PROBLEMAS ACTUALES SOBRE EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Francisco Javier Matia Portilla (Dir.) POR QUÉ FUNCIONAN LOS GOBIERNOS MINORITARIOS Bonnie N. Field INTRODUCCIÓN A LAS TEORÍAS DE LA MODERNIDAD Gary S. Schaal Felix Heidenreich DEMOCRACIA PARITARIA Y CUOTAS ELECTORALES Bernabé Aldeguer Cerdá CRISIS, DERECHOS SOCIALES E IGUALDAD Alba Nogueira López, Marta Lois González, Isabel Diz Otero (Ed.) DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD EN EL ESTADO AUTONÓMICO Raquel Gallego (Dir.) INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA Ramón Cotarelo EL MAINSTREAMING DE GÉNERO EN ESPAÑA Alba Alonso Álvarez
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CATALUÑA EN PROCESO. LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 José Manuel Rivera Otero, Juan Montabes Pereira, Nieves Lagares Díez (Ed.)
La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.
REPENSANDO PARADIGMAS PARA UNA DEMOCRACIA AVANZADA
TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO Evelyne Huber, Matthew Lange, Stephan Leibfried, Jonah D. Levy, Frank Nullmeier John S. Stephens (Comps.)
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DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA CE 1978
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DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA CE 1978 REPENSANDO PARADIGMAS PARA UNA DEMOCRACIA AVANZADA
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LA FORMACIÓN DE UN GOBIERNO DE COALICIÓN Jordi Matas Dalmases EL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Salvador Parrado LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA Ainhoa Uribe Otalora REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y PARLAMENTARISMO MULTINIVEL Mª Josefa Ridaura Martínez (Ed.)
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El modelo democrático establecido en la CE 1978 ha girado estas cuatro décadas – de estabilidad sin precedentes – sobre la primacía de la representación política y el predominio indisimulado de los partidos en la configuración de la voluntad estatal. La consecuencia inmediata ha sido la condena al ostracismo de los mecanismos constitucionales que dan forma a la vertiente directa del derecho fundamental de participación política del artículo 23.1 CE: el referéndum consultivo del artículo 92 CE y la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3 CE. La comprensión del déficit de participación política exige igualmente –ante la conexión entre los artículos 6 y 23 CE– analizar el régimen jurídico de los partidos políticos sobre la base del principio constitucional de democracia interna y su escueto desarrollo en la LOPP. La equilibrada articulación legal de este principio repercutiría positivamente en la legitimidad de origen de la representación política. En definitiva, la obra que el lector tiene en sus manos pretende denunciar las persistentes insuficiencias e incoherencias del modelo de participación hoy día vigente. Esta labor de denuncia se ve complementada con la propuesta de reformas que empoderen a la ciudadanía en el conjunto de las instituciones estatales y el interior de los partidos políticos, con el objetivo de acercarnos al ideal del Preámbulo constitucional de instituir una sociedad democrática avanzada.
DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA CE 1978 Repensando paradigmas para una democracia avanzada
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA CE 1978 Repensando paradigmas para una democracia avanzada
DAVID ALMAGRO CASTRO Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Económicas y Administrativas de la Universidad Católica de Temuco (UCT)
Valencia, 2018
Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. El libro forma parte del Proyecto de Investigación de Excelencia I+D “Democracia y participación política: hacia una redefinición de la ciudadanía democrática” (DER2015-66324-P), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y por la Unión Europea mediante los Fondos Feder.
Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© David Almagro Castro
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-1187-2018 ISBN: 978-84-9169-219-5 IMPRIME: Guada Impresores, S.L. MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Prólogo.................................................................................................... 11 Introducción............................................................................................. 15 Capítulo 1 Democracia y participación en el estado constitucional moderno 1. LOS MODELOS CLÁSICOS DE DEMOCRACIA Y LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA............................................................................... 24 1.1. La democracia representativa: orígenes y evolución conceptual.. 24 1.2. La democracia liberal de finales del s. XVIII: el desarrollo del gobierno representativo.............................................................. 29 1.3. La democracia directa: el resurgir en la edad moderna............... 32 2. LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LA MODERNIDAD: ORIGEN Y ALCANCE REAL........................................................................... 36 3. PARTICIPACIÓN Y MODELOS DE DEMOCRACIA EN EL SIGLO XXI.................................................................................................... 42 4. LOS LÍMITES DE LA PARTICIPACIÓN EN LA DEMOCRACIA ACTUAL............................................................................................ 52 Capítulo 2 La participación política como derecho fundamental 1. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO COMO FUNDAMENTO DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA............................................................ 65 2. LA PARTICIPACIÓN Y LOS VALORES SUPERIORES EN LA CE: EL PLURALISMO POLÍTICO........................................................... 68 2.1. El pluralismo político en la CE 1978.......................................... 68 3. LA PARTICIPACIÓN EN LA CE 1978: CONSIDERACIONES PRELIMINARES...................................................................................... 77 4. LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA COMO DERECHO FUNDAMENTAL EN LA CE 1978: EL ARTÍCULO 23.1....................................... 85 4.1. El contenido general del derecho de participación política del artículo 23.1 CE............................................................................ 86 4.2. El contenido objetivo del derecho: la participación en los asuntos públicos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional........... 88 4.3. La crítica doctrinal a la labor hermenéutica del TC en la definición del concepto «asuntos públicos»......................................... 91 5. EL CONTENIDO SUBJETIVO: LA TITULARIDAD DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA COMO UN DERECHO ¿EXCLUSIVO DE LOS NACIONALES?............................................ 102
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6. LA CONCRECIÓN CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO LEGAL DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA........................... 110 Capítulo 3 El ejercicio del derecho de participación en la CE 1978 1. LAS MODALIDADES DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN DEL ARTÍCULO 23.1 CE.......................................................................... 117 1.1. La opción por la democracia representativa en la CE 1978: notas generales..................................................................................... 117 1.2. La noción de cargo público representativo en la CE 1978: la construcción doctrinal y jurisprudencial por el Tribunal Constitucional. ¿Una jurisprudencia inalterada?................................... 120 1.2.1. Un comienzo vacilante: la Sentencia 5/1983, de 4 de febrero............................................................................... 124 1.2.2. La concreción de la noción de «cargo público representativo»: la Sentencia 10/1983, de 21 de febrero.................. 128 1.2.3. Luces y sombras del modelo vigente de representación política: el realismo jurídico de los partidos y el formalismo jurídico del TC.......................................................... 133 2. LAS OPCIONES DE LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA Y DIRECTA: LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR Y EL REFERÉNDUM CONSULTIVO......................................................................... 145 2.1. La regulación normativa de la Iniciativa Legislativa Popular: un mecanismo de democracia participativa de discretísima funcionalidad. 147 2.1.1. La naturaleza de la ILP y su regulación constitucional: notas generales................................................................ 147 2.1.2. El desarrollo legislativo por la LO 3/1984: la conversión de la ILP en letra muerta................................................. 153 2.1.3. La iniciación del procedimiento ante el Parlamento: la Comisión Promotora....................................................... 156 2.1.4. Las múltiples causas de exclusión material e inadmisión procedimental: la disfuncionalidad material de la ILP está garantizada..................................................................... 157 2.1.5. El juicio de admisibilidad................................................ 164 2.1.6. La recogida de firmas...................................................... 165 2.1.7. La tramitación parlamentaria.......................................... 167 2.1.8. De la teoría a la práctica: la persistencia de los principales defectos en la reforma de la LO 4/2006........................... 170 2.1.9. Algunas propuestas de mejora del pulso vital de la ILP... 173 2.2. El referéndum consultivo del artículo 92 CE: un instituto de democracia directa de uso marginal............................................... 177 2.2.1. Notas generales............................................................... 177 2.2.2. El referéndum en la CE 1978.......................................... 181
