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los patrimonios pĂşblicos del suelo (especial referencia a la Comunidad Valenciana)

David Blanquer

Ayuntamiento de Burriana

tirant lo b anch Valencia, 2007


Copyright ® 2007 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Director de la colección: David Blanquer

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© tirant lo blanch edita: tirant lo blanch C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia telfs.: 96/361 00 48 - 50 fax: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es deposito legal: i.s.b.n.: 978 - 84 - 8456 - 887 - 2


Índice Capítulo 1 introducción

I. LA APARICIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO DEL SUELO....................................................................................................... II. LA NATURALEZA Y COMPOSICIÓN DEL PPS.................... III. EL INCREMENTO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO Y LA DIVERSIDAD DE FUENTES DE ALIMENTACIÓN.................................................................................. A) Las consignaciones presupuestarias.............................................. B) Las cesiones obligatorias y sin coste para la Hacienda Pública....... C) La expropiación forzosa..................................................................... D) Otros modos de adquisición de activos............................................. IV. EL DESTINO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO............................................................................................... A) La definición normativa o jurisprudencial del destino................. B) La diversificación del destino........................................................ C) La desviación del destino tipificado por las normas..................... V. LA GESTIÓN DEL PPS................................................................. A) La continua desamortización del PPS.......................................... B) La Administración ha dejado de ser una mano muerta................ C) La gestión empresarial del PPS y la defensa de la competencia.. VI. RECAPITULACIÓN...........................................................................

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Capítulo 2 algo de historia

I. LA TITULARIDAD DEL SUELO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN................................................................................................... II. EL DEVENIR DEL SIGLO XIX................................................... A) La cuestión agraria y el proceso desamortizador......................... B) La desamortización de 1836......................................................... C) La desamortización de 1855......................................................... D) El estatuto de la propiedad y la financiación de las infraestructuras urbanas durante el siglo XIX......................................................... III. EL CRECIMIENTO DE LAS CIUDADES Y EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA DURANTE EL SIGLO XX......................... IV. EL REGLAMENTO DE BIENES DE LAS CORPORACIONES LOCALES DE 1955......................................................................... V. LA LEY DEL SUELO DE 1956.....................................................

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VI. VII.

VIII. IX.

A) La imposibilidad de nacionalizar el suelo urbanizable................. B) La obligación de constituir PMS.................................................. C) El destino del PMS....................................................................... D) La composición del PMS.............................................................. 1. Naturaleza de los bienes inmuebles........................................ 2. Modos de adquisición............................................................. E) La gestión del PMS....................................................................... 1. La financiación del PMS......................................................... 2. La enajenación onerosa de los inmuebles del PMS............... 3. La cesión gratuita de los inmuebles del PMS......................... LA LEY DEL SUELO DE 1975..................................................... EL ARTÍCULO 47 DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EN LAS PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS.............................................................................. A) Introducción.................................................................................. B) La socialización del suelo.............................................................. C) La participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas.. D) La comunidad como beneficiaria de las plusvalías....................... E) La especulación urbanística pública y privada.............................. LA LEY DEL SUELO DE 1990..................................................... LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997: LA DESAPARICIÓN DEL MODELO ESTATAL ÚNICO DE PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO........

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Capítulo 3 la constitución del pps

I. LA EXIGENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO Y LA CREACIÓN “OPE LEGIS”................................................. II. LAS ADMINISTRACIONES OBLIGADAS............................... A) Los Ayuntamientos con Plan General.......................................... B) La Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos con Plan General................................................................................................... C) Todos los Ayuntamientos aunque no tengan Plan General......... D) La Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos aunque no tengan Plan General..................................................................................

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Capítulo 4 la naturaleza y composición del pps

I. EL PPS COMO MASA PATRIMONIAL.....................................

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A) El patrimonio separado................................................................. B) El patrimonio fiduciario................................................................ C) El patrimonio colectivo................................................................. D) ¿Las obligaciones del PPS?........................................................... II. LOS BIENES Y DERECHOS INTEGRANTES DEL PPS: SU NATURALEZA JURÍDICA............................................................ A) Introducción.................................................................................. B) Bienes patrimoniales..................................................................... C) Bienes de dominio público............................................................ D) ¿Bienes comunales?....................................................................... 1. Planteamiento......................................................................... 2. Algo de historia....................................................................... 3. Los bienes comunales y su destino......................................... 4. La utilización de los bienes comunales................................... III. EL REGISTRO DE INMUEBLES DEL PPS.............................. IV. LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS Y LA FINANCIACIÓN DEL PPS................................................................................ A) Introducción; consignaciones presupuestarias y derechos de crédito............................................................................................ B) La evolución de las Leyes estatales............................................... C) La obligación de dotar una consignación presupuestaria mínima.............................................................................................. D) La situación en las demás Comunidades Autónomas...................

