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INTRODUCCIÓN A LAS TEORÍAS DE LA MODERNIDAD Gary S. Schaal Felix Heidenreich DEMOCRACIA PARITARIA Y CUOTAS ELECTORALES Bernabé Aldeguer Cerdá

ciencia política La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.

CRISIS, DERECHOS SOCIALES E IGUALDAD Alba Nogueira López, Marta Lois González, Isabel Diz Otero (Ed.) DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD EN EL ESTADO AUTONÓMICO Raquel Gallego (Dir.) INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA Ramón Cotarelo EL MAINSTREAMING DE GÉNERO EN ESPAÑA Alba Alonso Álvarez LA FORMACIÓN DE UN GOBIERNO DE COALICIÓN Jordi Matas Dalmases EL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Salvador Parrado LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA Ainhoa Uribe Otalora REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y PARLAMENTARISMO MULTINIVEL Mª Josefa Ridaura Martínez (Ed.) POLÍTICA Y GOBIERNO EN EL ESTADO AUTONÓMICO Jaime Ferri Durá (Dir.)

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PROBLEMAS ACTUALES SOBRE EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Francisco Javier Matia Portilla (Director)

ÚLTIMOS TÍTULOS PUBLICADOS

PROBLEMAS ACTUALES SOBRE EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Francisco Javier Matia Portilla Director

Ignacio Álvarez Rodríguez Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa Juan María Bilbao Ubillos Luis E. Delgado del Rincón Alejandro Luis de Pablo Serrano María Aranzazú Moretón Toquero Miguel Pérez-Moneo María Rosa Ripollés Serrano Ana Ruiz Legazpi Óscar Sánchez Muñoz Sara Sieira Mucientes José Tudela Aranda

GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN PERSPECTIVA COMPARADA Salvador Parrado César Colino José Antonio Olmeda LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADOS UNIDOS Y LA EXPANSIÓN DE LA DEMOCRACIA (1989-2009) Juan Tovar Ruiz

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No resulta exagerado afirmar que los partidos políticos están atravesando hoy en día un delicado momento. Pese a ser una pieza esencial del Estado representativo, son percibidos por la sociedad como organizaciones cerradas y con una escasa democracia interna. Para recuperar la necesaria confianza ciudadana en los partidos y el protagonismo social que deben tener en un Estado democrático de Derecho, es preciso intensificar los controles sobre ellos. Este es el eje principal sobre el que gira el contenido del libro Problemas actuales sobre el control de los partidos políticos. En él participan varios expertos que analizan, entre otros, los siguientes temas: los presupuestos del sistema de controles de los partidos y propuestas de reformas (José Tudela Aranda); el control sobre la organización interna de los partidos (Miguel Pérez-Moneo y Juan María Bilbao Ubillos); el control electoral (Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa y Sara Sieira Mucientes); el control parlamentario (el ordinario y el control del Gobierno en funciones, Ana Ruiz Legazpi y María Rosa Ripollés Serrano); el control jurisdiccional (del que puede derivar su ilegalización y responsabilidad penal, Ignacio Álvarez Rodríguez y Alejandro de Pablo Serrano); o el control económico-financiero (Óscar Sánchez Muñoz y Luis E. Delgado del Rincón). Cierra la obra una reflexión sobre el control social de la actuación de los partidos políticos (María Aránzazu Moretón Toquero).

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PROBLEMAS ACTUALES SOBRE EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

FRANCISCO JAVIER MATIA PORTILLA Director IGNACIO ÁLVAREZ RODRÍGUEZ IGNACIO ASTARLOA HUARTE-MENDICOA JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS LUIS E. DELGADO DEL RINCÓN ALEJANDRO LUIS DE PABLO SERRANO MARÍA ARANZAZÚ MORETÓN TOQUERO MIGUEL PÉREZ-MONEO MARÍA ROSA RIPOLLÉS SERRANO ANA RUIZ LEGAZPI ÓSCAR SÁNCHEZ MUÑOZ SARA SIEIRA MUCIENTES JOSÉ TUDELA ARANDA

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

El presente trabajo se realiza en el marco del Proyecto de Investigación I+D DER2013-40585-P, sobre Crisis de la representación y reforma de los partidos políticos, concedido por la Secretaria de Estado de investigación, desarrollo e innovación del Ministerio de Economía y Competitividad para el trienio 2014-2016

