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LAS NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ISAAC MARTÍN DELGADO Profesor Contratado-Doctor en Derecho Administrativo Universidad de Castilla-La Mancha

Valencia, 2009


Copyright ® 2009 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

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A quienes llamo “mis maestros” en Adminitración electrónica


ÍNDICE PRESENTACIÓN................................................................................

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Capítulo I ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. PLANTEAMIENTO ...................................................................

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II. UNA EVIDENCIA: A VINO NUEVO, ODRES NUEVOS.....

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III. UNA EXIGENCIA: CAMBIAR EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN PARA ADMINISTRAR MEJOR .....................................................................

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IV. EL RETO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA: ADMINISTRAR PARA —TODOS— LOS CIUDADANOS Y CON LOS CIUDADANOS ........................................................

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V. CONCLUSIÓN ...........................................................................

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Capítulo II EL CONCEPTO DE NOTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA ELECTRÓNICA I. UN ASPECTO SUSTANCIAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: LAS NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS............................................................................................... II. NOTIFICACIÓN CONVENCIONAL VS. NOTIFICACIÓN TELEMÁTICA: LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA NOTIFICACIÓN .............................................................................. A) Consideraciones generales ............................................... a) Las notificaciones administrativas: presunciones y ficciones ....................................................................................... b) Ventajas e inconvenientes de las notificaciones electrónicas ....................................................................................... B) La notificación electrónica: definición y requisitos generales ...............................................................................

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ÍNDICE

III. EL MARCO GENERAL: PRINCIPIOS Y DERECHOS ....... A) Elección de este medio de notificación: ¿derecho del administrado y obligación de la administración? ...... a) Planteamiento del problema .............................................. b) La obligación de la Administración de disponer de medios telemáticos .................................................................. c) El derecho a la elección del medio de notificación ............ B) La obligación del administrado de recibir notificaciones por medios electrónicos .............................................

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Capítulo III EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS

I. CONSIDERACIONES GENERALES ..................................... II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS....................................................................... A) Lugar de la notificación .................................................... a) La ampliación de las formas de notificación electrónica ................................................................................... b) Los diferentes sistemas de notificación electrónica ........... B) Tiempo de la notificación.................................................. C) Notificación infructuosa y publicidad edictal electrónica ......................................................................................... D) Rechazo de la notificación ................................................ E) Constancia de la práctica de la notificación ................ F) La notificación electrónica por comparecencia .......... III. LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE NOTIFICACIONES TELEMÁTICAS................................................................. A) Notas generales: la mediación de un tercero ............... B) Correos como tercera parte confiable en las notificaciones electrónicas ............................................................. C) El servicio de notificaciones telemáticas seguras....... a) Definición del servicio ........................................................ b) Las práctica de las notificaciones electrónicas en el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Administraciones Públicas y la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos ....................................................................................

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ÍNDICE

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Capítulo IV NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. EL CARÁCTER BÁSICO DE LA LAE Y SUS CONSECUENCIAS EN RELACIÓN CON LAS NOTIFICACIONES TELEMÁTICAS.......................................................................... A) Consideraciones generales ............................................... B) La regulación de algunas comunidades autónomas .. a) Galicia ................................................................................ b) Cataluña............................................................................. c) Madrid................................................................................ d) Comunidad Valenciana ..................................................... e) Andalucía ........................................................................... f) Extremadura ...................................................................... g) Cantabria ........................................................................... h) Aragón ................................................................................ i) Baleares .............................................................................. j) País Vasco ........................................................................... k) Navarra .............................................................................. l) Canarias .............................................................................

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II. CONCLUSIONES SOBRE LA RELACIÓN LAE-REGULACIÓN AUTONÓMICA ...............................................................

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A MODO DE RECAPITULACIÓN...................................................