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Capítulo 5 Los modos de adquisicón de los activos del PPS

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... II. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA....... A) Introducción.................................................................................. B) La reserva de terrenos en ausencia de ordenación urbanística.... C) La delimitación de la reserva........................................................ D) Los efectos de la reserva de terrenos............................................ 1. La habilitación para ejercer la potestad expropiatoria........... 2. La vinculación de los terrenos a un destino y el condicionamiento de las facultades dominicales del propietario............. 3. La exigencia de previa autorización para programar la urbanización de los terrenos........................................................... 4. La inclusión de los terrenos reservados en los sectores y áreas de reparto colindantes............................................................. 5. Otros efectos........................................................................... E) La Administración Pública titular de la potestad y el beneficiario de la expropiación..........................................................................

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1. La Administración titular de la potestad expropiatoria.......... 2. El beneficiario de la expropiación........................................... F) La motivación del fundamento y la finalidad de la reserva.......... G) La tipología del suelo susceptible de ser reservado...................... H) La duración máxima de la reserva................................................. I) La eventual reversión de los bienes expropiados.......................... 1. El incumplimiento de la causa legitimadora de la expropiación.......................................................................................... 2. El cambio de la causa legitimadora......................................... 3. La revisión anticipada del planeamiento urbanístico............. III. LOS DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO..................... A) Introducción.................................................................................. B) La distribución de competencias legislativas y jurisdiccionales... C) Elementos subjetivos..................................................................... D) Elementos objetivos...................................................................... E) Elementos formales y el negocio jurídico de adquisición............ F) Elemento temporal........................................................................ IV. LAS CESIONES GRATUITAS Y OBLIGATORIAS IMPUESTAS POR LA LEY............................................................................ A) Algo de historia............................................................................. B) El estatuto del propietario de suelo y la causa que legitima la imposición de cesiones forzosas.................................................... 1. La definición del contenido normal del derecho de propiedad 2. Las cesiones obligatorias y gratuitas: la causa de la atribución patrimonial.............................................................................. 3. Las cesiones voluntarias y gratuitas ofrecidas por el Agente Urbanizador............................................................................ C) La cesión en suelo urbano............................................................. 1. Introducción............................................................................ 2. Suelo urbano consolidado....................................................... 3. Suelo urbano no consolidado.................................................. D) El deber de cesión en suelo no urbanizable: la función ambiental del PPS.......................................................................................... E) La cesión en suelo urbanizable..................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. Las cargas urbanísticas............................................................ 3. La diferencia entre un deber genérico y una obligación concreta......................................................................................... 4. La atribución a la Administración de la propiedad de terrenos edificables................................................................................ 5. La atribución a la Administración de una cantidad de dinero.......................................................................................... V. LA CESIÓN DEL EXCEDENTE DE APROVECHAMIENTO....................................................................................................... A) Preliminar......................................................................................

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B) La financiación de las dotaciones públicas de la red primaria y secundaria...................................................................................... C) El aprovechamiento urbanístico................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. El aprovechamiento objetivo.................................................. 3. El aprovechamiento subjetivo................................................. 4. El aprovechamiento tipo......................................................... 5. La función del excedente de aprovechamiento...................... D) El concepto estricto de excedente de aprovechamiento............... E) La cesión de bienes incorporales y la adquisición del excedente de aprovechamiento...................................................................... 1. El excedente de aprovechamiento en la Ley del Suelo de 1975......................................................................................... 2. El excedente de aprovechamiento en la Ley del Suelo de 1990......................................................................................... 3. El excedente de aprovechamiento en la LRAU/1994............ F) La cesión de suelo en la LRSV/1998 y la adquisición del excedente de aprovechamiento...................................................................... G) El excedente de aprovechamiento en la LUV/2005..................... 1. La cesión de suelo para dotaciones públicas........................... 2. El excedente de aprovechamiento y su compensación en la LUV........................................................................................ 3. La equidistribución del excedente de aprovechamiento; el orden de prelación...................................................................

