. Lo anterior lleva a concluir que no ha variado la precaria situación observada en la década pasada 92 . 92

Datos del Balance social 2006. Procuraduría General de la Nación.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA 6.5. Anomalías disciplinarias en el sistema de justicia Los problemas de la justicia colombiana, aunque severos, parecieran tener un carácter distinto a aquellos que enfrenta la justicia en otros países de la región que adolecen de una situación de gobernabilidad sistémica. A pesar de ello y de acuerdo con la escasa información disponible en el campo de la administración de la justicia, la lucha contra faltas disciplinarias y actos de corrupción de funcionarios de la rama y de abogados litigantes podría ilustrarse con el hecho de que, según un informe del Consejo Superior de la Judicatura, entre 1992 y mayo de 2001 se abrieron investigaciones disciplinarias a 692 jueces y magistrados. De ellos, 120 fueron amonestados, 92 suspendidos, 428 multados y 52 destituidos. Los otros 20 lograron la absolución. El número de investigados es significativo si se tiene en cuenta que corresponde a 16% de los jueces y magistrados del país (4.029 jueces en la rama jurisdiccional en 2001). Además, se sancionó a 6.438 abogados por faltas como el engaño, ocultamiento de dinero a sus clientes, pruebas falsas, cobro de gastos irregulares, no dar recibos y garantizar resultados que no se alcanzaron93 . A su vez, durante el periodo 2003-2004 se sancionaron 628 sujetos entre jueces, magistrados, abogados y fiscales94 . De acuerdo con las estadísticas del CSJ, en el 2005 ingresaron 15.835 procesos a las salas disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y se evacuaron 18.497, lo que permitió reducir en algo el represamiento existente.

7. RENTAS ILEGALES Y CAPTURA DE FONDOS PÚBLICOS: MOTOR DE LOS GRUPOS ARMADOS ILEGALES

7.1. Financiación de los grupos armados ilegales La expansión territorial y el robustecimiento militar de cualquier grupo armado dependen en gran medida de los recursos que logre captar a través de diferentes medios y prácticas delictivas. Así, entonces, la búsqueda de la apropiación de rentas ilegales y la captura de presupuestos públicos son requisitos esenciales para el fortalecimiento, expansión y dominación territorial de los grupos armados ilegales. En lo que a grupos alzados en armas concierne, conviene destacar cómo la actividad subversiva fue impulsada en sus albores por los asaltos bancarios, el apoyo volun93

El Tiempo, 27 de mayo de 2001.

94

Cf. Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Programa presidencial de lucha contra la corrupción, 2005, p. 101.

77


78

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA tario de campesinos y algunas vacunas a ganaderos. No obstante, desde hace un tiempo los cultivos ilícitos, la industria del secuestro, la extorsión generalizada y la captura de presupuestos y rentas públicas aparecen como el motor financiero para el fortalecimiento militar y la expansión territorial de grupos guerrilleros, paramilitares y otros grupos delictivos95 . La falta de información sistemática ha sido el principal obstáculo para cuantificar el valor de los recursos públicos que tales organizaciones se han apropiado en los últimos años. Sin embargo, el “Informe nacional de desarrollo humano Colombia 2003” consolida los estimativos parciales más confiables al menos en 2003 para el caso de las FARC y el ELN, destacando cómo sus ingresos anuales alcanzarían aproximadamente unos US$486 millones (cuadro 9). Cuadro 9 Ingresos estimados de la guerrilla (millones de US$ anuales) FARC

ELN

Total aprox.

%

Narcotráfico

204

(**)

204

42,0

Extorsión

96

59

155

31,9

Secuestro

32

74

106

21,8

Otros (*)

10

11

21

4,3

Total

342

144

486

100,0

(*) “Otros” incluye captura de fondos públicos, asalto a entidades y abigeato. (**) No se estiman ingresos para el ELN por concepto de narcotráfico ya que se considera que el grupo es reacio a participar en el negocio de las drogas. Fuente: Informe nacional de desarrollo humano Colombia, 2003.

95

No obstante, no hay que olvidar que organizaciones de este tipo recurren a otras fuentes de financiación, que en la mayoría de los casos no se consideran, dada su complejidad. A modo de ejemplo, el Foreign Broadcast Information System (FBIS) reporta que en 1995 un porcentaje de los ingresos de la guerrilla provenían, entre otros, de rendimientos de inversiones en agricultura comercial, hoteles, cooperativas, farmacias, imprentas, talleres, empresas de dragado y transporte público; para entonces, se calculaba que solamente en esta última actividad el monto de la inversión de grupos guerrilleros superaba con creces los $5.000 millones [Foreign Broadcast Information System - Latin America, 8 de agosto de 1995, p. 50]. Asimismo, la financiación a través del robo de automotores se dio a conocer públicamente, cuando en medio de la crisis del proceso de paz, la Asociación Nacional de Fabricantes de Partes y Piezas, Asopartes, denunció la presencia de unos cinco mil carros hurtados en la antigua zona de distensión, los cuales eran desguazados y vendidas sus partes en el mercado negro. [http://www.colombia.com/especiales/2002/farc/negocios.asp].


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Ahora bien, en marzo de 2007 se han conocido cifras más actualizadas sustentadas en un informe reservado y no divulgado del Ministerio de Defensa y funcionarios del Ministerio de Hacienda que mostrarían una caída importante de los ingresos anuales totales de la guerrilla en hasta 25% entre los años 2003 y 2006 (Semana, 2007). • Narcotráfico Se destaca la elevada participación de los ingresos derivados del narcotráfico en el financiamiento de las FARC, al punto de representar cerca de 60% de sus ingresos totales en un año como el 2003, porcentaje que incluso habría podido aumentar aún más en el último trienio, a pesar del descenso de sus ingresos por este concepto en términos de valor corriente, según el mencionado informe citado. En efecto, según Semana (2007) “tal vez el dato más sorprendente, y que seguramente generará mayor polémica, tiene que ver con la principal fuente de recursos de la guerrilla: el narcotráfico (…). En 2003 las FARC ganaron alrededor de 1,9 billones de pesos. Hoy se estima que las FARC ganan 1,3 billones anuales (…). Parte de la explicación de esa disminución tendría que ver con la ofensiva militar y la presión permanente por parte del Ejército en las principales zonas de producción y comercialización de droga en las que tienen presencia las FARC. Esto obligó a la guerrilla a buscar nuevos mercados y estrategias para comercializar la droga (…). Gran parte de la droga que antes era enviada por la guerrilla los mercados estadounidense y europeo ahora va a compradores en países suramericanos, principalmente Brasil. Otro de los cambios sustanciales que han afectado el flujo de caja de la guerrilla tiene que ver con que están buscando aumentar su margen de seguridad a costa de ganar menos”. En el caso de las autodefensas ilegales o paramilitares se estima que sus ingresos anuales alcanzan US$286 millones, siendo también el narcotráfico su principal fuente de financiamiento, del cual, según lo han reconocido sus propios líderes, obtienen cerca de 70% de sus ingresos. La extorsión emerge como la segunda fuente en importancia, en tanto que el secuestro es sólo una fuente marginal de financiamiento96 .

96 El robo de gasolina constituye otra fuente de recursos para las autodefensas ilegales; se estima que sólo entre 2001 y 2002 estas organizaciones obtuvieron ingresos por $200.000 millones.

79


80

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Aunque la participación de la guerrilla —principalmente las FARC97 — en actividades relacionadas con narcotráfico es de vieja data, tras el desmantelamiento de los principales carteles de la droga, este grupo ilegal, al igual que grupos de paramilitares, incursionaron en nuevos negocios, adicionales a los tradicionales como el denominado cobro del impuesto de gramaje98 y con mayor rédito como la participación en eslabones ulteriores en la cadena del procesamiento y comercialización de la droga, y ampliaron su autonomía financiera. En efecto, luego de dedicar varios años a la simple vigilancia de cultivos ilícitos pertenecientes a los grandes capos del narcotráfico, los grupos armados ilegales estructuran su propio negocio y se involucran más profundamente en esta actividad, al punto de contar hoy en día con rutas propias y vender directamente a países como Estados Unidos99 . Ello constituye apenas una muestra de por qué el narcotráfico es el principal combustible en el conflicto armado que vive Colombia. • Extorsión Después del narcotráfico como la primera fuente de financiación de las FARC y el paramilitarismo, la extorsión se erige como la segunda fuente de recursos a la subversión al punto de representarle cerca de unos US$155 millones al año (28% de los ingresos totales en el caso de las FARC y 40% en el caso del ELN). El sector agropecuario ha sido especialmente afectado por el conflicto armado pues, además de que una proporción importante de la población rural está bajo presión de los grupos irregulares, es un sector que transfiere cuantiosas rentas a tales grupos, especialmente las FARC y los paramilitares, en la forma del boleteo, extorsión, secuestro y distintos tipos de ‘contribuciones’ cuya cuantificación no es fácil precisar [Bejarano, 1997]. A manera de ejemplo, se estima que la extorsión y el abigeato le habrían costado al sector ganadero cerca de $978.323 millones (de 2003) en el periodo 1999-2003 (cuadro 10).

97

El ELN es bastante reacio a participar en el negocio de las drogas, aunque se estima que el narcotráfico puede llegar a representar 8% de sus ingresos [Thoumi, 2002].

98

Una especie de impuesto de 10% cobrados a los narcotraficantes por permitirles operar en sus zonas de influencia, por el cuidado de los laboratorios y de las áreas sembradas de coca, como también por cada embarque de cocaína que éstos realizaran.

