Colección
La necesaria innovación en las instituciones administrativas
La necesaria innovación en las instituciones administrativas Organización, procedimiento, función pública, contratos administrativos y regulación
Ricardo Rivero Ortega
ISBN 978-84-7088-949-3
P.V.P. 14,00 € (IVA incluido)
ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
INAP
Organización, procedimiento, función pública, contratos administrativos y regulación
ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
INAP
INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA NECESARIA INNOVACIÓN EN LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
LA NECESARIA INNOVACIÓN EN LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS Organización, procedimiento, función pública, contratos administrativos y regulación Ricardo Rivero Ortega
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2012
Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP RIVERO, Ricardo La necesaria innovación en las instituciones administrativas [Texto impreso] : organización, procedimiento, función pública, contratos administrativos y regulación / Ricardo Rivero. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2012. – 165 p. ; 24 cm. – (Estudios y documentos) Bibliografía: p. 145-165 ISBN 978-84-7088-949-3. – NIPO 635-12-040-5 1. España-Administración-Control de gestión. 2. España-Divisiones territoriales-Historia. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Título. III. Serie 35(460).078.3
Primera edición: Noviembre, 2012 Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicacionesoficiales.boe.es
Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal).
Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7088-949-3 (formato papel); 978-84-7088-950-9 (formato electrónico) NIPO: 635-12-040-5 (formato papel); 635-12-041-0 (formato electrónico) Depósito Legal: M 31243-2012 Preimpresión: Composiciones RALI, S.A. Impresión: Publidisa
En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.
A Magda
ÍNDICE
Introdución. ¿Por qué es necesaria la innovación en las instituciones administrativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. Necesitamos un nuevo Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . 11 2. Las medidas de austeridad de corto plazo no son la solución a nuestros problemas estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3. Múltiples diagnósticos coinciden hace tiempo en la necesidad de reformas profundas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4. La alternativa es la innovación previo estudio de las mejores prácticas comparadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 5. Es preciso contrarrestar las resistencias y tomar las medidas a tiempo, volviendo a nuestra mejor tradición haciendo de la necesidad virtud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Capítulo primero. La organización administrativa: simplificación de estructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1. La importancia de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . 29 2. La tendencia natural hacia la multiplicación de estructuras . . . . . . 33 3. ¿Cómo corregir esta tendencia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. De la Administración única a la Administración inteligente . . . . . 44 5. ¿Cómo se articula la «Administración en red»? Nuevas bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . 47
Capítulo segundo. El procedimiento administrativo: descarga buro crática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1. Nuestra amplia experiencia en lo relativo al procedimiento y la pérdida de ventaja en los últimos años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2. Dos claros fracasos: abusos en la exigencia documental y persistencia del silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3. Múltiples medidas de simplificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 4. El ejemplo de las licencias locales y su impacto económico . . . . . 74 5. ¿Es necesaria una nueva Ley de Procedimiento Administrativo? . 81 9
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Capítulo tercero. La función pública: profesionalización, economía del reconocimiento y responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 1. ¿Cuál debe ser el perfil del empleado público? Sistemas de acceso, discrecionalidad técnica y participación en el proyecto de interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. Evaluación del desempeño y economía del reconocimiento . . . . . 90 3. Perspectivas retributivas y sostenibilidad económica . . . . . . . . . . . 94 4. Las responsabilidades personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5. ¿Necesitamos un nuevo Estatuto del empleado público? . . . . . . . . 100 Capítulo cuarto. Los contratos administrativos: compras conjuntas y mayor eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1. Perseverando en la eficiencia de la contratación pública . . . . . . . . 103 2. Las experiencias comparadas: compras conjuntas . . . . . . . . . . . . . 106 3. Ahorros derivados de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4. Compra pública innovadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5. ¿Es necesario reformar la Ley de Contratos del Sector Público? . . 120
Capítulo quinto. Nuevas estrategias regulatorias: independencia, trans parencia, ejemplaridad, Nudges, nuevas tecnologías, sociedad del conocimiento, buena administración e innovación . . . . . . . . . . . . . . . 125 1. Regulación y reguladores independientes: la limitada recepción de los principios de la buena regulación en España . . . . . . . . . . . . 125 2. Buena administración, transparencia fiscal y mejora regulatoria . . 129 3. Ejemplaridad y Benchmarking: siguiendo el ejemplo de quienes obtienen los mejores resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 4. Nudges: valorar la arquitectura de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . 136 5. Innovación y eficiencia radical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
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INTRODUCCIÓN ¿POR QUÉ ES NECESARIA LA INNOVACIÓN EN LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS?
