Watchdog #4 rzecz o rekrutacjach na ii i iii stopień stan prawny z marca 2016

Dariusz Bednarczyk

Adriana Bartnik

Katarzyna Julia Furman

Monika Grochowska

Alicja Kruszyńska

Joanna Szczepkowska

Dominika Rafalska

Monika Helak

Anna Gutkowska

Wojciech Kruszyński

Anna Książkowska

Kacper Oleksy

Nikodem Rycko

Kamila Ferenc

Paweł Jędral

Tomasz Lewiński

Monitoring współfinansowany z Funduszy EOG w ramach programu Obywatele dla Demokracji

Tomasz Królasik

Kamil Łucznik

Piotr Pokorny

Robert Pawłowski

Patryk Słowicki

Antoni Frontczak

Katarzyna Stosio

Piotr Pomianowski

Adam Szot

WATCHDOG.EDU.PL #4

Iwona Miedzińska

Przemysław Brzuszczak

CZY GORSI KANDYDACI WYPIERAJĄ LEPSZYCH PODCZAS REKRUTACJI NA DRUGI I TRZECI STOPIEŃ STUDIÓW ?

Fundacja FPS wyraża gorące podziękowania wymienionym poniżej ekspertom i współpracownikom, a także wszystkim innym osobom, dzięki którym możliwe było przeprowadzenie jednego z największych monitoringów obywatelskich w polskim szkolnictwie, pod nazwą: Wykrywanie i usuwanie niedozwolonych barier dostępu do studiów drugiego i trzeciego stopnia.

WATCHDOG.EDU.PL #4

CZY GORSI KANDYDACI WYPIERAJĄ LEPSZYCH PODCZAS REKRUTACJI NA DRUGI I TRZECI STOPIEŃ STUDIÓW ?

Fundusz Pomocy Studentom 2016

Watchdog.edu.pl #4

CZY GORSI KANDYDACI WYPIERAJĄ LEPSZYCH PODCZAS REKRUTACJI NA DRUGI I TRZECI STOPIEŃ STUDIÓW ?

Raport na podstawie wyników monitoringu niedozwolonych barier dostępu do studiów drugiego i trzeciego stopnia przeprowadzonego przez Fundację „Fundusz Pomocy Studentom” ISBN 978-83-931991-8-1, wydanie pierwsze, Warszawa 2016 redakcja raportu Robert Pawłowski, Dominika Rafalska autorzy monitoringu Adriana Bartnik, Dariusz Bednarczyk, Monika Grochowska, Anna Gutkowska, Paweł Jędral, Tomasz Królasik, Alicja Kruszyńska, Wojciech Kruszyński, Tomasz Lewiński, Iwona Miedzińska, Robert Pawłowski, Piotr Pomianowski, Patryk Słowicki, Katarzyna Stosio, Joanna Szczepkowska redakcja prawna Tomasz Lewiński autorzy opracowań końcowych Przemysław Brzuszczak, Kamila Ferenc, Katarzyna Julia Furman, Monika Helak, Paweł Jędral, Iwona Miedzińska, Kacper Oleksy, Piotr Pokorny, Nikodem Rycko, Patryk Słowicki, Adam Szot projekt okładki i layout Antoni Marcin Frontczak skład Apla Press adiustacja Anna Książkowska rozwiązania informatyczne Kamil Łucznik wydawca Fundusz Pomocy Studentom www.polska.edu.pl informacje o działaniach nadzorczych Funduszu Pomocy Studentom www.watchdog.edu.pl www.facebook.com/watchdogedupl

© Raport jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – na tych samych warunkach 3.0 Polska.

Pewne prawa zastrzeżone na rzecz autorów.

Publikacja współfinansowana z Funduszy EOG w ramach programu Obywatele dla Demokracji

2

Wstęp Przez 16 miesięcy zespół Funduszu Pomocy Studentom badał nieprawidłowości w 140 postępowaniach rekrutacyjnych na drugi i trzeci stopień studiów. Wszystko zaczęło się od prośby jednej rozżalonej studentki, a skończyło na fundamentalnych pytaniach o cel działania uczelni i granice ich autonomii.

W 2013 r. z Funduszem skontaktowała się absolwentka uczelni średniej wielkości, która nie została przyjęta na drugi stopień studiów humanistycznych na jednej z największych polskich uczelni publicznych. Poprosiła o pomoc w napisaniu odwołania od wyników naboru, gdyż – jak dowodziła – zamiast niej oraz innych zamiejscowych kandydatów studentami zostały osoby, które miały słabsze wyniki na poprzednim etapie studiów i gorzej zaprezentowały się podczas rozmowy kwalifikacyjnej, ale były dobrze znane członkom komisji rekrutacyjnej. Bliższe przyjrzenie się sprawie pokazało, że jej opinia nie jest odosobniona, a ponadto: – problem dotyczy wielu innych uczelni w Polsce i nie tylko kierunków humanistycznych, – trudne do wytłumaczenia wyniki naborów są też związane z rekrutacją na trzeci stopień studiów, – poprzednio ukończona uczelnia nie jest jedynym powodem dyskryminacji podczas rekrutacji.

Wobec tylu niepokojących sygnałów eksperci Funduszu zajęli się tematem kompleksowo i od listopada 2014 r. do lutego 2016 r. sprawdzili przebieg 140 postępowań rekrutacyjnych (120 na uczelniach i 20 w innych instytucjach mających uprawnienia do prowadzenia studiów doktoranckich). W zrealizowanym monitoringu wykorzystali różne perspektywy badawcze (prawną, statystyczną, celowościową) i wszystkie one dawały podobny wynik – z rekrutacjami jest coś nie tak.

Analiza regulacji prawnych dotyczących rekrutacji wykazywała liczne błędy w uchwałach rekrutacyjnych. Analiza statystyczna ujawniła nieprawdopodobnie wysoki odsetek przyjętych kandydatów „swoich” w stosunku do absolwentów innych uczelni. Procedury towarzyszące wyborowi przyszłych beneficjentów nieodpłatnej edukacji też nie wyglądały najlepiej – np. nie wszędzie wprowadzono gwarancje wyłączania się z postępowania rekrutacyjnego osób bezpośrednio zainteresowanych jego rozstrzygnięciem, w tym promotorów prac licencjackich, inżynierskich i magisterskich kandydatów. I wreszcie strategie rekrutacyjne większości uczelni nie 3

zawsze wyglądały tak, jakby zależało im na przyciągnięciu najlepszych kandydatów, np. poprzez dotarcie z ofertą programową i prezentacją warunków socjalnych studiowania do osób zdolnych, ale zamiejscowych.

O tym, że diabeł tkwi w kryteriach, Czytelnicy mogą przekonać się już od pierwszego tekstu niniejszego raportu. Uczelnie wypracowały cały katalog sposobów, aby podczas rekrutacji kandydat słabszy, ale „swój”, mógł pokonać lepszego, ale „obcego”. Są więc specjalne pule miejsc dla „swoich”, handicap w postaci 1000 punktów ekstra dla „swoich”, pierwszeństwo dla własnych absolwentów pod warunkiem, że mają ocenę nie niższą niż 3,5, albo „wolny wstęp” na studia i przyjmowanie pierwszego dnia dokumentów tylko od „swoich” [przypadek uczelni 087-G].

Temat wadliwych rekrutacji rzadko podejmują media i organizacje działające w środowisku akademickim, a poczucie krzywdy u kandydatów, którzy nie trafili na wymarzone studia, jest częściowo złagodzone tym, że są oni szybko przyjmowani na inne kierunki. Dzieje się tak, ponieważ w dobie boomu demograficznego i edukacyjnego uczelnie publiczne rozrosły się kadrowo i lokalowo, aby przyjąć jak najwięcej chętnych. Gdy przyszedł niż demograficzny, nie „skurczyły się” proporcjonalnie do przewidywanej liczby studentów. Osoby, które padły ofiarą dyskryminacji podczas rekrutacji są więc przyjmowane na inne bezpłatne kierunki studiów, gdzie chętnych brakuje, za to kadry jest w nadmiarze.

Problemy z rekrutacją są tylko jednym z przejawów głównych wad polskiego szkolnictwa wyższego: – braku wystarczających impulsów do wchodzenia na światowy poziom edukacji. Środowiska zainteresowane tym, żeby uczelnie oferowały usługi edukacyjne i naukowe na jak najwyższym poziomie (były silne między innymi tym, że zrekrutują jak najlepszych studentów i pracowników naukowych), mają mniejszą siłę oddziaływania niż środowiska, które chcą, żeby uczelnie dawały stabilne zatrudnienie tym samym pracownikom co obecnie, – małej mobilności studentów i kadry naukowej. Sposób przeprowadzania naboru na studia ogranicza mobilność studentów, ale przede wszystkim jest elementem zamykania się uczelni, którego najbardziej dotkliwym objawem jest dramatycznie niski odsetek naukowców z zagranicy podejmujących pracę na polskich uczelniach oraz studentów obcokrajowców, którzy przyjeżdżają na studia do Polski z innych powodów niż niskie koszty studiowania, 4

– wadliwego postrzegania idei autonomii uczelni. Autonomia dotyczy głównie swobody kształtowania wewnętrznego ustroju uczelni i zarządzania nią, swobody prowadzenia badań i działalności artystycznej, nie może być natomiast pretekstem do uchylania się od przestrzegania zasady równych szans podczas rekrutacji i realizacji zadań publicznych, takich jak: stwarzanie warunków do rozwoju szczególnie uzdolnionej młodzieży, kreowanie jak najlepszych kadr dla gospodarki, administracji, kultury i działalności społecznej, rozsądna dystrybucja ograniczonej liczby bezpłatnych miejsc na studiach czy wyrównywanie szans rozwoju między regionami. Na przykład zlokalizowanie ponad połowy miejsc na studiach doktoranckich w trzech miastach (Warszawa, Kraków, Poznań) nie oznacza, iż te miejsca należy rozdzielić pomiędzy miejscowych absolwentów studiów drugiego stopnia, – małej transparentności w działaniach uczelni. To na szczęście jedyny obszar, w którym odnotowano postęp w ostatnich latach – sukcesywnie zmniejsza się liczba instytucji naukowych, które odmawiają dostępu do informacji publicznej. *** Jak Czytelnicy zapewne zauważyli w niniejszym wstępie, podobnie jak w całym raporcie anonimizujemy część danych dotyczących uczelni i instytutów naukowo-badawczych prowadzących studia doktoranckie. Naszym celem nie jest bowiem piętnowanie poszczególnych instytucji, ale znalezienie wyjścia z sytuacji, której podłoże stanowią wady systemowe.

Aby uniknąć „przygniecenia” niniejszego raportu przez setki przypisów, posługujemy się znaną z czasopisma „StRuNa” [szczegóły na: www.normy.edu.pl] metodą podawania informacji bibliograficznych i dodatkowych uwag w nawiasach kwadratowych w ramach tekstu, z użyciem niebieskiej czcionki.

Zespół projektu Watchdog.edu.pl

5

Spis treści

POSTĘPOWANIE REKRUTACYJNE Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące? ........................................................................... 8 Iwona Miedzińska

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe ......................................................... 25 Przemysław Brzuszczak

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie ............................................................................................... 37 Nikodem Rycko

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe .............................................................................. 46 Iwona Miedzińska

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia ...................... 55 Piotr Pokorny

POZYSKIWANIE INFORMACJI O DZIAŁANIU MONITOROWANYCH PODMIOTÓW Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015 ............................... 66 Monika Helak

Kierunki orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej związanej z działalnością podmiotów prowadzących studia wyższe ............................ 80 Katarzyna Julia Furman WADY REKRUTACJI I PRZEJAWY DYSKRYMINACJI Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia ................................................. 110 Patryk Słowicki

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia w jednostkach naukowych PAN i instytutach badawczych ................................................................................... 125 Paweł Jędral

Problemy i błędy podczas rekrutacji na studia drugiego stopnia ......................................................................... 135 Adam Szot

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym .................................................................. 139 Paweł Jędral

6

AUTONOMIA SZKÓŁ WYŻSZYCH I SPOŁECZNY WYMIAR REKRUTACJI Autonomia szkół wyższych i jej granice ................................................................................................................. 153 Kamila Ferenc

Nie ma wolności bez odpowiedzialności ............................................................................................................... 168 Dominika Rafalska rozmowia z prof. Stefanem Jackowskim

Długa lista spraw do naprawienia .......................................................................................................................... 178 Dominika Rafalska rozmowia z Marcinem Dokowiczem, rzecznikiem praw doktoranta

REKRUTACJA A DOSTĘPNOŚĆ STUDIÓW Dostęp do edukacji wyższej dla obywateli Unii Europejskiej ................................................................................ 187 Tomasz Gruszczyński

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia .................................................................................................................. 192 Kacper Oleksy

Uniwersytety wyłącznie lokalne ............................................................................................................................ 200 Monika Helak

7

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

Przedmiotem artykułu jest przegląd procedur rekrutacyjnych na studia drugiego i trzeciego stopnia stosowanych przez polskie uczelnie publiczne, ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów rekrutacji. W pierwszej części omówione zostaną prawne aspekty procedur rekrutacyjnych. Zasadnicza część artykułu poświęcona jest analizie kryteriów rekrutacji na drugi i trzeci stopień studiów na przykładzie wybranych uczelni publicznych, z uwzględnieniem sytuacji problematycznych i dyskusyjnych oraz kwestii dyskryminacji poprzez kryteria, w tym dyskryminacji osób, które ukończyły niższy stopień studiów na innej uczelni. Artykuł kończy się podsumowaniem z próbą wskazania rekomendacji i postulatów de lege ferenda.

W piśmiennictwie wyróżnia się dwa rodzaje kryteriów, których łączne spełnienie warunkuje przyjęcie w poczet studentów lub doktorantów [zob. Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Pierwsze z nich, materialne, dotyczą m.in. posiadanego przez kandydata wykształcenia i mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że musi je spełnić każda osoba ubiegająca się o przyjęcie na dane studia. Drugie – kryteria formalne – odnoszą się do terminów i sposobu składania dokumentów wymaganych w postępowaniu rekrutacyjnym oraz do ewentualnych egzaminów wstępnych lub innych dodatkowych form kwalifikacji kandydatów. Powszechnie obowiązujące przepisy, w tym ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 7 lipca 2005 r. [DzU z 2012 r., poz.

572 z późn. zm.], zwana dalej PSW, nie przewidują w tym zakresie żadnych ograniczeń. W związku z tym senat szkoły wyższej ma prawo zadecydować w uchwale dotyczącej warunków i trybu rekrutacji o możliwości przeprowadzenia np. egzaminu wstępnego czy rozmowy kwalifikacyjnej, która pojawia się najczęściej przy rekrutacjach na trzeci stopień studiów.

To właśnie dodatkowe formy postępowania kwalifikacyjnego budzą najwięcej wątpliwości, w znacznej mierze z uwagi na nieprecyzyjne kryteria oceny rozmów kwalifikacyjnych. Utrwalony jest pogląd, iż wszelkie oceny kwalifikacyjne są równoważne opinii biegłego i stanowią dla komisji rekrutacyjnej dowód, na podstawie którego może ona podjąć rozstrzygnięcie w sprawie [Homplewicz, Glosa do wyroku NSA…]. „Sam dobór pytań oraz przyjęta na potrzeby kwalifikacji skala ocen (punktów) są natomiast wyrazem swoistej autonomii egzaminatora bądź komisji egzaminacyjnej, choć kwestie te mogą być w pewnym stopniu determinowane przepisami prawa” [tamże]. Równie utrwalone w doktrynie i orzecznictwie jest stanowisko, zgodnie z którym oceny kwalifikacyjne nie stanowią elementu postępowania ad8

Postępowanie rekrutacyjne: wprowadzenie

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

ministracyjnego w przedmiocie rekrutacji na studia wyższe [tamże]. Źródłem wzajemnej sprzeczności tych dwóch poglądów wydaje się przyjęte w drugim stanowisku uproszczenie, że ekspercki charakter opinii biegłego, jaką jest ocena egzaminatora, wyłączający możliwość jej kontroli merytorycznej, wyklucza również możliwość wszelkiej kontroli [Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Taka kontrola jest jednak jak najbardziej możliwa na podstawie kryterium legalności zastosowanego środka dowodowego, bez badania merytorycznej warstwy opinii (oceny). Przykładowo można więc sprawdzić, czy skład komisji egzaminacyjnej odpowiadał wymaganiom ustalonym przepisami prawa albo czy rozmowa lub egzamin zostały przeprowadzone w określonej wcześniej formie i w wyznaczonym terminie.

Rekrutacja na drugi stopień studiów 1. Regulacje prawne

Do procedury rekrutacji na studia wyższe, w tym na drugi stopień studiów, odnoszą się przepisy PSW. Do odbywania studiów drugiego stopnia może być dopuszczona osoba, która ma tytuł magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędny oraz spełnia warunki rekrutacji ustalone przez uczelnię na podstawie art. 169 ust.

2 PSW. Warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym rekrutacji prowadzonej drogą elektroniczną, ustala senat uczelni w drodze uchwały. Podjętą w tej sprawie uchwałę uczelnia podaje do wiadomości publicznej nie później niż do 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała ta dotyczy, oraz przesyła ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. W wyroku z 20 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi podkreślił, że art. 169 ust. 2 PSW do określenia warunków i trybu rekrutacji upoważnia jedynie senat, a nie inne organy uczelni [wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2011 r., III SA/Łd 1042/11, LEX nr 1154685]. Ponadto należy zauważyć, że podstawą decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia mogą być wyłącznie te uchwały senatu, które zostały podane do publicznej wiadomości w terminie wskazanym w art. 169 PSW [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., I OSK 683/11, LEX nr 1082799]. Wyjątkowo warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb państwowych na uczelni wojskowej i na uczelni służb państwowych ustala na wniosek senatu odpowiednio minister obrony narodowej lub minister spraw wewnętrznych [art. 169 ust. 17 PSW].

Jak zostało wspomniane powyżej, co do terminów, trybu i warunków rekrutacji na studia, a więc również kryteriów rekrutacji, PSW odsyła do uchwały senatu 9

Postępowanie rekrutacyjne

odpowiedniej uczelni, ale w art. 169 ust. 10-15 PSW uregulowane zostały kwestie proceduralne. Zgodnie z art. 169 ust. 10 PSW „rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisja rekrutacyjna podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia”. Wyjątkowo komisji rekrutacyjnej nie powołuje się, jeśli wstęp na studia jest wolny, a decyzje w sprawie przyjęcia na studia podejmuje wtedy kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni albo inny organ wskazany w statucie [art. 169 ust. 11 PSW]. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 169 ust. 12 PSW od decyzji komisji rekrutacyjnej przysługuje odwołanie do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, wnoszone w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu odwołanie wnosi się do rektora, również w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji [art. 169 ust. 13 PSW]. W obydwu przypadkach podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia (art. 169 ust. 14 PSW), a nie ocena wiedzy, która nie podlega ocenie żadnego organu, także rozstrzygającego sprawy sądowoadministracyjne, ponieważ decyzje w tych kwestiach podlegają kontroli sądu administracyjnego [Izdebski, Komentarz do art. 169…]. Jedyną podstawą prawną decyzji odmawiającej przyjęcia na studia jest regulamin rekrutacji określany w trybie art. 169 ust. 2 PSW, jednakże umieszczenie w takim regulaminie klauzuli wykluczającej z grona kandydatów osoby posiadające już tytuł zawodowy narażałoby uczelnię na zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 PSW, który dopuszcza wprost, że do odbywania studiów drugiego stopnia może być dopuszczona osoba z tytułem magistra [zob. Orzeszko, Komentarz do art. 169…].

Z kolei art. 169 ust. 16 PSW konstytuuje niezwykle ważną zasadę jawności wyników postępowania rekrutacyjnego. Natomiast art. 207 ust. 1 PSW kreuje zasadę odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, w tym decyzji dotyczących rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia: „Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 207 powołanej ustawy, polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony” [wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1657/06, LEX nr 320565].

10

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

2. Praktyka rekrutacyjna Z regulacji PSW wynika, że uczelnie mają dużą swobodę w kształtowaniu zarówno szczegółowych kryteriów przyjęć na konkretne kierunki studiów, jak i wybranych uczelni niezbędnych w tym zakresie uregulowań procesowych. W związku z tym, że inne wymagania stawiane są kandydatom na studentów kierunków humanistycznych, a inne osobom ubiegającym się o przyjęcie na studia przyrodnicze czy też techniczne, takie rozwiązanie wydaje się logiczne i jak najbardziej uzasadnione [Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Ponadto uchwała senatu uczelni o warunkach rekrutacji może dla wybranych kierunków przewidywać dodatkowe wymogi, związane np. ze stanem zdrowia kandydata w przypadku kierunków medycznych [tamże]. Jednakże „swobodę uczelni w ustalaniu (dodatkowych) warunków rekrutacji można rozumieć jedynie jako możliwość ustalania proceduralnych aspektów rekrutacji (opłata rekrutacyjna, terminy i tryb składania dokumentów, wzory formularzy rekrutacyjnych), nie zaś jako przyzwolenie na zaostrzenie (lub łagodzenie) reguł określonych w art. 169 ust.

1 pkt 1 oraz ust. 3-7” [Orzeszko, Komentarz do art. 169…].

Postępowanie rekrutacyjne opiera się na dokonywanej z uwzględnieniem różnych informacji i kryteriów ocenie kandydata, której – z uwagi na charakter szkół wyższych – dokonują przede wszystkim nauczyciele akademiccy specjalizujący się w danej dziedzinie [tamże]. Jednakże należy podkreślić, że osoba, której odmówiono przyjęcia na studia, powinna mieć jasność zarówno co do kryteriów rekrutacji, jak i zasad obliczania punktacji, która decyduje o możliwości przyjęcia na dany kierunek [wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 grudnia 2008 r., II SA/Bd 867/08, LEX nr 529886]. „Ocenie sądu nie podlega jedynie osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje jej wadliwością z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena legalności nie jest możliwa” [tamże].

Jednym z najczęściej spotykanych kryteriów rekrutacyjnych, które budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem, jest uprzywilejowanie osób, które pierwszy stopień studiów ukończyły na tym samym kierunku i na danej uczelni, np. poprzez zwolnienie ich z określonych etapów postępowania rekrutacyjnego na studia wyższego stopnia, a w skrajnych przypadkach – przyznanie im maksymalnej liczby punktów za sam fakt posiadania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia na konkretnej uczelni. Takie postępowanie prowadzi do dyskryminacji osób, które legitymują się dyplomem ukończenia studiów na innej uczelni, niezależnie od wyników, jakie osiągnęły w toku edukacji. Przykładowo, zgodnie z warunkami rekrutacji 11

Postępowanie rekrutacyjne

na studia drugiego stopnia na kierunku kosmetologia Uniwersytetu Medycznego w Łodzi kwalifikacja kandydatów opiera się na zasadzie konkursu dyplomów ukończenia studiów pierwszego stopnia z kosmetologii ze wszystkich przedmiotów objętych programem nauczania (średnia ocen bez egzaminu dyplomowego), ale absolwenci UMED Łódź na kierunku kosmetologia, którzy z egzaminu dyplomowego uzyskali co najmniej ocenę dobrą i wyższą, zwolnieni są z rekrutacji w całości i uzyskują maksymalną liczbę punktów [źródło 1.]. Z kolei z treści § 22 ust. 2 Załącznika do Uchwały nr CXCIX/2014 Senatu UM w Lublinie z 28 maja 2014 r. – Warunki i tryb rekrutacji na studia w Uniwersytecie Medycznym w Lublinie wynika, że na studia drugiego stopnia na kierunku zdrowie publiczne kwalifikowani są kandydaci legitymujący się dyplomem ukończenia studiów, bez względu na ich kierunek i stopień, jeśli w czasie tych studiów „zajęcia obejmowały 60 proc. treści podstawowych i kierunkowych realizowanych w zakresie studiów pierwszego stopnia na kierunku zdrowie publiczne Uniwersytetu Medycznego w Lublinie, określonych w załączniku nr 1” [źródło 2.].

Podobne rozwiązanie przy rekrutacji kandydatów na studia drugiego stopnia stosowane jest przez Akademię Górniczo-Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie (dalej: AGH). Zgodnie z art. 22 Uchwały nr 68/2015 Senatu AGH z 27 maja 2015 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji na pierwszy rok studiów pierwszego i drugiego stopnia w roku akademickim 2016/2017 „dla absolwentów AGH, w przypadku kontynuacji studiów na tym samym kierunku, podstawą wyliczenia wartości składnika E wskaźnika rekrutacji (4) może być wynik egzaminu kierunkowego na studiach pierwszego stopnia zdanego w tym samym roku akademickim” [źródło 3.]. Ponadto, zgodnie z art. 25 wyżej wymienionej uchwały, „w przypadku ubiegania się o przyjęcie na studia drugiego stopnia kończące się uzyskaniem tytułu zawodowego magistra inżyniera kandydat musi posiadać tytuł inżyniera lub magistra inżyniera, z zastrzeżeniem art. 26” [tamże]. W przypadku niespełnienia tego warunku, stosownie do treści art. 26 uchwały, możliwe jest uzupełnienie brakujących kwalifikacji inżynierskich wyłącznie „w oparciu o program studiów z co najmniej dodatkowym semestrem »wyrównawczym« zatwierdzonym przez radę wydziału właściwą dla danego kierunku i opublikowanym w sylabusie AGH minimum 3 miesiące przed terminem rozpoczęcia rekrutacji” [tamże]. Uchwała przedstawia również szczegółowe warunki rekrutacji w odniesieniu do poszczególnych kierunków studiów drugiego stopnia prowadzonych przez AGH. Przykładowo, studia na kierunku informatyka (1,5 roku) przeznaczone są dla absolwentów studiów inżynierskich kierunku 12

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

informatyka, natomiast dwuletnie studia na kierunku informatyka – „dla absolwentów studiów licencjackich kierunku informatyka oraz absolwentów kierunków pokrewnych posiadających kwalifikacje pierwszego stopnia oraz kompetencje niezbędne do kontynuowania kształcenia na studiach drugiego stopnia tego kierunku. Jako kierunki pokrewne informatyki rozumiane są kierunki z obszaru nauk technicznych, odnoszące się co najmniej do jednej z poniższych dyscyplin naukowych: informatyka, automatyka i robotyka, telekomunikacja, elektronika” [tamże]. Tak określone kryteria rekrutacji stanowią istotną barierę dostępu do studiów drugiego stopnia dla kandydatów, którzy pierwszy stopień studiów ukończyli na innym kierunku. Ponadto na stronie internetowej AGH zamieszczony jest „Wykaz osób na poszczególnych wydziałach odpowiedzialnych za kontakt z kandydatami ubiegającymi się o przyjęcie na studia drugiego stopnia rozpoczynające się od semestru letniego roku akademickiego 2015/2016, którzy potrzebują stwierdzenia, czy dyplom ukończenia studiów, który posiadają, upoważnia do podjęcia studiów na wybranym kierunku studiów” [źródło 4.], co również skłania do zastanowienia się nad zgodnością warunków i trybu rekrutacji na studia drugiego stopnia prowadzone przez AGH z przepisami PSW. Zdarza się, że posiadanie dyplomu określonej uczelni uprzywilejowuje kandydatów na studia drugiego stopnia, przyznając im pierwszeństwo w zakwalifikowaniu na dany kierunek studiów. Jednocześnie kryterium takie stanowi barierę w dostępie dla kandydatów legitymujących się dyplomem innej uczelni. Przykładowo, pierwszeństwo w przyjęciu na studia drugiego stopnia na kierunku ekonomia na Uniwersytecie Wrocławskim mają absolwenci studiów pierwszego stopnia ekonomii i administracji oraz studiów magisterskich prawa Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego po złożeniu wymaganych dokumentów – kandydat spełniający to kryterium otrzymuje 1000 punktów na liście rankingowej [źródło 5.]. Absolwenci studiów pierwszego stopnia lub magisterskich innego kierunku studiów przyjmowani się po złożeniu wymaganych dokumentów w ramach pozostałego wolnego limitu miejsc, według listy rankingowej utworzonej na podstawie sumy punktów, na którą składają się ocena na dyplomie studiów oraz średnia wszystkich ocen z toku studiów [tamże]. Podobnie pierwszeństwo w przyjęciu na studia drugiego stopnia na kierunku nauki o rodzinie na Uniwersytecie Papieskim Jana Pawła II (dalej: UPJPII) mają absolwenci studiów pierwszego stopnia tego kierunku ukończonego również na UPJPII [źródło 6.]. Z kolei w postępowaniu kwalifikacyjnym na studia drugiego stopnia na kierunku muzyka kościelna laureaci i 13

Postępowanie rekrutacyjne

finaliści olimpiad przedmiotowych nie korzystają z żadnych specjalnych uprawnień przy ubieganiu się o przyjęcie na studia przewidzianych w PSW [tamże].

Innym przykładem manipulowania kryteriami kwalifikacji kandydatów na studia drugiego stopnia oraz faworyzowania „własnych” absolwentów studiów pierwszego stopnia są rozwiązania stosowane przez Szkołę Główną Handlową (dalej: SGH). Zgodnie z § 4 ust. 4 Uchwały nr 96 Senatu SGH w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok studiów stacjonarnych i niestacjonarnych pierwszego i drugiego stopnia w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie w roku akademickim 2014/2015 z 22 maja 2013 r. w rekrutacji na rok akademicki 2014/2015 aż 70 proc. miejsc zostało zarezerwowanych dla absolwentów studiów stacjonarnych I stopnia na SGH, ukończonych w poprzednim roku akademickim [źródło 7.], z czego wynika, że jedynie 30 proc. studentów mogło zostać przyjętych w trybie gwarantowanym przez PSW. W kolejnym roku akademickim, zgodnie z § 4 ust. 3 Uchwały nr 216 Senatu SGH w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok studiów stacjonarnych i niestacjonarnych pierwszego i drugiego stopnia w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie w roku akademickim 2015/2016 z 28 maja 2014 r., wyżej wymieniony wskaźnik zmniejszono do 50 proc., jednocześnie wliczając do tego limitu absolwentów studiów niestacjonarnych prowadzonych przez SGH w roku akademickim 2014/2015 [źródło 8.].

Równie kontrowersyjna jest Uchwała Senatu Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie nr 27/2015 w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów drugiego stopnia w roku akademickim 2016/2017. Zgodnie z § 1 ust. 6 uczelnia zablokowała dostęp do 50 proc. miejsc na poszczególnych kierunkach studiów drugiego stopnia, zakładając odgórnie, że zostaną na nie przyjęci wyłącznie absolwenci studiów I stopnia na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie (dalej: UEK) [źródło 9.]. Jednocześnie z § 7-9 wyżej wymienionej uchwały wynika, że nie ma konieczności kontynuowania tego samego kierunku studiów na drugim stopniu, ponieważ w przypadku kierunków, które są w ofercie UEK na I stopniu, ale nie są kontynuowane na drugim, absolwenci UEK mogą starać się o zwolnienie z egzaminu wstępnego – w takim przypadku kwalifikacja na studia odbywa się na podstawie średniej ocen.

Jeszcze inny sposób promowania „swoich” zastosowano na Uniwersytecie Ekonomicznym w Katowicach. 20 maja 2015 r. senat tej uczelni przyjął Uchwałę nr 65/2014/2015 w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok studiów drugiego stopnia stacjonarnych i niestacjonarnych w roku akademickim 2016/2017. Na jej podstawie osoby mające tytuł zawodowy licencjata nadany przez UE w Katowicach przyjmowane 14

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

są „na podstawie wymaganych dokumentów”, bez konieczności przystępowania do egzaminów wstępnych [źródło 10.].

Za jawnie dyskryminujące absolwentów innych uczelni można również uznać zasady kwalifikacji kandydatów na niektóre kierunki studiów drugiego stopnia wprowadzone przez Politechnikę Krakowską im. Tadeusza Kościuszki (dalej: PK) wynikające z załącznika nr 4 do Uchwały Senatu Politechniki Krakowskiej nr 31/d/05/2014 w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów pierwszego i drugiego stopnia przewidzianych do uruchomienia w roku akademickim 2015/16 z 23 maja 2014 r. [źródło 11.]. Przykładowo, absolwenci Wydziału Inżynierii Środowiska (WIŚ) PK po ukończonym kierunku inżynieria środowiska na studiach I stopnia, „kontynuujący naukę na studiach drugiego stopnia na tej samej specjalności ze średnią ocen z toku studiów co najmniej 4,0, składają jedynie komplet wymaganych dokumentów, zajmując pierwsze pozycje na liście przyjętych na kierunek inżynieria środowiska” [tamże]. Dla pozostałych kandydatów, tj.: – absolwentów WIŚ PK po ukończonym kierunku inżynieria środowiska I stopnia lub jednolitych studiów magisterskich, kontynuujących naukę na tej samej specjalności ze średnią z toku studiów niższą niż 4,0, – absolwentów kierunku inżynieria środowiska I stopnia lub jednolitych studiów magisterskich na WIŚ PK, chcących kontynuować naukę na innej specjalności niż ukończona, – absolwentów po kierunku inżynieria środowiska ukończonym na innej uczelni technicznej, – absolwentów innych kierunków technicznych niż inżynieria środowiska, obliczano tzw. współczynnik rekrutacji według wzoru, który determinowany był m.in. przez element P (od słowa „przynależność”), tj. miejsce i kierunek ukończonych studiów I stopnia lub jednolitych studiów magisterskich, przy czym P=10 otrzymał kandydat, który ukończył studia I stopnia lub jednolite magisterskie na kierunku inżynieria środowiska na WIŚ PK, kontynuujący naukę na tej samej specjalności lub na innej, ze średnią ocen z toku studiów niższą niż 4,0 [tamże]. Tak określone zasady rekrutacji na studia drugiego stopnia wprowadzone przez PK mają charakter dyskryminujący osoby „z zewnątrz”, a przede wszystkim są sprzeczne z PSW. Z kolei przy rekrutacji na kierunek transport na studia drugiego stopnia na Wydziale Mechanicznym PK absolwenci dowolnego kierunku studiów prowadzonego na Wydziale Mechanicznym PK oraz osoby, które ukończyły studia na kierunku transport na innej 15

Postępowanie rekrutacyjne

uczelni, mają prawo do rezygnacji z testu i ustalenia wartości wskaźnika rekrutacyjnego jako średniej ważonej ocen z toku studiów I stopnia [tamże].

Inną przesłanką dyskryminacyjną jest niepełnosprawność, która w kontekście przedmiotu artykułu skłania do zastanowienia się, czy osoby niepełnosprawne powinny korzystać z jakiejś ulgi w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego lub trzeciego stopnia i jakie powinny być granice ich ewentualnego uprzywilejowania. W wyroku z 4 czerwca 2009 r. WSA w Warszawie stwierdził, że udzielanie osobom niepełnosprawnym zbyt daleko idących preferencji może zostać uznane za dyskryminację osób pełnosprawnych [wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2009 r., I SA/Wa 1513/08, LEX nr 563382]. Stąd też władze uczelni mogą przyznawać osobom niepełnosprawnym tylko takie preferencje, które uzupełniają deficyty tych osób, zrównując ich szanse w konkurowaniu z osobami pełnosprawnymi, np. odpowiednio dobrana forma egzaminów [tamże].

Czasami uchwały senatu uczelni ustalają warunki i tryb rekrutacji w sposób nieprecyzyjny i mało konkretny, a w skrajnym przypadku – w ogóle nie odnoszą się do zasad i kryteriów oceny kandydata w postępowaniu rekrutacyjnym. Przykładowo, zgodnie z § 9 ust. 1 Uchwały Senatu Wojskowej Akademii Technicznej im. Jarosława Dąbrowskiego nr 45/WAT/2015 w sprawie ustalenia warunków, trybu oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji dla poszczególnych kierunków studiów wyższych na rok akademicki 2016/2017 z 28 maja 2015 r. [źródło 12.] przy podjęciu decyzji w sprawie przyjęcia kandydata na studia drugiego stopnia komisja bierze pod uwagę: wynik ukończenia studiów wyższych; kompetencje niezbędne do kontynuowania kształcenia na studiach drugiego stopnia na określonym kierunku studiów oraz wyniki uzyskane w czasie trwania studiów wyższych. Przy ostatnich dwóch kryteriach widnieje adnotacja: „(decyduje komisja)”, ale nie ma podanych informacji na temat zasad oceny ani przesłanek, którymi komisja będzie się kierować, dokonując oceny kandydata.

Zgodnie z art. 196 ust. 1 PSW obowiązkiem kandydata na studia doktoranckie jest posiadanie kwalifikacji drugiego stopnia (tj. posiadanie tytułu zawodowego magistra, magistra inżyniera lub innego równorzędnego) lub legitymowanie się statusem beneficjenta programu Diamentowy Grant. Artykuł 196 ust. 2 PSW stanowi wprost, że „rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu”. Ponadto, podobnie jak w przypadku rekrutacji na drugi stopień studiów, kandydat musi spełniać szczegółowe warunki określone uchwałą senatu uczelni lub 16

Rekrutacja na III stopień studiów 1. Regulacje prawne

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

rady naukowej jednostki, którą podaje się do publicznej wiadomości nie później niż do 30 kwietnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się rok akademicki, którego uchwała ta dotyczy [art. 196 ust. 2 PSW].

W art. 196 ust. 3-5 PSW uregulowane zostały kwestie proceduralne rekrutacji na studia trzeciego stopnia. Komisje powołane przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej przeprowadzają postępowanie rekrutacyjne i podejmują decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie [art.

196 ust. 3 PSW]. Od decyzji takiej adresatowi przysługuje odwołanie do rektora lub dyrektora jednostki naukowej, wnoszone w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Podstawą odwołania może być wyłącznie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie [art. 196 ust. 4 PSW]. Niezależnie od tego organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania – poza zbadaniem, czy w toku postępowania w pierwszej instancji nie doszło do naruszenia warunków i trybu rekrutacji, jego obowiązkiem jest również ponowne, pełne rozpatrzenie sprawy [Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Decyzja rektora lub dyrektora jednostki naukowej jest ostateczna. Z kolei art. 196 ust. 5 PSW konstytuuje wspominaną już zasadę jawności wyników postępowania rekrutacyjnego.

2. Praktyka rekrutacyjna wybranych uczelni

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 maja 2011 r. [wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2011 r., III SA/Kr 1350/10, LEX nr 795736] przedstawił dwie tezy dosyć istotne z punktu widzenia treści art. 196 PSW: • wynikające z PSW i uchwał senatu warunki (przesłanki) przyjęcia na studia doktoranckie mają charakter materialnoprawny (tj. wynikają z prawa materialnego, czyli norm prawnych bezpośrednio regulujących stosunki pomiędzy kandydatem na studia a organem wydającym decyzję), ponieważ ich spełnienie lub niespełnienie stanowi podstawę decyzji w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na te studia; • oparcie decyzji odmownej na ustaleniach oderwanych od zasady przyjmowania kandydatów na podstawie listy punktów uzyskanych w postępowaniu rekrutacyjnym stanowi naruszenie warunków rekrutacji, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego.

We wspomnianym wyroku WSA w Krakowie przyznał rację skarżącej, że zawarte w załączniku nr 2 do uchwały senatu Politechniki kryteria kwalifikacji kandydatów na stacjonarne i niestacjonarne studia trzeciego stopnia, w odniesieniu 17

Postępowanie rekrutacyjne

do kandydatów na studia trzeciego stopnia na wydziale, nie zawierały żadnej skali ocen przewidzianych dla poszczególnych elementów postępowania kwalifikacyjnego ani nawet informacji, że przyjęcie na studia warunkowane jest uzyskaniem oceny punktowej. Jako wymogi rekrutacyjne wymieniono: ukończenie studiów drugiego stopnia w zakresie nauk przyrodniczych; pozytywny wynik egzaminu ustnego z podstaw technologii chemicznej (inżynierii chemicznej) z zastrzeżeniem, że osoby mające na dyplomie ocenę co najmniej ponad dobry (4,5) będą zwolnione z egzaminu; odbycie rozmowy kwalifikacyjnej. Natomiast decyzję odmowną uzasadniono tym, że kandydatka w postępowaniu kwalifikacyjnym na Politechnice „nie uzyskała liczby punktów, wystarczającej do przyjęcia na studia w wybranej dziedzinie nauki i dyscypliny naukowej. W decyzji nie podano jednak, na jakiej podstawie rozmowa była punktowana oraz ile punktów zdobyła, a także jaka była maksymalna możliwa do zdobycia liczba punktów. Takich informacji nie posiadała także przed rozmową kwalifikacyjną, ponieważ w załączniku nr 2 do uchwały senatu z 22 maja 2009 r. dotyczącej zasad rekrutacji na wydział (...) takich informacji nie zawarto” [tamże].

Podobnie jak w przypadku rekrutacji na studia drugiego stopnia również procedury rekrutacyjne na studia doktoranckie na niektórych uczelniach przewidują kryterium formalne w postaci ukończenia przez kandydata określonego kierunku studiów. Przykładowo, do podjęcia studiów trzeciego stopnia na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego „upoważnione są osoby posiadające tytuł magistra lub równorzędny na kierunkach prawo, prawo kanoniczne, administracja” [źródło 13.], a także beneficjenci programu Diamentowy Grant. Z kolei kryteriami kwalifikacji kandydatów na studia doktoranckie na Wydziale Organizacji i Zarządzania Politechniki Śląskiej są: ocena z przebiegu studiów drugiego stopnia lub jednolitych magisterskich co najmniej 4,00 oraz rozmowa kwalifikacyjna [źródło 14.], przy czym charakter tej rozmowy ani zasady jej oceny nie zostały sprecyzowane, przez co kandydat nie ma możliwości przygotowania się do niej.

Na temat oceny jednego z kryteriów – autorstwa lub współautorstwa „publikacji” w postępowaniu rekrutacyjnym na studia doktoranckie na uniwersytecie – wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 28 maja 2014 r. Uznano, że jest to pojęcie niezdefiniowane i nieostre, a więc powinno zostać dookreślone w zasadach rekrutacji: „Wprowadzenie ograniczenia rozumienia pojęcia »publikacji« na jednym z wydziałów, a z kolei rozszerzanie go także o »publikacje przyjęte do druku« w innych wydziałach tej samej Uczelni w stosunku do pozostałych powoduje niejasności 18

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

i może prowadzić do niepotrzebnego różnicowania kandydatów w postępowaniu kwalifikacyjnym, co przekłada się na ograniczenia weryfikacji przez sąd administracyjny decyzji jako prawidłowych” [wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., III SA/Kr 157/14, LEX nr 1531831]. WSA przyznał rację skarżącej, że z treści pkt 2.3 załącznika nr 1 do uchwały senatu wynikało, że zawarty w nim zapis „publikacje” może oznaczać nie tylko pozycje wydane drukiem, ale też publikacje, które zostały przyjęte przez wydawnictwo (spełniły wymagania formalne i merytoryczne) i oczekują na wydanie.

Wydaje się, że sprecyzowania i dookreślenia wymagają również kryteria oceny kandydatów na studia doktoranckie na Politechnice Warszawskiej. W § 1 ust. 5 Uchwały nr 287/XLVIII/2015 Senatu Politechniki Warszawskiej z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie w roku akademickim 2015/2016 oraz form tych studiów [źródło 15.] stwierdza się, że w postępowaniu konkursowym przy ocenie kandydatów brane są pod uwagę: spełnienie przez kandydata warunków ubiegania się o przyjęcie na studia doktoranckie; przebieg studiów prowadzących do dyplomu magisterskiego; osiągnięcia kandydata wskazujące na jego predyspozycje do pracy badawczej, w tym publikacje oraz wyniki działalności w studenckim ruchu naukowym, oraz wyniki egzaminu wstępnego, jeśli przyjęta na wydziale procedura przewiduje taki egzamin. Należy podkreślić, że nie wskazano zasad oceny tych kryteriów (np. charakter punktowy lub procentowy) ani sposobu weryfikacji „predyspozycji kandydata do pracy badawczej”, co jest pojęciem niedookreślonym i może prowadzić do niepotrzebnego różnicowania kandydatów w postępowaniu kwalifikacyjnym. Ponadto w § 1 ust. 7 tej uchwały stwierdzono, że „szczegółowy tryb rekrutacji na studia doktoranckie ustalają rady wydziałów, zgodnie z Regulaminem Studiów Doktoranckich w Politechnice Warszawskiej stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały nr 415IXLVII/2012 Senatu Politechniki Warszawskiej z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie Regulaminu studiów doktoranckich w Politechnice Warszawskiej z późn. zm.” [tamże], podczas gdy art. 169 ust. 2 PSW do określenia warunków i trybu rekrutacji upoważnia jedynie senat, a nie inne organy uczelni [wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2011 r., III SA/Łd 1042/11, LEX nr 1154685].

Podobnie w pkt. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr 470 /XXIX/XIV/2015 Senatu Politechniki Białostockiej z 30 kwietnia 2015 r. pod tytułem Warunki i tryb rekrutacji na pierwszy rok studiów trzeciego stopnia (doktoranckich) na rok akademicki 2015/2016 w Politechnice Białostockiej stwierdzono, że „o przyjęcie na studia doktoranckie może 19

Postępowanie rekrutacyjne

ubiegać się osoba spełniająca warunki określone w Regulaminie Studiów Doktoranckich Politechniki Białostockiej” [źródło 16.]. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 1 Uchwały nr 469 /XXIX/XIV/2015 Senatu Politechniki Białostockiej z 30 kwietnia 2015 r. w sprawie Regulaminu Studiów Doktoranckich Politechniki Białostockiej „uczestnikiem studiów doktoranckich może być osoba, która: 1) posiada kwalifikacje drugiego stopnia lub jest beneficjentem programu Diamentowy Grant; 2) uzyskała pisemną zgodę na sprawowanie opieki naukowej przez osobę zwaną w Regulaminie opiekunem naukowym; 3) uzyskała pisemną zgodę od kierownika katedry/zakładu na wykonywanie pracy doktorskiej w tej jednostce; 4) spełniła pozostałe warunki rekrutacji, określone w uchwale, o której mowa w ust. 2” [tamże].

Zgodnie z pkt. 4 wyżej wymienionej uchwały Senatu Politechniki Białostockiej wydziałowa komisja rekrutacyjna „przeprowadza rozmowę kwalifikacyjną i ocenia wiedzę oraz dotychczasowe osiągnięcia kandydata z zakresu właściwej dyscypliny naukowej w skali od 0 do 5 punktów” [tamże]. Dodatkowo wskazano, że ocena kandydata jest średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez członków komisji, natomiast nie sprecyzowano szczegółów dotyczących przebiegu rozmowy ani też zakresu wiedzy kandydata, która będzie podlegała ocenie podczas tej rozmowy.

Wątpliwości mogą budzić wymogi załączenia przez kandydata dokumentów takich jak pisemna zgoda na sprawowanie opieki naukowej, a także pisemna zgoda od kierownika katedry/zakładu na wykonywanie pracy doktorskiej w danej jednostce. Z pewnością pozyskanie takich dokumentów przez osoby „z zewnątrz” może być znacznie trudniejsze niż przez „swoich” absolwentów. Przykładowo, zgodnie z § 4 Uchwały nr 39 /2014/2015 Senatu Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach w sprawie warunków i trybu rekrutacji na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów trzeciego stopnia (doktoranckich) na rok akademicki 2015/2016 z 26 marca 2015 r. kandydat na studia doktoranckie na UNEK może przedstawić m.in. „opinię o predyspozycji do pracy naukowo-badawczej wydaną przez potencjalnego opiekuna naukowego (ew. wstępną deklarację objęcia opieką naukową przez pracownika Uczelni)” [źródło 17.].

Jednakże, stosownie do treści § 7 ust. 7 wyżej wymienionej uchwały, w przypadku gdy dwie lub więcej osób uzyskają taką samą liczbę punktów uprawniającą do przyjęcia na studia, o przyjęciu zadecyduje w pierwszej kolejności złożenie deklaracji 20

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

opiekuna naukowego, a dopiero w drugiej – wyższa liczba punktów uzyskanych w wyniku oceny planowanego projektu badawczego. Tak więc niezłożenie dokumentu fakultatywnego może zadecydować o nieprzyjęciu na studia pomimo posiadania wyżej ocenionego projektu badawczego.

Podobnie, zgodnie z załącznikiem do Uchwały nr CCCXCIII/2015 Senatu Uniwersytetu Medycznego w Lublinie z 22 kwietnia 2015 roku (zatytułowanym Warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie w Uniwersytecie Medycznym w Lublinie na rok akademicki 2015/2016 prowadzone w języku polskim), do podania o przyjęcie na studia trzeciego stopnia należy załączyć m.in.: zatwierdzony przez kandydata na opiekuna naukowego projekt badawczy, opinię o predyspozycji do pracy naukowej wydaną przez przewidywanego opiekuna naukowego, a także zgodę przewidywanego opiekuna naukowego projektu badawczego oraz kierownika jednostki, w której będzie realizowany ten projekt [źródło 18.]. Oczywiste jest, że dokumenty te znacznie łatwiej jest uzyskać absolwentom tej uczelni niż osobom „z zewnątrz”, które bardzo często w ogóle nie znają kadry naukowej jednostki, o przyjęcie do której się ubiegają. Trudne może być uzyskanie opinii o predyspozycji do pracy naukowej, zwłaszcza jeśli potencjalny opiekun naukowy w ogóle nie zna kandydata na studia doktoranckie. Ponadto należy zauważyć, że wyżej wymieniona uchwała Senatu Uniwersytetu Medycznego w Lublinie przewiduje przyznanie w postępowaniu kwalifikacyjnym dodatkowych dwóch punktów za pracę jako wolontariusz w Centrum Wolontariatu UM w Lublinie wykonywaną przez minimum 1 semestr [tamże], co de facto oznacza uprzywilejowanie kandydatów ze wszystkich uczelni lubelskich. Takie rozwiązanie skłania do postawienia pytania, dlaczego nie jest punktowany wolontariat w innych placówkach.

Podsumowanie

Materialne kryteria kwalifikacji obowiązujące kandydatów na studia drugiego i trzeciego stopnia wynikają bezpośrednio z art. 169 i 196 PSW, w związku z czym osoba, która ich nie spełnia, nie może wywodzić z treści tych przepisów swojego interesu prawnego, a więc nie będzie jej przynależał status strony postępowania rekrutacyjnego. Taki wniosek wynika – choć nie wprost – z przepisów prawa, które oddzielają „dopuszczenie” danej osoby do odbywania studiów od kwestii przyjęcia na studia [Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Tak więc osoba niespełniająca warunków dopuszczenia do studiowania nie otrzyma decyzji o odmowie przyjęcia na studia, ale zgodnie z art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. [DzU z 2016 r., poz. 23] otrzyma postanowienie o odmowie wszczę21

Postępowanie rekrutacyjne

cia postępowania.

W odniesieniu do formalnych kryteriów rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia należy zwrócić uwagę na bardzo często nieprecyzyjnie określone kryteria kwalifikacji kandydatów (np. pozytywny wynik rozmowy kwalifikacyjnej, bez wskazania etapów tej rozmowy oraz zasad oceny jej wyniku). Warunek ukończenia niższego stopnia studiów na tej samej uczelni stanowi istotną barierę dostępu do studiów drugiego stopnia i studiów doktoranckich i ma charakter dyskryminacyjny. Ponadto częstą praktyką rekrutacyjną jest manipulowanie kryteriami w sposób korzystny dla tych absolwentów, którzy niższy stopień studiów ukończyli na danej uczelni. W związku z zauważonymi nieprawidłowościami należałoby wzmocnić kontrolę ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w stosunku do uchwał senatu lub innych organów uczelni w przedmiocie warunków i trybu rekrutacji na studia.

Iwona Miedzińska

22

Kryteria rekrutacji: dopuszczalne, dyskusyjne, dyskryminujące?

Bibliografia

Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, LEX 2015.

Homplewicz J., Glosa do wyroku NSA z 29 czerwca 1982, II SA 532/82, s. 56.

Izdebski H., Komentarz do art. 169 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w: Izdebski H., Zieliński J., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, wydanie II, LEX, 2015.

Orzeszko P., Komentarz do art. 169 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w: Sanetra W. (red.), Wierzbowski M. (red.), Kubiak M., Kudrycka B., Kurkiewicz A., Lenard M., Miąskiewicz M., Orzeszko P., Róg J., Sieczek E., Suwaj P.J., Szymańska A., Ura E., Wajda P., Wiktorowska A., Winiarz G., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, WKP 2013.

Materiały źródłowe ze stron internetowych uczelni

źródło 1. = http://rekrutacja.umed.lodz.pl/kosmetologia, dostęp: 11 lutego 2016. źródło 2. = http://www.bip.umlub.pl/ download/gfx/bip/pl/bipdokumenty/3986/zal-dous-tryb-i-warunki-rekrutacji.pdf., dostęp: 11 lutego 2016. źródło 3. = http://www.agh.edu.pl/fileadmin/default/templates/images/dokumenty/ rekrutacja/Przepisy/ Uchwala_Senatu_68_2015_z_dnia_27_maja_2015.pdf, dostęp: 27 lutego 2016. źródło 4. = http://pb.edu.pl/kandydaci/studia-ii-stopnia/pokrewienstwo-kierunkow, dostęp: 27 lutego 2016. źródło 5. = http://www.rekrutacja.uni.wroc.pl, dostęp: 12 lutego 2016. źródło 6. = http://rekrutacja.upjp2.edu.pl, dostęp: 12 lutego 2016. źródło 7. = http://oferta.sgh.waw.pl/pl/studialicencjackie/rekrutacja/Documents/US_ nr_96_z_22_maja_ 2013_rekrutacja_I_i_II_st_2014_2015.pdf, dostęp: 29 lutego 2016. źródło 8. = http://bip.sgh.waw.pl/pl/Documents/US_nr_216_z_28_maja_2014_ warunki_i_tryb_ rekrutacji.pdf , dostęp: 29 lutego 2016. źródło 9. = uek.krakow.pl/files/common/dzial-nauczania/od-2015/US_27.doc, dostęp: 29 lutego 2016. źródło 10. = http://www.ue.katowice.pl/fileadmin/_migrated/content_uploads/ Uchwa%C5%82a_nr_65_ 2016_2017_II_stopnie%C5%84_stacjonarnych_i_ niestacjonarnych.pdf, dostęp: 29 lutego 2016. źródło 11. = http://bip.pk.edu.pl/index.php?ver=0&dok=1699, dostęp: 29 lutego 2016. źródło 12. = http://wwwold.wat.edu.pl/images/stories/Rekrutacja/uchwala-nr-45wat-2015.pdf, dostęp: 12 lutego 2016. źródło 13. = https://www.erk.uj.edu.pl, dostęp: 12 lutego 2016.

23

Postępowanie rekrutacyjne

źródło 14. = https://rekrutacja.polsl.pl, dostęp: 12 lutego 2016. źródło 15. = https://www.bip.pw.edu.pl/var/pw/storage/original/ application/8bed036261286ef5324e665 bca4ba804.pdf, dostęp: 18 lutego 2016. źródło 16. = http://wb.pb.edu.pl/Rekrutacja-na-studia-III-stopnia.html, dostęp: 27 lutego 2016. źródło 17. = http://www.ue.katowice.pl/jednostki/sd/rekrutacja/rok-201516.html, dostęp: 29 lutego 2016. źródło 18. = https://www.umlub.pl/oferta-edukacyjna/studia-doktoranckie/regulacjeprawne, dostęp: 29 lutego 2016.

24

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe Przedmiotem artykułu jest próba ukazania roli eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe oraz relacji między komisją rekrutacyjną a komisją egzaminacyjną (mającą przecież charakter ekspercki). Intuicyjne przekonanie o jedności tych aktorów postępowania rekrutacyjnego nie pozwala dostrzec różnic pomiędzy nimi na gruncie przepisów prawa – przede wszystkim ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Zrozumienie zasygnalizowanych wyżej odrębności wymaga, jak się wydaje, nakreślenia szerszego kontekstu procesu rekrutacyjnego. Rozważania te znajdują się w pierwszej części artykułu. W dalszej kolejności podjęto próbę uwypuklenia związków między komisją rekrutacyjną a komisją egzaminacyjną, aby w zasadniczej części tekstu przejść do wyjaśnienia statusu prawnego eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe. Artykuł zamyka lista rekomendacji dotyczących udoskonalenia procesu oceny kandydata na studia wyższe.

Postępowanie rekrutacyjne na studia wyższe

Podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite magisterskie stanowią, zgodnie z art. 169 ust. 3 PSW, wyniki egzaminu maturalnego. W myśl art.

169 ust. 4 PSW uczelnia może jednak przeprowadzić dodatkowe egzaminy wstępne.

Ma to miejsce wówczas, gdy istnieje konieczność sprawdzenia „uzdolnień artystycznych, sprawności fizycznej lub szczególnych predyspozycji do podejmowania studiów na danym kierunku niesprawdzanych w trybie egzaminu maturalnego, lub gdy osoba ubiegająca się o przyjęcie na studia posiada świadectwo dojrzałości uzyskane za granicą” [art. 169 ust. 4 PSW]. Jednocześnie egzaminy te nie mogą dotyczyć przedmiotów objętych egzaminem maturalnym. Informacja o dodatkowych egzaminach wstępnych obligatoryjnie powinna znaleźć się w uchwale senatu uczelni określającej warunki i tryb rekrutacji (uchwała rekrutacyjna), podanej do wiadomości publicznej nie później niż do 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy. Artykuł 169 ust. 6 PSW stosuje się z kolei do kandydatów na studia, którzy zdawali egzamin państwowy na zakończenie nauki w szkole średniej przed 2005 r.: „Jeżeli podstawę przyjęcia na studia stanowią wyniki egzaminu dojrzałości, senat uczelni może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu egzaminów wstępnych”. W tym miejscu należy poczynić zastrzeżenie, że używane obiegowo wciąż jako synonimy określenia „egzamin maturalny” (tzw. nowa matura) i „egzamin dojrzałości” (tzw. stara matura), jakkolwiek dotyczące tego samego egzaminu państwowego, na grun25

Postępowanie rekrutacyjne

cie PSW odnoszą się do dwóch porządków prawnych. W 2005 r. dotychczasowy „egzamin dojrzałości” został zastąpiony „egzaminem maturalnym”.

Nierzadko krytykowana przez środowisko akademickie fetyszyzacja wyników egzaminu maturalnego w kontekście rekrutacji na studia wyższe (m.in. ze względu na dyskusyjną formułę egzaminu maturalnego) pozwoliła jednak na ujednolicenie standardów rekrutacyjnych w skali ogólnopolskiej. Naturalnie wspomniana egalitaryzacja dostępu do studiów wyższych nie jest pozbawiona pewnych mankamentów, niemniej umożliwiło to ograniczenie tak niepokojących zjawisk, jak: nepotyzm, faworyzacja członków rodzin lokalnych elit, nadmierna biurokratyzacja procedury rekrutacyjnej, niekiedy – tabuizacja przebiegu i wyników egzaminów wstępnych. Popularny postulat powrotu egzaminów kwalifikacyjnych na studia częściowo znajduje wyraz w treści art. 169 ust. 4 PSW przewidującego ewentualność przeprowadzenia dodatkowych egzaminów wstępnych. Kapitalnego znaczenia nabiera w tym kontekście brzmienie ostatniego zdania wzmiankowanego przepisu: „Egzaminy te nie mogą dotyczyć przedmiotów objętych egzaminem maturalnym”. Trafnie zauważa Piotr Telusiewicz, że „egzamin wstępny jest przeznaczony bardziej do sprawdzenia uzdolnień, sprawności, predyspozycji kandydata, a nie czysto wiedzy merytorycznej dotyczącej konkretnego przedmiotu objętego egzaminem maturalnym” [Telusiewicz, Prawo o szkolnictwie wyższym...]. Innymi słowy – za niecelową należy uznać ponowną weryfikację wiedzy zdobytej przez kandydata na studia podczas jego nauki w szkole średniej. Przywołany fragment art. 169 ust. 4 PSW jest symptomatyczny w warunkach dominującego w polskim systemie kształcenia modelu edukacji pamięciowo-erudycyjnej [Kula, Moi studenci]. Jest zatem pożądane, by dodatkowe egzaminy wstępne na studia nie przyjmowały postaci sprawdzianu z „wiedzy podręcznikowej”, ale z „myślenia” – używając tu potocznego rozróżnienia.

Znamienne, że ustawodawca w przypadku ubiegania się o przyjęcie na studia drugiego i trzeciego stopnia pominął milczeniem przesłankę formalną – przystąpienie przez kandydata na te studia do dodatkowych egzaminów wstępnych. Tak więc powyższe prowadzi do wniosku, że szkoła wyższa w ramach gwarantowanej jej konstytucyjnie autonomii [art. 70 ust. 5 Konstytucji RP] może sprawdzić nie tylko predyspozycje kandydata do podjęcia studiów drugiego lub trzeciego stopnia, lecz także dokonać weryfikacji wiedzy stricte merytorycznej. Analiza postępowań rekrutacyjnych na studia drugiego i trzeciego stopnia skłania do wniosku, że sprawdzenie kompetencji miękkich kandydata (z reguły w trakcie stosownej rozmowy kwalifikacyjnej) jest o wiele 26

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

częstszym zjawiskiem podczas procedury rekrutacyjnej na studia doktoranckie aniżeli na studia II stopnia. Rekrutacja na studia II stopnia odbywa się na ogół, niestety, jedynie w formie konkursu ocen na dyplomie ukończenia studiów pierwszego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich (średnia ocen) albo poprzez przystąpienie do testu w formule zamkniętej (najczęściej: test w postaci „a, b, c…”) z zakresu wiedzy faktograficznej. Naturalnie jest to pokłosiem działania w myśl zasady: „maksymalizacja zysków, minimalizacja kosztów” w dobie doskwierającego uczelniom kryzysu demograficznego, a co za tym idzie – także wzrastającej między szkołami wyższymi rywalizacji o jak największą liczbę, już niekoniecznie najlepszych, studentów czy doktorantów.