99

Prueba de los nexos entre las FARC y el narcotráfico es el proceso que tienen varios cabecillas en Estados Unidos por comercializar grandes cantidades de droga.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Cuadro 10 Extorsión y abigeato en el sector ganadero, 1999-2003 Costo económico Año

(millones $ de 2003)

Total

Extorsión

Abigeato

1999

113.574

52.985

166.558

2000

122.772

77.576

200.348

2001

131.063

111.762

242.825

2002

111.335

96.633

207.968

2003

85.383

75.241

160.624

Total

564.127

414.196

978.323

Fuente: Fedegan. Cálculos DNP-DJS-Gegai.

Otro sector particularmente afectado es el del comercio en la medida en que sufrió 13,7% de las extorsiones reportadas entre 1998 y 2004, periodo en el que se realizaron 12.533 extorsiones a razón de 5 diarias100 . Complementariamente, la existencia de bonanzas económicas en determinadas regiones —originadas principalmente por la explotación y transporte de petróleo, carbón, oro y banano— ha sido fundamental para la expansión territorial del conflicto ante la búsqueda del control y la apropiación de recursos por parte de los grupos armados 101 . Así, se comprende cómo la extorsión no se ha limitado a productores y traficantes de drogas, sino que se ha extendido a las industrias petrolera, minera y agroindustrial. En efecto, como lo ha argumentado Offstein (2000), parece existir una relación positiva entre los precios del petróleo y los pagos por extorsión. Lo anterior puede verse explicado por el hecho de que cuando suben los precios del petróleo las compañías petroleras prefieren pagar a la guerrilla para protegerse de sus ataques, que generarían derrames de petróleo por un valor mayor al de la extorsión, y ser más permisibles cuando los precios son bajos. La industria petrolera en Colombia se ha escapado a esta tendencia general.

100 Cf. Caracterización de la extorsión en Bogotá y Cundinamarca. Vicepresidencia de la República. 2005 101 Al respecto véase: Rangel, Alfredo (1996). “El poder local: objetivo actual de la guerrilla”. Trabajo presentado en el Seminario sobre descentralización y orden público, Bogotá, FCEOL/Millenium, julio.

81


82

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA • Secuestro El secuestro ha sido la tercera fuente de financiación de las FARC, al aportar un 10% de sus ingresos totales, pero quizá la primera fuente por lo menos hasta comienzos de esta década en el caso del ELN (con cerca de la mitad de su financiación). En efecto, hasta hace unos años el secuestro llegó a representar uno de los negocios más lucrativos para la subversión, especialmente ante los costos moderados de vigilancia y manutención de la víctima102 [Soto, 2003]. Ahora bien, de acuerdo con el informe citado por Semana (2007), los ingresos por concepto del secuestro habrían caído hasta en 80-90% en el 2006 respecto al 2003, en correspondencia con la reducción en el número de secuestros y en el monto cobrado por la liberación de los secuestrados (como se muestra adelante). Se destaca cómo el número de secuestros en Colombia se incrementó en 82% en el periodo 1991-2000, al punto que en 1999 el país acaparaba 45% del total de secuestros en la escena internacional103 . Una buena parte del incremento de los secuestros en el periodo fue autoría de los grupos subversivos en medio del recrudecimiento del conflicto. En el 2002 se estimaba que “en los últimos años se ha(bían) transado cerca de US$1.500 millones producto del secuestro realizado tanto por los actores ilegales del conflicto como por las bandas de delincuencia común” [Presidencia de la República, 2002]. No obstante, la presencia de un número mayor de hombres de la fuerza pública en las vías en los últimos años se ha convertido en factor de disuasión, al tiempo que ha generado una mayor efectividad en la reacción frente al secuestro por carreteras, evitándose buen número de secuestros y retenes ilegales. Es así como, según las cifras reportadas por Fondelibertad, el secuestro extorsivo viene en continuo descenso desde comienzos de la presente década, al pasar de 1.709 secuestros en 2002 a 286 en 2006 (gráfico 25). Paralelamente, en el periodo 2005-2006 se redujo el número de retenes ilegales de 16 a 5 en el año —pasando de 36 a 8 el número de víctimas en dichos retenes—, después de haber descendido en más de 40% entre 2003 y 2004 (gráfico 26).

102 A modo de ejemplo, por la liberación de una sola persona —el industrial japonés Chikao Muramatzu— las FARC exigen US$9,8 millones, cerca de $29.000 millones, que equivalen al presupuesto de este año para subsidios de vivienda rural. 103 Es por esto que una prima de seguro para ejecutivos estadounidenses que trabajan para empresas petroleras que operan en este país puede cubrir hasta US$25 millones.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Gráfico 25

Fuente: Fondelibertad.

Gráfico 26 Retenes ilegales 2005-2006

En este contexto, se ha venido reduciendo el número de secuestros extorsivos cometidos por parte de la guerrilla —al punto que entre 2005 y 2006 las FARC los redujeron en 41% y el ELN en 39%—, en contraste con el caso de la delincuencia común que los incrementó en 16% (gráfico 27).

83


84

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Gráfico 27 Autores secuestro extorsivo 2005-2006

Fuente: Fondelibertad.

Por lo anterior resulta claro cómo la expansión de la guerrilla obedece a factores económicos y estratégicos. Así, por ejemplo, Bottia (2003), utilizando variables sociales, económicas, geográficas, ambientales y políticas para 1.067 municipios colombianos, analizó los determinantes de la expansión territorial de las FARC, encontrando que tienden a aparecer y expandirse con una mayor probabilidad y en una mayor intensidad en aquellas zonas donde encuentran condiciones económicas propicias: territorios con presencia anterior de cultivos ilícitos, aumento de ingresos rurales y regiones en las que se encuentra petróleo y carbón, entre otras104 . Estas prácticas delictivas no sólo sirvieron para el financiamiento de los grupos armados sino que constituyeron un instrumento fundamental para la implantación de su poder intimidador y su predominio en los territorios dentro del propósito de ir construyendo paraestados bajo su jurisdicción al margen de la ley. Fue así como por requerimientos estratégicos de orden político y económico, los grupos armados buscaron aumentar su influencia local a través del control territorial sobre áreas de valor estratégico (tales como la serranía de San Lucas para el ELN o los Llanos del Yarí para las FARC o amplias

104 Bottia, Martha (2003). «La presencia y expansión municipal de las FARC: es avaricia y contagio, más que ausencia estatal». Universidad de los Andes, Documento CEDE, 2003-03.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA zonas de la Costa Atlántica para los paramilitares), y también con la ampliación de las redes clientelares y la captura del poder municipal. La descentralización político-administrativa, la transferencia de recursos hacia los municipios y la elección popular de los alcaldes, en medio de la problemática del conflicto y el narcotráfico y de la precaria presencia del Estado en diversos territorios del país, entre otros factores, han incentivado a los grupos armados a la búsqueda del control político y de recursos económicos municipales.

7.2. Apropiación de fondos públicos: un componente de la captura del Estado La corrupción ha forjado una nueva imagen: la de los llamados “oligarcas” que manipulan la formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Éste es el comportamiento denominado captura del Estado [Hellman y Kaufmann, 2001]. La captura del Estado —entendida como la capacidad de grupos de interés para influir a su favor o de terceros en los procesos de decisión estatal y en la conformación de las leyes y reglas de juego, mediante el usufructo de su privilegiada posición en la estructura económica, social y política— aparece como una de las formas de corrupción más predominantes en Colombia. Se ha estimado de manera tentativa que la corrupción en el Estado habría costado cerca de $14,5 billones en el 2002 y que los factores que más influyen en el aumento de la corrupción son el robo al erario, el malgasto, las obras inconclusas, el desvío y la evasión de impuestos. Sólo por evasión de impuestos el Estado dejó de recibir $6 billones, en tanto que los sobrecostos en compras directas ascendieron a $2 billones, la desviación de recursos y obras inconclusas a $4 billones y la evasión de aportes al régimen contributivo de salud a $2,5 billones. A lo anterior se suma que la guerrilla y los paramilitares, mediante presiones y sobornos a los funcionarios públicos, habrían capturado cerca de 10% de los contratos asignados para inversión pública [Vicepresidencia de la República, 2003]. La expansión y el fortalecimiento militar de los grupos armados ilegales, financiados principalmente por el tráfico de drogas ilícitas a través de diversas formas de participación o de vinculación con agentes de ese negocio, se reprodujeron de manera paralela al proceso descentralizador del país —en materia fiscal, administrativa y política— emprendido por el país en la década de 1980 y profundizado con la Constitución Política de 1991.

85


86

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Los grupos armados han buscado aprovechar políticamente el proceso descentralizado. Primero, presionando a alcaldes y gobernadores para que al menos una parte de la inversión municipal y departamental se efectúe en determinadas veredas o barrios y beneficie a comunidades o sectores específicos de la población; y luego, cuando las inversiones se han realizado, explotándola y capitalizándola políticamente, defendiendo ante las comunidades que gracias a su «gestión armada» (con sometimiento, secuestro y hasta asesinatos de alcaldes) se han conseguido esas ayudas, obras o inversiones. Segundo, apropiando y desviando recursos públicos para su propio beneficio en usufructo de su poder local-regional. Tercero, impulsando la elección o nombramiento de autoridades y funcionarios en el ámbito local y nacional para reforzar y ampliar su capacidad de influencia política una vez avanzado su predominio militar, con miras a la formación de una especie de paraestado en lo local y regional. El control efectivo por parte de los grupos armados ilegales en muchos centros locales105 dio origen a una nueva versión del viejo clientelismo tradicional, el “clientelismo armado” [Garrido, 2000]. El término clientelismo armado —entendido como “la apropiación forzosa de fondos públicos o la capacidad de nombrar funcionarios públicos y deducir un porcentaje de salarios y una cuota de contratos públicos” [Rangel, 1996]— fue acuñado en el país desde la década de 1980 al convertirse en una práctica extendida en amplias zonas del territorio nacional. Un testimonio ilustrativo de la manera como opera una modalidad primaria de clientelismo armado es el reportaje que Álvarez Gardeazábal concedió a El Tiempo cuando se desempeñaba como gobernador del Valle del Cauca: «Cuando fui alcalde descubrí que en Tuluá la guerrilla tenía dominio sobre 23 de los 26 corregimientos. Entonces me di cuenta de tres cosas: que ésta había reemplazado al Estado en esas áreas, que la ley me prohibía tener contacto con ella, y que ésta podía tener contacto con el alcalde a través de los campesinos. La guerrilla se comprometió a no agredir ni los puestos de policía ni a los policías ni a los campesinos. Las sugerencias que tuvieran como controladores de esas zonas podían tener eco en el gobierno a través de acciones gubernamentales como obras. En ese momento fue visto como una violación a las normas. La Procuraduría hizo investigaciones, a petición del ministro de Gobierno, y no encontró nada. Yo creo que ese micromodelo puede ser usado sin uno perder ni la dignidad de gobernante ni violar la ley...» [4 de noviembre de 1997, p. 8A]. 105 En 1998, las FARC afirmaban controlar cerca de 600 municipios en Colombia; la base territorial del ELN por su parte, se extendió considerablemente en el periodo 1985-1996, al pasar de 170 municipalidades en 1985 a más de 600 en 1996 [Serrano, 1998].


