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POR QUÉ FUNCIONAN LOS GOBIERNOS MINORITARIOS Bonnie N. Field INTRODUCCIÓN A LAS TEORÍAS DE LA MODERNIDAD Gary S. Schaal Felix Heidenreich DEMOCRACIA PARITARIA Y CUOTAS ELECTORALES Bernabé Aldeguer Cerdá CRISIS, DERECHOS SOCIALES E IGUALDAD Alba Nogueira López, Marta Lois González, Isabel Diz Otero (Ed.) DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD EN EL ESTADO AUTONÓMICO Raquel Gallego (Dir.) INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA Ramón Cotarelo EL MAINSTREAMING DE GÉNERO EN ESPAÑA Alba Alonso Álvarez LA FORMACIÓN DE UN GOBIERNO DE COALICIÓN Jordi Matas Dalmases EL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN PÚBLICA Salvador Parrado LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA Ainhoa Uribe Otalora REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y PARLAMENTARISMO MULTINIVEL Mª Josefa Ridaura Martínez (Ed.)

ciencia política

FEDERALISMO, DEVOLUTION Y GOBERNANZA MULTINIVEL Guy Lachapelle Pablo Oñate Editores

Editores

PROBLEMAS ACTUALES SOBRE EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Francisco Javier Matia Portilla (Dir.)

La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.

Guy Lachapelle / Pablo Oñate

CATALUÑA EN PROCESO. LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS DE 2015 José Manuel Rivera Otero, Juan Montabes Pereira, Nieves Lagares Díez (Ed.)

ciencia política

FEDERALISMO, DEVOLUTION Y GOBERNANZA MULTINIVEL

ÚLTIMOS TÍTULOS PUBLICADOS

POLÍTICA Y GOBIERNO EN EL ESTADO AUTONÓMICO Jaime Ferri Durá (Dir.)

ciencia política

Desde que fuera acuñado a comienzos de los años 1990, el concepto de Gobernanza multinivel ha generado una fructífera producción científica. Inicialmente fue concebido para analizar las peculiares dinámicas del proceso de elaboración e implementación de políticas públicas en el particular sistema político europeo. Paulatinamente, fue expandiendo su ámbito de significación para referirse al análisis de las transformaciones operadas en las estructuras institucionales y su funcionamiento, en sistemas políticos articulados en diversas esferas de gobierno que superan la concepción del Estado central. Abarca, así, las realidades que los viejos y nuevos federalismos y el nuevo regionalismo han estudiado en las últimas décadas. Y lo hace en perspectiva de gobernanza: como dicen los editores en la Introducción, una nueva forma de hacer política, caracterizada por la redistribución y dispersión del poder (y autoridad) del Estado central hacia arriba y hacia abajo (en distintos niveles territoriales), y la implicación de una pluralidad de actores públicos y privados en el proceso de adopción e implementación de decisiones. Esta nueva forma de hacer política adopta un carácter más horizontal que vertical, más participativo que jerárquico, más fluido e informal que ordenado y formal, más basado en negociaciones y acuerdos que en decisiones unilaterales e impuestas, y realizado más en red que en relaciones bilaterales con el Estado central como uno de sus actores permanentes. Los estudios contenidos en este volumen suponen un riguroso análisis empírico de esas transformaciones de las estructuras y procesos de nuestros sistemas políticos democráticos.

FEDERALISMO, DEVOLUTION Y GOBERNANZA MULTINIVEL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FEDERALISMO, DEVOLUTION Y GOBERNANZA MULTINIVEL

Eds.

GUY LACHAPELLE PABLO OÃ‘ATE

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-915-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PREFACIO A LA EDICIÓN ESPAÑOLA................................................................. 9 PREFACIO................................................................................................................ 11 WYN GRANT

INTRODUCCIÓN................................................................................................... 17 GUY LACHAPELLE PABLO OÑATE

UNA EVALUACIÓN DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL COMO CONCEPTO ANALÍTICO APLICADO A SISTEMAS FEDERALES Y A SISTEMAS UNITARIOS DESCENTRALIZADOS: ALEMANIA VERSUS REINO UNIDO..................................................................................................................... 35 MICHAEL STEIN LISA TURKEWITSCH

