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Hacia una Constitución Europea: Las Conferencias Intergubernamentales en la EU

GEMMA MATEO GONZÁLEZ

Valencia, 2008


Copyright ® 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© GEMMA MATEO GONZÁLEZ

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 8456 - 384 - 6


A mis padres Lucia y Francisco


índice

Prólogo a cargo de Giuliano Amato............................................

11

Agradecimientos..........................................................................

15

Lista de Tablas............................................................................

17

Abreviaturas................................................................................

21

Introducción................................................................................

23

Capítulo 1. La historia de las CIG en la UE..............................

39

Capítulo 2. Un análisis institucional de las CIG en la UE.......

85

Capítulo 3. Las reglas informales en las CIG............................

115

Capítulo 4. La CIG de 1996-97: el Tratado de Ámsterdam......

155

Capítulo 5. La CIG de 2000: el Tratado de Niza.......................

231

Capítulo 6. La CIG de 2003-04: el Tratado Constitucional......

297

Conclusiones................................................................................

331

Bibliografía..................................................................................

341


Prólogo a cargo de Giuliano Amato Este es un libro valiente en el método y útil en la sustancia. De su valor diré más a continuación. Mientras, una vez que se han extraído todos los enseñamientos que ofrece el libro, su utilidad está en la luz que arroja sobre los procedimientos a través de los cuales se modifican los Tratados los cuales a su vez regulan nuestra vida común europea y los principios que contiene para mejorarla. Uno dirá que la materia no es nueva y que por eso no hay mucho que aprender. Sin embargo, no es así. Nadie hasta ahora había tomado una metodología de investigación, aunque ya experimentada antes, como la neo-institucionalista, para recorrer en base a ella, paso a paso, los preparativos y el desarrollo de las Conferencias Intergubernamentales, analizándolos e interpretándolos así como lo hace en este libro Gemma Mateo González. Al final los críticos del neoinstitucionalismo encontrarán seguramente algo para reirse, pero al mismo tiempo no podrán negar haber entendido mejor los pasajes internos de la Conferencia Intergubernamental y haber ampliado su propia capacidad de valorar los éxitos y fracasos conseguidos y las respectivas razones. Sobre la metodología, la autora se ocupa, revelándose buena conocedora de las disputas y de las reservas a las cuales en la politología nadie puede evadirse. Pero hay más: cuando se habla sobre Europa y las negociaciones europeas, la voluntad de los Estados en el interior de un orden institucional aparece aún tan fuerte que incluso está codificada en una miríada de reglas, lo que induce a que los que escriben sobre ello utilicen el más grande y desencantado realismo. En Europa, al final, lo que parece dominante es siempre la voluntad de los Estados (y, por


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Giuliano amato

tanto, el éxito de las negociaciones entre ellos). Y si esto sucede donde existen procedimientos formalizados, en el primero, o en el segundo, o en el tercer pilar, figurémonos como son las cosas sobre el terreno, como en el de las Conferencias Intergubernamentales, en las cuales lo único formalizado es sólo el inicio y el final. En éstas —como escribe la autora— se tiende a ver las negociaciones como “cajas negras”, donde nada puede ser previsto o prescrito y todo depende de la imprevisibilidad de las decisiones políticas. Incluso autores también muy atentos a las diversas fases en las cuales se desarrolla la Conferencia escriben mirando con escepticismo las visiones neo-institucionalistas y, por tanto, concluyendo que en el fondo es secundario, como y cuando las decisiones son maduradas, puesto que lo que cuenta son las soberanas (y de hecho no perjudicadas) decisiones de los Estados. Sin embargo, es el mismo rol de los Estados asumido en las negociaciones la matriz de la cual son extraidos los procedimientos, sean también informales y en género no escrito, que se han ido estandarizando, y finalmente enriqueciendo, en la ahora ya nutrida secuencia de Conferencias Intergubernamentales. ¿Estos procedimientos verdaderamente no hipotecan en ningún modo el comportamiento de los que lo atraviesan, no dan lugar a ningún tipo de vínculo, no crean una “regularidad”, que en cuanto tal restringe el absoluto albedrío de la política? Como es notorio, es una pregunta de este tipo sobre la cual se fundamenta la legitimidad científica de este tipo de estudios neo-institucionalistas y es por eso también innegable que, si hay un área donde tiene sentido aplicar dicha metodología para buscar una respuesta, ésta es sin duda el área sobre la cual ha trabajado nuestra autora. Los lectores juzgaran, recorriendo los capítulos, de la sucesión de hechos presentados en cada uno y de las interpretaciones que propone, como son eficaces (y persuasivos) los resultados cada vez alcanzados. Seguramente les será difícil negar, al final, que la madeja de apariencia informal de la negociación política les ha sido devanada en modo no sólo muy legible, sino también dando especial enfoque en


