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LA FACULTAD DE AVERIGUACIÓN Lo que perdió la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el análisis estructural de políticas públicas

Mariana Velasco

México D.F., 2014


Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web http://www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:

MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ (Coordinador)

LIC. VÍCTOR MANUEL ROCHA MERCADO (Secretario)

DR. HÉCTOR MERCADO LÓPEZ DR. JORGE CERDIO HERRÁN DRA. JOSEFINA CORTÉS CAMPOS LIC. FERNANDO GARCÍA SAIS MTRO. RODRIGO DIEZ GARGARI

DR. ROBERTO LARA CHAGOYÁN DR. PABLO HERNÁNDEZ-ROMO VALENCIA DRA. GABRIELA RODRÍGUEZ GONZÁLEZ DR. EDGAR CORZO SOSA MTRO. RODRIGO MONTES DE OCA ARBOLEYA

© Mariana Velasco

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-828-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


ÍNDICE INTRODUCCIÓN.................................................................................. 9

Capítulo I

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE REFORMA PARA LA ELIMINACIÓN DE LA FACULTAD DE AVERIGUACIÓN A CARGO DE LA SUPREMA CORTE 1. Iniciativas de reforma constitucional para la eliminación de la facultad...................................................................................................... 11 2. Postura del Poder Judicial................................................................... 12 3. Opinión Pública................................................................................. 13 4. Reforma de derechos humanos........................................................... 16 5. Conclusiones...................................................................................... 18

Capítulo II

ARGUMENTOS EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA ELIMINACIÓN DE LA FACULTAD DE AVERIGUACIÓN DE LA SCJN 1. El argumento de “ayuda” entre autoridades....................................... 21 2. El argumento purista.......................................................................... 22 3. El argumento de la no vinculatoriedad de los dictámenes emitidos en ejercicio de la facultad de averiguación............................................... 36 4. El argumento evolutivo...................................................................... 39 5. El argumento de la falta de reglamentación de la facultad.................. 43

Capítulo III

POTENCIAL DE EVALUACIÓN ESTRUCTURAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1. Caso Atenco....................................................................................... 50 1.1. Hechos....................................................................................... 50 1.2. Consideraciones preliminares en relación con algunos considerandos del Dictamen que valora la Investigación Constitucional realizada por la Comisión designada en el expediente 3/2006..... 51


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Índice

1.3. Voto concurrente formulado por el Ministro Cossío Díaz en el Dictamen que valora la investigación constitucional realizada por la Comisión Designada en el expediente 3/2006................... 52 1.4. Conclusión Caso Atenco............................................................. 61 2. Guardería ABC................................................................................... 63 2.1. Hechos....................................................................................... 63 2.2. Consideraciones preliminares en relación con la labor realizada por la Comisión Investigadora designada en el expediente 1/2009........................................................................................ 64 2.3. Voto concurrente y particular formulado por el Ministro Cossío Díaz en el Dictamen que valora la investigación constitucional realizada por la Comisión Designada en el expediente 1/2009.... 67 2.4. Conclusión Caso Guardería ABC............................................... 79

CONCLUSIONES................................................................................... 83

Epílogo

EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS POR PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: LAS ALTERNATIVAS DE LA SUPREMA CORTE 1. Acciones de Inconstitucionalidad........................................................ 90 1.1. Acción de Inconstitucionalidad 146/2007 (Aborto).................... 90 1.2. Acción de inconstitucionalidad 2/2010 (Matrimonio DF)........... 93 2. Controversias Constitucionales.......................................................... 95 2.1. Controversias Constitucionales 94/2009 y 99/2009.................... 95 2.2. Controversia Constitucional 72/2008 (Tulúm)........................... 97 3. Juicio de Amparo................................................................................ 99 3.1. Amparo en Revisión 315/2010 (Fumadores)............................... 99 4. Conclusiones...................................................................................... 101

BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 103


INTRODUCCIÓN “La teoría no debe prescindir de su «adecuación» a la realidad, porque ello es lo que le permite explicarla y también criticarla, como no debe tampoco prescindir del “sentido” por un afán de obtener la pureza del «concepto»”. Manuel Aragón1