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BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

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PRESENTACIÓN El presente estudio sobre las notificaciones administrativas electrónicas tiene su origen en la concesión, en febrero de 2005, de una ayuda a la investigación por parte de las Cortes de Castilla-La Mancha. La reforma de la Ley 30/1992 en el año 2001 había comenzado a desarrollarse reglamentariamente y a tener aplicación práctica en las distintas Administraciones españolas y el tema resultaba novedoso y atractivo. Se trataba de analizar una cuestión clásica de Derecho Administrativo —las notificaciones en el marco del procedimiento administrativo—, pero desde la óptica de las nuevas tecnologías. Desde el inicio de la investigación hasta su conclusión han transcurrido cuatro años. Durante todo este tiempo, se han ido dictando nuevas normas; la más relevante de ellas, sin duda alguna (y no sólo para el procedimiento administrativo, sino para el Derecho Administrativo en general), es la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Asimismo, se han ido publicando diversos trabajos doctrinales. Falta todavía la aplicación jurisprudencial. Las conclusiones que se ofrecen en este trabajo son continuación de otras investigaciones. La LAE ha abierto nuevos horizontes y planteado nuevas dudas: bajo la apariencia de reiteración del régimen normativo anterior, ha introducido novedades que cambian el sistema en muchos de sus extremos. En esta obra, partiendo de una serie de reflexiones personales sobre la incidencia de la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones Públicas —centradas principalmente en el procedimiento administrativo—, se analiza el concepto y el régimen jurídico de las notificaciones administrativas practicadas por medios electrónicos y se ponen de manifiesto su sentido y alcance, evidenciando los problemas que plantea la normativa y ofreciendo soluciones. Todo ello ha sido posible gracias a la mencionada ayuda concedida por las Cortes de Castilla-La Mancha en el marco de su Convenio de colaboración con la Universidad de Castilla-La Mancha. A la Comisión que tuvo a bien seleccionarme como beneficiario y a las dos


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instituciones les estoy enormemente agradecido por haberme dado la oportunidad de introducirme en profundidad en el mundo de la Administración electrónica, en el que llevo todo este tiempo y del que difícilmente voy a salir. Hay mucho por descubrir, reflexionar, repensar y escribir. Asimismo, me han animado a concluirlo (aunque ellos no lo saben) algunos compañeros que llevan años trabajando sobre Administración electrónica: especialmente, Julián Valero Torrijos, Eduardo Gamero Casado y Lorenzo Cotino Hueso. Con sus invitaciones a compartir publicaciones y a participar en Congresos y Jornadas sobre la materia, a través de las innumerables charlas sobre la misma y, principalmente, mediante las comidas, cenas, cafés y cervezas que hemos tomado juntos con ocasión de tales encuentros, me han servido de modelo y de estímulo. Ellos (junto con otros pocos pioneros) han sabido descubrir la importancia de la materia y crear las condiciones necesarias para que los mundos del Derecho Público y de la Universidad dejen de existir como realidades inconexas y comiencen a unirse con ocasión de la implantación de las nuevas tecnologías en la Administración Pública, terreno vedado hasta hace no demasiado a la empresa privada, a tecnólogos o, como mucho, a profesores de Derecho informático. A todos ellos, a “mis maestros” en Administración electrónica, siendo consciente de que es poca cosa, les dedico este libro.


Capítulo I

ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I. PLANTEAMIENTO Dos de las características más destacadas del Derecho Administrativo son la velocidad y la continuidad con que se transforma1. Normalmente, las transformaciones sufridas por el Derecho Administrativo son manifestación de cambios de otro tipo: jurídicos, económicos, políticos, sociales. Sin embargo, la transformación a que se está enfrentando el Derecho Administrativo del s. XXI es más amplia, porque su causa abarca a todos ellos: es la revolución tecnológica. Todo lo que a continuación se expresa no es sino una visión subjetiva2, esto es, el conjunto de una serie de reflexiones personales a propósito de la que, creo, va a ser la reforma más importante a que se tiene que enfrentar el Derecho Administrativo de nuestra era. No se me escapa que son muchos más los grandes retos del Derecho Administrativo: especialmente, globalización, autorregulación, europeización. Sin embargo, mi reflexión es más modesta y, lejos de abarcar la reforma del Derecho Administrativo general3, me centraré a una de las principales reformas en marcha. La razón es sencilla:

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Las palabras son de S. CASSESE, La globalización jurídica, Marcial PonsINAP, Madrid, 2006, pág. 188 (traducción de Lo spazio giuridico globale realizada por L. ORTEGA, I. MARTÍN DELGADO e I. GALLEGO CÓRCOLES). Afirma el profesor CASSESE que debe dotarse de historicidad a la propia idea de transformación del Derecho Administrativo, de tal forma que “una argumentación sobre las transformaciones no debe ser presentada en términos objetivos, sino que debe estar siempre acompañada de un análisis del modo en el que las transformaciones se han individualizado, juzgado y valorado”, La globalización jurídica, op. cit., pág. 178. Sobre la reforma del Derecho Administrativo General, vid. E. SCHMIDTASSMANN, “El Derecho Administrativo General desde una perspectiva europea”, Justicia Administrativa, nº 13, 2001, págs. 5 y ss.; y, más ampliamente, su monografía, La teoría del Derecho Administrativo como sistema, Marcial Pons, Madrid, 2003.


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creo que, desde el momento en que la revolución tecnológica afecta a las formas y modos de la Administración, influenciará sobre estos otros retos. Además, a diferencia de lo que está ocurriendo con otras transformaciones, las provocadas por las nuevas tecnologías pueden implicar una reforma general del sistema, quizás paulatinamente, pero seguramente global, afectando ampliamente, incluso, a alguno de estos otros grandes retos4. “Hablar hoy de Administración Pública es hablar necesariamente de administración electrónica”. En estas palabras de la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas por la que se aprueba la imagen promocional de las actividades de administración electrónica y se establecen criterios para su utilización (Orden APU/959/2003, de 11 de abril), se resume perfectamente la idea que se quiere transmitir en este primer Capítulo: la aparición de nuevas tecnologías ha dado lugar a una revolución tecnológica de indudables consecuencias en el ámbito económico y social que terminará afectando sustancialmente —ya lo está haciendo, de hecho— a la Administración5 y, con ello, a la propia forma de entender algunas de las instituciones más importantes del Derecho Administrativo, principalmente al procedimiento administrativo. Efectivamente, la revolución tecnológica ha tenido su eco en el ámbito de lo público y, en concreto, en el ámbito de la Administración. Lo tuvo hace unos años ad intra, cuanto comenzaron a utilizarse medios informáticos y electrónicos para la realización de las distintas gestiones que llevan a cabo las unidades administrativas

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Por ejemplo, las nuevas tecnologías ofrecen a la sociedad nuevas posibilidades para la autorregulación; la progresiva construcción de un Derecho Administrativo Europeo, que implica una colaboración estrecha entre Administración comunitaria y Administraciones nacionales, puede verse favorecida con la implantación de las nuevas tecnologías; y, por supuesto, es claro que las nuevas tecnologías fomentan la globalización. Por pura lógica, pues, como señala A. PALOMAR OLMEDA, “la Administración de nuestros días no puede mantenerse en un proceso prestador de servicios que por su inadecuación con los tiempos y, por tanto, por su desconexión con el ámbito social en el que se inserta obligue a los ciudadanos a relacionarse con ella en forma diferente a como lo hacen con el resto de operadores sociales”, “Un paso más en la aplicación de la tecnología en el procedimiento administrativo: hacia un procedimiento administrativo común de base tecnológica”, Revista Aranzadi de Derecho y Nuevas Tecnologías, nº 3, 2003, pág. 91.


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(ordenadores, faxes, programas, etc.)6 y, más recientemente, lo está teniendo también ad extra, esto es, en las relaciones de los distintos órganos administrativos con los ciudadanos7. Hasta tal punto es así que puede hablarse ya de Administración electrónica, que se define como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las administraciones públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas8.