1. NECESITAMOS UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO La tesis principal de este trabajo de investigación es la siguiente: durante los próximos meses y años habremos de contemplar reformas profundas de nuestras principales normas e instituciones administrativas. Los boletines oficiales, cargados todavía de medidas de emergencia, publicarán modificaciones legales de mayor recorrido. El nuevo escenario que se abre tras la aún no acabada crisis requerirá cambios muy relevantes en la organización, el procedimiento, los funcionarios, los contratos y las estrategias de regulación. El presupuesto de la sostenibilidad será la innovación1. ¿Acaso no está nuestro Derecho Administrativo positivo a la altura de las circunstancias? La muy difícil situación económica sufrida por nuestro país desde el año 2008 ha manifestado las debilidades institucionales en numerosos ámbitos, incluyendo los que más nos atañen a los administrativistas. De forma preocupante, tras más de treinta años de consenso, se ha puesto en duda la idoneidad del Estado de las Autonomías, se ha cuestionado muy seriamente la legitimidad de nuestro modelo de Administración, la estabilidad de sus empleados, incluso nuestro sistema político2. ¿Cómo hemos podido llegar hasta este punto?; ¿no hemos sido capaces de anticiparlo? Lo cierto es que nuestra disciplina no ha dejado de exponer los 1 Este libro es fruto de los proyectos de investigación «El Derecho de la Administración sostenible: mejores normas para la austeridad, la eficiencia y la rendición de cuentas», DER 2011-22814 (Introducción y Capítulos I, III y V) y «Derecho administrativo y Pymes: mejoras del marco regulatorio en Castilla y León», SA 190 A11-1 (Capítulos II y IV), financiados respectivamente por el Ministerio de Ciencia e Innovación (Gobierno de España) y la consejería de Educación (Junta de Castilla y León). 2 Uno de nuestros mejores administrativistas ha dedicado más de una década a señalar con el dedo las carencias de nuestro sistema político, con recurrentes publicaciones en este mismo sentido. Se trata, claro está, de Alejandro Nieto, en una de cuyas últimas obras puede encontrarse un resumen y puesta al día de posiciones anteriores. Vid. Nieto, Alejandro, El desgobierno de lo público, Ariel, Barcelona, 2008 (previo, pues, a la crisis).
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problemas mucho antes de que sus peores consecuencias fueran tan evidentes. La mejor tradición de nuestro Derecho Administrativo no ha descuidado nunca las conexiones con la Política y la Ciencia de la Administración, siendo perfectamente consciente de la importancia del análisis de las estructuras, los procesos y los condicionantes personales en el devenir, éxito o fracaso de las soluciones jurídicas3. España presenta un grado notable de desarrollo del Derecho Administrativo. Algunas de nuestras leyes han sido tomadas como ejemplo en el panorama comparado; así sucedió con las de los cincuenta (Ley de Procedimiento Administrativo y Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, principalmente). La sustitución de estos textos, en un proceso aún no culminado (falta una nueva Ley de Expropiación Forzosa4), se ha producido en gran medida. Y en el pasado más inmediato se han aprobado normas tan relevantes como el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos o el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Sin embargo, a pesar de más de medio siglo de reformas administrativas sobre sólidos fundamentos, la prensa internacional ha vilipendiado muchas de nuestras prácticas políticas e institucionales (Spanish Devolution: How much is enough?, es el título de un artículo dedicado en 2008 por The Economist a nuestra descentralización). España ha sido incluida en un grupo de países cuyas posibilidades reales de salir de la crisis y crecer han sido puestas en entredicho, explicando nuestra situación a partir de males compartidos con Grecia, Italia o Portugal: clientelismo, patronazgo político y exceso de «legalismo»5. Un año antes, se pronunciaba en términos premonitorios sobre nuestro país uno de los principales pensadores europeos: «España ha realizado extraordinarios progresos, tanto políticos y culturales como económicos, desde su entrada en la Unión Europea (y, de hecho, en no poca medida, como consecuencia de su entrada en la Unión). Pero, pese a reducciones significativas, continúa manteniendo un nivel de desempleo elevado y una tasa de empleo relativamente baja. También existen problemas serios en su sistema educativo y las reformas del mercado laboral no han progresado lo suficiente para Vid. García de Enterría, Eduardo, La Administración española, Alianza Editorial, 1981. Recuperando la tradición de Javier de Burgos, Colmeiro, Oliván, Posada… y otros grandes del Derecho Administrativo Vid. Martín-Retortillo, Sebastián; Alejandro, Olivan. Reflexiones sobre su vida y obra, Civitas, Madrid, 1997. Roca Roca, Eduardo, Ideas de Administración de Javier de Burgos, INAP, Madrid, 1993. Sosa Wagner, Francisco, La construcción del Estado y del Derecho Administra tivo: ideario jurídico político de Posada Herrera, Marcial Pons, Madrid, 2001. 4 Tema de debate en el VII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Admi nistrativo, celebrado en Tarragona en febrero de 2012, con ponencias de Mercedes Fuertes y Andrés Boix. 5 Vid. Kickert, Walter, «Distinctiveness of administrative reform in Greece, Italy, Portugal and Spain. Common Characteristic of Context, Administrations and Reforms», Public Administration, núm. 89, septiembre 2011. 3
