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LOS INTERESES DE DEMORA Y LA ADMINISTRACIÓN

XAVIER CODINA GARCÍA-ANDRADE

Prólogo

JULIO GONZÁLEZ GARCÍA Catedrático de Derecho Administrativo de la UCM

Valencia, 2013


Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Colección dirigada por:

LUCIANO PAREJO ALFONSO

© Xavier Codina García-Andrade

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9033-430-0 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


Al Profesor José Ramón Codina Vallverdú. Maestro, padre y amigo


ÍNDICE Prólogo.................................................................................................................. 11 Abreviaturas.......................................................................................................... 15 Agradecimientos.................................................................................................... 17 Planteamiento de la cuestión y motivos para su estudio......................................... 19

Capítulo I TRATAMIENTO EN EL DERECHO CIVIL DE LOS CONCEPTOS OBJETO DEL ESTUDIO 1. ACOTAMIENTO DE CONCEPTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-PRIVADO.. 21 2. DEUDA DE VALOR Y DEUDA DE DINERO......................................................... 22 3. LOS INTERESES................................................................................................ 25 3.1. Concepto y clases de interés................................................................... 25 3.2. Intereses de demora o moratorios........................................................... 29 3.3. Intereses de la mora procesal.................................................................. 33 3.4. Relación entre ambos tipos de interés..................................................... 36 3.5. El anatocismo......................................................................................... 38 3.6. Otras consideraciones............................................................................. 39 4. RECAPITULACIÓN............................................................................................ 40

Capítulo II LOS INTERESES PASIVOS EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. BREVE INTRODUCCIÓN HISTÓRICA................................................................. 41 2. LOS INTERESES EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA..................................... 44 2.1. Régimen general jurídico-público............................................................ 44 A) La Ley General Presupuestaria......................................................... 46 B) Los intereses procesales en el orden contencioso-administrativo...... 51 C) La postura del Tribunal Constitucional ante las especialidades de las Haciendas Públicas. Singular referencia a la cuestión de la inembargabilidad......................................................................................... 53 2.2. La Contratación Pública: Los intereses de demora a la luz de la vigente normativa de lucha contra la morosidad.................................................. 61 A) Las Directivas europeas de lucha contra la morosidad...................... 62


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Índice

B) Legislación nacional de lucha contra la morosidad........................... 67 C) Sometimiento a la normativa pública de contratación e intereses de demora. Los intereses de demora en el TRLCSP de 14 de noviembre de 2011.......................................................................................... 71 D) El mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores de los Entes Locales y las Comunidades Autónomas............... 77 2.3. Los intereses en la Expropiación Forzosa.................................................. 83 2.4. Los intereses de demora en la legislación tributaria................................. 91 2.5. Los intereses en el régimen de la Seguridad Social................................... 96 2.6. Los intereses en la responsabilidad patrimonial de la Administración. Especial referencia a la postura del Consejo de Estado................................ 99 3. RECAPITULACIÓN SOBRE EL ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN..................... 105

Capítulo III LA APLICACIÓN DEL IN ILLIQUIDIS NON FIT MORA 1. IN ILLIQUIDIS NON FIT MORA Y EL REQUISITO DE LA LIQUIDEZ EN LA JURISPRUDENCIA CIVIL.................................................................................................. 109 1.1. Evolución de la jurisprudencia civil hasta la STS de 5 de marzo de 1992.. 110 1.2. La STS de 5 de marzo de 1992 y su línea jurisprudencial......................... 113 1.3. La doctrina del canon de razonabilidad de 2005..................................... 118 2. EL IN ILLIQUIDIS NON FIT MORA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA..................................................................................................... 120 2.1. Evolución................................................................................................ 120 2.2. In illiquidis non fit mora y enriquecimiento injusto................................... 123 3. INTENTO DE SUPERACIÓN DEFINITIVA DEL IN ILLIQUIDIS NON FIT MORA......... 125 Conclusiones......................................................................................................... 133 Bibliografía............................................................................................................ 141 Cuadro de Sentencias............................................................................................ 143 Anexo Cuestiones prácticas.................................................................................... 149


