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COMENTARIOS A LA LEY DE SUELO Autores

JESÚS AVEZUELA CÁRCEL (Coordinador) ROSA MARÍA VIDAL MONFERRER (Coordinadora) SERGIO FERNÁNDEZ MONEDERO TOMÁS IVORRA ARDITE SALMA CANTOS SALA PEDRO LINARES CERVERA

Valencia, 2007


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ABREVIATURAS LEF LRSV 98 LS LS 56 LS 8/90 REF RGU TRLS 76 TRLS 92

= Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 = Ley 6/1998, de 13 abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones = Ley X/2007, de 10 mayo, de Suelo. = Ley 12 mayo 1956, Régimen del Suelo y Ordenación Urbana = Ley 8/1990, de 25 julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo = Reglamento de Expropiación Forzosa (Decreto 26 abril 1957) = Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 agosto) = Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto 1346/1976, de 9 abril) = Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio)


Índice Título Preliminar Disposiciones generales Artículo 1. Objeto de esta Ley I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

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Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

24 24

Artículo 3. Ordenación del territorio y ordenación urbanística I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

30 34

Título I Condiciones básicas de la igualdad en el estatuto de los ciudadanos Artículo 4. Derechos del ciudadano I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

43 43

Artículo 5. Deberes del ciudadano I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

52 52

Artículo 6. Iniciativa privada en la urbanización y la construcción o edificación I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

57 57

Artículo 7. Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

65 65


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índice

Artículo 8. Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

70 70

Artículo 9. Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

77 77

Título II Bases del régimen del suelo Artículo 10. Criterios básicos de utilización del suelo I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

83 83

Artículo 11. Publicidad y eficacia en la gestión pública urbanística I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

110 110

Artículo 12. Situaciones básicas del suelo I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

121 124

Artículo 13. Utilización del suelo rural I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

140 147

Artículo 14. Actuaciones de transformación urbanística I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

158 158

Artículo 15. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

163 163

Artículo 16. Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

173 175


índice

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Artículo 17. Formación de fincas y parcelas y relación entre ellas I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

188 190

Artículo 18. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

214 216

Artículo 19. Declaración de obra nueva I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

225 231

Título III Valoraciones Artículo 20. Ámbito del régimen de valoraciones I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

249 251

Artículo 21. Criterios generales para la valoración de inmuebles I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

257 261

Artículo 22. Valoración en el suelo rural I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

276 277

Artículo 23. Valoración en el suelo urbanizado I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

282 288

Artículo 24. Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

300 300

Artículo 25. Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

306 306


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índice

Artículo 26. Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

311 311

Artículo 27. Régimen de la valoración I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

313 313

Título IV Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial Artículo 28. Régimen de las expropiaciones por razón de la ordenación territorial y urbanística I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

317 333

Artículo 29. Supuestos de reversión y de retasación I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

339 342

Artículo 30. Supuestos indemnizatorios I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

350 355

Título V Función social de la propiedad y gestión del suelo Capítulo I Venta y sustitución forzosas Artículo 31. Procedencia y alcance de la venta o sustitución forzosas I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

370 376

Artículo 32. Régimen de la venta o sustitución forzosas I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

391 401


índice

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Capítulo II Patrimonios Públicos de Suelo Artículo 33. Noción y finalidad I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

404 406

Artículo 34. Destino I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

411 418

Capítulo III Derecho de Superficie Artículo 35. Contenido, constitución y régimen I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

424 426

Artículo 36. Transmisión, gravamen y extinción I. Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal.................... II. Análisis del precepto...................................................................

431 433

Disposiciones adicionales..................................................................

437

Disposiciones transitorias.................................................................

453

Disposición derogatoria.....................................................................

457

Disposiciones finales...........................................................................

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TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones generales El Título Preliminar de la Ley de Suelo consta de los tres primeros artículos de la norma y en ellos se sustentan los pilares básicos de la nueva filosofía que sobre la materia ha fijado el legislador del Estado de 2007 en relación con su inmediata antecesora, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. En primer lugar, en su artículo primero destinado a fijar el objeto de la Ley, puede apreciarse claramente que en esta última se ha optado por la desvinculación de la titularidad dominical como referente preferencial del Estado en la materia, pasando a ocuparse de regular las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de derechos y deberes constitucionales de todos —no sólo de los propietarios— en relación con el suelo. En segundo lugar, se introduce la noción del desarrollo sostenible como guía a seguir por las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, asumiendo los postulados de la Unión Europea expresados en la Estrategia Territorial Europea y la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (entre los que se encuentra el concepto de ciudad compacta y su preferencia frente a la generación de urbanizaciones dispersas por sus efectos nocivos sobre el medio ambiente). Por último, se remarca el carácter de servicio público de la ordenación territorial y urbanística, introduciendo como novedad la expresa mención a que se trata de funciones públicas no susceptibles de transacción



Por Sergio Fernández Monedero.