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Capítulo 6 El destino de los activos del pps

I. EL DESTINO DE LOS ACTIVOS DE LA MASA PATRIMONIAL................................................................................................... A) Introducción.................................................................................. B) La legislación urbanística estatal................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. Los fines específicos de los terrenos incorporados al proceso de urbanización y edificación.................................................. 3. Los fines genéricos de los activos que no se han incorporado al proceso de urbanización y edificación................................ C) La jurisprudencia........................................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. El “leading case”: el PMS del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz........................................................................................... 3. La jurisprudencia posterior del Tribunal Supremo................ 4. La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia....

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II. EL DESTINO DEL PPS A FINES DE INTERÉS SOCIAL DISTINTOS A LA VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA........................................................................................................ A) Introducción.................................................................................. B) “Reserva de Ley” y “reserva de jurisdicción”............................... C) La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas............ D) La función ambiental y paisajística del PPS...................................... III. EL DESTINO DE LOS RECURSOS DINERARIOS DEL PPS...................................................................................................... A) La evolución histórica de la normativa estatal.............................. 1. La Ley del Suelo de 1956........................................................ 2. El Texto Refundido de 1976................................................... 3. El Texto Refundido de 1992................................................... 4. La LS/2007.............................................................................. 5. La legislación estatal de haciendas locales.............................. B) La legislación autonómica y el tratamiento unitario o diferenciado de los activos del PPS.................................................................... IV. LA NORMATIVA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA...... A) Introducción.................................................................................. B) El destino del PMS a viviendas de protección pública; alcance y límites............................................................................................ 1. Introducción............................................................................ 2. Los municipios con más de 10.000 habitantes....................... 3. Los municipios con una población entre 5.000 y 10.000 habitantes................................................................................. 4. Los municipios con menos de 5.000 habitantes..................... 5. El margen de discrecionalidad para dispensar las obligaciones legales...................................................................................... C) Los otros usos de interés social previstos en el planeamiento..... D) El destino de los recursos dinerarios y financieros.......................

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Capítulo 7 ¿La función social del pps? I. ¿QUO VADIS PPS?................................................................................... A) El destino de los activos del patrimonio y la función social del PPS................................................................................................ B) ¿Qué socialización?....................................................................... C) Los resultados alcanzados............................................................. D) Las funciones del PPS................................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. Cauce de participación de la comunidad en las plusvalías del urbanismo................................................................................

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3. La producción de bienes: la dación al mercado de suelo urbanizado................................................................................... 4. La prestación de servicios: el alojamiento en viviendas dignas y adecuadas.............................................................................. 5. El papel de la iniciativa privada: competencia y colaboración........................................................................................ 6. Construcción de nuevas viviendas “versus” rehabilitación de las ya existentes........................................................................ 7. Calidad de vida “versus” especulación urbanística................. 8. La socialización de la calidad de vida...................................... E) ¿Conviene racionalizar la gestión del PPS?; ¿hay que planificar una estrategia de gestión?............................................................. II. LA ADMINISTRACIÓN COMO REGULADORA Y OPERADORA DEL MERCADO DEL SUELO Y DE VIVIENDA....... A) La Administración y el mercado................................................... B) El significado del poder regulador................................................ C) El mercado y el PPS: la evolución histórica................................. D) La regulación del mercado del suelo y de la vivienda.................. 1. Introducción............................................................................ 2. Las normas de directa aplicación en materia de reservas mínimas de suelo para viviendas de protección pública............. 3. ¿Normas de directa aplicación en materia de rehabilitación de vivienda o alquiler con renta moderada?........................... 4. Recapitulación.........................................................................

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Capítulo 8 La estructura organizativa que gestiona el pps

I. UN PATRIMONIO EN BUSCA DE PERSONALIDAD JURÍDICA................................................................................................... II. LA GESTIÓN DEL PPS................................................................. A) La gestión inmobiliaria y urbanística............................................ B) La gestión directa e indirecta........................................................ C) La gestión empresarial del PPS y la iniciativa pública en la economía............................................................................................. 1. La subsidiariedad de la actuación pública en la economía..... 2. La subsidiariedad de la ejecución directa de obras públicas... 3. La subsidiariedad de la actuación pública en materia urbanística........................................................................................... 4. El reconocimiento constitucional de la legitimidad de la iniciativa pública en la economía............................................ 5. La resistencia del sector privado de la construcción a aceptar la iniciativa pública..................................................................