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impedir la brecha entre trabajadores estables y precarios. España ocupa un puesto bastante bajo en lo que al capítulo de reformas según las recomendaciones de Lisboa se refiere»6. Más recientemente, otro de los visionarios de nuestra época, asesor de gobiernos nacionales (el español anterior incluido) y de la Comisión Europea, dedicaba también varias páginas de un libro a la situación de nuestro país, las reformas emprendidas, el impacto de la crisis y sus consecuencias previsibles sobre el desarrollo: «La posibilidad de que España recobre el impulso que perdió tras el bajón económico de 2008 y reasuma un papel destacado de liderazgo en la carrera hacia una tercera Revolución industrial se presume complicada en este momento. El tiempo dirá»7. A finales de 2012, las cifras y hechos son elocuentes: cinco millones y medio de parados; un cierre de ejercicio del año anterior con un déficit superior al 8,5%, más de dos puntos y medio por encima del compromiso adquirido con las instituciones europeas; la seguridad social en números rojos, por primera vez en muchos años; subidas de impuestos; situación crítica en las haciendas de varias Comunidades Autónomas y miles de Ayuntamientos; congelación de la oferta de empleo público; creciente percepción social negativa sobre la política, los niveles de corrupción y el rendimiento de las instituciones8. La creciente deslegitimidad derivada de tal situación y la necesidad de contrarrestar este proceso con una nueva Administración y un nuevo Derecho Administrativo, en muy acertada expresión de Tomás Ramón Fernández resulta evidente9, pues urge superar el riesgo de mayor debilitamiento de las instituciones10: afortunadamente, contamos con el eficaz respaldo de la Unión Europea para realizar nuestros objetivos, entre los que nos interesa ahora sobre todo la construcción de un Derecho Administrativo que vuelva a ser modélico en el panorama comparado europeo y para el mundo iberoamericano, siempre atento a los avances institucionales en nuestro país11. Giddens, Anthony, Europa en la era global, Paidós, Barcelona, 2007, págs. 52-53. Vid. Rifkin, Jeremy, La tercera revolución industrial. Cómo el poder lateral está transformando la energía, la economía y el mundo, Paidós, Barcelona, 2011. 8 Vid. Al respecto, pueden consultarse los siguientes informes del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS): «Estudio cualitativo: La corrupción política en España» (02/02/2011) y «El discurso de los españoles sobre la relación entre economía y política» (02/03/2011). 9 Vid. Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, «Un nuevo Derecho Administrativo para el mercado interior europeo», Revista Española de Derecho Europeo, núm. 22, 2007. Vid. También, VVAA, El nuevo Derecho Administrativo. Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Enrique Rivero Ysern, Ratio Legis, Salamanca, 2012. 10 Vid. Del Saz Cordero, Silvia, «Las transformaciones del Derecho Administrativo al final del siglo xx», en La Administración Pública española, INAP, Madrid, 2002. 11 La importancia de un óptimo Derecho Administrativo español como modelo a seguir en los procesos de reforma del Estado y regulación de sectores estratégicos en Iberoamérica no puede dejar de resaltarse, si efectivamente nuestro Ordenamiento recupera sus cotas de ejemplaridad. Vid. González-Varas, Santiago, Rivero Ortega, Ricardo, «El Derecho Administrativo español», en El Derecho Administrativo iberoamericano, INAP, Madrid, 2005. 6 7
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Las últimas reuniones de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo se han ocupado de estas cuestiones: en sus congresos de San Fernando (2010), Palma de Mallorca (2011), Tarragona (2012) y Alicante (2013) protagonizados por las medidas administrativas adoptadas ante la situación de crisis económica. Los administrativistas somos perfectamente conscientes de la urgencia de poner al día varias leyes y, más allá de las leyes, la dinámica institucional en destacados ámbitos: la organización, el procedimiento, la función pública, los contratos administrativos o la regulación económica.