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Vid. a este propósito V. FROSINI, “Informática y Administración Pública”, RAP, nº 105, 1984, pág. 447 y s., que estudia la automatización administrativa como “la toma en posesión, por parte de la Administración pública misma, de los métodos y de los instrumentos de la tecnología informática actual en vista de una aplicación en la Administración pública” (la cita se encuentra en pág. 449). En este sentido, L. ORTEGA ÁLVAREZ mantiene que “[l]a regulación de las telecomunicaciones, como hecho jurídico, nos hace percibir un cambio manifiesto que va a afectar de forma significativa a las relaciones tradicionales Administración-ciudadano, así como a los servicios que los ciudadanos van a poder disfrutar en aras a un mejor desarrollo personal en una sociedad democrática y plural”, en el Prólogo a la obra colectiva coordinada por J. PUNZÓN MORALEDA, Administraciones Públicas y Nuevas Tecnologías, Lex Nova, Valladolid, 2005, pág. 7. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa, COM (2003) 567 final, pág. 7. En un sentido muy similar, aunque más restrictivo en cuanto al alcance de la definición, la OCDE define la administración electrónica como “el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y particularmente Internet, como una herramienta estratégica para lograr una mejor Administración Pública”, La administración electrónica, un imperativo. Estudios de la OCDE sobre administración electrónica, pág. 1 (el informe está disponible en www.oecd.org/bookshop. Última fecha de consulta: 19/9/2007). Esta definición fue la asumida en nuestro país por el Plan de Choque para el Impulso de la Administración Electrónica en España, Ministerio de Administraciones Públicas y Ministerio de Ciencia y Tecnología, 8 de Mayo de 2003, pág. 4 (en adelante, se hará mención al mismo como Plan de Choque, simplemente). Sobre el concepto y, en general, el origen de la Administración electrónica, vid. MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, “Administración electrónica: origen, definición institucional y contexto actual”, en Revista Aranzadi de Derecho y Nuevas Tecnologías, nº 14, 2007, págs. 79 a 100.


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Esta definición da muestra de dos circunstancias que son precisamente las que quieren ser destacadas en este momento. De un lado, permite intuir el alcance de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC): su implantación en la Administración lo abarca todo, desde la organización administrativa hasta los derechos de los ciudadanos, desde la constitución de los órganos colegiados9 hasta la notificación de las resoluciones10, desde el medioambiente hasta los contratos administrativos11. En segundo lugar, suponen un cambio no tanto en el fondo como en las formas: se trata de usar las TIC para mejorar la administración, como función, y la Administración, como organización pública y persona jurídica. Y, si esto es así, es decir, si cambia la forma de organizarse y la forma de actuar de la Administración, cambia toda ella.

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Vid. A. CERRILLO I MARTÍNEZ, Órganos Colegiados Electrónicos. El uso de las TIC en el funcionamiento de los órganos administrativo colegiados, Aranzadi, Cizu Menor, 2006. E. GAMERO CASADO, Notificaciones telemáticas y otros medios de notificación administrativa en el procedimiento administrativo común, Bosch, Barcelona, 2005. El sector de la contratación pública es el más desarrollado desde la perspectiva de la implantación de nuevas tecnologías, en virtud de la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, suministros y servicios. De ella se hace eco en nuestro país la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que permite el empleo de medios electrónicos en la publicidad de las licitaciones, en la presentación de ofertas y en la adjudicación de los contratos. Resulta preciso destacar que la regulación de la aplicación de las nuevas tecnologías en el procedimiento de licitación no se hace de forma separada, sino integrada en los distintos trámites, lo cual da muestra de lo que, a mi entender, debe ser el modelo de regulación de la Administración electrónica. Para un estudio de la contratación electrónica, vid. los trabajos de I. GALLEGO CÓRCOLES, “Contratación pública electrónica”, Administraciones Públicas y Nuevas Tecnologías, op. cit., págs. 219 y ss.; J. PUNZÓN MORALEDA y F. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, “El uso de las nuevas tecnologías en la Administración Pública: la contratación pública electrónica prevista en la Directiva 2004/18/CE”, REDETI, nº 24, 2005, págs. 63 y ss.; y J.M. GIMENO FELIÙ, La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española. La necesaria adopción de un ley de contratos públicos y propuesta de reforma, Civitas, Madrid, 2006 (especialmente, págs. 228 y ss.).