La idea de eliminar la facultad de averiguación de la Suprema Corte que establecía el párrafo segundo del artículo 97 de la Constitución (la facultad) tuvo un largo y, a veces, confuso proceso de gestación. Aunque esta facultad no era nueva dentro del ordenamiento jurídico mexicano, fue en la última década en la que se ejerció más veces desde 19172. Así, por la baja frecuencia en que se ejerció, puede considerarse como una figura no consolidada dentro de nuestro ordenamiento jurídico pero, además, con su eliminación se truncó cualquier posibilidad de ulterior consolidación como instrumento para el análisis, evaluación y de posible transformación estructural de las políticas públicas implementadas tanto por el gobierno federal como los gobiernos de cada estado de la República. El 10 de junio de 2011, con la publicación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en el Diario Oficial de la Federación, finalmente se logró cerrar el largo proceso de esta reforma y con ella la eliminación de la facultad de averiguación de la Suprema Corte para transferirla a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)3. El propósito de este trabajo es exponer las razones por las cuales se considera que quitarle la facultad de averiguación a la Suprema Corte para transferirla a la CNDH, como respuesta a los supuestos proble1

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3

Aragón, Manuel, “Constitución, democracia y control”, UNAM, México 2002, p. 120. FI 2/2006 Caso Lydia Cacho, FI 3/2006 Caso Atenco, FI 1/2007 Caso Oaxaca, FI 1/2009 Caso Guardería ABC. Diario Oficial de la Federación, Tomo DCXCIII, No. 8, viernes 10 de junio de 2011, México, pp. 2 a 5.


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mas de operatividad y eficacia que presentaba, lejos de ser una solución es un error que deriva de una concepción distorsionada sobre la función que dicha facultad debía cumplir dentro del ordenamiento jurídico mexicano. Es falso e incluso engañoso pretender y hacer creer que el hecho de transferir la facultad de un órgano del Estado a otro solucionará los problemas de operatividad de determinada figura jurídica. En el capítulo I, se expondrán de manera descriptiva los antecedentes de la llamada reforma de derechos humanos, misma en la que, como ya se dijo, se ha concretado la eliminación de la facultad. En el capítulo II, se identifican los argumentos en contra de la facultad que fueron utilizados para justificar la necesidad de eliminarla. De este apartado se desprende que los argumentos más recurrentes fueron tres: en primer lugar, el carácter no vinculante del dictamen que la Suprema Corte emitía en ejercicio de la facultad; en segundo lugar, la no reglamentación para el ejercicio de la misma; y, en tercer lugar, el obstáculo que ésta representaba para la consolidación de ese órgano como Tribunal Constitucional. En este contexto se hacen las críticas que se consideraron pertinentes y se exponen las razones por las cuales se considera que ninguno de los argumentos utilizados era jurídicamente suficiente para fundamentar la porción de la reforma constitucional, consistente en quitarle la facultad a la Suprema Corte y transferírsela a la CNDH. En el capítulo III se explica el potencial que la facultad tenía dentro del ordenamiento jurídico mexicano para la evaluación estructural de políticas públicas que hubieran derivado en graves violaciones de derechos fundamentales. Como se verá, desde nuestra perspectiva, la facultad era el mecanismo idóneo para la realización de esta tarea. Después de haber demostrado lo anterior se añade un epílogo en donde, ante la eliminación de la facultad, a través del estudio de casos de diversa naturaleza, se explora la posibilidad de que la Suprema Corte aún en ausencia de la misma pueda realizar el referido tipo de análisis.


Capítulo I

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE REFORMA PARA LA ELIMINACIÓN DE LA FACULTAD DE AVERIGUACIÓN A CARGO DE LA SUPREMA CORTE En lo que respecta a los antecedentes de la eliminación de la facultad se considera que son cuatro los aspectos que tienen que tomarse en cuenta para poder entender el origen de esta acción legislativa: primero, las iniciativas de reforma constitucional para la eliminación de la facultad; segundo, la postura del Poder Judicial a favor de la eliminación de la facultad; tercero, la opinión pública; y cuarto, la reforma de derechos humanos en la que finalmente se concretiza.

1. INICIATIVAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL PARA LA ELIMINACIÓN DE LA FACULTAD Aunque fueron más de treinta iniciativas de reforma en materia de derechos humanos, únicamente cinco se tomaron en consideración como antecedentes en la reforma de derechos humanos para justificar la eliminación de la facultad. Éstas fueron presentadas entre 2006 y 2008. Tres fueron presentadas por senadores priístas4; otra por el senador Javier Orozco Gómez del PVEM5; y otra por el Congreso del Estado de Jalisco. A este respecto se deben destacar dos circunstancias: la primera, es que la iniciativa del Congreso del Estado de Jalisco fue presentada el 12 de julio de 2006; es decir, un mes y medio después de que la Suprema Corte decidió ejercer la facultad (18 de abril de 2006) para 4

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Primero, por el senador Renán Cleominio Zoreda Novelo el 4 de julio de 2007; después por el senador Fernando Castro Trenti el 1 de abril de 2008; y, por último, por el senador Alfonso Toledano Infanzón del grupo parlamentario del PRI el 16 de julio de 2008. Presentada el 21 de febrero de 2008.