Specyfika funkcjonowania komisji rekrutacyjnej i komisji egzaminacyjnej

Poczynione wyżej wstępne rozpoznania, w przekonaniu autora, mogą okazać się przydatne w kontekście refleksji nad osobliwością postępowania rekrutacyjnego na studia wyższe. PSW jako kluczowy akt prawny z punktu widzenia funkcjonowania sektora szkolnictwa wyższego dość oszczędnie reguluje zagadnienia związane z rekrutacją na studia wyższe. Niewątpliwie jest to przejawem chęci ustawodawcy do pozostawienia ustalenia szczegółowych zasad postępowania rekrutacyjnego szkołom wyższym w ramach ich autonomii [zob. Krzywoń, Konstytucyjne aspekty autonomii…]. Art. 169 PSW stanowi swoiste minimum minimorum warunków, którym ma podlegać prowadzona przez uczelnie procedura rekrutacyjna. Trudno jednak nie pokusić się o uwagę, że niektóre z zagadnień związanych z rekrutacją na studia wyższe mogłyby doczekać się odpowiedniego komentarza legislatora poprzez ich uregulowanie na poziomie ustawy czy stosownego rozporządzenia ministra. Do poprawy jakości przeprowadzania postępowań rekrutacyjnych przez szkoły wyższe przyczyniłyby się zapewne także wszelkiego rodzaju akty prawa miękkiego, kodeksy dobrych praktyk, które – mimo deklaratywnej formy – zyskują na znaczeniu w środowisku akademickim.

Pierwszą nasuwającą się wątpliwością związaną z postępowaniem rekrutacyjnym jest niejasny status prawny komisji rekrutacyjnej i – jeśli taka zostaje powołana – komisji egzaminacyjnej. Oba te ciała mają, rzecz jasna, kolegialny charakter. Sama idea kolegialnego podejmowania decyzji w sektorze nauki i szkolnictwa wyższego ma, zdaje się, ugruntowaną pozycję i co do zasady ma gwarantować kompleksowość oceny konkretnej sprawy – w duchu znamiennego przecież dla akademii pluralizmu [zob. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych…]. Osobną kwestią pozostaje ujemna strona obradowania in pleno – możliwy paraliż decyzyjny czy swego 27

Postępowanie rekrutacyjne

rodzaju zachowawczość. Art. 60 PSW jako organy kolegialne uczelni publicznej wymienia senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych. Przytaczany już art.

169 PSW wskazuje natomiast na komisję rekrutacyjną i uczelnianą komisję rekrutacyjną jako organy upoważnione do przeprowadzenia rekrutacji na studia wyższe. Na gruncie PSW nie uregulowano jednak statusu komisji egzaminacyjnych powołanych do przeprowadzenia dodatkowych egzaminów wstępnych dla kandydatów na studia wyższe – elementu postępowania rekrutacyjnego. W tym miejscu warto wspomnieć o częstych przypadkach jednoczesnego pełnienia funkcji zarówno członka komisji egzaminacyjnej, jak i członka komisji rekrutacyjnej. Prima facie wydaje się, że łączenie obu funkcji nie powinno mieć miejsca. W takim przypadku zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy k.p.a. – art. 24 (wyłączenie pracownika) oraz art. 27 (wyłączenie członka organu kolegialnego). Biorąc jednak pod uwagę specyfikę postępowania rekrutacyjnego oraz mniej restrykcyjne wymogi nakładane na organy uczelni w zakresie posiłkowania się przez nie przepisami k.p.a., przewidziane w art. 207 PSW (odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a.), należy zauważyć, że skrupulatne trzymanie się przepisów k.p.a. w omawianym zakresie byłoby niekiedy nader kłopotliwe.

Argumentację na rzecz właśnie takiego podejścia do regulacji zawartych w k.p.a. w związku z ich ograniczoną aplikowalnością na gruncie PSW, w warunkach najczęściej masowego naboru na studia wyższe, celnie rozwija w swojej monografii Paweł Dańczak [zobacz: Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych…]. Pewne podobieństwo do kazusu osoby pełniącej jednocześnie funkcję członka komisji rekrutacyjnej i członka komisji egzaminacyjnej (eksperta) można dostrzec w przypadku równoczesnego zasiadania w komisji habilitacyjnej i w radzie wydziału wskazanej przez habilitanta [szerzej: Dańczak, Charakter prawny komisji…]. Z kolei odnośnie do pojęcia „odpowiedniego stosowania” przepisów k.p.a., o czym mowa w art. 207 PSW, warto przywołać wyjaśnienie poczynione przez Janusza Borkowskiego, który zwrot „odpowiednie stosowanie” charakteryzuje jako „przejaw ostrożności prawodawcy, który zamierza zapobiec mechanicznemu przenoszeniu uregulowań jednego aktu prawnego w obszar stosowania drugiego aktu prawnego, a nie ma jednocześnie pełnej wiedzy o wymagających uszanowania odrębnościach tej drugiej dziedziny” [Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA)…; zob. Tarno, Rola odpowiedniego stosowania…; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Szersze rozważania poświęcone problematyce odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. na gruncie PSW znalazły się 28

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

w artykule autora w poprzednim raporcie wydanym w ramach programu Watchdog. edu.pl, dotyczącym dystrybucji świadczeń dla doktorantów wskazanych w PSW [zob.

Brzuszczak, Dystrybucja świadczeń dla doktorantów...].

Rola eksperta (biegłego) w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

Przechodząc do refleksji nad rolą eksperta (członka komisji egzaminacyjnej) w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ma on status biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwa ukazuje procedurę rekrutacyjną na studia wyższe jako jeden z niewielu obszarów prawa o szkolnictwie wyższym, co do którego panuje zgodność opinii o podleganiu postępowania rekrutacyjnego standardom zakreślonym przez przepisy k.p.a. Stosując anachroniczne, niemniej wciąż chętnie używane przez organy szkół wyższych i niektóre sądy administracyjne rozróżnienie aktów wydawanych przez organy uczelni na zewnętrzne (decyzje administracyjne) i wewnętrzne (niebędące decyzjami administracyjnymi), wypada nadmienić, że decyzja o przyjęciu/odmowie przyjęcia na studia wywiera skutki w sferze „zewnętrznej” i jako taka może zostać wzruszona [szerzej o krytyce binarnego podziału aktów wydawanych przez organy szkoły wyższej zob. Brzuszczak, Prawo o szkolnictwie wyższym…; Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych…; Jakubowski, Status prawny studentów…; postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 74/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej: CBOSA)]. „Ekspert” to – zgodnie z definicją zaczerpniętą ze słownika języka polskiego PWN – „specjalista powoływany do wydania orzeczenia lub opinii w sprawach spornych, wchodzących w zakres jego kompetencji; biegły; rzeczoznawca” [Sobol, Mały słownik języka…]. Jednocześnie „biegły” to „znawca, ekspert” [tamże]. Zacytowana słownikowa definicja odpowiada również tej przyjętej przez doktrynę (utartej zresztą w komentarzach do przepisów prawa procesowego nie tylko z zakresu postępowania administracyjnego): „Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) nazywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie” [Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego...]. W art. 84 § 1 k.p.a. mamy z kolei do czynienia z definicją kontekstową: „Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii”. Biegły podlega także wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym dla pracowników organów administracji publicznej 29

Postępowanie rekrutacyjne

[art. 24 k.p.a.]. Nie będzie jednak opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. przedłożona przez kandydata na studia wyższe rekomendacja, recenzja, list polecający autorstwa opiekuna naukowego, pracodawcy czy dotychczasowych nauczycieli kandydata. Tego rodzaju materiałom nie można z góry odmówić przymiotu eksperckości, nie są one wszakże opinią biegłego, gdyż to organ musiałby zwrócić się do osób, które przygotowały wymienione wyżej przykładowo dokumenty. Praktyka badanych w ramach raportu postępowań rekrutacyjnych pokazuje, że wspomniane referencje mają często charakter fakultatywnych załączników do aplikacji kandydatów na studia doktoranckie lub są wręcz obligatoryjne – jak w przypadku opinii przyszłego promotora pracy doktorskiej kandydata na studia trzeciego stopnia.

Na marginesie rozważań traktujących o statusie prawnym eksperta warto odnieść się pokrótce do możliwości wzruszenia oceny czy opinii biegłego wyrażonej podczas egzaminów wstępnych. Zasadne jest tu porównanie sytuacji dodatkowego egzaminu kwalifikacyjnego na studia wyższe do przypadku egzaminu dyplomowego czy tych składanych już w trakcie kształcenia na uczelni. Przyjmuje się bowiem, że ocena egzaminatora jako jego wyłączny atrybut nie może podlegać rewizji poprzez jej zaskarżalność do ewentualnego organu wyższej instancji czy – następnie – do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2008 r. zauważył, że „prawidłowość merytorycznej oceny wyników postępowania egzaminacyjnego pozostaje poza kognicją Sądu” [wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 133/08]. Przepisy prawa wewnątrzuczelnianego przewidują nierzadko możliwość zakwestionowania przez studenta/doktoranta formalnych aspektów odbytego egzaminu w drodze podania o przyznanie egzaminu komisyjnego. W przypadku zasiadania w komisji rekrutacyjnej przeprowadzającej rekrutację na studia wyższe (w formie np. rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatami) osoby mającej odpowiednie przygotowanie eksperckie nie można jednak mówić o pełnieniu przez nią funkcji biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Komisja rekrutacyjna niewątpliwie może składać się z osób będących ekspertami w danej dziedzinie (której dotyczy wspomniana już rozmowa kwalifikacyjna).

Fakt ów nie czyni jej jednak de iure komisją egzaminacyjną, której członkowie są biegłymi w myśl art. 84 k.p.a. Możliwe jest jednak w takiej sytuacji podważenie przebiegu etapu autoprezentacji kandydata, np. poprzez zarzut naruszenia art. 67 k.p.a., czyli niesporządzenie przez organ (komisję rekrutacyjną) protokołu z tej czynności 30

Zaskarżalność oceny wystawionej przez egzaminatora

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

postępowania rekrutacyjnego lub sporządzenie protokołu w formie szczątkowej, co nie pozwala na weryfikację (przez organ wyższej instancji czy sąd administracyjny) przebiegu jednego z etapów postępowania rekrutacyjnego [zobacz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 378/13, CBOSA].

Istotnym dla niniejszego opracowania zagadnieniem jest kwestia związania organu opinią biegłego. W omawianych wyżej przypadkach idzie o związanie komisji rekrutacyjnej oceną dokonaną przez członków komisji egzaminacyjnej. Na płaszczyźnie k.p.a. odpowiedź wydaje się jednoznaczna – zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustawodawca przyjął zatem koncepcję oparcia postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów, co wyklucza bezkrytyczną afirmację przez organ poglądu wyrażonego przez biegłego [zob. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej oceny…]. Specyfika obszaru prawa nauki nie pozwala jednak na tak kategoryczną reakcję na pytanie o związanie komisji rekrutacyjnej opinią eksperta uczestniczącego w pracach komisji egzaminacyjnej powołanej do przeprowadzenia dodatkowych egzaminów wstępnych na studia wyższe. Zadania nie ułatwiają również rozbieżności interpretacyjne w judykaturze sądów administracyjnych [zob. Jakubowski, Eksperci w prawie nauki…; Masternak i Szalewska, Rola eksperta…]. Z jednej strony można by wskazać na dwa orzeczenia WSA w Warszawie w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów, w których stwierdzono, że minister jest związany oceną dokonaną przez zespół ekspercki przygotowujący listę rankingową wniosków stypendialnych [wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1205/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/13, CBOSA], z drugiej strony zaś należy przywołać stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z 5 listopada 2013 r., które zasadza się na przekonaniu o niezwiązaniu ministra sporządzoną przez zespół ekspercki listą rankingową [wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1086/13, CBOSA], oraz wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., który definitywnie rozstrzygnął sporne zagadnienie [wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 565/14, CBOSA]. W wyroku tym NSA stwierdził, że „skoro […] ocena osiągnięć jest niezależną oceną ekspercką i opiera się na porównywaniu osiągnięć studentów danego kierunku i ich wartościowaniu zgodnie z kryteriami przyjętymi [w akcie prawa wewnętrznego wydanego przez organ – przyp. P.B.], to minister w uzasadnieniu wydanej przez siebie 31

Postępowanie rekrutacyjne

decyzji musi umieć wyjaśnić, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania danego, konkretnego studenta, i czy ta ocena jest zgodna z przyjętymi kryteriami ich wartościowania (wyrażania w punktach)”. Gdyby przyjąć optykę nakreśloną w przytoczonych już wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. i z dnia 18 grudnia 2013 r. [wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1205/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/13, CBOSA], to nie byłaby możliwa zmiana decyzji ministra na etapie postępowania odwoławczego, co naruszałoby gwarantowane konstytucyjnie prawo do skutecznego środka odwoławczego (art. 78 Konstytucji RP). Uznając obowiązywanie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 84 k.p.a.) także w odniesieniu do PSW i prawa nauki w ogóle, należy zgodzić się jednak z następującym poglądem: „można dojrzeć jeszcze jedną odrębność opinii ekspertów w prawie nauki. O ile bowiem opinia biegłego nie może sugerować organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w omawianym przypadku jest to jej podstawowy cel” [Jakubowski, Eksperci w prawie nauki…].

Ważką kwestią w związku z powyższymi eksplikacjami pozostaje również problem uzasadnienia opinii biegłego. W przypadku komisji egzaminacyjnych może ono zostać uzewnętrznione w protokole z posiedzenia tego organu kolegialnego.

Uzasadnienie oceny dokonanej przez eksperta zasiadającego w komisji kwalifikacyjnej nabiera szczególnej doniosłości w kontekście konkursowego charakteru postępowania rekrutacyjnego. Relacja między osobami ubiegającymi się o przyjęcie na studia wyższe przyjmuje bowiem kształt współuczestnictwa konkurencyjnego [zob.

Jakubowski, Współuczestnictwo konkurencyjne…]. Za pożądany należy uznać postulat pełnej transparentności procedur rekrutacyjnych na studia wyższe (w tym etap egzaminów wstępnych). Częstokroć przepisy prawa wewnętrznego szkół wyższych nie precyzują trybu, w jakim komisje egzaminacyjne mają podejmować rozstrzygnięcia (jawny/tajny/ucieranie stanowisk in pleno). Przedstawienie uzasadnienia konkretnej oceny w sposób bezpośredni kandydatowi na studia wyższe ma choćby ten walor – jest nader instruktywne dla kandydata na studia, np. w związku z kolejną próbą podjęcia przezeń studiów czy jako swoiste memento przed sesją egzaminacyjną.

32

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

Rekomendacje

Podsumowując niniejsze rozważania, autor pragnie przedstawić zbiór rekomendacji dotyczących postępowań rekrutacyjnych pozwalających – w jego mniemaniu – ulepszyć jakość przebiegu naboru kandydatów na studia wyższe.

1. Nieodzowne jest uregulowanie na poziomie co najmniej aktów prawa wewnątrzuczelnianego, jak i w aktach prawa miękkiego, zjawiska konfliktu interesów członków komisji rekrutacyjnych czy komisji egzaminacyjnych.

Tego rodzaju normy przyczyniłyby się do przeciwdziałania występowaniu sytuacji konfliktu interesów [zob. Suwaj, Konflikt interesów…; Makowski i inni, Konflikt interesów w polskiej…; Potkański, Konflikt interesów; Węgrzecki, Konflikt interesów…; Popławska, Dobro wspólne…]. Osoby zasiadające we wzmiankowanych gremiach mogłyby podpisywać oświadczenia o niewchodzeniu w konflikt interesów. Władze uczelni natomiast powinny utworzyć specjalne zespoły wewnątrzuczelniane ds. konfliktów interesów lub przekazać to zagadnienie do kompetencji już powstałych gremiów (np. do komisji senackiej, zespołu rektorskiego czy zespołu uczelnianego). Wśród najczęstszych i niepokojących przypadków zajścia konfliktu interesów w szkole wyższej należy wymienić – w kontekście tematyki raportu – uczestnictwo w pracach komisji rekrutacyjnej lub komisji egzaminacyjnej (powołanej do przeprowadzenia egzaminu wstępnego na studia doktoranckie) opiekunów naukowych kandydatów na studia trzeciego stopnia, bez wyłączenia się promotorów od udziału w etapie oceny aplikacji lub autoprezentacji ich podopiecznych w myśl art. 24 k.p.a.

2. Warto rozważyć zakreślenie na poziomie PSW lub stosownego rozporządzenia ministra ram prawnych funkcjonowania komisji egzaminacyjnych.

3. Komisje egzaminacyjne powinny w miarę możliwości stosować szeroką gamę praktyk doboru kandydatów, np. poprzez ocenę zewnętrznych ekspertów oraz bezpośrednie rozmowy z kandydatami.

4. Komisje egzaminacyjne powinny składać się z możliwie dużej liczby członków reprezentujących różnorodne doświadczenia i kwalifikacje oraz wykazywać się równowagą płci.

5. Warunki i tryb rekrutacji na studia wyższe powinny być ogłaszane do publicznej wiadomości możliwie szybko, być łatwo dostępne oraz zawierać dokładny opis wymagań stawianych kandydatom na studia wyższe (wymogi materialne i formalne). Niezbędna jest precyzyjna informacja o konieczno33

Postępowanie rekrutacyjne

ści przystąpienia kandydata do dodatkowego egzaminu wstępnego na studia wyższe oraz o jego formule i sprawdzanych w jego trakcie predyspozycjach do podjęcia określonych studiów, a także zakres wiedzy merytorycznej weryfikowanej przez komisje egzaminacyjne (tylko studia drugiego stopnia i studia doktoranckie).

6. Niedopuszczalne jest ustalanie przez organy szkół wyższych preferencyjnych warunków rekrutacji na studia drugiego stopnia i studia doktoranckie dla absolwentów tych uczelni.

7. Prace komisji rekrutacyjnych i komisji egzaminacyjnych powinny być jawne, transparentne, pozwalające na monitoring rzetelności przeprowadzanych przez nie czynności.

8. W dalszej perspektywie zasadne jest rozważenie wprowadzenia możliwości odwołania od uzyskanej przez kandydata na studia oceny kwalifikacyjnej.

Przemysław Brzuszczak

34

Status prawny eksperta w postępowaniu rekrutacyjnym na studia wyższe

Bibliografia

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 359.

Borkowski J., glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1994, z. 7-8, poz. 131, s. 344.

Brzuszczak P., Dystrybucja świadczeń dla doktorantów. Aspekty prawne w: Pawłowski R., Rafalska D., Watchdog.edu.pl #3. Jak instytucje publiczne wspierają doktorantów. Raport na podstawie wyników monitoringu wsparcia publicznego dla doktorantów i zabezpieczenia ich praw w umowach przeprowadzonego przez Fundację „Fundusz Pomocy Studentom”, Warszawa 2016, s. 123-126.

Brzuszczak P. w: Czuryk M., Karpiuk M., Kostrubiec J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym po nowelizacji. Komentarz praktyczny, Warszawa 2015, s. 145-148.

Dańczak P., Charakter prawny komisji habilitacyjnej i podejmowanych przez nią czynności w: Jakubowski A., Wiktorowska A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s. 256-275.

Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, s. 82-93, 188, 193-194.

Garlicki L., Komentarz do art. 70 w: Garlicki L. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 11-12.

Izdebski H., Zieliński J., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2013.

Jakubowski A., Eksperci w prawie nauki jako biegli w postępowaniu administracyjnym w: Jakubowski A., Wiktorowska A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s.

293-296.

Jakubowski A., Status prawny studentów i doktorantów w relacjach ze szkołą wyższą, „Państwo i Prawo” 2011, z. 11, s. 57-70.

Jakubowski A., Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 2013, z. 11, s. 46-61.

Kmiecik Z.R., Decyzje administracyjne organów szkół wyższych w sprawach studenckich, „Studia Iuridica Lubliniensa” 2010, t. XIV. Krzywoń A., Konstytucyjne aspekty autonomii szkoły wyższej w: Jakubowski A., Wiktorowska A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s. 46-66.

Kula M., Moi studenci, w: Kula M., O co chodzi w historii, Warszawa 2008.

Makowski G., Mileszyk N., Sobiech R., Stokowska A., Wiaderek G., Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej – prawo, praktyka, postawy urzędników, Warszawa 2014.

35

Postępowanie rekrutacyjne

Masternak-Kubiak M., Autonomia szkół wyższych na gruncie Konstytucji RP w: Szadok-Bratuń A. (red.), Nowe prawo o szkolnictwie wyższym a podmiotowość studenta, Wrocław 2007.

Masternak M., Szalewska M., Rola eksperta i jego opinii w postępowaniu administracyjnym w: Niczyporuk J. (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Lublin 2010.

Popławska E. (red.), Dobro wspólne – władza – korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, Warszawa 1997.

Potkański T., Konflikt interesów w: Trutkowski C. (red.), Przejrzysty samorząd. Podręcznik dobrych praktyk, Warszawa 2005.

Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012.

Sobol E. (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 51, 181.

Suwaj P.J., Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009. Świda-Łagiewska Z., Zasada swobodnej oceny dowodów w polskim procesie karnym, Wrocław 1983.

Tarno J.P., Rola odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a w postępowaniach w sprawach stopni naukowych. Wybrane zagadnienia, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010, z. 6.

Telusiewicz P. w: Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 886.

Węgrzecki A. (red.), Konflikt interesów – konflikt wartości, Kraków 2005.

Wyrzykowski M., Godność studenta (na przykładzie studiów prawniczych) w: Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003.

Wyrzykowski M., Po co studentowi konstytucja?, „Studia Iuridica” 2003, z. XLII.

36

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie Rekrutacja na studia doktoranckie, chociaż prowadzona przez uczelnie według przyjętych w nich zasad, powinna odpowiadać określonym wymaganiom ustawowym. Zarówno prawo wewnętrzne uczelni dotyczące rekrutacji, jak i praktyka jego stosowania w wielu przypadkach mogą budzić wątpliwości.

W ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (PSW) uregulowano jedynie kilka kwestii dotyczących postępowania rekrutacyjnego na studia doktoranckie. Stwierdzono, że rekrutacja odbywa się w drodze konkursu [art. 196 ust. 2 PSW]. Wskazano organ właściwy do jej przeprowadzenia, którym jest komisja powołana przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni. Określono, że rozstrzygnięcie o przyjęciu kandydatów zapada w formie decyzji [art. 196 ust. 3 PSW]. Uregulowano tryb odwoławczy, wskazując, że od powyższej decyzji w terminie czternastu dni od jej doręczenia służy odwołanie do rektora, a decyzja rektora jest ostateczna [art. 196 ust. 4 PSW]. Stwierdzono również, że wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne [art. 196 ust. 5 PSW].

Aby możliwe było przeprowadzenie postępowania rekrutacyjnego, powyższe przepisy, dotyczące jedynie wybranych jego aspektów, wymagają uzupełnienia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zawarty w Prawie o szkolnictwie wyższym nakaz odpowiedniego stosowania innych ustaw. Na podstawie odesłania zamieszczonego w art. 207 ust. 1 PSW do decyzji komisji rekrutacyjnej i rektora stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ostateczna decyzja rektora podlega kontroli sądowej z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Jego orzeczenie może być z kolei zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 196 ust. 2 PSW warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie określa senat uczelni w uchwale podawanej do publicznej wiadomości nie później niż do 30 kwietnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się rok akademicki, którego uchwała dotyczy. Treść powyższej uchwały ani zawarte w niej regulacje dotyczące rekrutacji nie zostały w ustawie doprecyzowane. Uczelni przysługuje w tym zakresie autonomia, oznaczająca możliwość kształtowania sytuacji prawnej, w tym przypadku reguł rekrutacji na studia doktoranckie, według uznania, w granicach wyznaczonych ramami ustawowymi. Poza przywołanymi regulacjami art. 196 PSW granice te są określone również przez gwarancje procesowe obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Uczelnia, regulując rekrutację na studia doktoranckie, 37

Postępowanie rekrutacyjne

nie ma zatem pełnej swobody, ale nie ma również obowiązku stosowania wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Musi jedynie zapewnić przestrzeganie podstawowych zasad tej procedury niezbędnych do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1304/11; nadal aktualny pomimo zmiany stanu prawnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SK 18/99]. Znaczenie będą miały przede wszystkim normy wyrażone w przepisach rozdziału drugiego Kodeksu postępowania administracyjnego, w których wyrażono ogólne zasady tego postępowania.

Ma to istotne znaczenie dla kandydata, który uzyskał decyzję odmowną i chciałby ją zaskarżyć, wskazując, że doszło do określonych uchybień proceduralnych. Nawet w przypadku, gdy naruszono jednoznacznie brzmiący przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie lub skarga do sądu mogą okazać się nieskuteczne.

Ponadto nakaz odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej sprawia, że precyzyjne określenie wymagań, jakim powinno odpowiadać postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie, może wywoływać wątpliwości. W wielu przypadkach nie będzie jednoznaczne, czy określone rozwiązanie mieści się w granicach przyznanej uczelni autonomii. Ogólny charakter zasad postępowania administracyjnego, które były precyzowane w olbrzymiej liczbie orzeczeń sądowych i wypowiedzi przedstawicieli nauki, powoduje, że w odniesieniu do praktycznych problemów trudno o kategoryczne rozstrzygnięcia. W dalszej części opracowania zostaną wskazane przyjmowane w praktyce rozwiązania, które z powyższego punktu widzenia mogą wywoływać wątpliwości.

Samo pojęcie „konkursu” nie zostało w ustawie zdefiniowanie, wobec czego – na podstawie ogólnych reguł wykładni prawa – należy je interpretować zgodnie z przyjętym powszechnie znaczeniem. Biorąc pod uwagę, w jaki sposób używane jest pojęcie „konkursu”, należy przyjąć, że jest to postępowanie, w którym może wziąć udział każda osoba zgłaszająca swój udział. Następnie kandydaci są oceniani z punktu widzenia pewnych z góry wiadomych kryteriów, a rekrutację pozytywnie przechodzą ci spośród nich, którzy uzyskali najlepsze wyniki.

Wymaganie konkursowego trybu postępowania jedynie w niewielkim stopniu ogranicza uczelnię prowadzącą rekrutację. Z pewnością niedopuszczalne jest 38

Konkursowy tryb rekrutacji

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie

wprowadzenie trybu ofertowego, w którym przyjęcie na studia następuje w wyniku propozycji skierowanej do indywidualnie określonej osoby albo większej ich liczby, a następnie akceptacji tej oferty.

Z pojęcia „konkursu” wyprowadzić można też wymaganie, aby warunki rekrutacji były jednakowe dla wszystkich kandydatów. Z tego punktu widzenia wątpliwości budzić może stosowane na niektórych uczelniach przyjmowanie niektórych osób bez postępowania konkursowego, np. ze względu na zwycięstwo w konkursie na najlepszą pracę magisterską z danej dziedziny, organizowanym poza uczelnią, w oderwaniu od samej rekrutacji. W przypadku przyjęcia takiej osoby bez jej udziału w postępowaniu rekrutacyjnym kandydat, który uzyskał najlepszy wynik wśród osób, których nie przyjęto, może podnosić w odwołaniu od decyzji odmownej, że osiągnął w postępowaniu konkursowym lepsze wyniki od jednego z przyjętych kandydatów, który nie powinien otrzymać żadnych punktów, bo w konkursie nie startował. Jeżeli zatem uczelnia dąży do tego, aby studia doktoranckie podejmowały osoby o określonych osiągnięciach, należałoby te osiągnięcia uwzględnić wśród okoliczności ocenianych w postępowaniu rekrutacyjnym, nadając im odpowiednią wagę punktową.

Znacznie częściej niż w przypadku osiągnięć gwarantujących pozytywny wynik w procesie rekrutacji spotkać można wymagania, których spełnienie jest konieczne, aby w ogóle móc starać się o uzyskanie wyniku pozytywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określanie przez uczelnię takich przesłanek jest dopuszczalne [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 444/09]. Z całą pewnością nie mogą być one jednak dowolne. W szczególności nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. W powołanym orzeczeniu za dopuszczalne uznano ustanowienie minimalnego progu średniej ocen wymaganej od kandydatów. Kwestią, której sąd nie rozważał, a która ma istotne znaczenie, jest zróżnicowany program studiów na poszczególnych uczelniach, a nawet pewne różnice w stawianych wymaganiach, przekładające się na możliwość uzyskania wymaganych wyników w nauce. O ile kryterium średniej ocen na dyplomie jest bardzo proste do weryfikacji, o tyle nie umożliwia rzetelnego porównania kandydatów, którzy studia ukończyli na różnych uczelniach.

Drugim najczęściej spotykanym wymaganiem, którego niespełnienie wyklucza możliwość przyjęcia na studia doktoranckie, jest ukończenie określonego kierunku studiów. Co interesujące, jest ono stawiane w bardzo niekonsekwentny sposób. W pewnych przypadkach osoby, które ukończyły inny kierunek, są wyłączone 39

Postępowanie rekrutacyjne

z rekrutacji. W innych sytuacjach dopuszczalne jest ukończenie innego kierunku, dowolnego lub określonego, ale pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań.

Często kandydaci będący absolwentami innych kierunków mają obowiązek uzupełnienia różnicy programowej już na studiach doktoranckich, przy czym zakres tego obowiązku może być bardzo szeroki. Nie sposób odpowiedzieć, gdzie przebiega granica autonomii uczelni w przypadku powyższych rozwiązań. Biorąc pod uwagę charakter studiów doktoranckich, polegających przede wszystkim na pracy naukowej, nie można wykluczyć, że absolwent nawet odległej dyscypliny będzie dobrym kandydatem. Z całą pewnością należy natomiast wyłączyć dopuszczalność formułowania kryteriów nieostrych, w rodzaju pojawiających się nieraz sformułowań o „kierunkach pokrewnych”. Należy przyjąć, że kandydat przed przystąpieniem do rekrutacji powinien móc ustalić, czy ze względu na swoje wykształcenie może w ogóle ubiegać się o przyjęcie.

Postępowanie rekrutacyjne jest prowadzone przez komisję powołaną przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, czyli w praktyce – przez dziekana. Skład komisji nie został unormowany w ustawie, a zatem w tym zakresie uczelnia może przyjąć własne regulacje w statucie i uchwale rekrutacyjnej. Często zdarza się powoływanie komisji zbyt licznych, co rodzi trudności praktyczne, związane z zapewnieniem udziału w ich pracach wszystkich członków na każdym etapie postępowania.

Komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, czyli wieloosobowym.

Wszystkie osoby powinny brać udział w czynnościach postępowania, obejmujących zarówno dokonanie ewaluacji kandydatów, jak i wydanie decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia. Z punktu widzenia rzetelnej oceny osiągnięć poszczególnych osób, które ubiegają się o możliwość podjęcia studiów doktoranckich, istotne jest, aby ocena każdej z nich była dokonywana przez wszystkich członków komisji.

W szczególności w przypadku ustnego etapu postępowania, polegającego np. na prezentacji planu badań czy sprawdzeniu wiedzy, nieobecność którejś z egzaminujących osób może być przywoływana jako podstawa odwołania przez kandydatów, którzy uzyskali wynik negatywny.

Komisja powinna wydać decyzję o przyjęciu albo nieprzyjęciu na studia doktoranckie wobec każdego z kandydatów. Ze względu na wspomniany kolegialny charakter tego organu, konieczne jest podpisanie decyzji przez wszystkich jego członków oraz podanie ich imion i nazwisk [wyrok Wojewódzkiego Sądu Admini40

Komisja jako organ właściwy do przeprowadzenia rekrutacji

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie

stracyjnego w Krakowie z 24 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/14]. Wydaje się, że wymaganie to można odnieść również do innych dokumentów potwierdzających przebieg postępowania rekrutacyjnego i jego wyniki, w szczególności protokołów i listy rankingowej kandydatów. W celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości jednoznaczne wymaganie w powyższym zakresie można zawrzeć w uchwale rekrutacyjnej.

W praktyce mogą wystąpić wątpliwości dotyczące dopuszczalności powołania więcej niż jednej komisji do przeprowadzenia poszczególnych etapów tego samego postępowania rekrutacyjnego, np. do dokonania oceny formalnej kandydatów i rozmowy kwalifikacyjnej. Ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji. Rozwiązanie takie wywołuje jednak różnorodne trudności. W szczególności pojawia się pytanie, kto powinien podpisać decyzję o przyjęciu albo odmowie przyjęcia na studia.

Gdyby przyjąć, że obowiązek ten dotyczy członków wszystkich komisji, można z kolei rozważać, czy decyzja może być podpisana przez osoby, które nie uczestniczyły w jej wydaniu, ponieważ nie brały udziału w rozstrzygnięciu, czy dany kandydat ma zostać przyjęty na studia. Ponadto w przypadku uchylenia powyższej decyzji przez rektora i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia powstaje wątpliwość, która z komisji powinna prowadzić postępowanie, jeżeli z decyzji organu odwoławczego to nie wynika. Z powyższych względów, umożliwiających podważenie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu rekrutacyjnym z powodu uchybień proceduralnych, przedstawione rozwiązanie – chociaż formalnie niewykluczone – nie wydaje się trafne.

Przebieg postępowania

Z konkursowego trybu postępowania można wyprowadzić wniosek, że po dokonaniu oceny kandydatów powinna być sporządzona lista rankingowa, będąca następnie podstawą do ustalenia listy osób przyjętych i wydania decyzji dotyczących wszystkich kandydatów. Sama procedura prowadząca do dokonania powyższych czynności nie została w ustawie unormowana. Z reguły występują etapy: ogłoszenia o rekrutacji, składania dokumentów, ich oceny, ewentualnego etapu ustnego, który może mieć różny cel i przebieg.

Kwestią, która nie wynika wprost z przepisów ustawy, ale która wydaje się niezbędna ze względu na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania, jest szczegółowe jego uregulowanie w uchwale rekrutacyjnej. O ile wymagane dokumenty i termin ich złożenia są w zasadzie w każdym przypadku jednoznacznie określone, to w pozostałym zakresie czynności dokonywane podczas rekrutacji bywają pozostawione do uznania komisji, co skutkuje różnorodnymi trudnościami. Dotyczy to 41

Postępowanie rekrutacyjne

przede wszystkim oceniania kandydatów. Można postawić postulat, że jednoznacznie wymienione powinny być nie tylko same okoliczności oceniane u kandydatów, ale też ich waga wyrażająca się w możliwej do uzyskania liczbie punktów.

Zagadnieniem, które z reguły nie jest regulowane w uchwałach rekrutacyjnych, a które ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia kontroli prawidłowości postępowania, jest sposób podejmowania decyzji przez komisję. Wskazane jest ustalenie z góry, czy członkowie tego organu podejmują rozstrzygnięcia dotyczące poszczególnych kandydatów w drodze konsensusu, głosowania, czy może przyznają punkty, z których następnie jest wyciągana średnia ocen.

Kwestią mającą zasadnicze znaczenie jest dokumentowanie dokonywanych czynności. To zagadnienie również jest z reguły w uchwałach rekrutacyjnych pomijane milczeniem. Tymczasem przebieg postępowania powinien być protokołowany.

Mając na uwadze daleko idące możliwe rozbieżności co do treści i stopnia szczegółowości protokołu, kwestie te należałoby jednoznacznie rozstrzygnąć. Ma to istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia interesu samych kandydatów, ale również członków komisji, którzy przy sporządzaniu decyzji, w szczególności odmownych, mają obowiązek wskazania, jakie okoliczności przesądziły o ocenie określonego kandydata i jakie względy zdecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Decyzja o przyjęciu albo nieprzyjęciu na studia doktoranckie powinna być doręczona każdemu z kandydatów. Niekiedy praktykowane jest odstępowanie od wydawania indywidualnych decyzji i ograniczenie się do podania do publicznej wiadomości listy osób przyjętych i nieprzyjętych. Czasem spotkać się można również z niewydawaniem decyzji pozytywnych, a jedynie negatywnych. Należy zauważyć, że doręczenie decyzji pozytywnej również ma znaczenie z punktu widzenia interesu kandydata, który w odwołaniu może kwestionować wynik postępowania decydujący o przyjęciu go na określonym miejscu listy rankingowej. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie, chociażby z punktu widzenia możliwości uzyskania stypendium. Z formalnego punktu widzenia brak doręczenia decyzji sprawia, że nie wywołuje ona skutków, a więc danej osoby nie należałoby w ogóle uważać za doktoranta.

Według Prawa o szkolnictwie wyższym wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne. To lakoniczne sformułowanie wymaga rozwinięcia. W teorii prawa wyróżnia się jawność wewnętrzną – dla uczestników danego postępowania, oraz zewnętrzną – dla wszystkich osób, również niebiorących w nim udziału. Biorąc pod uwagę obowiązujące w postępowaniu rekrutacyjnym zasady procedury administracyjnej, należy 42

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie

przyjąć, że każdy z kandydatów powinien mieć zagwarantowaną możliwość zapoznania się z dokumentami utrwalającymi przebieg postępowania i czynności komisji, nie tylko w zakresie dotyczącym jego samego, ale również kontrkandydatów. Ze względu na konkursowy tryb postępowania jest to konieczne do skontrolowania jego prawidłowości i wniesienia ewentualnego odwołania. Ponieważ obowiązek zapewnienia jawności wewnętrznej i tak występuje, należy przyjąć, że omawiany przepis dotyczy jawności zewnętrznej – podania do wiadomości innych osób, również spoza uczelni. Należy mieć na uwadze, że wynikami postępowania są decyzje o przyjęciu i nieprzyjęciu określonych osób. Nie wydaje się zatem konieczne publikowanie nawet uzyskanej przez nie liczby punktów. Ze względu na jednoznaczne brzmienie przepisu nie wydaje się dopuszczalne anonimizowanie wyników postępowania, np. poprzez podanie do wiadomości wyłącznie numerów PESEL kandydatów zamiast ich imion i nazwisk. Choć oczywiście można postawić pytanie o celowość ujawniania okoliczności, że dana osoba – wskazana z imienia i nazwiska – wzięła udział w rekrutacji i nie została przyjęta.

Decyzja wydawana przez komisję rekrutacyjną

Odrębnie należy odnieść się do wymaganej treści decyzji wydawanej w postępowaniu rekrutacyjnym. Występujące w tym zakresie – nieraz daleko idące – błędy wydają się wynikać z chęci zaoszczędzenia czasu i pracy członków komisji.

W Kodeksie postępowania administracyjnego wskazano, że decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi [art. 107 § 1 k.p.a.]. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa [art. 107 § 2 k.p.a.].

43

Postępowanie rekrutacyjne

Organem wydającym decyzję jest sama komisja rekrutacyjna. W świetle przepisów jest to jednoznaczne, jednak w praktyce występują decyzje wydane w imieniu uczelni, rektora, dziekana lub innych organów.

Data wydania powinna być datą rzeczywistą. Jest to dzień, w którym członkowie komisji wydali rozstrzygnięcie. W praktyce można spotkać decyzje antydatowane albo datowane na przyszłość, na dzień rozpoczęcia roku akademickiego, kiedy zaczynają się dane studia doktoranckie.

Stroną będącą adresatem decyzji jest kandydat na studia doktoranckie. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zbiorczej, skierowanej np. do wszystkich osób, które zostały przyjęte.

Podstawą prawną decyzji są wszystkie przepisy, które zostały zastosowane przez komisję wydającą rozstrzygnięcie wobec danego kandydata. W pierwszej kolejności są to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności prawa o szkolnictwie wyższym. Następnie należy wymienić przepisy prawa wewnętrznego uczelni, tj. przede wszystkim statutu i uchwały rekrutacyjnej. Często spotkać można powoływanie się w treści decyzji wyłącznie na akty normatywne uczelni, z pominięciem ustaw.

Treścią rozstrzygnięcia jest przyjęcie albo nieprzyjęcie kandydata na określone studia doktoranckie. Niepoprawne, chociaż bez większego znaczenia praktycznego, jest zastępowanie rozstrzygnięcia sformułowaniem opisowym, stwierdzającym, że dana osoba została przyjęta na studia.

Największe trudności budzi prawidłowe sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Co prawda w postępowaniu rekrutacyjnym nie ma obowiązku stosowania każdego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak należy przyjąć, że uzasadnienie powinno mieć pewną minimalną treść pozwalającą kandydatowi, który nie został przyjęty, na ustalenie powodów takiego rozstrzygnięcia. Należy wskazać fakty, czyli osiągnięcia danego kandydata oraz odpowiadające im kryteria, oceniane podczas rekrutacji. Jeżeli kandydaci uzyskują wynik punktowy, należy uzasadnić, dlaczego za poszczególne kryteria została przyznana dana ich liczba. Uzasadnienie prawne powinno zawierać omówienie przepisów, na podstawie których jest prowadzona rekrutacja i dokonywana ocena. Następnie okoliczności faktyczne powinny być zestawione z treścią regulacji i prowadzić do wniosku, że w danych okolicznościach z norm prawnych wynika decyzja danej treści.

44

Postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie

Z całą pewnością uzasadnienie decyzji nie może być ograniczone do krótkiej wzmianki, że ze względu na brak uzyskania wymaganej liczby punktów dany kandydat nie został przyjęty. Tego rodzaju decyzje – niestety częste w praktyce – mogą być skutecznie kwestionowane w postępowaniu przed rektorem albo sądem administracyjnym ze względu na naruszenie powołanych wyżej przepisów regulujących ich wymaganą treść.

Wnioski

Przeważający ciężar prawidłowego przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego na studia doktoranckie spoczywa na członkach komisji rekrutacyjnej. W zdecydowanej większości są to pracownicy naukowi, posiadający najwyższe kompetencje w swojej dyscyplinie akademickiej, lecz często niewystarczające przygotowanie w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego. W wielu przypadkach kandydaci na studia doktoranckie godzą się z ich wynikiem i nie wnoszą środków odwoławczych. Coraz częściej pojawiają się jednak odwołania, a nawet sprawy sądowe dotyczące postępowania rekrutacyjnego.

Analiza licznych dokumentów związanych z postępowaniem na wielu uczelniach prowadzi do wniosku, że uchybienia proceduralne występują często i mają istotne znaczenie. W wielu przypadkach wykraczają poza zagadnienia czysto formalne i mogą powodować naruszenie praw uczestników rekrutacji.

Całkowite wyeliminowanie błędów proceduralnych, które zdarzają się przecież także w przypadku innych postępowań prowadzonych przez organy złożone z doświadczonych prawników lub administratywistów, wydaje się niemożliwe. W celu ich zminimalizowania należy postulować możliwie dokładne i jednoznaczne regulowanie przebiegu postępowania w uchwałach rekrutacyjnych.

Nikodem Rycko

45

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe Przedmiotem artykułu jest przegląd warunków i trybu odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnych na studia, w szczególności studia drugiego i trzeciego stopnia, prowadzone przez polskie uczelnie publiczne. W pierwszej części omówione zostaną prawne aspekty procedur odwoławczych. Zasadnicza część artykułu poświęcona jest analizie orzecznictwa sądowo-administracyjnego i poglądów doktryny w przedmiocie odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnych, z uwzględnieniem sytuacji problematycznych i dyskusyjnych. Analizowane przypadki dotyczą najczęściej popełnianych błędów związanych z rekrutacją prowadzoną przez odpowiednie organy uczelni. Jednocześnie przywołane przykłady nieprawidłowości mogą być wskazówką dla kandydatów na studia, na co powinni zwrócić uwagę, zwłaszcza w kontekście potencjalnego odwołania od decyzji komisji rekrutacyjnej. Artykuł kończy się podsumowaniem z próbą wskazania rekomendacji i postulatów de lege ferenda.

Zgodnie z art. 169 ust. 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. [DzU z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.], zwanej dalej: PSW, decyzje w sprawach przyjęcia na studia podejmuje komisja rekrutacyjna powołana przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Natomiast w przypadku, gdy wstęp na studia jest wolny i nie powołuje się komisji rekrutacyjnej, decyzje w sprawie przyjęcia na studia podejmuje kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub inny organ wskazany w statucie [art. 169 ust. 11 PSW].

Podobnie decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie podejmują komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej [art. 196 ust. 3 PSW]. Na podstawie art. 207 ust. 1 PSW do wyżej wymienionych decyzji w sprawach przyjęcia na studia drugiego i trzeciego stopnia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. [DzU z 2016 r., poz. 23], zwanej dalej: k.p.a., oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 207 ust. 2 PSW decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne i w takim przypadku stosuje się do nich odpowiednio art.

127 § 3 k.p.a., czyli strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 169 ust. 12 PSW od decyzji komisji rekrutacyjnej przysługuje odwołanie, wnoszone w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, powołanej zgodnie ze statutem. Analogicznie, od 46

Regulacje prawne

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe

decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu wskazanego w statucie jej adresat może wnieść odwołanie do rektora w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji [art. 169 ust. 13 PSW]. Zgodnie z art. 169 ust. 14 PSW w obydwu przypadkach podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych zgodnie z ust. 2 tego artykułu, czyli przez senat w drodze uchwały, którą podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała ta dotyczy. Podkreślić należy, że za odwołanie nie może być uznane pismo sporządzone i wniesione wcześniej, niż decyzja, od której przysługuje odwołanie, została wprowadzona do obiegu prawnego [zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2008 r. I SA/Wa 1918/07, LEX nr 510283].

Decyzje podjęte przez uczelnianą komisję rekrutacyjną lub rektora w wyniku rozpatrzenia odwołania są ostateczne [art. 169 ust. 15 PSW].

Podobnie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia doktoranckie przysługuje odwołanie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, odpowiednio do rektora lub dyrektora jednostki naukowej [art. 196 ust. 4 PSW]. Ponadto art. 196 ust. 4 PSW przewiduje, że podstawą odwołania może być wyłącznie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie, określonych przez senat lub radę naukową jednostki, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, tj. w drodze uchwały podanej do publicznej wiadomości nie później niż 30 kwietnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się rok akademicki, którego uchwała ta dotyczy. Decyzja rektora lub dyrektora jednostki naukowej jest ostateczna; odwołaniem od niej jest skarga do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że z chwilą powołania komisji rekrutacyjnych tylko one mogą podejmować decyzje w sprawach przyjęć na studia. Przypadki upoważniania innych podmiotów do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć (np. powołanie w ramach komisji kilku mniejszych podkomisji i przekazanie im uprawnień do rozstrzygania przedmiotowych spraw) należy uznać za niezgodne z prawem [zob. Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Takie rozwiązania naruszają art. 169 ust. 10 PSW, który nie dopuszcza delegowania kompetencji do wydania decyzji w sprawach przyjęcia na studia na inne podmioty. Tym samym wywołują skutek w postaci nieważności decyzji wydanej przez podmiot inny niż komisja rekrutacyjna z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie za nieważną będzie uznana decyzja podjęta przez komisję rekrutacyjną w składzie odbiegającym od określonego w akcie jej powołania, czyli zarówno gdy rozstrzygnięcie zapadnie 47

Postępowanie rekrutacyjne

przy udziale osób spoza grona komisji, jak i jeśli decyzja zostanie podjęta tylko przez niektórych jej członków, tzn. bez zachowania niezbędnego kworum [tamże].

Ponadto należy zauważyć, że z art. 169 i 196 PSW wynikają materialne kryteria kwalifikacji kandydatów na studia drugiego i trzeciego stopnia. Oznacza to, że osobie, która ich nie spełnia, nie będzie przysługiwał status strony postępowania rekrutacyjnego, z uwagi na brak interesu prawnego. Taki wniosek wynika z wyżej wymienionych przepisów prawa, które oddzielają „dopuszczenie” danej osoby do odbywania studiów od faktu przyjęcia na studia [Dańczak, Decyzja administracyjna…]. W związku z tym osoba niespełniająca warunków dopuszczenia do studiowania nie otrzyma decyzji o odmowie przyjęcia na studia, ale postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [art. 61 k.p.a.].

Należy podkreślić, że art. 169 ust. 2 PSW upoważnia do określenia warunków i trybu jedynie senat, a nie inne organy uczelni, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi w wyroku z 20 grudnia 2011 r. [wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2011 r., III SA/Łd 1042/11, LEX nr 1154685]. Ponadto podstawą decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia mogą być wyłącznie te uchwały senatu, które zostały podane do publicznej wiadomości w terminie określonym w art. 169 PSW [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., I OSK 683/11, LEX nr 1082799]. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) w Warszawie z 14 grudnia 2009 r. podstawą prawną decyzji dotyczącej przyjęcia na studia nie może być zarządzenie ministra obrony narodowej ustalające warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych [wyrok NSA w Warszawie z 14 grudnia 2009 r., I OSK 613/09, LEX nr 582484]. W ocenie NSA zarządzenie to jako akt wewnętrzny powinno zawierać jedynie regulacje organizacyjne niezbędne przy przyjmowaniu kandydata na szkolenie w danym roku akademickim przez uczelnię wojskową, natomiast podstawę wydania decyzji stanowiły wtedy przepisy Ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. [DzU z 2016 r., poz. 178] oraz Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych z dnia 31 marca 2004 r. [DzU z 2004 r., nr 66, poz. 614], a także odpowiednie przepisy k.p.a. regulujące kwestie związane z warunkami i trybem powoływania do służby kandydackiej oraz przyjmowania do szkół wojskowych, m.in. w zakresie egzaminów wstępnych, składu komisji rekrutacyjnej oraz trybu odwoływania [tamże].

48

Orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz poglądy doktryny

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe

Należy przyjąć, że komisja rekrutacyjna nie tylko kolegialnie prowadzi postępowanie rekrutacyjne, ale również w sposób kolegialny wypracowuje i wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na studia, podpisując ją w pełnym składzie. W decyzji tej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie. „Pominięcie imion i nazwisk członków komisji, którzy wydawali decyzję w pierwszej instancji, i brak ich podpisów stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., które stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia doktoranckie” [wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2015 r., III SA/Kr 1635/14, LEX nr 1668918]. W doktrynie można spotkać również pogląd nieco odmienny, zgodnie z którym „zarówno art. 169 ust. 2, jak i art.

196 ust. 2 p.s.w. przesądzają, że warunki oraz tryb rekrutacji – odpowiednio na studia oraz studia doktoranckie – określa uchwała senatu uczelni. Interpretacja pojęcia trybu zgodnie z jego słownikową definicją jako procedury, czyli ogółu określonych reguł postępowania w danej kategorii spraw, pozwala przyjąć, że ustawodawca przewidział materialnoprawną podstawę do samodzielnego uregulowania przez uczelnie wybranych kwestii procesowych, nie precyzując, o jakie konkretnie zagadnienia chodzi. Nie można więc z tego kręgu wykluczyć problematyki formalnego kształtu decyzji, w tym składanego pod nią podpisu, bo w całym postępowaniu decyzja, jako kończący je akt, stanowi kwestię procesową o najdonioślejszym znaczeniu” [zob.

Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem, że „należałoby jednak oczekiwać, by tak wydana decyzja poza podpisem przewodniczącego komisji ujawniała również resztę składu tego organu. Ich podpisy powinny zaś znajdować się w protokole postępowania rekrutacyjnego” [tamże], ponieważ decyzję powinny podpisać wszystkie osoby, które brały udział w jej wydaniu, a zamieszczenie ich podpisów wyłącznie w protokole z postępowania rekrutacyjnego jest niewystarczające do stwierdzenia ważności decyzji.

Jak już zostało wspomniane powyżej, podstawą odwołania od decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji [art. 169 ust. 14 PSW], nie zaś ocena wiedzy, która nie podlega ocenie żadnego organu, nawet rozstrzygającego sprawy sądowo-administracyjne [Izdebski, Komentarz do art. 169…]. WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2008 r. stwierdził, że ocena prac egzaminacyjnych należy wyłącznie do osób powołanych w tym celu przez uczelnię, natomiast „ilość uzyskanych punktów, będących wyrazem tej oceny, nie stanowi elementu decyzji administracyjnej”, dlatego poza kognicją 49

Postępowanie rekrutacyjne

sądu administracyjnego pozostają wszelkie zarzuty zmierzające do weryfikacji uzyskanej oceny punktowej [wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 133/08, LEX nr 566530].

Ponadto, zdaniem WSA w Olsztynie, jeśli odwołujący się nie wskaże na naruszenie warunków i trybu rekrutacji na studia, to nie jest to brak formalny odwołania i nie oznacza konieczności wezwania do jego usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na to, że art. 169 ust. 8 PSW nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 128 k.p.a. [wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2008 r., II SA/Ol 770/08, LEX nr 469916]. Odmiennie stwierdza P. Dańczak, zdaniem którego treść art. 169 ust.

14 oraz art. 196 ust. 4 PSW „przez zastosowanie frazy, że podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji, każe jednoznacznie uznać je za lex specialis w stosunku do art. 128 k.p.a.” [zob. Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Wydaje się, że najbardziej wyważone stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Krakowie, przyjmując, że norma zawarta w wyżej wymienionych przepisach ma charakter szczególny, ponieważ ogranicza z woli ustawodawcy zakres przedmiotowy, do jakiego mogą być odniesione zarzuty w stosunku decyzji odmawiającej przyjęcia na studia [wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2011 r., III SA/Kr 1351/10, LEX nr 994617]. Jednakże przepis ten, zdaniem WSA w Krakowie, nie może stanowić samodzielnej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o odwołaniu, ponieważ warunki i tryb rekrutacji określane są w uchwale senatu, więc powinny być również odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji [tamże].

W wyroku z 8 grudnia 2006 r. WSA w Warszawie podkreślił, że decyzje o przyjęciu (odmowie przyjęcia) na studia wyższe są jednolicie uznawane za indywidualne akty administracyjne [wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., I SA/ Wa 1657/06, LEX nr 320565]. Ich kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczy wyłącznie zgodności z prawem postępowania decyzyjnego określonych organów, natomiast poza kognicją sądu pozostają kwestie odnoszące się do przyjętych przez uczelnię zasad naboru kandydatów na studia, wyraźnie niekorzystnych dla osób mających tzw. starą maturę, oraz nieskorzystanie przez uczelnię z możliwości przewidzianych w art. 169 ust. 4 PSW [tamże]. Należy zauważyć, że zgodnie z art.

169 ust. 4 PSW uczelnia może przeprowadzać dodatkowe egzaminy wstępne „tylko w przypadku konieczności sprawdzenia uzdolnień artystycznych, sprawności fizycznej lub szczególnych predyspozycji do podejmowania studiów na danym kierunku niesprawdzanych w trybie egzaminu maturalnego, lub gdy osoba ubiegająca się o 50

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe

przyjęcie na studia posiada świadectwo dojrzałości uzyskane za granicą” [art. 169 ust. 4 PSW], zaś takie egzaminy nie mogą dotyczyć przedmiotów obowiązujących na egzaminie maturalnym.

Ponadto w wyżej wymienionym wyroku w sprawie o sygn. I SA/Wa 1657/06 WSA w Warszawie stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 207 PSW, polega na „zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, po dokonaniu analizy akt rozpatrywanej sprawy” [wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1657/06, LEX nr 320565].

Sąd orzekł naruszenie przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w aktach sprawy nie było podstawowych dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego, a braki te uniemożliwiły sądowi dokonanie oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego. „(…) Decyzja organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej.

Dokonując jednak analizy tego zagadnienia, sąd uznał, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 207 PSW) polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony [por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 19/99, OTK nr 7, poz. 258]. W rozpatrywanej sprawie cała treść zaskarżonej decyzji Rektora Szkoły Głównej Handlowej, poza podaniem podstawy prawnej i pouczenia, sprowadza się do pięciu zdań dotyczących jej stanu faktycznego. Decyzja ta nie posiada w ogóle (nawet w minimalnym zakresie) uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Rektora. Nie ma także jakiegokolwiek, choćby jednozdaniowego, odniesienia się organu do zarzutów postawionych przez skarżącego w złożonym odwołaniu” [tamże].

Analiza wyroku WSA w Krakowie z 11 maja 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. III SA/Kr 1350/10 [wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2011 r., III SA/Kr 1350/10, LEX nr 795736] prowadzi do dwóch wniosków: wynikające z PSW i uchwał senatu warunki przyjęcia na studia mają charakter materialnoprawny, ponieważ ich spełnienie lub niespełnienie stanowi podstawę decyzji w przedmiocie przyjęcia 51

Postępowanie rekrutacyjne

lub odmowy przyjęcia na te studia; oparcie decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia na ustaleniach oderwanych od zasady przyjmowania kandydatów na podstawie listy uzyskanych punktów stanowi naruszenie warunków rekrutacji, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. „Wynikający z art. 207 ust. 1 ustawy obowiązek odpowiedniego stosowania w postępowaniu rekrutacyjnym, w tym na studia doktoranckie, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kreuje obowiązek dokładnego i wyczerpującego w rozumieniu art. 7 i 77 k.p.a. wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy – wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na studia. Oznacza to, iż organy Uczelni winny poczynić ustalenia odzwierciedlone w zebranym materiale i w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) co do tego, czy zostały ustalone kryteria punktowe przewidziane § 2 pkt 3 uchwały Senatu dla naboru na studia doktoranckie na Wydziale (...), jaki wynik punktowy uzyskała skarżąca z poszczególnych elementów postępowania kwalifikacyjnego i jaki wynik był konieczny dla uzyskania decyzji pozytywnej przy przyjętym limicie miejsc” [tamże].

Postępowanie rekrutacyjne na studia wyższe jest sprawą administracyjną, w której – zgodnie z art. 207 PSW – reguły k.p.a. stosowane są odpowiednio, a nie wprost [zob. Orzeszko, Komentarz do art. 169…]. W wyroku z 8 grudnia 2006 r.

WSA w Warszawie stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 207 PSW, „polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony” [wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1657/06, LEX nr 320565]. Należy zauważyć, że ocenie sądu administracyjnego podlega decyzja jako całość, tj. łącznie z uzasadnieniem, którego treść powinna wyrażać motywy, jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. „Osoba której odmówiono przyjęcia na studia, powinna mieć jasność zarówno co do kryteriów przyjęcia, jak i zasad obliczania punktacji, która decyduje o możliwości przyjęcia na dany kierunek” [wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 grudnia 2008 r., II SA/Bd 867/08, LEX nr 529886].

Zgodnie ze stanem faktycznym wyżej wymienionej sprawy o sygn. II SA/Bd 867/08 organ rekrutacyjny, wskazując na motywy decyzji o odmowie przyjęcia na studia, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w postępowaniu kwalifikacyjnym kandydatka nie uzyskała wymaganej liczby punktów, pomijając analizę i sposób wyliczenia punktacji, co spowodowało niemożność dokonania oceny w toku postępowania administracyjnego. Taki błąd nie może zostać naprawiony poprzez próbę oceny okre52

Odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej na studia wyższe

ślonych okoliczności na etapie odpowiedzi organu rekrutacyjnego na skargę. Ponadto WSA w Bydgoszczy podzielił reprezentowany przez WSA w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2006 r. pogląd, że „próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może »uzupełniać« zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych” [wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713].

Podsumowanie

Należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od wymagań procedury administracyjnej, uzasadnione szczególnymi postanowieniami PSW, nie mogą stać w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania rekrutacyjnego, które nakazują odpowiednim organom uczelni wydanie decyzji administracyjnej. Postanowienia regulaminów wewnętrznych uczelni nie mogą wyłączać reguł postępowania administracyjnego wskazanych w art. 207 PSW, a zwłaszcza nie mogą zwalniać odpowiedniego organu z obowiązku wydania decyzji w powyższym zakresie. Jak słusznie zauważa Dańczak, redakcja przepisów art. 169 ust. 14 oraz art. 196 ust. 4 PSW jest niefortunna z uwagi na to, że sugerują one, iż jedyną podstawą uchylenia lub zmiany decyzji może być naruszenie warunków i trybu rekrutacji na studia [zob. Dańczak, Decyzja administracyjna…]. Takie rozumienie nie jest właściwe, ponieważ każde inne naruszenie musi być brane pod uwagę i stosownie oceniane przez organ odwoławczy.

Odwołanie osoby, której odmówiono przyjęcia na studia, powinno zawierać zarzuty, o których stanowią art. 169 ust. 14 oraz art. 196 ust. 4 PSW, tj. wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia. Niezależnie od tego organ odwoławczy nie będzie związany granicami odwołania, dlatego poza zbadaniem, czy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło do naruszenia warunków i trybu rekrutacji, będzie miał również obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę.