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© Francisco Javier Matia Portilla y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-171-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Abreviaturas AA EE: Asuntos Exteriores AAN: Auto de la Audiencia Nacional Art(s): Artículo(s) ATC: Auto del Tribunal Constitucional ATS: Auto del Tribunal Supremo CE: Constitución Española CEDH: Convenio Europeo de Derechos Humanos CMUE: Comisión Mixta para la Unión Europea CP: Código Penal D/S CD. C: Diario de Sesiones del Congreso de los Diputaciones (Comisión) EIU: Estatutos de Izquierda Unida EPP: Estatutos del Partido Popular EPSOE: Estatutos del Partido Socialista Obrero Español FD: Fundamento de Derecho FFDD: Fundamentos de Derecho FFJJ: Fundamentos Jurídicos FJ: Fundamento Jurídico GRECO: Grupo de Estados contra la Corrupción INE: Instituto Nacional de Estadística IU: Izquierda Unida JEC: Junta Electoral Central LFTCU: Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas LOFPP: Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos LOPJ: Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LOPP: Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos LOREG: Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General LOTCU: Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas LPP: Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos LTAIPBG: Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

OCEX: Órganos de control externo de las Comunidades Autónomas OP. CIT.: Obra citada PNLs: Proposiciones no de Ley PP: Partido Popular

Abreviaturas

PSOE: RCD: RFA: RPP: RS: PCE(r)-GRAPO: SAN: SAP: SSTC: SSTEDH: SSTS: STC: STEDH: STS: TC: TEDH: TS:

Partido Socialista Obrero Español Reglamento del Congreso de los Diputados República Federal de Alemania Registro de Partidos Políticos Reglamento del Senado Partido Comunista de España (reconstituido)-Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia de la Audiencia Provincial Sentencias del Tribunal Constitucional Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencias del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tribunal Supremo

Nota preliminar Podría parecer que el control sobre los partidos políticos es un tema recurrente en nuestra doctrina. Sin embargo, hay datos que llevan a pensar que resulta preciso abordar un nuevo análisis, renovado, de la cuestión, porque existen demandas y transformaciones sociales y jurídicas que así lo aconsejan.

Desde una perspectiva general es necesario combatir una imagen extendida en buena parte de la sociedad de que la clase política es propensa a actuar al margen de la Ley, existiendo en su seno no solo comportamientos individuales censurables en el plano penal (corrupción), sino también tramas organizadas que vehiculan las propias formaciones políticas (financiación ilegal). En relación con ello se critica la impunidad con la que actúan algunos responsables políticos, que casi nunca son condenados y que, cuando lo han sido, se han visto beneficiados por un indulto. Hay, por otra parte, una clara reclamación exigiendo una mayor democracia interna en el seno de los partidos, con la generalización de las primarias y con la previsión de mecanismos eficaces que protejan a los afiliados frente a las élites dirigentes de las formaciones políticas. En los últimos tiempos también ha sido objeto de censura que, tras las elecciones generales de 2015, el Gobierno en funciones se haya negado a someterse al control parlamentario de las Cortes Generales, alegando que no había recibido la confianza política de la actual Cámara baja. Finalmente, y ya en el plano estrictamente jurídico, hemos asistido a la reciente modificación de algunas normas encaminadas a tratar de mejorar el control sobre la actuación de los partidos políticos, que han pasado a estar sometidos a responsabilidad penal.

Es evidente que la situación actual es, en la materia que nos ocupa, muy distinta a la existente hace un lustro. Resulta hoy imposible, en la práctica, que cualquier Gobierno indulte a un cargo político condenado por corrupción. O que se mantenga por mucho tiempo la ausencia de mecanismos que confieran mayor protagonismo e influencia real a los afiliados en las principales decisiones de las formaciones políticas en las que militan. También

Francisco Javier Matia Portilla

resulta preciso reflexionar sobre algunas de las situaciones, jurídicas o fácticas, que acabamos de enunciar. Así, de un lado, deberá plantearse qué cabe esperar de la responsabilidad penal de los partidos políticos. Y de otro, determinar si el Gobierno en funciones está obligado, y en su caso, en qué medida, a someterse al control político ordinario del Congreso y del Senado.

Todas estas cuestiones son, precisamente, las que van a ser examinadas en la presente obra colectiva. Una publicación que se inscribe en el marco del Proyecto de Investigación I+D DER201340585-P, sobre Crisis de la representación y reforma de los partidos políticos, concedido por la Secretaria de Estado de investigación, desarrollo e innovación del Ministerio de Economía y Competitividad para el trienio 2014-2016, que lidera la profesora Paloma Biglino Campos.