Si premios Nobel de economía, como Stiglitz, llegan a plantear una nueva sociedad12, y jefes de Estado y de Gobierno insisten en la refundación del modelo económico y de las instituciones europeas, ¿no será también necesario abrir este debate en uno de los principales ejes vertebradores del sistema económico y político? El Derecho Administrativo lo es, sin duda. Minimizando los discursos apocalípticos sobre el fin del capitalismo o el cambio radical de modelo, si queremos salir de la crisis, será también (entre otras muchas medidas, claro) mejorando nuestra Administración Pública y su Ordenamiento regulador. En definitiva, el escenario abierto por la crisis obliga a repensar muchas de nuestras instituciones13 para cumplir nuestros compromisos de competitividad con la Unión Europea, que incluyen severas medidas para conjurar el riesgo de bancarrota14. El pacto de estabilidad y crecimiento de la UE presupone severas previsiones de limitación del gasto, así como el reforzamiento en el medio plazo la Gobernanza económica de Europa (más coordinación fiscal, pacto de estabilidad y crecimiento reforzado, requerimientos a los presupuestos nacionales, prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de competitividad). Estas medidas se han traducido –conviene advertirlo– en actos legislativos: el Reglamento 11173/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre reforzamiento de la vigilancia presupuestaria en la zona euro; el Reglamento 1174/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre medidas de refuerzo para la corrección de los desequilibrios macroeconómicos en la zona euro; el Reglamento 1175/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Directiva 2011/85/UE, de 8 de noviembre de 2011, sobre marcos presupuestarios de los Estados miembros15. Son normas de obligado cumplimiento, que imponen duros ajustes proyectados sobre la Administración y las políticas públicas: ¿Es esto suficiente? Cada vez es más claro que no.
12 Vid. Stiglitz, Joseph E., Caída libre. El libre mercado y el hundimiento de la economía mun dial, Taurus, Madrid, 2010. 13 Vid. De la Dehesa, Guillermo, La primera gran crisis financiera del siglo xxi. Orígenes, deto nantes, efectos, respuestas y remedios, Alianza Editorial, Madrid, 2009. 14 Sosa Wagner, Francisco, Fuertes López, Mercedes, Bancarrota del Estado y Europa como contexto, Marcial Pons, Madrid, 2011. 15 Vid. López Escudero, Manuel, «La Unión Europea ante la crisis económica y financiera», Re vista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 30, 2011.