PRÓLOGO Escribir un libro titulado “Los intereses de demora y la Administración”, como el que Xavier Codina García-Andrade ha realizado a lo largo del curso académico 2011/12 supone plantear una de las cuestiones más importantes para el funcionamiento real de los entes públicos y del sector privado. En efecto, la crisis económica motivada por las hipotecas sub prime de los EE.UU. ha conducido a un problema acuciante de falta de recursos, primero, y de liquidez después, por parte de las Administraciones públicas que se ha venido postergando mediante el no pago a proveedores de bienes y servicios. Impago que debería conducir al abono de intereses, pero que no en todas las circunstancias está ocurriendo así. En pocas, me atrevería a decir. Hay que recordar que el impago de las facturas ha sido uno de los modos que han utilizado las Administraciones públicas —especialmente las autonómicas— en la curiosa utilización de la contabilidad de diseño para encubrir la situación real de sus finanzas públicas. Si este ejercicio de ingeniería jurídico-financiera ha sido en otros campos fomentado por Eurostat (qué decir sobre el juego del cómputo de las infraestructuras a efectos de deuda y déficit público), hoy se está viendo que conduce a una situación que recuerda a la de aquél gigante eléctrico estadounidense, Enron, que quebró como consecuencia de la manipulación contable. Lo más grave es observar la posición de algunos actores entonces —como creadores del problema— y ahora —como aparentes salvadores—, tal como se muestra en el caso griego. Las facturas no pagadas a proveedores de bienes y servicios que han estado escondidas esperando un resultado electoral que aparentara buena gestión y que, a posteriori, han aflorado en algunas Comunidades autónomas serían un ejemplo similar. Este aparente juego por parte de los entes públicos se ha hecho a costa de los contratistas. Si es grave con todos ellos, con las PYME ha sido especialmente sangrante en destrucción de tejido productivo y pérdida de puestos de trabajo. Y por ello requiere un estudio como el que nos presenta Xavier Codina. El problema que hay con los intereses de demora deriva de la interpretación jurisprudencial con base en el principio illiquidis non fit mora, que provoca que en muchas ocasiones no se paguen estos intereses provocando el enriquecimiento del deudor moroso. Una cuestión que en el caso de la Administración plantea el interrogante del alcance del principio de legalidad presupuestaria (conectado con la consignación presupuestaria previa del crédito para hacer el contrato, que, desde una perspectiva teórica, debiera hacer que esta cuestión no resultara problemática). Es un problema que tiene, además, soluciones particularizadas que hace que resulte para el acreedor más complejo conocer el alcance directo de sus derechos.


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Si este es el problema real ante el que nos encontramos, la solución jurídica es la que plantea Codina en su trabajo. Un estudio minucioso de legalidad y de soluciones jurisprudenciales (de todos los niveles y jurisdicciones) a un tema que, paradójicamente, estaba poco estudiado. En efecto, desde el trabajo de Luis Calvo de principios de los 90, publicado en la Revista de Administración Pública, no ha habido hasta ahora ningún estudio de este nivel sobre los intereses de demora a pesar de que ha sido un problema en función de la coyuntura económica. Y esta crisis comenzó en 2008, aunque la perspectiva jurídica ha sido poco analizada, salvo el estudio de Embid Irujo. Es justo reconocer que la contratación pública no es de los sectores en donde hay mayor conflictividad a pensar de los evidentes problemas que suelen ver los perdedores de los procedimientos de adjudicación. Es la prueba manifiesta que una justicia lenta deja de ser justicia, porque no cumple su objetivo central. Y aquí se está pensando no sólo en el contratista sino en el poder adjudicador del contrato que puede encontrarse con una mala ejecución. Imagino que la aparición del novedoso recurso podrá paliar algo la problemática que hay escondida en este importante sector de la actividad pública. La ausencia de estudios sobre los problemas en la ejecución del contrato puede que constituya un defecto de la perspectiva que adopta la ciencia del Derecho administrativo en relación con la contratación del sector público, más preocupada por el cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia en la adjudicación que en el aspecto de la ejecución de la prestación, que afecta no sólo al contratista sino también a la protección del interés general. Posiblemente el hecho de que la ejecución del contrato sea un apartado significativamente pequeño de la legislación, que se remite al Derecho privado, hace que no haya sido objeto de interés para los autores. En este sentido, la tesis doctoral sobre la que está trabajando el autor también versará sobre la contratación del sector público, en concreto una de las cuestiones más espinosas desde la perspectiva de la gestión pública como es el de las modificaciones de los contratos que ocasionan muchas pérdidas al erario público y que en la mayor parte de las ocasiones distorsiona el resultado del procedimiento de adjudicación. Aunque para ver el resultado final faltan algunos años. El libro que prologo ahora es el primero de los estudios de Xavier Codina, un brillante estudiante que está iniciando su carrera universitaria. Pero, como acabo de indicar, no es su tesis doctoral. Unos estudios que están en fase embrionaria en cuanto a su trayectoria, pero que ello no significa nada negativo, ya que acompaña a su entusiasmo una dosis importante de sentido común y de horas de trabajo en el mundo del Derecho. Se nota, por un lado, que ha ejercido la abogacía en Madrid y que, al mismo tiempo, dispone de la formación familiar de una de las “boutiques jurídicas”, tal como se conocen ahora, de más tradición y éxito del