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9 2.2.3. Características e iter procesal.......................................... 184 2.2.4. Las insuficiencias de la regulación legal en la LOMR 2/1980, de 18 de Enero................................................... 190 2.2.5. Algunas propuestas para recuperar el pulso vital del referéndum............................................................................ 195
Capítulo 4 El régimen jurídico de los partidos políticos en la CE 1978: la democracia interna y la participación en los partidos 1. LOS PARTIDOS EN LA CE 1978: RECONOCIMIENTO Y FUNCIONES............................................................................................. 201 1.1. Los debates constituyentes: del artículo 4 del anteproyecto al artículo 6 CE................................................................................. 201 1.2. El artículo 6 CE 1978: las funciones de los partidos y la democracia interna................................................................................... 210 2. LA DEMOCRACIA INTERNA EN LA CE 1978 Y LA LEY ORGÁNICA 06/02, DE 27 DE JUNIO, DE PARTIDOS POLÍTICOS (LOPP)..... 222 2.1. La aparición de la democracia interna en la Sociología Política: una breve introducción............................................................... 222 2.2. La difícil cuestión de la naturaleza jurídica de los partidos y la democracia interna..................................................................... 229 3. LA LIBERTAD DE CREACIÓN DE LOS PARTIDOS Y SUS LÍMITES: EL RESPETO A LA CONSTITUCIÓN Y A LA LEY DEL ARTÍCULO 6 CE Y SU CONCRECIÓN LEGAL EN LA LOPP................. 240 4. LOS ARTÍCULOS 6 Y 9.1 LOPP: ¿HACIA UN CONCEPTO DE DEMOCRACIA MILITANTE?............................................................... 249 4.1. El artículo 9 LOPP: la reapertura del debate democracia abierta vs democracia militante.............................................................. 254 5. LA ESTRUCTURA INTERNA Y EL FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICOS EN LA LOPP.................................................................. 267 5.1. Los antecedentes de la democracia interna: breves notas sobre la ley 54/78 y la vigente LOPP........................................................ 267 5.2. La organización y funcionamiento interno democrático: el artículo 7 LOPP tras la reforma de la LO 3/2015............................. 273 5.3. El estatuto del afiliado: los derechos de participación del artículo 8 LOPP....................................................................................... 292 6. MECANISMOS DE GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS AFILIADOS EN LA LOPP: LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS INTERNOS Y LA EXPULSIÓN DE LOS AFILIADOS............. 300 Referencias bibliográficas......................................................................... 313
Democracia y participación política en la Constitución de 1978. Repensando paradigmas para una democracia avanzada Un sistema es democrático si ofrece el marco de posibilidades para que la ciudadanía intervenga de forma significativa en los asuntos públicos. Ese marco viene determinado por los principios, derechos e instituciones que articulan la participación política en los Estados constitucionales contemporáneos. Tras la segunda guerra mundial, la puesta en pie de las democracias liberales europeas situó a los partidos políticos en el centro de un sistema representativo que los ungía como príncipes modernos de una participación ciudadana, que se completaba con el ejercicio de las libertades públicas y unos pocos instrumentos de democracia directa. España llegó con cierto retraso a este esquema político, pero lo asumió sin matices por medio de la Constitución de 1978. De este modo, también nuestro sistema constitucional quedó sometido desde un principio a algo que es consustancial a las democracias, a saber, la autoevaluación constante, el escrutinio meticuloso de las acciones del poder y la crítica que nace de la inherente pluralidad que lo configura. Entre los estudiosos del sistema ha resultado habitual la visita de tanto en tanto a los argumentos que cuestionan el encaje del modelo representativo, tal y como está planteado en la actualidad, en las exigencias de una democracia que quiera ser tenida por tal. Así, una revisión de la literatura europea que sobre la participación y los partidos políticos ha debatido en los últimos cuarenta años nos remite al tratamiento de cuestiones similares: las tendencias oligárquicas de los partidos y su carencia de funcionamiento democrático, los problemas de su financiación, su ineficacia para llevar a cabo algunas de las funciones que se les atribuyen, la desconfianza que provocan en la ciudadanía…; y también la realidad del mandato representativo de los parlamentarios, el limitado al-