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2. LAS MEDIDAS DE AUSTERIDAD DE CORTO PLAZO NO SON LA SOLUCIÓN A NUESTROS PROBLEMAS ESTRUCTURALES Nuestras perspectivas de crecimiento no son halagüeñas porque nos encontramos inmersos en una tercera oleada de medidas de austeridad, insuficientes de no combinarse con cambios reales en la gestión administrativa. Pondré el ejemplo positivo de una de las Administraciones más proactivas en el nivel autonómico: la Junta de Castilla y León presentó en el Consejo de Gobierno de 29 de diciembre de 2011el Plan de Racionalización del Gasto Corriente para el ahorro de 136 millones de euros. Un plan no solo basado en recortes lineales, pues incluye: previsiones de ahorro energético en las dependencias administrativas; la gestión integral del patrimonio y los alquileres; la enajenación, arrendamiento o concesión de los inmuebles que estén en desuso; la fusión de todos los centros de proceso de datos en uno; la extensión de la central de compras; la integración de los teléfonos de información en el servicio 012 y la unificación progresiva de las oficinas de atención al ciudadano. Las medidas de austeridad pueden ser necesarias, pero distan de ser la única respuesta adecuada a la situación de crisis económica que estamos viviendo. Si nos atenemos a los antecedentes históricos, efectivamente en otros momentos y lugares se han utilizado estos instrumentos para responder a contextos no tan distintos al actual. Así, ya en los años sesenta, tras una crisis financiera internacional, se adoptaron este tipo de planes en Francia, Inglaterra, Estados Unidos y España (aprobados por De Gaulle, Johnson, Wilson y nuestro López Rodó). Y en la segunda mitad de los años noventa, los gobiernos de Aznar hicieron lo propio para cumplir los criterios de convergencia para la integración monetaria europea. Pero quizás ahora la situación reclame alguna medida distinta, porque llevamos cuatro años perseverando con muy limitado éxito.
Antes de la Ley de Economía Sostenible, se aprobaron los planes de recorte del gasto público de 29 de enero de 2010 (Plan de Acción Inmediata 2010 y Plan de Austeridad 2011-2013). Las medidas del primero se concretan en una disminución de la dotación consignada al Fondo de Contingencia, la no disponibilidad de créditos de gasto, la no disponibilidad entre departamentos ministeriales y la reducción de la Oferta de Empleo Público al 10% de la tasa de reposición de efectivos, proscribiendo asimismo la contratación de interinos. El segundo contempló una reducción de 1,9 puntos porcentuales del PIB en la remuneración de asalariados (gracias a la evolución del empleo público); la reducción de consumos intermedios, transferencias y otros gastos en un punto porcentual sobre el PIB; la disminución del peso de la formación bruta de capital fijo; y el recorte del capítulo de subvenciones en un 0,5% del PIB.
Se contempló la aprobación por el Gobierno antes del 1 de mayo de 2010 del Plan de Reestructuración del Gasto Público, con una revisión exhaustiva de todos los programas y políticas de gasto, así como un plan de racionalización de estructuras y del sector público empresarial. Cada Ministerio debía presentar su propia propuesta antes del 1 de marzo de 2010. Posteriormente, la actualiza15
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ción del programa de estabilidad 2009-2013 expuso las previsiones para conseguir el objetivo de reducir el déficit para el año 2013, unido a otras dos líneas de actuación consideradas fundamentales (la recuperación del crédito en el sector financiero y las reformas estructurales)16. Ni siquiera la introducción de la llamada «regla de oro» mediante reforma constitucional en nuestra Norma Fundamental, ya aprobado su desarrollo legislativo con la sanción de la Ley de Estabilidad presupuestaria el 2 de marzo de 2012, parece ser suficiente. La estabilidad presupuestaria está perfectamente afianzada en teoría, más tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de noviembre de 2011 que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios artículos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001, Ley 18/2001 y su complementaria, Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. Llevamos pues casi tres años profundizando en la contención del gasto, los recortes presupuestarios, la austeridad y las reformas estructurales, con resultados no muy positivos como puede contrastarse a la vista del deterioro de la situación económica. La sostenibilidad administrativa no parece haberse logrado con tantas medidas como se han adoptado, se contemplan en la Ley de Economía Sostenible y se recogen una y otra vez en la interminable serie de decretosleyes anti crisis dictados desde el año 2009. La