W związku z zauważonymi nieprawidłowościami należy zwiększyć kontrolę ministra ds. szkolnictwa wyższego w stosunku do uchwał senatu lub innych organów uczelni w przedmiocie warunków i trybu rekrutacji na studia. Z pewnością niezbędne jest prowadzenie szkoleń dla członków komisji rekrutacyjnych w zakresie stoso53

Postępowanie rekrutacyjne

wania odpowiednich przepisów PSW oraz k.p.a. Wydaje się również, że uzasadnione, zwłaszcza w kontekście odwołań od negatywnych decyzji komisji rekrutacyjnych na studia trzeciego stopnia, byłoby ustanowienie obowiązku powoływania do składu komisji rekrutacyjnych osoby „z zewnątrz”, nieuwikłanej w zależności instytucjonalne danego wydziału czy instytutu. Być może należałoby wprowadzić kontrolę ministra ds. szkolnictwa wyższego w stosunku do rozstrzygnięć komisji rekrutacyjnych.

Iwona Miedzińska

Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, LEX 2015.

Izdebski H., Komentarz do art. 169 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w: Izdebski H., Zieliński J., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, wydanie II, LEX 2015.

Orzeszko P., Komentarz do art. 169 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w: Sanetra W. (red.), Wierzbowski M. (red.), Kubiak M., Kudrycka B., Kurkiewicz A., Lenard M., Miąskiewicz M., Orzeszko P., Róg J., Sieczek E., Suwaj P.J., Szymańska A., Ura E., Wajda P., Wiktorowska A., Winiarz G., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, WKP 2013

54

Bibliografia

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia Wzrost świadomości prawnej wśród obywateli – w tym także tych, którzy dopiero uzyskali pełnoletniość – powoduje coraz częstsze wykorzystywanie przez nich konstytucyjnego prawa do rozstrzygnięcia sprawy na drodze sądowej. Jedną z pierwszych życiowych okoliczności, w których sądowy tryb dochodzenia swoich racji bywa niezbędny, jest proces rekrutacji na studia wyższe.

Tendencje w orzecznictwie

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych (wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego) wykazuje tendencję do zmniejszania się liczby postępowań dotyczących rekrutacji na studia, szczególnie w zakresie studiów wyższych [w rozumieniu ich definicji legalnej ograniczonej jedynie do studiów pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r., DzU z 2012 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: PSW].

Przyczyny tego zjawiska wydają się dość oczywiste. Przede wszystkim systemowa zmiana zasad przyjmowania kandydatów na studia, uwzględniająca przeniesienie ciężaru kryteriów rekrutacyjnych na wyniki egzaminu maturalnego, spowodowała znaczące zobiektywizowanie przyjęć na studia, a tym samym ograniczenie możliwości występowania naruszeń prawa oraz innych nieprawidłowości i patologii w tym procesie.

Kolejną z przyczyn wspomnianego stanu rzeczy stał się niż demograficzny powodujący systematyczny spadek liczby studentów w Polsce od roku akademickiego 2005/2006 [GUS, Szkoły wyższe i ich finanse w 2014 r., s. 26.]. Wiąże się z tym zmiana podejścia szkół wyższych do procesu rekrutacji i niejednokrotnie nieformalne odejście od konkursu świadectw na rzecz przyjmowania wszystkich osób spełniających wymogi ustawowe [zob. art. 169 PSW]. W konsekwencji prowadzi to do zdecydowanego ograniczenia liczby spraw sądowoadministracyjnych dotyczących studiów wyższych.

Nieco odmiennie prezentuje się sytuacja postępowań sądowych dotyczących rekrutacji na studia trzeciego stopnia [ustawa odróżnia je od studiów wyższych i określa wymiennie terminem „studia doktoranckie” – art. 2 ust. 1 pkt 10 PSW], albowiem jej wyniki nierzadko mają wymierny wpływ na możliwość uzyskiwania przez doktoranta określonych świadczeń pomocy materialnej, tj. stypendium doktoranckiego [§ 12 ust. 1 Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich z 24 października 2014 r., DzU z 2014 r., poz. 1480] oraz stypendium dla najlepszych doktorantów [art. 199 ust. 5 55

Postępowanie rekrutacyjne

pkt 1 PSW]. W takim stanie rzeczy jest zrozumiałe, że nawet pozytywne decyzje o przyjęciu na studia doktoranckie bywają zaskarżane do wojewódzkich sądów administracyjnych z uwagi na błędne naliczenie punktów itp., co daje się także zauważyć na podstawie analizy dostępnych orzeczeń sądowych.

Na potrzeby publikacji dokonano analizy wyroków sądów administracyjnych dotyczących rekrutacji na studia wydanych w latach 2013-2016 oraz wyroków z nimi powiązanych. Na podstawie analizy w dalszej części artykułu przedstawione zostały główne zagadnienia, stanowiące przedmiot rozważań judykatury w procesie orzekania w przedmiotowych sprawach. Dla przejrzystości tekstu zagadnienia zostały pogrupowane w ramach dwóch głównych obszarów tematycznych: 1) odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) autonomia uczelni w zakresie kryteriów przyjęć na studia.

Przed przejściem do zasadniczej części publikacji przypomnienia wymaga fakt, iż zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. [tekst jednolity: DzU z 2012 r., poz.

270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Konsekwencją tej reguły jest sprowadzenie przedmiotu badań przez sądy do aspektu legalności aktu administracyjnego, prawidłowości wyboru przepisów do odpowiedniej sytuacji faktycznej i dokonania właściwej wykładni oraz do prawidłowości zastosowanych procedur. Oznacza to jednocześnie, że pomimo niejednokrotnie kontrowersyjnych sytuacji sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie odnosi się do celowości lub słuszności regulacji czy rozstrzygnięcia – wyłącznym celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem weryfikacja legalności aktu i postępowania.

Art. 207 ust. 1 PSW stanowi, że do decyzji w sprawach przyjęć na studia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. [tekst jednolity: DzU z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.] oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Analizując orzecznictwo w sprawach związanych z przyjęciami na studia, to właśnie ten podstawowy przepis, a w szczególności zwrot „stosuje się odpowiednio”, sprawia organom rekrutacyjnym najwięcej kłopotów interpretacyjnych i praktycznych.

Sądy wielokrotnie wypowiadały się już (nie tylko w sprawach związanych z postępowaniami rekrutacyjnymi, ale także w innych sprawach studenckich, do 56

Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia

których art. 207 PSW również się odnosi) na temat tego, jak należy prawidłowo rozumieć „odpowiednie stosowanie”. Zgodnie z tym ugruntowanym już nurtem orzeczniczym odpowiednie stosowanie k.p.a. na gruncie art. 207 PSW polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony [por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 707/11; wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2277/11; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2693/14]. Niestety, w praktyce działania organów powoływanych w ramach funkcjonowania szkół wyższych przytoczona interpretacja odpowiedniego stosowania przepisów nadal nie jest wystarczająca, przez co prowadzi do dalszych problemów skupionych zwłaszcza wokół wątpliwości, gdzie leży złoty środek pomiędzy minimum procesowym niezbędnym do załatwienia sprawy a gwarancją ustawowych praw strony postępowania.

Paradoksalnie, najwięcej problemów i błędów proceduralnych (błędów, na które w swoich orzeczeniach wprost wskazywały sądy administracyjne) stanowi finalny etap postępowania rekrutacyjnego, tj. sporządzenie prawidłowej decyzji administracyjnej o przyjęciu na studia.

W związku ze stopniowym wzrostem internacjonalizacji na polskich uczelniach i wraz z narastającymi skutkami niżu demograficznego zdecydowanie częściej niż kiedykolwiek na studia wyższe przyjmowani są obcokrajowcy. Nierzadko budzi to wśród organów rekrutacyjnych pokusę wydawania decyzji administracyjnych w języku obcym, zwłaszcza w przypadku studiów prowadzonych w języku innym niż polski. W przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z 10 lutego 2015 r. [sygn. akt III SA/Łd 987/14] rozstrzygnął, że sporządzenie decyzji wyłącznie w języku angielskim dyskwalifikuje ją jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., w związku z naruszeniem przepisów Ustawy o języku polskim z 7 października 1999 r. [tekst jednolity: DzU z 2011 r. nr 43, poz. 224 z późn. zm.] nakładających na podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium RP obowiązek stosowania języka urzędowego, czyli języka polskiego. Co ważniejsze, odmiennie w tej samej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim wyroku [wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1438/15] rozstrzygnął, że jeżeli pismo zawierało elementy konstytutywne decyzji administracyjnej (oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy – chociażby dorozumiane [chodzi o rozstrzygnięcie, które nie jest wyrażone wprost, ale możliwe do wyinterpretowania z treści pisma 57

Postępowanie rekrutacyjne

– przyp. P.P.] – oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny), to powinno być uznane za decyzję administracyjną nawet pomimo sporządzenia w całości w języku obcym. Należy jednak również nadmienić, że w ocenie NSA nie oznacza to, że decyzja sporządzona w języku obcym jest prawidłowa. Jest ona w dalszym ciągu obarczona wadą prawną, jednakże nie jest to wada kwalifikowana powodująca jej nieważność. Na marginesie wspomnieć warto, że w przypadku gdy decyzja rekrutacyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną, niedopuszczalne jest jej wzruszenie i zmiana w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., bowiem wyłącznie właściwym trybem do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej taką wadą jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 §1 k.p.a. Stanowisko takie zostało potwierdzone między innymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2013 r. [sygn. akt II SA/Wa 1006/13].

Kolejnym zagadnieniem, będącym przedmiotem szeregu orzeczeń, jest kwestia pozostałych wymogów stawianych decyzjom rekrutacyjnym. W tej sprawie ogólnie wypowiedział się ostatnio między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 10 marca 2015 r. [sygn. akt III SA/Kr 1780/14] podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą, zgodnie z którą nie ulega wątpliwości, że choć decyzje organów szkół wyższych nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzje organów administracji publicznej, to jednak podlegają kontroli pod względem legalności prowadzonej przez sąd administracyjny i z tego powodu muszą spełniać przynajmniej minimalne wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Co ciekawe, w innych orzeczeniach sądy nie są jednak tak łagodne w zakresie wymogów stawianych decyzjom rekrutacyjnym, wskazując mimo wszystko na bezpośrednie stosowanie art. 107 k.p.a., który określa elementy, z jakich powinna się składać decyzja administracyjna.

Co szczególnie ważne, w swych orzeczeniach [zob. szerzej: wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 836/14] sądy niejednokrotnie dobitnie dały do zrozumienia, że nawet wielokrotnie marginalizowany przez organy administracji obowiązek właściwego uzasadniania decyzji administracyjnych nie powinien ulegać żadnym ograniczeniom w przypadku decyzji w sprawach przyjęć na studia. Zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia w praktyce działania komisji rekrutacyjnych, które według obserwacji często nie uwzględniają w wydawanych decyzjach uzasadnień w pełni odpowiadających zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Warto tu jednak przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Woje58

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia

wódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2015 r. [sygn. akt III SA/ Kr 1780/14], w którym sąd stwierdził, że dopiero przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji) uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Kolejno, w swoim wyroku z 2 października 2014 r. [zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 323/14] WSA w Krakowie zwrócił uwagę na pułapkę lakoniczności uzasadnień, jeżeli już takowe zostaną sporządzone, ze szczególnym naciskiem na rozstrzygnięcia odwoławcze, w przypadku których nie można skorzystać z prawa do odstąpienia od uzasadnienia decyzji. Jak podkreślił krakowski WSA, wskazanie motywów decyzji ograniczone do przedstawienia przepisów prawa mających zdaniem organów zastosowanie w sprawie i wyniku kwalifikacyjnego, jaki uzyskała strona; poprzestanie na stwierdzeniu, iż organ szczegółowo przeanalizował dokumentację dotyczącą przebiegu postępowania kwalifikacyjnego i ustalił, iż postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z warunkami i trybem rekrutacji na studia, nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone prawidłowo. Takie ogólnikowe sporządzanie uzasadnień nie pozwala bowiem na prawidłową kontrolę sądową rozstrzygnięcia, co jednocześnie nasuwa wątpliwości dotyczące prawidłowości realizacji przez organ rekrutacyjny zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Analogicznie sprawa dotyczy argumentów przedstawianych przez stronę postępowania w ramach wniesionego odwołania.

Zbagatelizowanie takich argumentów i nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji rekrutacyjnej również narusza prawo, co potwierdził WSA w tym samym wyroku.

Analizując zagadnienie samej decyzji o przyjęciu na studia, zwrócenia uwagi wymaga też pewien aspekt ich konstrukcji, który dla wielu zdaje się elementem czysto technicznym, ale mimo to niejednokrotnie stał się przyczyną uchylenia decyzji przez sądy administracyjne. Kwestia, o której mowa, dotyczy składu komisji rekrutacyjnych oraz ich podpisów. Obecnie ogólne ramy dotyczące funkcjonowania komisji rekrutacyjnych określają art. 169 ust. 10-15 PSW w odniesieniu do studiów wyższych i odpowiednio art. 196 ust. 3-4 PSW w odniesieniu do studiów doktoranckich. Przepisy te nie są obszerne i nie regulują zasad i trybu działania komisji tak szczegółowo, jak choćby w przypadku komisji stypendialnych. W takim stanie rzeczy uczelnie mogą wykorzystać wynikającą z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zasadę autono59

Postępowanie rekrutacyjne

mii szkół wyższych i doprecyzować wewnętrznie zasady powoływania i funkcjonowania komisji rekrutacyjnych, zarówno w zakresie rekrutacji na studia wyższe, jak i na studia doktoranckie. Pewne wskazówki co do treści takich regulacji niosą orzeczenia, które wskazują między innymi na kwestie umieszczania w decyzji rekrutacyjnej listy imion, nazwisk oraz stanowisk członków komisji rekrutacyjnej, która decyzję wydała. W takim tonie wypowiedział się między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r. [por. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1973/14; wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/14], w którym wskazał, że skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej winny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie. Pogląd ten jest co najmniej kontrowersyjny z uwagi na wspomniane już stanowisko judykatury wskazujące na obowiązek wykorzystania minimum proceduralnego zachowującego jednocześnie gwarancje procesowe strony. W przedmiotowej kwestii wystarczające byłoby odpowiednie udokumentowanie listy członków komisji rekrutacyjnej biorących udział w wydaniu rozstrzygnięcia w protokole jej posiedzenia. Przepisy k.p.a. przyznają stronie prawo do wglądu w akta sprawy w każdym jej stadium, zatem strona ma prawo zapoznać się ze wspomnianym protokołem i zweryfikować skład komisji rekrutacyjnej. Nie ograniczyłoby to jej uprawnień procesowych nawet w przypadku woli odwołania, albowiem przepisy PSW i k.p.a. nie przewidują szczególnego trybu następczej ochrony praw strony związanego z osobą członka komisji poza wznowieniem postępowania, do którego mimo wszystko wystarczyłaby znajomość protokołu posiedzenia (w przypadku wystąpienia w składzie komisji jakichkolwiek nieprawidłowości, takich jak udział osoby podlegającej wyłączeniu lub brak wymaganej liczby członków, dla gwarancji procesowych wystarczy zwyczajny dostęp do akt sprawy w trybie przewidzianym przepisami k.p.a.). Trudno zatem zgodzić się z poglądami WSA w Krakowie, że nieuwzględnienie w decyzji listy wszystkich członków komisji rekrutacyjnej stanowi wadę kwalifikowaną, jeżeli decyzja wprost wskazuje ustawowy organ rekrutacyjny, który ją wydał, w postaci nazwy odpowiedniej komisji rekrutacyjnej. Wbrew poglądowi WSA nie można przyjąć, że brak listy członków komisji w decyzji jest jednoznaczny z podjęciem decyzji jednoosobowo przez osobę podpisującą decyzję. W pełni można natomiast zgodzić się z poglądem, że komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje.

60

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia

Kontynuując wątek członków Komisji, kolejnym poglądem podnoszonym w niektórych orzeczeniach jest obowiązek podpisywania decyzji rekrutacyjnych przez wszystkich członków komisji rekrutacyjnej [por. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 378/13]. Pogląd ten jest słuszny, przy czym wskazać należy że odnosi się do sytuacji, w których uczelnia lub komisja nie uregulowały trybu działania komisji wewnętrznie. Żaden bowiem przepis nie stoi na przeszkodzie, żeby (wzorem komisji stypendialnych) ustalić na uczelni w drodze uchwały senatu, że komisje rekrutacyjne mogą upoważnić przewodniczących tych komisji do podpisywania wszelkich decyzji w imieniu komisji. W takiej sytuacji, jeżeli komisja udzieli pełnomocnictwa, jednoosobowy podpis pod decyzją rekrutacyjną będzie w pełni uzasadniony, wystarczający i prawidłowy z punktu widzenia prawa.

Autonomia uczelni w zakresie kryteriów przyjęć na studia

Drugą grupą orzeczeń, które są w dużym stopniu charakterystyczne i możliwe do wyodrębnienia dla zagadnień związanych z przyjęciami na studia, są orzeczenia powiązane bezpośrednio lub pośrednio z autonomią uczelni w zakresie kryteriów przyjęć na studia.

Obecnie szczegółowe zasady przyjmowania na studia wyższe regulowane są przede wszystkim w drodze uchwały senatu uczelni wydanej na podstawie art. 169 ust. 2 PSW i art. 170f PSW. Uznawanie efektów uczenia się jest alternatywną formą przyjmowania na studia, dopuszczoną wraz z wejściem w życie Ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw z 11 lipca 2014 r.

[DzU z 2014 r., poz. 1198]. Ponieważ realne obowiązywanie przepisów dotyczących tego trybu nastąpi przy rekrutacji 2016/2017, brak jest obecnie jakichkolwiek orzeczeń sądowych w tym zakresie. Analogicznie, przy rekrutacji na studia doktoranckie szczegółowe warunki określane są uchwałą senatu wydaną na podstawie art. 196 ust. 2 PSW. Uczelnia może kształtować warunki przyjęć na organizowane przez siebie studia z bardzo dużą swobodą, będącą przejawem jej autonomii [zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2090/14], jednakże musi to czynić z zachowaniem fundamentalnych zasad określonych w PSW i w trybie postępowania określonym w PSW. Warunki i tryb rekrutacji, czyli wszystkie regulacje, które mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, powinny być uchwalone nie tylko przez odpowiedni organ uczelni, ale także we właściwym terminie, i muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawnych [zob. szerzej: 61

Postępowanie rekrutacyjne

wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 1042/11; wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 72/14].

Odnosząc się do właściwości organów w zakresie ustalania warunków i trybu rekrutacji na studia wyższe i studia doktoranckie, przepis art. 169 ust. 2 i art.

196 ust. 2 PSW upoważniają wyłącznie senat uczelni do dokonania takich czynności.

Oznacza to, że brak jest ustawowego upoważnienia do ustalenia warunków i trybu rekrutacji przez inny organ uczelni. Co ważniejsze, regulacje rekrutacyjne przyjęte niezgodnie z regułami ustawowymi, a przede wszystkim podjęte przez niewłaściwy organ uczelni, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji w sprawach przyjęcia na studia. W wyroku z 24 lipca 2012 r. [zob. wyrok NSA z 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12] podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził wręcz, że naruszenie właściwości organu ustalającego warunki rekrutacji stanowi pogwałcenie art. 169 ust. 2 PSW. Konsekwencją przyjęcia w prawidłowy sposób uchwał określających warunki i tryb przyjmowania na studia wyższe lub studia doktoranckie jest związanie tymi uchwałami zarówno stron postępowań rekrutacyjnych, tj. kandydatów, jak i organów, czyli co do zasady komisji rekrutacyjnych. To właśnie z tego powodu regulacje rekrutacyjne powinny być przyjęte w sposób pełny i kompleksowy, wykluczający możliwość wystąpienia sytuacji, co do których przepisy nie będą wyznaczać odpowiednich reguł postępowania. Z przedmiotową sytuacją spotkał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1780/14, w której uczelnia odmówiła dwóm kandydatom przyjęcia na studia w ramach ostatniego miejsca z powodu braku procedur posiłkowych umożliwiających rozróżnienie ich kandydatur na liście rankingowej. WSA w Krakowie podzielił argumentację strony, że organy uczelni w toku postępowania rekrutacyjnego wprowadziły nowe kryterium, polegające na tym, że w momencie, gdy dwóch kandydatów uzyska taką samą liczbę punktów, uczelnia nie przyjmie żadnego z nich. Takie zachowanie organów uczelni jawnie naruszyło ustawowe reguły proceduralne dotyczące ustalania warunków i trybu przyjęć na studia.

Warto nadmienić, że we wspomnianej sprawie III SA/Kr 1780/14, w wyroku z 10 marca 2015 r. sąd rozstrzygnął jednocześnie kwestię, która w dalszym ciągu wśród wielu komisji rekrutacyjnych budzi wątpliwości natury interpretacyjnej i prowadzi do częstego uzasadniania decyzji odmawiających przyjęcia na studia w sposób błędny. Kwestią tą jest powoływanie się przez organy rekrutacyjne na limit miejsc 62

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia

i uczynienie z tego limitu samodzielnej przesłanki do odmowy przyjęcia na studia.

Jak podkreślił sąd w orzeczeniu, nie można odmówić przyjęcia kandydata na studia w związku z „limitem miejsc”. Przesłanka ta nie może stanowić podstawy wydania decyzji związanej z procesem rekrutacji na studia, gdyż nie wynika ona z PSW. Kolejnym zagadnieniem, które dotyczy kryteriów rekrutacyjnych przysparzających wielu wątpliwości, szczególnie na etapie rekrutacji na studia doktoranckie, jest spójne definiowanie kryteriów rekrutacyjnych, a w szczególności kryterium publikacji kandydatów. Sama „publikacja” jest w praktyce pojęciem nieostrym, gdyż nawet w samym środowisku akademickim funkcjonuje wiele różnorakich definicji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r. [sygn. akt III SA/Kr 2150/14] wskazał, że argumentacja dotycząca tożsamości zakresu pojęć „artykuł przyjęty do druku” oraz „publikacja” jest niezgodna z zasadą wykładni językowej, nakazującej w razie wątpliwości przyjąć potoczne rozumienie znaczenia wyrażenia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym mogłaby być definicja legalna, której jednak brak w materii ustawowej. Sąd podzielił pogląd, że potocznie przez publikację rozumie się rzecz publicznie dostępną, a nie mającą być dopiero w przyszłości przedmiotem publikacji. Ostatecznie zatem sąd uznał, że publikacją jest artykuł opublikowany, natomiast artykuł przyjęty do druku nie jest opublikowany, zatem nie mógł być przedmiotem punktacji, której domagała się w sprawie skarżąca, gdyż regulamin rekrutacyjny tego nie przewidywał. Należy tu zwrócić szczególną uwagę na to, że rozważania WSA byłyby zbędne, gdyby uczelnia w swoich regulacjach dotyczących zasad przyjmowania na studia (w przedmiotowym przypadku na studia doktoranckie) zdefiniowała wprost, co rozumie przez publikację. W podobnym tonie WSA w Krakowie wypowiedział się także w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 399/14. Wynika z tego, że uczelnia powinna w ramach swojej autonomii w odpowiedni sposób komponować kryteria rekrutacyjne w celu umożliwienia merytorycznego i sprawnego przeprowadzenia procesu przyjęć na studia. Warto w tym miejscu zadbać szczególnie także o spójność wewnętrznych przepisów, bowiem jak wynika z orzeczeń WSA w Krakowie, również nadmiar lub duże wewnętrzne zróżnicowanie kryteriów może uniemożliwiać odpowiednią weryfikację decyzji przez sąd [zob. szerzej: wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r. w sprawie dotyczącej odmiennego definiowania publikacji na dwóch różnych wydziałach tej samej uczelni, sygn. akt III SA/Kr 157/14].

63

Postępowanie rekrutacyjne

Analiza orzeczeń wydanych w sprawach dotyczących rekrutacji na studia pozwoliła na wyodrębnienie jeszcze jednego zagadnienia, które w istotnym stopniu wpływa na wyniki postępowania rekrutacyjnego i jednocześnie coraz częściej stanowi podstawę do wniesienia skargi na decyzje komisji rekrutacyjnych. Zagadnienie to dotyczy subiektywizmu w procesie oceniania kandydatury na studia i uznaniowości w przyznawaniu punktów w ramach rekrutacji i jej etapów.

W sprawie o sygn. akt III SA/Gd 515/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku napotkał na argumentację skarżącej, zgodnie z którą wobec braku szczegółowych wewnątrzuczelnianych regulacji rekrutacyjnych liczba punktów przyznanych w określonych kategoriach rekrutacyjnych miałaby stanowić alternatywę braku punktów („0”) bądź przyznania ich w wysokości przewidzianej dla danej kategorii (maksymalnej liczby punktów). WSA w Gdańsku przyjął odmienne stanowisko [wyrok z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 515/15] i uznał za uzasadnioną możliwość „elastycznego” punktowania przez komisję rekrutacyjną – w ramach przewidzianej maksymalnej liczby punktów – określonych zagadnień związanych z przyjęciem kandydata na studia doktoranckie. Nie sposób nie zgodzić się z taką konkluzją sądu, zważywszy na to, że postępowanie rekrutacyjne jest co do zasady postępowaniem o charakterze konkurencyjnym, zatem elastyczność oceny poszczególnych kandydatur w ramach dopuszczalnej liczby punktów jest w pełni uzasadniona. Uczelnia mogłaby sprawę uregulować odmiennie, tj. wprost wprowadzić koncepcję alternatywy punktów (albo „0 punktów”, albo maksymalna liczba punktów), przy czym wymagałoby to ustaleń w uchwale rekrutacyjnej, co na kanwie omawianej sprawy nie miało miejsca.

Analiza wyroków z lat 2013-2016, których przedmiotem były sprawy dotyczące rekrutacji na studia wyższe lub studia doktoranckie, pozwala na konkluzję, że orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane i nie ulega większym zmianom. Nie odnotowano istotnej zmiany w podejściu sądów do najczęściej występujących w tych sprawach problemów. Linia orzecznicza w tym zakresie jest stabilna.

Poglądy wyrażane w orzeczeniach w dużym stopniu opierają swoje uzasadnienie na autonomii uczelni wynikającej z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, dając uczelniom duży zakres swobody w kreowaniu wewnętrznych zasad, kryteriów i procedur obejmujących procedury rekrutacji na studia wyższe i studia doktoranckie. Jednocześnie wyraźnie daje się zauważyć, że sądy administracyjne dostrzegają ryzyko związane ze 64

Podsumowanie

Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z rekrutacją na studia

zbyt swobodną oceną autonomii uczelni i podkreślają każdorazowo, że (co wynika także ze wspomnianego art. 70 ust. 5 konstytucji) autonomia uczelni zapewniana jest na zasadach określonych w ustawie, zatem uczelnia musi stosować się do tych podstawowych reguł i wytycznych wyrażonych w PSW. W dalszym ciągu wątpliwości natury praktycznej budzi koncepcja odpowiedniego stosowania k.p.a. przez organy uczelni, bowiem o ile linia orzecznicza jest w tym zakresie stabilna, to jej zastosowanie w ramach działalności różnorakich organów uczelni (problem ten dotyczy w rzeczywistości każdego z organów wydających decyzje administracyjne na uczelni na podstawie art. 207 k.p.a.) nadal napotyka trudności natury praktycznej lub użytkowej, jak wspomniane wymienianie pełnej listy członków komisji w ramach decyzji administracyjnej.

Z dużym prawdopodobieństwem liczba spraw sądowoadministracyjnych dotyczących rekrutacji na studia będzie maleć i ciężko spodziewać się rewolucji w orzecznictwie w tym zakresie. Ciekawość będą budzić zapewne pierwsze sprawy związane z nowym trybem przyjmowania na studia w drodze potwierdzania tzw. efektów uczenia się, niemniej jednak na takie trzeba będzie zapewne poczekać co najmniej do 2017 r.

Piotr Pokorny

65

Puszka Pandory?

O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015 O rekrutacji na studia pisze się w mediach i w środowisku naukowym bardzo dużo, jednak na pierwszy plan tej dyskusji wybijają się przeważnie twarde liczby i nazwy kierunków, na które prowadzi się nabór. Tymczasem rekrutacja nie ma wyłącznie technicznych aspektów. W polskim systemie szkolnictwa wyższego – w którym zdecydowanie dominują uczelnie publiczne i w którym mamy do czynienia ze znacznym odsetkiem młodzieży chcącej studiować – prowadzenie naboru na studia jest równoznaczne z dystrybucją środków budżetowych, a nawet… ze zmianami w strukturze społecznej. Z przeglądu dyskusji nie wynika jednak, że uczelnie mają świadomość doniosłości tego procesu.

Aby to sobie uświadomić, trzeba wrócić do zupełnie podstawowych kwestii.

Po co uczelnie przeprowadzają rekrutację? Najbardziej oczywistym celem jest dokonanie wyboru osób zdolnych do podjęcia nauki na studiach. Jednak mimo mnożenia stopni rekrutacji na kolejne szczeble edukacji stopień selektywności spada. Jest to zależność podlegająca stałej krytyce opinii publicznej. Jednocześnie próby zmian w procedurach rekrutacyjnych, mające wyprofilować idealnego absolwenta szkoły, licencjata czy magistra, zdarzają się tak często, że z jednej strony trudno ustabilizować system i wykształcić długofalowe praktyki konieczne do jego dobrego funkcjonowania, a z drugiej – dać kandydatom na poszczególne studia czas, a także wiedzę, by mogli się do momentu sprawdzenia należycie przygotować. Brak systemowej refleksji uderza także w same akademie. Decyzje dotyczące mechanizmów rekrutacji mogą wpływać na zwiększenie urynkowienia uczelni publicznych, uniemożliwiać prowadzenie studiów z niektórych dyscyplin, a nawet wzmacniać nierówności między kandydatami na studia. To z kolei wywołuje negatywne skutki wobec zdolności uczelni do kształcenia i prowadzenia długofalowych badań naukowych.

W niniejszym ujęciu rysują się zatem dwa scenariusze. W pierwszym z nich źle przemyślana rekrutacja uderza, jak się okazuje, w samych kandydatów. W drugim – w same uczelnie. Niestety rzadko towarzyszy tym „zderzeniom” refleksja nad ich kontekstem, niezbędna do wyjścia z klinczu konfliktu interesów. Skutki niedostatków finansowych akademii odbijają się często na kandydatach i studentach. Warto rozpatrzyć rekrutację z punktu widzenia każdej z tych stron, by obnażyć całość źle działającego mechanizmu.

Zdecydowałam się dokonać przeglądu wypowiedzi medialnych oraz dyskusji w samym środowisku naukowym (np. wyrażanych przez oficjalne stanowiska istot66

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

nych organów albo notki blogowe), by z rozproszonych opinii powstał bardziej całościowy obraz.

(Nie)sprawiedliwa rekrutacja

Na przestrzeni lat 2011-2015 często powracającym wątkiem w dyskusji o rekrutacji na studia są niesprawiedliwe lub niejasne kryteria naboru przyjmowane przez poszczególne uczelnie. Do najważniejszych problemów należą błędy w obliczaniu i porównywaniu wyników matur oraz kryteria i praktyka rekrutacji absolwentów studiów licencjackich na studia drugiego stopnia.

W pierwszym przypadku kwestia nieprawidłowości w pracy Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (zarówno na poziomie przygotowywania arkuszy testowych, jak i ich późniejszej oceny) staje się szczególnie dojmująca dla osób zainteresowanych obleganymi kierunkami (w sensie liczby chętnych na jedno miejsce), na których najważniejsze są wyniki maturalne – czyli studia ekonomiczno-menedżerskie, podstawy nauk technicznych, ale przede wszystkim medycyna [źródło 1.]. Latem 2015 r. dość głośny stał się przypadek Uniwersytetu Zielonogórskiego, który – wyprzedzająco w stosunku do innych uczelni – uwzględnił w rekrutacji kandydatów na studia centylowy, a nie jak dotąd procentowy przelicznik punktów z matury. Wynik procentowy wskazuje jedynie na stopień opanowania materiału testowanego w danym arkuszu, natomiast centylowy ten sam wynik przedstawia w relacji do rezultatów innych maturzystów z tego samego rocznika. Innymi słowy, dzięki systemowi centylowemu można stwierdzić, gdzie na skali od najgorszego do najlepszego maturzysty znajduje się dany kandydat na studia, i tym samym uniezależnić się w ocenie ogólnych wyników od różnic w poziomie arkuszy maturalnych z poszczególnych lat albo od następstw zmian w podstawie programowej.

Abiturienci, którzy podchodzili do egzaminu maturalnego w 2015 r., byli pierwszymi, którzy na świadectwie otrzymają wyniki zarówno w procentach, jak i centylach, jednak na razie uczelnie nie dostosowały do nich procedur rekrutacyjnych ze względu na uczniów techników – również przyszłych maturzystów, ale nieocenianych jeszcze w skali centylowej. Z jednym wyjątkiem: „Uniwersytet Zielonogórski ocenia kandydatów w procentach i centylach. Wybiera wyższy wynik kandydata. I tak jest na medycynie i pozostałych kilkudziesięciu kierunkach. Metoda bywa niesprawiedliwa zwłaszcza na obleganych kierunkach z wysokim progiem, takim jak lekarski. Dodatnia różnica w centylach jest tym wyższa, im wyższy wynik procentowy. Przy średnich osiągnięciach rzędu 60-70 proc. wyniki się zrównują. Dlatego 67

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

na wybrane studia nie dostają się uczniowie, mimo lepszych wyników matur. Tylko dlatego że nie mają przeliczników w skali centylowej” [źródło 2.]. Uczelnia broni się, że zasady rekrutacji zostały uchwalone przez uczelniany senat już rok wcześniej, więc kandydaci mieli czas, by się z nimi zapoznać. Nie zmienia to jednak faktu, że w zaistniałej sytuacji zabrakło kompatybilnej pracy między resortami edukacji i szkolnictwa wyższego, a także – między samymi uczelniami w kraju. Zwłaszcza w przypadku medycyny, na której przewidziano niewiele miejsc.

Dlaczego więc w ogóle wprowadzać centyle? Pomysł powstał pod naporem opinii publicznej, niezadowolonej także z poprzedniego systemu rekrutacji. Dopuszczał on bowiem zdawanie na studia w różnych latach od czasu zdania matury, a także jej poprawianie. O te same miejsca na uczelniach nierzadko rywalizowali zatem uczniowie mający za sobą napisanie arkuszy o różnej treści, a nawet różnym stopniu trudności – co z kolei znacząco utrudnia ich porównanie. „– Poprzednie arkusze z matematyki rozwiązywałem na 90 proc., teraz dostałem 76 proc. O tym, że matura była trudniejsza, są przekonani też ci z moich kolegów, którzy podchodzili do niej po raz drugi, by poprawić swój zeszłoroczny wynik – mówi Jakub, maturzysta z Łodzi. Podobne wrażenia ma inny nastolatek, także Jakub, tym razem z Warszawy: i on przekonuje, że z majowego egzaminu dostał o kilkanaście punktów mniej niż w testach rozwiązywanych w ramach przygotowań. (…) Jeśli matura faktycznie była trudniejsza, oznacza to, że ci, którzy podchodzą do niej z wynikami z ubiegłego roku, mają większe szanse na upragnione miejsce. Takich osób wcale nie jest mało” [Wittenberg, Rekrutacja na studia...]. Cytowany w tym samym artykule doktor Zdzisław Mączeński, który zajmuje się rekrutacją na Politechnice Warszawskiej, ocenił cały system matur przygotowywany przez CKE jako długofalowo niesprawiedliwy, w przeciwieństwie do egzaminów wstępnych na studia, które kiedyś były powszechnym instrumentem służącym do sprawdzania kwalifikacji maturzystów.

Skala centylowa miała przyczynić się do zrównoważenia sytuacji. Absolwenci liceów mają jednak zastrzeżenia co do porównywalności wyników matur sprzed czasów używania skali centylowej i po jej wprowadzeniu, a także do prób różnicowania arkuszy maturalnych po zmianie podstawy programowej z danego przedmiotu.

Uznają, że uczelnie niewystarczająco dokładnie lub wręcz niesprawiedliwie układają rankingi przyjęć. Zgodził się z nimi nawet Rzecznik Praw Obywatelskich: „– Wśród nich [praw konstytucyjnych – przyp. M.H.] jest także równość szans w dostępie do nauki. Przepisy powinny być zatem skonstruowane w taki sposób, aby 68

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

wszyscy kandydaci na wyższe uczelnie mieli zagwarantowane podobne warunki rekrutacji. Ponieważ obecnie nabór na większość kierunków odbywa się wyłącznie na podstawie wyników egzaminu maturalnego, konstrukcja matur powinna zapewniać jak najpełniejszą realizację postulatu równości – stwierdza RPO. Dodaje, że nowelizacje powinny być zatem poprzedzone dokładną analizą ich wpływu na sytuację absolwentów potencjalnie mogących uczestniczyć w naborze (a więc także absolwentów ze starszych roczników). Każdej zmianie powinny towarzyszyć przepisy przejściowe pozwalające osobom, które wcześniej przystąpiły do egzaminu, na odpowiednie uzupełnienie świadectwa lub przystąpienie do egzaminu w formule niedostępnej w roku ich ukończenia szkoły” [Mirowska-Łoskot, Matura niekonstytucyjna?...]. W tym samym artykule zacytowano kolejnych zwolenników egzaminów wstępnych, wskazujących na ich równościowy wymiar, a także większy stopień decyzyjności uczelni w procesie rekrutacji. Pytanie jednak, czy gdyby dotychczasowych procedur skrupulatnie przestrzegano, taka sugestia w ogóle by się pojawiła. Jeśli w dalszym ciągu Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie będą współpracować, sukces jakiejkolwiek reformy rekrutacyjnej na przecięciu kompetencji tych dwóch resortów wydaje się raczej wątpliwy.

Co gorsza jednak, uczelnie mają problem nawet w przypadku tych procedur, które – wydawałoby się – całkowicie kontrolują. Mowa o rekrutacji na studia drugiego stopnia. Autonomia pozwala uczelniom na dużą dowolność w ustalaniu formy sprawdzania wiedzy absolwenta studiów licencjackich. Najczęściej podstawą rekrutacji są oceny z dyplomu i średnia z dotychczasowego przebiegu studiów. Teoretycznie trudno o większą wymierność, w praktyce jednak zostawia to duże pole do manipulacji. „Z pewnością nie jest to sprawiedliwe, bo nie weryfikuje w żaden sposób wiedzy kandydatów. Trójkowy student Uniwersytetu Warszawskiego czy Jagiellońskiego może umieć więcej niż piątkowy niejednej podrzędnej uczelni” – ocenił w 2014 r. Piotr Müller, ówczesny przewodniczący Parlamentu Studentów RP [Wójcik, Przy rekrutacji na studia…].

W wielu przypadkach problem braku wymierności może okazać się gardłowy.

Urszula Mirowska-Łoskot w cytowanym wyżej artykule podkreśla, że problem jest istotny przede wszystkim w przypadku dostępności edukacji na uczelniach publicznych. A że te są szczególnym dobrem, wynika nie tylko z polskiej konstytucji czy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz także z praktyk samych uczelni i studentów.

Niektóre z nich – jak Politechnika Gdańska – w rekrutacji na studia drugiego stopnia 69

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

preferują własnych absolwentów. Sami studenci także wolą studiować na uczelni publicznej, czego przykładem jest praktyka opisana przez Wojciecha Kluska: „Na UMCS znany jest przypadek studenta, który nie mógł zaliczyć egzaminu u wymagającego profesora. Aby ominąć przeszkodę, przeniósł się na studia licencjackie do uczelni niepublicznej. Tam u tego samego profesora bez problemu otrzymał ocenę pozytywną i dostał się na uniwersyteckie studia drugiego stopnia, gdzie uzyskał stopień magistra”.

W dalszej części tekstu autor wskazuje istotę problemu: „Oczywiście nie można generalizować, że każda uczelnia niepubliczna jest gorsza od publicznej. Szkoły wyższe są lepsze i gorsze, co tylko utwierdza w przekonaniu, że obecny system rekrutacji jest niesprawiedliwy. Oficjalnie uczelnie stoją na stanowisku, że są zobligowane do honorowania wszystkich dyplomów i każdy kandydat na magistra musi przejść przez taki sam system rekrutacji. Nieoficjalnie przyznają, że kwalifikacja oparta na fałszywej przesłance jest niesprawiedliwa. Sito zatrzymuje ocenianych surowo, a przepuszcza traktowanych liberalnie” [Kluska, Niesprawiedliwość II stopnia].

Zdarzają się również przypadki odwrotne, tj. studentów niemających nawet możliwości rozpoczęcia procesu rekrutacji na wybraną uczelnię publiczną już po obronie licencjatu. Tego rodzaju sytuacje powstają na niektórych uczelniach prywatnych. Na swoim blogu piętnuje je profesor pedagogiki Bogusław Śliwierski: „Sytuacja jest coraz bardziej niepokojąca, bowiem absolwenci studiów pierwszego stopnia (studiów licencjackich), którzy nie chcą kontynuować ich w swojej dotychczasowej wyższej szkole prywatnej na poziomie studiów drugiego stopnia (magisterskich), nie mogą dostać należnych im dyplomów, gdyż na polecenie właścicieli lub władz rektorskich tych szkół pracownicy dziekanatów robią wszystko, by opóźnić ten fakt jak najdłużej. Czyni się to w najróżniejszy sposób: a to tłumacząc, że właśnie zabrakło formularzy albo nie było rektora i brakuje jego podpisu na dyplomie, albo że pewnie gdzieś dyplom się zagubił i trzeba poczekać na wydanie duplikatu itp. (…) Co ciekawe, włączają się w nie zatrudnieni w wyższych szkołach prywatnych na drugich etatach i na funkcjach kierowniczych (prorektorów, prodziekanów, kierowników katedr czy zakładów) pracownicy uniwersytetów, którzy za odpowiednią premią kanclerza zachęcają absolwentów tych szkół, by nie przechodzili do uczelni publicznej, do uniwersytetu czy akademii, bo tu będzie im łatwiej” [źródło 3.]. Śliwierski opisuje pewien szczególny przypadek utrudniania studentom kontynuowania edukacji na wyższych szczeblach. Niestety, nie jest to jedyna forma nadużyć spotykanych w kwestii rekrutacji. Choćby pobieżny przegląd raportów Polskiej Komisji Akredytacyjnej pokazuje, 70

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

że uczelnie, które otrzymały negatywne oceny, mają często problem z utrzymaniem zgodności uchwał rekrutacyjnych ze stanem faktycznym, między innymi przez deklarację utworzenia kierunku, który nie jest później prowadzony [źródło 4.].

Studia dla akademii, nie dla studenta

W momencie gdy dzielimy pięcioletnie programy kształcenia na dwa krótsze okresy, zmianie ulega zarówno profil kandydata, jak i absolwenta. Jednocześnie zmiany te w sprzężeniu zwrotnym mogą uderzyć w same uczelnie. Wyższa dostępność studiów wpływa dodatnio na potencjalne urynkowienie: „W podziale studiów na licencjackie i magisterskie można widzieć zarówno ukłon w stronę studentów (łatwiej zdobyć wyższe wykształcenie, a w razie złego wyboru studiów mniej dotkliwa jest zmiana dziedziny po trzech latach), jak i tendencję do uzawodowiania szkolnictwa wyższego. Sama kwestia mobilności oraz to, na ile i w jaki sposób szkoły wyższe powinny być zintegrowane z gospodarką, leży w centrum poważnego ideologicznego sporu. (…) Rację mają ci, którzy upatrują zagrożenia dla kierunków ważnych społecznie, lecz bez walorów rynkowych. Studia w schemacie 3+2 wzmacniają tendencję podejmowania nauki dla celów merkantylnych, jak otrzymanie tytułu absolwenta szkoły wyższej już po trzech latach. Może to pogłębić umasowienie kształcenia” [źródło 5.].

Odpowiedzenie na potrzeby rynku czy opinii publicznej to jedno, a drugie – to funkcje ukryte rekrutacji. W związku z dużym udziałem tak zwanego pogłównego w budżecie uczelni popularność kierunku i uczelni wśród studentów ma niebagatelne znaczenie dla jej finansowego przetrwania. Mimo publicznego finansowania edukacji wyższej w Polsce generuje ona – między innymi z racji chronicznego niedofinansowania – szereg drobnych opłat. Ich katalog, umieszczony w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, jest zamknięty i ogranicza się do „dodatkowych usług edukacyjnych”, jednak ich potencjalny koszt może istotnie uszczuplić budżet niejednego studenta. Co gorsza, w łataniu dziur budżetowych uczelni uczestniczą także ci, którzy nauki w danej placówce jednak nie podejmą – w wyniku uiszczania opłat rekrutacyjnych. Każda szkoła wyższa w Polsce może pobierać opłatę za przyjęcie dokumentów rejestracyjnych – jej nieuiszczenie skutkuje najczęściej nieuwzględnieniem aplikacji kandydata w rywalizacji o miejsca na kierunku. Maksymalną wysokość opłat rekrutacyjnych ustala ministerstwo – w roku akademickim 2014/2015 było to 85 zł. „Resort nauki uzasadnia, że rektor podejmuje ostateczną decyzję w sprawie tej opłaty (z zastrzeżeniem, że nie może przekroczyć maksymalnej wskaza71

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

nej sumy). Niektóre uczelnie pobierają jedną za przeprowadzenie postępowania na kilka fakultetów. – Przez kilka lat nie korzystaliśmy z możliwej maksymalnej stawki opłat. Ale w ubiegłym roku podwyższyliśmy ją do 85 zł, ponieważ ta kwota okazała się niezbędna na pokrycie kosztów rekrutacji – wyjaśnia Jacek Przygodzki, rzecznik prasowy Uniwersytetu Wrocławskiego. Dodaje, że uczelnie z tych pieniędzy pokrywają koszty przeprowadzenia całego procesu kwalifikacyjnego, część z tych środków przeznacza się także na promocję uczelni” [Mirowska-Łoskot, Maturzysta zapłaci 85 zł…]. Trudno uznać obecny stan rzeczy za właściwy, skoro uczelnia – z racji przyjętego w Polsce Humboldtowskiego modelu dydaktyczno-badawczego – prowadząca regularnie nabór studentów zmuszona zostaje do poszukiwania na ten cel dodatkowych środków z zewnętrznych źródeł. Taki model budzi również opór kandydatów, ponieważ generuje bardzo wysokie koszty, zwłaszcza jeśli maturzysta składa aplikację na więcej niż jeden kierunek, a uczelnia życzy sobie opłaty za każdy z nich osobno. „– Dla mnie jest to zwykłe oszustwo i żerowanie na studentach, którzy mają nadzieję dostać się na dany kierunek. To nieuczciwe, że ktoś pobiera bezzwrotną opłatę w sytuacji, gdy nie oferuje nic w zamian – mówi Karol. Wtóruje mu Jakub, który uważa, że tego typu opłaty są zbędne, zwłaszcza na uczelniach publicznych. – Państwo gwarantuje konstytucyjnie bezpłatny dostęp do wiedzy i kształcenia, więc nie rozumiem, dlaczego dostęp do tej wiedzy obarczony jest opłatą – mówi student politologii na UW. I dodaje, że przy obecnym niżu demograficznym uczelnie w pewien sposób powinny zabiegać o studenta, ponieważ w przeciwieństwie do uczelni z roku na rok jest ich coraz mniej” [źródło 6.]. Skumulowane koszty aplikacji na wielu kierunkach czy uczelniach sumują się często z obciążeniami wynikającymi z przeprowadzki do innego miasta, takimi jak kaucja czy wynajem mieszkania. Niektóre uczelnie zorientowały się, że opłata rekrutacyjna bywa istotną przeszkodą w aplikowaniu na ich studia i dlatego niekiedy manipulują jej wysokością (np. oferując stawkę sporo niższą niż maksymalna) lub – tak jak jest na Wydziale Matematyki, Fizyki i Informatyki Uniwersytetu Gdańskiego – pozwalają w ramach jednej opłaty aplikować na wiele kierunków [źródło 7.].

Nierzadkie są manipulacje przy zasadach rekrutacji, mające zwiększyć końcową liczbę studentów, tak jak działo się to na Uniwersytecie im. Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie: „Bezpieczeństwo narodowe, politologia, dziennikarstwo, europeistyka, fizyka techniczna, slawistyka – to tylko część kierunków, na które dostali się nie najlepsi, ale najszybsi. Na kilkunastu kierunkach nie było tradycyjnego przy72

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

znawania punktów za wyniki z matury, ale tzw. wolny nabór. Liczył się spryt, determinacja i szybkość w dostarczeniu dokumentów na uczelnię” [Panas, Eksperyment na UMCS…]. Jak wynika z przytoczonego artykułu, uchwała senatu uczelni zezwoliła na taki tryb rekrutacji na wniosek samych rad wydziałów obawiających się braku zainteresowania w razie obniżenia wymagań.

Tak daleko idące eksperymenty wśród uczelni publicznych stanowią jednak raczej rzadkość, choć nie oznacza to, że kryteria przyjęć nie ulegają mimowolnemu obniżeniu. Ma ono miejsce z powodu kolejnych tur rekrutacji, w których siłą rzeczy znacznie łatwiej się dostać na wybrany kierunek. Liczni wykładowcy narzekają na niższy „niż niegdyś” poziom wiedzy i umiejętności przyjętych żaków, między innymi ze względu na konieczność dostosowywania do nich (czyli okrojenia i uproszczenia) programu studiów [Trzcionkowski, Niektórzy studenci nie powinni…; List do redakcji…; źródło 8.], tudzież przeprowadzania kursów wyrównawczych dla świeżo przyjętych jeszcze przed podjęciem przez nich właściwych zajęć uniwersyteckich.

Uzależnienie od obecności „dostatecznej” liczby chętnych może mieć dla akademii jeszcze gorsze skutki. Zdarza się bowiem, że niskie zainteresowanie studiami wśród potencjalnych kandydatów przekłada się nawet na strukturę kształcenia na danej uczelni. Jeszcze w tym roku chociażby Uniwersytet w Białymstoku musiał ją znacząco zrewidować: „Tam już wiadomo, jakich kierunków od przyszłego roku zabraknie.

– Ze względu na zbyt małą w ostatnich latach liczbę chętnych zlikwidowaliśmy kierunek informacja naukowa i bibliotekoznawstwo (natomiast wprowadzona została specjalność tego rodzaju na filologii polskiej) – wyjaśnia Katarzyna Dziedzik, rzeczniczka uczelni. – Zdarza się też, że nie udaje się nam uruchomić jakiegoś fakultetu, który jest w ofercie. W tym roku tak było z kierunkiem przyroda. Podczas rekrutacji podstawowej zgłosiło się tylko kilkoro chętnych. W związku z tym władze wydziału zdecydowały o nieuruchamianiu rekrutacji uzupełniającej, a przyjęte już osoby otrzymały propozycję przeniesienia się na inny, pokrewny kierunek, jak np. biologia lub ochrona środowiska – uzupełnia” [Wittenberg, Uczelnie walczą o studentów…].

Okazuje się zatem, że zmiany warunków rekrutacji dla uczelni stanowią narzędzie do radzenia sobie z chronicznym niedofinansowaniem. Znacząca część środowiska jest jednak przekonana, że na dłuższą metę takie praktyki mogą okazać się katastrofalne w skutkach: „Obecny system finansowania uniwersytetu, wiążący istotną część dotacji dla jednostek naukowych z liczbą studentów, jest nie do utrzymania. Nie sprawdzał się na długo przed zapaścią demograficzną. Obniżanie wy73

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

magań wobec studentów, przyjmowanie kandydatów bez egzaminów, a nawet bez spełnienia odpowiednich wymagań maturalnych na najbardziej wymagające kierunki, poddanie uniwersytetu zmiennym modom »rynku pracy«, inwestowanie w PR kosztem badań naukowych – o wszystkim tym opinia publiczna była wielokrotnie informowana. Dzisiaj utrzymanie »pogłównego« grozi nie tyle likwidacją poszczególnych instytutów, ile całych dyscyplin naukowych” [źródło 9.].

Obniżanie wymagań jest często potępiane przez opinię publiczną. Wskutek tego poruszenia w 2015 r. została nawet złożona interpelacja przez posła Macieja Orzechowskiego. Jej przedmiotem było podjęcie przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego działań w celu podniesienia jakości kształcenia na polskich uczelniach w kontekście właśnie rekrutacji na studia. Włodzisław Duch w imieniu ówczesnego gabinetu odpowiedział jednak, że władze ministerialne nie zamierzają ingerować, jako że byłoby to wystąpienie wbrew autonomii uczelni [źródło 10.]. Usprawiedliwianie się autonomią uczelni ze strony ministerstwa nie wydaje się zasadne – tym bardziej że ta wynika ze sposobu finansowania placówek edukacji wyższej, które, jak już wspomnieliśmy, są zachęcane algorytmem przyznawania dotacji do konkurencji o jak największe rzesze studentów. Ponadto ministerstwo ma najważniejsze narzędzie kontroli jakości – może bowiem przyznawać bądź cofać uprawnienia do prowadzenia studiów. Zdarza się, że uprawnienia te zostają podtrzymane, a rezultaty kontroli Polskiej Komisji Akredytacyjnej okazują się pozytywne dla wyższej szkoły, przeciwko której toczy się śledztwo w sprawie wydawania fałszywych poświadczeń o zdanych egzaminach [Birecka, Nieuczciwe praktyki prywatnych…]. Skoro więc najważniejsze państwowe organy bywają liberalne w ocenie takich placówek, kto zadba o podtrzymanie choćby ich minimalnego poziomu? Najwidoczniej pytanie to musi zostać bez odpowiedzi, co jest tym bardziej dojmujące, że zaniechania w tej sprawie niechybnie oznaczają zmarnowanie środków budżetowych i – co ważniejsze – zawiedzenie oczekiwań studentów i przekreślenie ich szans na satysfakcjonującą edukację.

Pod względem efektywności wydatków budżetowych jeszcze gorzej należy ocenić rekrutację na studia trzeciego stopnia. Problemom doktorantów został poświęcony osobny raport Funduszu Pomocy Studentom [Pawłowski i Rafalska (red.), Jak instytucje publiczne wspierają…], jednak dla porządku i dla zarysowania kontekstu warto wymienić część z nich. Przede wszystkim jest to niedostatek świadczeń materialnych oraz ich niestabilność. Doktoranci o stypendium muszą się starać przez 74

Doktorancki boom?

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

całe studia, i to często przez aktywności zupełnie niezwiązane z pisaniem dysertacji.

Więcej punktów koniecznych do uzyskania stypendiów można uzyskać za pracę dydaktyczną czy pisanie artykułów. Na pierwszym roku mogą otrzymywać pieniądze ze względu na pozytywny wynik rekrutacji, choć istnieją jednostki, w których na pierwszych latach stypendiów z zasady się nie przyznaje, a niektóre nie przyznają ich w ogóle przez cały okres trwania studiów! Większość studentów trzeciego stopnia musi zatem szukać źródeł utrzymania gdzie indziej (prowadząc jednocześnie wyczerpującą pracę naukową).

Brak środków na stypendia nie przeszkadza uczelniom w przyjmowaniu na studia trzeciego stopnia kolejnych młodych naukowców. Nawet same dane GUS-u mówią wiele: w 1990 r. na studia doktoranckie przyjęto 2695 osób, a w 2014 r. – 40,5 tys.! Mamy tu zatem do czynienia z piętnastokrotnym wzrostem. Masowość kształcenia na tym etapie przyczynia się także do tego, że dostanie się na studia staje się wyjątkowo łatwe. MNiSW w odpowiedzi na apel Komitetu Kryzysowego Humanistyki Polskiej zaoferowało rozwiązanie problemu: „Od 1 października [2015 r. – przyp.

M.H.] dotacja na doktorantów ze stypendium jest pięć razy wyższa niż na tych, którzy go nie mają. Ta zmiana w założeniu miała zniechęcić do przyjmowania nadmiaru doktorantów lub zachęcić do hojniejszego przyznawania stypendiów. Tymczasem okazuje się, że liczba miejsc na studiach doktoranckich ledwie drgnęła. Np. na Uniwersytecie Warszawskim i na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu większość wydziałów nie zmieniła limitów. W roku akademickim 2014/15 na UW było 997 miejsc dla doktorantów, a w zbliżającym się – 1009, choć stypendiów nie przybyło” [Flis, Inwazja słabych doktorantów].

Ważne podmioty wciąż uznają obecne finansowanie za ułomne i niesprzyjające samym doktorantom. Chociażby rada naukowa Narodowego Centrum Nauki jesienią 2015 r. wydała w tej kwestii uchwałę: „Niedawno zmieniony algorytm finansowania uczelni wyższych nadal zachęca je do przyjmowania na studia trzeciego stopnia dużej liczby kandydatów. Niestety ze względu na masowy charakter tych studiów uczelnie nie zapewniają doktorantom zarówno dobrej opieki naukowej, jak i, co równie ważne, odpowiedniej liczby stypendiów” [źródło 11.]. W efekcie opisywanej masowości doprowadza się do inflacji dyplomów, o czym na swoim blogu pisze prof. Piotr Stec, dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego: „Jednocześnie aspiracje magistra czy licencjata dowolnego kierunku wykraczają poza karierę referenta w banku czy urzędzie. Trzeba się więc wyróżnić, robiąc kolejne stu75

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

dia, »podyplomówki« czy doktorat. Ten ostatni staje się coraz bardziej popularny jako dowód »burżuazyjnego szlachectwa« (…) czy kolejny »papier« mający zwiększyć szanse na rynku pracy. Studia doktoranckie stają się kolejnym szczeblem kariery, zaś uczelnie »punktowane« od liczby wypromowanych doktorów z radością patrzą na rosnące szeregi kandydatów na studia trzeciego stopnia” [źródło 12.].

Widać wyraźnie, że pozornie szczegółowe i techniczne zmiany w procedurach rekrutacyjnych (np. otwarcie się na większą liczbę chętnych niż wcześniej przy jednoczesnym utrzymaniu w ogóle społeczeństwa poziomu wiedzy czy umiejętności akademickich) mogą mieć skutki bardziej dalekosiężne niż zmiany na samych uczelniach. Mogą one częściowo wpłynąć na przemodelowanie struktury społecznej i spadek prestiżu wielu zawodów, zwłaszcza tych związanych z dużym kapitałem kulturowym.

Jak się okazuje, moment selekcji kandydatów na studia stwarza wiele okazji do nadużyć: brak troski o rzetelną i sprawiedliwą ocenę maturzystów czy licencjatów, obciążanie ich nadmiernymi opłatami, niewywiązywanie się z obietnic dotyczących prowadzenia kierunku wobec przyjętych studentów czy celowe opóźnianie wydania dyplomu w celu wstrzymania odpływu studentów. Ze względu na to, że podjęcie studiów jest dla wielu osób istotną decyzją życiową, nie można ignorować konsekwencji źle prowadzonej rekrutacji dla poszczególnych osób.

Z zebrania powyższych wątków debaty wynika także bardziej ogólny wniosek. Procedury rekrutacyjne w mikroskali ukazują makroproblemy: nierówności w dostępie do edukacji, spadek znaczenia wyższego wykształcenia, niedofinansowanie najbardziej prestiżowych instytucji edukacyjnych. Jednocześnie – z racji znaczącego wzrostu zainteresowania studiami wyższymi – sposób, w jaki uczelnie sprawdzają kandydatów na studia, sam w sobie staje się bardziej niż kiedyś zagadnieniem o istotnej randze dla opinii publicznej. Z jednej strony żąda się, aby rekrutacja była sprawiedliwa i równościowa, z drugiej – by była efektywna finansowo, z trzeciej – by zapewniała odpowiedni poziom selekcji i gwarantowała kwalifikacje przyjętych studentów. Niestety, w systemie szkolnictwa wyższego, w ciągu mijającej dekady nieustannie i niekonsekwentnie, jeśli nie wręcz bezrefleksyjnie reformowanego, postulaty te stoją ze sobą w sprzeczności. Jednostkowa procedura okazuje się zatem delikatnym mechanizmem, którego modyfikowanie narusza działanie całej systemowej machiny. Jak temu zaradzić?

76

Po co nam rekrutacja?

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

Mimo że dużo dyskutuje się o formie rekrutacji, niewiele mówi się o jej sensie.

Nie zastanawiamy się, kogo przyjmować na studia, w jakiej liczbie, co chcemy uzyskać na końcowym etapie. Tymczasem bez refleksji nad fundamentami nie zdołamy przygotować optymalnej procedury kwalifikacyjnej. Podobnie brakuje całościowego spojrzenia w relacji do wcześniejszych etapów edukacji. Do czego mają prowadzić wcześniejsze „odsiewy” i jak się łączą z selekcją kandydatów na studia różnych stopni? Tego nie wiemy i, co gorsza, nawet o to nie pytamy.

Drugim istotnym postulatem, który wraca niemalże w każdej dyskusji o polskim szkolnictwie wyższym, jest istotne zwiększenie finansowania uczelni. Spychanie kosztów na kandydatów nie idzie w parze z pełnieniem misji publicznej, a jednocześnie pokazuje, jak bardzo uniwersytetom brakuje pieniędzy na wykonywanie najbardziej podstawowych zadań – koniecznych zresztą z punktu widzenia obecnego systemu, w którym bez studentów nie ma pieniędzy.