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cance de los mecanismos de la democracia directa… debates todos ellos que, llegados a un punto, dan la sensación de cierto movimiento circular sin perspectivas de avance o de salida. Sin embargo, desde hace unos años se percibe la inexorable transformación de un contexto que va a dar lugar, que ya está produciendo, una nueva época. En la actualidad, la pérdida de credibilidad en la política y las dudas sobre el poder de los Estados (por la crisis económica, por la globalización, por el impresionante desarrollo de las tecnologías) ha llegado a un punto en que el debate empieza a dirigirse con mayor determinación hacia una pregunta: ¿cuál es el modelo de gobernanza del futuro? Para responderla resulta conveniente mirar al horizonte, pero tanto como eso es importante saber desde dónde se da el salto hacia el nuevo modelo, cuál es el estado de la cuestión en este momento. En concreto, es bueno preguntarse —desde la democracia del propio Estado, desde el derecho vigente— sobre los aspectos fundamentales de la configuración constitucional de la participación política en el propio ordenamiento jurídico. Justamente, lo que nos propone David Almagro en este libro. La Constitución española pone los mimbres básicos para la configuración del Estado constitucional democrático. El valor superior del ordenamiento jurídico que es el pluralismo político; el principio constitucional que obliga a los poderes públicos a promover la participación de los ciudadanos en la vida política; el derecho fundamental de participación política, que habilita a los ciudadanos para participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes; los instrumentos de democracia directa y semi-directa, como son los referéndum y la iniciativa legislativa popular; las libertades públicas de pensamiento, información, expresión, asociación y manifestación pública, base sin la cual no cabe hablar de participación ciudadana. También establece el sistema electoral, así los órganos constitucionales y procedimientos por medio de los cuales todos esos elementos dan lugar a un sistema democrático ordenado y posible. Y, por último, instituye a los partidos políticos por la vía del artículo 6 como protagonistas centrales de este sistema.
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Partiendo de una realidad difícilmente contestable —la centralidad ya citada y la falta de calidad de la representación—, el autor del libro va mostrando la delimitación y funciones que la legislación y la jurisprudencia han atribuido a los diferentes elementos enunciados en el apartado anterior, para señalar, a continuación, los obstáculos e inconvenientes que les impiden desplegar los cometidos que la democracia espera de ellos. Almagro pone especial atención en la responsabilidad de los partidos políticos, tanto en las disfuncionalidades que ocasionan al sistema, como en la ausencia de voluntad de puesta al día de sus capacidades. La opción exclusiva (y casi excluyente) que la Constitución española hace por la democracia representativa de partidos, comprensiblemente dirigida a proporcionar estabilidad a un sistema político que nació tras casi cuarenta años de dictadura, tuvo su momento eficaz pero limitado en el tiempo. La realidad ha demostrado que los partidos, una vez alcanzada la posición hegemónica en el sistema, se han resistido a ser regulados con mayor rigor, así como a compartir espacios de propuesta y decisión política con otras organizaciones sociales. En estos casos, el problema más preocupante para el sistema democrático representativo se ha mostrado cuando, siendo los partidos los únicos actores políticos relevantes, la lógica electoral ha desplazado a la lógica de la representación, quedando su principal función (la representación de intereses sociales) diluida en las reglas de la competición por el poder. De este modo, si el principal mecanismo de participación política de los ciudadanos es el electoral a través de los partidos, el derecho fundamental de participación política, más allá del derecho formal a ejercer el voto en las elecciones, queda francamente defraudado. Frente a estas circunstancias decepcionantes, el autor del libro no opta, como a veces ocurre, por un abrazo incondicional por la democracia participativa y los instrumentos de intervención directa en los asuntos públicos, pues es consciente de que la participación es un valor democrático de primer orden, pero no fácil de realizar. No existe, en la actualidad, un planteamiento serio que pueda oponer representación y participación, que apuesta por una para expulsar a la otra pues ambas son tan limitadas como comple-
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mentarias. Al contrario, David Almagro se detiene primero en esas herramientas mal configuradas —el referéndum constitucional del artículo 92 y la iniciativa legislativa popular— para indicar sus limitaciones y proponer mejoras que pueden hacerlos realmente útiles. Y, más tarde, se dedica a analizar el régimen de los partidos políticos para concluir la necesidad de que su ley orgánica (que fue aprobada en 2002 con un objetivo fundamentalmente antiterrorista, y no como regulación de la libertad de asociación de las organizaciones llamadas partidos políticos) debe ser reformada para hacer realidad, en la medida en que sea posible, que la estructura y funcionamiento de los partidos sean democráticos. El objetivo del autor es claro, contribuir a la revitalización de la representación política y favorecer la redistribución del poder político entre los ciudadanos y los partidos. Vivimos en una época de transformaciones y, en consecuencia, de desajustes profundos. La situación debe comprenderse, y la comprensión debe dar lugar a la realización de los cambios que permitan que los sistemas democráticos puedan seguir siendo considerados merecedores del nombre. Desde los medios de comunicación a las instituciones públicas, desde las organizaciones de la sociedad civil a los partidos políticos, deben actualizarse todos aquellos instrumentos que permitan a la sociedad hacer política. Porque la política, aunque a veces se olvida, es el único poder al alcance de los que no tienen poder. Lo que da sentido a la democracia.