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panorama madrileño. Lugares ambos seductores, pero que Codina ha dejado por la Universidad En este sentido, conviene resaltar el encanto que sigue teniendo la Universidad, incluso en estos tiempos complejos de recortes que están condicionando el desarrollo de las funciones de docencia e investigación que tiene asignada. Encanto que ha hecho que Codina haya dejado la abogacía para dedicarse en exclusiva al desarrollo de su tesis doctoral, a pesar de las dificultades de entrar en ella. Las autoridades estatales (y en Madrid especialmente las autonómicas) debieran pensar en el efecto que tiene los recortes en la ciencia, en el impulso que ésta puede desempeñar para el cambio del modelo productivo y qué erial va a haber en la Universidad si, como consecuencia de los recortes, no permitimos que gente con la calidad de Xavier Codina puedan entrar en ella. Esperemos que las circunstancias cambien y pueda encontrar un acomodo universitario suficiente para desarrollar la vocación que tiene. Con estas reflexiones concluyo. No es misión del prologuista hacer un avance de la obra, ya que ello la desmerecería. El libro merece una lectura pausada y pensada, para operadores privados y para el sector público. Es un libro en el que se analiza una normativa compleja y que resuelve un problema novedoso por la intensidad que está tomando, aunque no deje de ser una cuestión tan antigua como el propio contrato del sector público. Julio V. González García Brookline, Massachusetts, octubre de 2012.


ABREVIATURAS art. Artículo BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales BOE Boletín Oficial del Estado CC Código Civil CE Constitución Española CENDO Centro de documentación del Poder Judicial FJ Fundamento Jurídico LCE Ley de 8 de abril de 1965, de Contratos del Estado LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LEF Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa LPAC Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común MHAP Ministerio de Hacienda y Administraciones MP Magistrado Ponente REF Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa SAP Sentencia de la Audiencia Provincial STC Sentencias del Tribunal Constitucional STS Sentencia del Tribunal Supremo SSTS Sentencias del Tribunal Supremo TC Tribunal Constitucional TEAC Tribunal Económico-Administrativo Central Tol Base de datos Tirant lo Blanch On line TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 noviembre 2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. TS Tribunal Supremo TSJ Tribunal Superior de Justicia


AGRADECIMIENTOS En el origen y desarrollo de esta monografía está el generoso magisterio del Profesor Soriano García, Catedrático y Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid. A él le debo la propuesta de objeto del trabajo y su dirección. Al Profesor Sequeira de Fuentes, por su leal amistad y apoyo. Al Profesor González García, por su confianza


PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN Y MOTIVOS PARA SU ESTUDIO En la actualidad, debido a la depresión en la que esta inmersa la economía, se ha puesto de manifiesto el grave problema que supone la morosidad para los agentes que operan en ella. Sin embargo, esta situación que ahora se ha vuelto insostenible, siempre ha existido, en tanto que los poderes públicos no han sido capaces de articular un sistema eficaz que la ataje. La morosidad puede ser entendida en sentido amplio, pero nosotros nos centraremos en aquel primer estadio de la evolución que desemboca en el impago: el retraso o aplazamiento no acordado en el cumplimiento de una obligación pecuniaria. El problema de la morosidad así entendido significa un aumento de los plazos de pago. Este aumento de los plazos afecta con mayor virulencia a las pequeñas y medianas empresas, que por su propia naturaleza mantienen una gestión de tesorería más ajustada. El devastador efecto de la morosidad ha sido estudiado por muchas plataformas. Según el Índice Europeo de Pagos1, la morosidad provoca unas pérdidas de 321.000 millones de euros en las economías de la Unión Europea. El plazo medio de pago en el sector público es de 65 días, mientras que en el privado es de 56. Este estudio europeo revela la gran disparidad entre Estados miembros, manifestándose una clara separación entre el Norte y el Sur. Se desarrolla así la “cultura de la morosidad” que provoca en algunos Estados una de cada cuatro quiebras y la pérdida de 450.000 empleos anuales. A partir de estos reveladores datos, España no sale bien parada: es un Estado del Sur de Europa, donde el peso del Sector Público en la economía es muy significativo. Así, somos ya, tras Grecia e Italia, el país con los plazos de pago más amplios2. El Consejo Superior de Cámaras de Comercio3 señala que en el último trimestre de 2011 “el 92,5% de las PYMES (944.000) que han solicitado financiación ajena ha sido para atender las necesidades de circulante”. Siguiendo con los datos del estudio, el 78,8% (209.000) de las PYMES que son proveedoras de la Administración Pública ha tenido problemas para efectuar el cobro, especialmente con las Administraciones Locales. El retraso medio en el pago por parte del conjun-