Prólogo

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los diversos pasadizos, que aclaran mucho más nítidamente las opciones, los espacios de decisión y el peso específico de los diversos protagonistas, en relación con la posición de cada uno en la sucesión de hechos. La autora construye su trama neo-institucionalista sobre el telar de tres funciones esenciales —la reducción de los costes de transacción, la eliminación de las asimetrías en la información y la mediación de las posiciones diversas— reconduciendo después cada una de ellas, y las reglas en que cada una se enmarca, las fases procedimentales y el rol sobre el que se sostienen. Es evidente a todos que estamos en un área en la cual la interacción entre el valor constrictivo de las reglas procedimentales y la voluntad de los actores es estrechísima (así como se ha mantenido en gran parte del derecho internacional…). No hay duda, por tanto, que el poder de definir la agenda, poder típico de la presidencia, es ejercido en más de un estadio de una Conferencia Intergubernamental, y está fuertemente condicionado por la conducta de los otros actores sobre los temas singulares que prevén afrontar. Además, en base a tales actitudes la presidencia percibe que temas le ofrecen la perspectiva de alcanzar un resultado, o los que, por el contrario, le llevan a la indecisión. Le pertenece a ella, sin embargo, y a ella solamente, un poder de elección que es determinante para el desarrollo y los éxitos futuros. Más allá de los aspectos singulares, cuenta también el descubrimiento, que para muchos lectores será tal seguramente, del elevado grado de procedimentalización alcanzado y, gracias a ello, la múltiple canalización que concurre, con mayor o menor intensidad, a dar forma a la voluntad política que va tomando cuerpo. Por último, está también la novedad de la Convención, que, al margen de cualquier vínculo formal, ha acabado por tener un impacto sobre la Conferencia Intergubernamental a la cual era destinada, cuanto menos una prueba para los neoinstitucionalistas. Por el momento, gracias a la publicidad de sus trabajos, ha hecho que los razonamientos de la publicidad se convirtiesen en ineludibles para la misma Conferencia, la


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Giuliano amato

cual no ha celebrado sus reuniones en público, pero ha sido empujada a poner en la red los documentos e informes, que antes permanecían secretos. Además, también ha estado el impacto del texto presentado por la Convención en la Conferencia en una forma ya estructurada y con artículo por artículo escrito, el cual aunque ciertamente no era vinculante, ha reducido considerablemente, no obstante, las opciones sobre las cuales se ha llevado a cabo la negociación final. El ejemplo es particularmente iluminador e induce a comprender la utilidad, hermenéutica y práctica, de trabajos como éste. Sería demasiado si se pretendiese que todas las reglas que se han dado especial énfasis tuviesen el valor irrefutable de un código penal. Pero sería demasiado poco si, en nombre del realismo, no se diese cuenta que la política está al mismo tiempo frenada y en cierto modo ha escogido ella misma la opción de frenarse, aceptando así la procedimentalización al inicio inexistente y respetando así sus consecuencias. En suma, la autora merece el reconocimiento y apreciación que espera quien se mete en una zona fronteriza, en la que se encuentra frente a la realidad cambiante y difícilmente clasificable propia de tal zona, y aún más la encuadra y hasta la analiza, sustrayendo de ella el conocimiento puramente y cautamente descriptivo de quien antes que ella se había parado. Ahora nadie podrá más permitirse esa cautela. Y esto se lo debemos a ella y a su coraje. Vicepresidente de la Convención Europea sobre el Futuro de Europa


Agradecimientos Muchas instituciones y personas han contribuido a que este libro sea posible, a todas ellas quiero agradecer sinceramente el camino que de un modo u otro hemos recorrido juntos. Entre las instituciones quisiera agradecer a la Representación de la Comisión Europea en Barcelona mi larga estancia durante casi un año como stagiaire; al Parlamento Europeo que me proporcionó la beca Robert Schuman; a la Agència per la Gestió d’Ajuts Universitaris i de Recerca que me dio repetidas becas para largas estancias en el extranjero; al Instituto Universitario Europeo de Florencia que me acogió casi como una alumna propia y, posteriormente me concedió una Jean Monnet Fellow en el Centro Robert Schuman; a la Universidad Libre de Bruselas donde realicé una estancia de investigación; y a mi Universidad, la Universidad Autónoma de Barcelona, facilitándome los medios necesarios para llevar a cabo esta investigación y, más tarde, concediéndome el premio extraordinario de doctorado sobre el cual se basa este libro (1997-2005). Mención muy especial merece el Patronat Català Pro Europa que me ha concedido asimismo el Premio Maspons i Anglasell (2002-2003) ofrecido a la mejor tesis en temas europeos en todas las disciplinas de las Ciencias Sociales. Agradezco sinceramente este reconocimiento así como haberse convertido en el promotor de esta publicación. Muchas personas me han ayudado a hacer realidad este proyecto. Quisiera agradecer a los más de cincuenta entrevistados por la valiosa información y el tiempo que me han concedido, sin ellos este libro no habría salido adelante. Numerosas instituciones me han enviado información, a veces incluso pesados sacos de documentos oficiales, a esas personas anónimas de las instituciones agradezco la atención prestada. Numerosos profesores han confiado en mi trabajo y han contribuido con