Fernando Flores El Cabanyal, Valencia, marzo de 2018.
Introducción La Constitución española de 1978 (en adelante, CE) ha permitido un hecho sin precedentes en nuestra historia constitucional: la creación y consolidación de un Estado democrático de derecho institucionalmente estable. Esta situación de estabilidad institucional hunde sus raíces en el consenso logrado por los protagonistas del pacto constitucional del 78 y el inequívoco refrendo de la sociedad española. El resultado, bien conocido por todos, fue la creación y consolidación de un sistema de derechos y libertades homologable al resto de democracias del espacio europeo. El rendimiento del sistema político, que en términos históricos ha de considerarse satisfactorio al haber permitido la formación de gobiernos estables y la alternancia características de cualquier democracia, viene siendo objeto de creciente contestación por diversos sectores de la sociedad ante la incapacidad que los partidos políticos vienen mostrando para regenerar el circuito de la representación política y dar respuestas satisfactorias a las demandas sociales de mayor inclusión y mayor participación ciudadana en las instituciones. Dicho en términos directos: no se discute la necesidad de la representación, sino su calidad; se trata, por tanto, de un problema de representatividad. Los principales responsables de este progresivo desencanto con el rendimiento de nuestra democracia representativa, como se ha adelantado en el párrafo anterior, son los partidos políticos. El barómetro del CIS revela que las organizaciones partidarias vienen ocupando desde 2009 la tercera posición de entre los principales problemas de los españoles. Su posición de agentes centrales del sistema político —cristalizada en el artículo 6 CE— les ha hecho aparecer ante la opinión pública general como responsables de una calculada ambigüedad y escasa voluntad de llevar a cabo reformas que fomenten una mayor y mejor participación de los ciudadanos en el conjunto del sistema político. Y en este punto, adquieren especial relevancia dos demandas largamente postergadas: a) La reforma del derecho de participación política directa del artículo 23.1 CE y sus principales proyecciones jurídicas: la iniciativa legis-
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lativa popular del artículo 87.3 (en adelante, ILP) y el referéndum consultivo del artículo 92 CE; b) Una reforma de la Ley Orgánica 6/2002, de los Partidos Políticos (en adelante, LOPP) que reconduzca la deriva oligárquica en que las organizaciones partidarias se hallan tan cómodamente instaladas, estimulando la igualdad de oportunidades y la participación de los afiliados en los procedimientos de selección de los candidatos a representantes públicos. Dicho en otros términos: una reforma que haga realidad el mandato del artículo 6 CE que conmina a los partidos a tener una organización y estructura internas formal y materialmente democráticas. Como es bien sabido, el Legislador Constituyente del 78 se decidió sin ambages por la democracia como forma de organización y expresión del poder político en el artículo 1.1 CE. La simbiosis entre democracia y participación le llevó a hacer de la participación política principio orientador de la actuación de los poderes públicos en el artículo 9.2 CE y derecho fundamental en el artículo 23.1 CE. La traducción inmediata de este proceder es que los poderes públicos, y particularmente el legislador, tienen la obligación de garantizar y promocionar la participación ciudadana en los asuntos públicos. Por otra parte, la ciudadanía, soberana suprema del poder político, es titular de un derecho de participación que le posibilita intervenir en los asuntos comunitarios de dos formas diferentes y complementarias: a través de representantes políticos o bien directamente. En el equilibrio entre la participación representativa y directa —sustentado por un amplio conjunto de garantías normativas y jurisdiccionales— descansa buena parte de la legitimidad del sistema democrático. El otro eje de la democracia española —como el lector puede suponer fácilmente— son los partidos políticos. La pluralidad de funciones otorgadas por el Legislador Constituyente en el antedicho artículo 6 CE hace de ellos agentes centrales del sistema político. Además de su condición de protagonistas principales del proceso electoral y la representación política, su influencia se extiende igualmente a la puesta en marcha y ejercicio de los mecanismos jurídicos de participación directa y semidirecta por parte de la ciudadanía. Es decir, de ellos depende en primera instancia la concreción de un modelo democrático eminentemente representativo