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Intrum Justitia, Índice europeo de pagos (“European Payment Index”), 2011. Según el Informe 2011 publicado por la Plataforma Multisectorial contra la Morosidad. Encuesta sobre el acceso de las Pymes a la Financiación Ajena (Segundo trimestre 2011). El universo total de las PYMES sobre el que se ha realizado la encuesta es de 1.512.000 empresas, aquellas que tienen entre 1 y 249 trabajadores. 1.020.000 han tratado de obtener financiación ajena.


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to de las Administraciones se sitúa entre los 154 días que señala el Índice Europeo de Pagos y los casi 180 del estudio del Consejo Superior de Cámaras de Comercio. A raíz de estos datos surge la necesidad de estudiar la regulación de los intereses de demora en los ámbitos más significativos del Derecho Administrativo. Observar que diferencias existen entres los diferentes regímenes se convierte en una tarea fundamental para observar qué mecanismos son más eficientes a la hora de combatir los retrasos en los pagos por parte de la Administración. Y en ese camino que recorremos rápidamente nos topamos con dos grandes obstáculos: los privilegios de los que goza la Administración en su posición de deudora, así como la rigidez de los Tribunales para reconocer la existencia de un incumplimiento moroso y conceder los intereses de demora al acreedor damnificado por el retraso. Ante la magnitud del problema que genera esta forma de actuar de la Administración, llama la atención que no sea una cuestión excesivamente tratada entre los iuspublicistas, motivo por el que nos vemos abocados a partir del Derecho Civil y la teoría general de las obligaciones. El propio Tribunal Constitucional al hablar de los intereses señala que “es el Derecho común, con una raíz que se pierde en el tiempo, quien nos enseña cuál sea la función de los intereses de demora, cualesquiera que fuere la naturaleza, privada o pública, de la relación jurídica donde surjan”4. De ahí que, el estudio realizado en el Capítulo I ha resultado ser una herramienta fundamental para abordar posteriormente el problema desde el ámbito jurídico-público. Por ello nos adentramos en el Derecho civil y repasamos cómo ha aplicado esos mismos instrumentos el Derecho Administrativo. Nos damos cuenta que términos tan comunes como deuda o interés, alcanzan una complejidad sorprendente. Y es dicha complejidad la que parece estar en la raíz del problema, en cuanto que genera gran confusión sobre la materia. Sin duda, los intereses de demora son un mecanismo que tiene el Derecho para tratar de reducir la morosidad en todos los ámbitos donde pueda surgir una obligación pecuniaria. Por tanto, si los datos de morosidad están aumentando es lógico pensar que la puesta en práctica de ese mecanismo no es correcta. En consecuencia, este es precisamente el campo de la investigación que hemos llevado a cabo: tratar de analizar las causas por las que no se aplican los intereses de demora en el ámbito del Derecho Administrativo. En definitiva, se trata de mejorar la calidad de la economía a través del Derecho.

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STC, Pleno, 22/06/1993 (Tol 82228; MP: Rafael de Mendizábal Allende).


Capítulo I

TRATAMIENTO EN EL DERECHO CIVIL DE LOS CONCEPTOS OBJETO DEL ESTUDIO A la hora de abordar un tema complejo como el de los intereses generados por una deuda dineraria, se hace necesario ahondar en la raíz iusprivatista de los conceptos que vamos a esgrimir en nuestro estudio. Precisamente, uno de los riesgos que existen cuando se analizan términos tan corrientes como deuda o interés, consiste en dar por sentado su significado y alcance. Esta presunción puede generar obstáculos a efectos de comprender la problemática que encierra el análisis de la cuestión. Es más, el breve estudio de estos conceptos de Derecho Civil nos permitirá, no sólo distinguir estas mismas figuras en el Derecho Administrativo sino que, en ciertos casos, acudiremos directamente a aquél para el conocimiento de otras figuras típicamente civilistas (v.g. el anatocismo). Por ello, sin ánimo de ser exhaustivo, dado que no es éste el objeto del trabajo, trataremos sucintamente de las definiciones que conforma la doctrina civil sobre las figuras que extensivamente se aplican al Derecho Administrativo.