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Al comportamiento de la guerrilla debe agregarse el de su contraparte armada ilegal que también decidió coadministrar localmente. Así lo reveló uno de sus comandantes: «Hoy la autodefensa le paga a más de 200 personas por ser los veedores que controlan el funcionamiento de los municipios donde operamos. «Paraalcaldes” podríamos llamarlos. Algo así. Vigilan que los municipios funcionen y el dinero del Estado no se desperdicie. La mayoría de estas personas son jóvenes universitarios de diferentes regiones del país. La administración municipal los emplea y nosotros les brindamos un aliciente económico que compense su calidad profesional» [Carlos Castaño, Mi confesión. Editorial Oveja Negra]. Sin embargo, con el tiempo en ciertas regiones se ha trascendido ese clientelismo con la configuración de una especie de “paraestado” ante la profunda influencia de los grupos armados ilegales en los ámbitos colectivos y privados de las poblaciones. La guerrilla y los paramilitares, crecientemente en asocio-vinculación con grupos narcotraficantes, intervienen activamente con el propósito de “recolonizar” los territorios: “rescatar”, “liberar”, “limpiar” los territorios de la influencia de los otros grupos armados ilegales, para así ejercer control militar, económico y político a través de diversas formas de imposición [Guevara, 2002]. A manera de ilustración vale la pena mencionar que en una investigación reciente sobre el poder político del paramilitarismo en diversas regiones del país, realizada por la Fundación Nuevo Arco Iris, Duncan (2006) llega a concluir que: “La cuestión de los grupos de autodefensa dejó de ser un problema de criminalidad y se convirtió en un problema político de principal magnitud en Colombia, en el sentido en que existen unos grupos armados que han construido formas de Estados regionales que amenazan cualquier proyecto democrático y el proyecto de la Constitución de 1991 en particular (…), en el plano regional, es más que evidente que el dominio de los paramilitares se ha traducido en su apoderamiento del Estado local. Son ellos quienes regulan y extraen tributos a las transacciones económicas, amenazan y protegen a las comunidades, moldean la justicia y el orden político de acuerdo con su conveniencia y poseen el control, y por consiguiente las mayores ganancias del tráfico de drogas. En resumen, son 106

ellos quienes determinan el orden social de las comunidades” 106 El Espectador (2006). “Más allá del control territorial”, 22 de enero.

.

87


88

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Recientemente y a propósito del proceso de “desmovilización” de grupos paramilitares, se han conocido nuevos datos sobre su gran influencia en diversos estamentos del poder y la profundidad de la captura del Estado que han logrado en muchas regiones del país a través de modalidades más complejas que el mero clientelismo tradicional. Es así como durante la versión libre rendida por el jefe paramilitar Salvatore Mancuso quedan evidenciadas algunas de sus acciones para la consolidación de su poder regional. Como ejemplo basta con citar algunas de sus denuncias, según las cuales: personalmente entregó al menos mil millones de pesos al mes a las autoridades del Catatumbo por apoyar a las Autodefensas Unidas de Colombia y pagó $50 millones a un coronel de la policía para ayudarlo a salir de la cárcel, aparte de que sus grupos paramilitares intervinieron directamente en las elecciones presidenciales de 1998 y 2002, manejaron una nómina mensual paralela de $2 mil millones a cambio de información a miembros del Ejército, la Policía, el DAS y la Fiscalía en sus zonas de influencia, coordinaron sus operaciones con las fuerzas armadas al punto que implica con nombre propio a dos comandantes de Brigada e involucra a tres brigadas más y, entre otras, cooptaron funcionarios públicos como fichas de su confianza (un caso reconocido es el de la directora de fiscalías de Norte de Santander). A este respecto conviene citar otros ejemplos que sirven para ilustrar el alcance del fenómeno. En efecto, a febrero de 2006 ya se estaban adelantando procesos por parte de la Fiscalía General de la Nación y la Corte Suprema de Justicia en contra de funcionarios públicos, congresistas, militares y civiles en torno a la denominada parapolítica en el país. En relación con la apropiación de recursos públicos, por ejemplo, son de mencionar los siguientes: –

De acuerdo con la oficina anticorrupción de la Vicepresidencia de la República, “la Dijin y la Fiscalía General de la Nación capturaron en septiembre de 2004 a once personas, entre las que se encuentra el alcalde de Riohacha, sindicadas de desviar recursos de las ARS para financiar grupos armados al margen de la ley. El director de la Dijin, coronel Óscar Adolfo Naranjo, sostuvo que en tres años estas personas habrían desviado unos $500 mil millones. Cifra increíble si se tiene en cuenta que según la Superintendencia de Salud cada año el Gobierno Nacional destina $2,3 billones para la salud de los estratos uno y dos”. (Además, afirmó que ésta era) la primera parte de 62 investigaciones que están en curso en todo el país, para contener la


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA defraudación contra los recursos destinados a la salud de las personas más pobres”

107

.

Según declaraciones del Fiscal General108 , seis de los alcaldes del departa-

–

mento de Casanare se comprometieron con las ACC “a destinar 10% de los contratos y 50% del presupuesto para el grupo paramilitar Autodefensas Campesinas del Casanare”, con la vinculación de un parlamentario del partido Liberal109 . Pero la apropiación de recursos públicos por parte de grupos ilegales no se trata de casos puntuales aislados, ya que, por ejemplo, en el caso del sector salud el mismo Ministerio de la Protección Social estima que en el 2004 cerca de 40% de los recursos destinados para el régimen subsidiado terminaba en manos de tales grupos. Como lo señala Rincón (2004), “el fraude a la salud se realiza mediante duplicación de afiliaciones, registro de personas fallecidas, sobrefacturación de medicamentos, facturación de servicios no prestados y el pago a las autodefensas de peajes por cada beneficiario, que 110

van entre $6.000 y $10.000 pesos”

.

Pero la apropiación de recursos públicos tampoco es exclusiva del paramilitarismo, antes por el contrario: a partir de los datos recopilados por La Rotta (1996), se estima que la contribución de la captura de recursos públicos en los ingresos de la guerrilla se puede situar entre 3,5 y 9,7% —dependiendo de la fuente de la información que se utilice—. Complementariamente, se han conocido pruebas claras del vínculo funcional existente entre estos grupos armados y la clase política, especialmente en varias regiones del país, debido al reciente destape de la parapolítica, que tiene a 13 congresistas investigados, de los cuales 6 se encuentran privados de la libertad, y que ha tocado a las grandes esferas de poder, al punto que la Corte Suprema de Justicia ha llamado a declarar a políticos, ministros, gobernadores, alcaldes, empresarios, congresistas, militares y servidores públicos de alto nivel directivo. Al respecto la prensa internacional ha llegado a hacer aseveraciones de extrema delicadeza y alcance como la siguiente: 107 Extraído de la página web: http://www.anticorrupcion.gov.co /noticias/2004/ septiembre/ sep_03_04a.htm. Lo entre paréntesis es nuestro. 108 En febrero de 2007. 109 El Mundo (2007). “La Fiscalía colombiana relaciona a otro parlamentario con los paramilitares”, Madrid, 21 de febrero. 110 Rincón, Rafael (2004). “Salud para la guerra”, El Candil, 14 de septiembre.

89


90

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA “La decisión de la Corte Suprema de llamar a declarar a 60 miembros de la oligarquía nacional y la investigación contra 13 congresistas mantuvo esta semana el escándalo de la parapolítica en el vórtice del acontecer colombiano (…). Tendrán que explicar sus presuntos nexos con los paramilitares Autodefensas Unidas de 111

Colombia (AUC)…”

.

En confluencia con el proceso en la instancia política y como necesidad para poder incrementar el poder de los grupos ilegales en las regiones con miras a configurar una especie de paraestados locales, se tenía que reproducir un complejo entramado de relaciones funcionales con funcionarios públicos de mediano y alto rango, en el ámbito territorial e incluso en el nacional central. Uno de los casos más dicientes de este tipo se relaciona con el ex director del DAS y el ex cónsul de Milán (Jorge Noguera), quien a febrero de 2007 tenía varias investigaciones en su contra en la Fiscalía General, una de ellas delito de concierto para delinquir agravado por supuestamente promover o ayudar a grupos al margen de la ley, como el Bloque Norte y Tayrona de las autodefensas ilegales. Aparte de que la Procuraduría también le había iniciado un proceso por presuntos nexos con paramilitares. Todo ello sugiere, como lo argumenta Medellín (2007), “que la interferencia paramilitar (o guerrillera) en los asuntos del gobierno local ha desplazado los ejes de la política municipal del ámbito interno para ponerlos a depender (de los propósitos estratégicos de) los grupos armados ilegales (…). Los partidos han sido excluidos de la intermediación política local. En las nuevas condiciones son los jefes paramilitares (o guerrilleros) los que tramitan las 112

diferencias y la deliberación política de los ciudadanos en el territorio”

.