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IV. LA GESTIÓN DEL PPS MEDIANTE SOCIEDAD EXCLUSIVAMENTE PÚBLICA................................................................. A) Introducción.................................................................................. B) La naturaleza corporativa o institucional de las mercantiles de socio único..................................................................................... C) La creación de una sociedad unipersonal..................................... D) Las aportaciones al capital de la sociedad unipersonal y la competencia en el mercado inmobiliario............................................. 1. Introducción............................................................................ 2. La aportación de terrenos o recursos del PPS al capital de la sociedad mercantil y la defensa de la igual competencia........ E) ¿Son inembargables las acciones de las sociedades exclusivamente públicas que gestionan el PPS?..................................................... F) La estructura orgánica de la sociedad mercantil.......................... 1. Introducción............................................................................ 2. El funcionamiento de los órganos de la sociedad mercantil; ¿existe Junta General de accionistas?...................................... G) La encomienda de gestión a la sociedad unipersonal................... V. LA GESTIÓN DEL PPS MEDIANTE SOCIEDADES MIXTAS..................................................................................................... A) Introducción.................................................................................. B) El significado del carácter mixto de la sociedad........................... C) La normativa aplicable a las empresas mixtas que desarrollan actividades urbanísticas; diferencias con las que gestionan servicios públicos.......................................................................................... D) Formas societarias de la empresa mixta........................................ E) Carácter originario o sobrevenido de la participación mixta en el capital social................................................................................... 1. La participación mixta originaria y la selección del socio...... 2. La participación mixta sobrevenida por adquisición parcial de una sociedad....................................................................... 3. La participación mixta sobrevenida por enajenación parcial de una sociedad....................................................................... F) El grado de participación pública en el capital de la sociedad mercantil y las especialidades societarias previstas en los estatutos. 1. Accionariado fiscal y accionariado gestor............................... 2. Algunas especialidades del capital de la sociedad mixta......... 3. Algunas especialidades de la organización y funcionamiento de la sociedad mixta................................................................. VI. LA SOCIEDAD MERCANTIL COMO PODER ADJUDICADOR DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS....................... A) Introducción..................................................................................... B) La sujeción mínima al TRLCAP y los objetivos mercantiles de la sociedad......................................................................................

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C) La sujeción media al TRLCAP y las sociedades creadas específicamente para satisfacer fines de interés general........................... VII. CONSECUENCIAS TRIBUTARIAS DEL USO DE FÓRMULAS PRIVADAS DE GESTIÓN.................................................... A) Introducción.................................................................................. B) Régimen fiscal de la constitución de la sociedad.......................... C) Régimen fiscal del funcionamiento de la sociedad....................... VIII. LA GESTIÓN DEL PPS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA....................................................................................................... A) Gestión directa e indirecta............................................................ B) La gestión urbanística del PPS..................................................... 1. La LRAU/1994....................................................................... 2. La LUV/2005..........................................................................

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Capítulo 9 La enajenación de activos inmobiliarios y la gestión del pps a corto plazo

I. INTRODUCCIÓN; LA FÁBULA DEL BUEN ESPECULADOR.................................................................................................... II. LA DISTINTAS FORMAS DE ENAJENACIÓN....................... A) La enajenación onerosa................................................................. 1. Introducción............................................................................ 2. La enajenación por concurso.................................................. 3. La enajenación por subasta..................................................... 4. La enajenación onerosa de carácter directo........................... 5. La permuta.............................................................................. B) La cesión gratuita o por precio inferior al valor de mercado....... III. LOS CONTRATOS DE ENAJENACIÓN DE INMUEBLES DEL PPS............................................................................................ A) Clases de contratos patrimoniales................................................. B) Los contratos administrativos especiales...................................... C) Los contratos mixtos.....................................................................

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Capítulo 10 la gestión del pps a largo plazo

I. LA CONSERVACIÓN DE LA TITULARIDAD DEL SUELO................................................................................................... A) Planteamiento general; la parábola del buen gestor..................... B) Las previsiones de algunas Comunidades Autónomas................. 1. Cataluña................................................................................... 2. País Vasco................................................................................ 3. Navarra....................................................................................