1. ACOTAMIENTO DE CONCEPTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-PRIVADO Este breve capítulo introductorio tiene por objeto aclarar una serie de conceptos clave que giran en torno a la relación obligatoria. Nos limitamos al elemento objetivo de ésta, porque los sujetos en nuestro estudio siempre van a ser los mismos. De un lado, el deudor, como sujeto obligado a un deber jurídico, será siempre la Administración, obligada a la satisfacción de la deuda. Por otro, el acreedor, que será el administrado, titular del derecho subjetivo de crédito. Por otra parte, es preciso recordar que en el ámbito del Derecho Administrativo es de aplicación lo establecido en el Derecho común en relación a las fuentes de las obligaciones se refiere. El artículo 1.089 CC establece que “las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia”. Se identifican rápidamente estas fuentes en algunos de los ámbitos tratados más adelante. Por ejemplo, las obligaciones surgidas en las relaciones con la Hacienda Pública (que nacen de la ley), la Contratación Pública (nacen de los contra-


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tos y cuasi contratos) o la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (nacen de los actos y omisiones ilícitos1). Respecto al objeto de la relación obligatoria, nuestro estudio se ciñe a las obligaciones pecuniarias; en concreto, aquellas cuya naturaleza jurídica es la de obligación genérica de dar. Se entiende como genérica en cuanto hace referencia a la entrega de una cosa, el objeto de la prestación, determinado únicamente a través de su pertenencia a un género. En nuestro caso, ya sea el principal como los intereses, el objeto es una suma de dinero, bien fungible por excelencia, de acuerdo a la clasificación que hace de los bienes muebles el Código Civil2. Dándose por obvio el carácter de dar de estas obligaciones, es importante hacer una puntualización que puede servir como base legal a nuestros planteamientos posteriores. En concreto, se trata del artículo 1.095 CC, que establece que “el acreedor tiene derecho a los frutos de la cosa desde que nace la obligación de entregarla”, es decir, desde que ésta deviene exigible. Y estos frutos de la cosa (el capital, en el caso que nos ocupa), no son otra cosa que los intereses que como veremos más adelante, se engloban en la categoría de frutos civiles del artículo 354.3 CC. En definitiva, el objeto de nuestro análisis serán las obligaciones pecuniarias que, en todo caso suponen la entrega de una suma de dinero: siempre del principal y, en el caso de retraso en el cumplimiento, también de los intereses.

2. DEUDA DE VALOR Y DEUDA DE DINERO Los conceptos de deuda de valor y de deuda de dinero son claves en nuestro estudio dado que clasificar una deuda de una u otra manera tiene repercusiones jurídicas importantes. En concreto, como veremos más adelante, resultan conflictivas las deudas de valor por su carácter inicialmente ilíquido. Ya avanzaban los profesores Díez-Picazo y Gullón3 que la doctrina ha distinguido dentro de las obligaciones pecuniarias, las especies de deuda de dinero o de

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Como recordaremos más adelante, mientras que en el Derecho Civil, para que surja una obligación de un acto u omisión ilícito es necesario que intervenga un elemento subjetivo (“cualquier género de culpa o negligencia”) tal y como establecen el 1089 CC y el 1902 CC, en el Derecho Administrativo una de las notas características del régimen de Responsabilidad Patrimonial de la Administración es su objetividad (“funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”). Artículo 337 CC.– Los bienes muebles son fungibles o no fungibles. A la primera especie pertenecen aquellos de que no puede hacerse el uso adecuado a su naturaleza sin que se consuman; a la segunda especie corresponden los demás. DÍEZ-PICAZO, L., y GULLÓN, A., Sistema de Derecho Civil, vol. II, 2001, Madrid, pp. 134 y ss.