productividad y la mejora de la eficiencia que requieren nuestras Administraciones Públicas solicitan medidas distintas, las que una y otra vez se han apuntado como necesarias y todavía están por aprobarse: verdadera transparencia administrativa, análisis coste-be neficio proyectado sobre la motivación, evaluación del desempeño y control efectivo del gasto realizado por instituciones rodeadas de la autonomía e independencia que tales funciones requieren. Más allá de los recortes del gasto que se están produciendo en todas las Administraciones españolas para cumplir los compromisos europeos y evitar el temido «rescate» que han sufrido otros países (Grecia, Irlanda y Portugal hasta el momento), caben estrategias alternativas de sostenibilidad que cambien los modelos de gestión de tal forma que pueda conseguirse mejores resultados con menos recursos, la cuadratura del círculo de la Administración española. Superar la gran crisis económica a la que todavía nos enfrentamos requiere sobre todo innovación, más que austeridad. Obviamente, entramos en un escenario plurianual en el que la austeridad y la estabilidad presupuestaria se impondrán. Habrá que hacer de la necesidad virtud, con todo lo que ello comporta, y volver a tomar en serio la eficiencia, la estabilidad presupuestaria y la racionalidad económica en el gasto público17. 16 Villar Rojas, Francisco José, «El Derecho público de la crisis: lo que se ha hecho, lo que se puede hacer», Noticias de la Unión Europea, febrero 2012. 17 Vid. Garcés Sanagustín, M. (Dir.), La estabilidad presupuestaria en el Derecho español, Ministerio de Hacienda/Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2004. Salinas Sánchez, «Racionalidad económica y Derecho presupuestario», Hacienda Pública Española, núm. 132, 1995. Sorrosal, «Los
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Aunque se hacen imprescindibles medidas de apoyo desde la Unión Europea, particularmente en lo relativo a la financiación (papel del Banco Central Europeo y eurobonos)18. Pero, sin lugar a dudas, las reformas estructurales españolas han de ser profundas, como no dejan de señalar economistas españoles que observan nuestra situación más allá de nuestras fronteras19. Incluso desde el punto de vista de la eficiencia de la Administración, parece clara la necesidad de cambios significativos, porque nuestro Ordenamiento contempla hace tiempo tanto previsiones normativas como institucionales teóricamente dirigidas a garantizar el cuidadoso manejo de los fondos públicos, garantías insuficientes a todas luces, e insuficientemente cuestionadas desde nuestro punto de vista si tenemos presente la gravedad de ciertas conductas hoy conocidas: ¿para qué han servido los mecanismos de control del gasto?20 Recordemos el tenor del artículo 6 del Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre: «1. Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el objetivo de estabilidad presupuestaria y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad». ¿Es positivo el balance de cumplimiento de esta previsión normativa en los últimos años? Más allá, ¿qué añade a esta previsión la más reciente incluida en la Ley de Economía Sostenible, Ley 2/2011, de 4 de marzo? Su artículo 32 exige a todas las Administraciones Públicas que contribuyan a la sostenibilidad presupuestaria: «Las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos y convenios de colaboración y cualquier otra actuación de las Administraciones Públicas deberán valorar sus repercusiones y efectos, de forma que se garantice la sostenibilidad presupuestaria». Muchos cambios institucionales (culturales, incluso) son necesarios para pasar de los estimables propósitos de las dos normas legales que acabo de referenciar a realidades de cumplimiento de los principios de la buena administración. La exigencia de la legitimidad por rendimientos21, ante la multiplicación de las críticas y algunas opiniones ácidas, expresadas sobre todo desde los medios de comunicación y el mundo de la empresa, se va haciendo cada vez más principios constitucionales de eficiencia y economía en la programación y ejecución de los gastos públicos», Presupuesto y Gasto Público, núm. 36, 2004. 18 Vid. Comisión Europea, Libro Verde sobre los bonos de estabilidad (eurobonos), 2011. 19 Vid. Luis Garicano, <www.reformasestructurales.es> 20 Vid. Fernández Ajenjo, José Antonio, El control de las Administraciones Públicas y la lucha contra la corrupción: especial referencia al papel del Tribunal de Cuentas y la Intervención General del Estado, Civitas, Madrid, 2011. 21 Vid. Ponce Solé, Juli, «Crisis económica, deberes jurídicos de economía y eficiencia y Derecho Administrativo», VI Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, 2011.