Antes de concluir, conviene mencionar que dada la pérdida infligida por parte de grupos armados ilegales de cuantiosos recursos públicos con destinación a la prestación de servicios sociales, especialmente para la población desfavorecida del país, se han planteado diversas propuestas para cauterizar en lo posible ese desvío de recursos. Una de ellas es la de congelar transferencias, como ya se hace en el caso de regalías, en los lugares donde se comprueben presiones por parte de los grupos armados ilegales. Su ejecución se le daría a Planeación Nacional. El congelamiento de las transferen-

111 Prensa Latina (2007). “Parapolítica continúa en el vórtice del acontecer colombiano”, 3 de febrero. 112 Medellín, Pedro (2007). “El control territorial: la soberanía recortada”, El Tiempo, Bogotá, 27 de febrero. Lo entre paréntesis en itálica es nuestro.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA cias se debe sustentar en las facultades que le permiten al Ministerio del Interior para intervenir entidades territoriales, aunque ello implicaría un retroceso de la descentralización. A través de la aplicación de las figuras previstas en el decreto 620 de 1995, a 31 de diciembre de 2006 se encontraban suspendidos 214 municipios en el giro de regalías de carbón por valor de $65.357 millones113 . Estas suspensiones se originan por el incumplimiento de los requisitos e informes de ley y por la utilización indebida de recursos. Una alternativa para lograr cierto control en el uso de los recursos es constituir empréstitos internacionales con destinación específica a proyectos de desarrollo regional, los cuales para ser autorizados por la entidad prestadora deberían contar con el aval y control permanente en su ejecución por parte del gobierno nacional y cuyo pago estaría garantizado con los recursos de regalías que correspondan a los municipios beneficiarios de dichos créditos. No obstante la novedad de fórmulas que se ideen, ninguna de ellas podrá alcanzar la efectividad requerida en medio de la profundidad del fenómeno político, social y económico de la captura del Estado por mafias vinculadas a grupos ilegales armados y al narcotráfico en el país. Requisito fundamental para instituir un Estado Social de Derecho en el país consiste en el desmonte de las estructuras mafiosas ilegales de todo orden y en sus múltiples expresiones como el clientelismo armado y la parapolítica (tanto de paramilitares como de guerrilla en alianza-vinculación con el narcotráfico) que en diversos territorios suplantan al Estado en el ejercicio de funciones fundamentales e indelegables como la justicia, la orientación y distribución de recursos de la sociedad. Una de las precondiciones para avanzar hacia ese propósito reside en el fortalecimiento y mejoramiento de la eficacia y celeridad de la justicia, en el acatamiento irrestricto de sus veredictos y en el compromiso y la movilización de amplios sectores de la sociedad en la lucha contra la captura del Estado por parte de poderes ilegales y por la instauración de un Estado Social de Derecho como lo establece la Constitución de 1991.

113 Instituto Nacional de Geología y Minería. Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero. 2006.

91


92

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA

8. CONCLUSIONES En esta sección se sintetizan las principales conclusiones sobre cada uno de los ejes temáticos desarrollados en el presente ensayo. • Fallas del Estado en el manejo de presupuesto militar: ¿un escenario propicio para la corrupción? Las fallas del Estado en Colombia plantean grandes desafíos en materia de eficiencia económica, al considerar tanto las necesidades sociales y restricciones fiscales que afronta el país como los mayores requerimientos de la fuerza pública para atender la violencia, el conflicto armado y el narcotráfico. La ineficiencia, el malgasto, el desvío y la pérdida de recursos públicos en el manejo del presupuesto militar contrarrestan en cierta medida los mayores esfuerzos que —de tiempo atrás— realiza la sociedad colombiana para atender los crecientes requerimientos de gasto. La corrupción, entendida como “el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados”, es una práctica frecuente alrededor del mundo, con claros efectos distorsionantes en la asignación de recursos y el crecimiento económico. El análisis del panorama global de la corrupción a través del índice de percepción (IPC) de Transparencia Internacional, destaca cómo el empleo del soborno —por parte de élites políticas y empresarios— ha emergido como una amenaza al desarrollo sostenido de las naciones. Ello conduce no sólo a que los gobiernos deban fortalecer las estrategias orientadas a obtener resultados en el combate de la corrupción, sino también a que la sociedad civil asuma un decidido compromiso (nacional e internacionalmente) para denunciar actos de corrupción y agentes involucrados y monitorear dichas estrategias gubernamentales. El sector de la defensa en el mundo se ha distinguido tradicionalmente por la irrupción de prácticas corruptas, dada la poca injerencia y fiscalización por parte de la sociedad civil y de las instituciones de vigilancia y control en el manejo de recursos públicos. La interpretación extrema del carácter “reservado” de los gastos del sector de la defensa ha sido quizás el principal factor que ha facilitado prácticas poco transparentes y la reproducción de anomalías administrativas. Ante estas circunstancias se hace necesario ampliar el escrutinio y la rendición de cuentas, sin atentar contra los intereses del Estado ni la denominada soberanía y seguridad nacional. Estas consideraciones adquieren especial relevancia en el caso de Colombia en la medida en que el gasto militar se ha venido incrementando de manera importante en el último sexenio, al punto que ya en 2004 dicho gasto como proporción del PIB había más


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA que duplicado el promedio del continente americano (3,8 vs. 1,6%) y había alcanzado el segundo nivel (en orden descendente) después de Estados Unidos. Además, para entonces el gasto militar colombiano (con relación al PIB) se ubicaba por encima del promedio de los países con situaciones de conflicto armado (3,8 vs. 2,9%), se asimilaba al de Rusia y sólo era superado por los de Israel, Burundi, Etiopía y Angola. De manera similar, en 2004 el tamaño relativo del pie de fuerza colombiano se había equiparado al promedio de países que afrontan conflictos armados como resultado de los significativos esfuerzos de las últimas administraciones en esta materia. En este sentido no podría reconfirmarse la presencia de un gasto militar relativamente “excesivo” en Colombia, por lo menos de la magnitud como pareciera derivarse según la intensidad del gasto militar como proporción del PIB. No obstante, debe resaltarse que el gasto en defensa en Colombia es elevado, según estándares internacionales, si se considera que superó un nivel promedio de 5,3% del PIB en el último sexenio (incluidos los recursos de cooperación del Plan Colombia destinados para tal fin). Si bien el aumento del gasto en defensa (en términos del PIB) ha estado acompañado de un gasto creciente en programas del sector social en el último sexenio —entre otras razones, gracias a la reproducción de un superávit promedio de 3,0% del PIB por parte del resto del sector público no financiero diferente del gobierno central—, la continuidad del comportamiento observado por el gasto en defensa dependerá, en buena medida, del mantenimiento favorable de la situación fiscal del sector público descentralizado. De lo contrario, tendría que incrementarse la carga impositiva o bien reducirse el gasto social en el país con sus consecuentes impactos negativos en bienestar, especialmente sobre grupos poblacionales desfavorecidos. Además, la distribución de los recursos no ha sido la más eficiente si se considera que, en promedio en el periodo 2000-2006, el 66% del gasto militar colombiano se orientó al pago de salarios y pensiones, 17% a adquisición de bienes y servicios destinados a garantizar la operación del sector, 7% a operar los establecimientos públicos del sector y sólo 10% a inversiones como compra de armas, equipo de comunicaciones y municiones para soldados y policías. Esta tendencia se ha visto reforzada en la medida que en el 2006 los gastos de funcionamiento representaron 91,6% del gasto total, dejándose un muy reducido porcentaje al rubro de inversión (8,4%). Como agravante se destaca una variedad de fallas administrativas del sector de la defensa que inciden en el desaprovechamiento de importantes cuantías presupuestales, que podrían fortalecer la misma fuerza pública o destinarse a otros gastos prioritarios de la sociedad. De ahí la importancia de maximizar el impacto económico y militar del gasto

93


94

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA en el sector de la defensa, y subsanar los factores de ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos en el manejo del presupuesto militar, mediante la construcción de un ambiente institucional y administrativo que minimice en lo posible los riesgos de fallas del Estado y corrupción: principalmente reforzando y haciendo transparente el proceso de contratación de la fuerza pública, racionalizando el rol de la industria militar y aplicando controles más rigurosos en la destinación de la asistencia internacional antidroga. En consecuencia, además del problema de la sostenibilidad de los gastos públicos hacia el futuro, resulta fundamental resaltar la necesidad de mejorar los niveles de eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos en sectores como el de la defensa y el social, ya que se distinguen por reproducir ingentes pérdidas y desaprovechamiento de recursos a través de múltiples vías como la corrupción, la desviación y la apropiación indebidas en manos de grupos poderosos, la baja productividad y desorden administrativo, entre otros, en medio de profundas “fallas” del Estado, una marcada ausencia de regulación, responsabilidad (accountability), evaluación y seguimiento de la gestión de los recursos y del desempeño de la responsabilidad pública, como de la presencia de grupos poderosos al margen de la ley en busca de la captura del Estado. Esto ha sido ilustrado ampliamente en la primera parte del estudio para el caso del sector de la defensa y en la sección 7 (de la segunda parte) para el caso de un sector social como el de la salud, por ejemplo. • Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la defensa Los pagos efectuados por el Estado originados en sentencias en su contra y conciliaciones fueron cercanos a $3 billones entre 1995 y 2006 —cerca de una tercera parte se concentra en el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. Al tomarse en consideración únicamente las pretensiones de aquellos procesos en los que, según la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, existe una alta fortaleza de la demanda en contra de las entidades del sector de defensa y seguridad, se encuentra que las pretensiones ascenderían a un elevado valor cercano a $75,4 billones que, de acuerdo al tiempo estimado para el fallo, deberían pagarse en un término promedio de cuatro años, mientras que el presupuesto anual del sector para el mismo periodo se situaría en alrededor de $60 billones. Debe señalarse que resulta preocupante que a junio de 2006 únicamente se hubieran iniciado 381 acciones de repetición en el sector de defensa y seguridad y que sólo en 573 casos (de más de 26.000 instaurados) se hubiera efectuado llamamiento en garantía, por lo cual existe una alta probabilidad de no recuperar lo pagado por acciones culposas