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suma y las deudas de valor. División realizada según la función que desempeña el dinero en cada una de ellas. Profundizan estos autores en el estudio de las deudas de dinero señalando sus dos características sustanciales. De un lado, su incumplimiento no puede devenir imposible. De otro, “una cantidad de dinero es un bien productivo, y de ahí que el incumplimiento de la obligación de pago produzca siempre un perjuicio para el acreedor, que se liquida legalmente mediante el pago del interés”. En este tipo de deudas la prestación estará señalada en la propia obligación. El dinero en este caso funciona como medio de cambio, siendo el bien que directamente busca el acreedor. Por el contrario, en las deudas de valor la función del dinero es diferente. Llamada “deuda dineraria final” por parte de la doctrina4, el dinero opera como medida de valor. El objeto inicial es un valor patrimonial determinable, que en el momento final se materializa en dinero. Dado el carácter del dinero como valor de sustitución, sirve como medio de pago de un determinado valor contenido en una cosa. El dinero en este caso tiene una función de mero medio para “liquidar” o especificar un valor. Serán, generalmente, deudas restitutorias, compensatorias o indemnizatorias. Pongamos varios ejemplos que recoge el propio Código Civil, que contiene multitud de casos de deudas de valor. El artículo 360 CC establece que “el propietario del suelo que hiciere en él, por sí o por otro, plantaciones, construcciones u obras con materiales ajenos, debe abonar su valor”, es decir, surge una obligación cuya prestación, presumiendo que en nuestro caso se abonará en dinero, tiene ser fijada mediante una operación de liquidación. Inicialmente es el valor de los materiales ajenos; finalmente debe ser una suma equivalente a dicho valor. También, en el caso de la revocación de una donación hecha por superveniencia de hijos. Así, el artículo 645 CC señala que “rescindida la donación por la supervivencia de hijos, se restituirán al donante los bienes donados, o su valor si el donatario los hubiese vendido”. De nuevo el dinero surge como instrumento de cambio. Nos interesa especialmente lo establecido en el artículo 1.106 CC, según el cual, “la indemnización de daños y perjuicios comprende, no sólo el valor de la pérdida que hayan sufrido, sino también el de la ganancia que haya dejado de obtener el acreedor, salvas las disposiciones contenidas en los artículos siguientes”. De nuevo deudas de valor cuya cuantía no está determinada en el momento en que se origina el perjuicio.

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BONET CORREA, Las deudas de dinero, Madrid, 1981, p. 313.


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En resumen, en la deuda de valor la suma debe ser determinada en la liquidación, y su importe debe ser equivalente a la cosa o servicio que el acreedor no ha recibido, o a la reparación y compensación del perjuicio ocasionado. Es en el momento de la liquidación cuando la deuda de valor se convierte en deuda de dinero. La jurisprudencia ha acogido esta distinción entre deuda de dinero y deuda de valor. Así, entre otras5, la STS, Sala 1ª, 21/01/1978 (Tol 2187394; MP: Manuel Prieto Delgado), que en su FJ 2º aclara que “en materia de indemnización de daños y perjuicios, en general, el órgano jurisdiccional ha de estar en cuanto a la fijación de su cuantía, cuando lo que se pide sea su reparación pecuniaria, no a la fecha de la causación de aquéllos sino al día en que recaiga. En definitiva la condena a la reparación, toda vez que se trata no de una deuda pecuniaria simple, sino de una deuda de valor”. Por tanto, y siguiendo a Bonet Correa6, en las deudas de dinero éste se encuentra in obligatione, mientras que en las deudas de valor entra en juego in solutione, para la ejecución del valor. Es decir, se diferencian por la liquidez o no inicial del débito. El autor, cita al Tribunal Supremo Alemán7, que argumenta que en ambos casos la resolución de la prestación es en dinero, pero en las deudas de valor (Geldwertansprüche) la suma se obtiene en relación con los precios de una mercancía en un momento determinado, mientras que en las deudas de suma de dinero (Geldsummenschuld) la suma se determina desde un primer momento. Otro de los puntos donde las deudas de dinero y las de valor difieren es en la aplicación del principio nominalista. Como señalan Díez-Picazo y Gullón8, la jurisprudencia ha declarado reiteradamente que nuestro ordenamiento, aún sin formularlo de manera expresa, se inspira en el nominalismo. Así, en aras de una mayor seguridad jurídica y facilidad en el tráfico jurídico, las deudas de dinero se pagan entregando al acreedor su importe nominal, la suma pactada, aunque su valor real o poder adquisitivo haya experimentado variación9. Incluso se llega a