El libro se abre con una reflexión general del profesor José Tudela Aranda titulada “El control sobre los partidos políticos. Una aproximación de síntesis sobre el ser y el estar”. Se trata de que aporte su visión personal sobre la problemática estudiada a partir de la lectura de las distintas contribuciones que se incluyen en esta obra. Nos encontramos, pues, a la vez, ante una reflexión personal y ante una evaluación crítica del trabajo ajeno. Por eso resulta razonable que sea pórtico de las restantes aportaciones.

Dos estudios se dedican al papel de los afiliados de los partidos políticos. De un lado, para la selección de los órganos internos de los partidos, contamos con el trabajo de Miguel Pérez-Moneo publicado, gran experto en la materia. De otro, del poder disciplinario que puede afectarles, y del limitado control judicial en este ámbito, se ocupa Juan María Bilbao Ubillos, que no en vano es el autor del estudio más ambicioso sobre la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en nuestro país.

Los estudios posteriores se centran en el control electoral y parlamentario de los partidos políticos. El examen del control electoral ha sido realizado por Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa y Sara Sieira Mucientes, Letrados de las Cortes Generales. En estas páginas se deja traslucir los profundos conocimientos de ambos autores sobre la cuestión, así como la experiencia adquirida por el profesor Astarloa en su paso por el Ministerio del Interior y

Nota preliminar

en la Junta Electoral Central. Por su parte, Ana Ruiz Legazpi se ha ocupado del control parlamentario de los partidos políticos, centrando su mirada en la práctica de la X Legislatura. Finalmente, María Rosa Ripollés Serrano, ha examinado, en particular, el control de esta misma naturaleza sobre el Gobierno en funciones.

Nos hemos beneficiado así de su profundo análisis sobre esta cuestión, realizado tanto como profesora como Letrada de las Cortes Generales, alumbrado por los acontecimientos vividos en la fallida XI Legislatura.

Los dos capítulos siguientes se dedican al control jurisdiccional de los partidos políticos. Mientras que el primero se centra en una cuestión que ha generado un intenso debate doctrinal y jurisprudencial, como es la ilegalización de los partidos políticos, el segundo guarda relación con una problemática mucho más reciente y no exenta de problemas, como es la responsabilidad penal de los partidos políticos. Estas contribuciones han sido escritas por Ignacio Álvarez Rodríguez y Alejandro de Pablo Serrano, respectivamente.

También se dedican sendas aportaciones al control económico de los partidos políticos en España. Mientras que Oscar Sánchez Muñoz examina el control sobre la financiación de los partidos, Luis E. Delgado del Rincón hace lo propio sobre la instauración de un modelo idóneo de control externo de su actividad económicafinanciera por parte del Tribunal de Cuentas.

Finalmente, el último capítulo, firmado por María Aránzazu Moretón Toquero, se centra en el estudio del control social y ciudadano sobre la actuación de los partidos políticos. De esta forma se aborda una construcción poliédrica sobre el control de los partidos políticos, que pasa por la influencia y los derechos de los afiliados, el control electoral, el control parlamentario, el control jurisdiccional, el control económico-financiero y el control social.

Una visión que pretende ser completa y coherente.

Como ya se ha adelantado, esta obra se ha forjado en el seno del Proyecto de Investigación I+D DER2013-40585-P. Sin embargo, es de justicia reseñar que hemos contado para llevarla a cabo con la colaboración de otras entidades y personas que han hecho posible que el trabajo que ahora se presenta alcance un alto grado de excelencia.

Francisco Javier Matia Portilla

En el plano investigador hemos colaborado estrechamente con el Proyecto de investigación estatal I+D DER2015-68160-C3-1-P, sobre Formas de participación política en los sistemas de gobierno multinivel y mejora de la calidad democrática (trienio 2016-2018), lo que nos ha permitido debatir algunas de las materias tratadas en este libro en la Jornada de trabajo celebrada el pasado 27 de mayo en Valladolid. También se ha involucrado en esta tarea el Instituto de Estudios Europeos de la Universidad de Valladolid, que nos acogió en sus instalaciones en la citada Jornada, y la prestigiosa Fundación Manuel Giménez Abad, que es un referente obligado en los estudios relacionados con el mandato representativo y la democracia. Especial mención debemos hacer, finalmente, al Grupo de Investigación Reconocido en Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid que nos ha permitido que estos estudios vean la luz.