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA o dolosas de los servidores públicos, constituyéndose en una pérdida definitiva para el Estado, un generador de impunidad y un aliciente para la negligencia y la recurrencia a prácticas violentas. Todo ello muestra la gravedad del problema y la necesidad de establecer controles efectivos para evitar la incurrencia de daños a terceros por acción u omisión de los funcionarios públicos, en este caso del sector de la defensa, y brindar prioridad al fortalecimiento de una estructura idónea responsable de la defensa judicial del Estado. •

El manejo y la administración de bienes incautados: un foco de ineficiencia y

detrimento patrimonial para el Estado La administración de bienes incautados en Colombia se ha caracterizado por la negligencia y descuido, así como por las permanentes modificaciones en la normatividad que rige la materia, sin que hasta el momento se haya logrado establecer una política clara y coherente que coordine las diferentes acciones estatales. Sin embargo, debe reconocerse que la problemática actual ya no se centra en la falta o debilidad de la normatividad, sino que gira en torno a las insuficiencias institucionales de las entidades encargadas, a la falta de coordinación entre los distintos agentes intervinientes y a las fallas en los procesos instructivos, que conducen a que en muchas ocasiones no se logre recaudar la prueba necesaria para demostrar la procedencia ilícita de los bienes y que, en consecuencia, éstos deban restituirse a sus dueños, quienes incluso pueden ser indemnizados por los daños que se le hayan causado. Adicionalmente, el manejo de la información estadística no es confiable, por lo que no es posible determinar con certeza el número, valor, estado y tipo de bienes que se han puesto a disposición de la DNE y de Fondelibertad. Esta situación genera riesgos importantes para el Estado. Así, por ejemplo, al no existir un adecuado control, cuidado y seguimiento de los bienes, la DNE tendría que erogar $122.056 millones por demandas instauradas en su contra durante el 2002, derivadas en su gran mayoría de la indebida administración e incumplimiento de sus obligaciones como secuestre de los bienes. Se vislumbra, entonces, que de no instaurarse los correctivos necesarios, la situación se tornará inmanejable en un futuro no lejano, por cuanto el número de bienes que ingresa cada año supera los 7.000, sin que a la fecha exista una política clara de administración y entrega de los bienes.

95


96

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA • Respuesta del aparato judicial formal a los problemas de delincuencia y corrupción Al estudiar la composición de la tipología observada en el primer año de funcionamiento del nuevo sistema penal acusatorio se concluye que cerca de la mitad —más de 78.000 nuevas entradas en el 2005— de los conflictos atendidos por la Fiscalía General de la Nación, corresponden a fenómenos de violencia y/o corrupción. Las más frecuentes conductas punibles relacionadas con violencia y corrupción son: lesiones personales (24,34%); hurto calificado, mediante utilización de medios violentos (6,41%); violencia intrafamiliar (5,78%); homicidio (4,01%) y tráfico de estupefacientes (2,25%). Además, sobresale el peculado por apropiación como uno de los delitos de mayor impacto nacional con 1.350 denuncias únicamente en el cuarto trimestre de 2005. Es de anotar que la composición y la participación en el total de delitos de las conductas punibles se conservan prácticamente inalteradas en los últimos cinco años, lo cual evidencia que los comportamientos delictuales en el país no han sido todavía impactados por las reformas implementadas. Los delitos por corrupción y/o violencia absorbieron 27% de la demanda en el área penal de la Judicatura, por lo cual los costos imputables a la investigación y juzgamiento de estos delitos ascendieron a más de $482.498 millones en la Fiscalía y $159.256 millones en la Judicatura en el 2005. Sin contar las actividades de investigación preliminar adelantadas por la Fiscalía, se concluye que en el 2005 el Estado destinó recursos por cerca de 0,23% del PIB a la lucha judicial contra la violencia y la corrupción en sus distintas manifestaciones. Este esfuerzo fiscal para el país se ha mantenido en ese orden promedio durante el último sexenio. Ahora bien, al anterior costo deben sumársele otros que aunque no se relacionan directamente con el aparato judicial formal sí implican erogaciones públicas para contrarrestar estos fenómenos, como es el caso de al menos parte de los gastos en fuerza pública y del sostenimiento de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, como entes de control, por montos anuales cercanos a 0,2% del PIB. •

Rentas ilegales y captura de fondos públicos: motor de los grupos armados

ilegales La expansión y fortalecimiento militar de los grupos armados ilegales responde en buena medida al fortalecimiento y diversificación de las fuentes de financiamiento a las que han recurrido. Los grupos alzados en armas, principalmente las FARC y los


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA paramilitares, se involucraron más profundamente en el negocio del comercio de drogas ilícitas, tras la muerte o captura de los grandes capos del narcotráfico. Así, por ejemplo, según lo reconocido por algunos de los líderes de las autodefensas ilegales, 70% de sus recursos provienen de actividades relacionadas con el narcotráfico. De todas formas, el secuestro y la extorsión continúan nutriendo las arcas de la subversión, principalmente en ciertas regiones prósperas. Además, los grupos armados ilegales han recurrido adicionalmente a la confiscación y apropiación indebida de grandes extensiones de tierra mediante la matanza, atemorizamiento y desplazamiento masivo de campesinos en diversas regiones del país. El control efectivo por parte de los grupos armados ilegales en muchos centros locales dio origen en la década de 1980 a una nueva versión del viejo clientelismo tradicional, el “clientelismo armado” como práctica extendida en amplias zonas del territorio nacional. Sin embargo, con el tiempo en ciertas regiones se ha trascendido ese clientelismo con la configuración de una especie de “paraestado” ante la profunda influencia de los grupos armados ilegales en los ámbitos colectivos y privados de las poblaciones. La guerrilla y los paramilitares, crecientemente en asocio-vinculación con grupos narcotraficantes, han intervenido activamente con el propósito de “recolonizar” los territorios: “rescatar”, “liberar”, “limpiar” los territorios de la influencia de los otros grupos armados ilegales, para así ejercer control militar, económico y político a través de diversas formas de imposición. Este proceso de progresiva “paraestatización” local en diversas regiones del país y su consecuente “mafiocización política y económica” se han ido convirtiendo en el obstáculo más profundo para la construcción de un estado social de derecho y una democracia sustantiva y legítima en Colombia. En este entorno y dada la pérdida infligida por parte de grupos armados ilegales de cuantiosos recursos públicos con destinación a la prestación de servicios sociales, especialmente para la población desfavorecida del país, se han planteado diversas propuestas para cauterizar en lo posible ese desvío de recursos. No obstante la novedad de fórmulas que se ideen, ninguna de ellas podrá alcanzar la efectividad requerida en medio de la profundidad del fenómeno político, social y económico de la captura del Estado por mafias vinculadas a grupos ilegales armados y al narcotráfico en el país. Requisito fundamental para instituir un estado social de derecho en el país consiste en el desmonte de las estructuras mafiosas ilegales de todo orden y en sus múltiples expresiones como el clientelismo armado y la parapolítica (tanto de

97


98

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA paramilitares como de guerrilla en alianza-vinculación con el narcotráfico) que suplantan en diversos territorios al Estado en el ejercicio de funciones fundamentales e indelegables como la justicia, la orientación y distribución de recursos de la sociedad. Una de las precondiciones para avanzar hacia ese propósito reside en el fortalecimiento y mejoramiento de la eficacia de la justicia, en el acatamiento irrestricto de sus veredictos y en el compromiso y la movilización de amplios sectores de la sociedad en la lucha contra la captura del Estado por parte de poderes ilegales y por la instauración de un estado social de derecho como lo establece la Constitución de 1991.