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verosímil a la vista de la urgencia y contundencia de la última reforma constitucional22. Cierto es que en los últimos tres años se han adoptado múltiples medidas anticrisis con impacto también sobre leyes administrativas, pero debe señalarse que muchas de ellas presentan un carácter de emergencia y corto plazo necesario pero insuficiente para resolver los problemas de fondo que se plantean. El cambio político precipitado en España tras las elecciones locales y autonómicas de mayo de 2011, realizado definitivamente en las generales de finales del mismo año, ofrece la oportunidad de llevar a cabo un replanteamiento en profundidad del sistema, en la línea sugerida por el programa político del partido que obtuvo la mayoría absoluta en ambas cámaras. La concentración de poder territorial en todos los niveles sienta los presupuestos para ello. ¿Se está llevando a cabo esa transformación? Tras el inicio de la X Legislatura y la investidura de Mariano Rajoy como presidente del Gobierno, el segundo Consejo de Ministros aprobó un primer paquete de medidas de extraordinaria y urgente necesidad. Tras los nombramientos de secretarios de Estado el 23 de diciembre, el día 30 se dictaron numerosas medidas de fondo. Sobre el empleo público, se tomaron medidas difíciles pero no tan drásticas (congelación de sueldos, paralización de la oferta de empleo público con mínimas excepciones y ampliación de la jornada laboral a 37 horas y media); sobre pensiones el ajuste fue mucho menor (actualización del 1%); sobre normas tributarias, también hubo moderados cambios (pago fraccionado del impuesto de sociedades, incremento del impuesto de bienes inmuebles para viviendas de mayor valor, subida del impuesto sobre la renta de las personas físicas, tasa del dominio público radioeléctrico); sobre entes territoriales, se perseveró en decisiones anteriores (mantenimiento de prohibiciones de endeudamiento en el nivel local y Fondo de Suficiencia Global para las Comunidades Autónomas). Pronto se mostraron insuficientes estas medidas, aprobándose otro real decreto-ley de racionalización del gusto educativo y sanitario. La subidad el IVA y la eliminación de la paga extra de Navidad de los empleados públicos llevarían aún más lejos esta política. Todo ello en un único decreto-ley, el 20/2011, de 30 de diciembre, que acumula los contenidos propios de una ley de presupuestos, en tanto se tramita y aprueba la correspondiente a 2012. Mantiene por ello esta norma extraordinaria y urgente la estructura presupuestaria en sus capítulos (créditos presupuestarios prorrogados, gastos de personal, pensiones y ayudas públicas, normas tributarias, entes territoriales y cotizaciones sociales). Vid. Sánchez Blanco, Ángel, «Del constituyente orgánico, iniciado en 1953, al constituyente tutelado, iniciado en 2011», en Sánchez Blanco, Ángel, Domínguez-Berrueta, Miguel (Dirs.), El nuevo Derecho Administrativo. Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Enrique Rivero Ysern, Ratio Legis, Salamanca, 2012. 22
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¿por qué es necesaria la innovación en las instituciones administrativas?
Con estas medidas, por supuesto se inicia nueva ronda de la austeridad, pero como acabo de explicar, de alguna manera es preciso conjurar el círculo vicioso de estas políticas, que conducen a la recesión. Más allá de la austeridad, se hacen imprescindibles las medidas de innovación y eficiencia creativa23. Para superar nuestro outpout gap24 es urgente actuar para corregir el desgobierno de lo público, según expresión de Alejandro Nieto: revisar las estructuras, motivar a los funcionarios, simplificar los procedimientos, adjudicar mejor los contratos y utilizar estrategias regulatorias que resulten más eficientes25. La prioridad, sin embargo, ha quedado clara con la aprobación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, con alteraciones sustanciales de las prácticas presupuestarias de las Administraciones Públicas: prohibición de déficit estructural; tope del 60% del PIB en la suma total de deuda pública; exigencia de aprobación de techos de gastos con carácter previo a la elaboración de presupuestos; prioridad absoluta en el pago de la deuda y los intereses; exigencia de un plan económico financiero en casos de incumplimiento del objetivo de estabilidad; refuerzo de mecanismos de seguimiento preventivos; mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en casos de necesidad urgente. También el Real Decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales, va en esta misma línea de transparencia fiscal, como veremos en el último capítulo con más detalle, pero su exigencia de un Plan de Ajuste que incluye reformas estructurales, medidas de reducción de cargas administrativas y reestructuraciones orgánicas, demuestra la voluntad de vincular ya el corto plazo con las modificaciones de medio y largo plazo que nuestras Administraciones (en este caso, locales) necesitan. Por cierto que en esta misma línea parecen apuntar varias declaraciones de responsables políticos de primer nivel, tras las elecciones de 2011 y la toma de posesión del nuevo Gobierno: desde su presidente, Mariano Rajoy, hasta el nuevo ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, han señalado las reformas como clave de salida de la crisis, siendo los recortes un mal necesario, no una política estratégicamente diseñada por su valor en sí mismo. En definitiva, no queda más remedio que ser austero, pero la mejora de la situación económica requiere de otros cambios bien conocidos y reflejados en numerosos documen23 Vid. Merino Estrada, Valentín, Rivero Ortega, Ricardo, Gestionar mejor. Gastar menos. Una guía para la sostenibilidad municipal, Cemci, Granada, 2011. 24 Vid. Doménech, Rafael, «Potencial growth and outpout gap for the Spanish economy: a provisional update», junio 2009. 25 Vid. Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, Madrid, 2008.