PROBLEMAS DE ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA EN GOBERNANZA MULTINIVEL Y EN RED........................................................................................ 59 YANNIS PAPADOPOULOS

LA GOBERNANZA MULTINIVEL Y LA RECONFIGURACIÓN DEL ESPACIO POLÍTICO................................................................................................................ 87 ALAIN G. GAGNON

AUGE Y CAÍDA DE LA CONFIANZA POLÍTICA EN ESPAÑA............................. 101 FRANCISCO J. LLERA

CONFIANZA Y DESCONFIANZA ENTRE HARPER Y QUEBEC........................ 129 GUY LAFOREST CAMILLE BRUNELLE-HAMANN

LA GOBERNANZA MULTINIVEL DEL MEDIO AMBIENTE.............................. 151 SONJA WÄLTI

LAS ACTIVIDADES DIPLOMÁTICAS DE ENTIDADES REGIONALES SUBESTATALES. ¿HACIA UNA DIPLOMACIA MULTINIVEL?................................... 169 DAVID CRIEKEMANS

Índice

LA GOBERNANZA MULTINIVEL EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES: EL CASO DE LOS ACUERDOS COMERCIALES DE CANADÁ.................................................................................................................. 195 STÉPHANE PAQUIN

ASOCIACIONES EMPRESARIALES Y DINÁMICAS MULTINIVEL EN ESPAÑA Y EL REINO UNIDO............................................................................................... 211 IVÁN MEDINA JOAQUIM MOLINS

PARTIDOS POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS EN SISTEMAS MULTINIVEL: EL CASO DE CANADÁ.................................................................. 227 LORI THORLAKSON

LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO INSTRUMENTOS DE LA PARADIPLOMACIA DE LA IDENTIDAD: EL CASO DEL PARTI QUÉBECOIS EN LA CONVENCIÓN SOBRE DIVERSIDAD CULTURAL DE LA UNESCO...... 243 GUY LACHAPELLE

LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA ESPAÑA MULTINIVEL: ORGANIZACIÓN, INFLUENCIA Y ESTRATEGIAS.............................................. 259 JUAN RODRÍGUEZ TERUEL ASTRID BARRIO

LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA BÉLGICA MULTINIVEL......................................................... 277 KRIS DESCHOUWER

ELITES POLÍTICAS Y CARRERAS PROFESIONALES DE LOS DIPUTADOS EN LA ESPAÑA MULTINIVEL...................................................................................... 295 PABLO OÑATE

RETORNO A LOS POLÍTICOS: CARRERAS POLÍTICAS Y CLASE POLÍTICA EN SISTEMAS MULTINIVEL................................................................................. 313 KLAUS STOLZ

LOS PARLAMENTOS DE LOS ESTADOS Y EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EN LOS ESTADOS UNIDOS......................................................... 335 PEVERILL SQUIRE

Prefacio a la edición española

ste libro analiza y cuestiona cómo tratan de adaptarse los sistemas políticos y las sociedades al un nuevo contexto constituido por las dinámicas de gobernanza supra y sub-estatales, y los retos que plantean al Estado. La gobernanza multinivel implica una reconfiguración de las relaciones de poder, interconexión e interdependencia entre viejos y nuevos actores de distintos niveles territoriales de gobierno. El concepto de gobernanza multinivel nos ofrece un marco y unos elementos útiles para analizar mejor las diversas relaciones y conflictos que se dan entre esos actores, y cómo las instituciones los partidos políticos, los movimientos sociales, las organizaciones de intereses y los políticos se transforman y actúan dentro de ese nuevo contexto. Esta obra tiene su origen en un Workshop sobre Nuevo regionalismo y gobernanza multinivel celebrado en el mes de octubre de 2011 en el Departamento de Derecho Constitucional y de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia. El Workshop, dirigido por los editores de este libro, agregó a un buen número de especialistas que presentaron y debatieron sus trabajos sobre distintos aspectos de este tema. Los capítulos que siguen a este Prefacio son una reelaboración de aquellas ponencias, que se enriquecieron con la provechosa discusión generada en las sesiones colectivas. Después de no pocas vicisitudes que han retrasado el momento en el que ve la luz, esta obra ha sido publicada en inglés por Barbara Budrich Publishers. Casi simultáneamente aparece en español para facilitar el acceso al texto del público castellanoparlante. En este largo proceso de gestación ha habido un buen número de personas que han colaborado generosamente para que el proyecto saliera de la imprenta. Los editores queremos agradecer a todos los participantes en el Workshop la generosidad y la buena disposición demostradas en este empeño colectivo, así como la paciencia de la que hicieron gala cuando fueron requeridos para «pulir» y actualizar las sucesivas versiones de su texto. El agradecimiento debe extenderse a la Generalitat Valenciana que financió la celebración del Workshop en el que los trabajos fueron inicialmente presentados y debatidos. Además, la Universidad de Valencia alojó ese Workshop. También queremos agradecer a Sanda Sijercic, Claude Berlinguette que leyeran el texto original, aportando sugerencias y comentarios. Igualmente queremos agradecer el trabajo generoso de quienes junto con Pablo Oñate colaboraron de una u otra forma en la traducción de los textos en inglés para esta versión española (Beatriz Camacho, Juan Rodríguez, Astrid Barrio, y Jorge Pérez). Finalmente, tenemos una deuda de gratitud con Wyn Grant, quien apoyó el proyecto con