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título preliminar

Artículo 1. Objeto de esta Ley Esta Ley regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

I. ANTECEDENTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESTATAL – LS/1956: Artículo 1 Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio nacional – TRLS/1976: Artículo 1 Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio nacional – TRLS/1992: Artículo 1. Objeto de la Ley La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se determina expresamente – LSV 98 Artículo 1. Objeto de la Ley Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional.


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II. ANÁLISIS DEL PRECEPTO 1. Desde el primero de sus preceptos, la nueva Ley marca de forma nítida una diferencia esencial respecto de la tradición legislativa estatal en materia de Suelo, tanto con anterioridad al bien conocido pronunciamiento del Tribunal Constitucional de 20 marzo de 1997, como posteriormente al mismo. 2. Esta diferencia, que resume prácticamente toda la filosofía y el contenido del nuevo texto legal, radica en que la óptica del legislador estatal descarta el ejercicio de sus competencias constitucionales partiendo únicamente del derecho de propiedad como hacían las anteriores normas, para pasar a hacerlo centrándose en los derechos y deberes —en términos generales, de todos los ciudadanos y no sólo de los titulares dominicales— en relación con el suelo; el suelo como bien escaso y valioso, digno de protección por su importancia para el óptimo desarrollo de la vida humana, tanto en relación con la vivienda como con el medio ambiente en general. 3. Lo anteriormente expuesto es claramente apreciable, sobremanera, si se compara el texto del primer artículo de la



La sentencia número 61/1997 de esa fecha definió negativamente las posibilidades —limitadas— de incidencia del legislador estatal en relación con el territorio y su ordenación mediante los títulos competenciales de la Constitución recogidos en el artículo 149 de la Carta Magna, toda vez que la regulación de la materia Ordenación del Territorio y el Urbanismo está atribuida en la misma a las Comunidades Autónomas, siendo así que el Estado no puede normar propiamente sobre tales asuntos (cabe comprobarlo con nitidez en su fundamento jurídico 6º: “[…] ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, […] pueden propiciar, […] que se afecte puntualmente a la materia urbanística. […] Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la C.E. es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística […]”).


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reciente Ley de Suelo con sus dos antecedentes más inmediatos, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones y el Texto Refundido de la sobre la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. 4. En efecto, el artículo 1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (también titulado Objeto de la Ley) decía: “La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se determina expresamente.”

Por su parte, el artículo 1 de la recién derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, igualmente definía su objeto de la siguiente forma: “Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional.”

5. Así pues y como venimos señalando, el artículo 1 de la nueva Ley se separa palmariamente del derecho de propiedad como leitmotiv del Estado para intervenir en materia de territorio y suelo desde su restringido ámbito competencial y se centra en este último, el suelo como uno de los soportes para el desarrollo de la ciudadanía en condiciones adecuadas, a modo referencia exclusiva con la finalidad de definir y regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales en relación con el mismo en todo el territorio estatal —utilizando la terminología propia del artículo 149.1.1ª de la Constitución (El Estado tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales)—.


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6. En este sentido, parece interesante resaltar que, formalmente, el precepto analizado resulta más respetuoso con los términos del reproducido artículo Constitucional 149.1.1ª que su inmediato predecesor, el artículo 1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, ya que este último concretaba el objeto de esa Ley en la definición del contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional, frente a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales en relación con el suelo en toda España del artículo 1 de la nueva Ley del Suelo. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 164/2001, de 11 de julio (fundamento jurídico 7º) no encontró vicio de inconstitucionalidad en la redacción del artículo 1 de la Ley 6/1998, no deja de serlo igualmente que la dicción del artículo homónimo del nuevo texto legal se compadece mejor con el tenor literal del artículo 149.1.1ª, tal cual se puede apreciar del mero contraste de los preceptos en cuestión. 7. En cualquier caso, regresando al aspecto material del artículo ahora observado, es importante destacar una vez más la trascendencia de la variación que la nueva Ley propone: es la regulación de los derechos y deberes constitucionales de to-





Que analizó la constitucionalidad de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones ante los recursos deducidos contra la misma por el Parlamento de Navarra, ochenta y cuatro Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida y Mixto y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, y que estableció la adecuación a la Norma Fundamental de la citada Ley, con excepción de tres preceptos (16.1, 38 y Disposición Final Única en sus referencias a tales artículos). Parte de los recurrentes así lo estimaban por considerar que en el artículo 149.1 de la Constitución no se contiene expresamente ningún título competencial que consista, precisamente, en la regulación del “contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social”.