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iniciar la averiguación respecto del Caso Lydia Cacho; y, la segunda, es que coincidentemente la iniciativa del senador priísta senador Renán Cleominio Zoreda Novelo fue presentada el 4 de julio de 2007, esto es, cinco meses después de que la Suprema Corte decidió ejercer la facultad (6 de febrero de 2007) para iniciar la averiguación respecto del Caso Atenco. En síntesis, lo que se argumentó para fundamentar las referidas iniciativas fue la falta de efectos vinculantes en los dictámenes emitidos por la Suprema Corte en ejercicio de la facultad, su falta de reglamentación y el obstáculo que la misma constituía para la consolidación del referido órgano como Tribunal Constitucional. Al respecto, en el capítulo II se profundiza sobre estos argumentos y sobre las razones por las cuales creemos que ninguno de los argumentos utilizados era jurídicamente suficiente para justificar la eliminación de la facultad.

2. POSTURA DEL PODER JUDICIAL En relación a la postura que sostuvo el Poder Judicial, éste se pronunció en varias ocasiones a favor de la eliminación de la facultad. Por ejemplo, en el año 2006 en el “Libro blanco de la Reforma Judicial”, el argumento que se sostuvo fue que: “Como parte del debate en torno a cómo debe proseguir el proceso de reforma judicial en torno a la Suprema Corte, hay quienes apuntan que para consolidar a ésta como Tribunal Constitucional y debido a su vocación, deberá despojársele de esta facultad pues carece de la infraestructura necesaria para ejercitarla; facultad excepcionalmente utilizada y cuyos efectos o resultados tienden a diluirse, con lo que se pone en entredicho no sólo a la utilidad del mecanismo, sino a la propia institución. En contrapartida hay quienes se inclinan por mantener la facultad de investigación pero aconsejan que se regule tanto por lo que hace a la procedencia, como a los efectos de los dictámenes que se llegasen a emitir al ejercerla”6.

En relación con lo anterior se identifica que para el Poder Judicial de la Federación, tanto para los que estaban a favor de la eliminación

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Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro blanco de la reforma judicial, SCJN, México 2006, pp. 94 y 95.


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de la facultad como para los que estaban por su reglamentación, el problema eran los efectos de la misma. Así, por ejemplo, para los primeros los efectos tendían a “diluirse”, lo que provocaba que se pusiera en entredicho la legitimidad de la Suprema Corte. En este aspecto debe enfatizarse que la reforma de derechos humanos lo único que hizo fue transferir la facultad a otro órgano: la CNDH. En este entendido y como se explicará en el capítulo II, no se alcanza a ver cómo la simple transferencia de la facultad podría solucionar el tema de la falta de efectos de los dictámenes que se emiten en su ejercicio. Asimismo, como respuesta al descontento de la opinión pública respecto del Caso Lydia Cacho, en su informe de labores 2007 —el entonces Ministro presidente de la Suprema Corte— Guillermo Ortiz Mayagoitia, dijo: “La facultad de investigación de la Corte no constituye un medio para investigar delitos. La Suprema Corte, en esa vía, no condena ni exonera a nadie y, [...] tal como existe actualmente, puede o no satisfacer las expectativas que despierta en la sociedad”. Ante el Presidente Felipe Calderón y Santiago Creel (en ese entonces presidente del Senado) señaló que era necesaria la reglamentación de la facultad o, de lo contrario, su eliminación7. En su último informe de labores como presidente de la Suprema Corte (diciembre de 2010), el Ministro Ortiz Mayagoitia, reveló que la mayoría de los ministros pidieron al Congreso eliminar la facultad del máximo tribunal para investigar casos de grave violación de derechos8.