Guy Lachapelle - Pablo Oñate

entusiasmo desde el convencimiento de que el tema de la gobernanza multinivel —plasmado en cualquiera de sus posibles ámbitos de aplicación— es fundamental para el desarrollo de nuestra disciplina y de nuestros sistemas políticos democráticos.

Guy Lachapelle y Pablo Oñate

Prefacio WYN GRANT

Universidad de Warwick, Reino Unido

resenciamos importantes cambios que están teniendo lugar en el mundo. Las fronteras, en el sentido tradicional de límites espaciales mantenidos con seguridad, no han desaparecido, pero todavía precisan de controles —a menudo ineficaces—para controlar los flujos migratorios, y desde los atentados de 9 de septiembre de 2001 se ha hecho mucho para hacerlas más seguras. La frontera abierta entre Canadá y Estados Unidos ha sido sustituida por controles más estrictos que han conducido a una disminución de sus intercambios comerciales. Recientes flujos migratorios —buena parte de ellos, de refugiados— han provocado que algunos Estados refuercen sus políticas de control fronterizo y otros intenten blindar sus fronteras. Sin embargo, vivimos en un mundo de gran fluidez en el que las viejas formaciones territorialmente basadas coexisten con otras más nuevas que ocupan espacios que se conceptualizan de distinta forma. Territorio y poder no siempre coinciden ya. Los límites territoriales y las fronteras están cambiando. Los ciudadanos experimentan la gobernanza en el ámbito local, en el regional o sub-estatal, la del Estado-nación, la de la región supra-estatal (especialmente en Europa), y la del nivel global a través de un conjunto de organizaciones internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, foros de negociación como el G-7 y el G-20 y otras diseñadas para mejorar la regulación financiera, como por ejemplo, el Fondo de Estabilidad Financiera. Causa poca sorpresa que los ciudadanos a menudo desconocen quién es responsable por decisiones que les afectan, lo que les provoca sentimientos de pérdida de poder democrático. Debemos ser cautelosos antes de firmar el acta de defunción del Estadonación, en tanto que formación anacrónica, tentación a la que sucumbieron algunos autores poco calificados en materia de globalización. La idea de que la globalización ha provocado un cambio en el papel jugado por el Estado-nación, más que su desaparición, suma progresivamente más adeptos. Parte de ese proceso de cambio ha consistido en la emergencia de entidades sub-estatales nuevas y con gran influencia, que no forman parte necesariamente del esquema federal, como en España y el Reino Unido,