Monika Helak

77

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

Birecka M., Nieuczciwe praktyki prywatnych uczelni w Polsce, „Dziennik Gazeta Prawna”, 12 listopada 2013 r.

Flis D., Inwazja słabych doktorantów, „Gazeta Wyborcza”, 13 października 2015 r.

Kluska W., Niesprawiedliwość II stopnia, „Dziennik Bałtycki”, 28 lutego 2011 r.

List do redakcji autorstwa Luisa Alberto Villablanca Alvareza, Nauczyciel: Imbecyle trafiają na studia. Przepraszam, „Gazeta Wyborcza”, dodatek lubelski, 21 listopada 2013 r.

Mirowska-Łoskot U., Matura niekonstytucyjna? Obecny system nie zapewnia równych szans w rekrutacji na studia, „Dziennik Gazeta Prawna”, 21 września 2015 r.

Mirowska-Łoskot U., Maturzysta zapłaci 85 zł za rekrutację na studia, „Dziennik Gazeta Prawna”, 1 kwietnia 2014 r.

Panas R., Eksperyment na UMCS: Kto pierwszy, ten dostanie indeks, Lublin.naszemiasto.pl, 10 września 2013 r.

Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Jak instytucje publiczne wspierają doktorantów, Fundusz Pomocy Studentom, Warszawa 2016.

Trzcionkowski L., Niektórzy studenci nie powinni ukończyć gimnazjum. Odchodzę, „Gazeta Wyborcza”, dodatek lubelski, 20 listopada 2013 r.

Wittenberg A., Rekrutacja na studia. Tegoroczni maturzyści mają mniejsze szanse?, „Dziennik Gazeta Prawna”, 3 lipca 2014 r.

Wittenberg A., Uczelnie walczą o studentów: Indeks za maturę. Studia dla każdego, „Dziennik Gazeta Prawna”, 3 sierpnia 2015 r.

Wójcik K., Przy rekrutacji na studia nie zawsze liczy się wiedza, lecz wysoka średnia, „Rzeczpospolita”, 24 maja 2014 r.

Bibliografia

źródło 1. = Informacja o wynikach rekrutacji na studia na rok akademicki 2015/2016 w uczelniach nadzorowanych przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego, dostęp na: https://www. nauka.gov.pl/g2/oryginal/2015_12/86ce0a92bee8d1332b1a2c00f0ecf2ef.pdf. źródło 2. = Bakselerowicz P., Przyszły student medycyny koszony centylem, „Gazeta Wyborcza”, dodatek zielonogórski, 18 lipca 2015 r., dostęp na: http://zielonagora.wyborcza.pl/ zielonagora/1,35182,18383911,przyszly-student-medycyny-koszony-centylem-uniwersytet-zielonogorski.html#ixzz3tghUVJTi. źródło 3. = Śliwierski B., Jak utrudnić absolwentom wybór innej szkoły wyższej?, 5 września 2012 r., dostęp na: http://sliwerski-pedagog.blogspot.com/2012/09/jak-utrudnic-absolwentom-wybor-innej.html.

Materiały źródłowe ze stron internetowych uczelni

78

Puszka Pandory? O problemach z rekrutacją w przekazie medialnym w latach 2011-2015

źródło 4. = Baza jednostek i kierunków ocenionych w witrynie PKA, dostęp na: http:// www.pka.edu.pl/portfolio-item/baza-ocen. źródło 5. = Bakalarczyk R., Uniwersytet na procesie, „Nowy Obywatel” 2011, nr 1, dostęp na: http://nowyobywatel.pl/2011/01/27/uniwersytet-na-procesie/. źródło 6. = Fabisiak M., Uczelnie zarabiają na rekrutacji? „Nie powinno być tej opłaty”, „Wirtualna Polska”, 12 lipca 2015 r., dostęp na: http://wiadomosci.wp.pl/kat,1019393,title,Uczelnie-zarabiaja-na-rekrutacji-Nie-powinno-byc-tej-oplaty,wid,17680066,wiadomosc.html?ticaid=116533&_ticrsn=3. źródło 7. = informacje na witrynie Uniwersytetu Gdańskiego z 19 stycznia 2016 r., dostęp na: http://ug.edu.pl/rekrutacja/studia_i_i_ii_stopnia_oraz_jednolite_magisterskie/ rekrutacja_20142015/oplaty/oplata_rekrutacyjna. źródło 8. = Krzyśków M., Wiedzoodporni. Polskie uczelnie produkują analfabetów, „Bibuła.

Pismo Niezależne”, dostęp na: http://www.bibula.com/?p=28283. źródło 9. = postulaty antykryzysowe Komitetu Kryzysowego Humanistyki Polskiej, 3 lutego 2015 r., dostęp na: http://komitethumanistyki.pl/2015/02/03/postulaty-antykryzysowe/. źródło 10. = podsekretarz stanu w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego Włodzisław Duch, odpowiedź na interpelację 33684 w sprawie obniżających się kryteriów przyjęć na uczelnie wyższe, 10 sierpnia 2015 r., dostęp na: http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/ InterpelacjaTresc.xsp?key=27635E16. źródło 11. = stanowisko rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie finansowania doktorantów, załącznik do uchwały Rady NCN nr 79/2015 z 15 września 2015 r., dostęp na: http://ncn.gov.pl/sites/default/files/pliki/2015_09_16_stanowisko_Rady_NCN_ws_finansowania_doktorantow.pdf. źródło 12. = Stec P., Habilitacja – relikt przeszłości czy nadzieja przyszłości?, dostęp na: http://piotr-stec.pl/2013/02/10/habilitacja-relikt-przeszlosci-czy-nadzieja-przyszlosci/.

79

Kierunki orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej związanej z działalnością podmiotów prowadzących studia wyższe Niniejszy artykuł prezentuje wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczą różnych obszarów działalności uczelni w Polsce. Celem artykułu jest ukazanie wyroków i postanowień, które mogą posłużyć wszystkim zainteresowanym pełną realizacją prawa do informacji publicznej.

Dostępne obecnie narzędzia internetowe w znacznym stopniu ułatwiają przeprowadzenie kwerendy orzecznictwa z ostatnich lat, dotyczącego przedmiotowego zagadnienia.

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych [źródło: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.] umożliwia znalezienie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, które zapadały, począwszy od 2004 r., a także wybranych orzeczeń z lat wcześniejszych.

Pomimo kilku przyjętych i możliwych do zastosowania kryteriów wyszukiwania (szukane słowa, sygnatura, rodzaj orzeczenia czy symbol sprawy) zadanie odnalezienia orzeczeń, które swoim zakresem i treścią obejmowałyby tytułowe zagadnienie, okazało się czasochłonne (z uwagi na ilość rekordów proponowanych przez system), zaś – jak w przypadku każdego doboru i jego kryteriów – z ostatecznie przedstawioną próbą orzeczeń można polemizować. Na potrzeby niniejszego artykułu przyjęto, iż prezentowane wybrane wyroki i postanowienia dotyczyć będą okresu ostatnich pięciu lat i ukazywać kierunki orzecznictwa, w jakich ewoluuje rozumienie „dostępu do informacji publicznej” w kontekście funkcjonowania uczelni.

Przegląd orzecznictwa pokazał ugruntowanie poglądu dotyczącego konieczności udostępniania informacji, które mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne przez szkoły wyższe (publiczne i w określonych przypadkach niepubliczne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [sygn. akt II SAB/Wa 869/15] w wyroku z 15 grudnia 2015 r. stwierdził: „uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki”, zaś „funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej”. Podobnie w wyroku z 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu [sygn. akt IV SAB/Po 140/15] zawarł stwierdzenie, iż „mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP – z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia – oraz art. 15 ust. 1 u.p.s.w. stanowiącego, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy, 80

Kierunki orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej...

że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy”.

W wielu orzeczeniach podkreślono również obowiązki rektorów uczelni. Wskazać tu można takie orzeczenia, jak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2015 r. [sygn. akt II SAB/Gd 15/15], w którym stwierdzono, iż „stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Oznacza to, że Rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej”, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2016 r. [sygn. akt IV SAB/Po 154/15], w którym skład orzekający wskazał, że „uznać należy, iż Rektor jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokumenty wytworzone przez organy mu podległe w związku z realizacją zadań publicznych uznać należy za dokumenty stanowiące informację publiczną”.

Znaleźć można orzeczenia odnoszące się do samej istoty prawa do informacji publicznej. W wyroku z 5 października 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [sygn. akt II SA/Kr 993/15] czytamy, iż „prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji)”.

W orzeczeniach przywołanych poniżej znajduje się również omówienie charakteru informacji publicznej. I tak kolejno: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 października 2014 r. [sygn. akt II SAB/Ol 100/14] odnajdujemy stwierdzenie: „Oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2, organ winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to dotyczy tylko danych wrażliwych i nie niweczy przedmiotowego prawa, a jedynie je ogranicza”. W wyroku z 29 stycznia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [sygn. akt IV SAB/Po 91/14] za informację publiczną uznano „treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebę81

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

dące organami administracji publicznej, a także treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy”. W przywoływanym wcześniej wyroku [sygn. akt II SA/Kr 993/15] sąd stanął na stanowisku, iż „informacja publiczna dotyczyć musi bowiem jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności. Nie wszystko, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej”.

Ważne stwierdzenie określające wzajemną relację zasady jawności oraz ochrony prywatności w odniesieniu do możliwości realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej zawarte zostało w wyroku z 18 grudnia 2015 r. [sygn. akt V SAB/Po 140/15]: „Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych”. Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny w jak największym stopniu dążyć do urzeczywistnienia prawa do dostępu do informacji publicznej, przy jednoczesnym dbaniu o inne dobra chronione. Dotyczy to również uczelni.

Dokonana ocena treści orzeczeń (wyrażona strzałką przy każdym z poszczególnych orzeczeń) odnosi się nie tylko do poglądów wyrażonych przez składy orzekające w odniesieniu do możliwości stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście funkcjonowania szkół wyższych w Polsce, ale również do możliwości potencjalnego powoływania się na nie w przypadku sporządzania uzasadnień ewentualnych skarg.

Niniejsze opracowanie, dzięki przedstawieniu wybranych fragmentów orzeczeń, ma zatem na celu pomóc wszystkim tym, którzy ustawę o dostępie do informacji publicznej wykorzystują w codziennej pracy.

W przytoczonych poniżej fragmentach oraz sentencjach orzeczeń sądów administracyjnych wykreślono informacje dotyczące składów orzekających i zasądzonych kosztów postępowania.

Wyroki przedstawione są chronologicznie. Wybrane zostały te orzeczenia, których tezy ocenić można jako pozytywne z perspektywy jednostek i podmiotów starających się uzyskać informację publiczną i mogące posłużyć jako argumentacja wszelkich pism zmierzających do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

82

Przegląd orzecznictwa

1

Sygnatura i data Sentencja

II SAB/Ol 100/14 – wyrok WSA w Olsztynie z 2014-10-30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (...) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi (…) na bezczynność Dziekana Wydziału w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dziekana Wydziału do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) – w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Najważniejsze tezy orzeczenia

rozstrzygnięcie korzystne dla skarżącego przegrana skarżącego

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści jednej losowo wybranej decyzji administracyjnej o przyjęciu na studia I stopnia, kierunek [...] w 2013 r. W ocenie Sądu, tak zredagowany wniosek, adresowany do dziekana konkretnego wydziału, w którym skarżąca domagała się udostępnienia treści jednej (dowolnie wybranej) decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia I stopnia, kierunek [...] w 2013 r., stanowi dostateczne zindywidualizowanie zakresu żądania, które winno skutkować przyjęciem, że żądanie to dotyczy informacji publicznej w rozumieniu powołanego wyżej art.

6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (...)

Nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowana informacja, jako dotycząca osoby fizycznej, nie należy do kategorii informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy – ust. 2 tego artykułu. Oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2, organ winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to dotyczy tylko danych wrażliwych i nie niweczy przedmiotowego prawa, a jedynie je ogranicza.

W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji, wobec czego Sąd uznał za zasadną skargę dotyczącą bezczynności organu i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

83

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

2

Sygnatura i data Sentencja

I SAB/Ol 103/14 – wyrok WSA w Olsztynie z 2014-12-02 (…) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (...) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi (…) na bezczynność Dziekana Wydziału w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny.

Najważniejsze tezy orzeczenia

84

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana (…) Szkoły A w udzieleniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści jednej losowo wybranej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyjęcia na studia. Żeby móc skutecznie zarzucać temu organowi bezczynność, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy na takim podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek udzielenia informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że szkoła wyższa (w tym niepubliczna), jako część systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujący zadania publiczne. Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania z zakresu władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne, to są one organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i ich działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że żądana informacja stanowi informację publiczną, i usunął stan bezczynności wraz z przekazaniem skargi do Sądu, gdyż odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej decyzją z dnia […], wysłaną stronie w dniu 20 sierpnia 2014 r. Skoro zaś organ wydał decyzję, to niezasadne jest twierdzenie, że wniosek skarżącego w ogóle do organu nie wpłynął. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi. Wskazać bowiem należy, że wprawdzie organ wydał przedmiotową decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w dniu 19 sierpnia, lecz nadał ją w urzędzie pocztowym w dniu 20 sierpnia. W tym samym dniu przesłał skargę wraz z aktami sprawy tut. Sądowi. Tak więc przed wniesieniem skargi, co z kolei nastąpiło 6 sierpnia 2014 r. (odpis skargi, akta sądowe), (…), którą to datę liczy się od dnia wniesienia skargi do organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, decyzja

Przegląd orzecznictwa

załatwiająca wniosek strony nie została wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż nie została jeszcze w tej dacie wydana. Zgodnie zaś z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia.

3

Sygnatura i data Sentencja

IV SAB/Po 91/14 – wyrok WSA w Poznaniu z 2015-01-29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (...) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi (…) na bezczynność Dziekana (...) Uniwersytetu (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dziekana (...) Uniwersytetu (...) do załatwienia wniosku (…) z dnia (...) września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (...)

Najważniejsze tezy orzeczenia

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność Dziekana [...], która to bezczynność polega na braku udostępnienia (…) informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku.

Skarżąca domagała się doręczenia jej kopii protokołu z posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] września 2014 r. i rekomendacji przygotowanej przez Komisję dla Rady Wydziału dotyczących konkursu otwartego na stanowisko adiunkta w Zakładzie [...], w którym brała udział, ogłoszonego 23 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2012.572) organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownikiem wydziału jest dziekan. Zgodnie z § [...] Statutu [...] konkurs na stanowiska pracownika naukowo-dydaktycznego ogłasza dziekan. On jest więc prawidłowo oznaczonym organem w przedmiotowej sprawie. (...)

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin „zadania publiczne” jest pojęciem szerszym od terminu „zadań władzy publicznej” (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowa-

85

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

nia ustawowe. Pojęcie „zadanie publiczne” użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia „zadanie władzy publicznej” użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane „zadanie publiczne” cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że Uniwersytet [...] jest uczelnią publiczną. (§ [...] Statutu [...] opublikowanego na stronie internetowej). Tak więc jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. 2012.572, zwanej dalej p.s.w.) uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki.

Uczelnie publiczne wykonują zadania publiczne z zakresu kształcenia (edukacja i nauka). Zgodnie z art. 92 ust. 1 p.s.w. działalność uczelni publicznej jest finansowana z dotacji budżetu państwa na zadania ustawowo określone oraz może być finansowana z przychodów własnych. Zgodnie z art. 93 i 94 p.s.w. z budżetu państwa finansowane są zadania uczelni związane z kształceniem studentów, w tym na wynagrodzenia pracowników. Pracownikami uczelni są nauczyciele akademiccy oraz pracownicy niebędący nauczycielami akademickimi. Nauczycielami akademickimi są pracownicy naukowo-dydaktyczni, pracownicy dydaktyczni, naukowi i dyplomowani bibliotekarze oraz dyplomowani pracownicy dokumentacji i informacji naukowej (art. 108 p.s.w.).

Pracownicy naukowo-dydaktyczni i naukowi są zatrudniani na stanowiskach profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, profesora wizytującego, adiunkta, asystenta (art. 110 ust. 1 p.s.w.). Zgodnie z art. 114 ust. 4 p.s.w. na stanowisku adiunkta może być zatrudniona osoba, która posiada co najmniej stopień naukowy doktora. Z uwagi na fakt, że stanowisko adiunkta jest stanowiskiem naukowo-dydaktycznym, adiunkt kształci i wychowuje studentów (art. 111 ust. 1 p.s.w.), wypełnia tym samym funkcje publiczne z

86

Przegląd orzecznictwa

zakresu kształcenia (edukacji i nauki), nadto jest na uczelniach publicznych wynagradzany ze środków publicznych, tym samym należy zaliczyć go do osób pełniących funkcje publiczne. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się zgodnie, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 19.04.2011 r., I OSK 125/11, 5.04.2013 r., I OSK 196/13). Nieprawidłowe było stanowisko zajęte przez organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro adiunkt nie posiada przymiotów władzy publicznej, jak np. rektor, który reprezentuje uczelnię na zewnątrz i kieruje jej działalnością, to nie stosuje się do niego przepisów u.d.i.p. Jak już bowiem wskazano wyżej, art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ogranicza się do władzy publicznej, a dotyczy również podmiotów wykonujących zadania publiczne, które jest pojęciem szerszym.

Z uwagi na powyższe, skoro uczelnia publiczna w zakresie realizacji zadań publicznych – edukacji – jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi i faktem dysponowania majątkiem publicznym. Stanowisko adiunkta jest stanowiskiem związanym z realizacją zadań publicznych uczelni i wynagradzanym ze środków publicznych, tym bardziej informacje związane z zatrudnianiem na tym stanowisku są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 c i d u.d.i.p., tj. informacją o przedmiocie działalności, kompetencjach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosiła o udostępnienie jej kopii protokołu z posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej i rekomendacji przekazanej Radzie Wydziału w sprawie dotyczącej wyboru na stanowisko adiunkta, w którym skarżąca brała udział. Organ odmówił skarżącej udzielenia informacji w tym zakresie, uznając, że nie jest to informacja publiczna. Poinformował skarżącą o przepisach regulujących przebieg konkursu, o składzie komisji i dokonaniu wyboru jednej z czterech kandydatek, z podaniem jej imienia i nazwiska, co nie satysfakcjonowało (…), tym bardziej że po zakończeniu konkursu otrzymała formularz zgłoszeniowy o innej treści niż ten, który otrzymała, przystępując do konkursu. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o któ-

87

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

rych mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2005 r. 132.1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Z uwagi na fakt, że ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. nie wprowadzono zmian we wszystkich regulacjach dotyczących naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w pkt 15 tej ustawy dodano pkt g do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Przepis ten, a w szczególności sformułowanie „w zakresie określonym w przepisach odrębnych”, w kontekście zmian dokonanych ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. i przepisów u.d.i.p., nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że informacją publiczną w zakresie naboru kandydatów na wolne stanowiska są tylko dane wyraźnie za taką informację uznane w odrębnych przepisach.

Przekładając to na stan faktyczny przedmiotowej sprawy, nie można zdaniem Sądu uznać, że informacją publiczną jest jedynie ogłoszenie o konkursie, tylko z tego powodu, że w świetle art. 118 a ust. 2 p.s.w. jedynie informację o konkursach ogłasza się publicznie. Podkreślić należy, że publiczne ogłoszenie o konkursie z tego przepisu jest konsekwencją narzucenia formy przeprowadzania konkursu jako otwartej, a więc skierowanej do szerokiego grona kandydatów, a nie ograniczeniem informacji kwalifikowanych jako publiczne.

Zdaniem Sądu przepis art. 6 ust. 3 lit g u.d.i.p. za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wskazane w przepisach odrębnych związane bezpośrednio z naborem na wolne stanowiska, a nie tylko te, które w odrębnych przepisach za takie informacje wprost są uznawane. Nie można pominąć bowiem również faktu, że przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacje publiczne i nie można wykluczyć, że dana informacja będzie stanowiła informację publiczną wskazaną w

88

Przegląd orzecznictwa

jednym, kilku lub żadnym z wymienionych w tym przepisie punktów. Istotne do oceny, czy dana informacja stanowi informację publiczną, ma dokonane na wstępie ustalenie, że dotyczy ona zadań publicznych podmiotów, które te zadania wykonują i korzystają w tym zakresie z publicznych pieniędzy. A taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Przebieg otwartego konkursu na stanowisko adiunkta na uczelni publicznej winien być przejrzysty, a temu służy udostępnienie jako informacji publicznej protokołu Komisji Rekrutacyjnej. To, że głosowanie Komisji odbywa się w trybie tajnym, nie oznacza, że protokół posiedzenia komisji również objęty winien być tajnością. Jak wynika z § [...] statutu [...] wyboru komisji dokonuje rada wydziału. Komisja, zgodnie z pkt 6 załącznika nr 2 do statutu, winna ustalić szczegółowe kryteria oceny przydatności kandydatów, dokonać ich oceny, zgodnie z warunkami konkursu, może przeprowadzić rozmowy kwalifikacyjne, powoływać recenzentów dorobku naukowego, a następnie podejmuje uchwałę w sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko, którego dotyczy konkurs, i przedstawia go właściwej radzie. Prace komisji dokumentuje się w protokole. Protokół jak i uchwała komisji są dokumentami wytworzonymi przez komisję powoływaną przez organ uczelni – radę wydziału – i pozostają w dyspozycji uczelni. Protokół obejmuje przebieg posiedzenia komisji, która dokonuje wyboru najlepszego kandydata na stanowisko pracownika naukowo-dydaktycznego, a uchwała – decyzję w sprawie przedstawienia konkretnego kandydata radzie wydziału. Następnie, zgodnie z § [...] statutu, rada wydziału rozstrzyga konkurs i przekazuje uchwałę w tej sprawie rektorowi, a rektor, zgodnie z art. 118 p.s.w., nawiązuje stosunek pracy z nauczycielem akademickim. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ani statut [...] czy też regulacje załącznika nr 2 do statutu nie przewidują możliwości odwołania się od wyników tego konkursu, a tym samym wykorzystania informacji zawartych w protokole czy uchwale rekomendującej wybranego kandydata do realizacji indywidualnych interesów kandydatów, którzy na to stanowisko nie zostali wybrani. To, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej występuje osoba, która zgłosiła swoją kandydaturę na to stanowisko, nie oznacza, że wniosek nie dotyczy sprawy publicznej. Przy uznaniu, że dana informacja ma charakter publiczny i tak jak w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wyboru najlepszego kandyda-

89

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

ta na stanowisko pracownika naukowo-dydaktycznego, pełniącego zadania publiczne w zakresie kształcenia studentów, a tym samym ma znaczenie nie tylko dla kontrkandydatów, ale większej ilości osób (m.in. studentów, innych pracowników uczelni), bez znaczenia pozostaje kwestia, czy z wnioskiem występuje osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem konkursu, czy też inny obywatel. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Organ, który posiada informację publiczną, wytworzył ją, ma obowiązek jej udostępnienia wnioskodawcy bez względu na to, czy ma on interes prawny lub faktyczny do jej otrzymania. Podkreślić należy, że informacja protokołu posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej przeprowadzającej konkurs na stanowisko adiunkta na uczelni publicznej dotyczy sfery faktów i ma charakter publiczny. Wytworzona bowiem została w toku realizacji zadań publicznych (zatrudnienia najlepszego kandydata na stanowisko naukowo-dydaktyczne, wynagradzanego ze środków publicznych) przez właściwy organ, jakim jest komisja rekrutacyjna powołana przez radę wydziału. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. uczelnia publiczna jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zarówno dlatego, że wykonuje zadania publiczne, jak i dlatego, że dysponuje majątkiem publicznym.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a także treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Organ w odpowiedzi na skargę, powołując się na wyrok NSA z 30.12.2012 r.

(IOSK 1696/12) i uznając, że skoro skarżąca występuje we własnej sprawie,

90

Przegląd orzecznictwa

to nie ma podstaw do zaspokojenia jej żądania w trybie u.d.i.p., nie zwrócił uwagi na to, że stanowisko wyrażone w tym wyroku NSA zakładało, że przedmiotem wniosku jest kwestia mająca jedynie charakter indywidualny, pozostająca bez znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Wybór na stanowisko pracownika naukowo-dydaktycznego uczelni publicznej spośród kandydatów, którzy zgłosili się do konkursu otwartego, jest sprawą publiczną, a nie indywidualną sprawą kandydatów na to stanowisko.

4

Sygnatura i data Sentencja

II SAB/Gd 15/15 – wyrok WSA w Gdańsku z 2015-03-25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (...) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi (…) na bezczynność Rektora (…) w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.

Najważniejsze tezy orzeczenia

Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że Rektor (…), w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy).

Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Uniwersytet, zgodnie z art. 12 w zw. z art. 252 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), jest publiczną osobą prawną, wykonującą zadania publiczne, a jego organy wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym.

91

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

Organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym.

Kwestia statusu publicznej szkoły wyższej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej była już przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wskazano, że organy uniwersytetu wykonują zadania publiczne i są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Oznacza to, że Rektor kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/04, ONSAiWSA 2007/1/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 77/12, https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie nie jest również sporne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy, albowiem dotyczy wprost wydatkowania przez Rektora (…) środków publicznych w ramach zawieranych przez niego umów, zobowiązań i wydatków.

Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie

92

Przegląd orzecznictwa

dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, LEX nr 291357; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

5

Sygnatura i data Sentencja

IV SAB/Po 48/15 – wyrok WSA w Poznaniu (nieprawomocny) z 2015-06-10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (...) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na bezczynność Rektora (…) w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora (…) w P. do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia (...) R. W. o udzielenie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. za wyjątkiem pytań zawartych w części II pisma z 17 lutego 2015 r. tiret 1, 2, 3; 2. stwierdza, że bezczynność określona w pkt 1 wyroku nie miała charakteru rażącego.

Najważniejsze tezy orzeczenia

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Rektora (…) w P. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji wskazanych we wniosku z dnia 17 lutego 2015 r. Na wstępie należy wskazać, iż (…) jest uczelnią publiczną, a jej organy wykonują

93

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym. Wobec tego Rektor tej uczelni na podstawie art. 4 ust. w pkt. 1 i 5 u.d.i.p. (przy założeniu, iż żądana informacja mieści się zakresie informacji publicznej określonej w u.d.i.p. – o czym poniżej) co do zasady jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, iż skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do (…) a nie do jej Rektora, nie spowodowało braku możliwości nadania wnioskowi o udzielenie informacji publicznej jak i samej skargi właściwego biegu. Ponadto Rektor jako organ zobowiązany nie kwestionuje faktu, iż pismo z dnia 2 marca 2015 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do udzielenia informacji publicznej zostało sporządzone w jego imieniu. Tym samym wadliwe wskazanie w skardze (…) zamiast jej Rektora nie oznacza, iż skarga winna być tylko z tego powodu oddalona. (...)

Pojęcie „informacji publicznej” ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy „sprawy publicznej” w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe wyklucza uznanie za informację publiczną zakres pytań zawartych w części II pisma z dnia 17 lutego 2015 r. tiret 1, 2, 3. Pytania te dotyczą bowiem zamiaru (a nie faktu) wykonania wyroków zapadłych między skarżącym i organem i nie do-

94

Przegląd orzecznictwa

tyczą sprawy publicznej, lecz są bezpośrednio związane z procesem cywilnym między skarżącym a Rektorem. Mając powyższe na uwadze, należy również wskazać, iż Rektor w swojej odpowiedzi nie ustosunkował się do wniosku, który w swej treści zawierał szereg oddzielnych pytań. Skoro wniosek dotyczy szeregu kwestii, organ powinien szczegółowo odnieść się do każdego z nich, tym bardziej iż co do części zagadnień nie można uznać argumentacji zawartej w odpowiedzi za wystarczającą, gdyż wbrew stanowisku organu nie dotyczą one zamiarów, lecz faktów.

Mając wszystko to na uwadze, należało stwierdzić, iż Rektor (…), załatwiając jedynie częściowo wniosek Skarżącego z 17 lutego 2015 r. w zakresie pytań zawartych w części II pisma z dnia 17 lutego 2015 r. tiret 1, 2, 3, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku w pozostałej części. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust.

2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wszystkie te terminy upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi oraz wydania wyroku.

6

Sygnatura i data Sentencja

IV SAB/Wr 182/15 – postanowienie WSA we Wrocławiu z 2015-10-05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (...) na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Fundacji (...) z/s w W., na bezczynność Rektora (…) we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne (…)

Najważniejsze tezy orzeczenia

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicz-

95

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

nymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach udostępnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Rektor (…) we W. jako podmiot reprezentujący uczelnię wyższą wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym, zobowiązany był do udostępnienia – żądanej przez skarżącą – informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że informacja publiczna została przez organ udostępniona niezwłocznie po skierowaniu do tego podmiotu skargi na bezczynność, której wyłączną przyczyną – jak podaje organ – było niedopatrzenie. (...)

7

Sygnatura i data Sentencja

II SA/Kr 993/15 – wyrok WSA w Krakowie z 2015-10-05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (...) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi (…) na decyzję Rektora (...) w K. z dnia 22 czerwca 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu (...)

Najważniejsze tezy orzeczenia

96

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżąca wnioskiem z dnia 8 maja 2015 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imion i nazwisk studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko-łemkowskiego dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w latach akademickich 2007-2014. Organy administracyjne, rozpoznając niniejszy wniosek, stanęły na stanowisku, iż informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawczyni, nie należy do kategorii spraw publicznych i podlega ochronie jako dobra osobiste. To stanowisko podziela także w całości Sąd orzekający.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje

Przegląd orzecznictwa

ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art.

61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizacją powyższego przepisu jest właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot „w szczególności”. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia „informacja publiczna”. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02; za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s.

28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzo-

97

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

nych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W kontekście powyższych wywodów należy ponownie przytoczyć treść wniosku skarżącej, w którym wnosi o wskazanie, podanie imion i nazwisk studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć z języka rusińsko-łemkowskiego dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w latach akademickich 2007-2014.

W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Jak wyżej wywiedziono, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczyć musi bowiem jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności. Nie wszystko, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej.

W tym miejscu należy podkreślić, że dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych) i mieszczą się w zakresie „pojęcia do prywatności”. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odpowiadając zatem na zarzut skargi, można wskazać, że pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika z obydwu wymienionych ustaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego „obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie koniecz-

98

Przegląd orzecznictwa

ne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w której figurują określone dane osobowe.

Jednocześnie brak jest też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej” (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06). Z kolei treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie i enumeratywnie określa sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności, stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13).

99

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

8

Sygnatura i data Sentencja

I OSK 2153/14 – wyrok NSA z 2015-11-25 Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora (…) w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 159/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Rektora (…) w Szczecinie z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Najważniejsze tezy orzeczenia

100

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone uregulowania uzasadniają stanowisko, że każdy uczestnik (destynatariusz) publicznego zakładu administracyjnego, np. szkoły wyższej, a więc i doktorant, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych lub wykonujący pewne zadania w imieniu zakładu administracyjnego, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, także prywatne czy objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne.

Identyczne stanowisko w odniesieniu do kontrahentów zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12. Spotkało się ono z aprobatą w literaturze przedmiotu – zob. Gajewski S., Jakubowski A., Glosa do tego wyroku, ST 2013, nr 9, s. 84 i n.

Skoro doktorantka (…) jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, to nie było potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, a zatem nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi. W kontekście tej podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 1 skargi kasacyjnej Rektora (…) w Szczecinie stwierdzić należy, że nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej wskazanie tylko i wyłącznie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc przepisów art. 145-151 p.p.s.a. Wymienione przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej

Przegląd orzecznictwa

w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

9

Sygnatura i data Sentencja

II SAB/Wa 869/15 – wyrok WSA w Warszawie z 2015-12-15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (...) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi (…) na bezczynność Komisji Rekrutacyjnej (...) Uniwersytetu (...) w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia (...) lutego 2015 r. 1. zobowiązuje Komisję Rekrutacyjną (...) Uniwersytetu (...) w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego (…) z dnia (...) lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Najważniejsze tezy orzeczenia

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z pózn. zm.), ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że użyte w ustawie określenia oznaczają: uczelnia niepubliczna – uczelnię utworzoną przez osobę fizyczną albo osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną.

Uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (por. postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn.

V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotnym jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie.

Uczelnia niepubliczna, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. I SA 2521/00; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

101

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

Fakt wykonywania zadań publicznych przez uczelnię niepubliczną, a w szczególności podejmowanie działań związanych z rekrutacją studentów lub doktorantów, przesądza, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje stanowisko Komisji, że rekrutacja na studia doktoranckie nie była finansowana z środków Skarbu Państwa.

Stosownie do treści art. 196 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wyniki rekrutacji na studia doktoranckie są jawne.

Podkreślić jednak należy, że skarżący, żądając udostępnienia informacji publicznej, odwołał się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z powyżej przytoczonym przepisem.

Jak wynika z udzielonej skarżącemu odpowiedzi, przekazano mu tzw. „listę rankingową” po zanonimizowaniu danych osobowych wszystkich kandydatów.

Podkreślić należy niekonsekwencję w działaniu Komisji, która z jednej strony twierdzi, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej, z drugiej strony udostępnia mu powyżej określoną listę, po uprzednim jej zanonimizowaniu.

Podejmując czynności związane z wnioskiem skarżącego, Komisja całkowicie pominęła art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

102

Przegląd orzecznictwa

10

Sygnatura i data

IV SAB/Po 140/15 – wyrok WSA w Poznaniu z 2015-12-18 z uwzględnieniem treści postanowienia z dnia 27 stycznia 2016 (IV SAB/Po 154/15)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (...) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (…) na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. (...) w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu im. (...) w P. do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmującego: a) podanie wysokości dodatku funkcyjnego, jaki otrzymuje (…) z Wydziału (...) (...) z tytułu pełnienia funkcji „p.o. Dziekana” Wydziału (...) (...) w K.; b) doręczenie nieanonimizowanej kopii (skanu) wydanego przez Prokuraturę Rejonową (...) postanowienia z dnia (...) listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, które było prowadzone przeciwko Dziekanowi Wydziału (...) (...) wraz z uzasadnieniem, jakie wpłynęło do Rektora; c) doręczenie kopii (skanu) opinii prawnej sporządzanej dla Rektora (...), prodziekana Wydziału (...) (...) z czerwca 2014 w sprawie jakoby błędnie wykazanych przez (…) nadgodzin; 2. oddala skargę w zakresie żądania doręczenia skanu (kopii) powołania (…) z Wydziału (...) (...) na funkcję „p.o. Dziekana” Wydziału (...) (...) w K.; 3. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu im. (...) w P dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w pkt. 1; 4. stwierdza, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Najważniejsze tezy orzeczenia

Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SAB/Po 55/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.

103

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

pl; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). (...)

W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP – z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia – oraz art. 15 ust. 1 u.p.s.w. stanowiącego, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy, że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy. (...)

Wobec powyższego uznać należy, iż Rektor jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokumenty wytworzone przez organy mu podległe w związku z realizacją zadań publicznych uznać należy za dokumenty stanowiące informację publiczną (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SAB/Po 55/10, publ. CBOSA; dotyczący tych samych stron postępowania, a więc skarżącego i Rektora).

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny sprawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy część wnioskowanych przez skarżącego w mailu z dnia 30 grudnia 2014 r. informacji stanowi informację publiczną. W ocenie Sądu

104

Przegląd orzecznictwa

orzekającego w świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Rektor jest organem zobligowanym co do zasady do udzielania informacji publicznych. Niespornym jest także, że Rektor jest w posiadaniu informacji, których skarżący domaga się w mailu z dnia 30.12.2014 r. Spór dotyczy tego, czy informacje te – a mianowicie: 1) wysokość dodatku funkcyjnego, jaki otrzymywał (…) w ramach pełnienia funkcji Dziekana Wydziału (…) w K.; 2) postanowienie o umorzeniu postępowania prokuratorskiego, które było prowadzone przeciwko Dziekanowi [...] w K. przez Prokuraturę Rejonową [...] z zawiadomienia Rektora [...]; 3) opinia prawna (…) – posiadają status informacji publicznej. Odnosząc się do kwestii, czy wysokość dodatku funkcyjnego, jaki otrzymywał (…) w ramach pełnienia funkcji Dziekana (…) w K., stanowi informację publiczną, rację ma Rektor, wskazując, że w myśl art. 151 ust. 3 u.p.s.w. w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych. Przyjmuje się, że nie istnieje obowiązek publikowania danych o wynagrodzeniach osób pełniących w/w funkcje, lecz informacja o nich musi być udostępniona na żądanie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku organu nie oznacza to jednak, że wynagrodzenie osób niewskazanych w art. 151 ust. 3 u.p.s.w. podlega ochronie, a ustawa o dostępie do informacji publicznej, na mocy art. 1 ust. 2 u.p.s.w., nie znajduje do nich zastosowania.

W ocenie Sądu orzekającego wysokość dodatku funkcyjnego w publicznej szkole wyższej stanowi informację publiczną. Informacja ta bowiem dotyczy instytucji i osób publicznych, a dodatek funkcyjny jest finansowany ze środków publicznych. Nie ma więc żadnych przesłanek przemawiających za nieujawnianiem tego typu informacji. W drodze analogii należy wskazać, że przyjmuje się, iż dane w przedmiocie wysokości wynagrodzeń prokuratorów, w tym zwłaszcza zajmujących stanowiska kierownicze i funkcyjne, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30.05.2014 r. o sygn. IV SAB/Wr 44/14, publ.

CBOSA). Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne

105

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W zakresie tym niewątpliwe mieszczą się dane o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., II SAB/Gd 9/13, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić należy, iż skarżący domagał się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez p.o. dziekana, a nie na temat normatywnych zasad ustalania jego wymiaru (dostępnych dla każdego po zapoznaniu się z treścią odpowiednich aktów prawnych). (...)

Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną, przyjmując, że udostępnienie zbioru żądanych przez wnioskodawcę orzeczeń administracyjnych (...) wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów oraz ich zanonimizowania. Niewątpliwie samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach.

W takich okolicznościach organ winien ocenić konieczność dokonania przez organ anonimizacji i jej sposób oraz zakres, z uwzględnieniem tego, czy nie

106

Przegląd orzecznictwa

niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Nie można natomiast podzielić poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia „przy okazji” udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. (...)

Natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13, LEX nr 1375651).

W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP – z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem

107

Pozyskiwanie informacji o działaniu monitorowanych podmiotów

władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia – oraz art. 15 ust. 1 u.p.s.w. stanowiącego, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy, że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy.

W tym miejscu wskazać również należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto w myśl art. 6 ust. 4 lit. c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Wobec powyższego uznać należy, iż Rektor jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokumenty wytworzone przez organy mu podległe w związku z realizacją zadań publicznych uznać należy za dokumenty stanowiące informację publiczną (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SAB/Po 55/10, publ. CBOSA; dotyczący tych samych stron postępowania, a więc skarżącego i Rektora). (...)

Pamiętać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Rektora w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność ta w ocenie Sądu miała miejsce, gdyż Rektor poinformował jedynie pismem (mailem) wnioskodawcę, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ nie wydał więc ani decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, ani też jej nie udzielił, co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności.

Działanie Rektora należałoby uznać za poprawne w sytuacji, gdyby w rzeczywistości żądana informacja była pozbawiona waloru informacji publicznej.

Ponieważ jednak w ocenie Sądu posiada ona taki walor, Rektor w ponownym postępowaniu powinien dokonać analizy przedmiotowych informacji pod kątem możliwości ich udostępnienia i albo wydać decyzję odmawiającą udzie-

108

Przegląd orzecznictwa

lenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., albo w ustawowym terminie udostępnić tę informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej. Organ, nie udostępniając tej informacji lub nie wydając decyzji odmawiającej udzielania informacji publicznej, popadł w zwłokę (zob. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 55/10). W świetle przepisów u.d.i.p., a konkretnie art. 13 ust.

1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego („każdego”) następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, nie przesądzając o zasadności wniosku skarżącego, uznał, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku.

Przedstawiona powyżej treść orzeczeń została zanonimizowana w znacznie większym stopniu niż przed ich publikacją w bazie orzeczeń.

Katarzyna Julia Furman

109

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia W ramach realizowanego przez Watchdog.edu.pl monitoringu uczelni prowadzących rekrutację na studia drugiego i trzeciego stopnia zbadano proces rekrutacyjny w 30 szkołach wyższych. W wypadku prawie wszystkich uczelni stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym bądź Kodeksu postępowania administracyjnego. W wielu wypadkach stwierdzono też stosowanie przez uczelnie w procesie rekrutacji mechanizmów silnie dyskryminujących absolwentów innych uczelni.

Analizie poddano: – uchwały rekrutacyjne senatów uczelni obowiązujące podczas rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia, które rozpoczęły się w roku akademickim 2014/2015 i 2015/2016, – inne dokumenty, które miały wpływ na charakter i przebieg egzaminów na drugi i trzeci stopień studiów (regulamin rekrutacji, zarządzenia rektora, uchwały rad wydziałów), – dokumenty powołujące odpowiednie komisje rekrutacyjne w latach 2014 i 2015, – protokoły z posiedzeń komisji rekrutacyjnych i protokoły z przeprowadzonych rozmów kwalifikacyjnych z rekrutacji na rok 2014/2015, – decyzje kończące postępowanie rekrutacyjne związane z naborem kandydatów na rok akademicki 2014/2015 (wzór decyzji lub przykłady pozytywnej i odmownej decyzji po uprzedniej anonimizacji danych osobowych kandydatów).

Materiały zostały przekazane przez uczelnie w ramach udostępnienia informacji publicznej. Poddano je analizie pod kątem zgodności z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. [DzU z 2012, poz. 572 z późn. zm., dalej jako PSW] oraz Kodeksem postępowania administracyjnego [DzU z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.]. Poza uczelnianymi przepisami odnoszącymi się do rekrutacji na wszystkie kierunki studiów drugiego i trzeciego stopnia analizie poddano także te przepisy i dokumenty, które dotyczyły dwóch wybranych przez zespół Watchdog.edu. pl kierunków studiów drugiego stopnia i jednego kierunku studiów trzeciego stopnia.

Zgodnie z PSW senat uczelni ustala w drodze uchwały warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów. Kwestie szczegółowe są często ustalane w zarządzeniach rektorów. Jednak na paru uczelniach rektorzy wkraczali wyraźnie w sferę zastrzeżoną dla senatów uczelni. Na przykład na [przypadek uczelni 071-E] rektor określał „ramowy termin rekrutacji na studia wyższe” (a więc „termin rozpo110

Stosowanie PSW 1. Podejmowanie decyzji przez niewłaściwe organy

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

częcia i zakończenia rekrutacji”, o którym mowa w PSW). Na tej samej uczelni rektor w zarządzeniu określał m.in. warunki przystąpienia do rekrutacji czy przebieg postępowania kwalifikacyjnego – czyli warunki i tryb rekrutacji, których określenie PSW zastrzega do kompetencji senatu.

W kilku wypadkach decyzje dotyczące rekrutacji podejmowały niewłaściwe organy. Na [przypadek uczelni 016-A] wydziałowa komisja rekrutacyjna ds. studiów doktoranckich nie podejmuje decyzji w sprawie przyjęcia kandydata na studia, ale jedynie wnioskuje w tej sprawie do rektora. Na [przypadek uczelni 097-C] oraz [przypadek uczelni 079-B] decyzje w sprawie odwołań kandydatów na studia doktoranckie podejmuje wprawdzie rektor, ale same odwołania składa się do uczelnianej komisji rekrutacyjnej – o której obecne PSW w zakresie rekrutacji na studia doktoranckie nie wspomina (jest to prawdopodobnie relikt uregulowań PSW, które przestały obowiązywać 1 października 2011 r.). Z kolei na [przypadek uczelni 096-B] decyzję dotyczącą kwalifikacji na studia II stopnia w zakresie zwolnienia z egzaminu na podstawie średniej ocen podejmował przewodniczący uczelnianej komisji rekrutacyjnej, co jest naruszeniem art. 169 ust. 10 PSW, który określa, że rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne.

Na [przypadek uczelni 097-C] uczelniana komisja rekrutacyjna ustaliła zasady rekrutacji kandydatów na I rok studiów stacjonarnych drugiego stopnia dotyczących dwóch specjalności. Jak określono w protokole: „kandydatów na te specjalności nie będzie obowiązywać pisemny egzamin testowy. Kandydaci ci będą podlegać rozmowie kwalifikacyjnej przeprowadzonej w języku angielskim”. Ustalenie to stanowiło naruszenie art. 169 ust. 2 ustawy. Po pierwsze, komisja naruszyła kompetencję senatu, który jako jedyny na uczelni jest uprawniony do ustalania warunków i trybu rekrutacji. Po drugie, przekroczono o ponad dziewięć miesięcy ustawowy termin dokonania ewentualnych zmian odnośnie do warunków i trybu rekrutacji (zmiany dokonano w marcu w roku, w którym była przeprowadzana rekrutacja).

2. Powoływanie komisji rekrutacyjnych

W paru wypadkach komisje rekrutacyjne zostały powołane niezgodnie z PSW. Dotyczy to komisji rekrutacyjnych ds. studiów doktoranckich, które zgodnie z art.

196 ust. 3 powołuje kierownik jednostki organizacyjnej uczelni (najczęściej dziekan wydziału). W wypadku [przypadek uczelni 024-F] czyni to jednak rada wydziału, a w wypadku [przypadek uczelni 104-G] – rada wydziału na wniosek dziekana. Z kolei na [przypadek uczelni 097-C] komisja została powołana przez rektora.

111

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

W wielu wypadkach (zarówno rekrutacji na studia drugiego, jak i trzeciego stopnia) trudno orzec, czy komisje rekrutacyjne zostały powołane prawidłowo. Jako dokumenty powołujące składy komisji często przekazywano nam dokumenty tylko informujące o składzie. Nie były one sporządzane na potrzeby udostępnienia nam tej informacji, ale np. przekazane przed rekrutacją przez wydział rektorowi (w jednym wypadku była to „propozycja” przekazana przez prodziekana prorektorowi).

Tymczasem dokument ze składami komisji powinien jednoznacznie wskazywać na wolę organu (np. dziekana) powołującego komisje. W brzmieniu takim jak wcześniej wspomniany (tylko informacja z wymienieniem składu) można te dokumenty uznać po prostu za informacje na temat składów komisji powołanych przez niesprecyzowany organ (nie wiadomo, czy chodzi o rektora, dziekana, czy radę wydziału).

W jednym wypadku [przypadek uczelni 077-H] powołano uczelnianą komisję rekrutacyjną ds. studiów drugiego stopnia w sposób abstrakcyjny, nie wskazując jej członków.

W pojedynczych wypadkach nie określano też w uchwałach senatu kryteriów, którymi ma się kierować komisja przy kwalifikacji na studia, co stanowi naruszenie art. 169 ust. 2 PSW z powodu braku określenia warunków rekrutacji. Na przykład na [przypadek uczelni 088-H] w uchwale senatu przy jednym z analizowanych przez nas kierunków studiów drugiego stopnia podano informację „Konkurs dyplomów oraz rozmowa kwalifikacyjna”. Nie wskazano zatem kryteriów, którymi ma się kierować komisja rekrutacyjna przy kwalifikacji na studia. Nie określono też, czego dotyczyć będzie rozmowa kwalifikacyjna. Brak też było określenia punktacji przyznawanej za jeden (dyplom) i drugi (rozmowa kwalifikacyjna) czynnik brany pod uwagę przy ocenie kandydata.

3. Brak określenia kryteriów

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 43 ust. 2, 5 i 5a określa kategorie cudzoziemców (tj. osób niebędących obywatelami polskimi), którzy mogą podejmować kształcenie w szkołach wyższych na zasadach obowiązujących obywateli polskich, bez odrębnej podstawy w formie umów międzynarodowych, decyzji ministra czy rektora.

Większość uczelni respektowała ten zapis ustawy, określając w uchwałach rekrutacyjnych, że dotyczą one obywateli polskich i cudzoziemców, o których mowa powyżej.

Odwoływano się przy tym do powyższej, ogólnej formuły bądź określano te kategorie enumeratywnie, albo też wskazywano określone, właściwe ustępy artykułu 43.

4. Przyjmowanie cudzoziemców

112

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

W kilku wypadkach zapisy uchwały rekrutacyjnej sformułowano w sposób co najmniej mylący, sugerujący, że określone w niej zasady rekrutacji bądź w ogóle nie odnoszą się do cudzoziemców, bądź nie odnoszą się do niektórych kategorii uprawnionych cudzoziemców. Na przykład [przypadek uczelni 018-H] określiła, że „regulamin [rekrutacyjny] obowiązuje kandydatów na studia, będących obywatelami polskimi. Warunki przyjęcia obywateli innych krajów regulują odrębne przepisy”.

[Przypadek uczelni 071-E] ustalił, że „zasady przyjmowania na studia cudzoziemców niebędących obywatelami państw-członków Unii Europejskiej regulują odrębne przepisy”. [Przypadek uczelni 103-F] wskazała w uchwale na art. 43 ust. 2 PSW, pomijając ustęp 5 i 5a. [Przypadek uczelni 088-H] w uchwale dotyczącej rekrutacji na studia w roku akademickim 2014/2015 wskazał, że „do ubiegania się o przyjęcie na studia w trybie określonym niniejszymi zasadami są uprawnieni obywatele polscy”, w wypadku cudzoziemców odsyłając do przepisów PSW, rozporządzenia ministra i niesprecyzowanych odrębnych przepisów obowiązujących na tej uczelni. W kolejnej uchwale rekrutacyjnej poprawiono ten zapis, wskazując jednak tylko na cudzoziemców, o których mowa w art. 43 ust. 2 PSW. Zapisy powyższych uchwał były bądź niezgodne z PSW (jeśli były interpretowane przez władze uczelni jako podstawa do wyłączenia stosowania rzeczonych uchwał do określonych kategorii uprawnionych cudzoziemców), bądź mylące i wprowadzające w błąd powyższe osoby.

5. Nieuwzględnianie potrzeb osób niepełnosprawnych

Kilka badanych uczelni zignorowało w swoich uchwałach rekrutacyjnych konieczność uwzględnienia szczególnych potrzeb kandydatów na studia będących osobami niepełnosprawnymi. Wymóg ten określa art. 169 ust. 5 PSW w odniesieniu do dodatkowych egzaminów wstępnych na studia drugiego stopnia i art. 196 ust. 2 w stosunku do egzaminów na studia trzeciego stopnia. Częściej to naruszenie miało miejsce w wypadku rekrutacji na studia doktoranckie, co może wynikać z „niedoczytania” przez twórców senackich uchwał odesłania ustawowego („Przepis art. 169 ust.

5 stosuje się odpowiednio”).

Najczęściej naruszenie wymogu ustawowego polegało na całkowitym pominięciu w uchwale kwestii osób niepełnosprawnych. W jednym wypadku [przypadek uczelni 103-F], studia trzeciego stopnia) uwzględniono tylko studentów niepełnosprawnych ruchowo, pomijając to, że trzeba także wziąć pod uwagę potrzeby kan-

113

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

dydatów o innych niepełnosprawnościach, np. głuchoniemych podczas rozmowy kwalifikacyjnej czy niewidomych podczas egzaminu pisemnego.

W innym wypadku ([przypadek uczelni 071-E], studia trzeciego stopnia) wprost zakwestionowano przepisy PSW. Odpowiednia uchwała senatu pominęła potrzeby osób niepełnosprawnych, natomiast rektor w swoim zarządzeniu w sprawie zasad rekrutacji na studia doktoranckie (notabene wkraczającym w kompetencje senatu w zakresie określenia warunków rekrutacji, o czym wcześniej) określił, że: „Zgodnie z zasadą równych praw i obowiązków, kandydaci będący osobami niepełnosprawnymi, którzy chcą studiować na studiach doktoranckich, podlegają tej samej procedurze rekrutacyjnej, co pozostali kandydaci”.

Uczelnie, które w uchwałach uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych, prawie zawsze robiły to w sposób bardzo ogólny, np. powtarzając zapis ustawowy. Nie wskazywano, w jakiej formie ma przebiegać to uwzględnienie potrzeb – np. przedłużenia czasu trwania egzaminu (określając, o ile można go przedłużyć), wsparcia asystenta (np. tłumacza języka migowego lub lektora), zastosowania pisma Braille’a itp. Nie pozwoliło to zweryfikować, na ile stosowane na uczelniach zmiany form egzaminów biorą faktycznie pod uwagę specyficzne potrzeby osób niepełnosprawnych.

Podczas procesu rekrutacyjnego na prawie wszystkich badanych uczelniach naruszano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego odpowiednie stosowanie odnośnie do decyzji w sprawie przyjęcia na studia wynika z art. 207 ust. 1 PSW. Zgodnie z orzecznictwem NSA „nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają” [wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r., sygn. I SA 2521/00]. Dotyczy to także decyzji wydawanych przez komisje rekrutacyjne. W szczególności ma tu zastosowanie art. 107 §1 k.p.a. określający składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Analiza przesłanych nam przykładowych decyzji, a także wzorów decyzji, będących czasem załącznikami do uchwał senatów, stawia pod znakiem zapytania znajomość tych przepisów nie tylko przez komisje rekrutacyjne zdecydowanej większości szkół wyższych, ale także władze i służby prawne uczelni.

114

Stosowanie k.p.a.

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

1. Podanie podstawy prawnej decyzji

Komisja powinna podać podstawę prawną, tj. wskazać przepisy, na podstawie których wydała decyzję. Wprawdzie w decyzjach zawsze taką podstawę podawano, ale często zawierającą różnego typu błędy: – powoływano się na błędny artykuł PSW, – wskazywano artykuł PSW bez określenia konkretnego ustępu, – nie wskazywano źródła publikacji ustawy, – powoływano się na uchwały senatu (podstawą prawną mogą być tylko przepisy prawa powszechnego).

2. Uzasadnienie faktyczne decyzji

Zgodnie z przytaczanym już art. 107 §1 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne. Ustalenia decyzji powinny umożliwiać ich kontrolę i weryfikację w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać motywy, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu danej decyzji, a ich brak skutkuje wadliwością decyzji [odnośnie do decyzji komisji rekrutacyjnych por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 grudnia 2008, sygn. akt II SA/Bd 867/08].

Na paru uczelniach komisje nie zamieszczały w ogóle uzasadnienia faktycznego. W większej liczbie wypadków uzasadnienie faktyczne miało często charakter zbyt ogólny. Na przykład komisja rekrutacyjna na studia trzeciego stopnia na [przypadek uczelni 097-C] ograniczyła się jedynie do podania ogólnej liczby punktów uzyskanej przez kandydata. Tymczasem w uchwale rekrutacyjnej senatu uczelni określono dwie składowe punktacji ogólnej: ocenę złożonych dokumentów (35 pkt.) oraz rozmowę kwalifikacyjną (30 pkt.). W uchwale szczegółowo określono także składniki każdej z tych składowych punktacji (bez doprecyzowania liczby punktów przypadającej na każdy ze składników). W związku z tym punktacja przedstawiona przez komisję w decyzji powinna uwzględniać co najmniej wyróżnienie punktacji tych dwóch składowych.

W decyzjach zdarzało się też podawanie liczby punktów, które uzyskał kandydat, przy jednoczesnym pomijaniu informacji o minimalnej liczbie punktów, która była potrzebna, by zakwalifikować się na studia (np. [przypadek uczelni 089-A], rekrutacja na studia drugiego i trzeciego stopnia, [przypadek uczelni 096-B], studia drugiego stopnia).

W [przypadek uczelni 104-G] (rekrutacja na studia drugiego stopnia) komisja ograniczyła się do podania ogólnego faktu niespełnienia warunku „posiadania dyplomu wskazanego w zasadach kwalifikacji na wyżej wymieniony kierunek studiów lub dyplomu innego kierunku, jeśli rozbieżności pomiędzy programami kierunku 115

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

ukończonego a wybranym przez kandydata kierunkiem nie przekroczyły 30 punktów ECTS”, nie umieszczając informacji o tym, ile punktów wyniosła rozbieżność w tym wypadku i w jaki sposób dokonano jej obliczenia.

Podane przypadki stanowiły naruszenie przepisów k.p.a., co wynika np. z orzeczenia WSA w Bydgoszczy odnoszącego się do podobnej sytuacji: „osoba, której odmówiono przyjęcia na studia, powinna mieć jasność zarówno co do kryteriów przyjęcia, jak i zasad obliczania punktacji, która decyduje o możliwości przyjęcia na dany kierunek, a czego zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało. (…) pominięcie w uzasadnieniu decyzji analizy i sposobu wskazanego wyliczenia punktacji spowodowało niemożność dokonania jego oceny w toku postępowania administracyjnego” [wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 grudnia 2008, sygn. akt II SA/Bd 867/08].

Decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne, w którym komisja wyjaśnia podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa zastosowanych w danej sytuacji i odniesieniem ich do stanu faktycznego. W kilku wypadkach komisje całkowicie pominęły podanie uzasadnienia prawnego.

3. Uzasadnienie prawne decyzji

W pojedynczych wypadkach zdarzało się też nieprawidłowe odstąpienie od uzasadnienia faktycznego i prawnego z jednoczesnym powołaniem się na przepis art. 107 §4 k.p.a., który daje taką możliwość, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, czyli w tym wypadku sytuacji, gdy o przyjęcie ubiegało się więcej kandydatów, niż jest miejsc. Wbrew temu warunkowi zdarzało się odstąpienie od uzasadnienia wpisane do wzoru decyzji pozytywnej, będącego załącznikiem do uchwały rekrutacyjnej senatu ([przypadek uczelni 104-G], studia trzeciego stopnia). Wydawano też takie decyzje w sytuacji, gdy kandydatów było więcej niż ostatecznie przyjętych ([przypadek uczelni 063-H], studia drugiego stopnia, [przypadek uczelni 121-E], studia trzeciego stopnia).

4. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji

Decyzje komisji jako organu kolegialnego powinny być, zgodnie z k.p.a., podpisane przez wszystkich członków komisji, którzy brali udział w ich podjęciu.

Brak odpowiednich podpisów stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., powodujące nieważność tak podjętej decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA „prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla stro-

5. Podpisywanie decyzji

116

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

ny postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja obarczona tym błędem podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego” [wyrok NSA z 3 marca 2015, sygn. akt II GSK 2438/13. Odnośnie do wymogu podpisania decyzji w wypadku komisji rekrutacyjnej zob. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1559/10].

Tymczasem w dwóch trzecich wypadków decyzje nie były podpisywane przez wszystkich członków komisji biorących udział w podjęciu decyzji w sprawie przyjęcia danego kandydata. Nie wynika to jednak tylko z ewentualnej niewiedzy członków komisji, ponieważ taki błąd zawierają także te wzory decyzji, które są załącznikami do uchwał senatu, a więc (można założyć) były opiniowane przez służby prawne uczelni. Decyzje są zazwyczaj podpisywane tylko przez przewodniczącego komisji.

W pojedynczych wypadkach: przez przewodniczącego i kierownika studium doktoranckiego [przypadek uczelni 108-H], przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego [przypadek uczelni 088-H] czy kilku członków komisji (np. trzech z siedmiu, [przypadek uczelni 104-G]).

Decyzje w większości wypadków nie zawierały też imion i nazwisk członków komisji rekrutacyjnej, co także stanowi naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego [w sprawie takiego wymogu odnośnie do decyzji rekrutacyjnej zob. wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1157/11].

Wskazane wyżej błędy w decyzjach komisji rekrutacyjnych mogą utrudniać kandydatom skuteczne odwołanie się od decyzji komisji, a przez to naruszają ich prawa jako strony postępowania administracyjnego.

6. Protokołowanie posiedzeń komisji

Komisje rekrutacyjne są zobowiązane do sporządzania protokołów z każdej czynności postępowania rekrutacyjnego mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 67 k.p.a. W wielu wypadkach komisje naruszały ten obowiązek. Nie sporządzano protokołów w ogóle lub sporządzano protokoły o treści zbyt ogólnej. Postępowano tak także w tych wypadkach, gdy treść decyzji w sprawie przyjęcia na studia zawierała wskazane wcześniej błędy. Oznacza to, że także na podstawie protokołu nie byłoby możliwe np. ustalenie motywów, którymi kierowała się komisja przy podejmowaniu danej decyzji, czy ustalenie, którzy członkowie 117

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

komisji byli obecni przy podejmowaniu danej decyzji [w sprawie roli protokołu w postępowaniu rekrutacyjnym por. wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2011, sygn. III SA/Kr 1350/10].

W kilku wypadkach w uchwałach rekrutacyjnych ograniczono kandydatom prawo wglądu do własnych prac z egzaminu wstępnego. Na przykład [przypadek uczelni 088-H] umożliwia to jedynie przez siedem dni od ogłoszenia wyników rekrutacji na studia drugiego stopnia. Jest to niezgodne z art. 73 §1 k.p.a., który przyznaje stronie postępowania administracyjnego (a takim jest postępowanie rekrutacyjne) prawo wglądu w akta sprawy bez ograniczeń, wprost wskazując na przysługiwanie tego prawa także po zakończeniu postępowania.