3. OPINIÓN PÚBLICA En general, la percepción que se tenía dentro de la opinión pública en relación con la facultad era, hasta cierto punto, consensuada. Los hechos que dieron lugar a su ejercicio en los casos que todos nosotros conocemos (Aguas Blancas, Lydia Cacho, Atenco, Oaxaca y Guardería ABC), indignaron a la sociedad, se crearon expectativas respecto

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Fuentes, Víctor, “Defienden en SCJN el fallo sobre Marín”, Periódico Reforma, 15 de diciembre de 2007. Fuentes, Víctor, “...Y la Corte aplaude la decisión”, Periódico Reforma, 17 de diciembre de 2010.


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de sus efectos, y posteriormente se criticó fuertemente a la Suprema Corte por su “complacencia” con los gobiernos sujetos a investigación o por la falta de efectos del dictamen9. Pocas son las personas que estuvieron en contra de la eliminación de la facultad10. En las notas periodísticas en donde se dio a conocer la aprobación de la reforma de derechos humanos lo que se destacaba de la transferencia de la facultad a la CNDH era el “fortalecimiento” de éste órgano como protector de derechos humanos, pero no se expresaron objeciones o reflexiones acerca de lo que significaba que la Suprema Corte ya no fuera la titular de la misma11. En pocas palabras, se dio por sentada la conveniencia de su eliminación y, por tanto, la situación pasó desapercibida.

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Véase: Rocha, Ricardo, “Atenco y la infamia”, Periódico El Universal, 12 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/columnas/76813. html); “La libra Mario Marín”, Periódico Reforma, 7 de enero de 2008; Zamarripa, Roberto, “Los acuerdos se complican: política bajo presión”, Periódico Reforma, 6 de enero de 2008; Dresser, Denise, “Saldo de 2007”, Periódico Reforma, 31 de diciembre de 2007; Herrera, Rolando, “Me da vergüenza el fallo de la Corte”, Periódico Reforma, 15 de diciembre de 2007; Meyer, Lorenzo, “Cambiamos para seguir iguales”, Periódico Reforma, 13 de diciembre de 2007; Delgado, René, “Impunidad garantizada”, Periódico Reforma, 1 de diciembre de 2007. En entrevista televisiva con Carmen Aristegui el 18 de junio de 2010 Emilio Álvarez Icaza señala que la CNDH ya tiene las atribuciones para investigar violaciones de derechos humanos y que, por tanto, la reforma no le aporta nada al referido órgano (Álvarez Icaza, Emilio. (18 de junio de 2010). Caso ABC. Aristegui. (C. Aristegui. Entrevistadora) disponible en: http://www.youtube.com/watch ?v=dhkRzuz2hGw&feature=related). Al respecto, también, véase: Álvarez Icaza, Emilio, “Menos atribuciones a la Corte, menos protección a la gente”, Periódico El Universal, 17 de diciembre de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal. com.mx/columnas/87687.html); Granados Chapa, Miguel Ángel, “Reforma de derechos humanos”, Periódico Reforma, 14 de junio de 2011. Véase: Becerril, Andrea y Ballinas, Víctor, “Aprueba el Senado reforma para el respeto total a derechos humanos”, Periódico La Jornada, 9 de abril de 2011 (disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2010/04/09/politica/005n1pol); Estrop, Armando y Salazar, Claudia, “Facultan a CNDH para indagatorias”, Sección Nacional, Periódico Reforma, 16 de diciembre de 2010; Gómez, Ricardo y Michel, Elena, “Senado Fortalece facultades de la CNDH”, Periódico El Universal, 9 de marzo de 2011 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/ notas/750349.html); Gómez, Ricardo, “Congreso valida reforma en derechos humanos”, Periódico El Universal, 1 de junio de 2011 (disponible en: http:// www.eluniversal.com.mx/notas/769707.html).


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De la lectura de editoriales y notas periodísticas se advierten tres aspectos comunes cuando se habla de la facultad de averiguación: impunidad, no vinculatoriedad de los dictámenes emitidos en su ejercicio y el mal diseño o su falta de reglamentación12. Derivado de estos