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4. Comunidad Valenciana........................................................... C ¿La configuración del PPS como fundación con personalidad jurídica?......................................................................................... II. EL DERECHO DE SUPERFICIE................................................ A) Algo de historia............................................................................. B) El concepto.................................................................................... C) La atribución del derecho de superficie y la selección administrativa del adquirente................................................................................ D) Elementos formales: escritura pública e inscripción en el Registro de la Propiedad.............................................................................. E) Elementos objetivos: el contenido del derecho de superficie...... 1. El carácter gratuito u oneroso del negocio jurídico............... 2. Las facultades que confiere el derecho de superficie.............. 3. Los bienes sobre los que recae el derecho de superficie........ F) Elementos finalistas....................................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. La ejecución de dotaciones públicas....................................... 3. En particular las dotaciones públicas deportivas.................... G) Elemento temporal: la duración del derecho de superficie.......... H) La extinción del derecho de superficie......................................... III. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA COMO FÓRMULA ALTERNATIVA PARA LA FINANCIACIÓN DE ACTIVOS INMOBILIARIOS DEL PPS.................. A) La financiación privada de la edificación de viviendas o construcciones de interés social.................................................................. 1. La concesión de obras en los orígenes del urbanismo........... 2. La concesión de obras públicas, la estabilidad presupuestaria y la solidaridad intergeneracional........................................... 3. Comparación entre el derecho de superficie y la concesión de obra pública........................................................................ B) El objeto del contrato de concesión de obra pública................... 1. Introducción............................................................................ 2. La obligación de dar el uso de una cosa inmueble para gestionarla o explotarla................................................................. 3. Como mínimo, la explotación de la obra consiste en la puesta a disposición del inmueble o cesión del dominio útil............. C) El contenido del contrato de concesión de obra pública............. 1. Las obligaciones del concesionario en la explotación de los activos inmobiliarios................................................................ 2. Los derechos del concesionario en la explotación del activo inmobiliario............................................................................. 3. La ejecución de la obra de edificación.................................... 4. Los derechos del concesionario en la ejecución de la obra pública.....................................................................................

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D) La financiación privada del contrato de concesión de obra pública.................................................................................................... 1. Introducción............................................................................ 2. La hipoteca de concesión de obra pública.............................. 3. La emisión de obligaciones, bonos y otros títulos similares.. 4. La titulización de derechos de crédito.................................... 5. Los créditos y préstamos participativos..................................

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Capítulo 1

INTRODUCCIÓN I. LA APARICIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO DEL SUELO La desamortización del siglo XIX privó a las Administraciones Locales de los recursos territoriales o medios inmobiliarios necesarios para desarrollar políticas públicas urbanísticas o de vivienda. Ese resultado de liquidación de la “Hacienda patrimonial” se produce además cuando todavía no se había formado una “Hacienda tributaria” que tuviera una capacidad recaudatoria suficiente para sufragar el coste de las obras de infraestructura urbanística y de nuevas viviendas que demandaba el exponencial crecimiento a fines del siglo XIX y comienzos del XX de algunas ciudades donde radica la capitalidad provincial. A partir del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 y la Ley del Suelo de 1956, la aparición del Patrimonio Municipal del Suelo fue un paso importante para cambiar la orientación y dotar a las Administraciones del suelo preciso para promover políticas de ensanche o de reforma interior de las ciudades, y para fomentar la construcción de nuevas viviendas. Sin necesidad de “nacionalizar” o “municipalizar” la titularidad del suelo, se creaban las premisas jurídicas que con el devenir del tiempo harían posible que la Administración interviniera en el mercado del suelo y de la vivienda mediante la gestión de esa masa patrimonial. En origen fueron los grandes Ayuntamientos con planeamiento general quienes estaban obligados a constituir el Patrimonio Municipal del Suelo (en lo sucesivo PMS). Con el transcurso del tiempo se ha universalizado esa obligación que ya abarca a casi todas las Corporaciones municipales (incluso a las que ni siquiera tienen planeamiento general). También hay muchas Comunidades Autónomas que han creado Patrimonios Públicos del Suelo


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(PPS), figura que también es utilizada por la Administración estatal.