Z kolei Senat [przypadek uczelni 086-F] ustalił (studia drugiego i trzeciego stopnia), że prawo wglądu do karty egzaminacyjnej kandydat ma w terminie 14 dni od ogłoszenia listy rankingowej, tylko osobiście i bez prawa do zrobienia kopii – mimo że ten sam przepis k.p.a. wskazuje na prawo do sporządzania kopii i odpisów, a art. 32 k.p.a. określa, że strona może działać przez pełnomocnika. Także [przypadek uczelni 024-F] ustalił, że praca pisemna (rekrutacja na studia drugiego stopnia) może być udostępniona do wglądu wyłącznie jej autorowi.

7. Zapewnienie wglądu w akta sprawy

Najistotniejsze zastrzeżenia odnoszą się jednak paradoksalnie nie do oczywistych niezgodności z przepisami PSW i k.p.a., ale do uczelnianych regulacji, które wymykają się dotychczas uregulowaniom ustawowym, a skutkują często rażącą dyskryminacją studentów z innych uczelni.

Trwający już kilkanaście lat proces boloński służy realizacji idei Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego. Już w deklaracji bolońskiej (1999) jako jeden z celów przyjęto promowanie mobilności poprzez likwidowanie przeszkód utrudniających przemieszczanie się, co w wypadku studentów oznaczać miało dostęp do możliwości kształcenia na uczelniach krajów uczestniczących w tym procesie. Wprowadzenie systemu studiów dwustopniowych (a następnie trzystopniowych) miało m.in. umożliwić tzw. mobilność pionową studentów, to znaczy zmianę uczelni, a także kierunku studiów po zakończeniu pierwszego stopnia studiów.

Dyskryminowanie kandydatów z innych uczelni

118

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

1. Dyskryminowanie kandydatów z innych uczelni – studia drugiego stopnia

Znacząca część uczelni wprowadziła warunki przyjęć na studia drugiego stopnia, które trudno określić inaczej niż jako zakwestionowanie zasad procesu bolońskiego oraz drastyczną dyskryminację absolwentów innych uczelni.

[Przypadek uczelni 097-C] zarezerwował 80 proc. miejsc na wszystkich kierunkach studiów drugiego stopnia dla absolwentów studiów I stopnia tej uczelni, tylko na podstawie złożenia dokumentów. W wypadku gdy liczba chętnych absolwentów tej uczelni przekroczy ten limit, są oni w jego ramach przyjmowani na podstawie konkursu dyplomów – pozostali absolwenci tej uczelni ubiegają się o przyjęcie na studia na podstawie egzaminu razem z kandydatami z innych uczelni.

Z kolei [przypadek uczelni 096-B] zarezerwował 50 proc. miejsc dla absolwentów studiów licencjackich ubiegających się o przyjęcie na ten sam kierunek, który ukończyli na tej uczelni w kończącym się roku akademickim.

[Przypadek uczelni 103-F] podczas rekrutacji w 2014 r. zastrzegła 70 proc. miejsc dla absolwentów studiów pierwszego stopnia kontynuujących naukę na tej uczelni w kolejnym roku akademickim, pozostałe miejsca pozostawiając dla (jak to określono) „naboru powszechnego”. (Podczas rekrutacji w roku 2015 limit ten obniżono do 50 proc.).

[Przypadek uczelni 089-A] w wypadku niektórych kierunków także preferował swoich absolwentów, przyjmując jednak inne rozwiązanie. W pierwszej kolejności przyjmowani byli kandydaci, którzy ukończyli ten sam kierunek studiów na tej uczelni (czasami dopuszczano określone kierunki pokrewne) i uzyskali z toku studiów określoną średnią ocen (np. przynajmniej 3,8 lub 4,0).

[Przypadek uczelni 069-C] na jednym z analizowanych kierunków przyznał całkowite pierwszeństwo absolwentom tego kierunku na studiach pierwszego stopnia na tej uczelni. Z kolei [przypadek uczelni 087-G] przyznał pierwszeństwo swoim absolwentom z oceną będącą podstawą kwalifikacji nie niższą niż 3,5, a w wypadku kwalifikowania kandydatów tylko na podstawie kompletu dokumentów lub gdy wstęp na studia jest wolny – pierwszego dnia przyjmuje dokumenty tylko od absolwentów tej uczelni.

[Przypadek uczelni 111-C] na jednym z badanych kierunków przyznała absolwentom studiów licencjackich tego kierunku kontynuującym na nim naukę pierwszeństwo w przyjęciu na studia drugiego stopnia, o ile z toku studiów mieli średnią ocen przynajmniej 4,0. Pozostali konkurowali z absolwentami innych uczelni (oraz innych kierunków na badanej uczelni) na podstawie algorytmu bazującego na śred-

119

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

niej ocen ze studiów. Otrzymywali jednak przywilej w postaci podwyższenia średniej o 1 punkt za samą tzw. przynależność do „miejsca i kierunku ukończonych studiów”.

Natomiast inni absolwenci mieli obniżaną średnią w związku z ewentualną różnicą w efektach kształcenia na kierunku, który skończyli, i na kierunku prowadzonym przez wydział, na który aplikowali.

Powyższe przykłady pokazują, że część uczelni w pełni i bez żadnych ograniczeń wykorzystała lukę prawną pozostawioną w PSW. O ile w wypadku rekrutacji na studia trzeciego stopnia w ustawie wprowadzono wymóg przeprowadzenia konkursu, o tyle pominięto wprowadzenie takiego zastrzeżenia w wypadku studiów drugiego stopnia. Pozwoliło to części szkół wyższych w znacznej mierze zapewnić swoim absolwentom brak konkurencji ze strony kandydatów z innych uczelni.

Jak wspomniano powyżej, PSW określa, że rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu. Jednak niektórzy kandydaci (a właściwie kandydaci na kandydatów) mogą zostać zdyskwalifikowani jeszcze przed startem, i to bez względu na dotychczasowe oceny na studiach czy osiągnięcia naukowe.

Co trzecia badana uczelnia wymaga od kandydata na studia przedłożenia opinii, a najczęściej wręcz zgody przyszłego opiekuna naukowego będącego pracownikiem naukowym danego wydziału.

Zgody przyszłego opiekuna bądź promotora wymaga [przypadek uczelni 104-G]. [Przypadek uczelni 088-H] wymaga złożenia zarysu koncepcji pracy doktorskiej uzgodnionej z potencjalnym opiekunem naukowym. W tym samym mieście inny uniwersytet [przypadek uczelni 079-B] określa, że rekrutacja odbywa się na miejsce doktoranckie zgłoszone przez opiekuna naukowego, zaakceptowane przez bezpośredniego przełożonego i dziekana. Podanie kandydata parafuje potencjalny opiekun naukowy. Opiekun naukowy bierze też udział w części jawnej egzaminu (nie bierze natomiast udziału w ocenie końcowej kandydata).

[Przypadek uczelni 068-B] wymaga złożenia oświadczenia pracownika naukowego o gotowości sprawowania opieki nad kandydatem. Na [przypadek uczelni 097-C] złożenie opinii o predyspozycji do pracy naukowo-badawczej wydanej przez potencjalnego opiekuna naukowego (ew. wstępna deklaracja objęcia opieką naukową przez pracownika uczelni) jest dla kandydata, według uchwały senatu, wprawdzie tylko opcjonalne – ale rozstrzyga o przyjęciu na studia w wypadku, gdy dwie osoby lub więcej uzyskały taką samą liczbę punktów uprawniającą do przyjęcia na studia. (Przy 120

2. Wymaganie zgód i opinii przyszłych opiekunów – studia trzeciego stopnia

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

czym komisja rekrutacyjna przyjęła jeszcze dodatkową zasadę – przyznania kandydatowi za taką deklarację opiekuna dodatkowych 5 punktów w wypadku braku wystarczającej liczby punktów do przyjęcia na studia doktoranckie).

Na [przypadek uczelni 078-A] obowiązuje wymóg złożenia pisemnej opinii o predyspozycjach do pracy naukowej, sporządzonej przez przyszłego opiekuna naukowego, o ile tak zdecyduje rada wydziału (w wypadku innej decyzji rady składa się opinię promotora pracy magisterskiej).

Wyjątkiem jest na [przypadek uczelni 089-B] wymóg przedłożenia zgody pracownika naukowego dopiero po przyjęciu kandydata na studia (wyjątkowo może to być samodzielny pracownik innej jednostki, ale jedynie w uzasadnionych przypadkach i za zgodą kierownika studiów doktoranckich).

Z kolei na [przypadek uczelni 080-C] przyszły opiekun przed rozpoczęciem rekrutacji zatwierdza projekt badawczy, opiniuje predyspozycje naukowe kandydata oraz wyraża zgodę na jego przystąpienie do rekrutacji. Kandydat musi także uzyskać zgodę kierownika jednostki, w której będzie realizowany projekt.

Powyższe mechanizmy wyraźnie preferują absolwentów danej uczelni, gdyż uzyskanie takich zgód i opinii jest dla nich z pewnością łatwiejsze. Trudno zrozumieć, dlaczego predyspozycje naukowe kandydata na kolejny stopień studiów mają być opiniowane przez ewentualnego pracownika naukowego, który najczęściej nie miał wcześniej żadnego kontaktu z osobą będącą absolwentem innej uczelni. Tym bardziej zaskakujący jest częsty wymóg uzyskania zgody pracownika naukowego na kandydowanie na studia. Stawia to pod znakiem zapytania rolę komisji rekrutacyjnej, której zadaniem jest ocena kandydata w toku postępowania rekrutacyjnego.

Nawet przy założeniu w pełni dobrej woli potencjalnych opiekunów naukowych, ich obiektywizmu i braku skłonności do preferowania osób, z którymi mieli wcześniej kontakt, takie regulacje dyskryminują kandydatów z innych uczelni, w szczególności odległych geograficznie, którzy nie mają podobnych możliwości uzyskania takiej opinii jak absolwenci danej uczelni.

3. Składanie dokumentów

Część szkół wyższych wprowadza nie tylko wymóg złożenia dokumentów jeszcze przed postępowaniem kwalifikacyjnym, ale dodatkowo wprowadza obostrzenia, które wymuszają na kandydacie wcześniejszą wizytę na uczelni, jak np.: – złożenie kopii dokumentów poświadczonych przez uczelnię – takich jak dyplom ukończenia studiów, dowód osobisty, a nawet Karta Polaka (co wy121

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

raźnie wskazuje na brak refleksji w problematyczności takiego rozwiązania), np. [przypadek uczelni 111-C], – złożenie kopii dokumentów poświadczonych przez pracownika określonego punktu ksero, np. [przypadek uczelni 097-C], – przedkładanie oryginału powyższych dokumentów do wglądu, np. także [przypadek uczelni 097-C], – wykluczenie składania dokumentów za pośrednictwem poczty, np. [przypadek uczelni 086-F].

Wprowadzenie takich obostrzeń na wstępnym etapie rekrutacji trudno racjonalnie wytłumaczyć. Spora część uczelni (i to prowadzących rekrutację na szeroką skalę i w warunkach konkurencji kandydatów) w ogóle zrezygnowała z wymogu składania przez kandydatów dokumentów przed egzaminami – wprowadzając tylko warunek rejestracji w internetowym systemie rekrutacji i podania tam przez kandydata danych osobowych, informacji o średniej ze studiów itp. Takie rozwiązanie jest dużym ułatwieniem dla wszystkich kandydatów, ale także dla uczelni, które nie muszą gromadzić wielu dokumentów całkowicie nieprzydatnych w odniesieniu do osób, które ostatecznie na studia się nie zakwalifikują. Jednocześnie część uczelni nie tylko zobowiązuje wszystkich kandydatów do przedkładania wielu dokumentów już na wstępnym etapie rekrutacji, ale w dodatku wymusza ich osobistą wizytę na uczelni wiele dni przed egzaminami. Stanowi to nieuzasadnione utrudnienie dostępu do studiów dla kandydatów z innych miast i krajów, zarówno z Unii Europejskiej, jak i spoza Unii (czasami odległych od Polski). Oznacza to też obciążenie finansowe związane z podróżą lub wcześniejszym zakwaterowaniem w danym mieście, co np. dla części posiadaczy Karty Polaka może być sporym problemem. W związku z tym regulacje takie dyskryminują kandydatów z innych miast i krajów.

Jest to też kolejne naruszenie przepisów k.p.a., ponieważ art. 76a § 2 k.p.a. dopuszcza składanie odpisów dokumentów, których zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza.

Znaczna część uczelni wprowadza też inne bariery w dostępie do studiów drugiego i trzeciego stopnia, ograniczając ten dostęp wyłącznie do osób, które ukończyły określone kierunki studiów. Odbywa się to wbrew założeniom procesu bolońskiego, który zakłada nie tylko możliwość kształcenia się na innej uczelni po ukończeniu danego stopnia studiów, ale także w innej dziedzinie. Takie interdyscyplinarne podej122

Nieprawidłowości w procesie rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia

ście ma służyć uzyskaniu przez absolwentów wykształcenia lepiej przygotowującego ich do wejścia na rynek pracy, co w wielu wypadkach badane uczelnie uniemożliwiają.

Podsumowanie

Realizowany przez program Watchdog.edu.pl monitoring postępowań rekrutacyjnych wykazał wiele naruszeń ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, do których dochodziło w toku postępowania rekrutacyjnego, będących skutkiem nieznajomości, błędnej interpretacji lub ignorowania przepisów prawa powszechnego przez uczelnie. Mogą one prowadzić do zmniejszenia szans poszczególnych kandydatów zarówno w ubieganiu się o przyjęcie na studia, jak i późniejsze skuteczne odwołanie się od decyzji w sprawie przyjęcia.

Najpoważniejsze zastrzeżenia budzą jednak przyjęte przez część uczelni kryteria przyjęć na studia, silnie dyskryminujące kandydatów z innych uczelni. Ich skutkiem jest nierówne traktowanie kandydatów z różnych uczelni. W efekcie uczelnie same pozbywają się potencjalnie lepszych kandydatów na rzecz promowania swoich absolwentów, wbrew interesowi uczelni i interesowi publicznemu.

PSW stanowi, że podstawą odwołania kandydata może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych w odpowiedniej uchwale rekrutacyjnej senatu. Oznacza to, że w związku z przyjęciem przez senat dyskryminujących przepisów nie służy kandydatowi odwołanie w toku postępowania rekrutacyjnego. Dlatego należałoby rozważyć wprowadzenie w PSW kilku zmian, które miałyby na celu zagwarantowanie równego traktowania kandydatów, uniemożliwiłyby wprowadzanie regulacji dyskryminujących studentów z innych uczelni, a także umożliwiłyby realizację założeń procesu bolońskiego, tj. zapewnienie absolwentom studiów pierwszego i drugiego stopnia warunków do zmiany uczelni i kierunku studiów: – wprowadzenie wymogu przeprowadzania rekrutacji na studia drugiego stopnia, a także niestacjonarne studia trzeciego stopnia, w drodze konkursu, jeśli wstęp na studia nie jest wolny; – wprowadzenie zakazu posługiwania się w kryteriach rekrutacyjnych nazwami konkretnych uczelni, wydziałów i przedmiotów, które powinni wcześniej studiować kandydaci; – ustalenie, że ocena predyspozycji naukowej kandydata leży wyłącznie w kompetencji komisji rekrutacyjnej, której osąd należy uznać za wystarczający. Należy wyeliminować konieczność dostarczania zgód czy opinii pracowników naukowych danej uczelni. Jeżeli dana uczelnia uważa za potrzebne 123

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

przedłożenie przez kandydata opinii pracownika naukowego, rozwiązaniem może być zobowiązanie kandydata do przedłożenia opinii np. opiekuna pracy magisterskiej lub innego pracownika naukowego, co eliminowałoby możliwość dyskryminacji kandydatów z innych uczelni.

Należałoby też co najmniej zachęcać do odchodzenia przez uczelnie od określania konkretnych kierunków studiów, które powinien wcześniej studiować kandydat, na rzecz wskazywania w uchwale rekrutacyjnej wymaganej od kandydatów wiedzy i umiejętności, które następnie można by zweryfikować w postępowaniu rekrutacyjnym.

Patryk Słowicki

124

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia w jednostkach naukowych PAN i instytutach badawczych Wśród dokonanych przez Fundusz Pomocy Studentom analiz szczególną grupę instytucji stanowiły jednostki naukowe Polskiej Akademii Nauk oraz inne jednostki naukowo-badawcze, mające uprawnienia do prowadzenia studiów doktoranckich.

W toku przeprowadzonych prac szybko zostało odnotowane, że te podmioty różnią się od uczelni pod względem naruszeń i błędów w procedurach rekrutacyjnych.

Instytuty badawcze oraz jednostki naukowe PAN działają na podstawie osobnych ustaw, regulujących ich uprawnienia oraz obowiązki: Ustawy o Polskiej Akademii Nauk oraz Ustawy o instytutach badawczych [obie przyjęte 30 kwietnia 2010 r., odpowiednio: poz. 618 i 619 w DzU z 2010 r., nr 96]. Nadają im one razem z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW), po spełnieniu szeregu wymogów, uprawnienia do prowadzenia studiów doktoranckich. W ramach programu monitorującego sprawdzono 19 takich instytucji i odnotowano, że niektóre typy naruszeń występują dużo częściej w instytutach badawczych niż na uczelniach. Poniższy tekst ma na celu przyjrzenie się tym przypadkom oraz znalezienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Opisane w tej części raportu złe praktyki i naruszenia nie stanowią wyczerpującego katalogu problemów. Prawie wszystkie problemy opisane w części poświęconej uczelniom dotyczą też, w mniejszym lub większym stopniu, instytutów badawczych, a opisane w artykule przykłady są jedynie próbą zwrócenia uwagi na specyficzne problemy rekrutacyjne obecne w instytutach badawczych i jednostkach naukowych PAN. Termin „jednostka naukowa” jest używany w Prawie o szkolnictwie wyższym oraz Ustawie o zasadach finansowania nauki z 30 kwietnia 2010 r. w różnych znaczeniach. W dalszej części tekstu zwroty „instytut badawczy” oraz „jednostka naukowo-badawcza” stosowane są w szerokim znaczeniu, obejmują zarówno instytuty PAN, jak i te do niego nienależące, chyba że zaznaczono inaczej.

Dyrektorzy w komisjach rekrutacyjnych

Charakterystycznym problemem, na który natrafiono, badając procedury rekrutacyjne instytutów badawczych, jest jasne określenie kompetencji dyrektora jednostki badawczej. PSW przydziela mu szereg kompetencji odpowiadających kompetencjom zarówno rektorów, jak i kierowników jednostek na uczelniach. Dyrektorzy instytutów powołują komisje rekrutacyjne w taki sam sposób i na tej samej podstawie prawnej, na jakiej robią to np. dziekani wydziałów [art. 196 ust. 3 PSW], jednocześnie rozpatrując odwołania od ich decyzji, tak jak rektorzy uczelni [art. 196 ust. 4 PSW]. Dyrektor, analogicznie jak rektor, jest organem odwoławczym od decyzji kierownika studiów o skreśleniu doktoranta z listy studentów [art. 197 ust.

125

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

5 PSW] oraz określa warunki przyznawania pomocy materialnej i stypendiów. Tak więc należy zauważyć, że dyrektor instytutu badawczego lub jednostki PAN posiada niektóre kompetencje rektora oraz niektóre kompetencje kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (np. dziekana), jednak nie zajmuje stanowiska odpowiadającego wprost żadnemu z nich.

Wiele praktyk instytutów badawczych w zakresie prowadzenia studiów opiera się na naśladowaniu rozwiązań stosowanych przez uczelnie. Jednak ponieważ ich struktury są odmienne, czasami prowadzi to do naruszeń lub sytuacji niejasnych z perspektywy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz ogólnych zasad prawa.

Jednym z rażących przykładów takiej praktyki jest zasiadanie dyrektora instytutu w komisji rekrutacyjnej na studia doktoranckie. O ile bowiem zdarzają się przypadki dziekanów wydziału zasiadających w komisjach rekrutacyjnych, o tyle niedopuszczalne jest, aby dyrektor instytutu zasiadał w organie wydającym decyzje, od których jest organem odwoławczym [art. 196 ust. 4 PSW].

Opisane wyżej zjawisko najczęściej przybiera dwie formy: faktycznego powołania dyrektora instytutu do komisji rekrutacyjnej (na mocy zarządzenia wydanego przez niego samego, bez umocowania w przepisach wewnętrznych) lub zapisu w uchwale rekrutacyjnej rady naukowej, określającej skład komisji rekrutacyjnej, w której zasiada dyrektor instytutu. Bywają też przypadki jednostek, w których to dyrektor, na wniosek komisji rekrutacyjnej, podejmuje decyzje o przyjęciu na studia, co stoi w sprzeczności z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym [art. 196 ust. 3] oraz doprowadza do sytuacji, w której w trybie odwoławczym dyrektor miałby opiniować własną decyzję.

Przykład pierwszy Jedna z badanych jednostek, należących do Polskiej Akademii Nauk, w załączniku do uchwały rekrutacyjnej Zasady powoływania komisji rekrutacyjnej na studia doktoranckie w Instytucie X PAN zamieszcza następujące przepisy: „1. Komisję Rekrutacyjną na studia doktoranckie powołuje Dyrektor instytutu 2. W skład Komisji wchodzą: Dyrektor Instytutu lub jego zastępca ds. naukowych, kierownik Studium Doktoranckiego, Przewodniczący Komisji Rady Naukowej Instytutu X ds. Kształcenia Kadry lub upoważniony przez niego członek ww. Komisji, przedstawiciele Oddziałów naukowych instytutu, w równej liczbie chemicy i fizycy”.

126

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia ...

Następnie – w zarządzeniu dyrektora, powołującym komisję rekrutacyjną, dyrektor powołuje samego siebie. Niestety, wspomniany instytut nie przekazał nam wzorów swoich decyzji o przyjęciu na studia, które powinny zawierać pouczenie o procedurze odwoławczej, ale regulamin studium doktoranckiego w punkcie 5 stanowi: „5. Komisja Rekrutacyjna podejmuje decyzje w sprawie przyjęcia na studium doktoranckie. Od decyzji Komisji Rekrutacyjnej przysługuje odwołanie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, do Dyrektora Instytutu X PAN. Podstawą odwołania może być jedynie naruszenie warunków rekrutacji. Decyzja Dyrektora jest ostateczna”.

Sytuacja, w której członek organu kolegialnego (w niektórych instytutach pełniący nawet funkcję przewodniczącego komisji) wydającego decyzję administracyjną jest następnie członkiem jednoosobowego organu odwoławczego, jest niedopuszczalna i jest przesłanką zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu z toku postępowania administracyjnego [art. 24 § 1 k.p.a.]. To jedna z uniwersalnych zasad prawnych, wyrażona w paremii nemo iudex in causa sua – nikt nie powinien być sędzią we własnej sprawie ani oceniać słuszności własnych decyzji.

Praktyki takie jak opisana powyżej są sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak m.in. zasada praworządności [art. 6 k.p.a.] czy zasada prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli [art. 8 k.p.a.].

Należy jednak zauważyć, że o ile doktryna jest zgodna co do potępienia sytuacji, w której organ prowadzi postępowanie odwoławcze w stosunku do własnej decyzji, o tyle możliwość wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 k.p.a. w wypadku dyrektorów instytutów może wzbudzać kontrowersje. Przepisy k.p.a. stanowią, że wyłączenia oraz wskazania osoby czy stosownego organu zastępującego wyłączony organ lub pracownika dokonuje przełożony lub organ wyższego rzędu. Zarówno praktyka, jak i orzecznictwo w podobnych sprawach wskazuje, że koniecznym do zaistnienia możliwości wyłączenia pracownika lub organu jest zatem istnienie przełożonego/organu wyższego rzędu wobec osoby/organu podlegających wyłączeniu [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2010 r., I OSK 308/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OSK 13/09]. W wypadku złożenia wniosku o wyłączenie pracownika bądź organu wydaje się, że takie wyłączenie byłoby możliwe w sto127

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

sunku do np. dyrektorów instytutów PAN, jednak prawdopodobnie nie mogłoby mieć miejsca w przypadku instytutów nieposiadających nad sobą organów nadzorujących.

Sytuacja, gdy dyrektor instytutu jest organem odwoławczym od decyzji, w której wydaniu brał udział, jest specyficznym typem naruszenia, z którym spotkaliśmy się tylko w jednostkach naukowo-badawczych.

Kolejną złą praktyką, spotykaną zdecydowanie częściej w instytutach badawczych niż na uczelniach, jest wymóg złożenia razem z dokumentami polecenia, opinii na temat lub charakterystyki kandydata dokonanej przez pracownika naukowego jednostki.

Już sama konieczność dostarczenia przez studenta opinii jakiegokolwiek pracownika naukowego, co jest częstym wymogiem rekrutacyjnym, wzbudza uzasadnione wątpliwości i może być barierą dla osób, które dopiero zaczynają swoją karierę naukową lub po prostu nie są w szczególnej zażyłości z żadnym z pracowników naukowych (co może dotyczyć zwłaszcza studentów zaocznych czy korespondencyjnych). Wskazanie konieczności wystawienia opinii przez samodzielnego pracownika naukowego wyklucza kolejną grupę potencjalnych kandydatów, którzy naukowo współpracowali z młodymi pracownikami naukowymi. Dodatkowy wymóg w postaci otrzymania opinii czy charakterystyki kandydata od pracownika naukowego jednostki, do której aplikuje kandydat, jeszcze przed rozpoczęciem procesu rekrutacyjnego, de facto preferuje osoby, które wcześniej współpracowały z instytutem badawczym i jego pracownikami, osoby bliskie i znajomych pracowników oraz osoby mieszkające w bliskiej odległości od instytutu (np. w tym samym mieście). Żadna z analizowanych jednostek nie posiadała określonego trybu uzyskiwania takich dokumentów, więc w dużej mierze to, czy kandydat będzie mógł aplikować na studia, jest uzależnione od arbitralnej zgody pracownika naukowego.

W jednym z analizowanych przypadków kandydat musiał uzyskać zgodę kierownika zakładu, będącego częścią instytutu, na pracę w jego jednostce. Był to dokument wymieniony na liście obowiązkowych dokumentów, koniecznych do rozpoczęcia pierwszego etapu rekrutacji.

Przykład drugi Fragment regulaminu studiów doktoranckich w jednym z warszawskich instytutów badawczych: „1. Dokumentami wymaganymi od kandydata na studia są: 128

Wymaganie opinii od pracownika instytutu

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia ...

(...) d) opinia o kandydacie wystawiona przez pracownika Instytutu posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień doktora habilitowanego.

2. Opinia o kandydacie, o której mowa w ust.1 pkt. d) zawiera: a) krótką charakterystykę kandydata b) zgodę pracownika Instytutu na podjęcie się – w przypadku pozytywnego wyniku postępowania rekrutacyjnego – roli opiekuna naukowego c) zobowiązanie się pracownika Instytutu do stałej kontroli nad przestrzeganiem regulaminu i realizacją programu studiów przez uczestnika studiów d) zgodę pracownika Instytutu na przyjęcie w przyszłości obowiązków Promotora pracy doktorskiej e) zgodę pracownika Instytutu na prowadzenie wykładów dla wszystkich uczestników studiów w wymiarze sześciu godzin w każdym roku studiów kandydata”.

W powyższym przykładzie widać, że dla spełnienia obligatoryjnych warunków, umożliwiających przystąpienie do rekrutacji, student musi uzyskać (oprócz wymienionych wcześniej) szereg dokumentów, w tym takie, które nakładają na pracownika naukowego dodatkowe obowiązki. Wydaje się, że uzyskanie podpisów pod takimi dokumentami będzie trudne dla osoby, która nie miała wcześniej możliwości współpracy z pracownikami instytutu lub nie nawiązała z nimi relacji w inny sposób. Wymaganie od kandydata opisanych w tym rozdziale dokumentów jest przykładem nierównego traktowania i ograniczania równego dostępu obywateli do edukacji.

Akty wewnętrzne nie uwzględniają zmian w PSW

Jedynie cztery spośród badanych jednostek uwzględniały w rekrutacji laureatów programu Diamentowy Grant, mimo iż regulacja ta została wprowadzona do PSW już podczas nowelizacji z 11 lipca 2014 r. [DzU z 2014 r., poz. 1198], a wcześniejsze rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego również zachęcały do uwzględnienia laureatów ogólnopolskiego grantu podczas rekrutacji. Wiele uniwersytetów, jak na przykład Uniwersytet Warszawski, uwzględniało laureatów Diamentowego Grantu w rekrutacji na studia doktoranckie już w 2013 r. Również wiele uchwał, zarządzeń i przepisów w regulaminach studiów, które zostały poddane analizie, powoływało się na artykuły PSW, które dawno zmieniły swoje brzmienie. Błędne podstawy prawne oraz brak regulacji uwzględniających zmiany w PSW z 129

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

ostatnich lat pozwala sądzić, że większość instytutów nie prowadzi rokrocznie prac nad opracowaniem nowych dokumentów rekrutacyjnych, a jedynie reintrodukuje te z lat poprzednich.

Godne uwagi jest to, że postępowanie rekrutacyjne na studia doktoranckie w instytutach badawczych często znajduje odzwierciedlenie w bardzo szczegółowych protokołach z posiedzeń komisji. Zazwyczaj protokoły te przewyższają swoją jakością i przejrzystością analogiczne dokumenty, powstające podczas postępowania rekrutacyjnego na uczelniach. Znajdują się w nich często pytania zadane kandydatom, poruszane tematy, oceny cząstkowe każdej części postępowania i inne elementy zapewniające transparentność oraz pozwalające na użycie protokołów jako dowodów w postępowaniu administracyjnym [dla znaczenia protokołu w postępowaniu administracyjnym zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2011 r., sygn. akt III SA/ Kr 1350/10].

Jednocześnie ponad 90 proc. badanych instytutów badawczych wydawało wadliwe decyzje administracyjne kończące postępowanie lub nie wydawało ich wcale.

Właściwie wydana decyzja administracyjna powinna wskazywać organ administracji publicznej, który ją wydał, datę wydania, precyzyjne oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji [art.

107 § 1 k.p.a.]. Prawie każda z badanych jednostek zaniedbywała przynajmniej jeden (a najczęściej kilka) z wyżej wymienionych elementów. Trzy spośród 19 analizowanych instytucji nie wydawały żadnej decyzji administracyjnej.

Najczęstszymi błędami spotykanymi w decyzjach wydawanych przez instytuty było błędne wskazanie podstawy prawnej, brak uzasadnienia decyzji i brak pouczenia o trybie odwołania. Znacząco ponad połowa badanych instytucji (nawet wśród tych posiadających wysoki poziom innych aktów prawnych) wydawała decyzje podpisane jedynie przez przewodniczącego komisji rekrutacyjnej zamiast przez wszystkich członków komisji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. [wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1559/10].

Złą praktyką jest też umieszczanie ogólnikowego uzasadnienia lub jego brak, co w znaczący sposób szkodzi transparentności postępowania (kandydat otrzymuje samą decyzję, wgląd w protokół wymaga od niego zazwyczaj złożenia osobnego wniosku) oraz narusza wyżej wymienione przepisy.

130

Wzorowe protokoły i wadliwe decyzje

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia ...

Decyzje wydawane przez instytuty naukowe często też pomijały uzasadnienie lub pouczenie o formie odwołania w wypadku decyzji pozytywnych. Jest to też niewłaściwa praktyka, gdyż kandydat, nawet jeśli dostał się na studia, może odwołać się od decyzji, mając na względzie np. swój wynik punktowy czy pozycję na liście, które określają jego szansę na otrzymanie stypendium.

Kontrast między jakością wydawanych przez jednostki protokołów i decyzji może świadczyć o dużym nacisku na stronę merytoryczną rekrutacji, przy jednoczesnym zaniedbaniu strony formalnej. Należy jednak mieć na uwadze, że protokoły są dokumentami wtórnymi wobec decyzji i mają mniejsze od niej znaczenie.

Nieczytelne zasady pierwszeństwa

Niektóre badane jednostki zakładały specjalne formy pierwszeństwa w wypadku liczby zakwalifikowanych kandydatów przekraczającej limit miejsc. Dwukrotnie była to dobra znajomość języków obcych, bez żadnej określonej formy ich weryfikacji. Również dwukrotnie kryterium takim był dorobek naukowy, jednak przesłane dokumenty nie opisują szczegółów takiej procedury.

Niektóre uniwersytety zapewniają miejsca swoim absolwentom, takie jak pierwszeństwo w dostaniu się na studia wyższego stopnia albo dedykowana pula miejsc. Instytuty, siłą rzeczy, nie stosują tego rozwiązania, gdyż prowadzą jedynie studia trzeciego stopnia, jednak sporadycznie można spotkać się z podobnym działaniem. Jedna z badanych jednostek w wypadku większej liczby kwalifikujących się na studia doktoranckie kandydatów niż przewidziana liczba miejsc przyznawała pierwszeństwo osobom, które prowadziły wcześniej badania w zakresie specjalizacji (dosyć wąskiej) reprezentowanej przez instytut. Biorąc pod uwagę zakres działań tej jednostki, prawdopodobnie takimi osobami mogą być tylko magistranci współpracujący wcześniej z tą jednostką lub studenci zagraniczni.

Błędny przydział kompetencji, niewywiązywanie się z obowiązków

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym jasno reguluje kompetencje organów jednostki naukowej. Rada naukowa podejmuje uchwałę określającą tryb i warunki rekrutacji w danym roku akademickim i publikuje ją do 30 kwietnia danego roku [art. 196 ust. 2 PSW]. Dyrektor jednostki powołuje komisje rekrutacyjne [art. 196 ust. 3 PSW], komisje rekrutacyjne dokonują decyzji o przyjęciu kandydatów na studia [art. 196 ust. 3 PSW], a od ich decyzji przysługuje odwołanie do dyrektora instytutu [art. 196 ust. 4 PSW]. Niestety, spośród 19 analizowanych instytutów aż 12 naruszało te fundamentalne dla procesu rekrutacji przepisy.

131

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Najczęstszym naruszeniem jest niewydawanie uchwał rekrutacyjnych przez radę naukową. Wiele instytutów zastępuje je publicznymi ogłoszeniami na stronach internetowych i mailami wysyłanymi na uczelnie.

W wielu mniejszych instytutach dochodzi też do tego, że jeden organ wbrew ustawie pełni funkcję innych. Tak więc w nadesłanych dokumentach zdarzały się przypadki rad naukowych powołujących na mocy uchwały komisje rekrutacyjne czy dyrektorów instytutów określających na mocy zarządzenia warunki i tryb rekrutacji w danym roku. W dwóch analizowanych przypadkach to dyrektor instytutu podejmował decyzję o przyjęciu kandydatów na studia, po ich wcześniejszym zaproponowaniu przez komisję rekrutacyjną. Każda z tych nieprawidłowości jest podstawą do odwołania od wyniku rekrutacji.

Praktycznie żaden z badanych instytutów nie miał w przesłanych nam dokumentach rekrutacyjnych regulacji dotyczących osób niepełnosprawnych, co narusza art. 169 ust. 5. Dwa instytuty ograniczyły się do lakonicznej wzmianki: „warunki i tryb rekrutacji uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych”, co jest powtórzeniem sformułowania zawartego w PSW. Brak takich regulacji jest znacznie rzadszy w wypadku uczelni. Prawdopodobną przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że duże uczelnie posiadają stałe biura ds. osób niepełnosprawnych, które zapewniają wysoki standard traktowania takich osób. Bardzo możliwe też, że instytuty badawcze, które przyjmują znacznie mniej studentów niż uczelnie, miały sporadyczny kontakt z osobami niepełnosprawnymi lub nie miały go wcale. Nie jest to wytłumaczeniem dla naruszania przepisów art. 169 ust. PSW, jednak może być przyczyną, dla której rady naukowe nie mają jeszcze świadomości konieczności takich regulacji.

Instytuty badawcze, mające uprawnienia do prowadzenia studiów doktoranckich, często naruszają przepisy PSW i k.p.a. podczas procesu rekrutacji na studia doktoranckie. Naruszenia te różnią się od naruszeń dokonywanych przez uczelnie, zarówno pod względem natury, jak i ilości. Biorąc pod uwagę specyfikę jednostek naukowych, wydaje się, że pewne ich cechy oraz cechy ich procesu rekrutacyjnego mają wpływ na występowanie tych konkretnych nieprawidłowości.

Wstępna analiza pokazuje, że za naruszeniami prawa w tych instytucjach stoją prawdopodobnie następujące przyczyny: 132

Osoby niepełnosprawne

Podsumowanie

Specyfika naruszeń prawa podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia ...

1. Natura instytucji. Dla instytutów badawczych to działalność naukowa jest w centrum zainteresowania. Prowadzenie studiów trzeciego stopnia jest często tylko aktywnością poboczną, angażującą niewiele środków i uwagi.

2. Skala działania. Liczba miejsc i kandydatów na studia trzeciego stopnia w instytutach badawczych znacząco ustępuje liczbie osób studiujących na uniwersytetach. Może to mieć dwojaki wpływ na kształt regulacji rekrutacyjnych w instytutach badawczych. Po pierwsze – jednostki przyjmujące pięciu studentów rocznie mogą traktować pracę nad formalną stroną rekrutacji jako stratę czasu. Po drugie – mniejsza liczba studentów to mniej niecodziennych sytuacji: odwołań, konieczności przeprowadzenia egzaminu dla osoby niepełnosprawnej, kandydatów o rzadkich kwalifikacjach (jak np.

Diamentowy Grant), które wymusiłyby wprowadzenie odpowiednich regulacji i standardów do procedur rekrutacyjnych.

3. Brak zaplecza prawnego. W odróżnieniu od uczelni, które zazwyczaj posiadają stałą obsługę prawną, a w wielu przypadkach także własne wydziały prawa, instytuty badawcze zdają się rzadko korzystać z pomocy prawnej.

Może to stanowić wytłumaczenie tylu rażących naruszeń PSW. Można mieć jednak nadzieję, że wysłane jednostkom w ramach monitoringu analizy, zawierające porady prawne, znajdą dobre zastosowanie.

4. Hermetyczność instytucji. Wskazane w powyższym artykule praktyki, takie jak zamieszczanie w uchwale rekrutacyjnej wymogu otrzymania zgody lub opinii od samodzielnego członka instytutu jako warunku koniecznego aplikowania na studia doktoranckie, arbitralne kryteria rozstrzygania równych wyników punktowych czy obecność dyrektora jednostki w komisji rekrutacyjnej, wskazuje, jak dużą wartość dla niektórych jednostek badawczych stanowi pełna kontrola nad tym, kto zostanie przyjęty na studia doktoranckie.

5. Doraźne wprowadzanie zmian prawnych. W trakcie projektu monitorującego wezwano uczelnie i instytuty do dostarczenia dokumentów z rekrutacji w latach akademickich 2014/2015 oraz 2015/2016. Niektóre z nich dostarczyły materiały także z lat 2013/2014 i starsze. Zmiany zachodzące m.in. w decyzjach kończących postępowanie rekrutacyjne czy w dokumentach regulujących warunki i tryb rekrutacji pokazują, że zmieniają się one na lepsze, jednak zazwyczaj jest to poprawienie pojedynczych elementów, być może 133

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

związanych z wpływającymi skargami i odwołaniami. Przykładowo – w jednym z instytutów od roku akademickiego 2014/2015 podpisywali się wszyscy członkowie komisji zamiast samego przewodniczącego jak w 2013/2014.

Jednak mimo tej zmiany decyzja ciągle naruszała art. 107 § 1, nie posiadając prawidłowego pouczenia o procedurze odwołania, prawidłowego oznaczenia adresata ani prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Jednocześnie należy zauważyć, że większość badanych instytutów wykazała entuzjazm i chęć współpracy z programem monitorującym jakość ich aktów prawnych, co zarówno udowadnia tezę o braku zaplecza prawnego instytutów badawczych, jak i wskazuje na konieczność przeprowadzania większej liczby tego typu programów. W związku z tym, iż każda jednostka otrzymała analizę błędów zawartych w przesłanych przez siebie dokumentach, warte rozważenia wydaje się przeprowadzenie w perspektywie kilku lat kolejnego programu monitorującego sprawdzającego, czy odnotowane naruszenia zostały usunięte.

Paweł Jędral

134

Problemy i błędy podczas rekrutacji na studia drugiego stopnia Niniejszy artykuł jest próbą wskazania problemów oraz błędów związanych z realizacją procesu rekrutacji na studia drugiego stopnia i odnosi się do praktycznych aspektów tego zagadnienia. Za punkt wyjścia do jego przygotowania przyjęta została analiza spraw, jakie studenci zgłaszali do rzecznika praw studenta w okresie od stycznia 2013 do kwietnia 2015 r. Łącznie w tym okresie do biura rzecznika wpłynęło 2795 indywidualnych skarg i pytań od studentów z całego kraju. W tej ogólnej liczbie tylko 45 dotyczyło rekrutacji na studia, w tym nieco ponad połowa rekrutacji na studia drugiego stopnia. Tak niski odsetek spraw świadczyć może o jednej z dwóch kwestii – albo rekrutacja na studia drugiego stopnia z punktu widzenia samego kandydata nie przysparza nadmiernych problemów, albo osoby, których te problemy dotyczyły, z racji nieposiadania statusu studenta nie zgłosiły ich do rzecznika praw studenta (mimo iż formalnie mogły). Niewielka liczba spraw nie oznacza braku jakichkolwiek błędów lub problemów, jakie w tym zakresie występują.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej PSW) warunki oraz tryb rekrutacji na studia określa senat uczelni [art. 169 ust. 2 PSW]. Jednocześnie przepisy pozostawiają uczelniom bardzo szeroką autonomię w zakresie określenia, kogo i jak będą rekrutowały na studia, niezależnie od tego, czy jest to kształcenie finansowane z budżetu państwa, czy w całości przez studenta. Istniejące ograniczenia dotyczą w pierwszej kolejności studiów pierwszego stopnia (lub jednolitych magisterskich), gdzie podstawę przyjęcia na studia stanowią wyniki egzaminu maturalnego [art. 169 ust. 3 PSW], a uczelnia co do zasady nie przeprowadza egzaminów wstępnych [wyjątkowe przypadki, w których uczelnia może zorganizować egzaminy wstępne na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie, określa art. 169 ust. 4 PSW].

W odniesieniu do studiów drugiego stopnia jedynym ograniczeniem swobody uczelni jest wymóg, w myśl którego na te studia może zostać przyjęta osoba posiadająca tytuł magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędny [art. 169 ust.

1 pkt 2 PSW]. To jedyne formalne ograniczenie jest w pełni uzasadnione istotą dwustopniowego kształcenia w ramach systemu bolońskiego. W praktyce szkoła wyższa ma więc w zasadzie nieograniczoną autonomię w zakresie ustalania zasad rekrutacji na studia drugiego stopnia oraz jej przeprowadzania, pod warunkiem że na te studia będzie przyjmowała osoby mające już dyplom studiów wyższych oraz będzie to robiła na podstawie kryteriów określonych w uchwale rekrutacyjnej w sposób niedyskryminacyjny.

135

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Mając to na względzie, uczelnie w naszym kraju przyjęły dwa możliwe warianty prowadzenia rekrutacji na studia drugiego stopnia: – taki, w którym nie ma żadnych merytorycznych wymagań względem kandydata (przy założeniu, iż spełnia formalny wymóg posiadania dyplomów studiów pierwszego lub drugiego stopnia) i kandydaci są przyjmowani do wysokości określonego limitu – tzw. wolny nabór; – taki, w którym wprowadzone są pewne (mniej lub bardziej szczegółowo określone) merytoryczne wymagania względem kandydata.

Każde z tych rozwiązań ma swoje plusy i minusy oraz stwarza dodatkowe pola do ewentualnych problemów, które są konsekwencją niewiedzy uczelni albo świadomego łamania przez nie obowiązujących przepisów. W związku z tym warto dokonać ich skrótowego omówienia, uwypuklając sygnalizacyjnie najważniejsze kwestie.

Pierwszy ze wskazanych sposobów prowadzenia rekrutacji, tj. wolny nabór, przyczynia się niewątpliwie do pełniejszej realizacji idei procesu bolońskiego i filozofii rozdzielenia studiów na pierwszego i drugiego stopień. Otwiera to możliwość kontynuacji kształcenia w tym samym lub innym obszarze osobom, które mają już dyplom szkoły wyższej, w zależności od planów zawodowych czy prywatnych ambicji. Dzięki temu rozwiązaniu absolwent studiów pierwszego lub drugiego stopnia może podjąć kształcenie na dowolnych studiach drugiego stopnia, w tym takich, które w żaden sposób nie korespondują z jego dotychczasowym wykształceniem. Na przykład urzędnik mający dyplom magistra chemii może podjąć studia drugiego stopnia na kierunku prawo urzędnicze, co jest kluczowe z punktu widzenia jego zawodowego rozwoju. Jednocześnie to, co jest mocną stroną tego rozwiązania, jest też jego słabością, ponieważ studia drugiego stopnia prowadzą do zdobycia kompetencji (wiedzy i umiejętności) na wyższym poziomie, niż ma to miejsce na studiach I stopnia, a tym samym ich program bazuje na wcześniej nabytych przez daną osobę kompetencjach. Brak jakiegokolwiek kryterium merytorycznego powoduje, iż na studia drugiego stopnia dostaje się każdy, kto spełnia wymogi formalne niezależnie od poziomu swojej dotychczasowej wiedzy i umiejętności, co w praktyce może rodzić liczne trudności z osiąganiem założonych dla studiów drugiego stopnia efektów kształcenia. W ten sposób urzędnik, który ma dyplom kierunku prawo urzędnicze, może mieć istotne problemy z osiągnięciem efektów kształcenia przewidzianych dla studiów drugiego stopnia na kierunku chemia.

Niewątpliwą zaletą drugiego sposobu podejścia do procesu rekrutacji jest możliwość wyłonienia najlepszych kandydatów, tj. tych, którzy w najwyższym stopniu 136

Problemy i błędy podczas rekrutacji na studia drugiego stopnia

spełniają kryteria przyjęcia na studia II stopnia. Jednym z podstawowych kryteriów selekcji kandydatów stosowanych przez szkoły wyższe w całym kraju jest średnia ocen. Średnią uczelnie liczą w różny sposób, uwzględniając zróżnicowane przeliczniki oraz biorąc pod uwagę różne punkty odniesienia (średnia ze studiów, średnia na dyplomie), co znacznie utrudnia dokonywanie jakichkolwiek porównań pomiędzy uczelniami. Stosowanie jednolitego systemu obliczania średniej dla wszystkich kandydatów umożliwia ujednolicenie przyjętych kryteriów, z drugiej jednak strony dostrzec można problemy związane ze stosowaniem różnych przeliczników w stosunku do studentów, którzy na innych uczelniach byli oceniani w innej skali ocen niż stosowana na uczelni, o przyjęcie na którą się ubiegają. Prowadzi to siłą rzeczy do pewnych uogólnień, które mogą powodować nierówne traktowanie studentów różnych szkół wyższych.

Zastosowanie średniej jako jedynego kryterium rekrutacji w zasadzie nie eliminuje problemów analogicznych jak przy „wolnym naborze”. W związku z tym niektóre uczelnie powszechnie wprowadziły drugie kryterium rekrutacyjne, dotyczące ukończonego uprzednio kierunku studiów pierwszego stopnia (lub studiów magisterskich). Tym samym szkoły wyższe ograniczają wstęp na studia drugiego stopnia tylko do tych kandydatów, którzy wcześniej ukończyli określony/określone kierunki studiów. Rozwiązanie to ma pozytywne aspekty, np. przyjęcie na studia osób z kierunków tożsamych lub pokrewnych z kierunkiem, na który prowadzona jest rekrutacja, zwiększa szansę osiągnięcia przez studentów zakładanych efektów kształcenia.

Podejście to ma jednak wady. Po pierwsze, ogranicza możliwości, jakie wynikają z systemu bolońskiego, a po drugie, jest często trudne do optymalnego zrealizowania.

W chwili obecnej, z uwagi na brak standardów kształcenia i sztywnej listy kierunków studiów, uczelnie mogą kształcić na dowolnie nazwanych przez siebie studiach (pod warunkiem że spełniają wymagania do ich prowadzenia). Oznacza to, iż wskazanie w uchwale rekrutacyjnej, że tylko absolwenci konkretnych kierunków studiów mogą ubiegać się o przyjęcie na studia drugiego stopnia, pozbawia takiej możliwości osoby, które ukończyły inny (nawet podobnie brzmiący z nazwy) kierunek, nawet jeśli jego treści kształcenia w pełni pokrywają się z jednym z kierunków z uchwały. Innym niekorzystnym zjawiskiem, na jakie zwrócono uwagę w działalności rzecznika praw studenta (głównie w odniesieniu do uczelni publicznych), było zawężanie dostępu do studiów drugiego stopnia tylko do własnych absolwentów. Innymi słowy osoba, która ukończyła inną uczelnię (nawet na tym samym kierunku), nie mogła ubiegać się o przyjęcie na drugi stopień.

137

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Określenie listy kierunków studiów, których ukończenie warunkuje możliwość przystąpienia do rekrutacji, ma również inną wadę systemową, a mianowicie jedynie pośrednio odnosi się do efektów kształcenia jako podstawy rekrutacji, które w systemie szkolnictwa wyższego opartego na Krajowych Ramach Kwalifikacji powinny być w centrum zainteresowania. Chcąc silniej oprzeć postępowanie rekrutacyjne na efektach kształcenia, niektóre uczelnie zdecydowały się na wprowadzenie egzaminów wstępnych na studia drugiego stopnia (co jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów PSW). Mechanizm ten z całą pewnością pozwala porównać kompetencje kandydatów z różnych uczelni i po różnych kierunkach i wyłonić tych, którzy w najwyższym stopniu spełniają wymogi określone w uchwale rekrutacyjnej. Z drugiej strony egzaminy te, jeśli są prowadzone w formie innej niż test, przyznają egzaminatorom dużą dozę uznaniowości i mogą prowadzić do niesprawiedliwego oceniania. Ten właśnie aspekt – niesprawiedliwe potraktowanie lub ocenianie – był najczęstszym przedmiotem skarg do rzecznika praw studenta w odniesieniu do rekrutacji na studia drugiego stopnia.

Podsumowując, należy wskazać, iż każde z opisanych powyżej rozwiązań procesu rekrutacji ma zalety i wady, a dodatkowo nieumiejętne (nieprzemyślane) dobranie kryteriów i zasad prowadzenia postępowania o przyjęcie na studia może w praktyce skutkować wieloma problemami i trudnościami. Wydaje się jednak, że najgorszym z możliwych rozwiązań jest dokonywanie merytorycznych korekt tych kryteriów i zasad w trakcie trwania postępowania rekrutacyjnego, co było drugim najczęstszym grzechem uczelni, z jakim studenci zgłaszali się do rzecznika praw studenta.

Na zakończenie warto dodać, iż w przypadku wielu uczelni brakuje jasnych i rzetelnych informacji na temat studiów drugiego stopnia, w tym ich programów kształcenia oraz tego, jakie efekty kształcenia nabywa osoba je kończąca. Innymi słowy, uczelnie nie informują w ogóle (lub robią to nieumiejętnie) kandydatów na studia drugiego stopnia o tym, jakie kompetencje uzyskają oni po ich ukończeniu oraz w jaki sposób będzie to następowało.

Adam Szot Autor tekstu był rzecznikiem praw studenta w latach 2013-2015.

138

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym Przedmiotem artykułu są łatwe do przeoczenia formy dyskryminacji kandydatów na studia drugiego i trzeciego stopnia na polskich uczelniach publicznych i w instytutach badawczych. Ten rodzaj naruszenia prawa jest trudny do odnotowania, ponieważ często praktyki i zapisy dyskryminujące nie naruszają wprost zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Omawiane w tekście sposoby nierównego traktowania przyjmują zazwyczaj formę dyskryminacji pośredniej, często pozornie umotywowanej ochroną jakiegoś dobra, na przykład jakości kształcenia.

Procedury rekrutacyjne na studia drugiego i trzeciego stopnia opierają się na zastosowaniu szeregu kryteriów i wymogów formalnych w celu ocenienia, czy kandydat posiada pożądane cechy. Jak należy zauważyć, na mocy art. 169 ust. 2 i 4 oraz art.

196 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW) senat uczelni oraz rady naukowe jednostek mają daleko idącą swobodę w kształtowaniu warunków, trybu i zasad rekrutacji na studia na uczelni. Pozwala to na postawienie odmiennych wymogów zależności od charakteru uczelni lub kierunku studiów, co jest uzasadnione i rozsądne z racji tego, że inne predyspozycje i umiejętności musi mieć na przykład student matematyki, a inne polonistyki. W podobny sposób za słuszne należy uznać różne formy dodatkowych egzaminów sprawdzających chociażby sprawność fizyczną kandydatów na akademie wychowania fizycznego czy sprawdziany umiejętności artystycznych podczas rekrutacji na uczelnie plastyczne, muzyczne czy aktorskie. Nie można też uznać za dyskryminujące zaostrzonych wymogów uzasadnionych realizacją zgodnego z prawem celu, który nie może być osiągnięty w inny sposób, takich jak zaostrzone kryteria dotyczące stanu zdrowia kandydatów na uczelnie medyczne.

Jednak wśród tworzonych przez uczelnie i instytuty badawcze przepisów rekrutacyjnych zdarzają się kryteria zarówno formalne, jak i materialne, które różnicują, w nieuzasadniony i często krzywdzący sposób, pozycję kandydatów. Często nawet wydaje się, że zostały one wprowadzone w dobrej wierze, w celu na przykład zabezpieczenia miejsc dla kandydatów z innych krajów, wsparcia osób niepełnosprawnych lub wykluczonych społecznie czy aby usprawnić przebieg rekrutacji. W takich przypadkach, z powodu nieprzewidzianych przez uczelnie konsekwencji, doprowadza to do dyskryminacji określonych grup kandydatów.

Dyskryminacja jest terminem pochodzącym od łacińskiego słowa discriminatio, które oznacza sądzenie lub rozróżnianie. We współczesnym prawie oraz naukach społecznych oznacza sytuację, w której dwa podmioty są traktowane w odmienny 139

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

sposób z nieuzasadnionych przyczyn. Zakaz dyskryminacji, zapisany między innymi w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, oznacza więc nakaz równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji. W trakcie programu monitorującego procedury rekrutacyjne ponad 60 jednostek naukowych odnotowano wiele przepisów naruszających tę zasadę i doprowadzających do ograniczenia dostępu wielu osób do studiów na uczelni. Praktyki dyskryminacyjne potrafią przyjąć wiele form, od dyskryminacji bezpośredniej (jak na przykład ograniczenie wiekowe kandydatów na studia doktoranckie) aż po bardziej złożone, pozornie neutralne regulacje. Zasadne wydaje się stwierdzenie, że postępowanie rekrutacyjne w jednostkach naukowych jest domeną dyskryminacji pośredniej – czyli sytuacji, w której osoba fizyczna, na skutek posiadanej przez siebie cechy takiej jak wiek, narodowość, status ekonomiczny, pochodzenie lub orientacja seksualna etc., w wyniku zastosowania pozornie niedyskryminującego kryterium lub podjętego działania znajduje się w niekorzystnej sytuacji, zostaje potraktowana niesprawiedliwie; z wyjątkiem sytuacji w której zastosowanie wspomnianego kryterium lub działania jest obiektywnie uzasadnione słusznym i zgodnym z prawem celem. W dalszej części artykułu zostaną wskazane przepisy naruszane przez takie regulacje oraz przykłady praktyk dyskryminacyjnych stosowanych podczas rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia, które zwracają uwagę jako nieoczywiste lub oczywiste, lecz nietypowe. W ostatniej części wysunięte zostaną propozycje rozwiązań omawianych problemów.

Podstawy prawne prawa antydyskryminacyjnego są liczne, chociaż rozproszone. Fundamentalnym zapisem, na który można powoływać się bezpośrednio, jest art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., stanowiący, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Kolejnym bardzo ważnym aktem prawnym jest Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania z 3 grudnia 2010 r. [DzU z 30 grudnia 2010 r.], definiująca takie terminy jak dyskryminacja bezpośrednia, dyskryminacja pośrednia, nierówne traktowanie, zasada równego traktowania czy molestowanie. Co ważne, ustawa wprowadza obowiązek uprawdopodobnienia dyskryminacji przez skarżącą stronę [art. 14 ust. 2], a strona, wobec której wskazano uprawdopodobnione podejrzenie o naruszenie zasad równego traktowania, musi podjąć się udowodnienia, że nie dokonała takiego naruszenia [art. 14 ust. 3]. Jed140

Podstawy prawne

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

nocześnie wylicza enumeratywnie sfery, w których dyskryminacja jest zakazana ze względu na określone przesłanki, w tym wskazując też sferę edukacji i szkolnictwa wyższego. Wzbudza to jednak uzasadnione wątpliwości co do skuteczności ustawy w obecnej formie. Zauważył to też Rzecznik Praw Obywatelskich, wskazując niewielką ilość spraw powołujących się na ustawę, które trafiają do sądów.

Obowiązek równego traktowania obywateli nie jest wyrażony wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednak w wyroku z 26 października 1984 r. [sygn. akt II SA 1161/84] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo iż w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu wprost formułującego obowiązek równego traktowania stron, taki obowiązek wynika zarówno z obowiązujących norm konstytucyjnych, które powinny być bezpośrednio stosowane, jak i pośrednio z art. 8 k.p,a., nakazującego prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Ostatnim istotnym dla poniższego artykułu typem dokumentów w polskim ustawodawstwie jest szereg ustaw skupiających się na konkretnych grupach lub formach dyskryminacji, jak na przykład Uchwała Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej Karta Praw Osób Niepełnosprawnych [Monitor Polski z 1997 r. nr 50, poz. 475 ze zm.] czy Ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z 17 maja 1989 r. [DzU z 1989 r., nr 29, poz. 155 z późn. zm.].

Najszerzej zakaz dyskryminacji jest stosowany w polskim prawie pracy, zawierającym wiele szczegółowych przepisów, jednak nie mogą być one stosowane w odniesieniu do postępowania rekrutacyjnego na uczelniach.

Ponadto dyskryminacja jest zakazywana przez prawo wspólnotowe Unii Europejskiej oraz szereg umów międzynarodowych, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską.

Wydzielone pule miejsc

Wiele uczelni praktykuje różne formy podziału puli wolnych miejsc na prowadzonych przez siebie kierunkach. Zazwyczaj jest to uzasadniane troską o jakość kształcenia i o zapewnienie miejsc własnym absolwentom. Niestety, tego typu praktyki bardzo często doprowadzają do nierównego traktowania kandydatów na podstawie kryteriów takich jak uczelnia ukończona przez absolwenta albo jego obywatelstwo.

Praktyka preferencyjnego traktowania własnych absolwentów, poprzez tworzenie dla nich osobnych pul rekrutacyjnych lub przyznawanie im możliwości aplikowania bez egzaminów wstępnych, jest szeroko omawiana w innych tekstach tej 141

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

publikacji, dlatego poniżej analizie poddany zostanie inny, bardziej nietypowy przykład zjawiska tworzenia oddzielnych pul rekrutacyjnych.

W poddanej analizie Uchwale nr 4 z 27 kwietnia 2015 r. senat [przypadek uczelni 023-E] ustalił limity miejsc na prowadzonych przez uczelnię kierunkach drugiego i trzeciego stopnia. Limity przyjęć zostały ustalone na od 5 do 25 miejsc na kierunek, jednak zdecydowano, że będą to miejsca dla Polaków, a pewna osobna pula miejsc zostanie zarezerwowana na każdym kierunku dla obcokrajowców. W nadesłanych dokumentach nie dokonano rozróżnienia zasad rekrutacji dla obcokrajowców, zależnie od posiadania Karty Polaka, obywatelstwa UE ani żadnych innych cech. Terminu „cudzoziemcy” używa się w możliwie szerokim znaczeniu. Oznacza to, że polscy studenci nie będą rywalizować o miejsca ze studentami z zagranicy, ale że cudzoziemcy będą podlegać jakiemuś innemu, nieokreślonemu w przesłanych nam dokumentach sposobowi selekcji albo będą podlegać tym samym zasadom co studenci polscy, jednak zajmując miejsca z osobnego limitu.

To właśnie oddzielenie dwóch pul budzi najwięcej wątpliwości, w znacznej mierze z uwagi na to, że zarówno studenci polscy, jak i cudzoziemcy będą studiować na tych samych kierunkach, w jednych grupach i według tego samego programu. Tak więc dostęp do tej samej usługi edukacyjnej może być zróżnicowany ze względu na narodowość kandydata. Możliwe jest też, że między wynikami kwalifikującymi się do zajęcia nielicznych miejsc w obu grupach będą duże różnice, doprowadzając do sytuacji, kiedy liczba punktów pozwalająca zdobyć indeks byłaby niewystarczająca do zakwalifikowania się w drugiej grupie, mającej ten sam program, ale odmienny skład narodowy.