Bibliografía Ades, A. y Di Tella, R. (1999). “Rents, Competition and Corruption”. American Economic Review, 89: 982-993. Aizenman, Joshua y Glick, Reuven (2003). “Military Expenditure, Threats, and Growth”. National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper Series, Working Paper 9618. En: http://www.nber.org/papers/w9618 Aponte, Myriam y Ramírez, Ricardo (2004), “Evaluación del recaudo y asignación presupuestal del impuesto para preservar la seguridad democrática”. Tercer Informe, Contraloría General de la República, marzo. Badel, Martha (1999). “La violencia de los años noventa”. En: Colombia: Su evolución en las grandes ciudades y costos económicos directos. Informe de consultoría, Bogotá, DNP - PNUD. Badel, Martha (1999). “Costos de la corrupción en Colombia”. Departamento Nacional de Planeación, Archivos de Macroeconomía No. 111, 24 de mayo de 1999. Badel, Martha y Trujillo, Edgar (1997). “Los costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia: 1991-1996”. En: Planeación y Desarrollo, vol. XXVII, oct. - dic., Bogotá, DNP. Bardhan, Pranab (1999). “Corruption and Development: A Review of Issues». Journal of Economic Literature, vol. 35, pp. 1320-46. Bejarano, Jesús (1997). “Inseguridad, violencia y actividad económica”. Lecturas de Economía, No. 47. Bhagwati, J. (1982). “Directly Unproductive, Profit-seeking (DUP) Activities”. Journal of Political Economy, vol. 90, pp. 988-1002.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Bottia, Martha (2003). “La presencia y expansión municipal de las FARC: es avaricia y contagio, más que ausencia estatal”. Universidad de los Andes, Documento CEDE, 2003-03. Castaño, Carlos. Mi confesión. Bogotá, Oveja Negra. Central Intelligence Agency —CIA— (2003). ”The World Factbook 2003”. Collier y Hoeffler (2001). “Regional Military Spillovers’ Presentation to the UN Small Arms Conference”. Julio, 2001. Consejo Superior de la Judicatura (2006). Informe sobre el sistema penal acusatorio. Bogotá, septiembre. Contraloría General de la República (2005). “Evaluación del gasto y la política social. Informe Social, 2004”. Contraloría General de la República (2003). “Primer informe de los organismos de control sobre las regalías”. Contraloría General de la República (2002a). “Análisis del gasto militar colombiano en el periodo 1991-2001”. En: Revista Economía Colombiana, edición 291, Bogotá, agosto de 2002. Contraloría General de la República (2002b). Colombia entre la exclusión y el desarrollo: Propuestas para la transición al estado social de derecho. Bogotá, Alfaomega, (bajo la dirección académica de Luis Jorge Garay Salamanca). Contraloría General de la República (2002c). “Realidad de la deuda externa en el sector defensa y seguridad”. Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas, Informe 14, Bogotá. Contraloría General de la República (2000). “Fondos rotatorios de las fuerzas militares”. Bogotá. Cortina, Adela (1994), “El paradigma ético de un Estado contemporáneo”. En: La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, PNUD, Universidad de los Andes Departamento de Ciencia Política, Consejería Presidencial para la Modernización del Estado, pp.105-123. Courtney, Catherine (2002). “Corruption in the Official Arms Trade”. Transparency International (UK), Policy Research Paper 001, April 2002. Departamento Nacional de Planeación (2000a). “El gasto militar: desarrollo teórico y comparativo internacional”. Informe 2 - Justicia y seguridad.

99


100

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Departamento Nacional de Planeación (2000b). “Corrupción y ayuda internacional”. Informe 3 - Justicia y seguridad. Duncan, G. (2006). Los señores de la guerra. De paramilitares, mafiosos y autodefensas en Colombia. Bogotá, Planeta. Echandía, Camilo (1999). “El conflicto armado y las manifestaciones de violencia en las regiones de Colombia”. Bogotá, Presidencia de la República, Observatorio de Violencia de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. El Espectador (2006). “Más allá del control territorial”, 22 de enero. El Mundo (2007). “La Fiscalía colombiana relaciona a otro parlamentario con los paramilitares”, Madrid, 21 de febrero. El País (2002). “Extorsión, otro desangre”, Cali, 31 de mayo. “El secuestro: Industria en crecimiento”. En: [http://www.mipunto.com/temas/ 3er_trimestre01/secuestro.html]. Fiscalía General de la Nación (2005). Boletines estadísticos trimestrales, 2005. Fondelibertad (2003). “Un año después, el secuestro cede”. En: Libertad, Ministerio de Defensa Nacional, Número 1, septiembre. Foreign Broadcast Information System - Latin America, 8 de agosto de 1995. Garay, L. J. (2003). “Sobre el estado del arte de la corrupción en Colombia”. Informe consultoría Banco Mundial, Bogotá. Garrido, María Teresa, (2000). “Apuntes sobre el conflicto interno armado en Colombia” En: [http://www.seattlecolombia.org/garrido.php]. Giha, Yaneth; Riveros, Héctor y Soto, Andrés (1999). “El gasto militar en Colombia: Aspectos macroeconómicos y microeconómicos”. En: Revista de la CEPAL 69, diciembre de 1999. Gobierno de los Estados Unidos (2000). “International Crime Threat Assessment. United States Government Interagency Working Group in Support of and Pursuant to the President’s International Crime Control Strategy, December 15, 2000” [http://fas.org/ irp/threat/pub45270index.html]. Guevara Corral, Rubén Darío (2002). “Desplazamiento y derechos humanos. Avance de una investigación”. En: [http://www.mamacoca.org/separata_nov_2002] Gupta, Sanjeev, De Mello, Luiz y Sharan, Raju (2000). “Corruption and Military Spending”. IMF Working Paper 00/23 (Washington: International Monetary Fund).


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Gupta, Sanjeev y otros (1999). “Military Spending Continues to Stabilize; Some Countries Increase Social Spending”. IMF Survey, 7 de junio, pp. 186-188. Gupta, Sanjeev; Davoodi, Hamid y Alonso-Terme, Rosa (1998). “Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty”? IMF Working Paper 98/76 (Washington: International Monetary Fund). Gupta, Sanjeev; Schiff, Jerald y Clements, Benedict (1996). “Worldwide Military Spending, 1990-95”. IMF Working Paper 96/64 (Washington: International Monetary Fund). Hellman, Joel y Kaufmann, Daniel (2001). “La captura del Estado en las economías en transición”. En: Finanzas y Desarrollo, vol. 38, No. 3, septiembre. Herrera, Claudia Marcela y Fredy Porras. “Aproximación a un análisis sistémico de la justicia colombiana”. Contraloría General de la República, Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas. Informe 7. Herrera, Claudia Marcela y Fredy Porras (2003), “La reforma al sistema penal y sus implicaciones económicas, fiscales y de gestión”. En: Revista de Economía Colombiana, edición 294, enero-febrero. Hines, James R., Jr. (1995). “Forbidden Payment: Foreign Bribery and American Business Alter 1977”. NBER Working Paper No. 5266 (Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research). Hiscox Group (2000). “Kidnapping reaches record peak, Hiscox survey reveals“. Press Release - April 19. Huntington, Samuel P. (1968). “Political Order in Changing Societies”. New Haven, Yale University Press. International Institute for Strategic Studies (2003). “The Military Balance 2002-2003”. Londres, 2003. Klitgaard, Robert E. (1988). “Controlling corruption”. (Berkeley, California: University of California Press). Krueger, A. (1993). “Virtuous and vicious cycles in economic development”. American Economic Review, vol. 83, pp. 351-355. La Rotta, Jesús (1996), “Las finanzas de la subversión colombiana: una forma de explotar a la nación”. Bogotá, Los Últimos Patriotas. Leff, Nathaniel H. (1964). “Economic Development through Bureaucratic Corruption”. The American Behavioral Scientist, vol. 8, No. 2, pp. 8-14.

101


102

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Leite, Carlos y Weidmann, Jens (1999). “Does Mother Nature Corrupt? Natural resources, Corruption and Economic Growth”. IMF Working Paper 99/85 (Washington: International Monetary Fund). “Los negocios de las FARC” (2002). En: [http://www.colombia.com/especiales/ 2002/farc/ negocios.asp]. Mauro, Paolo (1995). “Corruption and Growth”. Quarterly Journal of Economics, vol. 110, pp. 681-712. Medellín, Pedro (2007). “El control territorial: la soberanía recortada”, El Tiempo, Bogotá, 27 de febrero. Ministerio de Defensa Nacional (2000). “Los grupos ilegales de autodefensa en Colombia”. Diciembre. Mulvenon, James (2001). “Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the Chinese MilitaryBusiness Complex, 1978-1998”. Nueva York, M.E. Sharpe. Murphy, Kevin; Shleifer, Andrei y Vishny, Robert (1993). “Why is Rent-Seeking so Costly to Growth?” American Economic Review, vol. 83, pp. 409-414. Ortiz, Román (2003). “La estrategia contrainsurgente del presidente Álvaro Uribe: ¿Fórmula para la victoria o receta para una crisis?” Real Instituto Elcano, documentos de trabajo. En: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/39.asp. Offstein, Norman Mark (2000). «The Behavior of a Guerilla Movement» Ph.D. Dissertation. University of California, Berkeley. Patillo, Guillermo (2001). “El presupuesto de defensa en Chile: procesos decisionales y propuesta de indicadores de evaluación”. En: Security and Defense Studies Review, vol. 1, Winter. Peñate, Andrés (1998). “El sendero estratégico del ELN: del idealismo guevarista al clientelismo armado”. Marzo de 1998. Pérez, Bernardo y Velásquez, César (2002). “Preliminares para la prospección de escenarios para el manejo del conflicto colombiano”. Universidad Externado de Colombia. Pizarro Leongómez, Eduardo (1999). “¿Hacia un colapso institucional?”. En: ¿Crisis? ¿Cuál crisis? Temas de Seguridad en Colombia. National Defense University, Institute for National Strategic Studies. (James L. Zackrison, editor y traductor). Prensa Latina (2007). “Parapolítica continúa en el vórtice del acontecer colombiano”, 3 de febrero.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Presidencia de la República (2002). “Bases para el Plan Nacional de Desarrollo”. Departamento Nacional de Planeación. Procuraduría General de la Nación (2006). Balance Social 2006. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003). “Informe nacional de desarrollo Colombia 2003: el conflicto, callejón con salida”. Programa Presidencial de lucha contra la corrupción (2005). Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Bogotá. Rangel, Alfredo (2000). “¿Por qué el Ejército no ha podido derrotar a las FARC?”. En: Economía colombiana, Contraloría General de la República, agosto de 2000, p. 115. Rangel, Alfredo (1996). «El poder local: objetivo actual de la guerrilla». Trabajo presentado en el Seminario sobre descentralización y orden público, Bogotá, FCEOL/ Millenium, julio de 1996. “Richard Carborn answers to Michael Jack”. Hansard, 6 December 1999 Col 362W. Rincón, Rafael (2004), “Salud para la guerra”, El Candil, 14 de septiembre. Rubio, Mauricio (2002). “Conflicto y finanzas públicas municipales en Colombia”. Universidad de los Andes, Documento CEDE 2002-17, noviembre. Salas, María Isabella (2003). “El secuestro, ‘industria’ millonaria”. En: El Universal, Caracas, lunes 4 de agosto. Semana (2007). “Sumas y restas. El más reciente informe sobre las finanzas de las FARC revela que ya no están tan boyantes como antes”. No. 1297, Bogotá, 10 de marzo. Serrano, Mónica (1998). “América Latina: La nueva agenda de seguridad”. Foro Internacional enero-marzo. Shleifer, Andrei y Vishny, Robert (1993). “Corruption”. Quarterly Journal of Economics, vol. 59, pp. 599-617. Sipri (2003). “Sipri Yearbook 2003. Armaments, Disarmaments and International Security”. Sipri (2006). “Sipri Yearbook 2006: Armaments, Disarmaments and International Security”. Soto, Martha (2003). “Sí al no pago”. En: “Esto sí tiene salida”. Dossier El Tiempo Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, domingo 12 de octubre de 2003, p. 18. Soto, Andrés et al. (1998). “El gasto militar y el dividendo de paz”. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.