II. LA NATURALEZA Y COMPOSICIÓN DEL PPS La doctrina suele abordar la descripción de la naturaleza jurídica del PPS destacando que se trata de un patrimonio separado, y por tanto sus activos están vinculados a un destino predeterminado por la legislación y los instrumentos de planeamiento urbanístico. Aquí se comparte ese punto de vista, que sólo se incorpora al Derecho positivo a partir del TRLS/1992, pues las Leyes del Suelo de 1956, 1975 y 1990 habían guardado silencio sobre ese extremo. Dicho ello cabe plantearse si basta con afirmar que se trata de un patrimonio separado, o si es preciso avanzar además otro paso para perfilar con mayor detalle la naturaleza de esa masa patrimonial. Puedo estar equivocado, pero a mi juicio la clave de la naturaleza jurídica de esta figura no está en la separación patrimonial sino en la titularidad fiduciaria de esa masa de bienes, derechos y recursos económicos dotados de un cierto margen de autonomía. La principal consecuencia jurídica de la titularidad fiduciaria del patrimonio separado es que la Administración no es dueña o propietaria de los activos del PPS, sino simple titular fiduciaria que los gestiona en beneficio de un tercero. Pues bien, ese tercero es la comunidad, que por esa vía participa en las plusvalías creadas por la acción urbanística de las Administraciones Públicas (artículo 47 CE). También se plantean cuestiones de interés en relación a la composición del PPS; por ejemplo, el polémico debate sobre la naturaleza jurídica de los bienes que lo integran. La respuesta tradicional es que se trata de bienes patrimoniales, pero ... ¿puede ser bienes demaniales o comunales? La legislación autonómica ha dado nuevas respuestas a esos interrogantes, contestaciones que se analizan en este libro.


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III. EL INCREMENTO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO Y LA DIVERSIDAD DE FUENTES DE ALIMENTACIÓN A) Las consignaciones presupuestarias En la fase inicial que arranca con la LS/1956 esas masas patrimoniales debían nutrirse de las aportaciones presupuestarias que anualmente hicieran los Ayuntamientos. Pero lo cierto es que no era insólito el incumplimiento de la obligación incluir en el presupuesto la correspondiente consignación, o que su importe fuera manifiestamente insuficiente para conseguir una incidencia real y efectiva en los mercados del suelo y de la vivienda. Con el transcurso del tiempo, en la LS/1975 y la LS/1990 se diversificaron las fuentes de alimentación, y gracias a ello el PPS ha robustecido de forma muy notable su poderío económico. En la actualidad tampoco son las consignaciones presupuestarias la principal fuente nutricia de ese patrimonio (de hecho esa obligación de presupuestar unas consignaciones mínimas ha sido suprimida en casi todas las Comunidades Autónomas).

B) Las cesiones obligatorias y sin coste para la Hacienda Pública La principal fuente de alimentación del PPS son las cesiones obligatorias y gratuitas que la Ley impone a los propietarios del suelo que obtienen plusvalías urbanísticas. No se trata de aportaciones forzosas de carácter expropiatorio, sino de atribuciones patrimoniales que resultan de la definición del contenido normal del derecho de la propiedad, y del cumplimiento los deberes urbanísticos que derivan de la función social de la propiedad inmobiliaria. Hoy en día los Ayuntamientos pueden adquirir terrenos para escuelas o instalaciones deportivas sin necesidad de ejercer la potestad expropiatoria. Sin necesidad de realizar gasto público alguno la municipalidad puede adquirir terrenos para parques, jardines, plazas y otros espacios libres, o los precisos para ubicar infraestructuras


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básicas para la población, como una estación de autobuses o una estación depuradora de aguas residuales. La propiedad inmobiliaria tiene que cumplir una función social y está subordinada a la satisfacción del interés general (artículos 33.2 y 128.1 CE). Además la Constitución establece que la comunidad debe participar en las plusvalías creadas por la acción urbanística de los entes públicos (artículo 47 CE). Antes de patrimonializar los beneficios que resultan de la atribución de aprovechamientos urbanísticos por un instrumento de planeamiento aprobado por la Administración, el propietario del suelo debe cumplir unas cargas y deberes (como la ejecución a su costa de las obras de urbanización, o la cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento de algunos terrenos). Esa cesión obligatoria y sin coste económico para la Hacienda Pública no se limita a los terrenos necesarios para los sistemas generales o dotaciones públicas, sino que también se extiende al suelo que la Ley atribuye a la Administración para que pueda patrimonializar el porcentaje de los aprovechamientos urbanísticos rentables en los que se materializa la participación de la comunidad en las plusvalías. Una novedad digna de ser destacada es la obligación de ceder gratuitamente a la Administración suelos especialmente protegidos como carga urbanística que es necesario levantar para conseguir la reclasificación de suelo no urbanizable. Esa primicia se ha introducido en la Comunidad Valenciana, y entre otras cosas pone de manifiesto la diversificación del destino de los activos del PPS, que también se extiende a la protección de valores ambientales y la utilización racional de los recursos naturales.