Wydaje się więc, że mimo uzasadnienia uchwały senatu, wskazującego na kierowanie się odpowiedzialnością za najwyższą jakość kształcenia, nie można w tym wypadku uznać praktyki wydzielania osobnych pul za dopuszczalną z racji otwartego nierównego traktowania podmiotów.

Swoistą formą dyskryminacji spotykaną podczas rekrutacji na studia trzeciego stopnia jest wymóg dostarczenia przez kandydata jakiegoś dokumentu wystawionego przez pracownika naukowego. Wymagany dokument może mieć różne formy – może to być charakterystyka kandydata, opinia o jego pracy naukowej czy projekcie, zgoda pracownika naukowego na objęcie kandydata opieką czy zgoda kierownika instytutu/zakładu na rozpoczęcie studiów w danej jednostce. Różne są też kryteria 142

Konieczność uzyskania opinii pracownika naukowego

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

dookreślające cechy pracownika, którego opinia jest brana pod uwagę – w niektórych jednostkach wymagane jest, by był to pracownik mający stopień przynajmniej doktora habilitowanego lub tytuł profesora, czasami istniał wymóg, aby pracownik naukowy był zatrudniony w jednostce, w której przebiega postępowanie rekrutacyjne. Znacząca część instytutów badawczych oraz uczelni ustanowiła w swoich dokumentach zapis tego typu.

Standardowa forma takiego zapisu wymaga opinii dowolnego pracownika naukowego na temat predyspozycji kandydata. Jednak warto zwrócić uwagę na rozbudowane formy tego zapisu: Przykład pierwszy Fragment regulaminu studiów doktoranckich w [przypadek instytutu 044-B]: „§ 9 1. Do podania, o którym mowa wyżej, kandydat dołącza: (...) i) opinię wystawioną przez pracownika Instytutu posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień doktora habilitowanego 1. Opinia pracownika Instytutu, o której mowa w pkt. 2 lit. I, zawiera: a) krótką charakterystykę kandydata, b) zgodę pracownika na podjęcie się – w przypadku pozytywnego wyniku postępowania rekrutacyjnego – roli opiekuna naukowego c) zobowiązanie się pracownika instytutu do stałej kontroli nad przestrzeganiem regulaminu i realizacją programu studiów przez uczestnika studiów d) zgodę pracownika Instytutu na przyjęcie w przyszłości obowiązków Promotora pracy doktorskiej”.

Nawet bardziej wymagający zapis znajdziemy w procedurach rekrutacji na studia doktoranckie w [przypadek instytutu 036-E] Przykład drugi Fragment regulaminu studiów doktoranckich w [przypadek instytutu 036-E]: „1. Dokumentami wymaganymi od kandydata na studia są: (...) d) opinia o kandydacie wystawiona przez pracownika Instytutu posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień doktora habilitowanego.

143

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

2. Opinia o kandydacie, o której mowa w ust.1 pkt d) zawiera: a) krótką charakterystykę kandydata b) zgodę pracownika Instytutu na podjęcie się – w przypadku pozytywnego wyniku postępowania rekrutacyjnego – roli opiekuna naukowego c) zobowiązanie się pracownika instytutu do stałej kontroli nad przestrzeganiem regulaminu i realizacją programu studiów przez uczestnika studiów d) zgodę pracownika Instytutu na przyjęcie w przyszłości obowiązków Promotora pracy doktorskiej e) zgodę pracownika Instytutu na prowadzenie wykładów dla wszystkich uczestników studiów w wymiarze sześciu godzin w każdym roku studiów kandydata”.

Uzyskanie takich dokumentów, wydawanych zupełnie bez kontroli administracyjnej, opiera się tylko i włącznie na uznaniowej decyzji pracownika naukowego.

Możemy poczynić założenie, że pracownicy naukowi nie będą chętnie wydawać takich dokumentów osobom nieznajomym, szczególnie że sam fakt wystawienia opinii czy charakterystyki zakłada istniejącą wcześniej znajomość między studentem a pracownikiem naukowym. Ponadto często wymagane dokumenty nakładają na wystawiającego je pracownika nowe obowiązki, co może powodować, że pracownicy niechętnie wystawią je studentowi, którego słabo znają lub nie darzą sympatią. Wydaje się więc, że zapisy zakładające konieczność dostarczenia takich dokumentów, aby wziąć udział w rekrutacji, wprowadzają preferencyjne traktowanie osób związanych więzią zawodową lub prywatną z pracownikami naukowymi, w niektórych wypadkach nawet zawężając to grono do osób związanych z pracownikami naukowymi jednostki przeprowadzającej rekrutacje. W jasny sposób dyskryminuje to osoby, które rozpoczynają karierę naukową, są z miejscowości pozbawionych uczelni, lub te, które po prostu nie mają bliskich relacji z pracownikami naukowymi. Należy zauważyć, że pracownicy wystawiający opinie mogą też zasiadać w komisjach rekrutacyjnych rozpatrujących podanie poleconego przez siebie kandydata. W niektórych sytuacjach zapis ten może nawet służyć do ustalenia wyników rekrutacji przed jej właściwym rozpoczęciem i na postawie niedozwolonych kryteriów – jedyne osoby, które mogą dostać się na studia doktoranckie, to w przypadku na przykład [przypadek instytutu 044-B], którego regulamin zacytowano powyżej, te, które otrzymają szereg arbitralnie wydawanych dokumentów od pracowników tego instytutu. Troska o zachowanie wysokiej jakości kształcenia nie 144

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

może być wytłumaczeniem dla takich praktyk, gdyż predyspozycje kandydatów muszą być przede wszystkim sprawdzone w toku postępowania rekrutacyjnego, poprzez rozmowy z komisją rekrutacyjną, pisemne egzaminy lub kwantyfikowalną ocenę dorobku naukowego, a nie w drodze arbitralnej, niepodlegającej kontroli i nietransparentnej procedury uzyskiwania przez kandydata opinii pracownika naukowego.

Opisany typ zapisów rekrutacyjnych jest rażącym naruszeniem zasady równego traktowania i nie powinien występować w procedurach rekrutacyjnych.

Pozytywna dyskryminacja i jej pułapki

Pozytywna dyskryminacja (nazywana też środkiem pozytywnym) jest specjalną, legalną formą dyskryminacji, opierającą się na wykorzystaniu, często tymczasowym, narzędzi i środków prawnych w celu wyrównania szans między podmiotami i zlikwidowania pewnych pierwotnych nierówności, z jakimi spotykają się niektóre grupy, na przykład niepełnosprawni, mniejszości narodowe czy religijne [Bergin i inni, Równe traktowanie...]. Zazwyczaj przybiera formę: specjalnych trybów procedowania, odmiennych od tych, które są stosowane wobec „zwykłych” podmiotów; parytetów; dodatkowych punktów czy miejsc, podczas ubiegania się przedstawicieli chronionych grup o stanowiska czy poprzez świadczenia finansowe. Należy jednak odnotować różnicę między dyskryminacją pozytywną, będącą nierównym traktowaniem mającym na celu zapewnienie faktycznej równości podmiotów przez niwelowanie skutków ich gorszej pozycji, a przywilejem, czyli nadaniem osobie lub grupie specjalnych praw czy otoczeniem jej szczególnymi względami w celu zapewnienia jej lepszej pozycji.

Dyskryminacja pozytywna jest silnie zakorzeniona m.in. w prawie pracy czy ustawodawstwie dotyczącym osób niepełnosprawnych. W zakresie rekrutacji na studia na uczelniach istnieje otwarty nakaz stosowania odmiennego, dostosowanego do specjalnych potrzeb, traktowania osób niepełnosprawnych [art. 169 ust. 5 PSW], często nierespektowany przez poddane monitoringowi instytucje.

Warto jednak zwrócić uwagę na przypadki, w których umotywowane dobrymi intencjami wprowadzenie dyskryminacji pozytywnej narusza prawo i prowadzi do dyskryminowania pozostałych grup kandydatów.

Przykładem nieudanego zastosowania dyskryminacji pozytywnej jest praktyka przyznawania osobom niepełnosprawnym dodatkowych punktów lub obniżanie dla nich wymaganego progu punktowego w toku postępowania rekrutacyjnego. Jest to stosowana przez niektóre uniwersytety próba dostosowania trybu i warunków rekrutacji do potrzeb osób niepełnosprawnych, zgodnie z nakazem art. 169 ust. 5 PSW. 145

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Przykład trzeci Uchwała nr 000-22/14 senatu [przypadek uczelni 094-H] z 29 maja 2014 r. w sprawie zasad rekrutacji na studia stacjonarne i niestacjonarne w roku akademickim 2015/2016 w § 2 ust. 5 stanowi: „Sieroty i osoby niepełnosprawne decyzją Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej mogą, na swój pisemny wniosek złożony do UKR w terminie nie późniejszym niż ustalenie pierwszych progów punktowych uprawniających kandydatów do złożenia dokumentów, otrzymać dodatkowe punkty – nie więcej niż 40 pkt. Szczegółowe zasady postępowania w stosunku do niepełnosprawnych kandydatów na studia określa Uchwała Nr 0000-60/11 Senatu [094-H] z dnia 3 listopada 2011 r.”.

Wspomniana w treści dokumentu Uchwała nr 0000-60/11 w § 1 stanowi: „Kandydaci niepełnosprawni posiadający aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności mogą na swój pisemny wniosek złożony w trybie odwołania do Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej ubiegać się o przyznanie dodatkowych punktów rekrutacyjnych. Punkty te są przyznawane w zależności od stopnia niepełnosprawności (…)”.

W dalszej części uchwały znajdowało się wyliczenie, pozwalające przyznać osobie z udokumentowaną niepełnosprawnością do 20 proc. maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w ciągu postępowania rekrutacyjnego.

Przyznawanie członkom grup chronionych dodatkowych punktów w ramach pozytywnej dyskryminacji wciąż jest praktyką spotykaną na uniwersytetach, mimo częstej krytyki. Jest to metoda niedroga i prosta w zastosowaniu, w przeciwieństwie do kompleksowego przystosowania formuły egzaminu do zdającej go osoby niepełnosprawnej. Jednak rozwiązanie to nie wypełnia tak naprawdę definicji środka pozytywnego; dysproporcja, jaką wprowadza między podmiotami jest zbyt duża, a przedsięwzięte środki nie dają się wytłumaczyć zrównaniem szans między osobami pełnosprawnymi i niepełnosprawnymi. Nieuzasadnione wydaje się założenie, że z racji swojej niepełnosprawności (albo – jak przewiduje cytowana wyżej uchwała – bycia sierotą) kandydat zakończy egzamin z wynikiem gorszym o określoną liczbę punktów. W konsekwencji doprowadza więc do potencjalnej dyskryminacji osób pełnosprawnych lub mających rodziców.

146

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

Warto przywołać w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2009 r. [sygn. akt I SA/Wa 1513/08], który w uzasadnieniu wskazuje, że „udzielanie zbyt daleko idących preferencji dla osób niepełnosprawnych może zostać uznane za przejaw dyskryminacji osób pełnosprawnych. Z tego właśnie względu działania, które podejmowane są przez władze uczelni wyższych, mogą przybierać postać tylko takich preferencji, które uzupełniają deficyty osób niepełnosprawnych, zrównując ich szanse w konkurowaniu z osobami pełnosprawnymi, np. odpowiednio dobrana forma egzaminów”. Ponadto wydaje się, że przyznawanie punktów rekrutacyjnych za sam fakt bycia osobą niepełnosprawną może być praktyką stygmatyzującą, zakładającą, że kandydat nie byłby ich w stanie uzyskać w równym konkursie. Należy nadmienić, że uchwały UEK ustanawiały możliwość dostosowania egzaminu do potrzeb osób niepełnosprawnych obok opisanego wcześniej mechanizmu przyznawania dodatkowych punktów. Dlatego wskazaną formą odmiennego traktowania osób niepełnosprawnych wydaje się jedynie zapewnienie im odpowiednich do ich niepełnosprawności warunków egzaminu, poprzez chociażby dostarczenie tłumacza języka migowego osobie głuchoniemej, przyznanie dodatkowego czasu czy techniczne ułatwienia dla osób mających ograniczoną zdolność ruchową.

Podsumowując, należy z dużą uwagą badać przepisy wprowadzające środki pozytywne, dbając, by działały one jedynie w zakresie wyrównania pierwotnej nierówności szans istniejącej między podmiotami. Jest to niezwykle trudne w wypadku takich cech jak np. wykluczenie społeczne lub ekonomiczne, jednak należy pamiętać, aby w żadnym razie nie dopuścić do wprowadzenia przepisów dyskryminujących pozostałe grupy kandydatów.

Wykluczenie cyfrowe

Termin „wykluczenie cyfrowe” (czasami zwane „wykluczeniem technologicznym”) jest stosowany w celu określenia osób i grup, które nie mają dostępu do technik informacyjnych lub umiejętności pozwalających im na swobodne z nich korzystanie. To wykluczenie najczęściej dotyka osoby niepełnosprawne, starsze, niedołężne oraz mające problemy na tle socjoekonomicznym – między innymi byłych więźniów, bezdomnych, osoby ubogie, bezrobotne, osoby wykluczone ze względu na orientację seksualną czy pochodzące z rodzin patologicznych [Pindlowa, Technologiczne wyłączenie...]. W Polsce najczęściej wykluczenie cyfrowe oznacza brak możliwości korzystania z komputera wyposażanego w dostęp do internetu. Przekłada się to na ograniczony dostęp do usług i informacji, co utrudnia osobom wykluczonym cyfrowo między innymi rekrutację na studia.

147

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Skala wykluczenia cyfrowego w Polsce jest znaczna, szczególnie wśród osób w średnim wieku i starszych. Według raportu Cyfrowa przyszłość Polski, opracowanego przez firmę Deloitte w 2013 r., 9 mln Polaków po pięćdziesiątym roku życia (czyli 78 proc.) jest wykluczonych cyfrowo. Ponadto raport Wykluczenie cyfrowe, opracowany przez Biuro Analiz i Dokumentów Kancelarii Senatu w 2015 r., wskazuje, że ponad jedna czwarta (25,2 proc.) gospodarstw domowych w Polsce nie ma dostępu do internetu.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty, niepokojącym wydaje się, że znacząca część badanych uczelni i instytutów wymagała od kandydatów korzystania z internetowych systemów rekrutacji, nie pozwalając na dopełnienie procedur rekrutacyjnych i dostarczenie wszystkich niezbędnych danych i dokumentów osobiście lub drogą pocztową. Ponadto obowiązek przesłania na przykład zdjęć przez internetowy system rekrutacji (czego wymaga choćby [przypadek uczelni 077-H]) zamiast wysłania ich pocztą w formie płyty CD należy uznać za niezgodny z art. 57 § 5 pkt. 1-6 k.p.a., wedle którego termin uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe.

Przykład czwarty Uchwała nr 45/2013-14 senatu [przypadek uczelni 075-F] z 30 maja 2014 r. w § 4 ust. 1 stanowi: „Warunkiem dopuszczenia kandydata do rekrutacji jest zarejestrowanie się w systemie rejestracji internetowej (IRK) oraz wniesienie opłaty określonej przez rektora za postępowanie kwalifikacyjne na wygenerowane w systemie rejestracyjnym indywidualne konto”.

Podobne zapisy znajdują się najczęściej w uchwałach rekrutacyjnych dużych uczelni.

Jednocześnie tylko pojedyncze uczelnie informują o możliwości udostępnienia pracowni komputerowej potencjalnym kandydatom, co pozwoliłoby osobom wykluczonym cyfrowo dopełnić wymaganych procedur. Takie kryteria formalne skutecznie utrudniają niektórym kandydatom dostęp do szkolnictwa wyższego, jednocześnie stawiając przed kandydatem dodatkowe wymogi, takie jak dostęp do komputera połączonego z internetem oraz zdolność jego obsługi. O ile w wypadku niektórych kierunków studiów, takich jak na przykład informatyka, umiejętność obsługi komputera jest niezbędna, o tyle wymaganie takiej umiejętności od kandydata na studia doktorskie z zakresu polonistyki wydaje się zbędne.

148

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

Należy też zauważyć, że większość systemów IRK nie pozwala na korzystanie z nich osobom z wybranymi formami niepełnosprawności, na przykład niedowidzącym i niewidomym.

Konkludując, korzystanie z nowoczesnych technologii w procesie rekrutacji na studia pozwala znacząco usprawnić pracę uczelni oraz przyspieszyć proces rekrutacyjny.

Jednak zachowanie obligatoryjnego charakteru takich form rekrutacji wymaga zapewnienia równych szans także osobom cyfrowo wykluczonym, poprzez np. tymczasowe udostępnienie kandydatom komputerów czy przez udzielanie pouczeń dotyczących obsługi internetowego systemu rekrutacyjnego. Bez zachowania takich środków konieczne wydaje się zachowanie analogicznej formy rejestracji, by uniknąć nierównego traktowania osób cyfrowo wykluczonych oraz zwiększenia skali cyfrowego wykluczenia.

Dyskryminacja ze względu na wiek

Dyskryminacja ze względu na wiek, znana też jako ageizm, jest praktyką wprowadzającą nierówne traktowanie ze względu na wiek w sytuacjach, w których nie jest on cechą relewantną. Ageizm, razem z innymi mniej oczywistymi formami dyskryminacji, stał się tematem debaty publicznej i zainteresowania prawodawców w drugiej połowie pierwszej dekady XX w., powoli zmieniając kształt zarówno sytuacji na rynku pracy, jak i często dyskryminujących praktyk rekrutacyjnych na uczelniach. Należy zauważyć, że najczęstszą formą, jaką ageizm przybiera podczas postępowania rekrutacyjnego, jest ograniczanie dostępu do studiów osobom powyżej pewnego wieku.

Jeszcze 10 lat temu częstą praktyką nawet na dużych i prestiżowych uczelniach było utrzymywanie limitów wieku kandydatów na studia doktoranckie. Instytuty i uczelnie często nie brały pod uwagę kandydatów starszych niż 30 lub 35 lat.

Kilka lat temu w regulaminach studiów doktoranckich czy uchwałach rekrutacyjnych zdarzały się zapisy takie jak: „Stacjonarne studia doktoranckie w (...) prowadzone są na 11 Wydziałach.

Są one nieodpłatne i trwają 4 lata. Studia te uruchamiane są z myślą o wyróżniających się absolwentach naszej i innych uczelni technicznych. Na studia doktoranckie przyjmowani są także obcokrajowcy, którzy mogą studiować według indywidualnego programu w języku angielskim, oraz stypendyści RP skierowani przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Wiek kandydatów ubiegających się o przyjęcie na studia nie może przekraczać 30. roku życia. Rekrutacja na studia doktoranckie przeprowadzana jest każdego roku akademickiego”.

149

Wady rekrutacji i przejawy dyskryminacji

Albo: „1. Na studia doktoranckie może być przyjęta osoba, która spełnia warunki określone w Ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (DzU nr 65 z 2003 r., poz. 595) oraz uzyskała pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego i nie przekroczyła 30. roku życia”.

Wyniki programu monitorującego wykazały, że ta dyskryminacyjna praktyka w rekrutacji na rok akademicki 2015/2016 ciągle miała miejsce, chociaż zdarzała się sporadycznie. Zazwyczaj przybiera ona formę albo określenia wprost granicy wieku, powyżej której kandydatury nie będą brane pod uwagę, albo określenia preferowanej sylwetki kandydata, wskazującej jasno na jego młody wiek. Pierwszy typ zapisów jest jawną formą dyskryminacji bezpośredniej, drugi zaś zazwyczaj nie łączy się z otwartym zakazem aplikowania kandydatów powyżej określonego wieku, będąc formą dyskryminacji pośredniej.

Warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie [przypadek instytutu 043-A] w punkcie drugim stanowią: „Warunki rekrutacji: a) wiek do 30 lat b) ukończenie studiów wyższych – dyplom lekarza lub magistra c) dobra znajomość języka angielskiego d) wymagane dokumenty (...)”.

Inną pośrednią formą dyskryminacji ze względu wiek, obecną na studiach pierwszego i w niektórych przypadkach drugiego stopnia, jest stawianie wymogów, które nie mogą być spełnione przez osoby w określonym wieku, jak na przykład niekorzystne przeliczniki matur starego typu lub obligatoryjne uwzględnianie matury z matematyki przy rekrutacji na kierunki, których profil nie wymaga dobrej znajomości matematyki.

Program monitorujący procesy rekrutacyjne na studiach drugiego i trzeciego stopnia wykazał wiele rażących naruszeń zasady równego traktowania na tle takich cech jak między innymi wiek, narodowość, znajomość pracowników naukowych czy niepełnosprawność. W wielu przypadkach jednak wydaje się, że wprowadzone regulacje nie wynikają ze złej woli, a często stoją za nimi dobre intencje. Właściwym rozwiązaniem pozwalającym w przyszłości uniknąć nierównego traktowania kandydatów wydaje się współpraca uczelni i instytutów badawczych z organizacjami po150

Podsumowanie

Nieoczywiste formy dyskryminacji w postępowaniu rekrutacyjnym

zarządowymi, które mogą pełnić funkcje doradcze podczas określania procedur rekrutacji (z oczywistym zachowaniem autonomii uczelni). Innym rozwiązaniem jest stosowanie przez podmioty przeprowadzające rekrutacje testów dyskryminacyjnych w stosunku do uchwalanych przez siebie aktów prawnych. Testy dyskryminacyjne to procedury stosowane przez niektóre organizacje pozarządowe w celu sprawdzenia, czy i w jakiej skali występuje zjawisko bezpośredniej i pośredniej dyskryminacji [Wysieńska-Di Carlo i inni, Testy dyskryminacyjne...]. Bazują one na różnych formach sprawdzania równego traktowania podmiotów, często opierając się na „stworzeniu” szeregu teoretycznych podmiotów (w tym przypadku – profili kandydatów na studia), mających takie same cechy istotne w badanym procesie, a różniących się cechami, których potencjał dyskryminacyjny chcemy zbadać. Następnie podmioty poddaje się odpowiedniej procedurze i bada, czy fakt posiadania cech po potencjale dyskryminacyjnym wpłynął na jej wyniki. Wydaje się, że wprowadzenie takich praktyk – czy to przez same uczelnie, czy we współpracy z zewnętrznymi organizacjami – pozwoliłoby wykluczyć wiele naruszeń zasady równego traktowania.

Respektując autonomię uczelni, również w zakresie tworzenia procedur rekrutacyjnych, należy zauważyć, że w państwie prawa wewnętrzny porządek prawny społeczności autonomicznej nie może wykraczać poza ramy określone w konstytucji oraz w ustawie. W związku z tym swoboda w określaniu warunków i trybu rekrutacji na studia II i III stopnia nie może oznaczać przyzwolenia na nierówne traktowanie poprzez dyskryminację lub nadawanie przywilejów pewnym grupom podczas wzmiankowanej rekrutacji [por. wyrok WSA w Olsztynie, IISA OI 770/08 i wyrok TK z 5 października 2005 r., SK 39/05].

Paweł Jędral

Bibliografia

Bregin D. i in., Równe traktowanie w administracji publicznej. Podręcznik, Warszawa 2014.

Pindlowa W., Technologiczne wyłączenie i włączenie w społeczeństwo informacyjne, przyczyny i zapobieganie, INiB UJ 2006.

Wspólnie przeciw dyskryminacji. Sędziowie i organizacje obywatelskie na rzecz równego traktowania, praca zbiorowa, Warszawa 2016.

Wysieńska-Di Carlo K. i in., Testy dyskryminacyjne. Praktyczny poradnik dla organizacji pozarządowych, Warszawa 2015.

151

Maksymalna dopuszczalna opłata rekrutacyjna Potrzebnym, pilnym i prostym w realizacji działaniem na rzecz wyrównania szans kandydatów o różnym statusie materialnym jest zmiana Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie maksymalnej wysokości opłat za postępowanie związane z przyjęciem na studia w uczelni publicznej.

Jednym z efektów monitoringu postępowań rekrutacyjnych na studia drugiego i trzeciego stopnia prowadzonego przez Fundusz Pomocy Studentom jest konkluzja mówiąca, że uczestnik naboru powinien wnosić jedną opłatę rekrutacyjną na danej uczelni, a nie na każdym kierunku, na który aplikuje. Oczywiście wyjątkiem są tu studia, na które przeprowadzane są wymienione w art. 98 pkt. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym egzaminy predyspozycyjne dotyczące uzdolnień artystycznych i sprawności fizycznej.

Upowszechnienie internetowej rejestracji kandydatów sprawia, że nie ma już uzasadnienia dla żądania od przyszłego studenta opłaty za każdy kierunek studiów, na który aplikuje w ramach danej uczelni.

Ostatnim argumentem zwolenników powielania opłat była chęć powstrzymania nadmiaru aplikacji. Ten problem jest już obecnie z powodzeniem rozwiązywany poprzez pole w formularzu, które wymaga wskazania kierunków pierwszego wyboru.

Część polskich uczelni publicznych podjęła już decyzję o rezygnacji z multiplikowania opłat (np. Politechnika Warszawska, Politechnika Gdańska, Politechnika Łódzka, Wojskowa Akademia Techniczna w Warszawie, Akademia Marynarki Wojennej), co pokazuje, że takie rozwiązanie jest korzystniejsze dla kandydatów, a obowiązująca maksymalna wysokość opłaty rekrutacyjnej (85 zł) jest wystarczająca na pokrycie kosztów związanych z rekrutacją.

Wprowadzenie jednolitej opłaty będzie: – czynnikiem sprzyjającym równemu dostępowi do studiów dla osób o różnym statusie majątkowym, – działaniem na rzecz urealnienia kosztów ponoszonych przez uczelnie w związku z rekrutacją, – impulsem do jeszcze szerszego stosowania narzędzi elektronicznych w procesie rekrutacji, – bodźcem do ustalenia maksymalnej liczby kierunków, na które student może aplikować na danej uczelni, co przełoży się na bardziej przemyślane decyzje przy wyborze studiów.

Rekomendacja zespołu Watchdog.edu.pl 152

Autonomia szkół wyższych i jej granice Polskie uczelnie, wprowadzając kontrowersyjne lub dyskryminujące rozwiązania, zasłaniają się zasadą autonomii szkół wyższych zagwarantowaną w konstytucji. Wynika to z błędnego rozumienia pojęcia autonomii, która w swej istocie wymaga zachowania zgodności wewnętrznych przepisów uniwersyteckich z powszechnie obowiązującym prawem.

W maju 2012 r. w Warszawie odbyła się sesja jubileuszowa Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich. Podczas uroczystości prof. Barbara Kudrycka, ówczesna minister nauki i szkolnictwa wyższego, stwierdziła: „Mówiąc o wydarzeniach 1997 r. – roku utworzenia KRASP – chciałabym szczególnie wzmocnić to najważniejsze: po historycznym już referendum przyjęliśmy Konstytucję Rzeczypospolitej.

Znalazło się w niej fundamentalne dla polskich uczelni zdanie: »Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie«. Tak ukonstytuowała się wolność polskich uczelni”.

Istotnie koncepcja autonomii uczelni jest jedną z najważniejszych zasad mających wpływ na funkcjonowanie szkolnictwa wyższego i charakter ustrojowy szkół wyższych. Poświęca jej się ustępy publikacji popularnonaukowych, organizuje się konferencje na jej temat (np. konferencję Autonomia uniwersytetu, społeczeństwo obywatelskie, misja nauczycielska zorganizowaną w grudniu 2006 r. na Uniwersytecie Warszawskim). Podkreśla się, że autonomia uniwersytetu jest jego prawem do określania własnej misji, ustanawiania celów działania i przyświecających mu wartości [Luty, Na czym polega dzisiaj…]. Autonomia ma być też sposobem zagwarantowania realizacji praw i wolności jednostki, szczególnie związanych ze sferą nauki. Nazywa się ją także „kreatorem ustroju uczelni” [Woźnicki, Uczelnie akademickie…] oraz sposobem określenia swojej roli w środowisku akademickim, społeczno-gospodarczym i międzynarodowym [Bryzek i Strahl, Nietrafne przemyślenia]. *** Z drugiej strony coraz częściej mówi się ostatnio o nadużywaniu autonomii uniwersytetu i błędnym interpretowaniu tego pojęcia przez same uczelnie. Prowadzi to do wprowadzania przez szkoły wyższe rozwiązań prawnych niezgodnych z prawem powszechnie obowiązującym – naruszających m.in. konstytucyjną zasadę równości – lub do lekceważenia wymogów demokratycznego państwa prawa, takich jak chociażby zasada praw słusznie nabytych, zasada niedziałania prawa wstecz czy zasada transparentności działalności publicznej.

153

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

Warto podkreślić, że zasada demokratycznego państwa prawa wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej umiejscowiona została już w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i – podobnie jak pozostałe postanowienia Konstytucji RP – jest prymarna wobec regulacji prawnych zawartych w ustawach i aktach niższego rzędu (np. w rozporządzeniach, zarządzeniach), w tym aktach prawa wewnętrznego. Oznacza to, że te ostatnie muszą pozostawać w zgodzie z treścią norm konstytucyjnych i – co więcej – spełniać ustanowione przez konstytucję wymogi i standardy. W dyskusjach nad problemami życia uczelni przywołuje się przykłady sprzeniewierzenia tym zasadom. Należą do nich sytuacje, kiedy uczelnie nie publikują uchwał i zarządzeń swoich organów ani protokołów z ich posiedzeń. W rezultacie społeczność uniwersytecka ani środowisko zewnętrzne wobec uczelni nie mogą poznać jej wewnętrznego prawa czy strategii. Ma to niebagatelne znaczenie, gdy chodzi o politykę finansową szkoły wyższej, wysokość pobieranych przez nią opłat i innych obowiązków nakładanych na członków społeczności akademickiej. Szkolnictwo wyższe i realizowane w jego ramach kształcenie jest zadaniem publicznym, uczelnie publiczne natomiast dysponują pieniędzmi publicznymi. W konsekwencji związane z tym sprawy należą do kategorii spraw publicznych i jako takie powinny podlegać społecznej kontroli i mogą być przedmiotem informacji publicznej udzielanej na wniosek obywateli [Lewiński, Dyskretne życie uczelni].

Za inną ilustrację źle pojętej samodzielności uniwersytetu posłużyć mogą przykłady treści aktów wewnątrzuniwersyteckich, dotyczące obciążeń nakładanych na studentów czy sposobów przeprowadzania postępowań, w tym postępowań rekrutacyjnych na studia, którym poświęcona jest niniejsza publikacja. Bacząc na ograniczenia objętościowe raportu, wymienić wypada jedynie kilka, np. wprowadzanie dodatkowych nieujętych w ustawie opłat dla studentów, zmienianie (najczęściej skracanie) terminów w procedurze administracyjnej na niekorzyść osoby zainteresowanej wynikiem postępowania czy kształtowanie wymagań rekrutacyjnych lub konkursowych w taki sposób, by odpowiadała im tylko konkretna, wybrana uprzednio osoba, co jawnie kłóci się z zasadami sprawiedliwości, bezstronności i gwarancjami równych szans obowiązującymi w tychże procesach. Innym przykładem jest uchwalanie wymogów rekrutacyjnych różnicujących kandydatów w sposób nieuzasadniony (np. obowiązkowa matematyka na poziomie podstawowym również dla roczników, które nie miały obowiązku zdawania tego przedmiotu na maturze). Zdarza się, że próby zwrócenia uwagi na brak przymiotu legalności czy słuszności określonych rozwiązań uniwersyteckiej legislacji czy działalności faktycznej są ucinane poprzez 154

Autonomia szkół wyższych i jej granice

przywołanie idei autonomii szkół wyższych. Warto zatem odtworzyć rzeczywiste znaczenie autonomii i nakreślić jej granice oraz funkcje. *** Początki autonomii uniwersytetów w Polsce sięgają pierwszej połowy XX w.

Ustawa o szkołach akademickich z 13 lipca 1920 r. [DzU nr 72, poz. 494] przyznawała szkołom wyższym szeroki zakres samorządności i nadawała im osobowość prawną.

W istocie uczelnie mogły samodzielnie ustalać swoją organizację wewnętrzną, administrować przekazanym majątkiem państwowym i dysponować majątkiem własnym.

Ograniczeniem autonomii był nadzór właściwego ministra nad statutem i budżetem.

Wzmocnienie uprawnień nadzorczych władzy publicznej nastąpiło w Ustawie o szkołach akademickich z 15 marca 1933 r. [DzU 1998, nr 1, poz. 6 z późn. zm.]. Powojenny Dekret o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego z 28 października 1947 r. całkowicie podporządkował tę sferę życia społecznego ministrowi właściwemu ds. szkolnictwa wyższego. Więcej swobody uczelnie zyskały na mocy Ustawy o szkolnictwie wyższym i o pracownikach nauki z 15 grudnia 1951 r. [DzU 1952, nr 6, poz. 38]. Jednocześnie zniesiono gwarancję wolności nauki i wzmocniono zakres uprawnień ministra. Kolejne zmiany legislacyjne (1956, 1958, 1965, 1968 r.) można przyrównać do sinusoidy w kwestii normowania zakresu autonomii uczelni. W zależności od sytuacji politycznej ulegał on zwiększeniu (organy uniwersytetu zyskiwały prawo inicjatywy w sprawach ustaleń organizacyjnych, rosła rola senatu) lub zmniejszeniu (szkolnictwo wyższe ulegało ideologizacji). Ustawa o szkolnictwie wyższym z 4 maja 1982 r.

[DzU nr 14, poz. 113 z późn. zm.], mimo iż uchwalona w czasie stanu wojennego, była pokłosiem strajków opozycji demokratycznej z 1981 r. Dzięki temu uczelnie uzyskały znaczny zakres autonomii, a przepisy o zabarwieniu ideologicznym zostały wyeliminowane. Pojawiły się gwarancje wolności nauki, prawo uchwalania statutu, wyboru rektora i innych organów, określania własnej struktury oraz swoboda gospodarowania majątkiem i środkami finansowymi. Niestety te liberalne zmiany zostały zniesione już w 1985 r. Ostateczne przywrócenie autonomii, która była później systematycznie poszerzana, przyniosła transformacja ustrojowa i podążająca w ślad za nią Ustawa o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r. [DzU nr 65, poz. 385 z późn. zm.]. Przełomowym wydarzeniem było uchwalenie w 1997 r. Konstytucji RP, która wprost statuowała autonomię szkół wyższych [Kiebała, Autonomia uczelni…].

Zaczynając od warstwy językowej pojęcia „autonomia”, należy stwierdzić, że pochodzi z języka greckiego (auto – własne, nomos – prawo) i oznacza tworzenie 155

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

własnego prawa wewnętrznego oraz zawiadywanie organizacją wewnętrzną. Łączy się ją także z takimi określeniami jak samodzielność, samorządność, niezależność, niezawisłość. Już na poziomie prawa europejskiego uznawana jest za jeden z podstawowych elementów składających się na wolność akademicką, wymienioną obok wolności sztuk i badań naukowych w art. 13 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej [Sobczak, Komentarz do art. 13]. *** Magna Charta Universitatum, porozumienie podpisane przez rektorów uniwersytetów europejskich w 1988 r. w Bolonii, jako jedną z podstawowych zasad uznaje to, że „uniwersytet jest instytucją autonomiczną, wokół której koncentruje się życie społeczne, niezależnie od tego, w jaki sposób – ze względu na położenie geograficzne i tradycję historyczną – społeczeństwo jest zorganizowane; uniwersytet – realizując badania naukowe i kształcenie – tworzy, wspiera i upowszechnia kulturę” [Wielka Karta Uniwersytetów…]. Podpisana w 1996 r. deklaracja erfurcka określa, że zarówno autonomia rozumiana jako „prawo instytucji akademickich do samodzielnego decydowania o wyborze środków realizacji zadań przed nimi postawionych bądź przez nie same przyjętych”, jak i akademicka „wolność uczonych do poddawania krytyce już osiągniętej wiedzy i głoszenia nowych idei, poglądów, także kontrowersyjnych i niepopularnych, bez groźby utraty pracy czy posiadanych w ramach instytucji przywilejów” powinna być szanowana przez państwo. Dużą wagę do wolności akademickiej oraz autonomii szkół wyższych przykładają także Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury oraz Europejskie Stowarzyszenie Uniwersytetów [Stachowiak-Kudła, Autonomia szkół wyższych…]. Do postanowień z Magna Charta Universitatum nawiązuje deklaracja bolońska sygnowana w 1999 r. przez ministrów odpowiedzialnych za szkolnictwo wyższe w 29 krajach europejskich, która zapoczątkowała proces istotnych zmian w systemach edukacji poszczególnych państw. Deklaracja wprost i jasno uznaje niezbędną niezależność i autonomię uniwersytetów. W 2012 r. państwa członkowskie Rady Europy przyjęły New Recommendation on the Public Responsibility for Academic Freedom and Institutional Autonomy [Recommendation CM/Rec(2012)7…]. Zgodnie z treścią rekomendacji wolność akademicka i instytucjonalna autonomia są podstawą wartości edukacji akademickiej i służą wspólnemu dobru społeczeństwa demokratycznego. Autonomia ta wyraża się w wolności uczelni i jej podmiotów od ingerencji z zewnątrz, ze strony władz publicznych i innych. Jest podstawowym warunkiem poszukiwania 156

Autonomia szkół wyższych i jej granice

prawdy, zarówno przez nauczycieli akademickich, jak i studentów, zapewnienia kształcenia, uczenia się i badań bez lęku przed dyscyplinarnymi konsekwencjami.

Jak już wspomniano na wstępie, na gruncie prawa polskiego art. 70 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że „zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie”. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie doprecyzował kilka kwestii z nią związanych. W pierwszej kolejności stwierdził, że przez autonomię szkół wyższych rozumie się konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego. Konstytucja zakłada istnienie aktów wewnętrznych uczelni, które regulują prawa i obowiązki studentów. Prawo do takich regulacji przysługuje wszystkim uczelniom po to, by mogły one realizować cel publiczny, jakim jest kształcenie studentów i prowadzenie badań naukowych (twórczej pracy artystycznej). Ten wspólny cel nie powoduje jednak zatarcia różnic między szkołami wyższymi publicznymi i prywatnymi [wyrok TK w sprawie odpłatności za studia z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99, DzU z 2000 r., nr 10, poz. 1091]. Na marginesie warto dodać, że w odniesieniu do uczelni niepublicznych oznacza nie tylko niezależność w ramach obowiązującego porządku prawnego prowadzenia badań naukowych i kształcenia, ale obejmuje warunkującą tę działalność sferę wykonania planu rzeczowo-finansowego [Banaszak, Konstytucja…].

Autonomia jest ściśle powiązana z innymi prawami i wolnościami gwarantowanymi konstytucyjnie, a mianowicie z wolnością słowa, prawem do ochrony własności intelektualnej, prawem do prywatności, prawem do wolności badań czy prawem do kultury [art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 36 i art. 73 Konstytucji RP; wyrok TK z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 27/07, OTK ZU 2009, nr 4A, poz. 54]. W wypowiedziach Trybunału należy zwrócić uwagę przede wszystkim na uwagi wskazujące, że akty wewnętrzne uczelni muszą pozostawać zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Jak podkreśla Adam Krzywoń, autonomia nie oznacza wyłączenia spod porządku konstytucyjnego [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…]. W orzecznictwie sądów administracyjnych znajdujemy tezy, że autonomia nie może być dowolna ani realizowana z obrazą przepisów prawnych [wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 597/11; wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/ Gd 408/07]. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreśla instrumentalny charakter autonomii szkół wyższych. Jest ona bowiem jednym z elementów składających się na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki. Stanowi swoiste narzędzie zapewniające jego realizację [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. W dok157

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

trynie kwestię autonomii rozpatruje się w kontekście potrzeby zachowania równowagi konstytucyjnej (bazującej na zasadzie trójpodziału władz z art. 10 Konstytucji RP). Wyraża się ona w swego rodzaju dystrybucji kompetencji między inne organy i instytucje w celu lepszego, bardziej efektywnego wykonywania funkcji publicznych przez autonomiczne podmioty, a więc wyposażone w niezależność organizacyjną.

Warto połączyć to z rolą uniwersytetów w państwie, społeczeństwie i świecie nauki, której to roli podporządkowana powinna być autonomia. Podstawowymi zadaniami uniwersytetów są: rozwój nauki, poszukiwanie prawdy i nauka krytycznego myślenia. W literaturze przedmiotu szczególnie podkreśla się służebną rolę uniwersytetów wobec społeczeństwa. Związki uczelni ze światem zewnętrznym podkreślone zostały we wspomnianych już porozumieniach międzynarodowych (Magna Charta i deklaracja bolońska). Uniwersytety nie mogą izolować się od wpływów zewnętrznych, pozostawać ambiwalentne wobec zmian cywilizacyjnych i potrzeb społecznych, a wręcz powinny zaspokajać te ostatnie [Eliasz, Autonomia uczelni…]. Podkreśla się ogromne znaczenie uczelni dla regionu, rozwoju gospodarki i kultury [Górniewicz, Szkolnictwo wyższe…]. Stanowią one bowiem nie tylko źródła innowacji, postępu i wynalazczości, ale także miejsca akumulacji kapitału społecznego, inkubatory demokracji i kuźnie postaw obywatelskich. Począwszy od ogólnego stwierdzenia, że powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie, przejść można do konstatacji, że realizacja autonomii powinna służyć nieskrępowanemu wypełniania swojej misji przez uniwersytet. Towarzyszy temu jednak pytanie o granice autonomii.

W myśl art. 70 ust. 5 Konstytucji RP określenie zasad zapewniania autonomii szkół wyższych powinno odbywać się za pomocą ustawy. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przypomina, że regulacje ustawowe nie mogą znosić istoty tej autonomii poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Uczelnie powinny respektować wyznaczane przez rząd w formie ustawy strategiczne cele polityki wobec szkolnictwa wyższego dopóty, dopóki nie naruszają one sedna konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii.

Można z tego wyprowadzić wniosek, że autonomia sama w sobie, jako prawnie gwarantowana sposobność samodzielnego rozstrzygania swoich spraw wewnętrznych, może być i jest w rzeczywistości ograniczana. Koresponduje to z koncepcją scedowania wybranych kompetencji na autonomiczny podmiot, taki jak uczelnia.

158

Autonomia szkół wyższych i jej granice

Wedle tej koncepcji najczęściej występuje enumeratywna lista spraw, w których dany podmiot ma wyłączne prawo decydowania. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym określają autonomię uniwersytecką w sposób dosyć ogólny i szeroki. Unormowanie art. 4 ust. 1 PSW stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Wyłom w zakresie kompetencji, które dotąd należały do państwa, jest bardzo duży, ponieważ obejmuje „wszystkie obszary” działania uczelni. Prowadzi to do przyjęcia domniemania praw autonomicznych uczelni. W świetle art. 4 ust. 5 PSW organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. W gestii państwa pozostały przede wszystkim pewne uprawnienia nadzorcze, realizowane przy pomocy Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Zgodnie z postulatem Moniki Stachowiak-Kudły [Stachowiak-Kudła, Autonomia i jakość] respektowanie autonomii w ramach kontroli powinno polegać na wskazywaniu mocnych i słabych stron, formułowaniu zaleceń i pozostawianiu uczelniom dużej swobody w ich wprowadzaniu. *** W ramach kategorii autonomii wyróżnia się autonomię instytucjonalną i osobistą. Autonomia instytucjonalna dotyczy relacji i stopnia niezależności wobec podmiotów na zewnątrz uczelni, czyli przede wszystkim państwa [Budnik i Miruć, Autonomia szkół wyższych…]. Autonomia osobista natomiast wiąże się z wolnością prowadzenia badań, wyboru ich kierunku i sposobu nauczania. Inny podział dotyczy sfery wewnętrznej i zewnętrznej. W ramach autonomii wewnętrznej wymienić można prawo do wyboru władz, decyzji kadrowych czy organizacji sądownictwa dyscyplinarnego. Drugi rodzaj autonomii stanowi o wolności od nieuprawnionych ingerencji czy restrykcji ze strony władz publicznych. Adam Krzywoń wyróżnia także cztery aspekty autonomii szkoły wyższej – normatywny, naukowy, organizacyjny i finansowy. Uczelnie mają prawo wydawania aktów normatywnych regulujących ich sprawy wewnętrzne. Ustawodawca może zakreślać granice tychże regulacji. Podstawowym ograniczeniem jest jednak sfera konstytucyjnych praw i wolności jednostki, które uniwersytecka legislacja musi respektować. Autonomia w wymiarze naukowym dotyczy swobody wyboru treści i metodyki nauczania oraz prowadzenia badań i ograniczona jest przez wymogi międzynarodowe i krajowe wobec programów nauczania i kwalifikacji pracowników akademickich. Aspekt organizacyjny realizuje się w wyborze władz uniwersyteckich i swobodzie kształtowania struktury wewnętrznej 159

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

uczelni, np. podziale na jednostki organizacyjne. Dzięki autonomii finansowej uczelnie mogą prowadzić własną politykę inwestycyjną, ubiegać się o finansowanie pozabudżetowe, pobierać opłaty za niektóre usługi edukacyjne oraz w sposób niezależny dysponować majątkiem [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…].

W celu w miarę precyzyjnego określenia zakresu autonomii uczelni wymienić można następujące jej elementy składowe, będące formą egzemplifikacji: a) w sferze akademickiej: – prawo do samodzielnego określania swej misji, – prawo do określania programów nauczania i planów studiów, – prawo do wyboru formy (systemu) studiów i określenia ich regulaminu, – prawo do określania sposobów oceny wyników nauczania, – prawo do tworzenia kierunków studiów, – samodzielność w wyznaczaniu zadań badawczych i dydaktycznych, – prawo do określania trybu i sposobu kształcenia kadry, – prawo nadawania tytułów honorowych, – prawo bezpośredniego podejmowania współpracy z zagranicznymi instytucjami naukowymi b) w sferze gospodarczo-organizacyjnej: – prawo do ustanawiania statutu, będącego zasadniczym aktem ustrojowym uczelni, – prawo do ustanawiania i realizowania własnej strategii rozwojowej, – prawo do określania szczegółowych zasad pobierania opłat za niektóre usługi edukacyjne, – prawo do podejmowania działalności gospodarczej w ustalonym przez siebie zakresie, – swobodę w dysponowaniu majątkiem, w tym zaciąganiu zobowiązań, – swobodę w określaniu struktury organizacyjnej [Kiebała, Autonomia uczelni].

Warunkiem realizacji wyżej wskazanych uprawnień zgodnie z zasadą legalności jest stosowanie ich w graniach delegacji ustawowych, pod warunkiem że zostały w ogóle określone. Zamieszczona egzemplifikacja sposobu realizacji autonomii uniwersytetu daje ogląd zawartości treściowej tego pojęcia i pozwala dostrzec, że autonomia pełni funkcję swego rodzaju narzędzia. Narzędzia mającego zapewnić realizację założonych celów szkolnictwa wyższego w sposób najbardziej odpowiedni 160

Autonomia szkół wyższych i jej granice

dla materii, jaką jest nauka i kształcenie na wysokim poziomie, a więc przez samo środowisko akademickie i według wartości oraz zasad przez to środowisko ustalonych i wyznawanych. Jak pisze Monika Stachowiak-Kudła, „autonomia uczelni dotyczy przede wszystkim jej dwóch podstawowych funkcji: prowadzenia działalności dydaktycznej i badań naukowych” [Stachowiak-Kudła, Autonomia szkół wyższych…].

Jeszcze precyzyjniej instrumentalny charakter autonomii ujmuje Tadeusz Sławek: „Zatem [obecnie – przyp. K.F.] jest to nie tyle autonomia służąca dociekaniu prawdy, lecz taka, która usprawnia sposób administrowania nauką” [Sławek, Autonomia, kształcenie, dług]. Bez wątpienia autonomia nie oznacza więc nieograniczonej i nieuzasadnionej swobody decyzyjnej i prawotwórczej.

Dzięki posiadaniu kompetencji nadanych w ramach autonomii szkoła wyższa bywa przyrównywana do zakładu administracyjnego – podmiotu niebędącego ani organem władzy rządowej, ani samorządowej, cieszącego się samodzielnością decyzyjną. Zakład administracyjny należy do tzw. administracji świadczącej – jednej z form decentralizacji administracji publicznej. Nastawiony jest na realizację pewnych potrzeb społecznych. W związku z tym dysponuje władztwem zakładowym nad pewną grupą społeczną (w tym wypadku środowiskiem danej akademii), nie jest hierarchicznie podporządkowany władzy i sprawuje swoje funkcje samodzielnie.

Koncepcja władztwa zakładowego w odniesieniu do uczelni krytykowana jest jako relikt poprzedniego ustroju dostarczający argumentu na rzecz wyłączenia zaskarżalności do sądu decyzji uczelni, których adresatami są studenci i doktoranci [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…]. Kontrola sądowa takich decyzji jest bowiem gwarantowana konstytucyjnie i nie narusza istoty autonomii. W związku z tym zagadnieniem warto wspomnieć o funkcjonującym w doktrynie prawa administracyjnego podziale skutków aktów administracyjnych na wewnętrzne (wydane w ramach podległości wewnątrzzakładowej i dotyczące spraw wewnętrznych organów, np. zarządzenie o organizacji zajęć) oraz zewnętrzne, czyli akty kierowane do wszystkich podmiotów, również niepodporządkowanych organizacyjnie wydającemu je organowi. Akty zewnętrzne dotyczą praw i obowiązków jednostek i wywierają skutek również „na zewnątrz” organu, np. decyzja o skreśleniu z listy studentów. Ich podstawą prawną mogą być jedynie przepisy powszechnie obowiązujące. Fundamentalną różnicą między tymi dwoma rodzajami aktów administracyjnych jest możliwość zaskarżenia do sądu jedynie aktów zewnętrznych. W odniesieniu do sytuacji studentów częstym przypadkiem jest, dokonywana w ramach autonomii uczelni, błędna kwalifikacja ak161

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

tów regulujących ich sytuację. W rezultacie decyzje dotyczące ich praw i obowiązków nie są nawet sporządzane w formie pisemnej, co uniemożliwia ich sądową kontrolę.

W związku z tym akty administracyjne wydawane przez szkoły wyższe powinny podlegać szczególnej uwadze, by zagwarantować jak najpełniejsze poszanowanie praw i wolności studentów i doktorantów. *** Odpowiedź na poszukiwania granic autonomii, prócz sformułowania „na zasadach określonych w ustawie”, w pewnym stopniu przynoszą ustępy 2-4 art. 4 PSW. Zgodnie z ich postanowieniami uczelnie powinny kierować się zasadami wolności nauczania, badań naukowych i twórczości artystycznej. Pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Uczelnie współpracują z otoczeniem społeczno-gospodarczym, w szczególności w zakresie prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz podmiotów gospodarczych, w wyodrębnionych formach działalności, w tym w drodze utworzenia spółki celowej, o której mowa w art. 86a PSW, a także przez udział przedstawicieli pracodawców w opracowywaniu programów kształcenia i w procesie dydaktycznym. Powyższe unormowania pokazują, że uczelnie są częścią większego systemu, realizują zadania publiczne i to im podporządkowane powinny być wewnętrzne decyzje podejmowane w ramach autonomii. Świat akademicki, dysponując jednocześnie swobodą myśli, dyskusji i krytycznej oceny, wrośnięty jest w życie społeczne, z niego pochodzi i jemu służy, kształcąc kolejne pokolenia obywateli. Nie stanowi zatem wyizolowanej enklawy całkowicie odgrodzonej od reszty świata. Wytwory jego pracy trafiają bowiem poza mury uczelni i konfrontowane są z wydarzeniami życia pozauniwersyteckiego.

Oczywiście uniwersytet stanowi dobro samo w sobie jako ośrodek rozwoju myśli i doskonalenia intelektualnego, ale niezaprzeczalne jest, że jako instytucja publiczna, finansowana z budżetu państwa, służyć ma dobru wspólnemu. Co więcej, spotkać można opinie, że autonomia nie jest przywilejem, lecz kluczem do reakcji na potrzeby społeczne, ale wymaga uniezależnienia od uciążliwych procedur biurokratycznych i kontrolnych [Filip, Autonomia nie jest przywilejem]. Analizując historyczną ewolucję zakresu autonomii szkół wyższych, można zauważyć, że głównym celem jej wprowadzenia jest jak najpełniejsze zabezpieczenie uczelni przed wpływami politycznymi w celu nieskrępowanego rozwoju nauki. Nie jest nim na pewno zwolnienie z przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Z drugiej strony mniejszy lub 162

Autonomia szkół wyższych i jej granice

większy zakres autonomii jest wyrazem mniejszego lub większego zaufania władzy do społeczeństwa i probierzem dojrzałości demokratycznej, obywatelskiej i społecznej. *** Rola uczelni wyższych jako podmiotów realizujących funkcje publiczne wymaga wprowadzenia finansowej transparentności i pewnej dozy społecznej kontroli [tamże]. Wydatkowanie finansów publicznych musi łączyć się ze stosownym monitorowaniem i rozliczeniem [Woźnicki, Uczelnie akademickie…]. Wiąże się także z odpowiedzialnością wobec studentów i społeczeństwa [Smith L., wypowiedź podczas oficjalnego otwarcia The Magna Charta Observatory of Fundamental University Values and Rights w dniach 21-22 września 2001 r.]. Podobnego zdania jest M. Stachowiak-Kudła, która twierdzi że autonomia szkół wyższych musi być równoważona ich odpowiedzialnością wobec rządu i społeczeństwa za jakość i efektywność kształcenia [Stachowiak-Kudła, Autonomia i jakość]. Można to stwierdzenie odnieść do wszystkich działań podejmowanych w ramach uniwersyteckiej autonomii. Warto jednak pamiętać o wymiarze tej odpowiedzialności, która nie może być skonstruowana tak, by dać się wykorzystać w walce politycznej. O połączeniu autonomii i odpowiedzialności mówią same uczelnie. W kodeksie Dobre praktyki w szkołach wyższych uchwalonym przez zgromadzenie plenarne Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich w 2007 r. określono, że właściwa uczelni autonomia, której normy określa ustawa, obejmuje prawo do samodzielnego określania przez uczelnie własnej misji i wynikających z niej szczegółowych celów i zadań, a także wielu regulacji, określających sposoby działania uczelni. Korzystając ze swej autonomii, uczelnia musi jednakże tak interpretować wynikające z niej uprawnienia, by we właściwy sobie sposób, w najlepszym stylu, a zarazem efektywnie działać w społeczeństwie na rzecz odpowiedzialności za dobro wspólne.

Samo środowisko akademickie zwraca w literaturze uwagę na niebezpieczeństwo źle pojmowanej autonomii. Autorzy próbują tworzyć definicje autonomii i odnaleźć jej granice. Andrzej Kiebała stwierdza, że autonomia nie jest „państwem w państwie”, „profesorskim przywilejem” ani „wartością samą w sobie”. Nie jest też „wyjęta spod kontroli społecznej”. Jej celem, zdaniem A. Kiebały, jest osiągnięcie najwyższego poziomu sprawności systemu szkolnictwa wyższego, a więc nie służy wyłącznie uczelniom. Nie może też odrywać uczelni od otoczenia zewnętrznego. Ograniczeniami autonomii powinno być prawo (w przypadku którego istnieje jednakże 163

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

ryzyko nadmiernej ingerencji w wolność akademicką) oraz kodeksy etyczne, które z kolei nie zawsze działają ze względu na swój przymiot „prawa miękkiego” [Kiebała, Autonomia uczelni…]. W doktrynie padają również głosy o tym, że autonomia bywa wykorzystywana jako argument do dyktatu nauczycieli akademickich [Eliasz, Autonomia uczelni…]. Postuluje się także wprowadzenie mechanizmów obrony przed skutkami działań nie dość odpowiedzialnych, bowiem uniwersytety nie są odporne na takie działania ze swej natury [Woźnicki, Uczelnie akademickie…]. Zdaniem Dominika Antonowicza „autonomiczność środowiska akademickiego nadaje tej społeczności specjalny status i poza korzystaniem z wielu przywilejów, nakłada również obowiązek utrzymania, ugruntowanego w tradycji, etosu uczonego. Środowisko akademickie musi znaleźć sposób na wyeliminowanie fałszywej profesjonalnej solidarności i wykorzenienie zachowań całkowicie niezgodnych z etosem pracy akademickiej. […] Dlatego polskie uniwersytety powinny mieć ustawowo zagwarantowaną autonomię, ale nie mogą stawiać siebie ponad obowiązującym prawem” [Antonowicz, Uniwersytet przyszłości…]. *** Najważniejszą granicę autonomii szkół wyższych stanowią konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Uczelnie są częścią systemu prawnego, którego ramy wyznaczają właśnie unormowania Konstytucji RP dotyczące sytuacji podmiotów prawa.

Wydawane w ramach autonomii akty prawne czy podejmowane działania nie mogą ich naruszać. Wyznaczenie zakresu autonomii w drodze ustawy, prowadzące do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, muszą zdać test proporcjonalności ustanowiony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Akty uniwersyteckie natomiast dostosowane być muszą także do regulacji ustawowych oraz rozporządzeń i wskazanych w nich kierunków polityki państwa. Autonomia uniwersytetu nie oznacza bowiem zupełnej dowolności postępowania, a raczej swobodę w sposobach uprawiania nauki i prowadzenia kształcenia, czyli wykonywania swoich podstawowych zadań publicznych, nadanych im przez ustawodawcę, a więc niejako „z góry”.

Do sfery autonomii szkoły wyższej należy określanie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia. Autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do liczby kandydatów przyjmowanych na studia muszą jednak uwzględniać funkcje oraz cele szkoły jako instytucji publicznej określone bezpośrednio w konstytucji, a zwłaszcza w zakresie gwarancji bezpłatnej nauki. W kontekście postępowania rekrutacyjnego najważniejszą zasadą, która powinna być respektowana, jest zapewnienie 164

Autonomia szkół wyższych i jej granice

przez władze publiczne powszechnego i równego dostępu do wykształcenia [art. 70 ust. 4 zd. 1 Konstytucji RP]. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że urzeczywistnienie tych zasad powinno się odbywać właśnie za pośrednictwem publicznych szkół wyższych [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Zasady i kryteria rekrutacji nie mogą prowadzić do wykluczenia kandydatów ze względu na cechy, które na gruncie konstytucji nie pozwalają na różnicowanie jednostek, np. pozycję zawodową rodziców. W świetle raportu z 2012 r. do przyczyn trudności w dostępie do edukacji wyższej należą m.in. pochodzenie geograficzne i społeczne oraz poziom wykształcenia rodziców. Obok wzrostu poziomu skolaryzacji od lat 90. występuje rozwarstwienie środowiska osób studiujących [Sadura, Szkoła i nierówności społeczne].

Raport o rozwoju społecznym Polska 1998 – dostęp do edukacji (wydany pod patronatem Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP) wskazuje również bariery o podłożu ekonomicznym (niski poziom dochodów rodziny, duża skala ubóstwa skorelowana z bezrobociem, zbyt słabe zasilanie finansowe szkół), kulturowym (poziom wykształcenia rodziców, jakość nauczania na niższych szczeblach edukacji, rozwijanie zainteresowań, wzmaganie aspiracji uczniów) i naturalne (miejsce zamieszkania – wsie i małe miejscowości). Innym czynnikiem utrudniającym dostęp do edukacji trzeciego stopnia, który wymienia raport, jest niepełnosprawność [Dąbrowa-Szefler i Jabłecka, Szkolnictwo wyższe w Polsce]. Treść aktów prawnych uczelni może być determinowana środkami majątkowymi pozostającymi w jej dyspozycji oraz możliwościami prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo-dydaktyczną [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Nie może natomiast prowadzić do dyskryminacji potencjalnych kandydatów do podjęcia studiów. Chodzi nie tylko o dyskryminację bezpośrednią, ale także tę pośrednią i niewidoczną na pierwszy rzut oka. Stąd postulat uwzględniania wspomnianych wyżej jako egzemplifikacja barier w dostępie do kształcenia w szkołach wyższych.

Kamila Ferenc

165

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

166

Antonowicz D., Uniwersytet przyszłości. Wyzwania i modele polityki, Warszawa 2005, s. 60.

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012.

Bryzek B., Strahl D., Nietrafne przemyślenia, „Forum Akademickie” 2012, nr 5.

Brzezicki T., Ustrój szkolnictwa wyższego w Polsce, Toruń 2010.

Budnik A., Miruć A., Autonomia szkół wyższych w świetle przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w: Suwaj P.J., Inflacja prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 207.

Czerepaniak-Walczak M., Fabryki dyplomów czy Universitas?, Kraków 2013.

Dąbrowa-Szefler M., Jabłecka J., Szkolnictwo wyższe w Polsce. Raport dla OECD, Warszawa 2007.

Deklaracja bolońska. Szkolnictwo wyższe w Europie – Wspólna Deklaracja Europejskich Ministrów Edukacji zebranych w Bolonii 19 czerwca 1999 roku.

Dobre praktyki w szkołach wyższych – kodeks opracowany przez Fundację Rektorów Polskich, uchwalony przez Zgromadzenie Plenarne Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich 26 kwietnia 2007 r.