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Sobre este punto véase: Sánchez Susarrey, Jaime, “Artículo 97”, Periódico Reforma, 21 de julio de 2007; Fuentes, Víctor, “Dan fallo ‘precioso’ a Marín”, Periódico Reforma, 30 de noviembre de 2007; Granados Chapa, Miguel Ángel, “Ulises Ruíz: un hombre llamado impunidad”, Periódico Reforma, 18 de octubre de 2009; Fuentes, Víctor, “Libran funcionarios ‘acusación’ de la Corte”, Periódico Reforma, 14 de junio de 2010; Fuentes, Víctor, “Hallan culpable a Ruíz”, Periódico Reforma, 15 de octubre de 2009; Woldenberg, José, “¿Qué estamos haciendo?”, Periódico Reforma, 17 de junio de 2010; López Ayllón, Sergio, “Caso ABC y la Corte: un callejón sin salida”, Periódico El Universal, 15 de junio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/48720.html); Rock, Roberto, “Los dilemas de la Corte”, Periódico El Universal, 14 de junio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/48708.html); Salazar, Pedro, ¿Quién es responsable de qué cosa?, Periódico El Universal, 8 de junio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/48639. html); Rodríguez Cortés, Raúl, “Oaxaca y la Corte”, Periódico El Universal, 30 de marzo de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/columnas/77536.html); Sandoval, Irma, “Las lecciones de Hermosillo”, Periódico El Universal, 25 de julio de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/ editoriales/45004.html); Aziz, Nassif, Alberto, ¡Aquí se imparte justicia!, Periódico El Universal, 22 de junio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal. com.mx/editoriales/48792.html); Avilés, Carlos, “Corte evitará señalar responsables por caso ABC”, Periódico El Universal, 15 de junio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/687877.html); Avilés, Carlos, “Corte recomienda poner límites a la fuerza policiaca”, Periódico El Universal, 12 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/576480. html); Granados Chapa, Miguel Ángel, “La Corte se quedó Corta”, Periódico Reforma, 24 de junio de 2010; Reyes Heroles, Federico, “Puerta Falsa”, Periódico Reforma, 15 de junio de 2010; Garduño, Karla y Núñez, Ernesto, “Responsabilidad no impunidad, Periódico Reforma, 13 de junio de 2010; Alcocer, Jorge V., “Derechos humanos”, Periódico Reforma, 21 de diciembre de 2010; Fernández Román, Emilio, “Ejidatarios de Atenco lamenta fallo de la Corte”, Periódico El Universal, 12 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com. mx/notas/576502.html); Avilés, Carlos, “Atenco: Corte recomienda sólo regular uso de la fuerza”, Periódico El Universal, 13 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/165706.html); López, Mayolo, “Presume Calderón mayor protección”, Periódico Reforma, 10 de junio de 2011; Avilés, Carlos, “Atenco: Corte Exonera a Peña Nieto y a Medina Mora”, Periódico El Universal, 12 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com. mx/notas/576341.html); Sánchez, José Luis, “Critica Burgoa acción de la Suprema Corte”, Periódico Reforma, 14 de marzo de 1996.


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tres puntos en común, en ocasiones se afirmó que éstos implicaban el desgaste de la Suprema Corte en términos políticos que, a su vez, implicaba una afectación a su legitimidad13. En general, el manejo de la información nos deja entrever que en casos tan complejos como los que se analizaron en ejercicio de la facultad, se esperaba que la Suprema Corte se convirtiera en el órgano redentor de la fallas del Estado. En nuestra opinión resulta lógico que, dado que ésta gran expectativa no podría cumplirse —porque esa no era la función de la facultad—, resultara tan cómodo que la facultad se le quitara a la Suprema Corte, y con ello terminar con todos los “problemas” que aquella implicaba.

4. REFORMA DE DERECHOS HUMANOS En lo que se refiere a la reforma de derechos humanos, debe resaltarse que inicialmente no contenía la propuesta de eliminar la facultad. Fue casi un año después que se incluyó la propuesta. En un principio,

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Al respecto en sesión ordinaria de fecha 8 de marzo de 2011 de la Cámara de Senadores, el senador Pedro Joaquín Coldwell afirmó los siguiente: “Retiramos a la Corte la facultad de investigar violaciones graves de derechos humanos porque se trata de una facultad no jurisdiccional, cuya práctica ha llevado a demostrar que no ha tenido efectos vinculatorios y que sólo ha contribuido para que sean cuestionamientos a nuestro máximo Tribunal de Justicia” (Senado de la República, Sesión ordinaria de fecha 8 de marzo de 2011, versión taquigráfica; disponible en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=4&sm =2&f=2011/3/8). Véase: Castellanos Madrazo, J. Francisco, “Apuntes sobre la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, p. 30, (disponible en: http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/25/r25_2.pdf); Rivas, Francisco, “Desafían en Puebla resolución de ministros”, Periódico Reforma, 27 de noviembre de 2007; “Proponen quitar facultad investigadora a la Corte”, Periódico El Universal, 27 de julio de 2010 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/697921.html); Alemán, Ricardo, “Atenco: ¿Quién hará justicia?”, Periódico El Universal, 13 de febrero de 2009 (disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/columnas/76830.html); Aristegui F., Carmen, “Las costumbres del poder”, Periódico Reforma, 27 de marzo de 2009; Sarmiento, Sergio, “Fallos de la Corte”, Periódico Reforma, 4 de diciembre de 2007; Dresser, Denise, “Autogolpe”, Periódico Reforma, 3 de diciembre de 2007; Silva-Herzog Márquez, Jesús, “Los festejos de la impunidad”, Periódico Reforma, 3 de diciembre de 2007; Pardinas, Juan E., “Seis a cuatro”, Periódico Reforma, 2 de diciembre de 2007.