Wyn Grant

por ejemplo. El desarrollo de las relaciones de poder equilibradas entre esas entidades regionales y sus Estados-nación es un proceso abierto que aún no está totalmente definido y que será objeto de futuras investigaciones sobre su desarrollo. Por supuesto, este proceso no está siendo uniforme para todos los países. En España, hay identidades regionales específicas que solo pudieron resurgir cuando el régimen autoritario llegó a su fin. El proceso por el que los canadienses francófonos se re-identificaron a sí mismos como quebequeses fue largo y complejo, y pudo haber recorrido otros derroteros bien diferentes. En cualquier caso, la esencia del proceso ha consistido en el redescubrimiento y la re-conceptualización de una identidad por un grupo de ciudadanos que ha sido sumergido e, incluso, subyugado en una identidad canadiense más amplia. El resurgimiento del nacionalismo escocés apareció cuando la economía del Reino Unido pareció estar encerrada en una espiral irreversible de declive, mientras el descubrimiento de petróleo en el Mar del Norte hizo surgir en Escocia nuevas perspectivas económicas. En Bélgica la creación de entidades regionales sub-estatales incluso más fuertes constituye un mecanismo a través del cual la continuidad del país, en tanto que Estado, podría ser asegurada. Hace algún tiempo Cataluña fue percibida como un modelo de inspiración por quienes estaban interesados en nuevas formaciones regionales. En todo caso, hoy el modelo escocés parece recibir más atención, aunque se trate de una experiencia de gobierno regional más reciente. Al Gobierno Escocés se le reconoce, generalmente, su carácter estratégicamente visionario y su efectividad táctica para expandir y consolidar su espacio político. El paso del «Ejecutivo Escocés» al «Gobierno Escocés» es un ejemplo de ello. También ha sido efectivo en la ruptura de «silos» ministeriales en el proceso de adopción de decisiones. De todas formas, como muchos otros procesos regionales, la meta todavía permanece incierta. Hay más probabilidades de que sea una de descentralización o autonomía avanzada (devolution plus) que de independencia, aunque no debe descartarse ninguna de las opciones. El desarrollo del mercado único y de otros cambios en Europa implicaron importantes transferencias de poder a Bruselas, que en otro momento pudieron parecer remotas, insensibles y tecnocráticas a muchos ciudadanos europeos, al margen de los esfuerzos realizados para fortalecer el componente democrático en los procesos decisorios de la Unión en el Parlamento Europeo. La «Europa de las Regiones» propició la oportunidad de crear una Unión más próxima a sus ciudadanos y ofreció la posibilidad de dotarles de más mecanismos de empoderamiento democrático. Para las ciudades y para las entidades regionales había un incentivo más pragmático: los fondos europeos para el desarrollo regional y el deseo de

Prefacio

las instituciones europeas de vincularse directamente con las ciudades y las regiones (sin la necesaria intermediación de los Estados) no solo creó una buena oportunidad de financiación, sino también una vía de influencia política. Las ciudades y las regiones pudieron implicarse directamente en la Unión Europea: en el Reino Unido esto fue calificado como «la circunvalación de Westminster». Ello incrementó el estatus de las ciudades y las regiones, que se apresuraron a establecer oficinas de representación en Bruselas. El punto álgido del debate sobre la «Europa de las Regiones» pasó hace tiempo. Algunas áreas de la Unión Europea no pueden recibir ya fondos de desarrollo y han reducido su presencia en Bruselas. El Comité de las Regiones, la institución resultante de ese debate, se ha tornado prácticamente en una desilusión, teñida por un escándalo sobre destino poco efectivo de los fondos estructurales, aunque cabe aducir que se le atribuyó solo un estatus consultivo. En términos intelectuales, puede aducirse que ha contribuido en el largo plazo al debate sobre la Gobernanza Multi-Nivel. La literatura generada por este fenómeno ha supuesto un intento importante de evaluar esos cambios en los que las contribuciones de este libro se centran, aunque ha tenido mayor resonancia en Europa que en Norte América, donde ha topado con mayor resistencia por parte de los Estados Unidos, en particular, y aún puede no resultar de aplicación en Asia y América Latina. En parte, ello es el resultado del hecho de que a medida que la globalización avanzaba y emergían más identidades cosmopolitas, se registraba un movimiento tendente al retorno (o a la reinvención) de identidades más antiguas o específicas que daban al espacio político un sentido que pudiera ser fácilmente compartido por la ciudadanía. La gobernanza multinivel no está libre de críticas, incluyendo las que provienen de quienes perciben que las formulaciones más tradicionales del federalismo tienen aún utilidad y mayor especificidad. Sería poco deseable que se desarrollara una polarización entre los defensores del federalismo y los partidarios de la gobernanza multinivel. Hay propuestas de diseño de organización política provenientes del nuevo regionalismo que no tienen naturaleza o carácter federal, pero que pueden ser incluidos en las propuestas de gobernanza multinivel. No obstante, también pueden ser percibidos bajo la óptica del nuevo regionalismo. De forma más general, el debate sobre gobernanza multinivel ofrece medios para renovar y enriquecer el debate sobre el federalismo. Los partidarios del federalismo se han fijado, naturalmente, en el gobierno multinivel y en la variedad de relaciones que existen entre las distintas esferas de gobierno en las plurales configuraciones. Algunos sistemas federales tienen más uniformidad, mientras otros presentan más diversidad. Si analizamos los 50 estados que integran los Estados Unidos de América