103


104

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Tanzi, Vito (1998). “Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures”. Staff Papers, International Monetary Fund, vol. 45 (December), pp. 559594. Tanzi, Vito y Davoodi, Hamid (1997). “Corruption, Public Investment and Growth”. IMF Working Paper 97/139 (Washington: International Monetary Fund). Taylor, R. T. (1998). “Corruption in the Modern Arms Business: Terms from the Pentagon Scandals”. En: Arvind Jain (ed.), Economics of Corruption. Kluwer Academic Publishers, Boston. Thoumi, Francisco (2002). “El imperio de la droga: narcotráfico, economía y sociedad en los Andes”. Bogotá, IEPRI, Planeta. Torres, Uriel y Rangel, Alfredo (2005). “Transparencia del presupuesto de defensa. El caso de Colombia”. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal), Papeles de Investigación, Buenos Aires, julio. Transparencia Internacional (2006). “Informe sobre el barómetro global de la corrupción”. Berlín, 7 de diciembre. Transparency International (2006). “Índice de percepción de la corrupción de Transparency International 2006”, comunicado de prensa, Berlín, 6 de noviembre. Transparencia Internacional (2002). “Índice de fuentes de soborno 2002”. Transparencia Internacional (2001). “Global Corruption Report”. Berlín. Uribe, Juan Santiago (2003). “Ahorrar, ahorrar, ahorrar”. En: El Tiempo. 10 de agosto de 2003. USAID-Confecámaras (2006). Documentos de Coyuntura, No 11. Encuesta Probidad 2006. Van Rijckeghen, Caroline y Weder, Beatrice (1997). “Corruption and the Rate of Temptation: Do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption?” IMF Working Paper 97/73 (Washington: International Monetary Fund). Vicepresidencia de la República (2005). “Caracterización de la extorsión en Bogotá y Cundinamarca”. Bogotá. Vicepresidencia de la República (2003). “Informe julio 2003”. Programa Presidencial de los Derechos Humanos y DIH. Vicepresidencia de la República (2003). “La corrupción le cuesta al país 14,5 billones de pesos”. Segundo Consejo Comunal Anticorrupción, Riohacha, agosto de 2003.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA En: [http://www.presidencia.gov.co/cne/2003/agosto/13/04132003.htm]. Vicepresidencia de la República (2002). “Informe octubre 2002”. Programa Presidencial de los Derechos Humanos y DIH. Wei, Shang-Jin (1998). “Corruption in Economic Development: Beneficial Grease, Minor Annoyance, or Major Obstacle? National Bureau of Economic Research NBER Harvard University, June 29, 1998. Wei, Shang-Jin (1997). “Why is Corruption so Much More Taxing than Tax? Arbitrariness Kills”. NBER Working Paper, No. 6255 (Cambrigde, Massachusetts: National Bureau of Economic Research”).

Casos de corrupción en Colombia “¿Aviones para qué?” En: Revista Semana. 18 de noviembre de 2002. “Confirman robo continuado en Industria Militar (Indumil) para hacer negocio con las FARC”. En: El Tiempo. 9 de junio de 2003. “Destapan falsa red de informantes en Caldas”. En: El Tiempo. 20 de septiembre de 2002. “El cartel de Indumil”. En: Revista Cambio. 3 de junio de 2003. “El casete de los ‘Tucanos”. En: Revista Cambio. 18 de noviembre de 2002. “En la mira contratos de Fuerza Pública”. En: El Espectador. 21 de julio de 2003. “E.U. trata de bloquear compra de 40 aviones brasileños para las fuerzas militares”. En: El tiempo. 11 de noviembre de 2002. “Investigan Cantón Sur, en Bogotá, por fuga de coronel y desaparición de granadas y municiones”. En: El Tiempo. 31 de julio de 2003. “Investigan dudosas compras por 2 millones de dólares del Plan Colombia”. En: El Tiempo. 8 de mayo de 2002. “Plata antidrogas fue desviada para uso personal, revela Estados Unidos”. En: El Tiempo. 10 de mayo de 2002. “¿Qué le interesa a Estados Unidos?”. En: El Tiempo. 13 de noviembre de 2002.

105


106

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA ANEXO 1 Índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional 2006 Rango de país

País / Territorio

1

Finlandia Islandia Nueva Zelanda Dinamarca Singapur Suecia Suiza Noruega Australia Holanda Austria Luxemburgo Reino Unido Canadá Hong Kong Alemania Japón Francia Irlanda Bélgica Chile Estados Unidos España Barbados Estonia Macao Portugal Malta Eslovenia Uruguay Emiratos Árabes U. Bután Qatar Israel Taiwán Bahrein Botswana Chipre Omán Jordania Hungría Mauricio

4 5 6 7 8 9 11

14 15 16 17 18 20

23 24 26 28

31 32 34 36 37 39 40 41 42

Puntuación del IPC 2006 *

Rango de confiabilidad **

Encuestas utilizadas ***

9,6 9,6 9,6 9,5 9,4 9,2 9,1 8,8 8,7 8,7 8,6 8,6 8,6 8,5 8,3 8,0 7,6 7,4 7,4 7,3 7,3 7,3 6,8 6,7 6,7 6,6 6,6 6,4 6,4 6,4 6,2 6,0 6,0 5,9 5,9 5,7 5,6 5,6 5,4 5,3 5,2 5,1

9,4 - 9,7 9,5 - 9,7 9,4 - 9,6 9,4 - 9,6 9,2 - 9,5 9,0 - 9,3 8,9 - 9,2 8,4 - 9,1 8,3 - 9,0 8,3 - 9,0 8,2 - 8,9 8,1 - 9,0 8,2 - 8,9 8,0 - 8,9 7,7 - 8,8 7,8 - 8,4 7,0 - 8,1 6,7 - 7,8 6,7 - 7,9 6,6 - 7,9 6,6 - 7,6 6,6 - 7,8 6,3 - 7,2 6,0 - 7,2 6,1 - 7,4 5,4 - 7,1 5,9 - 7,3 5,4 - 7,3 5,7 - 7,0 5,9 - 7,0 5,6 - 6,9 4,1 - 7,3 5,6 - 6,5 5,2 - 6,5 5,6 - 6,2 5,3 - 6,2 4,8 - 6,6 5,2 - 5,9 4,1 - 6,2 4,5 - 5,7 5,0 - 5,4 4,1 - 6,3

7 6 7 7 9 7 7 7 8 7 7 6 7 7 9 7 9 7 7 7 7 8 7 4 8 3 7 4 8 5 5 3 5 7 9 5 6 4 3 7 8 5


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

44 45 46

49 51 53 54 55 57 59 60 61 63

66

69 70

79

84

90

93

Corea del Sur Malasia Italia República Checa Kuwait Lituania Letonia Eslovaquia Sudáfrica Túnez Dominica Grecia Costa Rica Namibia Bulgaria El Salvador Colombia Turquía Jamaica Polonia Líbano Seychelles Tailandia Belice Cuba Granada Croacia Brasil China Egipto Ghana India México Perú Arabia Saudita Senegal Burkina Faso Lesoto Moldavia Marruecos Trinidad y Tobago Algeria Madagascar Mauritania Panamá Rumania Sri Lanka Gabón Serbia Surinam Argentina

5,1 5,0 4,9 4,8 4,8 4,8 4,7 4,7 4,6 4,6 4,5 4,4 4,1 4,1 4,0 4,0 3,9 3,8 3,7 3,7 3,6 3,6 3,6 3,5 3,5 3,5 3,4 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,0 3,0 3,0 2,9

4,7 - 5,5 4,5 - 5,5 4,4 - 5,4 4,4 - 5,2 4,0 - 5,4 4,2 - 5,6 4,0 - 5,5 4,3 - 5,2 4,1 - 5,1 3,9 - 5,6 3,5 - 5,3 3,9 - 5,0 3,3 - 4,8 3,6 - 4,9 3,4 - 4,8 3,2 - 4,8 3,5 - 4,7 3,3 - 4,2 3,4 - 4,0 3,2 - 4,4 3,2 - 3,8 3,2 - 3,8 3,2 - 3,9 2,3 - 4,0 1,8 - 4,7 2,3 - 4,1 3,1 - 3,7 3,1 - 3,6 3,0 - 3,6 3,0 - 3,7 3,0 - 3,6 3,1 - 3,6 3,1 - 3,4 2,8 - 3,8 2,2 - 3,7 2,8 - 3,7 2,8 - 3,6 2,9 - 3,6 2,7 - 3,8 2,8 - 3,5 2,8 - 3,6 2,7 - 3,6 2,3 - 3,7 2,1 - 3,7 2,8 - 3,3 3,0 - 3,2 2,7 - 3,5 2,4 - 3,3 2,7 - 3,3 2,7 - 3,3 2,7 - 3,2