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en la Cámara de Diputados se presentaron 33 iniciativas con proyecto de decreto para la modificación del Capítulo I y la reforma de diversos artículos de la Constitución en materia de derechos humanos. Una vez aprobado el dictamen en las comisiones correspondientes, en abril de 2009, la Cámara de Diputados aprobó el dictamen enviándolo al Senado para los efectos constitucionales correspondientes. Ese mismo mes, ya en el Senado, el dictamen fue turnado a comisiones para su estudio y aprobación. Casi un año después, la Mesa Directiva del Senado de la República acordó ampliar el turno a la Comisión Especial de Reforma del Estado a fin de que emitiera la opinión correspondiente. Es así que hasta después de la opinión de dicha Comisión, el 7 de abril de 2010, ésta y las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos emitieron dictamen favorable incorporando reformas adicionales a diversos artículos, entre ellos el segundo párrafo del artículo 97 constitucional. En este contexto, llama la atención que sólo hasta después de la opinión de la Comisión Especial de Reforma del Estado se incluyó dicha propuesta y que uno de los secretarios de la referida es el senador priista Renán Cleominio Zoreda quien —como se señaló en párrafos anteriores— en julio de 2007 presentó iniciativa para eliminar la facultad. Así, también creemos pertinente dejar apuntado que la iniciativa de reforma del Estado encabezada por el senador Manlio Fabio Beltrones contenía, precisamente, la misma propuesta14. En lo particular, en el dictamen del Senado de la República se hace referencia a la necesidad de robustecer las facultades de los organismos protectores de derechos humanos del país; y, en relación con la facultad de averiguación de la Suprema Corte, con fundamento en la necesidad de consolidar a este órgano como un verdadero Tribunal Constitucional se determina quitársela. De acuerdo con el referido documento, el propio Poder Judicial de la Federación coincide con el argumento de que la Suprema Corte mantiene un conjunto de competencias y funciones que dificultan su operación como Tribunal

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En cuanto a este aspecto, consideramos importante destacar que del total de las facultades de averiguación ejercidas en las últimas dos décadas, 4 (Aguas Blancas, Atenco, Puebla y Oaxaca) de las 6 totales han sido en contra en Gobernadores priistas. Al respecto también véase: Granados Chapa, Miguel Ángel, ¿Quién le teme a la Suprema Corte?, Periódico Reforma, 1 de julio de 2007.


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Constitucional. Por lo que resulta necesario profundizar en la especialización de las funciones de dicho órgano como Tribunal Constitucional eliminando las competencias que, por no ser propias de este tipo de órganos, pueden ser ejercidas por otras instancias. Razón por la cual se recomendó al Constituyente Permanente eliminar la referida facultad15. En este orden de ideas, en el referido documento se concluye que por la existencia de un órgano como la CNDH es acertado eliminar dicha facultad a favor de la Suprema Corte para atribuírsela a dicho organismo. Lo anterior en virtud de que aquella es la institución especializada para la “investigación” de violaciones de derechos humanos.

5. CONCLUSIONES De lo expuesto hasta ahora, podemos concluir que la displicencia respecto de la existencia de la facultad de averiguación a favor de la Suprema Corte inició desde que este órgano decidió ejercerla para investigar los hechos relacionados con el Caso Lydia Cacho (abril de 2006). A raíz de ello y con el dictamen que la Suprema Corte emitió en relación al referido caso, cuando la opinión pública se volcó en contra del referido órgano, empezaron a surgir los argumentos acerca de la impunidad imperante dentro de nuestro sistema de justicia, la falta de efectos de los dictámenes y la necesidad de reglamentarla o eliminarla. A nuestro parecer y como más adelante se expondrá, creemos que existió un entendimiento distorsionado respecto de la función y finalidad de la facultad de averiguación dentro del ordenamiento jurídico, no sólo por parte del órgano reformador que decidió eliminarla y de

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Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, con opinión de la Comisión de Reforma del Estado, respecto la minuta proyecto de decreto que modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos humanos, 7 de abril de 2010, p. 42.