Wyn Grant

y cómo operan sus parlamentos, podemos observar esa variedad. Con la excepción de Nebraska, todos los parlamentos son bicamerales. Pero hay enorme variedad en el tamaño de sus cámaras, la frecuencia con las que se reúnen, cuántos ciudadanos representa cada uno de sus miembros (es significativo el contraste entre las de New Hampshire y California), o cuál es el salario de sus representantes por su trabajo, por mencionar solo algunas de las dimensiones de esa variedad. La gobernanza multinivel consiste —en primer término— en gobernanza: está menos orientada al Estado que el federalismo y se concentra especialmente en los actores. Se interesa por la variedad de formas en las que el moderno gobierno puede desarrollarse, involucrando, a menudo, a asociaciones o partenariados público-privados y a una gran amplitud de actores, como por ejemplo a organizaciones no gubernamentales. No se ocupa tanto de relaciones jerárquico-verticales de poder sino de las de carácter horizontal. Por ejemplo, tanto en Europa como en Estados Unidos las relaciones de cooperación pueden desarrollarse por encima de fronteras estatales. La gobernanza multinivel ha sido criticada por su estrechez de miras y por ser demasiado descriptiva. Ha sido criticada desde planteamientos normativos por ser un medio de defender el status quo. En cualquier caso, a efectos de este análisis, considero que se presenta principalmente con una perspectiva heurística. Esto es, ofrece medios para entender mejor algunas de las pautas de cambio que parecen estar dándose en la sociedad y en la política, sin mayores pretensiones normativas. La realidad que trata de captar y explicar es compleja, diversa y sujeta a cambios impredecibles, pero constituye el principal reto de las Ciencias Sociales en general, y de la Ciencia Política en particular. ¿Cuáles son algunas de las cuestiones a las que es preciso atender en esos debates, sea cual sea la terminología que usemos? Un asunto de importancia general es la necesidad de distinguir entre actividad e impacto. Se pueden invertir recursos económicos y humanos, pero necesitamos medios fiables de medir la diferencia que generan en los resultados. Esto es particularmente cierto cuando se considera el creciente número y variedad de actividades internacionales en las que se involucran las entidades regionales, aunque debería tenerse presente que las reducciones en el gasto público derivadas de la crisis financiera global han limitado algunas de esas actividades (como es el caso, por ejemplo, de las representaciones en el extranjero de los Estados). Algunas actividades a largo plazo (por ejemplo, la atracción de inversión extranjera) pueden ser relativamente susceptibles de ser medidas. Se pueden medir los flujos de inversión extranjera o cuántos proyectos de los perseguidos han sido efectivamente captados. En todo caso, los intentos para medir la influencia en la política exterior pueden presentar retos metodológicos