9 9 7 8 5 6 6 8 8 5 3 7 5 6 7 5 7 7 5 8 3 3 9 3 3 3 7 7 9 6 6 10 7 5 3 5 5 5 7 6 5 5 5 4 5 8 6 4 7 4 7

107


108

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA

99

105

111

121

130

138

142

Armenia Bosnia y Herzegovina Eritrea Siria Tanzania República Dominicana Georgia Malí Mongolia Mozambique Ucrania Bolivia Irán Libia Macedonia Malawi Uganda Albania Guatemala Kazajstán Laos Nicaragua Paraguay Timor Oriental Vietnam Yemen Zambia Benín Gambia Guyana Honduras Nepal Filipinas Rusia Ruanda Suazilandia Azerbaiyán Burundi República Centroafricana Etiopía Indonesia Papúa Nueva Guinea Togo Zimbabwe Camerún Ecuador Níger Venezuela Angola República del Congo Kenia

2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2

2,7 - 3,0 2,7 - 3,1 2,2 - 3,5 2,3 - 3,2 2,7 - 3,1 2,4 - 3,2 2,5 - 3,0 2,5 - 3,3 2,3 - 3,4 2,5 - 3,0 2,5 - 3,0 2,4 - 3,0 2,3 - 3,1 2,4 - 3,2 2,6 - 2,9 2,5 - 3,0 2,4 - 3,0 2,4 - 2,7 2,3 - 3,0 2,3 - 2,8 2,0 - 3,1 2,4 - 2,9 2,2 - 3,3 2,3 - 3,0 2,4 - 2,9 2,4 - 2,7 2,1 - 3,0 2,1 - 2,9 2,3 - 2,8 2,2 - 2,6 2,4 - 2,7 2,3 - 2,9 2,3 - 2,8 2,3 - 2,7 2,3 - 2,6 2,2 - 2,7 2,2 -2,6 2,2 - 2,6 2,2 - 2,5 2,2 - 2,6 2,2 - 2,6 2,3 - 2,6 1,9 - 2,6 2,0 - 2,8 2,1 - 2,5 2,2 - 2,5 2,1 - 2,6 2,2 - 2,4 1,9 - 2,4 2,2 - 2,3 2,0 - 2,4

6 6 3 3 7 5 6 7 5 7 6 6 3 3 6 7 7 5 5 6 4 6 5 3 8 4 6 6 6 5 6 5 9 8 3 3 7 5 3 7 10 4 3 7 7 5 5 7 5 4 7


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

151

156

160

163

Kirguistán Nigeria Pakistán Sierra Leona Tayikistán Turkmenistán Bielorrusia Camboya Costa de Marfil Guinea Ecuatorial Uzbekistán Bangladesh Chad República Democrática del Congo Sudán Guinea Irak Myanmar

2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 2,0

2,0 - 2,6 2,0 - 2,3 2,0 - 2,4 2,2 - 2,3 2,0 - 2,4 1,9 - 2,5 1,9 - 2,2 1,9 - 2,4 2,0 - 2,2 1,7 - 2,2 1,8 - 2,2 1,7 - 2,2 1,8 - 2,3 1,8 - 2,2

6 7 6 3 6 4 4 6 4 3 5 6 6 4

2,0 1,9 1,9 1,9

1,8 - 2,2 1,7 - 2,1 1,6 - 2,1 1,8 - 2,3

4 3 3 3

Haití

1,8

1,7 - 1,8

3

Fuente: Transparencia Internacional, 2006.

NOTAS EXPLICATIVAS *

Puntuación del IPC 2006 Corresponde a las percepciones del grado de corrupción por parte de empresarios y analistas de cada país. Va de 10 (altamente transparente) a 0 (altamente corrupto).

**

Rango de confiabilidad Proporciona un rango de valores posibles de la puntuación del IPC. Esto refleja cómo la puntuación de cada país puede variar, según la precisión de la medición. Nominalmente, con un 5% de probabilidad, la puntuación se sitúa por encima de este rango y con otro 5%, por debajo. Sin embargo, especialmente cuando sólo se dispone de unas cuantas fuentes, una estimación imparcial de la probabilidad de cobertura media es inferior al valor nominal del 90%.

*** Encuestas utilizadas Hace referencia al número de encuestas que intervinieron en la evaluación del país. Se aplicaron 12 encuestas y evaluaciones de expertos y se requería un mínimo de tres para que un país pudiera incluirse en el IPC.

109


110

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA ANEXO 2 Tendencias regionales de gasto militar 1995-2005 Existen marcadas disparidades regionales en el monto de recursos económicos destinado a gasto militar. En 2005, el año más reciente para el cual hay disponibilidad de datos para Oriente Medio, el gasto militar de esta región alcanzó US$63 billones de 2003. Muchos países del Oriente Medio incrementaron su gasto militar debido a la acrecentada tensión en la región por Irak y por el conflicto entre Israel y Palestina. En el 2005, el gasto militar en América contabilizó US$513 billones de 2003, de lejos dominado por Norteamérica (95,3%) y seguido por América del Sur y América Central (4,0 y 0,7%, respectivamente). Se destaca que el gasto militar de Europa occidental mantiene un nivel relativamente estable en los últimos años, sin incrementos sustanciales en ningún país de esta región; aunque, tanto el Reino Unido como Francia han anunciado importantes incrementos de sus gastos militares para los años venideros. Sin embargo, estos incrementos son la excepción de la tendencia regional. El gasto militar africano se incrementó ligeramente; en muchos países la modernización de las fuerzas armadas tiende a convertirse casi en un factor más importante que los mismos conflictos. Es probable que las dificultades económicas conduzcan a reducir presupuestos militares en otras regiones. En los Balcanes muchos países parecen reducir su gasto militar al tiempo que la región retorna gradualmente a la normalidad; mientras que países candidatos a ser parte de la OTAN, en Europa central y oriental, han estado incrementando su gasto, impulsando sus candidaturas y promoviendo la interoperabilidad de la OTAN.


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Gasto militar por regiones 1995-2005 (Cifras en US$ billones a precios de 2003)

  a

El total mundial y los totales por regiones en este cuadro son cálculos basados en los datos de los países a precios constantes. Cuando no se tienen datos de gasto militar de un país para unos pocos años, la mayoría de las veces se hacen los cálculos suponiendo que la tasa de variación del gasto militar del país es igual a la tasa de variación de la región a la cual pertenece. Cuando no se pueden hacer cálculos, los países son excluidos de los totales. Los países excluidos de los totales son: Angola, Benín, Cuba, Guinea Ecuatorial, Haití, Irak, Myanmar, Qatar, Somalia, Trinidad y Tobago y Vietnam.

Fuente: Sipri Yearbook 2006.

111


112

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA Rusia, China e India —del grupo de países denominados “mayores gastadores”— incrementaron sus gastos militares en 2005 por diferentes razones. Rusia lo incrementó en 8,8%, en términos reales; dos razones explican este aumento: es un fuerte partidario de la “guerra contra el terrorismo” por los nexos del conflicto chechenio con redes de terrorismo internacional y por los objetivos de largo plazo trazados desde 1998 y enfocados a la denominada reforma militar y al mantenimiento de la capacidad tecnológica de la industria militar rusa. En el caso de China, el incremento fue de 10,2% en términos reales y se explica en gran medida por la reforma militar y el fortalecimiento de su poderío como potencia global y regional. El incremento de 7,6% en términos reales en el gasto militar de la India obedece tanto a las tensiones con Pakistán, como a sus ambiciones de poderío regional, donde compite con China.

ANEXO 3 Listado de países - Barómetro de Transparencia Internacional 2006 UE y otros países de la Europa occidental: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Austria República Checa Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Islandia Italia Luxemburgo Países Bajos Noruega Polonia Portugal España Suecia Suiza Reino Unido


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Sureste de Europa: 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

Albania Bulgaria Croacia Kosovo Macedonia Rumania Serbia Turquía

Nuevos estados independientes: 27. 28. 29.

Moldavia Rusia Ucrania;África:

30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

Camerún Congo-Brazzaville Gabón Kenia Marruecos Nigeria Senegal Sudáfrica

Latinoamérica: 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47.

Argentina Bolivia Chile Colombia República Dominicana México Panamá Paraguay Perú Venezuela

Asia - Pacífico: 48. 49. 50.

Fiyi Hong Kong India

113


114

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59.

Indonesia Japón Corea del Sur Malasia Pakistán Filipinas Singapur Taiwán Tailandia

Norteamérica: 60.

Canadá

61.

Estados Unidos.

Otros: Israel


SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA ANEXO 4 Resumen conflictos armados Conflictos armados en 2005 África

Argelia, Angola-Cabinda, Burundi, Chad, Cote d’Ivoire, República Democrática del Congo, EtiopíaGambella, Kenya, Nigeria, Somalia, Sudán, Sudán-Darfur, Uganda.

Asia

Afganistán, Myanmar, IndiaKashmira, India-Insurgencia Maoísta, India-Nororiental, Indonesia-Aceh, Indonesia-Islas Moluca, Nepal, Pakistán, FilipinasCPP/NPA, Filipinas-Mindanao, Sri Lanka, Tailandia.

Europa

Rusia-Chechenia, Serbia y Montenegro (antigua Yugoslavia)Kosovo

América

Colombia, Haití

Oriente Medio

Irak, Israel-Palestina

Conflictos terminados recientemente

Angola, Camboya, Congo, Egipto, Etiopía/Eritrea, Guinea, IndiaGujarat, Indonesia-Timor Oriental, Indonesia-Papúa Occidental, Indonesia-Kalimantan, IndonesiaSulawesi, Irán, Irak-Kurdos, IrakShia Muslims, Liberia, Perú, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica, Tayikistán, Turquía.

Fuente: Project Ploughshares, “Armed Conflicts Report 2006”.

115


Cuaderno 13: Conflicto armado y delincuencia organizada, escenarios de corrupción.