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la opinión pública, sino también por parte del órgano titular de la facultad16. En general, no se advierte ninguna resistencia significativa respecto de su eliminación. Las implicaciones de quitarle la facultad a la Suprema Corte no se cuestionaron realmente. Se dio por sentada la conveniencia de transferirla a la CNDH y lo demás pasó desapercibido. Al final queda la impresión de que los actores involucrados están muy cómodos con la medida en cuestión.

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Debemos señalar que de la investigación para la realización de este capítulo no se encontraron declaraciones en las que el Poder Ejecutivo (federal o local) se posicionara respecto de la finalidad, función o conveniencia de la existencia o no de la facultad. A nuestro parecer, esta situación podría desprenderse del hecho de que todos los casos en que se ejerció, la averiguación se dirigió al ejercicio de atribuciones que corresponden al poder ejecutivo.


Capítulo II

ARGUMENTOS EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA ELIMINACIÓN DE LA FACULTAD DE AVERIGUACIÓN DE LA SCJN “Esta facultad fue plasmada por el Constituyente de 1917; empero, ha sido uno de los temas de mayor carácter polémico, por las múltiples interpretaciones de que ha sido objeto. [...] Por esta razón, se ha sentido la ausencia de un criterio congruente en los diversos casos concretos en que se ha solicitado la práctica de la investigación”17.

El presente capítulo se divide en cinco secciones, mismas que corresponden con el número de argumentos para fundamentar la eliminación de la facultad de averiguación a cargo de la Suprema Corte.

1. EL ARGUMENTO DE “AYUDA” ENTRE AUTORIDADES Una de las cosas que se advirtieron de las iniciativas para quitarle la facultad de averiguación a la Suprema Corte fue la pretensión de que las investigaciones que realice la CNDH —ya como titular de la referida facultad— sirvan como una “ayuda para los encargados de conocer de la responsabilidad de los funcionarios para que sean ellos los encargados de imponer las sanciones que procedan”18. De acuerdo

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18

Exposición de motivos de la “Iniciativa de Reformas y Adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 6o., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74 76, 93, 97 y 115”, Cámara de Diputados, 6 de octubre de 1977, México, D.F. Iniciativa de reforma de diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por los senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera, Jesús Murillo Karam, Pedro Joaquín Coldwell, et al, de fecha 23 de fe-


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con lo anterior, no queda clara la razón por la cual —ex ante— se considera que la recomendación o dictamen que, en su caso, emita la CNDH será más efectiva que los dictámenes que la Suprema Corte emitía en ejercicio de la referida facultad. Lo anterior es así porque, desde nuestra perspectiva y como se explicará más adelante, los dictámenes debieron considerarse como el punto inicial de un proceso complejo para la exigencia de rendición de cuentas y el establecimiento de sanciones a las autoridades responsables de las graves violaciones de derechos.

2. EL ARGUMENTO PURISTA Otro argumento recurrente a favor de la eliminación de la facultad de averiguación tiene un enfoque purista respecto de las funciones que debe desempeñar la Suprema Corte. El argumento puede resumirse en que el hecho de facultar a la Suprema Corte como autoridad investigadora es una actividad que se sale del ámbito de especialización como órgano jurisdiccional y, al mismo tiempo, constituye un obstáculo para la consolidación de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional. Debe decirse que el propósito de este trabajo no es determinar cuáles son las funciones propias de la “naturaleza” del Tribunal Constitucional y si la facultad de averiguación corresponde a esa “naturaleza”, por lo que no trataremos de encasillar dicha facultad en alguna tipología previamente definida. Más allá de eso, la finalidad del presente trabajo es exponer la posible función que la referida facultad podría tener dentro del ordenamiento jurídico mexicano. No obstante lo anterior, consideramos que existen razones para desvirtuar el argumento sobre la “pureza” de las funciones que la Suprema Corte “debe” desempeñar en su carácter de órgano jurisdiccional y como Tribunal Constitucional. El Constituyente Permanente consideró que debido a que existe una clara determinación de las funciones que cada uno de los poderes

brero de 2010. Disponible en: http://www.reformapolitica.gob.mx/pdf/Iniciativa-RefPol-PRI.pdf, p. 46.