Prefacio

más grandes en tanto un gran número de actores potenciales puede intervenir, resultando más difícil, por tanto, discernir su influencia respectiva. También debe considerarse el papel de las elites en este proceso y cómo se conceptualiza: ¿hasta qué punto dirigen, dan forma o incluso manipulan a la opinión pública? Los movimientos nacionalistas tradicionales que han conducido hacia la formación de nuevos Estados-nación o han asegurado su independencia respecto del colonialismo se han apoyado frecuentemente en la inspiración de figuras carismáticas que han sido capaces de transmitir a sus seguidores la diferencia esencial de la nueva formación territorial. Los movimientos regionales modernos necesitan formas más sofisticadas de liderazgo que puedan hacer efectivas la posibilidades de los medios de comunicación para transmitir mensajes a sus militantes y potenciales seguidores. Más allá del líder individual, puede ser necesaria la formación de nuevas clases políticas regionales, un proceso que se ha observado en Escocia con alguna controversia. Esas clases políticas se extienden más allá del ejecutivo, el legislativo y los partidos políticos, para abarcar a los medios de comunicación y las organizaciones no gubernamentales. Surgen cuestiones empíricas de interés sobre cómo las organizaciones de empresarios y corporaciones responden a esas nuevas realidades. Otro conjunto de cuestiones empíricas de interés tienen que ver con el reclutamiento. Tradicionalmente, los parlamentos regionales han sido percibidos como un trampolín para el desarrollo de las carreras políticas de ámbito estatal. Pueden proporcionar «aprendices» para puestos políticos en el ámbito estatal, permitiendo a los parlamentarios afilar sus habilidades políticas y construirse una reputación así como una base y una red de apoyos políticos. En cualquier caso, pueden estar surgiendo tendencias más complejas. Los parlamentarios pueden estar satisfechos con una carrera política en el ámbito regional, en la que encuentran mayores oportunidades de marcar una diferencia, con menos costes en términos familiares o de desplazamiento a la capital estatal. Puede que algunos retornen a la política de ámbito regional desde la estatal al encontrar más difícil trabar redes de relaciones e influir efectivamente en ésta última. Muchos partidos políticos regionales tienen poca representación en el ámbito estatal, lo que restringe enormemente su capacidad de influir en él. Las posibilidades que ofrece el ámbito europeo para desarrollar una carrera en el mismo suponen un caso aparte que obliga a estudiar otras dimensiones. Todas estas tendencias complejas suponen retos en el sentido de revisar viejas categorías e inventar otras nuevas que permitan analizar adecuadamente estos fenómenos emergentes. Se torna preciso, por tanto, realizar investigaciones empíricas exhaustivas y sistemáticas, como las que siguen a estas páginas de introducción.

Introducción GUY LACHAPELLE

Universidad de Concordia, Canadá

PABLO OÑATE

Universidad de Valencia, España

comienzos del siglo XXI nos encontramos con un número creciente de países cuyo sistema político tiene una organización donde varios niveles de gobierno comparten la capacidad de adoptar y aplicar decisiones políticas y asignar recursos. La variedad de casos es amplia y abarca desde sistemas federales fuertes hasta sistemas económicos o administrativos regionales descentralizados. En las últimas décadas del siglo XX surgieron varios factores que incentivaron la emergencia de una nueva clase de regionalismo (el nuevo regionalismo). Este nuevo regionalismo no se basa tanto en un funcionalismo económico como en uno político (de carácter tanto cultural como institucional); y entre sus causas pueden destacarse los procesos de internacionalización y globalización, la reactivación o emergencia de identidades y culturas regionales, el reforzamiento del enfoque sub-estatal —tanto local como regional— en el desarrollo, así como en la regulación social y la acción colectiva. El surgimiento de diferentes formas de nuevo regionalismo allanó el camino para la emergencia o el refuerzo de instituciones que formaron una variedad de sistemas políticos multinivel, dependiendo de la existencia y la fuerza de tradiciones culturales e identitarias regionales y de instituciones y redes sociales y económicas en ese ámbito. Estos niveles de gobierno sub-estatales difieren en el número y extensión de sus competencias y en la existencia de partidos de ámbito no estatal (PANE) o de organizaciones regionales fuertes de partidos estatales relevantes. Sin embargo, independientemente del nivel competencial, las regiones funcionan como arenas o esferas relevantes para el proceso de toma de decisiones políticas, la asignación de recursos y el debate y la integración políticas, dando lugar a diferentes formas de relaciones e interacciones de cooperación y competición entre las plurales arenas, relaciones que han superado la vieja lógica de la dependencia jerarquizada. El gobierno multinivel se ha expandido por muchos países como una forma de organizar la actividad político-institucional, como lo ha hecho la gobernanza, en tanto que nueva forma de gobierno, estableciendo