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La que por vez primera sienta este razonamiento es la STS de 20 de mayo de 1977 (CENDO). Es el reconocimiento del valorismo como corriente llamada a dar respuesta más justa que la que arroja el principio nominalista. Y es que, el importe del crédito debe actualizarse hasta el momento anterior al pago para cumplir de esa manera con la reparación completa a favor del acreedor. BONET CORREA, Las deudas … Opus cit., pp. 174 y ss. Es realmente interesante la evolución que traza sobre la concepción de las deudas de valor. Parte de Savigny y su concepción dinámica del dinero y se detiene en Eckstein, cuya obra tuvo repercusión en toda la doctrina moderna. Para éste, la esencia del dinero es su aplicación valorista, en su función de medida de valor. S. de 14 de julio de 1952, Neue Juristiche Wochenschrift, 1952, p. 1173. DÍEZ-PICAZO, L., y GULLÓN, A., Sistema … Opus cit., p. 137. No es menos cierto que se hayan introducido técnicas típicamente valoristas que tratan de corregir la rigidez de este régimen nominalista. Así, por ejemplo, las cláusulas estabilizadoras, la aplicación de índices… en cuyo caso, al llegar el momento del pago se revisa la prestación pecuniaria.


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afirmar que la indemnización sólo puede abarcar el daño causado, no existiendo un nexo causal entre la depreciación y la actuación dañosa del responsable10. Esto no ocurre, sin embargo, en las deudas de valor. En estas, como antes se ha expuesto, el dinero es un medio para valorar un bien en un momento determinado. Y dicho momento puede venir fijado por la ley (v.g. el artículo 1.307 CC11) y en su defecto por el que establezca la jurisprudencia. Es decir, será el momento de la liquidación en el que el valor de la cosa es medido en su equivalente monetario. Dado que más adelante se profundizará en ello, tan solo insistir en que tanto las deudas de valor como de las deudas de dinero comparten un carácter patrimonial, expresando un valor en dinero, diferenciándose en el momento en que éste se concreta. Puede ocurrir, que el acreedor reclame una deuda de valor a su deudor, liquidando en la propia reclamación la cantidad que dicha deuda supone. ¿Qué ocurre si el deudor no reconoce tal importe? En este caso tendrá efectos directos sobre los intereses debidos que dicha cantidad genera: sobre su cuantía y su devengo. En el capítulo dedicado al in illiquidis non fit mora, tendremos ocasión de estudiar la evolución que ha sufrido esta cuestión. Sirva de adelanto que la aplicación de dicho aforismo, que supone la inexistencia de intereses sin la fijación de un principal líquido previo, se ha matizado y relajado con el paso del tiempo.

3. LOS INTERESES 3.1. Concepto y clases de interés Cuando el título del trabajo habla de intereses, enseguida surge la necesidad de determinar que se entiende por interés. Dado que no existe una definición de interés en ningún texto legal, se debe delimitar cuál de todos los significados de este polisémico concepto será sobre el que gire nuestro estudio.

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Argumento que recoge PIERRE-FRANÇOIS, G-L., La notion de dette de valeur en Droit Civil. Essai d’une théorie, Colección Bibliothéque de Droit privé, núm. 138, LGDJ, Paris, 1975, ap. 74, p. 55. Así lo refleja MEDINA CRESPO, M., Actualización valorista e intereses moratorios en la responsabilidad civil, Barcelona, 2010, p. 192. El autor español señala que frente a esta tesis se debe replicar que la devaluación monetaria no produce un daño nuevo, sino que pasa a formar parte del daño originario. Artículo 1307.– Siempre que el obligado por la declaración de nulidad a la devolución de la cosa no pueda devolverla por haberse perdido, deberá restituir los frutos percibidos y el valor que tenía la cosa cuando se perdió, con los intereses desde la misma fecha.


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Xavier Codina García-Andrade

Etimológicamente, el término interés es la sustantivación del verbo latino interesse, que significa estar entre o estar interesado12 (inter entre, esse estar). Por su parte, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia13 establece los siguientes significados al vocablo “interés”: a) Provecho, utilidad, ganancia. b) Valor que en sí tiene una cosa. c) Lucro producido por el capital. d) Inclinación más o menos vehemente del ánimo hacia un objeto, una persona, una narración que le atare o conmueve. e) Bienes de fortuna. f) Conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o material. Nosotros partimos del significado de interés en la acepción de “lucro producido por el capital”. Acepción que se traslada al ámbito jurídico, siendo el Derecho Privado el encargado de delimitar esta definición. De nuevo una técnica típicamente iusprivatista, derivada de la teoría del Derecho de las Obligaciones que desarrolla la doctrina civilista, es transferida y modulada a las relaciones jurídico-públicas. Porque, no olvidemos, que el Derecho Administrativo toma a préstamo conceptos e instituciones del Derecho Civil, al fin y al cabo, el derecho común general y donde reposan los conceptos básicos del Derecho14. Teniendo en cuenta la ausencia conceptual existente en los textos legales, es preciso valorar los distintos conceptos de interés que utilizan los iusprivatistas. Por su brevedad y claridad, partamos de la definición que proporciona el profesor Rojo Ajuria, quien entiende por interés “la ventaja por la liquidez monetaria (o poder patrimonial abstracto de adquisición) de la que ha disfrutado, directa o indirectamente, el sujeto al que la ley impone la obligación de pagar”15. Esta ventaja, continúa el autor, puede derivarse de un contrato de préstamo con intereses (art. 1.755 CC), del aplazamiento del pago del precio de un bien productivo (1.501 CC) o del retraso en el pago de una deuda pecuniaria (art. 1.108 CC), etc. En el mismo sentido, los profesores Díez-Picazo y Gullón16 señalan que el interés en estricto sentido jurídico es el precio que debe pagar el que goza y se bene-