La Facultad de Averiguación

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de la Unión debe realizar, la facultad de averiguación debía ser eliminada logrando con ello un entendimiento más claro de las funciones “propias de la naturaleza” de la Suprema Corte y evitando que se alejara de su naturaleza como máximo órgano judicial19. Por otro lado, en cuanto a las funciones de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional, consideró necesaria la eliminación de la facultad de averiguación por constituir una función que dificulta su operación como tal20. Por ello, para aquél resultaba necesario profundizar en la especialización de las funciones de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional eliminando las que, por no ser “propias” de este tipo de órganos, pueden ser ejercidas por otras instancias, en este caso: la CNDH21. La pregunta que queremos resolver en el presente apartado es ¿por qué los argumentos hasta ahora expuestos no eran suficientes para justificar la eliminación de la facultad? Para responderla, hay que tomar en cuenta cuatro consideraciones: la primera es que existe una falsa creencia respecto de los “trasplantes” de figuras jurídicas de un órgano a otro, por lo que no puede sostenerse que la simple transferencia de la facultad a la CNDH va a terminar con los “problemas” de la misma y que por tanto será más eficaz; la segunda, es sobre la circularidad del argumento purista; la tercera versa sobre la idea de que la facultad de averiguación sí constituía un mecanismo de control de constitucionalidad, por lo que no había razón para considerarla incompatible con las funciones de la Suprema Corte como Tribunal

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Cfr. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga el artículo 97 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el senador Fernando Castro Trenti (PRI), el 1 de abril de 2008 (disponible en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=7847& lg=60). Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos con opinión de la Comisión de Reforma de Estado, respecto de la Minuta Proyecto de Decreto que modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Derechos Humanos, pp. 41 a 46. En este aspecto, el órgano reformador de la Constitución agrega que teniendo a un organismo público con las características de la CNDH, la facultad de averiguación no tiene razón de existir dentro del conjunto de facultades de la SCJN (Ibid., p. 42).


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Constitucional, por lo que el argumento de la profundización de especialización de la facultades de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional no sería aplicable; y, la cuarta se enfoca en que la Suprema Corte no acabó de entender la función de su facultad de averiguación para poder darle sentido dentro del ordenamiento jurídico. En relación con la primera consideración, en cuanto a los “trasplantes” de facultades de un órgano a otro, consideramos que existe una falsa creencia de que con el simple hecho de reformar la Constitución y dotar de facultades a un órgano, despojando a otro de las mismas, los problemas operativos de la figura jurídica en cuestión desaparecerán. Tal como lo ha señalado el Ministro José Ramón Cossío en su libro “Sistemas y modelos de control constitucional en México”: “[...] todo sigue girando en torno a la idea planteada en 1987 en cuanto a hacer de nuestra Suprema Corte, un “auténtico” tribunal constitucional. [...] esa idea tuvo una importancia extraordinaria en la reasignación de competencias en el Poder Judicial [...] en lo tocante a la representación generadora y orientadora del nuevo discurso jurídico que tanta falta hacía para constituir una nueva legitimidad de la Suprema Corte de Justicia. [...] en los tiempos actuales esa idea-guía se ha agotado y, por lo mismo, no es adecuada para orientar las transformaciones judiciales que estamos requiriendo. [...] La búsqueda de ese “El Dorado” procesal-constitucional, ha permitido fugarnos de los problemas orgánicos, procesales y humanos del control de regularidad. Antes que ponernos a discutir sobre lo que debemos hacer en esta materia a partir de las peculiaridades del modelo mexicano, estamos tratando de sustituirlo por otro distinto bajo la suposición de que los cambios, per se, nos darán las soluciones que buscamos”22.

Es así como sobre este aspecto no se dieron más razones respecto de la necesidad de la consolidación de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional. El razonamiento se hace simultáneamente con la afirmación de la necesidad de potenciar, robustecer y reforzar a los organismos públicos de defensa de los derechos humanos. La pregunta que cabría hacer en este aspecto es si el sólo trasplante de la facultad a la CNDH tendrá impacto en la eficacia de las recomendaciones que ésta emite para la realización de la tarea de defensa de derechos humanos que le encomienda la Constitución. Es decir, ¿la facultad

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Cossío Díaz, José Ramón, “Sistemas y modelos de control constitucional en México”, IIJ-UNAM, México, 2011, pp. 191 y 192.


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