Guy Lachapelle - Pablo Oñate

un nuevo ámbito para la investigación política y social. El surgimiento del concepto de gobernanza multinivel hace poco más de dos décadas (Marks, 1993) abrió un fructífero campo de estudio que sería rápidamente poblado por un buen número de especialistas en el funcionamiento del sistema europeo, las transformaciones del Estado, el federalismo, las relaciones internacionales, las políticas públicas o los gobiernos locales (Hoogue y Marks, 2003; Piattoni, 2010). El término de gobernanza multinivel ha sido usado, así, para referirse a distintas realidades, aunque dentro de dos grandes ámbitos sustantivos: por un lado, los procesos políticos de desarrollo y aplicación de políticas públicas (especialmente —o inicialmente— en el seno de la Unión Europea); por otro, el cambio en las estructuras políticas (tomando principalmente como punto de referencia al Estado) y sus transformaciones —y ya sea en un sentido institucional-formal o en uno más informal—. Ese plural enfoque ha dado lugar a una considerable ambigüedad terminológica que algunos autores han intentado superar con distinto grado de éxito (Piattoni, 2010; Alcantara y Nelles, 2014; Tortola, 2016). Pese a esta polisemia derivada de la pluralidad de ámbitos a la que el concepto ha sido aplicado, pueden señalarse algunas características comunes a casi todos esos enfoques: se trata de una nueva forma de hacer política, caracterizada por la redistribución y dispersión del poder (y autoridad) del Estado central hacia arriba y hacia abajo (en distintos niveles territoriales), y la implicación de una pluralidad de actores públicos y privados en el proceso de adopción e implementación de decisiones, actores que interactúan con el Estado central en esa interacción. Este proceso político adquiere un matiz más horizontal que vertical, más participativo que jerárquico, más fluido e informal que ordenado y formal, más basado en negociaciones y acuerdos que en decisiones unilaterales e impuestas, y realizado más en red que en relaciones bilaterales con el Estado central como uno de sus actores permanentes. Y estos cambios en el proceso político suponen también transformaciones en las estructuras político-estatales y sus distribuciones de competencias y jurisdicciones (Hoogue y Marks, 2003; Piattoni, 2003 y 2010): no se trata, como bien señala Tortola (2016), de que el Estado esté desvaneciéndose o desapareciendo, sino de que su papel se transforma, viéndose ahora inmerso en nuevas redes de actores supra y subestatales —y tanto de carácter público como privado (ONG’s y agencias de distinto tipo)— con los que el Estado central tradicional interactúa, negocia, acuerda o colabora y, en no pocas ocasiones, compite en el desarrollo del proceso político. Así, la gobernanza multinivel abarca tres dimensiones: la relación entre el centro y la periferia, la relación entre el Estado y la sociedad, y las relaciones entre el ámbito doméstico y el internacional (Piattoni, 2003 y 2010).

Introducción

Lo que interesa estudiar ahora ya no es sólo los cambios estructurales formales en las instituciones de distinto nivel (y sus respectivas atribuciones competenciales o jurisdicciones, en la terminología de Hoogue y Marks [2003]) —por mucho que sean importantes—, sino también la complejidad de cómo los actores, «las jurisdicciones y los niveles efectivamente se conectan, interactúan y se solapan, en una interconexión de arenas de decisión que permite distinguir a la gobernanza multinivel de las definiciones más restrictivas [y tradicionales] de federalismo o descentralización» (Zürn, Wälti y Enderlein (2010: 4). Ese campo más amplio, de las estructuras y los procesos, tanto formales como informales, es el que hoy se quiere abarcar con los estudios de la gobernanza multinivel. De esa forma, en poco años el concepto de gobernanza multinivel ha ampliado su ámbito: desde el análisis del sistema político europeo y las complejas dinámicas del proceso de elaboración e implementación de sus políticas públicas, para abarcar también los análisis empíricos de las estructuras y procesos de gobernanza que igualmente se han estudiado por el nuevo regionalismo y el federalismo (Sbragia 2010; Papillon 2012; Alcantara y Nelles, 2014), los trabajos sobre la UE (Hoogue y Marks, 201), los relativos a las relaciones, los organismos y la cooperación internacionales, o los análisis sobre el gobierno local (Hoogue y Marks, 2003). Y todo ello, como apunta Tortola (2016), de forma no necesariamente excluyente sino inclusiva, dentro de un marco más amplio y sinérgico de análisis de las transformaciones de las estructuras estatales y de los procesos de elaboración e implementación de políticas en distintos niveles o arenas de gobierno interdependientes e interconectadas, y tanto en sus aspectos formales como en los de carácter más informal. Esas transformaciones suscitan no pocos problemas y retos para la democracia y su legitimidad y rendición de cuentas (ver el capítulo de Papadopoulos en este volumen). La razón de ser de este libro proviene de nuestra convicción de que la gobernanza multinivel —pese a su polisemia no del todo clarificada— es un concepto útil para capturar la naturaleza cada vez más compleja y compartida de los procesos de toma de decisión y gestión pública en los sistemas federales y no federales, especialmente en la era actual de interdependencia y de competición global. Dicho concepto abarca también la idea del federalismo asimétrico o el principio de subsidiaridad, que trata de otorgar la responsabilidad política y financiera al nivel de gobierno que mejor pueda responder a las necesidades de los ciudadanos. Aunque este nuevo regionalismo va más allá de un marco funcional para la vida política, tanto la globalización como el desarrollo sostenible generan también un contexto que debería ser percibido como una oportunidad para crear nuevas colaboraciones entre distintos niveles de gobierno, la sociedad civil y el sector