Eliasz A., Autonomia uczelni a ich służebna rola wobec społeczeństw w: Woźnicki J. (red.), Misja i służebność uniwersytetu w XXI wieku, Warszawa 2013, s. 104, 108.

Filip G., Autonomia nie jest przywilejem, „Forum Akademickie” 2001, nr 11.

Górniewicz J., Szkolnictwo wyższe w Polsce po 1990 r. – sukces czy porażka systemu politycznego w: Górniewicz J., Piotrowski P., Warmiński M. (red.), Szkolnictwo wyższe. Przekroje współczesnych problemów, Olsztyn 2013, s. 8.

Izdebski H., Zieliński J.M., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2015.

Kiebała A., Autonomia uczelni w: Rozmus A., Waltoś S. (red.), Szkolnictwo wyższe w Polsce.

Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2009, s. 119, 122-126, 126-128.

Kieniewicz J., Autonomia uniwersytetu, Warszawa 2007.

Krzywoń A., Konstytucyjne aspekty autonomii szkoły wyższej w: Wiktorowska A., Jakubowski A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s. 49, 51-53, 57.

Lewiński T., Dyskretne życie uczelni. Czy prowadzenie kształcenia na poziomie wyższym jest sprawą prywatną czy publiczną?, „Mała kultura współczesna” z 17 grudnia 2012 r., wyd. internetowe.

Luty T., Na czym polega dzisiaj autonomia uczelni wyższej?, „Ethos” 2009, nr 1-2, s. 154-155.

Pakuła J. (red.), Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego, Toruń 2013.

Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012.

Raport o rozwoju społecznym Polska 1998 – dostęp do edukacji, Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), http://www.unic.un.org.pl/nhdr/1998/index.php?rok.

Bibliografia

Autonomia szkół wyższych i jej granice

Recommendation CM/Rec(2012)7 of the Committee of Ministers to member States on the responsibility of public authorities for academic freedom and institutional autonomy z 20 czerwca 2012 r.

Rozmus A., Waltoś S. (red.), Szkolnictwo wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2009.

Sadura P., Szkoła i nierówności społeczne. Diagnoza zjawiska i propozycja progresywnej polityki edukacyjnej w Polsce, Warszawa 2012.

Sławek T., Autonomia, kształcenie, dług w: Kościelniak C., Makowski J. (red.), Wolność, równość, uniwersytet, Warszawa 2011, s. 25.

Sobczak J., Komentarz do art. 13 w: Wróbel A. (red.), Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 548-549.

Suwaj P.J., Inflacja prawa administracyjnego, Warszawa 2012.

Stachowiak-Kudła M., Autonomia i jakość, „Forum Akademickie” 2012, nr 4.

Stachowiak-Kudła M., Autonomia szkół wyższych a instytucjonalne mechanizmy zapewnienia jakości w Polsce i wybranych państwach europejskich, Warszawa 2012, s. 15, 25.

Wielka Karta Uniwersytetów Europejskich z 18 września 1988 r. w: Kula E., Pękowska M., Europejski obszar szkolnictwa wyższego. Antologia dokumentów i materiałów, Kielce 2006.

Wierzbowski M., Prawo administracyjne, Warszawa 2011.

Wiktorowska A., Jakubowski A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014.

Woźnicki J., Uczelnie akademickie jako instytucje życia publicznego, Warszawa 2007, s. 73, 254.

Woźnicki J. (red.), Misja i służebność uniwersytetu w XXI wieku, Warszawa 2013.

Zubik M., Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2011. Życki A., Szkolnictwo wyższe w Polsce w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 2006.

167

Nie ma wolności bez odpowiedzialności Dominika Rafalska: W jednym z artykułów określił Pan siebie mianem „weterana debat o reformach szkolnictwa wyższego”. Gdy umawialiśmy się na dzisiejszą rozmowę, stwierdził Pan, że wiele Pana postulatów z tej dziedziny, nawet tych sprzed kilkunastu lat, jest nadal aktualnych… Czy to oznacza, że zmienia się świat, zmieniają się politycy, a problemy polskiego szkolnictwa wyższego pozostają niezmienne?

Prof. Stefan Jackowski: Inni zmieniają się szybciej… Tak bym to określił.

Chociaż nie można też powiedzieć, że w ciągu ostatnich 25 lat nie nastąpiły żadne zmiany. Za zmianę fundamentalną uważam na przykład sposób rekrutacji na studia – odejście od egzaminu wstępnego na rzecz rekrutacji na podstawie wyników matur.

Uważa Pan, że to pozytywna zmiana?

Tak, co oczywiście nie oznacza, że nie należy doskonalić niektórych jej narzędzi. Ale generalnie warto zauważyć, że jest to zmiana, która sprzyja np. temu, że na studia na najbardziej prestiżowych uczelniach mają większe szanse trafić kandydaci także z prowincjonalnych ośrodków.

Później jednak jest coraz gorzej. Brak przejrzystych zasad i tworzenie własnych kryteriów przy rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia prowadzi np. do tego, że pierwszeństwo w przyjęciu na takie studia mają studenci macierzystej uczelni. Są uniwersytety, gdzie na dzień dobry dostaje się 1000 punktów tylko za to, że ukończyło się tam studia magisterskie.

Studenci zamiejscowi mogą o takich studiach tylko pomarzyć.

Ma Pani rację. Tak się dzieje i to jest niewłaściwe. Ale z drugiej strony my na Wydziale Matematyki, Informatyki i Mechaniki UW nie stawiamy takich zapór, a mimo to liczba kandydatów na studia drugiego i trzeciego stopnia z innych ośrodków jest niewielka. Uważam, że nierówności, które wynikają z poziomu studiów pierwszego stopnia, trudno jest wyrównać w ciągu dwóch lat studiów magisterskich.

Dlatego tak jak opowiadam się za rozdziałem studiów licencjackich i magisterskich, jednocześnie jestem za większą integracją studiów magisterskich i doktoranckich.

To znaczy, że jeśli ktoś z mniejszego ośrodka chce przyjść na studia doktoranckie na nasz wydział, to najlepiej, aby zaczął tutaj edukację jednak od studiów magisterskich. Dzięki temu później jego przejście na studia trzeciego stopnia będzie płynne.

Można też zakończyć edukację na magisterium.

168

rozmowa z prof. Stefanem Jackowskim

Nie ma wolności bez odpowiedzialności

Ale czy takie rozwiązanie nie pogłębia innego problemu? W Polsce jest kilka wiodących ośrodków prowadzących studia doktoranckie i uboga prowincja, która się nie rozwija.

Nie ma sposobu na generalne wyrównanie wszystkiego. Zwłaszcza jeśli mówimy o konkurencji w nauce. Jeśli uczelnie prowincjonalne chcą być lepsze, muszą sobie ściągnąć dobrą kadrę. Zawsze wyższy poziom będzie też miała ta szkoła, która ma lepszych studentów. A doktorów powinno się kształcić w silnych naukowo ośrodkach; nie wszyscy muszą w nich zostawać.

Moim zdaniem potrzebne są różne szkoły dostosowane do możliwości studentów, którzy przecież nie są tacy sami. Tak jest w USA, gdzie mamy college, który trwa cztery lata, mamy studia magisterskie i studia doktoranckie. Jeśli ktoś chce iść na studia doktoranckie, to po college’u idzie do graduate school, na ogół na innej uczelni. Po drodze składa magisterium, które przypomina pracę roczną. Robi się to, nie przerywając ciągłości studiów. Można oczywiście poprzestać na magisterium.

Jakie jeszcze zmiany w zakresie szkolnictwa wyższego ostatnich lat ocenia Pan pozytywnie?

Wprowadzenie do systemu studiów dwustopniowych. To jest dobre dla studentów, choć często bojkotowane przez uczelnie, które uważają, że to niepotrzebnie stawiana bariera w pięcioletnim procesie studiów. Umożliwia rozpoznanie swoich predyspozycji i bardziej świadomy wybór zawodu oraz także właśnie zmianę uczelni, choć to czasem niełatwe.

Jeśli chodzi o badania naukowe, to można powiedzieć, że zatoczyliśmy koło.

Konkursowy sposób ich finansowania jest dobry, chociaż uważam, że rozbicie na badania podstawowe i stosowane nie jest mądre. Badania dzielą się tak naprawdę na te, które wynikają z inicjatywy naukowców, i te, które są zamawiane. Ten sam program badawczy może jedynie wynikać z ciekawości badawczej, a może być zamówiony w celu zastosowania.

A gdzie zmiany wciąż są potrzebne?

Zmiany są potrzebne przede wszystkim w sposobie zarządzania uczelniami.

To jest problem absolutnie kluczowy. Trzeba pójść w kierunku merytokracji, patrzenia na rzeczywiste kompetencje osób zarządzających uczelniami. Uczelnie powinny mieć strategiczne wizje rozwoju, które podlegają ocenie jakiegoś realnego interesa169

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

riusza zewnętrznego. Słowem, ktoś powinien formułować oczekiwania wobec uczelni i rozliczać je z ich realizacji.

Jakiego rodzaju oczekiwania?

Na przykład takie, żeby dana uczelnia awansowała w rankingu z czwartej do drugiej setki… Na to taki uniwersytet może odpowiedzieć, że owszem, zgoda, ale potrzebujemy na to takich i takich pieniędzy czy uprawnień. Potrzebny jest mechanizm formułowania przez uczelnie celów i rozliczania ich osiągnięć.

W tej chwili tak się nie dzieje? Jest przecież np. Polska Komisja Akredytacyjna…

Komisje akredytacyjne stwierdzają jedynie wypełnianie minimów ustawowych. To nie jest rozliczanie z celów. Chyba że za cel uznamy „spełnianie minimum ustawowego”… Jestem członkiem Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych. Porównujemy w nim uczelnie w lidze krajowej. Tymczasem można by zażądać, aby polskie uczelnie spróbowały zmierzyć się choćby w skali Europy Środkowo-Wschodniej…

Ale przecież podejmowano próby oceny pracy uczelni przez ciała zewnętrzne i formułowania postulatów zmian. Sam był Pan przecież ekspertem Strategii rozwoju szkolnictwa wyższego do roku 2020, opracowanej przez Ernst & Young i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową na zlecenie MNiSW. Byłem… Ten program został zamknięty. Napisaliśmy projekt strategii do 2020 r. Została ona przyjęta, opłacona przez Ministerstwo Nauki i postawiona na półce obok wielu innych opracowań powstałych w ramach tego samego projektu. Jak Pani wie, także Fundacja Rektorów Polskich opracowała strategię, którą uważała za konkurencyjną. Poprzedni rząd próbował jeszcze nawet wyjąć coś pozytywnego z jednej i drugiej strategii, ale zostało to w końcu zaniechane. A trzeba powiedzieć, że oprócz tej strategii na zlecenie ministerstwa powstało też wiele innych analiz – dobrych praktyk zarządzania w innych krajach, systemu finansowania… To wszystko trafiło na półki.

Zabrakło refleksji o tworzeniu środowiska ekspertów spośród osób zaangażowanych w te projekty. A strategię zleconą przez E&Y oraz IBnGR przygotował ciekawy międzypokoleniowy zespół, złożony zarówno z przedstawicieli świata akademickiego, jak i osób, które patrzyły na ten sektor z zewnątrz. Wyniki prac mogły być początkiem procesu planowania reform, ale tak się nie stało. Zostało to zaprzepaszczone.

170

Nie ma wolności bez odpowiedzialności

Przez kogo?

Bezpośrednio, przez brak działań Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Nie bardzo rozumiem w takim razie, po co ta strategia została zamówiona?

Bo wtedy była linia polityczna na strategie. Zamawiano ich wiele, aż stwierdzono, że jest ich za dużo. To oczywiście tylko moja spekulacja, ale wydaje mi się, że zauważono, że te strategie wywołują poważne kontrowersje. A ponieważ miała być „ciepła woda” i nikogo mieliśmy nie denerwować, to te inicjatywy zostały zawieszone.

Trochę to przygnębiające. Z tego, co Pan mówi, wynika, że nie ma szans na realne zmiany w szkolnictwie wyższym, ponieważ pewnym grupom interesu nie zależy na tym, aby cokolwiek się zmieniło.

To jest gorzej niż grupy interesu. Została wykształcona pewna społeczna świadomość środowiska akademickiego, polegająca na tym, aby nic nie zmieniać.

Dlaczego?

Bo albo nie warto zmieniać, bo w zasadzie jest dobrze. Albo wiemy, że jest źle, ale przyzwyczailiśmy się tak żyć. Albo nas to w ogóle nie obchodzi… I te rozmaite punkty widzenia sumują się w jedno – najlepsze jest status quo. A trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że brak działania powoduje zwiększanie dystansu względem światowej, a nawet europejskiej konkurencji. Świetnie pokazuje to najnowsza książka eksperta zespołu Strategii SW E&Y i IBnGR, prof. Marka Kwieka pt. Uniwersytet w dobie przemian.

W dyskusjach na temat szkolnictwa wyższego mówi się często o kondycji „polskiej nauki”. Czy to pojęcie nie jest z gruntu fałszywe? Nauka jest międzynarodowa i tak powinniśmy o niej myśleć, jeśli chcemy marzyć o jakichkolwiek zmianach.

Ja staram się nie mówić o „polskiej nauce”, ale o badaniach naukowych prowadzonych w Polsce. One są częścią nauki światowej.

Czy w Polsce jest taka świadomość?

Ograniczona. Dyscypliny ścisłe zawsze zdawały sobie sprawę, że istnieją tylko w obiegu globalnym. Nauki humanistyczne i społeczne uważają się za bardzo lokalne.

Chociaż osobiście nie rozumiem, jak można uważać historię Polski za coś lokalnego, 171

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

skoro na przestrzeni dziejów tak wiele razy zmieniały się granice naszego państwa.

Podobnie z naukami społecznymi. Przecież cały okres powojenny był czasem niesamowitej zmiany społecznej. I to jest bardzo interesujący przedmiot badań, które mogą być interesujące na świecie. A my piszemy o tym głównie po polsku. Słyszałem od profesorów, którzy pracują w USA i są dwujęzyczni, że chętnie dyskutowaliby o badaniach z tego zakresu ze swoimi studentami, ale nie mogą, ponieważ ukazują się one tylko po polsku. Dziwi mnie to. Jednak pewne dyscypliny, jak ekonomia czy psychologia, zrobiły spory postęp w wyjściu na globalny rynek naukowy.

Także młodzi naukowcy z Pana macierzystego wydziału zdobyli pięć grantów European Research Council. Pięć z czternastu, jakie zdobyły wszystkie polskie uczelnie w ciągu ostatnich ośmiu lat…

Na nasz wydział od lat przychodzi tłum olimpijczyków. A dla jakości szkoły najważniejsza jest jakość uczniów. To oni bowiem stawiają wymagania nauczycielom, tworząc wzajemnie napędzający się mechanizm. Te granty to oczywiście przede wszystkim wielki sukces naszych młodych kolegów. Wymieniłbym jednak trzy okoliczności sprzyjające temu, że talenty rozkwitają i nie uciekają na inne uczelnie. Po pierwsze, głębokie umiędzynarodowienie badań od najwcześniejszych etapów kariery naukowej; po drugie, płaska struktura organizacyjna wydziału – młodzi badacze nie są poddani presji autorytetów – i po trzecie, żelazna zasada współdzielenia zasobów, która pozwalała zawsze wybierać najlepszych i stwarzać im warunki do pracy.

Warto zauważyć, że matematyka i informatyka to dziedziny, które uczą pokory. Merytorycznie student z profesorem może dyskutować jak równy z równym.

Albo jakiś dowód się zgadza, albo się nie zgadza. Albo umiemy problem rozwiązać, albo nie. I ten, kto umie, ma rację.

Wierzy Pan w to, że osiągnięcia naukowe Polaków będą w najbliższej przyszłości bardziej zauważane na świecie?

Jeśli się chce być w nauce światowej, to trzeba zajmować się tym, co ludzi aktualnie interesuje. Chyba że mamy tak rewelacyjny pomysł, że wylansujemy nowy trend. To na pewno udało się twórcom polskiej szkoły matematycznej w latach 20.

XX w. Ale taki cud nie zdarza się zbyt często.

Czasami sukces przychodzi po wielu latach. Teraz na przykład odkryto fale grawitacyjne. Polscy relatywiści ze swoim najwybitniejszym przedstawicielem, prof.

172

Nie ma wolności bez odpowiedzialności

Andrzejem Trautmanem, zajmowali się tym przez lata i mają w tej dziedzinie niemałe zasługi. Ale dopiero teraz, po latach, wyniki ich badań są cytowane. Teoretyczne istnienie fal grawitacyjnych przewidziała przecież teoria względności Einsteina, choć sam Einstein nie bardzo w to wierzył. Jednak dopiero po 100 latach znaleziono potwierdzenie tej teorii i jestem przekonany, że teraz będzie niebywały boom na te zagadnienia.

Trzeba więc doprowadzić do tego, aby podejmowane były aktualne tematy.

Wydaje mi się jednak, że bez aktywnej polityki kadrowej na uczelniach będzie to możliwe tylko sporadycznie.

Co to jest aktywna polityka kadrowa?

Aktywna polityka kadrowa polega na tym, że rektor czy dziekan, realnie oceniając badania prowadzone w ich instytucji i mając wiedzę o tym, co się dzieje w świecie, potrafią np. ściągnąć do swojej jednostki odpowiednich specjalistów, zainwestować w ludzi. Paradoksalnie potrafiły to zrobić mniejsze polskie uczelnie przy okazji rozpadu ZSRR. Naukowcy z Ukrainy czy z Rosji są dziś na słabszych polskich uczelniach. Te uczelnie, chcąc wypełnić minima kadrowe, wykorzystały pewną szansę i zaprosiły do współpracy naukowców z krajów byłego ZSRR. Tych najwybitniejszych ściągnęły najlepsze uniwersytety amerykańskie i zachodnioeuropejskie. UW i UJ minimalnie skorzystały z możliwości pozyskania tych średnich, ale i tak świetnych.

Dlaczego na największych polskich uczelniach tego nie zrobiono?

Dlatego że tam nie było to potrzebne do utrzymania minimum kadrowego. A podstawowa zasada polityki kadrowej polskich uczelni, zwłaszcza tych silniejszych, to chów wsobny. Mamy najniższą mobilność naukowców w Europie.

Czy to znaczy, że na polskich uczelniach nie myśli się w sposób globalny?

Ja nie dostrzegam takiego myślenia. Realizowana jest polityka nastawiona na przetrwanie oraz strategie indywidualne.

Gdy Pani pyta, w jaki sposób robić światową naukę, odpowiadam: trzeba ściągnąć światowych uczonych. Ludzi, którzy pisali doktoraty w bardzo dobrych ośrodkach. Tak w pewnym momencie zrobili Szwajcarzy. Na Politechnikę w Zurychu zaczęto najpierw ściągać Szwajcarów, którzy osiągnęli wysoką pozycję w USA. Za173

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

chęcono ich pensjami, tym, że mogliby pracować w ojczyźnie. Dzisiaj uczelnia ta jest w pierwszej dziesiątce w rankingu szanghajskim. Podobnie Politechnika w Lozannie, która osiągnęła niebywały awans w ciągu ostatnich lat. Wszystkie rekrutacje na tych uczelniach mają jednak wymiar globalny. Nie można być uniwersytetem Mazowsza, Kurpi i Podlasia i konkurować z tymi, którzy działają globalnie. Aktywna polityka kadrowa wymaga oczywiście pieniędzy, ale bez chęci i inicjatywy żadne pieniądze nie pomogą.

W polskich warunkach problemem jest ściągnięcie na uczelnię specjalisty z innej jednostki w kraju. Dlaczego?

Ponieważ uczelnie z jednej strony konkurują ze sobą, a z drugiej stanowią pewnego rodzaju korporacje. Gdyby rektor UW zaczął prowadzić agresywną politykę wyciągania kadry z UAM czy innego uniwersytetu, to pewnie na KRASP-ie nie mógłby liczyć na poparcie swoich inicjatyw. Prowadzenie akcji podkupywania sobie pracowników byłoby źle widziane w środowisku.

Na Zachodzie to jest możliwe, a u nas nie?

Na to składa się wiele elementów. Ale decydujące są mechanizmy, których u nas brakuje. A to, dlaczego nie można uruchomić tych mechanizmów, jest spowodowane i polityką, i mentalnością, i wieloma innymi czynnikami. To, czy w najbliższej przyszłości coś się zmieni w obszarze szkolnictwa wyższego, zależy w dużej mierze od decyzji władzy politycznej. W mojej ocenie w najbliższych latach nie ma na to szans.

Dlaczego?

Nie sądzę, żeby obecna władza chciała sobie otwierać pole konfrontacji. Tu trzeba jednak naruszyć pewne interesy i zwyczaje. Trzeba też mieć grono, które koncepcyjnie to opracuje… Sądzę, że takiej woli nie ma. Tak interpretuję też ostatnie ostrożne nominacje w ministerstwie. Niedawno pan minister zrobił rzecz bez precedensu – rozpisał konkurs na projekty ustawy. Trzy zespoły mają opracować projekty bez żadnych strategicznych wytycznych. Zresztą jest to eksperyment rozłożony na lata. Minister mówi, że nowa ustawa powstanie może za trzy lata, a wtedy to już niedługo będą kolejne wybory… Słowem, nie ma w tej chwili klimatu do zmian.

174

Nie ma wolności bez odpowiedzialności

Myślę, że mówiąc o reformach w szkolnictwie wyższym, trzeba ponownie zdefiniować pojęcie autonomii szkół wyższych. Mam wrażenie, że od lat jest ono wypaczane. Autonomia oznacza coraz częściej nie swobodę badań naukowych, ale państwo w państwie, i służy usprawiedliwianiu takich zjawisk jak nepotyzm, wspomniany chów wsobny, nieuczciwa konkurencja, brak przejrzystości postępowań rekrutacyjnych, tworzenie dowolnych procedur przy zatrudnianiu pracowników… Generalnie „autonomią” można usprawiedliwić wszystko…

Autonomia uczelni jest zapisana w konstytucji, ale w granicach określonych ustawą. Realnie oznacza to tyle, że minister nie może wydać wiążącego zarządzenia, decyzji dotyczącej uczelni bez podstawy ustawowej. Ma to swoje wady i zalety. Zalety są takie, że wpływ państwa musi być usankcjonowany przez parlament, a przez to jest trudniejszy. Wada jest taka, że często nie można rozwiązywać doraźnych problemów. Nic nie można zmienić bez umocowania ustawowego. Aby coś zrobić, parlament musi dokonać nowelizacji ustawy. Wiele problemów, o których Pani mówi, bierze się stąd, że właściwie nie wiadomo, przed kim uczelnie są odpowiedzialne. Bo tak jak ja na to patrzę, to one są odpowiedzialne przed Bogiem i historią.

Przed społeczeństwem…

Przed społeczeństwem, czyli przed kim? Społeczeństwo musi mieć jakąś reprezentację. I tu wracamy do tego, o czym mówiliśmy na początku – ktoś musi definiować cele uczelni i rozliczać z ich osiągania. A takie mechanizmy nie istnieją. W świetle obowiązującej ustawy minister nie może stawiać uczelniom zadań. Wydaje mi się, że istnieje problem odpowiedzialności wewnętrznej i zewnętrznej. Demokracja akademicka cierpi na pewnego rodzaju uwiąd.

Co to znaczy?

Wyborom nie towarzyszy poważna debata programowa. Zainteresowanie jest niewielkie. Jesteśmy właśnie w trakcie wyborów władz akademickich. W głosowaniach na wydziałach nie ma wymogu quorum. I okazuje się, że frekwencja bywa niższa niż średnia frekwencja w wyborach w państwie. To świadczy o czymś niepokojącym, bo przecież to środowisko powinno być najbardziej świadome. Naszym podstawowym obowiązkiem w demokracji jest właśnie oddanie głosu. A. tymczasem na zebranie, na którym są wybierani elektorzy rektora, przychodzi 30 proc. uprawnionych do głosowania doktorów habilitowanych. To co o tym można powiedzieć?

175

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

No właśnie nie wiem. Nie chcą przyjść? Nie wierzą w zasady demokracji akademickiej?

Może wierzą, ale nie widzą związku między dokonanym wyborem a tym, co się będzie działo…

Myślą, że wszystko jest z góry ustawione? Że to nie ma znaczenia. I trochę mają rację. Oczywiście w dłuższym wymiarze to wpływa na ich los, ale nie ma tej świadomości. Demokracja akademicka jest specyficzna, jest to „demokracja przymiotnikowa”. Bo przecież elementami ustroju demokratycznego są nie tylko głosowania. Są nimi też media, partie, stronnictwa, które wyrażają jakieś poglądy, które działają też po rozstrzygnięciu wyborów. To one kształtują opinię publiczną przed wyborami. W demokracji akademickiej tego wszystkiego nie ma. Nie ma mediów, które by służyły komunikacji. Nie ma partii. To jest demokracja, która sprowadza się do głosowań przy braku informacji.

W związku z tym wygrywa być może ten, kto jest najbardziej rozpoznawalny np. dzięki swoim osiągnięciom naukowym?

Doświadczenie nie potwierdza takiej tezy, choć zdarzało się, że na czele uczelni lub wydziałów stawały naukowe autorytety. Jednak nawet najwybitniejszy uczony nie musi się orientować, co jest ważne w kierowaniu wielką organizacją. To są inne kwalifikacje. Przez wiele lat pełniłem funkcję dziekana. I myślę, że etos pracy naukowej jest zupełnie inny niż zasady kierowania. Zarządzanie to jest bieg przez płotki – jest płotek, trzeba podjąć decyzję i działać przy niepełnej informacji. To jest sposób myślenia właściwie obcy uczonemu, który dąży do pełnego wyjaśnienia problemu.

Oczywiście wśród ludzi zajmujących się nauką jest grupa takich, którzy potrafią działać i tak, i tak. Kilku świetnych naukowców osiągnęło spektakularne sukcesy w biznesie. Przykładem jest znakomity matematyk James H. Simons, który w latach swojej młodości postawił na nogi departament matematyki na uniwersytecie w Stony Brook i napisał szereg ważnych prac z czystej matematyki. Następnie założył firmę inwestycyjną Renaissance Technologies, która osiąga na Wall Street miliardowe obroty. Są więc ludzie, którzy potrafią i jedno, i drugie. Dziś Simons jest w czołówce najbogatszych ludzi świata, a pieniądze, które zarobił, zwraca nauce, finansując edukację matematyczną i badania naukowe. Także w Warszawie. Ale to spektakularna, wyjątkowa historia.

176

Nie ma wolności bez odpowiedzialności

Polscy naukowcy nie są dobrymi menedżerami?

Z definicji naukowcy nigdy nie będą dobrymi menedżerami, bo jak powiedziałem, to jest inna konkurencja. Uważam jednak, że osobiste doświadczenie pracy naukowo-dydaktycznej jest bardzo pomocne w zarządzaniu uczelnią. Nie bardzo wierzę, że będzie to dobrze robił po prostu menedżer. Trzeba więc znaleźć mechanizmy, które będą umiały selekcjonować tych naukowców, którzy nadają się do zarządzania. Trzeba inwestować w te osoby, kształcić je, pomagać im rozwijać się w tym kierunku. Ale system wyborczy, który polega na tym, że zbiera się grupa często przypadkowych osób i wybierają one kogoś, nie będąc do końca zorientowane co do jego programu i kwalifikacji, na pewno nie jest dobry… Kandydat jest oceniany przez osoby jeszcze mniej kompetentne niż on sam. To jest raczej konkurs piękności, a może raczej zakulisowych negocjacji.

Jak zatem powinny wyglądać wybory władz uczelni?

Trudne pytanie na sam koniec… Nasza strategia przewidywała wybór rektora przez radę powierniczą. W każdym razie wizję rozwoju oraz kwalifikacje kandydata na to stanowisko powinna oceniać komisja, w skład której w przypadku najważniejszych uczelni mogliby wejść także eksperci z zagranicy. Pierwsza kwalifikacja powinna być merytoryczna, a ewentualnie druga demokratyczna. To, co jest teraz, jest bez sensu. Możemy trafić dobrze albo niedobrze.

Autonomia to wolność. Wolność jest darem, z którego jednak trzeba umieć korzystać…

Tak, i pamiętajmy też, że wolność jest powiązana z odpowiedzialnością. rozmawiała Dominika Rafalska Prof. dr hab. Stefan Jackowski (ur. 1951) – matematyk, profesor zwyczajny na Wydziale Matematyki, Informatyki i Mechaniki Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1990-1996 i 1999-2005 dziekan tego wydziału. Prezes Polskiego Towarzystwa Matematycznego w latach 2005-2013, członek Komitetu Matematyki PAN. Członek Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych. Autor licznych artykułów i opracowań z zakresu szkolnictwa wyższego. Koordynator merytoryczny Strategii rozwoju szkolnictwa wyższego do 2020 r. przygotowanej przez zespół E&Y i IBnGR. Kilkakrotnie kandydował na stanowisko rektora UW, prezentując reformatorski program.

177

Długa lista spraw do naprawienia Dominika Rafalska: Niemal w każdej dyskusji na temat niedostatków szkolnictwa wyższego pada argument, że problemy te zaczynają się już na etapie studiów doktoranckich. Czy to znaczy, że studia trzeciego stopnia są niewłaściwie zorganizowane?

Marcin Dokowicz: Rzeczywiście tak jest. Studia doktoranckie są w tej chwili źle zorganizowane. Cała społeczność akademicka jest świadoma tego problemu.

Także w ostatnim raporcie NIK-u (styczeń 2016 r.) jest mowa o tym, że organizacja studiów doktoranckich jest nieprawidłowa. Liczne patologie występujące na tych studiach zgłaszają też oczywiście sami doktoranci. Zgodziłbym się więc z tezą, że problemy szkolnictwa wyższego mają swój początek już w trakcie studiów doktoranckich.

Warto w tym miejscu też zaznaczyć, że studia te uczą doktorantów złych praktyk.

Jakie praktyki ma Pan na myśli?

Przede wszystkim mam na myśli tak zwaną punktozę. Na studiach doktoranckich trwa wyścig szczurów – doktoranci, zamiast prowadzić badania naukowe, walczą o punkty. Powstają już nawet komercyjne przedsiębiorstwa, firmy organizujące pseudonaukowe konferencje czy wydające monografie, które nie mają żadnej wartości naukowej. Każdy, kto zapłaci, może opublikować w takiej monografii czy wziąć udział w konferencji o wszystkim i o niczym. Takich firm mamy coraz więcej.

To psuje polską naukę.

Nie pytam nawet o to, czy takie publikacje mają jakąś wartość naukową, ale zastanawiam się, czy mają jakąkolwiek wartość mierzoną właśnie w punktach. Jeśli już ścigać się o punkty, to w międzynarodowych czy krajowych uznanych czasopismach. A wydawnictwa, o których Pan mówi, do takich przecież nie należą.

Oczywiście, że nie. Liczą się one jednak do dorobku doktoranta, liczą się w walce o stypendia.

Wydawało mi się jednak, może naiwnie, że jeśli ktoś idzie na studia doktoranckie, to chyba choć w minimalnym stopniu jest zainteresowany nauką i prowadzeniem badań… Nie da się chyba uprawiać nauki bez pasji. Pan opowiada natomiast o praktykach mających na celu „prześliźnięcie się” przez studia doktoranckie. Tylko co dalej?

178

rozmowa z Marcinem Dokowiczem, rzecznikiem praw doktoranta

Długa lista spraw do naprawienia

Kiedyś, jeszcze kilka lat temu, na studia doktoranckie szły głównie osoby z pasją, pragnące prowadzić badania naukowe. Po studiach doktoranckich łatwiej niż obecnie mogły znaleźć zatrudnienie w nauce. W tej chwili sytuacja zmieniła się w związku z tym, że dostęp na studia trzeciego stopnia jest otwarty, a tytuł magistra uległ dewaluacji. Studia te straciły swój elitarny charakter. Stały się egalitarne. W przywoływanym wcześniej raporcie NIK wskazał, że stosunkowo łatwa dostępność studiów doktoranckich może powodować obniżenie jakości kształcenia kadr naukowych. Polski nie stać na tak dużą liczbę doktorantów – około 43,3 tys. osób. Przy takiej liczbie doktorantów nie jest możliwe zapewnienie wszystkim stypendium doktoranckiego, natomiast w niewystarczającej liczbie stypendiów upatruje się przyczyny niskiej efektywności studiów doktoranckich.

Nie znaczy to oczywiście, że Polsce nie są potrzebni naukowcy. Przy obecnych nakładach finansowych nie jesteśmy jednak w stanie zapewnić odpowiedniego poziomu studiów doktoranckich, nie jesteśmy w stanie zachować ich elitarnego charakteru. Te studia powinny być wartością samą w sobie. Taka była ich idea. Przecież stopień doktora można uzyskać bez konieczności realizacji studiów doktoranckich.

Studia te miały dawać dodatkowe umiejętności i kompetencje. Miały przyspieszyć ścieżkę dążenia do doktoratu. Tak niestety nie jest.

Dlaczego zatem uczelnie przyjmują tak wielu doktorantów?

Chodzi oczywiście o kwestie finansowe. Mamy niż demograficzny. Liczba studentów maleje. Uczelniom opłaca się więc pozyskiwać doktorantów. Algorytm jest stworzony tak, że uczelnie muszą się ścigać. Nawet jeśli chcą postawić na jakość, to i tak muszą walczyć o jak największą liczbę studentów i doktorantów. Jeśli tego nie zrobią, to uzyskają mniejszą dotację z budżetu państwa. Doktorant bez stypendium jest liczony jako jeden student, a doktorant ze stypendium jako pięciu studentów. Mechanizm finansowania uczelni zachęca do zwiększania liczby studentów i doktorantów. Bez odpowiedniego finansowania nie uda się realizacja jakichkolwiek studiów, jednak nie należy na doktorantów, a także studentów patrzeć jedynie przez pryzmat finansowy.

Zwiększa się także oferta różnego rodzaju odpłatnych szkół doktorskich.

Co to takiego?

Jest to moim zdaniem sprytna forma obchodzenia przepisów prawa. Jednostki nieposiadające uprawnień do prowadzenia studiów doktoranckich prowadzą 179

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

studia podyplomowe lub szkolenia będące „odzwierciedleniem” tych studiów. Takie studia mogą mieć różne nazwy, na przykład „seminarium doktorskie”. Ostatnio widziałem ofertę „podyplomowego studium doktoranckiego”…

Co daje ukończenie takich studiów? Stopień doktora?

To są studia płatne. Prowadzące je jednostki, o ile same nie mają uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora, współpracują z jakąś zaprzyjaźnioną uczelnią albo jednostką naukową, która takie uprawnienia posiada.

I rozliczenie następuje pomiędzy tymi dwoma podmiotami?

Koszty przewodu doktorskiego doktorant pokrywa niezależnie, podobnie jak w przypadku realizacji doktoratu z tzw. wolnej stopy. Dodatkowo słuchacze tych studiów pokrywają niemałe koszty związane ze studiowaniem. Mogą one wynosić nawet 17-20 tys. zł. Powiem szczerze, że dziwię się ludziom, którzy wybierają takie studia. Zwłaszcza że istnieje naprawdę duża oferta studiów doktoranckich stacjonarnych, które de facto studiami stacjonarnymi nie są, bo wiele zajęć odbywa się w trybie spotkań weekendowych. Trudno dzisiaj odróżnić studia doktoranckie stacjonarne od niestacjonarnych. Podobnie jest zresztą na studiach drugiego stopnia.

I to też Pana zdaniem psuje te studia – zarówno drugiego, jak i trzeciego stopnia?

Tak. Nawet biorąc pod uwagę to, że coraz więcej jest nowych form kształcenia, moim zdaniem na studiach trzeciego stopnia bardzo ważny jest kontakt nauczyciela akademickiego z doktorantem. Trzeba budować relacje mistrz – uczeń. One powinny być właściwie zapoczątkowane już na etapie studiów magisterskich.

Mówimy o tym, że studia doktoranckie straciły swój elitarny charakter, że przyjmuje się na nie zbyt wielu doktorantów. W takim razie porozmawiajmy o rekrutacji na te studia. Rozumiem, że źle Pan ocenia sposób rekrutowania słuchaczy na studia doktoranckie?

Nie do końca. Są jednostki, które dobrze sobie z tym radzą. W przypadku tych studiów sprawa jest złożona, bo mamy dwa modele rekrutacji. Jeden wynika wprost z litery prawa – to model klasyczny, w którym doktorant rekrutuje się na studia, a później wybiera opiekuna naukowego i temat rozprawy doktorskiej.

180

Długa lista spraw do naprawienia

Drugi model, który ma dużo plusów, ale stwarza jeszcze problemy, to rekrutacja do projektów. Taki doktorant idzie na studia z konkretnym celem badawczym.

Studia są dzięki temu bardziej efektywne, więc w tym kontekście taka rekrutacja wydaje się dobrym pomysłem, w szczególności w naukach doświadczalnych.

Wspomniał Pan jednak, że w rekrutacji do konkretnych projektów można napotkać na problemy. Jakie?

Osoby rekrutowane do projektów grantowych muszą przejść przez podwójną rekrutację – na studia doktoranckie i do projektu. Kryteria obu rekrutacji nie zawsze się pokrywają. Ta sytuacja jest skomplikowana i wymaga uregulowania. Potrzebna tu jest współpraca agencji przyznających środki na badania, ministerstwa i rektorów.

Trzeba rozwiązać tę kwestię i stworzyć mechanizmy, które ułatwią rekrutowanie do projektów, w szczególności grantowych, doktorantów bez konieczności przeprowadzania podwójnej rekrutacji.

Jednym z problemów podnoszonych w dyskusji o sposobie rekrutacji na studia doktoranckie jest brak przejrzystości procedury rekrutacyjnej i brak jednolitych zasad przeprowadzania rekrutacji. Jak to jest możliwe, że nie ma tu przejrzystych i jednolitych zasad?

Mam wrażenie, że jednostki starają się, aby te zasady były w jak największym stopniu przejrzyste i jednolite. Powiem szczerze, że nie spotkałem się z jakimiś mocno niezgodnymi z przepisami prawa kryteriami rekrutacji na studia doktoranckie. W 2014 r. robiliśmy wśród doktorantów ankietę na temat patologii i nie otrzymaliśmy zgłoszeń pod adresem nieprawidłowo prowadzonej rekrutacji.

Być może było tak dlatego, że zadawaliście Państwo te pytania osobom, które już dostały się na studia doktoranckie. Trudno, żeby tacy ludzie kwestionowali proces, w trakcie którego zostali zaliczeni w poczet doktorantów…

Możliwość zgłaszania uwag była otwarta.

Gdy próbowałam umówić się z Panem na wywiad, którego jednym z tematów miały być nieprawidłowości przy rekrutacji na studia doktoranckie, doszło do mnie, że ludzie, którzy zostali pokrzywdzeni w wyniku postępowań rekrutacyjnych, w zasadzie nie mają żadnej reprezentacji. Rzecznik praw 181

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

studenta już się nimi nie zajmuje, rzecznik praw doktoranta – jeszcze nie.

Może dlatego nieprawidłowości przy rekrutacji nie są nagłaśniane, bo po prostu te osoby nie mają się do kogo zgłosić?

Jako rzecznik praw doktoranta jestem gotów takim osobom pomagać. Myślę, że mogą się również zgłaszać do rzecznika praw absolwenta. Jeśli ktoś ma rzeczywiście taki problem, na pewno nas znajdzie.

Wydaje mi się też, że jeśli komuś zależy na realizacji doktoratu, to w tej chwili nie ma z tym problemu. Może go przygotowywać nie tylko na uczelni, ale też w innych jednostkach naukowych, instytutach badawczych, panowskich. Powiem szczerze, że w tej chwili jest więcej miejsc niż chętnych, nawet do wspomnianych wcześniej projektów. Nawet do takich, w których doktorant otrzymuje stypendium naukowe z grantu.

Z czego to może wynikać?

Na przykład z wąskiej, specjalistycznej tematyki niebędącej w kręgu zainteresowania zbyt wielu osób. Ale też np. z tego, że w niektórych dyscyplinach można więcej zarobić np. w przemyśle. Jeśli na przykład informatyk może zarobić kilka tysięcy złotych, pracując w przedsiębiorstwie, to wiadomo, że dla niego nie będzie atrakcyjne przyjście na studia doktoranckie, gdzie przy dobrych wiatrach otrzyma stypendium w wysokości 1,5 tys. zł, ze zwiększeniem ok. 2,5 tys. zł.

Podsumowując, jaki jest Pana zdaniem największy problem studiów doktoranckich?

Moim zdaniem uczelnie zbyt często patrzą na studia doktoranckie przez pryzmat finansowy. Niskim kosztem starają się o zwiększenie dotacji budżetowej.

Jednym z głównych problemów na studiach doktoranckich jest proces kształcenia.

Doktoranci, także ci bez stypendiów, pracują ze studentami, prowadzą badania naukowe, które są afiliowane przez daną jednostkę. Uczelnia dostaje za to pieniądze.

Natomiast doktorant nie dostaje praktycznie nic w zamian. Wiele jednostek mocno oszczędza na kształceniu doktorantów. Działo się tak nawet wtedy, gdy dotacja na doktoranta bez stypendium była większa niż dotacja na studenta. A ona była większa nie tylko dlatego, żeby pokryła koszty stypendium, ale też dlatego, żeby doktoranci mieli zapewnione kształcenie na jak najwyższym poziomie. W chwili obecnej mamy taką sytuację, że osoby po doktoracie, jeśli znajdą gdzieś zatrudnienie, muszą 182

Długa lista spraw do naprawienia

przechodzić szereg specjalistycznych szkoleń. Bo studia doktoranckie niczego ich nie nauczyły. Studia doktoranckie powinny być rodzajem stażu naukowego, czasem inwestowania w przyszłe kadry naukowe kraju. Nie wszystkie uczelnie chcą jednak inwestować w rzesze doktorantów, mając na uwadze, że i tak dla większości z nich nie znajdzie się etat. Wolą inwestować dopiero po podpisaniu umowy o pracę.

Powinno się zatem zapewnić doktorantom wartościowe szkolenia, pomóc im zdobyć dodatkowe umiejętności i kompetencje przydatne na rynku pracy. Poprzez rynek pracy rozumiem głównie jego naukową część. Czyli badania i rozwój, bo do tego przygotowani są doktoranci. Mają stanowić przyszłą kadrę naukowo-badawczą, i to nie tylko uczelni oraz jednostek naukowych, ale też przemysłu.

Mówi Pan, że doktoranci w zamian za swoją pracę nic nie dostają. Mnie się wydaje, że dostają iluzję – iluzję zatrudnienia na uczelni w przyszłości. Ale o tym często wcale nie decyduje dorobek naukowy.

Nie chcę generalizować, bo naprawdę różnie to wygląda. Są jednostki, które prowadzą konkursy w sposób rzetelny, i są takie, które robią to nierzetelnie. Na pewno jedną z patologii występujących na studiach doktoranckich jest nepotyzm, który widać między innymi przy podziale stypendiów czy dalszym zatrudnianiu. Ale jednocześnie jeśli ktoś jest dobry, to bez problemu znajdzie zatrudnienie.

Problem, który ja widzę, jest taki, że doktoranci niewiele wynoszą ze studiów doktoranckich. Kształcenie nie daje im umiejętności, które sprawiłyby, że jako przyszli doktorzy będą atrakcyjni na rynku pracy, w sferze badań i rozwoju.

I nie chodzi tu tylko o program studiów. Jest też problem z niektórymi opiekunami naukowymi. Uczelnie i jednostki naukowe, oszczędzając na programach studiów, liczą na to, że wielu rzeczy nauczą doktorantów ich opiekunowie. A oni sami nie zawsze to potrafią, a czasem nawet nie znają oczekiwań jednostki w tym względzie.

Jak to?

Chodzi o umiejętności pozadziedzinowe, które są bardzo ważne na studiach doktoranckich. Opiekunowie naukowi mogą nie mieć wiedzy na przykład na temat nowych sposobów tworzenia bibliografii, edytorów tekstu, narzędzi graficznych.

Dziś badania naukowe trzeba umieć sprzedać. Doktorant powinien mieć wiedzę z zakresu przedsiębiorczości naukowej. Biorąc udział w konferencjach, musi umieć przygotować atrakcyjne wystąpienie czy publikację. Musi wiedzieć, jak taką publi183

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

kację napisać czy jak przygotować dobry wniosek grantowy. A jak opiekun naukowy, który dotychczas nie był w stanie pozyskać żadnego grantu, ma go tego nauczyć?

Są też oczywiście inne problemy – interpersonalne pomiędzy opiekunami naukowymi a doktorantami, mobbing, problem ochrony własności intelektualnej…

Długo można by wyliczać. Ubolewam nad tym, że doktorantom oferuje się taką jakość kształcenia.

Jakie zmiany są zatem potrzebne? Systemowe? Praktyka stosowania prawa?

Praktyka stosowania prawa na pewno tak. Jeśli tylko będzie wola polityczna, to te zmiany można przeprowadzić bardzo szybko. Ale one nie rozwiążą wszystkich problemów. Jako wiceprzewodniczący Krajowej Reprezentacji Doktorantów brałem udział w pracach nad nowelizacją ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w 2014 r. i zgłaszałem wielokrotnie na posiedzeniach komisji sejmowych problemy doktorantów. Proponowaliśmy konkretne rozwiązania. Okazywało się jednak, że rozwiązania te pociągnęłyby za sobą wiele kolejnych zmian legislacyjnych. Wtedy padła deklaracja zarówno ze strony pani minister, jak i posłów, że studia doktoranckie trzeba zreformować. Obecna władza po zapoznaniu się z raportem NIK-u też wyraziła chęć podjęcia reformy studiów doktoranckich. Bardzo mnie to cieszy. Pytanie, w jakim kierunku pójdą te zmiany.

Mam nadzieję, że uda się to rozwiązać, bo środowisko mówi w tych kwestiach w zasadzie jednym głosem. W raporcie Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostały zestawione opinie doktorantów i kadry akademickiej. I w większości kwestii była pełna zgodność. Także kadra naukowa zauważa, że studia doktoranckie nie mogą być efektywne, jeśli nie zostanie zapewnione finansowanie gwarantujące minimum egzystencji.

Czyli może jak zwykle największym problemem są pieniądze? Może studia doktoranckie powinny być w jakiś inny sposób finansowane, bo jak widać, dotacja z budżetu państwa jest niewystarczająca i prowadzi to do wielu patologii?

Studia doktoranckie powinny być inaczej finansowane, tylko że należy pamiętać o tym, że każde studia doktoranckie są inne. To nie jest tak jak w przypadku studiów wyższych, gdzie ustawodawca określił model studiów i wszystko jest zawarte w 184

Długa lista spraw do naprawienia

konkretnych procedurach. W przypadku studiów doktoranckich to uczelnie muszą stworzyć własne systemy, opracować własną koncepcję. Ta koncepcja powinna być spójna. To wynika też z zaleceń europejskich. Studiów doktoranckich nie da się wbić w jedne ramy. Ustawodawca próbuje tu przyjąć jakieś rozwiązania, ale wiadomo, że jeśli będziemy się starali stworzyć jedne ramy dla wszystkich, to zawsze znajdą się uczelnie lub jednostki naukowe, na których te rozwiązania się nie sprawdzą. Nie ma jednego modelu studiów doktoranckich. Moim zdaniem jest to akurat ich wartością.

Wiadomo, że studia doktoranckie wyglądają inaczej na uczelniach, a inaczej w jednostkach naukowych. Studia w mniejszym ośrodku są inne niż w większym. Inne są w naukach humanistycznych, inne w ścisłych. Inna jest ich specyfika i próby ujednolicenia tych studiów rodzą szereg zjawisk patologicznych. Ciężko jest wypracować jeden model. Trzeba po prostu stworzyć uczelniom i jednostkom naukowym odpowiednie warunki do prowadzenia tych studiów i nie ujednolicać ich na siłę, a raczej stworzyć mechanizmy, które będą stymulować pewne tendencje.

Dyskusja na ten temat toczy się nie od kilku lat, ale chyba od samego początku istnienia tych studiów. Ciągle powracają w niej pytania podstawowe – czy doktorant powinien być uczestnikiem studiów doktoranckich, czy raczej asystentem, czyli pracownikiem. W krajach Unii Europejskiej kwestia ta została w różny sposób rozwiązana. My przyjęliśmy najbardziej powszechny model – połączenie studenta i pracownika. Doktorant czerpie z obu tych statusów. Ta dyskusja trwa bardzo długo.

I dochodzi coraz więcej tematów.

Przepisy zmieniają się szybko. Z jednej strony trzeba się dostosowywać, a z drugiej testowane są różne nowe rozwiązania. Teraz mamy zdecydowanie większą wiedzę na temat studiów doktoranckich niż kilka lat temu. Postulaty różnych środowisk stają się bardziej spójne i powoli zaczynamy widzieć, dokąd iść. Mam nadzieję, że wkrótce doprowadzi to do reformy studiów doktoranckich. Takiej reformy, która ograniczy zjawiska patologiczne i wpłynie pozytywnie na jakość tych studiów.

Wiadomo, że zawsze będą jednostki, które będą łamały prawo. Nie możemy tego uniknąć, trzeba z tym walczyć i będziemy to robić. Ale też nie można dodawać kolejnych przepisów prawa tylko dlatego, że w jakiejś jednostce w kraju wystąpiło jakieś zjawisko patologiczne, które nie zostało uwzględnione podczas tworzenia prawa. Walcząc w ten sposób, zniwelujemy patologię w jednej jednostce, a doprowadzimy do jej powstania w drugiej. Cieszę się zatem, że środowisko akademickie 185

Autonomia szkół wyższych i społeczny wymiar rekrutacji

dyskutuje i dochodzi wreszcie do porozumienia w kwestii studiów doktoranckich i konieczności poprawy ich jakości. rozmawiała Dominika Rafalska Marcin Dokowicz – rzecznik praw doktoranta Krajowej Reprezentacji Doktorantów. Członek Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Doktorant na Wydziale Chemii Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Aktywny działacz Samorządu Doktorantów UAM, autor wielu opracowań na temat problemów studiów doktoranckich, szkoleniowiec.

186

Dostęp do edukacji wyższej dla obywateli Unii Europejskiej Dorobek prawny Unii Europejskiej wprowadza nakaz równego traktowania w zakresie dostępu do edukacji wyższej wszystkich obywateli UE, bez względu na przynależność państwową. Oznacza to, że polskie uczelnie publiczne muszą na takich samych zasadach rekrutować obywateli Polski oraz migrujących obywateli innych państw członkowskich UE – tych, którzy przemieszczają się, aby podjąć studia w Polsce. W niniejszym artykule przedstawiono zarys statusu studenta w prawie Uni Europejskiej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej obywatelem Unii Europejskiej jest każda osoba, która posiada obywatelstwo jednego z państw członkowskich UE. Obywatelstwo Unii Europejskiej uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwo narodowe. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwość Unii Europejskiej (dalej: TSUE) obywatelstwo UE jest statusem obywateli państw członkowskich, który gwarantuje jednakowe traktowanie w takich samych sytuacjach, bez względu na obywatelstwo krajowe. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymienia szereg praw obywateli UE (większość z nich podobnie została ujęta w Karcie Praw Podstawowych), z których na pierwszy plan wybija się prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

Największe znaczenie dla zarysowania statusu studenta w prawie UE ma właśnie swoboda przepływu osób.

W wypadku, gdy edukacja finansowana jest głównie ze środków prywatnych, można dodatkowo rozpatrywać ten status w ramach biernej swobody świadczenia usług (student, który przemieszcza się do państwa usługodawcy w celu skorzystania z usługi edukacyjnej, nie świadczy czynnie usługi). To pozwala wywodzić prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego na podstawie orzecznictwa TSUE, które odnosi się do uprawnień usługobiorców. Jednak dla uznania świadczenia za usługę co do zasady konieczny jest jego odpłatny charakter. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnął bowiem, że szkolnictwo wyższe finansowane głównie ze środków publicznych nie stanowi usługi w rozumieniu prawa Unii Europejskiej [orzeczenia: C-56/09 Zanotti, C-318/05 Komisja przeciwko Niemcom, C-76/05 Schwarz]. Ze względu na dominację publicznych instytucji edukacyjnych w Polsce, finansowanych w dużej mierze z budżetu państwa, autor nie będzie rozwijał wątku swobody świadczenia usług, zaś skupi się na swobodzie przepływu osób.

187

Rekrutacja a dostępność studiów

Status studenta w prawie Unii Europejskiej przeszedł ewolucję. Początkowo prawo równego dostępu do studiów było przyznane tylko pracownikom w rozumieniu prawa UE (chodzi tu o osoby, które zgodnie z orzecznictwem TSUE wykonują rzeczywistą i efektywną pracę o wartości ekonomicznej, na rzecz i pod kierownictwem innej osoby, za wynagrodzeniem – wcześniej tylko im przysługiwało prawo pobytu), podobnie jak osobom prowadzącym we własnym imieniu działalność gospodarczą i członkom ich rodzin [orzeczenie: 293/83 Gravier, 24/86 Blaizot]. Te osoby miały prawo do równego dostępu do edukacji wyższej, a także powiązanych z nią świadczeń finansowych. Należy zauważyć, że znaczna część studentów nie posiada statusu pracownika w rozumieniu prawa UE (praca studentów ma przeważnie charakter dorywczy i dodatkowy). Cel ich migracji nie jest zazwyczaj uwarunkowany bezpośrednio interesem ekonomicznym, lecz chęcią zdobycia określonego wykształcenia. Dalsza aktywność orzecznicza TSUE oraz wprowadzenie praw powiązanych z obywatelstwem Unii Europejskiej objęły zakresem zastosowania traktatów (a więc również zakazem dyskryminacji) migrujących studentów, którzy nie są pracownikami ani przedsiębiorcami. Owocem takiego rozszerzania prawa równego dostępu do studiów jest Dyrektywa Rady 2004/114/WE w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariatu z 13 grudnia 2004 r. Niniejsza dyrektywa określa przepisy dotyczące procedury przyjmowania obywateli państw trzecich na okres dłuższy niż trzy miesiące w celu odbycia tytułowych aktywności. Oznacza to, że prawo pobytu nie przysługuje wyłącznie pracownikom w rozumieniu prawa UE. Z orzecznictwem TSUE i dyrektywą koresponduje art. 43 ust. 2 pkt 4 i 7 polskiego Prawa o szkolnictwie wyższym. Na zasadach obowiązujących obywateli polskich podejmować i odbywać kształcenie oraz uczestniczyć w badaniach naukowych i pracach rozwojowych mogą pracownicy migrujący, będący obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a także członkowie ich rodzin, jeżeli mieszkają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Punkt 7 rozszerza kategorię podmiotową o tych obywateli wymienionych państw i członków ich rodzin, którzy mają prawo stałego pobytu. Za członków rodzin uważa się osoby wymienione w art. 2 pkt 4 Ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin z 14 lipca 2006 r.

188

Status i uprawnienia migrującego studenta w prawie Unii Europejskiej

Dostęp do edukacji wyższej dla obywateli Unii Europejskiej

Warto podkreślić, że kwestie związane z edukacją zasadniczo nie mogą być harmonizowane lub ujednolicane za pomocą dyrektyw czy rozporządzeń. Kompetencje UE w dziedzinie edukacji określa art. 165 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który nadaje Unii kompetencje o charakterze wspierającym, koordynującym i uzupełniającym działania państw członkowskich w celu rozwoju edukacji i kształcenia o wysokiej jakości poprzez zachęcanie do współpracy między państwami. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że nawet te ograniczone kompetencje dały możliwość realizacji takich programów edukacyjnych, jak: Erasmus (1987-1994), Socrates I (1995-1999), Socrates II (2000-2006), Uczenie się przez Całe Życie (2007-2013) i Erasmus+ (2014-2020).

Głównym celem tych przedsięwzięć jest współpraca europejskich szkół wyższych w zakresie programu nauczania, a także wymiana studentów i nauczycieli akademickich.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyznał w orzeczeniu z 13 kwie­ tnia 2010 r. w sprawie C-73/08 Bressol i Chaverot, że państwa członkowskie mają swobodę wyboru systemu kształcenia opartego na swobodnym dostępie, bez ograniczeń ilościowych przyjmowanych studentów, bądź na dostępie limitowanym, w ramach którego dokonuje się selekcji studentów. Jednak zasady, na których funkcjonuje wybrany system, muszą być zgodne z prawem Unii, w szczególności nie mieć charakteru dyskryminującego dla obywateli państw członkowskich UE innych niż państwo tworzące regulację.

Analizując uprawnienia migrujących studentów państw członkowskich, można wyróżnić ich dwa główne rodzaje: – prawo dostępu do edukacji wyższej, – prawo do świadczeń finansowych (zarówno ze strony państwa przyjmującego, jak i państwa pochodzenia) [przykładowo orzeczenia: C184/99 Grzelczyk, C-209/03 Bidar, C-158/07 Forster; szerzej w: Gniadzik, Status studenta w prawie…].

W ramach procesu rekrutacyjnego Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie wypowiedział się na temat niedopuszczalności pobierania wyższych opłat od studentów, którzy są obywatelami państwa członkowskiego UE innego niż państwo przyjmujące. We wspomnianym już wyroku 293/83 Gravier uznał tego typu środki za dyskryminujące i sprzeczne z prawem unijnym.

Problem dyskryminacji obywateli państw UE przy pobieraniu opłaty rekrutacyjnej nie dotyczy żadnego z uniwersytetów nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Opłaty rekrutacyjne są takie same dla 189

Rekrutacja a dostępność studiów

obywateli polskich i dla obywateli innych państw UE. Należy odnotować pozytywnie wyróżniające się na tle innych uczelni uniwersytety Jagielloński i Warszawski, które stwarzają możliwość dokonania płatności po uśrednionym kursie w walucie euro. Stanowi to niewątpliwie ułatwienie dla migrujących studentów państw UE, jednakże nie powinno się poczytywać niestworzenia takiej możliwości za dyskryminację.

Warto zwrócić uwagę na orzecznictwo TSUE dotyczące ograniczeń w procesie rekrutacji w państwach członkowskich dla innych obywateli UE na studia. Przykładowo można tu wskazać wyroki: C-65/03 Komisja przeciwko Belgii oraz C-147/03 Komisja przeciwko Austrii.

Austria i Belgia chciały ochronić swoje systemy szkolnictwa wyższego przed masowym napływem studentów, głównie na kierunkach medycznych i weterynaryjnych. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że potrzeba zachowania homogeniczności systemu kształcenia objawiająca się ochroną przed możliwością zwiększonego napływu studentów, który powoduje problemy organizacyjne, kadrowe i strukturalne, może stanowić wymóg imperatywny. Wymóg imperatywny usprawiedliwia ograniczenie swobody przepływu osób, pozwalając na nierówne traktowanie studentów z innych państw członkowskich. Jednak bardzo ważny jest trójstopniowy test proporcjonalności rozwiązań przyjętych przez państwo (1. odpowiednie – właściwe dla danego celu, 2. niezbędne – takie, których nie da się osiągnąć lepiej za pomocą innego środka, 3. proporcjonalne sensu stricto – oparte na dodatnim bilansie korzyści i uszczerbków). Test ten musi przejść każda regulacja jakiegokolwiek państwa członkowskiego, która ma charakter dyskryminujący.

Kwestią problematyczną jest ograniczanie swobód traktatowych (w tym przypadku swobody przepływu osób) wymogami imperatywnymi o charakterze wyłącznie finansowym. TSUE stworzył możliwość powołania się na taką okoliczność w sprawach dotyczących usług medycznych. Można dopuścić pogląd, że w związku z nadmiernym napływem studentów z innych państw UE należałoby uznać względy ekonomiczne za wymóg imperatywny pozwalający na ograniczenie swobody. Zdaniem Petera Hilpolda utworzenie i utrzymanie miejsc na studiach, przede wszystkim medycznych, jest bardzo kosztowne, co może podważać swobodę i pozwoli usprawiedliwić ograniczenia [Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft…]. Z kolei Anne van der Mei uważa, że państwa mogą posłużyć się dla rozwiązania tego proble190

Możliwość usprawiedliwienia ograniczeń w dostępie do edukacji wyższej

Dostęp do edukacji wyższej dla obywateli Unii Europejskiej

mu odpowiednim limitem kwotowym przeznaczonym dla migrujących studentów, którzy są obywatelami UE [van der Mei, EU Law and Education…].

Dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że została stworzona możliwość usprawiedliwienia regulacji państw członkowskich, które obawiają się negatywnego wpływu zbyt dużej liczby studentów na własny system szkolnictwa wyższego. Trybunał dopuścił jako wymóg imperatywny konieczność zachowania jednolitości systemu kształcenia wybranego przez państwo członkowskie.

Podsumowanie

Uprawnienia migrującego studenta – obywatela państwa członkowskiego UE – w prawie Unii Europejskiej należy rozpatrywać w odniesieniu do swobód traktatowych oraz wieloletniego orzecznictwa TSUE. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył, że szeroki dostęp do edukacji wyższej jest istotą zasady swobodnego przemieszczania się studentów. Jednak istnieją usprawiedliwione ograniczenia, które mają na celu ochronę systemu edukacji państwa członkowskiego przed nadmiernym napływem studentów.