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la necesaria innovación en las instituciones administrativas
tos desde hace años: reforma laboral, reforma del sector financiero, liberalización del sector servicios, incentivos fiscales y apoyos a las pymes, etc.26.
En esta línea, pueden ser claves iniciativas anunciadas para el primer trimestre de 2012, como el compromiso de enviar a las Cortes de una Ley de Apoyo a los Emprendedores, una norma que debe incorporar medidas en la línea de la innovación y el cambio de la cultura administrativa (simplificación, descarga burocrática, eliminación de procedimientos autorizatorios, etc.). También ha de aprobarse la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, pendiente desde hace años y reclamado desde movimientos sociales, pues nuestro país se encuentra en una situación excéntrica respecto de las recomendaciones del Consejo de Europa al respecto. Ambas leyes son trascendentales, desde mi punto de vista, para la estrategia de largo plazo de consecución de la sostenibilidad administrativa y el crecimiento económico, mucho más que los recortes producidos hasta ahora. 3. MÚLTIPLES DIAGNÓSTICOS COINCIDEN HACE TIEMPO EN LA NECESIDAD DE REFORMAS PROFUNDAS De peores hemos salido, así se titulaba un ilustrativo volumen dirigido por los profesores Fuentes Quintana y Alcaide Inchausti dedicado a analizar, en plena crisis económica de los primeros años noventa, otros difíciles momentos de la economía española: desde la posguerra en los años cuarenta hasta el Plan de Estabilización o la crisis energética de los años setenta, con cifras de desempleo y pobreza muy superiores a las actuales y sin apenas recursos ni por supuesto el respaldo de la Unión Europea para superar la situación27.
En aquellos momentos hubo que realizar sacrificios casi inaceptables ahora, pero es posible que las reacciones deban ser drásticas si se yerran las causas de los problemas o la estrategia para solucionarlos. Para evitarlo, el éxito de otros momentos nos da pistas sobre tendencias reiterativas de nuestra economía. Entonces, el diagnóstico identificaba cuatro graves males: la inflación diferencial; un déficit público continuado unido a la clara insuficiencia del ahorro interno; la falta de flexibilidad de los mercados de bienes, servicios y capitales; y el déficit creciente de la balanza comercial28. Varios de estos problemas siguen presentándose hoy necesitados de solución. La falta de libertad y competencia en el mercado de servicios es la razón de ser de la estrategia europea de realización del mercado interior, concretada últimamente en la aprobación de la Directiva de Servicios y sus medidas de transposición en nuestro país, muchas de ellas aún pendientes (pues los obstá-
26 Vid. Rivero Ortega, Ricardo, «Qué reformas estructurales», Libro Homenaje al Prof. Dr. Gas par Ariño Ortiz, Instituto de Estudios de la Regulación, 2010. 27 Fuentes Quintana, Enrique, Alcaide Inchausti, Julio, De peores hemos salido. Una aproximación a nuestra historia económica más reciente, Grupo Editorial Mercado, Madrid, 1993. 28 Op. cit., págs. 131-133.
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