Como ya se ha adelantado, hemos contado con el impagable magisterio de algunos expertos que se han prestado a compartir sus conocimientos con nosotros, y enriquecer este libro con algunas magníficas contribuciones. Por eso debemos agradecer sinceramente la presencia en esta obra de Ignacio Astarloa HuarteMendicoa, María Rosa Ripollés Serrano y Sara Sieira Mucientes, Letrados de Cortes Generales. También de los profesores José Tudela Aranda y Miguel Pérez-Moneo. Mientras que el primero de ellos une a la teoría el conocimiento práctico de los partidos políticos por su larga experiencia como Letrado del Parlamento de Aragón, el segundo ha dedicado una magnífica monografía (La selección de candidatos electorales en los partidos. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2012) a la cuestión que trata en esta obra.

Como también se ha indicado, algunas de las aportaciones del presente trabajo colectivo fueron sometidas a debate público en la Jornada que se celebró en el Instituto de Estudios Europeos y en la Facultad de Derecho de Valladolid el pasado 27 de mayo.

Se ordenaron los estudios presentados en torno a tres mesas que fueron moderadas por Ignacio Torres Muro, Edmundo Matia Portilla y Paloma Biglino Campos. Tarea ésta que también debemos agradecer porque sirvió para encauzar y avivar el debate y aportar

Nota preliminar

nuevos puntos de vista a algunos de los autores que firman el presente trabajo. Y también, como no, las palabras de inauguración y clausura que corrieron a cargo de la Directora del Instituto de Estudios Europeos y el Decano de la Facultad de Derecho de Valladolid, los profesores Montserrat de Hoyos Sancho y Juan María Bilbao Ubillos.

No podemos cerrar este apartado de reconocimientos sin recordar al personal administrativo que, desde el Departamento de Derecho Constitucional y el Instituto de Estudios Europeos, contribuyeron a que la Jornada se desarrollara sin incidencias. Aludimos a Pilar Mejías Valencia, de un lado, y a María Dolores Parra Neches y María Teresa Rodríguez Mosquera, de otro, a las que queremos agradecer su permanente disponibilidad y cariño.

Esperemos que todo este esfuerzo compartido sea de tu interés, amable lector, y que sea útil (con eso nos conformamos) para la mejora y revitalización de nuestro modelo democrático, del que los partidos políticos son una pieza esencial.

En Madrid, a catorce de junio de dos mil dieciséis Francisco Javier Matia Portilla

El control sobre los partidos políticos.

Una aproximación de síntesis sobre el ser y el estar José Tudela Aranda

Letrado de las Cortes de Aragón jtudela@cortesaragon.es

1. PRESUPUESTOS CULTURALES E HISTÓRICOS La reflexión sobre el control de los partidos políticos exige una mirada retrospectiva. Exige plantearse la misma cuestión y las mismas preguntas en el contexto de veinte, diez años. Lo exige porque la respuesta a esos interrogantes, es hoy bien diferente de la que se hubiese dado entonces. Más allá, porque sólo así será posible comprender la evolución ideológica sobre este tema. Una evolución que es necesaria tener en consideración para explicar el presente. Y es que al tratar este tema, lo primero en lo que se puede, y se debe, reparar, es que nuestra perspectiva, ha cambiado notablemente en poco tiempo. Creo que no es exagerado decir que la premisa en esos años era muy diferente ¿Control sobre los partidos? La primera reacción era inevitablemente cautelosa. Los partidos, se decía, son la esencia de la democracia. Controlar a los partidos, según esa lógica, sería reflejo de un autoritarismo atávico. Los partidos eran esencialmente buenos porque encarnaban la democracia. Una presunción de bondad que desde el reconocimiento de las cualidades de su existencia, se extendía a sus actividades, fuesen las que fuesen. El control debía limitarse a aspectos muy concretos, y siempre con presunción de levedad1.

1

Desde luego, en la doctrina se realizaron algunos análisis sobre ese posible control. Véase, por todos, BLANCO VALDÉS, ROBERTO: Los partidos políticos.

José Tudela Aranda

No creo que se trate de una afirmación exagerada. No lo ha sido, desde luego, durante mucho tiempo. Hoy se mira a los partidos de forma desafecta o, directamente, crítica. Se les observa y se repara en su historial más negro. Un historial que provoca que se lleguen a olvidar no sólo méritos, sino, también, su indudable necesidad. O, al menos, su inexorable vínculo con la democracia.