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dos, de los ciudadanos, respecto del suelo propiamente —y no del derecho de propiedad— el punto de partida del legislador del Estado. En esta línea, ya desde la propia Exposición de Motivos la Ley rechaza atribuir e identificar con la propiedad del suelo el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividad de la urbanización como tradicionalmente venía ocurriendo, al considerar simplista (apartado I de la Exposición de Motivos) tal identificación. 8. Así las cosas, el legislador del Estado se plantea ahora una aproximación a la cuestión que nos ocupa no sólo desde el derecho de propiedad —que reconoce, lógicamente y como no puede ser de otra manera, como relevante en sí mismo pero no como piedra angular, tal cual ha venido ocurriendo hasta el momento—, sino desde otros derechos constitucionales a los que otorga una importancia que trasciende al mero derecho de propiedad. Estos derechos constitucionales se citan expresamente en la Exposición de Motivos (apartado I) y son el de participación ciudadana en la cuestión pública (artículo 9.2 de la Constitución), el de libre empresa (artículo 38), el de un medio ambiente adecuado (artículo 45) y, sobre todo, el de una vivienda digna y adecuada (artículo 47). 9. Todo lo cual lleva a examinar el suelo y su transformación desde un punto de vista mucho más amplio y ambicioso —dentro del ámbito competencial estatal—, que es la ciudad y sus habitantes y usuarios, los ciudadanos en definitiva. Estos



A este respecto, hay que destacar que este giro copernicano respecto de la tradición urbanística en nuestro país entronca con una nueva concepción de la forma de la transformación del suelo —y, más en concreto, de los agentes responsables de la misma— recogida en las leyes urbanísticas que han ido aprobando la abrumadora mayoría de los legisladores autonómicos siguiendo, con mayor o menor puridad, el modelo definido por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística a la que más tarde se hará referencia con mayor extensión.


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últimos, por los motivos dados en la Ley, son sus protagonistas principales —no los propietarios de suelo— y, sobre tal base, para ellos se fija un régimen jurídico completo de derechos y deberes, configurándose el denominado estatuto de la ciudadanía, novedad remarcable de la Ley. En este sentido, el apartado III de la Exposición de Motivos señala: “[…] el [estatuto] de la ciudadanía general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.”

En la medida en que el foco del legislador se dirige a la ciudad y a los ciudadanos, la Ley subraya desde su preámbulo que la urbanización —la transformación del suelo rústico en suelo dotado de los servicios necesarios para el desarrollo de la vida en condiciones dignas— es un servicio público, pero también una actividad económica de interés general cuya iniciativa puede corresponder a la Administración o a los agentes privados. En este último caso, la Ley, como ya se ha expuesto, no establece ningún derecho preferencial a favor de los propietarios de suelo (o de particular concreto alguno), sino que, sobre la base de la libertad de empresa, tal iniciativa ha de someterse a pública competencia. 10. Resumiendo, nos encontramos ante una innovación legislativa estatal de calado en materia de suelo que incide tanto en las cuestiones descritas hasta el momento como en relación con la clasificación del suelo (que no se contempla desde la Ley en su concepción tradicional por responder a conceptos urbanísticos —urbano, urbanizable y no urbanizable— para centrarse en su situación concreta: rural o urbana) y su valoración (optándose seriamente por la no consideración de expectativas generadas por la acción de las Administraciones públicas fren-


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título preliminar

te a la legislación precedente), cuestiones todas ellas que serán analizadas y consideradas en la presente obra. 11. Para finalizar, se ha de añadir que, en su inciso segundo, el precepto examinado de la nueva Ley determina como objeto adicional de la misma el establecimiento de las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia. Por sí mismo, ello constituye otra novedad de corte formal que incluye este artículo 1 a diferencia de sus antecesoras que, además del contenido básico del derecho de propiedad del suelo, se ocupaban igualmente de estas otras cuestiones adicionales (valoración, expropiación, responsabilidad patrimonial) que no se mencionaban en el correspondiente precepto inicial; circunstancia que se criticó por parte de la doctrina científica. Por el contrario, la nueva Ley sí establece esta mención, lo que parece más apropiado desde el punto de vista sistemático.

Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible 1. Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las leyes.



Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (Ley 6/1998, de 13 de abril), Francisco Javier Enériz Olaechea et alia. Ed. Aranzadi (págs 72 y 73).


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2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular: a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje. b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario para atender las necesidades de transformación urbanística. c) Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social. La persecución de estos fines se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística. 3. Los poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en los artículos siguientes sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.

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