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El problema que de ello se deriva no está tanto en el cambio en sí cuanto en el hecho de que la lenta12 pero progresiva implantación de las nuevas tecnologías en la Administración ha comenzado a tener lugar sin ir acompañada de una reflexión general sobre la cuestión que, por definición, debería ser previa13. “Frente a estas realidades, no ancladas en un futurismo imaginativo, el jurista no puede permanecer ausente o limitarse a ignorarlas”14. La aplicación de las nuevas tecnologías al Derecho Administrativo plantea dos retos: un reto tecnológico y un reto jurídico. El reto tecnológico consiste en crear programas y sistemas que se adecuen a las exigencias constitucionales, legales y, en general, normativas que caracterizan al Derecho Administrativo, ámbito en el que van a 12

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La explicación de esta lentitud se encuentra en que se trata de un proceso que inicia la Administración inducida por la sociedad civil, y no generado por ella misma. Una excepción a esta afirmación puede encontrarse en el artículo escrito por J. BARNÉS, publicado con el título “Una reflexión introductoria sobre el Derecho Administrativo y la Administración Pública en la Sociedad de la Información y del Conocimiento” en la Revista Andaluza de Administración Pública, nº 40, 2000, pág. 25 y ss. En él expone los principales —y variados— retos a que debe enfrentarse la Administración en el seno de la sociedad de la información siguiendo a la doctrina alemana y con cita de numerosa doctrina norteamericana. También constituye una excepción la primera parte del trabajo de J.L. PIÑAR MAÑAS, “Revolución tecnológica y nueva Administración. Revolución tecnológica, Derecho Administrativo y Administración Pública. Notas provisionales para una reflexión”, en AA.VV., Actas del I Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Aranzadi, Cizur Menor, 2007, págs. 51 a 65, en las que plantea en términos generales la cuestión relativa a la reforma del Derecho Administrativo como consecuencia de la implantación de las TIC. Un completo análisis del camino seguido por la normativa en la implantación de la Administración electrónica puede verse en GÓMEZ PUENTE, M: “La Administración electrónica”, en AA. VV. Actas del I Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Aranzadi, Cizur Menor, 2007, págs. 93 y ss. La expresión es de J.L. VILLAR PALASÍ, y fue escrita en…. ¡1978!, seguida de las siguientes palabras: “en este momento no se trata de problema de futurismo, sino de problemática ya actualmente en utilización y con una perspectiva de ampliación enorme”, “Aspectos jurídicos y políticos de la Telemática”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 19, 1978, pág. 501. En este artículo, además, señala ya alguno de los riesgos que pueden derivarse de las nuevas tecnologías, centrándolos en la pérdida de libertades esenciales (en pág. 502).


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ser aplicados; el reto jurídico consiste en establecer tales exigencias (adaptar en algunos casos, crear en otros) en el marco de las nuevas tecnologías y en determinar el régimen jurídico de su aplicación. La validez de esta afirmación se comprueba claramente en relación con el procedimiento administrativo: se deben crear programas y sistemas informáticos y técnicos que sean capaces de permitir una tramitación telemática del procedimiento con respeto de las garantías mínimas que éste debe cumplir por definición (audiencia de los interesados, imparcialidad de los órganos intervinientes, transparencia, gratuidad, etc.) y, al mismo tiempo, se debe concretar el régimen jurídico del procedimiento administrativo electrónico, ponderando siempre entre las ventajas que aporta y los inconvenientes que puede generar —esto es, entre la celeridad de la gestión de los trámites administrativos15 y los perjuicios para la garantía de los derechos e intereses de los administrados16—, con el fin de “agilizar el proceso administrativo sin perder las necesarias garantías”17. Ello es así porque el fin que debe ser perseguido no es el uso de la tecnología en la Administración Pública, sino su utilización, como medio, para la mejora de la eficacia y de la eficiencia en las relaciones entre Administración y administrado18 en el marco de la satisfacción del