Por ello, es normal que en los últimos años se haya extendido una corriente en la academia y en la opinión pública, buscando no sólo extremar los instrumentos de control sobre los partidos. Más allá, se extiende la idea de que, lejos de regirse por criterios de autonomía y libertad de organización propios de cualquier asociación privada, deben estar sometidos a una exhaustiva regulación que asegure los fundamentos de su posición jurídico constitucional.

Esta evolución, y la premisa de la que trae causa, requeriría de una parada detenida en los presupuestos culturales de la democracia española. Se trata de un tema fundamental que creo insuficientemente estudiado. Las conclusiones que pudiesen obtenerse, facilitarían en buena medida el análisis del presente y la determinación de posibles soluciones. Por razones obvias, no hay lugar en estas páginas para extenderse en esta cuestión con el rigor necesario. Pero, al menos, me parece preciso destacar la fuerza que un principio democrático, primitivamente concebido, ha desplegado en nuestro País desde los inicios mismos de nuestra reciente etapa constitucional. Se trata de algo perfectamente comprensible. Frente a la prédica oscura y autoritaria del franquismo, el principio democrático se erguía en la nueva España como el símbolo, principio y norma que todo lo podía. No sólo en la política. Sus efectos se podían, y se pueden, rastrear en todos los ámbitos de la vida social. Desde la familia a la universidad. Desde la decisión sobre las vacaciones familiares hasta la concesión de un doctorado honoris causa. Desde las democráticas tertulias hasta la erosión del mérito

Tecnos, Madrid, 1990, pp. 161-190. Lo que es evidente es que el diseño político constitucional de 1978, se realizó sobre la idea de que una democracia moderna es, necesariamente, un Estado de partidos. La idea kelseniana se interiorizó con una lógica amplitud (GARCÍA PELAYO, MANUEL: El Estado de partidos, Alianza, Madrid, 1990).

El control sobre los partidos políticos

como criterio en la función pública. Dos rasgos se anudan a este principio para hacerlo comprensible en su ver más critico. Por una parte, una errónea concepción del igualitarismo; por otra, una débil concepción de las instituciones y, en particular, del Estado de derecho. Ambas premisas explican en buena parte la fuerza de un principio que, en su versión más contemporánea, nos ha regalado la patología del derecho a decidir. Pero esa es otra cuestión.

Esta digresión tiene sentido porque los partidos políticos, como se ha dicho, encarnaron como nadie el principio democrático. La consecuencia era inevitable. Los partidos debían devenir todopoderosos. Todopoderosos en un doble sentido. Por una parte, como encarnación de la democracia. Desde la comentada debilidad del principio de legalidad, sus posibilidades de actuar eran ilimitadas e incontrolables. Por otra, por su legitimación de origen, era natural que se alejasen de su espacio natural de actuación para invadir otras esferas del quehacer social. Así, era cuestión de tiempo que se erosionasen sus pautas de comportamiento y que se aceptase la desviación como regla. Como era cuestión de tiempo que los ciudadanos advirtiesen la infección y comenzasen a reaccionar.

Nada hubiese sido posible si, de forma simultánea a su desviación y crecimiento, los partidos no hubiesen erosionado, hasta la casi supresión, al menos de hecho, la mayoría de los sistemas de control que el ordenamiento jurídico había establecido. De forma paulatina, se hizo lo necesario para que los diferentes instrumentos de control deviniesen ineficaces. Sólo desde este proceso se puede comprender el final. La perversión de muchos comportamientos y la erosión del modelo de partidos vigente desde la aprobación de la Constitución.

Así las cosas, hoy hay común acuerdo en que deben revisarse algunas, sino muchas, de las premisas del sistema vigente. El juicio general es negativo. Incluso muy negativo. Hace ya años que la desafección es lugar común entre los analistas. La traducción de los efectos de la mencionada desafección sobre el juicio que los partidos merecen a la mayoría de los ciudadanos podría ser la siguiente: los partidos se han convertido en unas organizaciones oligárquicas al servicio de intereses particulares que ejercen un poder institucional y extra institucional extraordinario sin controles

José Tudela Aranda

eficaces que puedan evitar comportamientos irregulares e, incluso, ilegales. No digo que comparta esta afirmación, al menos completamente. La traigo a colación porque pienso que puede resumir el parecer que de forma mayoritaria está instalado en la sociedad y en una buena parte de la comunidad académica. En todo caso, lo que resulta objetivo es que, encuesta tras encuesta, los ciudadanos muestran su distancia en relación con los partidos, llegando a situarlos como la institución menos valorada2.