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MOLINER, M., Diccionario de uso del español, vol. II, Madrid, 1982. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, 20 Ed., Madrid, 1984. Además, la RAE añade el significado de “importar” al término latino interesse. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., El Derecho Civil en la génesis del Derecho Administrativo y de sus instituciones, Madrid, 1996, p. 49. ROJO AJURIA, L., “Intereses” en Enciclopedia Jurídica Cívitas, tomo III, Madrid, 1995, p. 3666. DÍEZ-PICAZO, L., y GULLÓN, A., Sistema … Opus cit., p. 168.


Los intereses de demora y la Administración

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ficia del disfrute de un capital en dinero perteneciente a otra persona o que a ella le debía haber sido entregado en su momento. Las obligaciones de pago de intereses tienen la naturaleza jurídica de obligaciones pecuniarias y accesorias. Por un lado, su naturaleza de obligaciones pecuniarias se refleja en que por lo general la deuda de intereses, en sentido estricto, será generalmente económica, es decir, una obligación dineraria17.En segundo lugar, se trata de una obligación accesoria de la principal, lo cual implica que se extingue con ésta y que está cubierta por la misma garantía real que garantiza la principal. Por otra parte, en relación a las clases de intereses, la doctrina distingue de forma mayoritaria, según su origen, entre intereses legales y convencionales. Son legales aquellos cuya obligación de pago y cuantía se encuentra fijados por la Ley. Mientras los intereses convencionales nacen del pacto entre las partes. Son fruto, pues, de la autonomía de la voluntad. Como veremos cuando abordemos el traslado de estas figuras al Derecho Administrativo, los intereses que a nosotros más nos preocupan son los legales, en tanto que en el Derecho Administrativo es la ley la que configura la voluntad de la Administración, quedando así limada la posibilidad del pacto entre partes típico de las relaciones civiles. Particularmente útil en la clasificación de los intereses es la SAP de Girona, de 25 de noviembre de 1998 (CENDO; MP: Miguel Pérez Capella). Transcribo, dada su utilidad, el FJ 2º: “(…) En nuestro ordenamiento jurídico se habla de “intereses”, “intereses legales”, “intereses convencionales”, “intereses moratorios”, “intereses judiciales” e incluso de “intereses especiales”. En los dos primeros casos se dice que la diferencia radica en que, los “intereses legales” derivan inmediatamente de la Ley y, además la Ley fija su tasa o medida (p.e. art. 1.108: indemnización por mora en las deudas de dinero), y cuando se habla de “intereses”, si bien la Ley es la que dispone su nacimiento, son supuestos en los que no necesariamente fija su cuantía; los convencionales, son aquellos en los que exigibilidad y cuantía derivan de un negocio jurídico (aunque cabe que éste no fije la cuantía, en cuyo caso el interés debido sería el legal), teniendo su base en la libertad de pacto del C.Civ.”18.

Y continúa diferenciando entre moratorios y judiciales. “Nuestro Código Civil determina los moratorios (art. 1.100, en relación con el 1.105): incurre el deudor en mora cuando por causa que le es jurídicamente imputable retrasa el cumplimiento y es intimado por el acreedor, con la consecuencia del art. 1.101 C.Civ: queda sujeto a la indemnización de los daños y perjuicios que consistirá, si la obligación

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Matizando esta afirmación debe señalarse que en virtud de la autonomía de la voluntad, las partes podrán fijar convencionalmente que los intereses o el principal no consistan en dinero. Además, nada obsta a que se apliquen sobre cualquier bien fungible. La cursiva es mía.


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