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Celeridad que se deriva del principio de eficacia de la actuación administrativa, consagrado en el art. 103 CE y concretado en el art. 75 de la Ley 30/92. En palabras de BAUZÁ MARTORELL, “deberá combinar sabiamente el régimen jurídico general del procedimiento administrativo, junto con los requisitos específicos del procedimiento sectorial y los propios de las comunicaciones electrónicas”, Procedimiento administrativo electrónico, Comares, Granada, 2002, pág. 23. Son palabras recogidas en el documento Análisis y propuestas para la modernización de la Administración Pública (pág. 16), elaborado por la Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Información de la Administración del Estado (ASTIC) como aportación al trabajo desarrollado en este ámbito desde el Ministerio de Administraciones Públicas. El documento puede consultarse en http://www.astic.es/nr/astic/Boletic-todos/Boletic29/separata/astic-AP-AE.pdf Última fecha de consulta: 22/9/2007. Así lo indica el Plan de Choque, op. cit., pág. 7, y el documento de la ASTIC sobre Análisis y propuestas para la modernización de la Administración Pública, op. cit., pág. 32. En el mismo sentido, la Comunicación de la Comisión sobre El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa, op. cit., pág. 7, señala que la administración electrónica es un factor que ha-


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interés general. No se trata, pues, de informatizar el procedimiento administrativo tal y como está previsto actualmente, sino de replantearlo, partiendo de una concepción distinta19. La clave está en que estas afirmaciones que acabo de hacer a modo de ejemplo con relación al procedimiento administrativo tienen un alcance más amplio, puesto que pueden —y deben— comenzar a hacerse para el Derecho Administrativo, en general: el futuro de esta disciplina pasa necesariamente por una regulación uniforme y completa de la Administración electrónica en su conjunto20. Hasta el momento hemos contado simplemente con regulaciones particulares (cada Administración establece las normas de sus propios procedimientos) y sectoriales (la normación ha venido siendo realizada por

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ce posible una administración mejor y más eficiente, mejora la elaboración y aplicación de las políticas públicas y ayuda al sector público a hacer frente al difícil problema de prestar más y mejores servicios con menos recursos. Así lo prueban los datos. Baste simplemente indicar que la contratación y facturación electrónicas podrían generar un ahorro del 5% en los costes totales de la contratación y reducir en un 10% los costes de transacción (datos ofrecidos en la Comunicación de la Comisión sobre el Plan de acción sobre administración electrónica i2010: Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos, COM (2006) 173 final, pág. 8). Para una perspectiva general sobre el procedimiento administrativo electrónico, puede verse BAUZÁ MARTOREL, Procedimiento administrativo electrónico, Comares, Granada, 2002; M. TINTÓ GIMBERNAT, Administración electrónica y ciberprocedimiento, Quaderns Obsei, Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, 2006; J. OCHOA MONZÓ, “Hacia la ciberadministración y el ciberprocedimiento?”, en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tomo I, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pág. 151 y ss.; y, más recientemente, A. PALOMAR OLMEDA, La actividad administrativa efectuada por medios electrónicos. A propósito de la Ley de Acceso Electrónico a las Administraciones Públicas, Thomson-Aranzadi, Cizu Menor, 2007. Es más, es necesario volver a concebir la propia Administración en relación con las nuevas tecnologías. Muy expresivo al respecto es ARENA, quien afirma que “[s]i se quiere que esta nueva forma de administración (se refiere al e-Government) pueda producir todos sus efectos es necesario ser conscientes de que su consagración plena implica afrontar algunos de los problemas de fondo, teóricos y prácticos, que afectan a las relaciones entre Administraciones Públicas y ciudadanos”, para concluir que “[p]ara materializar todas las notables potencialidades del e-Government es necesaria, por lo tanto, una visión de conjunto de la Administración”, “E-Government y nuevos modelos de Administración”, Revista de Administración Pública, n. 163, 2004, págs. 413 y 414.


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normas tan dispares como una Ley de Acompañamiento a los Presupuestos, un Real Decreto o una Orden Ministerial21). Es precisa, por tanto, una regulación general del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común que vaya teniendo paulatinamente su concreto desarrollo en cada sector del Derecho Administrativo (función pública, órganos de las distintas Administraciones territoriales, actividad administrativa, pero también contratación pública, urbanismo, medioambiente, etc.); que sea fruto de un diálogo con los sectores implicados —Administración, técnicos y juristas—; que plantee como exigencia de las Administraciones Públicas la aplicación de las nuevas tecnologías a su actuación; y que regule la misma de conformidad con las garantías que toda actuación administrativa debe respetar. Y, junto con esa regulación general, se precisa una buena publicidad de la misma de cara a los ciudadanos, como única forma de hacer posible su utilización efectiva. Así pues, “[m]ás que estar presentes en la red, el reto para los Gobiernos y Administraciones en los próximos años será trabajar en red”22, con todo lo que ello significa para la Administración, el ciudadano y el propio Derecho Administrativo. En definitiva, siendo consciente de que el fenómeno de la revolución tecnológica y la sociedad de la información es ciertamente amplio en cuanto a sus efectos sobre el Estado, el sistema jurídico, los derechos fundamentales, las relaciones con la sociedad y otros