Este trabajo valora la revisión del funcionamiento de los partidos desde el control que se debe ejercer respecto de su actuar.

Responder correctamente a esta pregunta exigiría una obra de características muy diferentes a ésta. Pero, al menos, creo preciso apuntar una cuestión que estimo relevante como presupuesto de ulteriores reflexiones. Cualquier estudio que se realice sobre los partidos políticos, debería partir de una reflexión sobre cuál es el poder que les corresponde ejercer en un modelo social como el contemporáneo. Si se desea formular una respuesta rigurosa a la pregunta de cómo se debe controlar a los partidos y cuáles deben los controles a desarrollar, se debería resolver antes la citada cuestión.

La premisa del desarrollo de las previsiones constitucionales relativas a los partidos fue, de hecho, identificarlos con el espacio de lo público. De alguna manera, se asentó la idea de que sólo los partidos políticos estaban legitimados para dirigir y gestionar cualquier espacio público. En paralelo, se desarrollaba una interpretación amplia de ese espacio, de manera que se abrían a los partidos

2

En el barómetro del CIS de abril de 2016, se mantiene la tendencia histórica. Los, la política en general, aparece, de forma muy destacada, como el tercer problema para los españoles. En realidad, es el segundo ya que el primero es el paro y el segundo la situación económica (El paro, 78.4%; la situación económica, 25.1%; y los partidos y la política en general, el 20.8%. Para encontrar la cuarta cita, habría que ir a los problemas de índole social con el 9.7%). (http://www.cis.es/ cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/3120_3139/3134/es3134mar.pdf).

Una situación que debe enjuiciarse siempre desde el dato de que los partidos gozaron durante muchos años de bendición pública. Al respecto, BLANCO VALDÉS, ROBERTO: La caída de los Dioses: de los problemas de los partidos a los partidos como problemas, Teoría y Realidad Constitucional nº 35, pp. 149-182.

El control sobre los partidos políticos

puertas que les deban acceso a territorios que, en principio, les eran ajenos. Así, poco a poco, su territorio de juego se fue extendiendo a ámbitos propios de la sociedad civil. Clubes deportivos, colegios profesionales, organizaciones sociales, universidad, pasaron a ser escenario de disputas de partido. Un proceso que tuvo lugar, y tiene lugar, hay que decirlo, sin excesiva resistencia. Más bien, al contrario. Su presencia era bienvenida por razones muy diversas. Pero una era esencial. El partido era el nexo con el poder y con aquello que sólo el poder podía otorgar. La consecuencia de este axioma era inevitable. No sólo había que saludar con complacencia la irrupción de el, de los, partidos. Más allá, en el supuesto de que estos no llamasen a la puerta, había que ir a buscarlos. Lógicamente, esta circunstancia ha tenido un notable impacto sobre una de las dimensiones características y más relevantes del control sobre los partidos. Me refiero al control por la sociedad civil. Una sociedad civil mediatizada por la presencia de los partidos en sus diferentes expresiones, difícilmente podría ser una sociedad activa en el control y denuncia de las prácticas irregulares de estos.

El análisis de las relaciones entre los partidos y la sociedad civil es tema acreedor de la máxima atención. No sólo refleja con precisión la posición de los partidos en el espacio público y privado.

También es sumamente elocuente de algunas de las debilidades del desenvolvimiento de la democracia en España. De esas debilidades que han abierto las brechas por las que ahora ha entrado la insatisfacción en el sistema. Sin entrar en materia, puede avanzarse que, si bien no es posible, ni se debe, negar a los partidos la legitimidad que les otorga su posición en nuestro ordenamiento constitucional y, desde ella, su influencia sobre la configuración de distintos aspectos de lo público, sí lo es, por el contrario, reivindicar determinados límites a esa influencia y, en todo caso, exigirles en su ejercicio el cumplimiento de determinadas reglas. Por supuesto, un ejemplo preferente de esta cuestión es su relación con el resto de órganos constitucionales y de otras instituciones de relevancia constitucional. Se trata de una cuestión estudiada y de una denuncia reiterada. La colonización por los partidos de los órganos constitucionales, muy en particular con la utilización del sistema de cuotas, ha sido una de las causas de la erosión general del sistema.

José Tudela Aranda

Con todo, el debate, hoy, podría y debería ser más profundo.