Guy Lachapelle - Pablo Oñate

privado con el objetivo de crear las condiciones necesarias para incrementar la eficiencia y desarrollar proyectos justos y participativos. Los gobiernos deberían, por tanto, proponer tratados, acuerdos comerciales y regulaciones que incluyan una mejor cooperación entre los niveles de gobierno. Así es como la gobernanza multinivel puede ser considerada como un sistema de gobernanza en o entre los Estados. Por tanto, el objetivo de este libro es mostrar al lector cómo este concepto, en su dimensión normativa y empírica, puede ofrecer un marco analítico para estudiar las relaciones intergubernamentales. Todos los colaboradores del libro enfatizan la naturaleza cooperativa de la gobernanza multinivel, ya sea en un sistema federal fuerte o en un sistema regional funcional, y cómo resolver problemas políticos de formas no conflictivas entre arenas políticas concurrentes. El reto de este libro es ofrecer un nuevo modo de pensar que contemple nuevas formas de gobernanza que respondan a las necesidades de los ciudadanos. La primera sección del libro trata el concepto de gobernanza multinivel y cómo puede utilizarse en sociedades multinacionales. La segunda analiza el tema de la confianzadesconfianza y cómo éste configura las relaciones centro-regional-locales, al ampliar el abanico de actores y de instrumentos políticos para abordar correctamente los retos de carácter no territorial que plantean las políticas públicas. La tercera se centra en una nueva dimensión de las relaciones en los sistemas multinivel: el rol cada vez más importante de las entidades sub-nacionales en los debates mundiales, en las regulaciones y relaciones comerciales. La cuarta sección trata más específicamente cómo la globalización y la gobernanza multinivel han reconfigurado el papel y las funciones de los partidos políticos y los sistemas de partidos. Finalmente, dado que el tema que nos ocupa es la emergencia de un nuevo sistema de gobernanza, la última sección analiza cómo la gobernanza multinivel afecta tanto al comportamiento como a las actitudes y carreras políticas de los parlamentarios. En el primer capítulo, Michael Stein y Lisa Turkewitsch ofrecen una primera aproximación sobre cómo aplicar el concepto de gobernanza multinivel tanto a federaciones como a sistemas unitarios descentralizados, utilizando para ello los ejemplos de Alemania y Reino Unido. Estos autores afirman que el concepto de gobernanza multinivel es bastante reciente: surge con la mayor integración de la Unión Europea (UE) a comienzos de los años noventa del pasado siglo y adopta su estructura básica a partir de las ideas e instituciones creadas con la firma del Tratado de Maastricht en 1992. Pasando del contexto histórico al contexto actual, Stein y Turkewitsch describen los límites de los modelos emergentes en la teoría de gobernanza multinivel a través de los casos de Alemania y Reino Unido. Primero subrayan los puntos fuertes y débiles de esta teoría en comparación con otros