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o escorado hacia la participación real e influyente de la ciudadanía más allá del ejercicio periódico del sufragio electoral. Los principios fundamentales que rigen su actividad son la libertad de creación y un amplio grado de autonomía en su organización y funcionamiento interno. Este marco principiológico los hace acreedores de un régimen jurídico privilegiado que se traduce en la imposibilidad de sufrir intromisiones desproporcionadas por parte de los poderes públicos; estamos ante un límite esencial desde la perspectiva del derecho de asociación. Pero los partidos no deben ser analizados única y exclusivamente desde su vertiente asociativa. En la determinación de su régimen jurídico deben ser tenidas en cuenta igualmente las funciones que desempeñan por expreso deseo del Legislador Constituyente y que tienen innegable influencia en la eficacia material del derecho de participación política. Esta realidad justifica la introducción en sede constitucional del principio de democracia interna con una doble función: a) Como contrapeso del derecho de autoorganización interno; b) Como garantía adicional del correcto desempeño de las funciones encomendadas ex Constituione. Y es que no hay como negar seriamente que la existencia de partidos reconocidamente democráticos en su interior es conditio sine qua non de la eficacia material del derecho de participación política de los ciudadanos y, por extensión, de la propia legitimidad de origen y resultado del proceso representativo. Este conjunto de razonamientos permite afirmar que el derecho fundamental de participación política y el principio de democracia interna son las dos caras de un modelo de democracia participativa como el formalmente instituido en la CE 1978. La participación política representativa se materializa a través del derecho de sufragio representativo. Su función principal es posibilitar que el Cuerpo Electoral elija libremente a los representantes que ejercerán la función representativa. En este punto, el legislador orgánico restringió el ámbito de libertad de elección al instaurar un sistema de listas electorales cerradas y bloqueadas en las elecciones al Congreso, una decisión que en el momento histórico de aprobación de la Constitución encontraba su sentido en posibilitar la formación de un sistema de partidos sólido institucionalmente y reconocible
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socialmente. Logrado este objetivo, la falta de voluntad política para reforzar la libertad política del elector —mediante nuevas fórmulas insistentemente apuntadas por parte relevante de la doctrina como el desbloqueo de las listas electorales o su apertura— ha acabado actuando como acicate de las naturales tendencias oligárquicas de los partidos. Por su parte, la participación directa y semidirecta ha de posibilitar la interacción de la ciudadanía con las instituciones en aquellas cuestiones centrales de la convivencia democrática y ejercer un control directo y puntual de la labor representativa sin tener que esperar al siguiente periodo electoral. Expresado en términos propios de la Ciencia Política, ha de posibilitar el ejercicio de un «contrapoder» a la natural posición de primacía de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. El equilibrio entre ambas vertientes del derecho de participación política aporta, como se argumentará en este trabajo de investigación, innegables ventajas en la continua tarea de construcción y perfeccionamiento del sistema democrático. El otro vector en el que se apoya un sistema democrático — ya anunciado anteriormente— es la existencia de un sistema de partidos cuyo funcionamiento interno responda a cánones reconocidamente democráticos. Para ello se precisa que el principio de democracia interna sea reconocido al máximo nivel jurídico y convenientemente desarrollado en sede legal. Es bien sabido que los partidos inician en su interior el proceso de representación política mediante la selección de los candidatos que concurrirán al proceso electoral; en consecuencia, su mayor o menor democraticidad interna incide directamente en la legitimidad de origen y resultado del proceso de conformación y renovación de las instituciones representativas. Recurriendo a términos prosaicos, puede afirmarse que la correcta configuración de quién, cómo y por quien se realiza la selección de las candidaturas electorales es un elemento imprescindible dentro del sistema que el ordenamiento jurídico arbitra para el correcto ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo. La cristalización normativa de este marco teórico posibilita el que la democracia representativa sea articulada por los partidos de acuerdo a su condición de cooperadores necesarios y ejercida por