Por una parte, la sociedad civil tiene características y dinámicas muy diferentes a las propias del modelo social que atribuyó a los partidos un protagonismo absoluto. El cambio social debe ser presupuesto de cualquier análisis institucional. Y en demasiadas ocasiones, no sucede así. Las instituciones nacen en un tiempo, respondiendo a un modelo social determinado. Si ese modelo cambia, será imprescindible que la reflexión y la eventual toma de decisiones sobre las mismas, se realice con la vista puesta en lo que emerge. Por otra, el propio Estado ha cambiado radicalmente. Las transformaciones afectan a todos los ámbitos de su concepción clásica. Desde el territorial al funcional. Dicho de otra manera, el poder hoy no es lo que era. Esencialmente, el poder, cualquier poder, es hoy más débil. Difuminado, limitado desde un conjunto de redes que se interponen en su camino, incapaz ante la complejidad creciente de las sociedades. El poder, y con él, los Estados, están lejos de ser lo que fueron. De esta manera, sería conveniente dedicar algún tiempo a pensar cuál es el rol que en un modelo constitucional en que el ejercicio del poder ha sufrido tantas transformaciones, le debe corresponder al partido. Afirmar, y compartir, que el partido es imprescindible para la democracia, es necesario, pero no es suficiente. Los partidos deben hacerse imprescindibles en un sistema político diferente al de hace no muchos años. Si bien hoy es posible seguir afirmando que los partidos son un requisito ineludible para el desenvolvimiento democrático de cualquier sociedad, no está escrito que ello tenga que seguir siendo así. O, con mayor precisión, no está escrito que los ciudadanos prefieran siempre una sociedad democrática protagonizada por partidos de defectuoso funcionamiento e incapaz de resolver los problemas cotidianos de los ciudadanos, que otros modelos que ofrecen la imagen de ser más eficaces. Objetivo para el cual, como condición, han eliminado a los partidos como expresión de pluralidad. También, porque no, puede pensarse en un modelo institucional en el que los partidos subsistan pero desempeñando un rol sustancialmente diferente al que hoy desempeñan.

Por supuesto, no sólo debería reflexionarse sobre los partidos.

La reflexión y los eventuales cambios deberían alcanzar a otras

El control sobre los partidos políticos

instituciones y a una visión de conjunto del sistema. Abundan las reflexiones sobre la crisis, la desafección, y la consiguiente necesidad de introducir cambios, incluso profundos, en el funcionamiento del sistema político institucional3. Poco hay que objetar a estos planteamientos. Pero no debe olvidarse la dimensión global y transcendente del cambio. Es seguro que el desenvolvimiento del modelo político constitucional vigente tiene carencias notables. Y, todavía más, distorsiones en su aplicación. Pero ello no debiera ocultar que en la coyuntura actual las principales disfunciones vienen de la mano de la falta de acomodación del sistema institucional al orden social emergente. Las necesarias propuestas concretas que se realicen en relación con el sistema vigente, deberán tener en cuenta esta circunstancia.

De esta manera, es posible realizar alguna consideración previa y genérica sobre el control a los partidos. A la vista de lo sucedido, y de muchas de las propuestas de uno u otro signo que se pueden leer, pudiera parecer que hasta la fecha, los controles sobre los partidos o bien han sido inexistentes o bien han sido radicalmente insuficientes. En efecto, la sensación extendida entre buena parte de la ciudadanía es que los partidos disponen de un poder omnímodo y que ese poder no ha sido controlado. Es posible que sea así. Sin embargo, ello no ha sucedido porque no existan controles, porque los partidos no deban someterse a un abanico de controles. Un abanico que puede calificarse como amplio. Así, y se trata de premisa y conclusión simultáneamente, el problema no ha sido en ningún caso la ausencia de control y de controles, sino la inefectividad de estos4.

3

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Un buen ejemplo de alguno de los meritorios trabajos realizados para proponer un elenco de medidas de cambio en el funcionamiento institucional que redunde en un mejor funcionamiento de la democracia es el denominado Informe Funciva, TAJADURA, JAVIER (Coord.): Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014.

Roberto Blanco Valdés que en su libro de 1990, ya señalaba la precariedad de la bibliografía en la doctrina española sobre partidos, tuvo ocasión, como hubo ocasión de señalar, de reparar en ese elenco de controles, indicando que la opción mayoritaria de nuestro legislador había sido remitir el control a la jurisdicción ordinaria (BLANCO VALDÉS, ROBERTO: Los partidos políticos, op. cit., p.