Nie jest natomiast dopuszczalne pobieranie wyższych opłat rekrutacyjnych od kandydatów z innych państw członkowskich, gdyż jest to środek dyskryminujący i sprzeczny z prawem unijnym.

Dorobek orzeczniczy TSUE sprawił, że dostęp do edukacji wyższej na terenie UE dla obywateli państw członkowskich został oparty na zasadzie równości. Jest to respektowane w regulacjach państw członkowskich. Ewentualny rozwój prawa UE mógłby dotyczyć problemu dostępu do stypendiów i pożyczek studenckich, gdzie wciąż występują nierówności.

Tomasz Gruszczyński

Bibliografia

Gniadzik M., Status studenta w prawie Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego” 2013, nr 78, s. 79-87.

Hilpold P., Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft – Das Urteil des EuGH vom 7.7.2005 in der Rechtssache C-147 Kommission gegen Ősterreich, „Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht” 2005, nr 21, s. 651. van der Mei A., EU Law and Education: Promotion of Student Mobility versus Protection of the Education Systems, w: Social Welfare and EU Law, Spaventa E., Dougan M. (red.), Oxford 2005, s. 238-240.

191

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia Dla cudzoziemca chcącego kontynuować studia w Polsce kwestią kluczową jest, by uzyskany przez niego dyplom został w procesie rekrutacji uznany za uprawniający do podjęcia pożądanych studiów. Jak zatem wygląda regulacja uznawania dyplomów i czy może ona być powodem dyskryminacji jakiejkolwiek grupy kandydatów na studentów?

Przystąpienie do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia wymaga legitymowania się dyplomem potwierdzającym ukończenie studiów pierwszego stopnia lub jednolitych magisterskich, a w wypadku studiów trzeciego stopnia – studiów kończących się nadaniem tytułu magistra lub równoważnego (np. lekarza). Nie budzi większych kontrowersji sytuacja, w której kandydat na te studia na polskiej uczelni przedstawia dyplom wystawiony przez polską szkołę wyższą. Inaczej jest w wypadku, gdy ma on dyplom uczelni zagranicznej: rodzi to konieczność ustalenia, czy uzyskany dyplom spełnia przewidziane prawem polskim wymogi jego uznania w procesie rekrutacji. W sposób naturalny sytuacja przystąpienia do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia z „obcym” dyplomem dotyczy częściej cudzoziemców niż obywateli polskich, dlatego problematyka uznawania dyplomów zagranicznych niejako automatycznie łączy się z kwestią równego traktowania obywateli polskich i cudzoziemców w procesie rekrutacji. Zasada równości [art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej] odnosi się bowiem do wszystkich, którzy pozostają pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej; wszystkie te osoby korzystają na zasadzie równości z praw i wolności konstytucyjnych, w tym z prawa do nauki [art. 70 ust. 1 Konstytucji RP].

Wyjątki od wskazanych tu zasad, dotyczące cudzoziemców, muszą być określone w ustawie [art. 37 ust. 2 Konstytucji RP] i muszą spełniać warunek proporcjonalności ograniczeń praw i wolności [art. 31 ust. 3 Konstytucji RP].

Z tego względu możliwa jest sytuacja, w której cudzoziemiec w procesie rekrutacji nie będzie traktowany tak jak obywatel polski. Trzeba tu jednak odróżnić dwie grupy cudzoziemców, a mianowicie obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA zrzesza Norwegię, Szwajcarię, Islandię i Liechtenstein) oraz obywateli innych państw. Co do pierwszej grupy, to wszelkie ograniczenia dyskryminujące są co do zasady zakazane ze względu na zobowiązania Polski wynikające z traktatów unijnych (Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz umów konstytuujących Europejski Obszar Gospodarczy (wszystkie kraje UE i EFTA poza Szwajcarią). W obrębie drugiej grupy mogą się natomiast znajdować osoby o bardzo zróżnicowanym statusie, 192

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia

co zależy przede wszystkim od tego, czy istnieje umowa międzynarodowa zawarta między Polską a ich krajem ojczystym dotycząca podejmowania studiów i uznawania dyplomów. Niniejszy artykuł będzie poświęcony wyłącznie sytuacji tej drugiej grupy i od tego momentu termin „cudzoziemiec” bez dodatkowych określeń będzie – na potrzeby niniejszego tekstu – oznaczał osobę nieposiadającą ani obywatelstwa polskiego, ani obywatelstwa kraju członkowskiego UE bądź EFTA. Trzeba zaznaczyć, że pewne nawiązania do kwestii unijnych będą siłą rzeczy nieuniknione ze względu na strukturę regulacji prawnych tego problemu. Na wstępie przedstawiony zostanie zarys zasad, na jakich cudzoziemcy mogą podejmować studia w Polsce. Następnie zaprezentowane zostaną reguły uznawania zagranicznych dyplomów i przykładowe sytuacje sporne, które były przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych.

Dostępność studiów dla cudzoziemców w świetle ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym

Podstawowym aktem prawnym normującym zasady dostępności studiów (w tym studiów II i III stopnia) w Polsce dla cudzoziemców jest ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. [DzU z 2012 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako: PSW].

Zasadnicze znaczenie ma art. 43 PSW, który wskazuje dwie zasadnicze kategorie cudzoziemców i charakter zasad, na jakich odbywają oni studia w Polsce [Wierzbowski i Sanetra (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 101]. Ustęp drugi omawianego przepisu wymienia osoby należące do wskazanej we wstępie grupy „unijnych” cudzoziemców; oprócz tego znajdują się w niej ci z cudzoziemców „pozaunijnych”, którzy uzyskali np. zezwolenie na pobyt stały, otrzymali status uchodźcy bądź korzystają z tzw. ochrony czasowej. Wszystkie te osoby mogą podejmować studia na zasadach obowiązujących obywateli polskich. Druga kategoria jest wskazana w ust.

3 art. 43 PSW i obejmuje wszystkich innych cudzoziemców, niemieszczących się w zakresie przepisu ust. 2. Znajdzie się tu zatem większość cudzoziemców w znaczeniu przyjętym we wstępie do niniejszego tekstu. Podstawą podejmowania przez nich studiów są, zgodnie z tym przepisem, umowy międzynarodowe lub umowy zawierane przez uczelnie z podmiotami zagranicznymi (określające zarazem zasady, na jakich studia są podejmowane), a także decyzje właściwego ministra lub rektora (w których treści wskazane są zasady podejmowania studiów). Kategoria ta jest więc bardzo zróżnicowana wewnętrznie, gdyż zasady podejmowania studiów są tu każdorazowo określone w innym akcie prawnym albo w indywidualnym i konkretnym akcie stosowania prawa (decyzji administracyjnej). Trudno zatem w tym przypadku mówić o jakichkolwiek uregulowaniach dyskryminacyjnych wynikających wprost z 193

Rekrutacja a dostępność studiów

przepisów ustawowych. Zasady podejmowania studiów przez cudzoziemców zostały jedynie doprecyzowane w ust. 4, który wylicza możliwe statusy osób z tej kategorii kształcących się w Polsce: stypendysta strony polskiej, stypendysta strony wysyłającej bez opłat za naukę, stypendysta uczelni, osoba ponosząca opłaty za studia, osoba studiująca nieodpłatnie bez uprawnień do świadczeń stypendialnych.

W sposób szczególny została natomiast uregulowana sytuacja osób legitymujących się ważną Kartą Polaka. Art. 43 ust. 5a PSW przewiduje, że osoby te mogą wybrać reżim prawny, w którym podejmą studia [Izdebski i Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 167-168], tj. mogą je odbyć na zasadach dotyczących obywateli polskich albo na zasadach wskazanych w art. 43 ust. 3 i 4 PSW. Regulacja ta wykonuje niejako założenia Ustawy o Karcie Polaka z 7 września 2007 r. [DzU z 2014 r., poz. 1187] w sferze szkolnictwa wyższego, ułatwiając dostęp do polskich uczelni osobom pochodzenia polskiego z terenów byłego ZSRR. Zdarza się jednak, że uczelnie nie wpisują do uchwały rekrutacyjnej wyżej wymienionych zasad dotyczących posiadaczy Karty Polaka. Nie skutkuje to oczywiście utratą stosownych uprawnień przez te osoby, gdyż wynikają one wprost z ustawy, niemniej należy rekomendować, aby uczelnie zwracały uwagę na tego typu detale. Kandydaci rzadko sięgają do aktów normatywnych dotyczących ich sytuacji, zapoznając się raczej z wewnętrznymi aktami uczelni, na którą chcą być przyjęci. Z tego względu uchwały rekrutacyjne powinny być przygotowywane starannie – tak by nie wywoływać u kandydatów niepewności co do przysługujących im uprawnień.

Jak wspomniano wyżej, w świetle specyfiki rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia szczególnego znaczenia nabiera kwestia uznawania dyplomów i zdobytego wykształcenia. Prawo o szkolnictwie wyższym normuje tę kwestię w art.

191a, rozróżniając jednak równoważność uprawnień wynikających z dyplomów i równoważność tytułów nadanych dyplomem [Wierzbowski i Sanetra (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 438]. Uznanie równoważności uprawnień następuje bowiem ex lege (tj. z mocy samej ustawy), po spełnieniu wskazanych w niej warunków.

Natomiast uznanie równoważności tytułów następuje na podstawie właściwej umowy międzynarodowej albo w drodze nostryfikacji. W odniesieniu do cudzoziemców równoważność uprawnień ma miejsce wówczas, gdy spełniona jest co najmniej jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 190a ust. 3-4 PSW i nie występują przeszkody określone w art. 190a ust. 5. Pierwsza przesłanka (ust. 3) dotyczy sytuacji, 194

Ogólne zasady uznawania uprawnień i tytułów

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia

gdy dyplom zagraniczny uprawnia do kontynuacji kształcenia lub otwarcia przewodu doktorskiego w państwie, w którego systemie akademickim działa uczelnia wydająca dyplom; wówczas posiadacz dyplomu uprawniony jest do studiowania odpowiednio na studiach drugiego albo trzeciego stopnia w polskich jednostkach prowadzących tego typu studia. Druga przesłanka (ust. 4) skonstruowana jest analogicznie i daje analogiczne uprawnienia, przy czym odnosi się do sytuacji, w której kształcenie było prowadzone wspólnie przez co najmniej dwie uczelnie zagraniczne z różnych państw i co najmniej w jednym państwie daje stosowne uprawnienia do kontynuowania kształcenia. Przeszkodą w takim automatycznym uznaniu uprawnień jest okoliczność, gdy instytucja wystawiająca dyplom lub prowadząca kształcenie nie posiadała w dniu wydania dyplomu – zgodnie z prawem wewnętrznym państwa, w którego systemie działała – akredytacji ogólnej lub akredytacji do realizacji określonego programu studiów, względnie nie należała do systemu szkolnictwa wyższego danego państwa.

Drugą okolicznością stanowiącą przeszkodę jest realizacja programu studiów w sposób uchybiający prawu państwa, w którym odbywało się kształcenie. Na marginesie należy dodać, że w świetle powyższych przesłanek sprawdzane są również dyplomy wydane przez uczelnie w państwach członkowskich UE i EFTA; różnica polega na tym, że w ich wypadku ustawa automatycznie wskazuje polski „ekwiwalent” danego dyplomu (art. 191a ust. 1 PSW).

Jeżeli chodzi o uznawanie równoważności tytułów, to następuje to na podstawie albo umowy międzynarodowej, albo procedury nostryfikacyjnej. Stosowne umowy międzynarodowe wiążą obecnie Polskę m.in. z Armenią, Białorusią, Koreą Północną, Kubą, Libią czy Wietnamem. Z kolei procedura nostryfikacyjna jest szczegółowo unormowana w Rozporządzeniu ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą oraz w sprawie potwierdzenia ukończenia studiów wyższych na określonym poziomie kształcenia z 19 sierpnia 2015 r. [DzU poz. 1467; dalej jako: Rozporządzenie]. Postępowanie nostryfikacyjne polega w swej istocie na porównaniu programu studiów oraz nadanych danym dyplomem uprawnień i jest przeprowadzane przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, która w drodze uchwały uznaje dyplom za równoważny. W razie stwierdzenia różnic w programie i efektach kształcenia organ przeprowadzający nostryfikację może zobowiązać wnioskodawcę do złożenia stosownych egzaminów uzupełniających (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia), których zaliczenie jest warunkiem nostryfikacji dyplomu. Stąd szczegółowe wymogi, jakie trzeba spełnić w 195

Rekrutacja a dostępność studiów

procedurze nostryfikacyjnej, zależą od właściwości studiów zakończonych posiadanym dyplomem zagranicznym.

Sprawy, w których uznanie dyplomu zagranicznego okazało się zasadniczym problemem prawnym i zaważyło na rozstrzygnięciu, stały się przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Trzeba zaznaczyć, że postępowanie rekrutacyjne na studia, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o równoważności dyplomów i postępowanie nostryfikacyjne są odmianami ogólnego postępowania administracyjnego toczącego się według przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. [tekst jednolity: DzU z 2016 r., poz. 23; dalej jako: k.p.a.]. Cudzoziemiec występujący w tych postępowaniach jako kandydat lub wnioskodawca jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu rekrutacyjnym wydawane są decyzje, w postępowaniu dotyczącym zaświadczeń odmowa jego wydania ma formę postanowienia, natomiast uchwały w postępowaniu nostryfikacyjnym stanowią bez wątpienia akt administracyjny dotyczący uprawnień jednostki.

Wszystkie te czynności organów administracji mogą zostać zatem zaskarżone do sądów administracyjnych zgodnie z przepisem wyznaczającym właściwość rzeczową tych sądów, tj. art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. [tekst jednolity: DzU z 2012 r., poz. 270]. Poniżej przedstawione zostaną dwa przykładowe orzeczenia, w których sądy zajmowały się właśnie kwestią uznania dyplomów uzyskanych za granicą.

W sprawie o sygnaturze II SA/Wa 117/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rozpatrywana była skarga osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia uznającego za równorzędny dyplom uzyskany na ukraińskiej uczelni, na której wnioskodawczyni studiowała w systemie „studiów na odległość” (ze względu na anonimizację z treści orzeczenia nie wynika dokładnie, jaki to był tryb studiów).

Minister nauki i szkolnictwa wyższego odmówił wydania zaświadczenia, powołując się na to, że żadna z umów, których stronami były w dniu ukończenia przez skarżącą studiów (2001 r.) Polska i Ukraina (co do części umów jako następca prawny Związku Radzieckiego), nie przewidywała takiego systemu kształcenia (były to bowiem umowy z lat 70.), w związku z czym niemożliwe jest uznanie dyplomu potwierdzającego ukończenie tych studiów za równoważny polskiemu dyplomowi ukończenia studiów wyższych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do stanowiska ministra i oddalił skargę. Z rozważań sądu warto zacytować następujący 196

Uznawanie dyplomów w orzecznictwie sądów administracyjnych

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia

fragment, odnoszący się do charakteru prawnego zaświadczeń: „Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Treścią zaświadczenia jest wiedza organu o stanie prawnym. Równorzędność dyplomu ukończenia studiów uzyskanego za granicą z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej powstaje z mocy samego prawa. Zaświadczenie zaś jest wyrazem wiedzy organu o prawie, zadaniem zaświadczenia jest potwierdzenie tego stanu prawnego”. Sąd wskazał zarazem, że organ wydający zaświadczenie ma bardzo ograniczoną możliwość prowadzenia w tej kwestii postępowania dowodowego i działa na podstawie danych już posiadanych i tych, na które powoła się wnioskodawca. Nie jest zatem możliwe w postępowaniu zaświadczeniowym udowadnianie „faktycznej równoważności” dyplomów, gdyż jest to ich cecha prawna: wynikająca z przepisów prawa i ustalana tylko na podstawie ich brzmienia.

W innej sprawie, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie [sygn. akt III SA/Kr 157/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych], skarżący zakwestionował decyzję o odmowie przyjęcia na studia drugiego stopnia wydaną przez komisję rekrutacyjną jednego z polskich uniwersytetów.

Decyzja była negatywna z tego względu, że – w ocenie organu – przedstawiony przez skarżącego dyplom ukończenia studiów I stopnia nie był równoważny względem polskiego dyplomu ukończenia studiów I stopnia. Dyplom ten pochodził od dwóch szkół, które wspólnie organizowały kształcenie na terenie Niemiec, przy czym jedna była uczelnią niemiecką, a druga brytyjską. Problemem, jaki wyłonił się w toku rozpoznawanej sprawy, było to, czy uczelnie, które wydały dyplom, były uczelniami akredytowanymi w systemach szkolnictwa wyższego państwa, w którym działały. Sąd przychylił się zasadniczo do argumentacji organu, wskazując, że „(...) nie wszystkie dyplomy ukończenia studiów będą mogły zostać uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Każdy zagraniczny dyplom powinien zostać sprawdzony pod kątem legalności jego uzyskania w danym kraju lub legalności kształcenia prowadzącego do jego uzyskania. Ważne jest zatem właściwe określenie, do jakiego systemu edukacji dany dyplom należy oraz w którym systemie edukacji prowadzone było kształcenie.

Dysponując takimi danymi, należy ustalić, czy w świetle prawa wewnętrznego tych państw instytucje, które brały udział w organizacji kształcenia, działały legalnie i były w dniu wydania dyplomu akredytowanymi szkołami wyższymi”. Sąd zauważył ponadto bezwzględny charakter omawianej wcześniej przeszkody w uznaniu danego 197

Rekrutacja a dostępność studiów

dyplomu za równoważny: „Podkreślić należy, że przepis art. 191a ust. 5 (...) ma jednoznaczne brzmienie i w razie wystąpienia tej przesłanki organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym. Rozstrzygnięcie zapadające w tym przedmiocie, wobec tak skonstruowanego przepisu, ma charakter decyzji związanej”. Omawiane orzeczenie wskazuje zatem, że nawet w wypadku dyplomu uzyskiwanego na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego nie ma automatyzmu w jego uznawaniu. Decydują wyłącznie ścisłe kryteria wskazane w przepisach PSW tożsame dla wszystkich dyplomów zagranicznych.

Podsumowując, należy zauważyć, że w zakresie uznawania dyplomów koniecznych do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia panuje duże zróżnicowanie. Status takiego dyplomu – a co za tym idzie, cudzoziemca, który się na ten dyplom powołuje w rekrutacji – jest wypadkową kilku czynników. Możliwość jego uznania przez polski system szkolnictwa wyższego zależy od tego, w jakim kraju został wystawiony, jakie więzi prawne łączą ten kraj z Polską (państwo UE, państwo trzecie) i wreszcie jaki charakter miały prowadzone w celu uzyskania tego dyplomu studia. Posiadanie zagranicznego dyplomu może zatem komplikować rekrutację na wyższe stopnie studiów w Polsce, niemniej utrudnienie to nie jest związane bezpośrednio z osobą kandydata, ale z pochodzeniem jego dyplomu. W ten sposób utrudnienie to może dotyczyć zarówno obywateli polskich, którzy studiowali za granicą, jak i cudzoziemców przyjeżdżających do Polski kontynuować studia. Efekt dyskryminacyjny może zatem wystąpić wyłącznie pośrednio, a to ze względu na faktycznie częstsze legitymowanie się obcym dyplomem przez cudzoziemców niż przez obywateli polskich. Nie ma jednak podstaw do uważania tego zróżnicowania za nieusprawiedliwione. Przewidziane warunki uznawania równoważności uprawnień i tytułów opierają się na obiektywnym porównywaniu charakteru odbytych studiów i racjonalnym wymogu, by kandydat na studia w Polsce pozostawał na równym poziomie rzeczywistego wykształcenia co inni ubiegający się o przyjęcie na studia. Wszelkie postępowania prowadzące do uznania dyplomów są obwarowane gwarancjami proceduralnymi zapewniającymi rzetelne i sprawiedliwe rozpoznanie indywidualnej sprawy przez właściwy organ, podlegający ponadto kontroli sądowej co do legalności wydawanych decyzji. Można zatem postawić wniosek, że obecne regulacje uznawania dyplomów zagranicznych nie powinny zniechęcać cudzoziemców do kształcenia się w Polsce.

198

Uwagi końcowe

Uznawanie zagranicznych dyplomów w postępowaniu rekrutacyjnym na studia drugiego i trzeciego stopnia

Zdarzają się jednak sytuacje faktyczne, związane ze składaniem posiadanych dyplomów w procesie rekrutacji, w których cudzoziemcy mogą mieć utrudniony dostęp do studiów – np. wówczas, gdy powstaje de facto konieczność odwiedzenia przez kandydata uczelni jeszcze przed wynikami rekrutacji. Chodzi o wymóg, aby składane podczas rekrutacji kopie dyplomów, zaświadczeń itp. zostały poświadczone przez uczelnię lub aby oryginał dokumentu został przedstawiony „do wglądu” (sytuacja odnotowana m.in. na [przypadki uczelni 071-E, 111-C, 097-C, 104-G]). Należy stwierdzić, że tego rodzaju wymogi nie mają większego uzasadnienia, tym bardziej że dokumenty poświadczyć może, nadając im walor urzędowy, każdy notariusz (zgodnie z art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie z 14 lutego 1991 r. [tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 164, z późn. zm.] „czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego”) czy inna osoba, której uprawnienia notariusza przysługują (jak konsul RP), a uczelnie nie mają żadnych podstaw do odmowy uznania tak poświadczonej kopii. Wydaje się zatem, że uczelnie nie powinny wymagać poświadczania „u siebie” dokumentu; konieczność złożenia oryginału po zakończeniu rekrutacji jest wystarczającym elementem kontrolującym prawdziwość przedłożonych dokumentów.

O ile zatem analizowane regulacje nie stawiają cudzoziemcom żadnych przeszkód w studiowaniu w Polsce, o tyle pewne wymogi natury „faktycznej” mogą się takimi przeszkodami stać. Uczelnie powinny zwracać uwagę na to, że w procesie rekrutacji działają jako organy publiczne, a zatem „na podstawie i w granicach prawa” [art. 7 Konstytucji RP], stąd stawianie kandydatom warunków niemających oparcia w przepisach może zostać skutecznie zakwestionowane.

Kacper Oleksy

Bibliografia

Izdebski H., Zieliński J.M., Prawo o szkolnictwie wyższym: komentarz, Warszawa 2015 Wierzbowski M., Sanetra W. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym: komentarz, Warszawa 2013

199

Uniwersytety wyłącznie lokalne W naszym kraju funkcjonuje kilkaset uczelni i teoretycznie na większość z nich łatwo się dostać. Polacy podejmują wyzwanie studiowania najchętniej w Europie. A jednak z uczelnianych raportów i ogólnopolskich badań wyłania się obraz akademii raczej biernej i niezdolnej do wprowadzenia znaczącej zmiany społecznej. Uczelnie w Polsce są ośrodkami regionalnymi, zdanymi na wahania koniunktury gospodarczej i demograficznej.

Skąd przyjeżdżają kandydaci na studia w najlepszych ośrodkach akademickich? Dokąd udają się absolwenci po ukończeniu nauki? Jak zmienia się struktura demograficzna miast, w których znajdują się ośrodki akademickie? To w istocie pytania o to, czy uczelnie mogą być kołem zamachowym zmiany w strukturze społecznej, czy mogą służyć swojemu otoczeniu przez przyciąganie najambitniejszych, pracowitych jednostek, czy odznaczają się jakąś specyficzną wartością. A może tylko odzwierciedlają cechy regionu, w którym się znajdują?

Z przeprowadzonej kwerendy wyłania się niezbyt optymistyczny obraz obecnej aktywności uczelni i perspektyw zmian w tym zakresie. Pierwszym problemem jest brak pełnego rozeznania uczelni w kwestii efektów prowadzonej rekrutacji i losów własnych absolwentów. Drugą istotną słabością uczelni jest ich niezdolność do wpływania na zmiany społeczne. Jak wskazują prowadzone w Polsce badania, szkolnictwo wyższe przyczynia się do reprodukowania nierówności. Dodatkowo strategie rekrutacyjne uczelni mogą przyczyniać się do odpływu kształcącej się młodzieży z innych regionów nie tylko na studia, ale wręcz na stałe – co w konsekwencji wzmocniłoby pozycję metropolii takich jak Warszawa, Wrocław czy Kraków kosztem mniejszych ośrodków. Na użytek tego tekstu nazwałabym to zjawisko „drenażem mózgów”. Wyrażenie to ma wiele usankcjonowanych już użyć, a najpowszechniejsze odnosi się do trwałego odpływu za granicę wysokiej klasy specjalistów. Absolwenci studiów niekoniecznie muszą do nich należeć. Niemniej ze względu na to, że w wielu miejscowościach w Polsce wyjazdy na stałe młodych, którzy potencjalnie mogliby stanowić lokalną elitę, stają się coraz bardziej palącym problemem, uznałam, że pojęcie „drenaż mózgów” daje się tu adekwatnie stosować. Nie ma przy tym znaczenia dla danej miejscowości, czy maturzysta bądź student wyjeżdża do innego kraju, czy do jednej z polskich metropolii.

Niniejszy artykuł stanowi próbę zebrania w całość wątków istotnych w dalszym badaniu wpływu uczelni na zmianę struktury społeczno-demograficznej polskich miast. Korzystałam przy tym ze zbiorczych wyników badań ilościowych mobilności przestrzennej i społecznej maturzystów i studentów, a także z raportów 200

Uniwersytety wyłącznie lokalne

rekrutacyjnych i monitoringu karier absolwentów kilku wybranych uczelni. Taki dobór materiału nie wyczerpuje zagadnienia, ale jest wystarczający, by dokonać jego wstępnego rozpoznania i zadania najistotniejszych pytań. Gruntowne zbadanie zależności wymagałoby pozyskania danych ze wszystkich publicznych uczelni oraz ich zagregowania, co wydaje się raczej zadaniem na przyszłość, nie dla niniejszej analizy.

Drenaż mózgów czy niż demograficzny?

Dwa lata temu zbadano prostą, choć wiele mówiącą zależność – skłonność absolwentów liceów do opuszczania rodzinnego miasta. Z raportu Instytutu Badań Edukacyjnych pt. Mobilność społeczna i przestrzenna w kontekście wyborów edukacyjnych opublikowanego we wrześniu 2014 r. wynika, że jest ona niewielka. Jak podają autorzy, „tylko 17 proc. maturzystów, przymierzając się do rozpoczęcia studiów, składało dokumenty rekrutacyjne w więcej niż jednym mieście. Częściej rozważane były różne kierunki studiów (36 proc.) oraz uczelnie (32 proc.). Zaledwie 15 proc. maturzystów decyduje się na studia w innym województwie niż to, w którym uzyskało maturę” [Herbst i Sobotka, Mobilność społeczna i przestrzenna…]. W tym samym raporcie czytamy, że mobilność jest mniejsza w dużych miastach (17 proc. maturzystów aplikujących na uczelnie z innego ośrodka) niż w mniejszych ośrodkach gminnych (40 proc.) oraz że jedynie 10 proc. maturzystów podejmuje naukę w innej miejscowości niż dotychczasowe miejsce zamieszkania (choć jednocześnie aż 40 proc. przeprowadzek przed ukończeniem 30. roku życia jest związanych z edukacją).

Wyjazd na studia nie musi oznaczać trwałego rozstania z rodzinną miejscowością. W dyskusji o szkolnictwie wyższym częściej podnosi się zresztą kwestię niżu demograficznego niż drenażu mózgów, choć jest możliwe, że to drugie zjawisko, nawet jeśli występuje w niewielkim stopniu, może wzmacniać znaczenie pierwszego – szczególnie w przypadku uczelni mieszczącej się w mieście cierpiącym na depopulację, w dodatku o słabszej pozycji i prestiżu niż Uniwersytet Jagielloński czy Politechnika Warszawska.

Najbogatsze uczelnie z pewnością nie są przejęte perspektywą niżu w takim stopniu jak ich mniejsi konkurenci, którzy próbują zwiększyć atrakcyjność swojego wizerunku: „Jak poinformowała PAP rzecznik prasowa uczelni Beata Czechowska-Derkacz, w tym roku akademickim na Uniwersytecie Gdańskim studiować będzie ponad 30 tys. osób, mniej więcej tyle, ile w ostatnich latach. – Cieszy nas, że mimo niżu demograficznego liczba studentów nie spada, a nawet – jeśli chodzi o studia stacjonarne – rośnie. W tym roku na te studia przyjęliśmy o 1,5 tys. osób więcej niż przed rokiem. Natomiast bardzo wyraźnie widać spadek zainteresowania stu201

Rekrutacja a dostępność studiów

diami niestacjonarnymi – powiedziała PAP Czechowska-Derkacz. Przypomniała, że – głównie z uwagi na niż demograficzny – aby zwiększyć swoją konkurencyjność, uczelnia stara się co roku poszerzać ofertę o nowe kierunki studiów i specjalności.

– W tym roku na UG pojawiły się m.in. unikatowe w skali kraju studia wschodnie, ze specjalnością »język rosyjski z językiem chińskim«, które mają przygotowywać np. do pracy w międzynarodowych firmach prowadzących działalność zarówno na rynkach zachodnich, jak i wschodnich. Na UG ruszyły też w tym roku dyplomacja, studia bałkańskie i teatrologia, a na skandynawistyce pojawiła się nowa specjalność – język, kultura i gospodarka Finlandii” [źródło 1.].

Widać zatem, że uczelnie wkładają sporo wysiłku w to, by studenci chcieli na nich zostać, choć być może jest też tak, że – przy jednoczesnym ogólnym spadku liczby zainteresowanych studiowaniem – dokonał się tu jedynie przepływ między studentami niestacjonarnymi i stacjonarnymi. Wydaje się jednak, że obecność tematu niżu demograficznego w mediach jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do rzeczywistych skutków, jaki wywołuje. Ostatecznie można stwierdzić, że konsekwencje niżu w przypadku uczelni publicznych nie są zbyt dolegliwe. Kłopot ten dotyczy częściej uczelni prywatnych niż publicznych i częściej studiów II stopnia niż I: „O ile jednak na plus wypadają studia I stopnia, o tyle zarówno Uniwersytet w Białymstoku, jak i Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu zaznacza, że ubywa rokrocznie studentów przyjętych na studia II stopnia (magisterskie). – Nie jest to jednak pokłosie niżu demograficznego, ale zmiany mentalności obecnych studentów. Część z nich kończy swoją edukację po uzyskaniu tytułu licencjata bądź inżyniera, skupiając się na rozwoju kariery zawodowej – diagnozuje Iwona Cieślik z UE w Poznaniu” [źródło 2.].

W niektórych miejscach nie niż, ale drenaż może okazać się poważniejszym problemem. Wynika to zresztą z badań rozwoju prowadzonych w ostatnich latach w Polsce: „Najgorsze jest to, że wyjazd na studia przestał być wyjazdem na studia, lecz stał się emigracją definitywną, której studia są ledwie początkiem. Na ogół młodzież pozostaje w wybranych ośrodkach studiów, choć niekiedy stanowią one jedynie przystanek na drodze – także za granicę. Ale jeśli nawet nie zdecydują się wyjechać z kraju, to już nie wracają do swojej miejscowości i, często, regionu. Z tego powodu taki wyjazd – na studia – jest w istocie rzeczy emigracją definitywną” [źródło 3.].

Możliwy jest też inny scenariusz: maturzyści przyjeżdżają z pobliskich miejscowości kształcić się w lokalnej metropolii, ale szans życiowych szukają ostatecznie w Warszawie, Krakowie, we Wrocławiu czy w Poznaniu.

202

Uniwersytety wyłącznie lokalne

W wywiadzie dla „Gazety Wyborczej” spostrzeżenia te potwierdził rektor Uniwersytetu Szczecińskiego, bazując na własnym doświadczeniu: „Zależnie od wydziału mamy 80-85 procent studentów z regionu. W tym mieści się Szczecin. Rekrutujemy też w Kujawsko-Pomorskiem, Lubuskiem, na północy Wielkopolski. Dotyczy to najpopularniejszych naszych kierunków (prawo, ekonomia, psychologia). Wiadomo, że tak jak wszystkie uczelnie odczuwamy niż demograficzny połowy lat 90. Pozyskać studentów coraz trudniej. Wielu młodych ludzi jest przekonanych, że karierę zrobią tylko wtedy, jeśli wyjadą do Warszawy, Krakowa czy Gdańska. Musimy przełamywać to irracjonalne, stereotypowe myślenie” [źródło 4.]. To ważny głos, który komplikuje kwestię „przyciągania najlepszych”. W obecnym systemie uczelnie ze sobą silnie konkurują o studentów i ta, która przyciągnie ich najwięcej z różnych regionów, może – statystycznie rzecz biorąc – liczyć na to, że z każdego z nich pozyskała maturzystów z najlepszymi wynikami. Jednak może dziać się to kosztem innych części kraju, do których absolwenci po skończeniu studiów często już nie wracają. Poza tym dzieje się coś jeszcze innego – Uniwersytet Szczeciński przyciąga studentów, którzy potem „odpływają” jeszcze dalej od rodzinnych miejscowości. Idzie to zresztą w parze z koncentrycznym modelem rozwoju gospodarczego Polski, gdzie duże ośrodki gromadzą większość zasobów: ekonomicznych, społecznych czy kulturowych.

Należy tu jednak unikać zbyt śmiałych uogólnień – największe ośrodki, do których się emigruje, nie są przejęte groźbą drenażu mózgów. Warszawa jest jednym z tych miast, które od lat się rozrastają i mają opinię ważnych ośrodków akademickich. Nie ma badań potwierdzających ścisłą korelację między przyjazdem do danej metropolii na studia i pozostaniem w niej. Można jednak ostrożnie wnioskować taką zależność z danych pośrednich. Na przykład z monitoringu losów absolwentów Uniwersytetu Warszawskiego przeprowadzonego w obrębie rynku stołecznego wynika, że większość absolwentów ma stałe zatrudnienie: „Jak widać, przeszło połowa absolwentów UW z tytułem magistra w ostatnich latach objętych badaniem była zatrudniona wyłącznie u jednego pracodawcy. Bardzo niewielki odsetek miał zatrudnienie u co najmniej trzech etatodawców. Wyniki te wskazują na znaczną stabilność pracy etatowej podejmowanej przez absolwentów UW z tytułem magistra.

Ponadto przeszło 70 proc. absolwentów z magisterium nie podjęło w tym okresie żadnej pracy na umowę-zlecenie” [Monitorowanie losów absolwentów…]. Podobną zależność widać w przypadku Politechniki Warszawskiej – prawie 93 proc. absolwentów badanych w 2015 r. pracuje w województwie mazowieckim; w dodatku prawie 203

Rekrutacja a dostępność studiów

połowa respondentów ma umowę o pracę [suplement do raportu z badania losów absolwentów przeprowadzonego w okresie marzec-kwiecień 2015 r., Biuro Karier Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2015]. Jako że brak stabilizacji, zjawisko „rynku pracodawcy” (sprzyjającego bardziej pracodawcy niż pracownikowi) i prekaryjne warunki pracy w Polsce to często wskazywane w dyskursie publicznym przyczyny emigracji lub niezadowolenia z życia, z pewnością ich rewers – etatowe zatrudnienie z godziwymi zarobkami – stanowi dobry powód do tego, by nie migrować do innego miasta.

Nieco innym przypadkiem jest Uniwersytet Łódzki. Jak czytamy w najnowszym raporcie z monitoringu losów jego absolwentów, „osoby pozostające w Polsce w znakomitej większości (86,2 proc.) mieszkają w województwie łódzkim. 7,9 proc. osób badanych jako miejsce zamieszkania wskazało województwo mazowieckie.

Warto podkreślić, że miejsce zamieszkania jest związane z miejscem pracy badanych absolwentów – 99,4 proc. spośród osób mieszkających w województwie łódzkim pracuje na jego terenie. Ponad połowa (50,9 proc.) absolwentów rocznika 2013 biorących udział w tegorocznej edycji Monitorowania karier zawodowych mieszka w największych miastach Polski, do których zalicza się Warszawę, Kraków, Łódź, Wrocław i Poznań. Blisko co piąty badany mieszka na wsi (19,3 proc.). Również co piąty zamieszkuje miasta średniej wielkości liczące od 10 000 do 100 000 mieszkańców.

Jest to najprawdopodobniej związane z powracaniem studentów spoza Łodzi do rodzinnych miejscowości po zakończeniu kształcenia na Uniwersytecie Łódzkim” [Monitorowanie karier zawodowych…]. Mamy tu zatem sytuację niewielkiego zainteresowania uniwersytetem ze strony osób niemieszkających w tym samym województwie.

Około 40 proc. absolwentów jedzie po studiach do mniejszych miejscowości – jak wskazują autorzy badania, prawdopodobnie w strony rodzinne. Tu z kolei drenaż mózgów nie byłby tak istotny jak w Szczecinie, ale też moc przyciągania absolwentów do miasta jest prawdopodobnie słabsza niż w Warszawie.

Z kolei w raporcie z Uniwersytetu Jagiellońskiego dla absolwentów studiów magisterskich z rocznika 2013/2014 znajdziemy jedynie informację, że 73 proc. spośród badanych, którzy zadeklarowali pracę w Polsce, pracuje w województwie małopolskim – w jakim procencie dotyczy to Krakowa, możemy się jedynie domyślać. Poza tym raport skupia się raczej na innych liczbach – zróżnicowania poziomu zarobków, stopnia zadowolenia z pracy, rodzaju zatrudnienia itp. [Feliks-Długosz, Monitorowanie losów absolwentów…]. Jeśli zaś chodzi o rekrutację, w sprawozdaniach 204

Uniwersytety wyłącznie lokalne

rocznych z działalności rektora UJ szeroko zostały opisane procedury rekrutacyjne oraz opis podjętych badań, natomiast nie podaje się ich wyników – tych trzeba już szukać osobno. Co interesujące, w części dotyczącej rekrutacji studentów więcej miejsca poświęca się cudzoziemcom niż mieszkańcom ościennych województw, których zainteresowanie wydawałoby się znacznie mniejszym wyzwaniem [Sprawozdanie roczne rektora…].

I w przestrzeni, i w strukturze

Co nam mówią te dane? Przede wszystkim udowadniają tezę o raczej regionalnym, a nie ogólnopolskim charakterze rodzimych uniwersytetów i relatywnie niskiej mobilności przestrzennej maturzystów. Ta, w związku z silnie scentralizowanym modelem rozwoju i naciskiem na kształtowanie się metropolii kontrastujących z biedniejszą prowincją, idzie z kolei często w parze z mobilnością społeczną.

Przywoływany wyżej raport Mobilność społeczna i przestrzenna w kontekście wyborów edukacyjnych potwierdza zresztą, że choć w Polsce występuje awans społeczny, wciąż w wielu przypadkach sukcesy edukacyjne oraz dalsza kariera i poziom zarobków danego absolwenta pozostają skorelowane ze statusem społecznym jego matki – do tego stopnia, że różnicują prawdopodobieństwo sukcesu w przypadku dwóch absolwentów tej samej uczelni, ale o różnym pochodzeniu.

Jednocześnie nawet mierzony wskaźnikami czysto liczbowymi „polski boom edukacyjny”, sukces przekładający się na liczbę uzyskanych dyplomów ukończenia studiów wyższych, przesłania fakt przesunięcia rozwarstwienia społecznego na późniejszy etap edukacji. Jak wynika z raportu doktora Przemysława Sadury, specjalisty ds. nierówności edukacyjnych, „studenci słabych (w większości) szkół publicznych i elitarnych kierunków na uczelniach publicznych nie mają ze sobą praktycznie nic wspólnego. Różni ich społeczne pochodzenie, kariera edukacyjna, aspiracje i styl studiowania. Wielkomiejscy studenci z klasy wyższej i średniej korzystają z programów wymian międzyuczelnianych, wyjeżdżają na zagraniczne stypendia. Ci ze wsi i małych miast studiują po to, aby mieć jakikolwiek dyplom, i za to płacą. Studenci różnicują się nie tylko ze względu na to, na jakich uczelniach studiują, ale także jakie kierunki wybierają. Z badań przeprowadzonych w Niemczech i Wielkiej Brytanii wynika, że o ile pochodzenie odgrywa niewielką rolę w wyborze większości kierunków na studiach, o tyle przedstawiciele warstw wyższych częściej studiowali na prestiżowych kierunkach – medycynie i prawie. Podobne wyniki uzyskano, prowadząc badania w Polsce, gdzie osoby lepiej sytuowane wybierały prawo i medycynę, a oso205

Rekrutacja a dostępność studiów

by o najsłabszym statusie społeczno-ekonomicznym pedagogikę i nauki społeczne” [Sadura, Szkoła i nierówności społeczne…].

Wnioski te pokazują, jak mylna jest tak często forsowana przez polityków strategia dostosowywania uniwersytetów do potrzeb rynku pracy. Nie można bowiem mówić o zwiększaniu szans na sukces zawodowy, skoro najlepsze uczelnie i tak przyjmują maturzystów, którzy przeszli już wstępną selekcję: najlepiej wykształconych, stosunkowo zasobnych, mających możliwość dokształcania się za granicą. To także ci, którzy mają większe szanse na wyższe zarobki czy szybkie uzyskanie wysokiej pozycji zawodowej. Uniwersytety to miejsca, które ten dystans utrzymują, co zresztą zostało wykazane w wielu badaniach socjologicznych [por. Bourdieu i Passeron, Reprodukcja.

Elementy teorii…]. Możemy co najwyżej mówić o większych szansach absolwentów uczelni A na znalezienie pożądanej pracy w stosunku do absolwentów uczelni B, jednak wciąż jest to jedynie odzwierciedlenie relacji pomiędzy poszczególnymi ośrodkami oraz regionami. Dopóki będzie tak duży problem z nierównościami społecznymi na uniwersytetach, trudno oczekiwać, by wpływały one na tkankę społeczną w ogóle i zwiększenie szans życiowych przedstawicieli poszczególnych klas. Należałoby raczej pytać, jak ogólna struktura gospodarcza odbija się na tkance społecznej uczelni.

Powyższe rozważania nie rozstrzygają jednak, czy dla uczelni w ogóle ważne jest przyciągnięcie studentów z zewnątrz. Może być bowiem tak, że mimo deklarowanej często przez uczelnie chęci zainteresowania sobą potencjalnych kandydatów w rzeczywistości ośrodki akademickie nie są nastawione na ostrą konkurencję o maturzystów. Istotniejsza bywa walka o to, by uszczuplenie „stanu posiadania” nie okazało się zbyt bolesne; by ogólne zainteresowanie studiami na danej uczelni, owszem, spadło, ale głównie w zakresie studiów niestacjonarnych. Rzecznicy prasowi uczelni – tak jak w przypadku cytowanej wyżej przedstawicielki Uniwersytetu Gdańskiego – będą unikać takiego ujęcia sprawy, jednak te wahania koniunktury w oczywisty sposób uderzają w selektywność i jakość nauczania na studiach dziennych. Mamy tu bowiem do czynienia z prawdopodobnym „przeniesieniem” tych, którzy w czasie wyżu musieli zadowolić się odpłatnymi formami edukacji, na studia bezpłatne, cechujące się z reguły dużo wyższą barierą wstępu.

Na potrzeby niniejszego opracowania sprawdzono strony rekrutacyjne uniwersytetów Wrocławskiego, Warszawskiego, Gdańskiego, Marii Curie-Skłodowskiej oraz Politechniki Krakowskiej i Politechniki Poznańskiej, żeby sprawdzić jak te uczel206

Jak (nie) przyciągać maturzystów

Uniwersytety wyłącznie lokalne

nie reklamują się w internecie, czy podają informacje ważne dla osób zamiejscowych.

Badano główne witryny uczelni, a nie strony poszczególnych biur czy wydziałów.

Uderzający jest przede wszystkim wysoki stopień konwencjonalności informacji rekrutacyjnych. Uczelnie skupiają się na technicznych zagadnieniach: procedurach, terminach, progach punktowych, zasadach przyjęć, wysokości opłat. Są to oczywiście istotne zagadnienia, jednak zazwyczaj nieobudowane szerszym komentarzem, jakby decyzja o aplikowaniu na uczelnię A wiązała się zawsze z takimi samymi konsekwencjami jak aplikowanie na uczelnię B. Wiadomo jednak, że o wyborze uczelni decydują różne czynniki: ceny wynajmu pokoju lub akademika w danym mieście, sposób zorganizowania komunikacji, łatwość dojazdu na kampus, rozlokowania budynków interesującego nas wydziału na mieście, dostępność bibliotek, a także oferta kulturalna i rozrywkowa w danym ośrodku, zakres dodatkowych zniżek studenckich w danym mieście czy wreszcie ogólne koszty życia. Ignorując te kwestie, uczelnie pokazują, że nie są wrażliwe na uwarunkowania istotne dla wielu uczniów i studentów i nawet nie próbują wyjść naprzeciw ich potrzebom. Osoby słabiej zorientowane w tym, jak się żyje w innych niż rodzinny regionach, może to zniechęcać.

Spośród wymienionych wyżej uczelni tylko Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej oraz Politechnika Krakowska odsyłają do informatorów (własnych lub zewnętrznych) o tym, jak się studiuje w danym mieście. W informacjach tych zawierają się m.in. dane o sposobie komunikacji, ofercie kulturalnej miasta, statystykach dotyczących bezpieczeństwa czy cenach żywności. Uczelnie chętniej podają wykazy cen własnych udogodnień socjalnych. Co ciekawe, Politechnika Poznańska ma osobną zakładkę dla stołówki studenckiej, w której informuje o cenach obiadów oraz o możliwości wykupienia abonamentu, jednak o warunkach życia w mieście – informacji brak. Uniwersytet Wrocławski oraz Politechnika Krakowska podają zestawienie dokładnych cen pokojów w domach studenckich, tak samo jak Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, choć informacji o każdym z domów studenckich każe szukać w bardziej szczegółowych zakładkach. Uniwersytet Gdański na swojej stronie mówi jedynie o ogólnych widełkach cenowych, z kolei Politechnika Poznańska odsyła do osobnej strony domów studenckich, na której jednak, by poznać ceny pokojów w domach studenckich, trzeba pobrać plik PDF z treścią zarządzenia rektora w tej sprawie. Uniwersytet Warszawski na swojej głównej stronie w ogóle nie podaje takiej informacji – trzeba przejść najpierw do portalu informacyjnego, gdzie podobnie jak na stronie UG znajdziemy ogólne przedziały cenowe.

207

Rekrutacja a dostępność studiów

Ciekawie wypada zestawienie najtańszych i najdroższych pokojów w akademikach ze średnimi cenami wynajmu mieszkań w Polsce. Zestawienie to nie jest doskonałe ze względu na ograniczoną porównywalność (nie bierze pod uwagę standardu) oraz konieczność przedstawienia średnich cen wynajmu przyporządkowanych ze względu na metraż prawdopodobnym przydziałem kwoty na jedną osobę. Skorzystałam z raportu z połowy 2015 r. portalu Bankier.pl, który rokrocznie informuje o przeciętnych cenach miesięcznego wynajmu mieszkań w dużych polskich miastach [źródło 5.] oraz informatorów uczelnianych. Przyjęto, że mieszkanie w trzyosobowym pokoju stanowi niepożądany standard, tym bardziej że w przypadku wynajmu mieszkań komercyjnych taka konfiguracja właściwie się nie zdarza, a także że najczęściej wynajmowane przez studentów są mieszkania o metrażu 38-60 mkw. – dla większej dokładności ceny za te same metraże podzielono na dwa i trzy pokoje, by oddać rzeczywisty koszt wynajęcia mieszkania przypadający na jedną osobę. W przypadku akademików podano wyłącznie ceny standardowe, bez dodatkowych opłat i nieuwzględniające zniżek np. dla samotnych rodziców lub osób niepełnosprawnych.

Tabela wygląda następująco:

Uczelnia

Najtańszy pokój w akademiku

Najdroższy pokój w akademiku

Prywatny Prywatny metraż dzielony metraż dzielony na 2 pokoje na 3 pokoje dla 1 osoby dla 1 osoby

2 osoby

1 osoba

2 osoby

1 osoba

Politechnika Krakowska

300 zł

350 zł

375 zł

400 zł

900 zł

600 zł

Politechnika Poznańska

364 zł

364 zł

380 zł

524 zł

727 zł

485 zł

Uniwersytet Warszawski

380 zł

475 zł

500 zł

670 zł

1293 zł

862 zł

Uniwersytet Gdański

340 zł

430 zł

430 zł

465 zł

917 zł

ok. 611 zł

Uniwersytet Wrocławski

411 zł

690 zł

489 zł

858 zł

975 zł

ok. 650 zł

UMCS

305 zł

370 zł

445 zł

640 zł

794 zł

ok. 529 zł

Nawet jeśli weźmie się pod uwagę uproszczony charakter tego zestawienia, trudno uznać ceny pokojów w akademikach za konkurencyjne. Ba, w niektórych miastach prawie nie ma różnic między kosztem wynajmu na rynku i w domach studenta albo te różnice nie są znaczne (np. Wrocław, Poznań czy Lublin). Zważywszy 208

Uniwersytety wyłącznie lokalne

na to, że w akademikach najczęściej mamy do czynienia z ogólnodostępną kuchnią, współdzielonymi z co najmniej jedną osobą łazienkami (a często po prostu prysznicami na całe piętro), koniecznością wyprowadzki w czasie wakacji czy brakiem możliwości wyboru współlokatorów, różnice te wydają się de facto jeszcze mniejsze.

Oczywiście są grupy studentów, dla których kryterium ceny jest jedynym i dla nich każda oszczędność okaże się na wagę złota. Niemniej taki stosunek do sprawy spycha na dalszy plan refleksję nad godnościowymi aspektami życia każdego z nas i daje przyzwolenie na to, by udogodnienia socjalne odpowiadały jedynie na bardzo podstawowe potrzeby. Na domiar złego zdarzają się również sytuacje, w których – chcąc nagle zapełnić jakieś niedostatki finansowe – uczelnie podejmują w kwestiach infrastrukturalnych decyzję radykalnie pogarszającą początkowe warunki mieszkania w akademikach. Było tak na przykład na Politechnice Warszawskiej: „Za to od kilku lat okna mają zasłonięte mieszkańcy akademika Riviera przy rondzie Jazdy Polskiej, który należy do Politechniki Warszawskiej. Budynek jest opakowany reklamą od parteru niemalże po dach. W 2007 r. ówczesna rzeczniczka tej uczelni przekonywała, że ma zarobić na klimatyzację w Rivierze. Na nic zdały się protesty studentów, że w ciągu dnia w pokojach panuje półmrok, duchota, a w nocy oślepiają ich światła z reklamowych lamp” [źródło 6.].

Wpływ zaplecza socjalnego uczelni na jej relacje ze studentami jest oczywisty: po trzech latach mieszkania w niewyremontowanym pokoju, gdzie zdarzają się inwazje insektów czy grzyby na ścianach, student nie będzie się identyfikował z uczelnią, która nie dba o warunki, w jakich zmuszony jest żyć. Nie chodzi tu rzecz jasna o idealizowanie rynku wynajmu mieszkań w Polsce, bo jest on – zwłaszcza na tle krajów Europy Zachodniej – bardzo nieprzyjazny, ale niestety uczelnie nie odpowiadają należycie na to wyzwanie. W dalszym ciągu wielu studentów przyjeżdżających na studia z innych miast (często zresztą z konieczności – co jeśli ich wymarzony kierunek nie jest prowadzony na żadnej pobliskiej uczelni?) musi borykać się z prywatyzacją kosztów nauki.

Na zawsze regionalne

W tym świetle nie dziwi niska mobilność przestrzenna młodych Polaków.

Zmiana miejsca zamieszkania to zawsze ryzyko, w dodatku okupione dość wysokim kosztem. W takich warunkach trudno o to, by nierówności edukacyjne zaczęły się istotnie zmniejszać na poziomie uczelni – a powinno nam na tym zależeć. Jest to w interesie samych szkół wyższych, które mogłyby starać się o najlepszych i najbar209

Rekrutacja a dostępność studiów

dziej utalentowanych, a nie tylko o relatywnie zasobnych, a także w interesie społecznym, by każdy, kto ma chęć do nauki, mógł studiować niezależnie od swojego pochodzenia i statusu materialnego.

Oczywiście dotowanie miejsc w akademikach czy stołówek studenckich to koszt, który w dobie chronicznego niedofinansowania szkolnictwa wyższego trudno ponosić. Nie wydaje się jednak, by było to pierwsze zmartwienie rektorów uczelni, którzy częściej postulują wprowadzenie pełnej odpłatności za studia na uczelniach państwowych aniżeli chęć pozyskania pieniędzy na poprawę warunków socjalnych.

Przedstawiciele Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich argumentują, że trudno pójść inną ścieżką: „Rektor Uniwersytetu w Białymstoku prof. Leonard Etel zaznacza, że należy przede wszystkim zwiększyć ilość środków finansowych na dydaktykę i badania. – W budżecie państwa nie ma dzisiaj i długo jeszcze nie będzie realnych pieniędzy na ten cel. Konieczne jest wprowadzenie na początku częściowej, a w perspektywie pełnej odpłatności za studia. Jednocześnie należy stworzyć system zwolnień od odpłatności – dla najuboższych – i możliwość uzyskania taniego kredytu na studia – sugeruje prof. Etel” [źródło 7.]. Spełnienie tego typu postulatów uniemożliwia Konstytucja RP zakładająca bezpłatność publicznego kształcenia. Niemniej trudno zrozumieć zaniechanie drobnych, niepociągających kosztów działań, na przykład przygotowywania poradników dla przyjezdnych, jak tanio żyć w mieście, w którym znajduje się uczelnia. Dostęp do przejrzystych informacji mógłby pomóc w podjęciu decyzji o wyjeździe do innego miasta, a przynajmniej pokazać zainteresowanym, w jaki sposób mogą poradzić sobie z tym wyzwaniem, i oswoić z perspektywą przeprowadzki. Publikacja tego typu informatorów to oczywiście drobny gest – ale jeśli nawet na wykonanie takich ruchów uczelni nie stać, trudno zastanawiać się nad szerzej zakrojonym programem naprawy.

A jeśli uczelnie mimo wszystko przyciągają osoby z zewnątrz, to czy rodzinne regiony wyjeżdżających studentów nie poniosą kosztów – na przykład właśnie w postaci drenażu mózgów? Tu znów wracamy do kwestii nieuniknionego wprzęgnięcia kondycji akademii w ogólną sytuację gospodarczą. Jeśli chcemy zachować równowagę w dostępie do specjalistów w całej Polsce, na pewno nie można sobie pozwolić na koncentrowanie środków i zasobów w jednym miejscu. Uczelnie powinny rozwijać się w miarę równomiernie, bo stanowią ważne, regionalne ośrodki kształtowania specjalistycznych kadr, miejsca wypracowywania rozwiązań lokalnych problemów i wspólnego animowania życia danego województwa czy powiatu. Jeśli ten warunek 210

Uniwersytety wyłącznie lokalne

nie zostanie spełniony, a część uczelni zwiększy udogodnienia socjalne, z pewnością wzmocni się konkurencja o maturzystów z różnych części Polski, a wtedy drenaż mózgów nieuchronnie nastąpi. Na migracjach zyskają jedynie nieliczne regiony, a reszta będzie się borykać z istotną luką.

Uczelnie powinny zastanowić się nad tym, czego oczekują od rekrutacji. Czy chcą dawać szanse na wszechstronne wykształcenie i awans społeczny oraz wypuszczać absolwentów, którzy będą budować elity w całym kraju, także w rodzinnych miejscowościach? Czy może wolą pozostać silnymi, lokalnymi ośrodkami, które sprzyjają pobudzaniu koniunktury gospodarczej na miejscu i budowie dystansujących inne miasta metropolii? Po co nam uniwersytety? To pytanie będzie nieuchronnie wracać. Niestety, z przepełnionych standardowymi liczbami i statystykami raportów rekrutacyjnych i monitoringu losów absolwentów nie wynika jednoznaczna odpowiedź.

Monika Helak

Bibliografia

Bourdieu P., Passeron J.-C., Reprodukcja. Elementy teorii systemu nauczania, przeł. E. Neyman, PWN, Warszawa 1990.

Feliks-Długosz A., Monitorowanie losów absolwentów Uniwersytetu Jagiellońskiego, studia magisterskie, rocznik 2013/14, Kraków 2015.

Herbst M., Sobotka A., Mobilność społeczna i przestrzenna w kontekście wyborów edukacyjnych, Warszawa 2014, s. 7.

Monitorowanie karier zawodowych absolwentów Uniwersytetu Łódzkiego. Rocznik 2013 – I tura badania panelowego, Łódź 2015, s. 7-8.

Monitorowanie losów absolwentów uczelni wyższych z wykorzystaniem danych administracyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Raport końcowy, Warszawa 2014, s. 52.

Sadura P., Szkoła i nierówności społeczne. Diagnoza zjawiska i propozycja progresywnej polityki edukacyjnej w Polsce, Warszawa 2012, s. 21.

Sprawozdanie roczne rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego za rok 2013. Stan na 31 grudnia 2013 r., Kraków 2014.

211

Rekrutacja a dostępność studiów

źródło 1. = Uniwersytet Gdański: dwa nowe budynki i więcej studentów dziennych, serwis PAP – Nauka w Polsce, 2 października 2015 r., dostęp na: http://naukawpolsce.pap.pl/ aktualnosci/news,406761,uniwersytet-gdanski-dwa-nowe-budynki-i-wiecej-studentowdziennych.html. źródło 2. = Michał Dzierżak, Jak niż demograficzny wpłynął na polskie uczelnie? Sprawdziliśmy to, Wp.pl, 4 października 2015 r., dostęp na: http://wiadomosci.wp.pl/ kat,140712,title,Jak-niz-demograficzny-wplynal-na-polskie-uczelnie-Sprawdzilismy-to,wid,17885940,wiadomosc.html?ticaid=1169c4&_ticrsn=3. źródło 3. = Romuald Jończyk, Polska dramatycznie się wyludnia: Zyskują na tym duże miasta, mieszkańców wsi czeka tragedia, wywiad Miry Suchodolskiej, „Dziennik Gazeta Prawna”, 7 czerwca 2015 r., dostęp na: http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/875458,polska-dramatycznie-sie-wyludnia-zyskuja-na-tym-duze-miasta-mieszkancow-wsi-czeka-tragedia.html. źródło 4. = Rektor US: Młodych ludzi, którzy chcą studiować, jest 30 procent, wywiad Tomasza Maciejewskiego z prof. Edwardem Włodarczykiem, „Gazeta Wyborcza”, dodatek szczeciński, 25 października 2015 r., dostęp na: http://szczecin.wyborcza.pl/szczecin/1,34959,19085157,rektor-us-mlodych-ludzi-ktorzy-chca-studiowac-jest-30-procent. html#ixzz40lTVYOwQ. źródło 5. = Raport o cenach wynajmu – sierpień 2015, Bankier.pl, dostęp: 28 lutego 2016 r. źródło 6. = Karpieszuk W., Płachty reklamowe na akademikach. Żwirek też chce zarabiać, „Gazeta Wyborcza”, 8 maja 2015 r., dostęp na: http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34862,17880948,Plachty_reklamowe_na_akademikach__Zwirek_tez_chce.html. źródło 7. = Krajczyńska E., Rektorzy: w nowej ustawie o szkolnictwie trzeba postawić na jakość, PAP – Nauka w Polsce, 24 stycznia 2016 r., dostęp na: http://naukawpolsce.pap.pl/ aktualnosci/news,408131,rektorzy-w-nowej-ustawie-o-szkolnictwie-trzeba-postawic-na-jakosc.html.

212

Materiały źródłowe ze stron internetowych uczelni

Dariusz Bednarczyk

Adriana Bartnik

Katarzyna Julia Furman

Monika Grochowska

Alicja Kruszyńska

Joanna Szczepkowska

Dominika Rafalska

Monika Helak

Anna Gutkowska

Wojciech Kruszyński

Anna Książkowska

Kacper Oleksy

Nikodem Rycko

Kamila Ferenc

Paweł Jędral

Tomasz Lewiński

Monitoring współfinansowany z Funduszy EOG w ramach programu Obywatele dla Demokracji

Tomasz Królasik

Kamil Łucznik

Piotr Pokorny

Robert Pawłowski

Patryk Słowicki

Antoni Frontczak

Katarzyna Stosio

Piotr Pomianowski

Adam Szot

WATCHDOG.EDU.PL #4

Iwona Miedzińska

Przemysław Brzuszczak

CZY GORSI KANDYDACI WYPIERAJĄ LEPSZYCH PODCZAS REKRUTACJI NA DRUGI I TRZECI STOPIEŃ STUDIÓW ?

Fundacja FPS wyraża gorące podziękowania wymienionym poniżej ekspertom i współpracownikom, a także wszystkim innym osobom, dzięki którym możliwe było przeprowadzenie jednego z największych monitoringów obywatelskich w polskim szkolnictwie, pod nazwą: Wykrywanie i usuwanie niedozwolonych barier dostępu do studiów drugiego i trzeciego stopnia.

WATCHDOG.EDU.PL #4

CZY GORSI KANDYDACI WYPIERAJĄ LEPSZYCH PODCZAS REKRUTACJI NA DRUGI I TRZECI STOPIEŃ STUDIÓW ?

Fundusz Pomocy Studentom 2016