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sus protagonistas principales: afiliados, Cuerpo Electoral y en última instancia representantes públicos. La coherencia entre la significación de los principios fundamentales del ordenamiento aquí citados y las normas de desarrollo posibilitará calificar a una democracia de sistema político participativo. Los principios esenciales del ordenamiento, no es vano repetirlo, han de cristalizar en un conjunto normativo que posibilite la participación eficiente de la ciudadanía en el sistema político, afirmación que no puede sostenerse sin amplios reparos en el caso de la CE 1978. En efecto, ni la regulación constitucional ni el desarrollo legal del derecho de participación política permite definir al sistema democrático español como auténticamente participativo. Este estado de cosas es un factor de la crisis de la representación política que aqueja a la democracia española. La crisis en la democracia se debe, entre otros factores, a la profunda transformación experimentada por los partidos políticos. De ser instrumentos de intermediación entre la Sociedad y el Estado han pasado a ser protagonistas cuasi absolutos del juego político, hasta el punto de ser calificados por parte relevante de la doctrina como los «modernos Príncipes» en el Estado de Partidos. De entre las múltiples funciones que desempeñan destaca, con letras doradas, la selección de los candidatos que concurrirán a los cargos representativos. En un mundo no tan ideal como parte de la doctrina manifiesta los afiliados deberían poder competir con todas las garantías propias de un proceso electoral interno reconocidamente democrático. La realidad —considerada por otros tantos como difícilmente alterable— es bien diferente: los derechos de participación de los afiliados son objeto de una regulación jurídica excesivamente generalista y vaga, abonándose con ello el terreno para hacer de los procesos electivos internos espacios de decisión ajenos a la participación y control de la militancia. El Capítulo I de esta monografía, propone un análisis teórico de los conceptos de democracia y participación en el que partiendo de los planteamientos clásicos situados en la Modernidad se logre definir la posición —sea como principio, sea como derecho y/o valor metajurídico— que la propia participación ocupa en los diferentes modelos de democracia con que politólogos y juristas vienen tra-
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bajando. Este planteamiento nos permitirá comprender el grado de adecuación entre la proclamación de la democracia española como democracia participativa y la posición que en tal caso le correspondería ocupar a la participación política en el entramado jurídico e institucional. El Capítulo II entra en materia propiamente constitucional y su elemento central es el análisis jurídico del contenido objetivo y subjetivo del derecho de participación política en el ordenamiento jurídico. La propuesta comienza con un análisis crítico y revisionista de las limitaciones en la construcción jurisprudencial del contenido objetivo del artículo 23.1 CE. La parte final del Capítulo II se centra en verificar el grado de adecuación del contenido subjetivo del derecho de participación política sobre la base de las profundas transformaciones sociológicas producidas en las últimas décadas en el Estado nacional. La regla general —con las excepciones que se verán— de la exclusión de los extranjeros como titulares del derecho de participación política no resulta hoy día compatible con el principio democrático y la instauración de una democracia inclusiva. Los Capítulos III y IV continúan la línea crítica seguida hasta el momento. El objetivo principal que se persigue es el análisis de las causas y, llegado el momento, el planteamiento de reformas que contribuyan a la superación de la crisis de representación desde la perspectiva del refuerzo de la eficacia material del derecho de participación política. El Capítulo III gravita en su primera parte sobre el modelo de representación política establecido por la CE 1978. No cabe duda que, junto a un diseño constitucional técnicamente mejorable, determinadas decisiones de política legislativa y la pasividad de los operadores jurídicos a la hora de acometer reformas de lege ferenda son causas destacadas de la crisis que afecta al sistema. El artículo 23.1 CE contempla igualmente la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. El análisis crítico del diseño constitucional y desarrollo legal de los diferentes instrumentos de participación —ILP y referéndum consultivo— permitirá valorar el grado de participación real que posibilita el ordenamiento jurídico si se descuentan las bienintencionadas proclamaciones formales.