C) La expropiación forzosa Además del deber de cesión gratuita de terrenos, también alimenta el PPS el ejercicio de la potestad expropiatoria de grandes bolsas de suelo urbanizable o no urbanizable (es decir, terrenos en situación básica de suelo rural, por decirlo en la nueva terminología de la LS/2007), previamente reservadas mediante un instrumento de planeamiento que normalmente no tiene una función ordenadora


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del territorio. Por otro lado, como la simple reserva no determina la obligación de expropiar, durante su vigencia se produce una vinculación o afectación provisional o transitoria de los bienes a fines de utilidad pública o interés social, vinculación teleológica que modula temporalmente las facultades del propietario. A pesar de la importancia y magnitud de los deberes urbanísticos a los que ya se ha aludido, los terrenos que la Administración obtiene en virtud de las cesiones obligatorias y gratuitas que la Ley impone a los propietarios no son suficientes para atender adecuadamente todas las necesidades públicas. Ello no obstante, una novedad de relieve es que ahora para expropiar el suelo necesario para infraestructuras y dotaciones públicas ya no es indispensable pagar el justiprecio en dinero, sino que en ejercicio de sus potestades de planeamiento la Administración puede generar aprovechamientos urbanísticos excedentarios que no implican coste alguno para la Hacienda Pública, y que pueden ser utilizados para compensar al sujeto expropiado mediante ese justiprecio en especie. El excedente de aprovechamiento urbanístico puede utilizarlo la Administración no sólo para compensar al expropiado y adquirir suelo para mayores y mejores infraestructuras, sino también para garantizar la equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios al aprobar el proyecto de reparcelación, y si después de alcanzado ese objetivo de equidistribución hubiera todavía un resto sobrante, ese remanente del excedente de aprovechamiento se destinará a nutrir al PPS. Ocurre que pese a que en términos jurídicos es distinta la causa de la atribución patrimonial, el TRLS/1992 y algunas Leyes autonómicas incluyen en el mismo cesto económico-financiero las cesiones obligatorias que sirven para materializar la participación de la comunidad en las plusvalías, y el excedente de aprovechamiento que sirve para pagar justiprecios en especie o para equidistribuir los beneficios y las cargas de los propietarios del suelo. Por ello, frente a la oscuridad conceptual de algunas normas urbanísticas interesa hacer un esfuerzo para depurar la técnica jurídica y aclarar las diferencias de los distintos aprovechamientos urbanísticos en atención a cuál es la causa que justifica cada una de esas atribuciones patrimoniales.


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david blanquer

D) Otros modos de adquisición de activos Los modos de adquisición del PPS suscitan además otros problemas y cuestiones de interés (como el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, o la sustitución en determinadas circunstancias de la cesión gratuita de terrenos edificables por su equivalente en dinero), materias cuyo estudio será abordado en este libro.

IV. EL DESTINO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO A) La definición normativa o jurisprudencial del destino Una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, los bienes, derechos y recursos económicos o financieros de los Patrimonios Públicos del Suelo deben ser destinados a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública o a “otros usos de interés social”. Así lo establece el TRLS/1992 y el artículo 34 LS/2007. Esa vinculación finalista es uno de los elementos más controvertidos en la práctica administrativa. Desde el año 1995 la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene haciendo una interpretación muy restrictiva del concepto jurídico indeterminado “otros usos de interés social”, pues llega incluso a excluir la financiación de obras urbanizadoras o de mejora de equipamientos ciudadanos orientados a incrementar la calidad de vida de los vecinos. Como reacción a esa línea jurisprudencial, en algunas Comunidades Autónomas la legislación urbanística ha desarrollado y concretado ese concepto difuso (especificando las actuaciones de interés social que en legítimo ejercicio de la diversidad política quiere potenciar cada Comunidad Autónoma), pero lo cierto es que en la práctica los Tribunales Superiores de Justicia siguen anclados a la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1995, dictada en aplicación del TRLS/1976 y que responde a un contexto normativo muy distinto al que hoy en día está en vigor.


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