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Además, como señalan AGIRREAZKUENAGA y CHINCHILLA, la mayor parte de los preceptos son de carácter programático, pues carecen de virtualidad jurídica si no son debidamente desarrollados por normas posteriores, “El uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el ámbito de las Administraciones Públicas”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 109, 2001, págs. 37 y 38. RAMILO ARAUJO, “Gobierno electrónico en la práctica: experiencias de interés en la CAPV”, Revista Vasca de Administración Pública, n. 67, 2003, pág. 351. Algo que parece comenzar a ser una realidad, aunque aún esté muy lejos del ideal de Administración electrónica, si se toman en consideración los datos que indican que España es el sexto país europeo que mejores servicios públicos ofrece a ciudadanos y empresas a través de la red. Son los datos alcanzados en un estudio encargado por la Comisión Europea a la Consultora Cap Gemini Ernst & Young. España destaca como pionera en la presentación de declaraciones y pago telemático de impuestos. De ello informa el Plan de Choque, op. cit., pág. 16.


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muchos23, considero que la evolución en el futuro del Derecho Administrativo pasa por la implantación de las nuevas tecnologías en la Administración Pública, hasta el punto de que conducirán —deben conducir ya— a reconsiderar uno y otro concepto24, si bien sin cambiar los principios fundantes del Derecho Administrativo. En definitiva (y permítaseme decirlo así), la reforma del Derecho Administrativo pasa por la fórmula “hacia un mejor 103, para evitar el uso del 106 CE”. Entiéndase bien: sin perjuicio de la centralidad del control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa, y una vez consagrada la normalidad del mismo25, el énfasis debe ponerse en la eficacia de la actividad de la Administración. Y es precisamente en relación con este fin primordial de la disciplina donde las TIC pueden actuar. Las nuevas tecnologías no cambiarán el papel fundamental —o los papeles fundamentales— que debe desempeñar el Derecho Administrativo de nuestro siglo, pero son un instrumento, probablemente “el” instrumento, que puede ayudar a conseguir alcanzar los fines de esta disciplina26.

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En este sentido, J. BARNÉS, “Una reflexión introductoria sobre el Derecho Administrativo y la Administración Pública en la Sociedad de la Información y del Conocimiento”, op. cit., pág. 28. Así lo entiende J.L. PIÑAR MAÑAS (quizás quien más ha insistido hasta el momento en la necesidad de realizar una reflexión de conjunto sobre la cuestión), al afirmar que “la revolución de las tecnologías de la información y del conocimiento va a condicionar la evolución inmediata del Derecho Administrativo y de la Administración Pública”, en “Revolución tecnológica y nueva Administración. Revolución tecnológica, Derecho Administrativo y Administración Pública…”, op. cit., pág. 51. En la normativa española puede detectarse un cambio en este sentido. En los últimos años se ha pasado de hablar de órganos en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, normalmente dependientes del Ministerio de Ciencia y Tecnología (en el último Gobierno de José María Aznar), a órganos de la Administración electrónica (en el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero), vinculados al Ministerio de Administraciones Públicas. Vid. el Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo. Aunque, evidentemente, se debe seguir avanzando en el control jurisdiccional de la Administración Pública, superando los obstáculos que existen aún hoy en día para un ejercicio pleno del mismo, puede afirmarse que se ha “normalizado” ese control. Vid. I. MARTÍN DELGADO, Función jurisdiccional y ejecución de sentencias en lo contencioso-administrativo. Hacia un sistema de ejecución objetivo normalizado, Marcial Pons, Madrid, 2005. En este sentido, OCHOA MONZÓ mantiene que “el uso de las TIC tanto en la actividad interna como externa de la Administración puede ser visto a


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