158).

José Tudela Aranda

El que se tuviese una concepción omnipotente del partido, ligada al incipiente principio democrático, no significaba que se olvidase la premisa de la relación del partido con el poder y, en consecuencia, la necesidad de sujetar sus actuaciones a controles extraordinarios en relación con los que se ejercen sobre otras asociaciones. El artículo 6 de la Constitución sentaba las premisas de esa necesidad5. Su presencia en el Título Preliminar de la Constitución era beneficio, sí, pero también carga. Los partidos no eran una asociación más, no eran un mero ente privado relacionado con determinada ideología. Por ello, el sistema jurídico español desplegó todos los controles, o casi todos, los que tradicionalmente acompañan en un sistema democrático la actuación de los poderes públicos. Como se verá inmediatamente, no es fácil encontrar un resquicio de impunidad para la actuación de los partidos. Es preciso repetirlo. No se trata de un problema de diseño. Los problemas relacionados con defectuosos comportamientos de los partidos tienen causa en el defectuoso funcionamiento de esos controles.

Una circunstancia que sitúa el foco en los aspectos culturales de la democracia española. En la asunción como premisa de comportamiento de que la legitimidad derivada de las urnas autorizaba todo. Todo. Incluso el quebrantamiento de la norma y, en general, del espacio del Estado de derecho. No es exagerado decir que la democracia española se construye sobre una firme, y comprensible, preocupación por el Estado democrático y sobre un no ocultado desdén por el Estado de derecho. Una actitud que ha sido manifiesta en los principales actores institucionales, que no han ocultado, de manera explícita o implícita, su voluntad de primar el principio democrático sobre el de legalidad. Ahora bien, detener el análisis en los actores que se pueden denominar como políticos o institucionales, no es suficiente. Más allá de las creencias y comportamientos de los mismos, es preciso subrayar la levedad

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Sobre este precepto, DUQUE VILLANUEVA, JUAN CARLOS y REQUEJO PAGÉS, JUAN LUIS: Comentario al artículo 6 de la Constitución en Comentarios a la Constitución española. XXX aniversario (CASAS BAAMONDE, MARÍA EMILIA y RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, MIGUEL, Dirs.), Fundación Wolters Kluver, Madrid, 2008, pp. 83-104.

El control sobre los partidos políticos

cívica de la sociedad. Una débil interiorización de la complejidad de la idea democrática y de algunos de los atributos que le son sustanciales, y de manera destacada su relación con las exigencias del Estado de derecho, es característica extendida en la sociedad española. Debilidad que ha hecho posible que comportamientos que debieron ser socialmente reprobados hasta su extinción en fase temprana, no lo fuesen y creciesen hasta provocar la actual tormenta. Debilidad que va pareja a esa relación en muchos casos enfermiza entre partido y sociedad civil.

Los partidos, y por ende su control, es un meta tema. Si los partidos son sinónimo de democracia, será fácil colegir que su adecuado funcionamiento será un requisito del buen funcionamiento global de la democracia. Por ello, es absurdo pensar que en estas páginas resulte posible realizar una aproximación siquiera parcial. Son muchos los temas que, necesariamente, van a quedar fuera de foco. Desde esta insuficiencia, querría reparar en uno de aquellos que no podrán ser tratados y que considero particularmente relevante para una mejor comprensión del conjunto. Como en relación con otras muchas cuestiones, a la hora de valorar el funcionamiento del sistema de partidos en España, no se tiene en cuenta, al menos no en su justa medida, la importancia del diseño territorial del Estado. No creo exagerado afirmar que todas las reflexiones que se hagan sobre este tema, deben ser matizadas por algunas de las variables que aporta la descentralización política.

Me refiero a cuestiones como la multiplicación de partidos con carácter territorial, y su notable influencia sobre las dinámicas del Estado de partidos; la división del poder que supone un modelo de intensa descentralización política; la influencia que sobre la dinámica interna de los partidos tiene esa misma descentralización; o, por acabar, la multiplicación misma de los controles en virtud de los diferentes territorios descentralizados. Cada una de estas cuestiones, y otras que no cabe citar, merecería una reflexión singular tanto en relación con una teoría general de los partidos en España como en relación con el concreto tema del control que aquí nos ocupa.

La relación entre partidos y descentralización política es un tema poco trabajado en nuestro País. Ni desde la descentralización