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Agradecimientos

sus inestimables opiniones a que este libro sea lo que hoy es. Mi más sincero agradecimiento a todos ellos y, en particular, a Giuliano Amato, Bruno de Witte, Nuria Font, Adrienne Héritier, Ángeles Lizón, Manuel Parés, Mario Telò y Helen Wallace. En concreto, a Philippe Schmitter me gustaría dar las gracias por su supervisión y apoyo durante mi larga estancia en el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Agradezco a Josep Gomis i Martí su confianza en mí y a José Varela Ortega sus buenos consejos y apoyo durante todo este proceso. A mi director, Francesc Morata, quien desde el comienzo apostó por este proyecto, quiero agradecer su complicidad durante estos años. Por último, agradezco la comprensión y el apoyo de mis seres queridos y familia, en particular, a mi hermana Aurora y a mi marido Andreas.


Lista de Tablas 1.1. Las Conferencias Intergubernamentales en la UE......................................................................... 1.2. Reformas pendientes establecidas en el Tratado de Maastricht........................................................ 1.3. Cuestiones añadidas a la agenda de la CIG de 1996-97 a lo largo de 1993-94.............................. 1.4. La composición de las instituciones después de la CIG de 2000...................................................... 3.1. Las funciones de las reglas informales en las CIG........................................................................ 4.1. Miembros del Grupo de Reflexión....................... 4.2. Calendario y agenda de las reuniones del Grupo de Reflexión.......................................................... 4.3. Informes de las instituciones comunitarias antes del inicio de los trabajos del Grupo de Reflexión 4.4. Cuestionarios presentados por la Presidencia española en el Grupo de Reflexión...................... 4.5. Calendario de la Presidencia italiana en la CIG de 1996-97 (marzo-junio de 1996)........................ 4.6. Agenda de la negociación de la Presidencia italiana en la CIG de 1996-97.................................. 4.7. Notas presentadas por la Presidencia italiana en la CIG de 1996-97................................................. 4.8. Documentos de posición por parte de los Estados miembros, de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo durante la CIG de 1996-97........ 4.9. Calendario de la Presidencia irlandesa en la CIG de 1996-97 (junio-diciembre 1996)...................... 4.10. Agenda de la negociación de la Presidencia irlandesa en la CIG de 1996-97...................................

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Lista de tablas

4.11. Notas presentadas por la Presidencia irlandesa en la CIG de 1996-97............................................ 4.12. Propuestas por parte de los Estados miembros y de la Comisión durante la CIG de 1996-97......... 4.13. Propuestas bilaterales o multilaterales entre varios Estados durante la CIG de 1996-97......... 4.14. Calendario de la Presidencia holandesa en la CIG de 1996-97 (enero-junio 1997).............................. 4.15. Agenda de la negociación de la Presidencia holandesa en la CIG de 1996-97.............................. 4.16. Notas presentadas por la Presidencia holandesa en la CIG de 1996-97............................................ 5.1. Extrapolación lineal de los votos en el Consejo de la Europa con 15 Estados a una Europa con 27 5.2. Calendario de la Presidencia Portuguesa en la CIG de 2000 (enero-junio 2000)........................... 5.3. Miembros del Grupo de Representantes de la CIG de 2000.................................................................. 5.4. Agenda de la negociación de la Presidencia portuguesa en la CIG de 2000................................... 5.5. Opciones presentadas por la Presidencia portuguesa en su Nota el 24 de marzo de 2000........... 5.6. Notas presentadas por la Presidencia portuguesa en la CIG de 2000................................................. 5.7. Documentos de posición por parte de los Estados miembros, de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo durante la CIG de 2000............. 5.8. Calendario de la Presidencia Francesa en la CIG de 2000 (julio- diciembre 2000)............................ 5.9. Agenda de la negociación de la Presidencia francesa en la CIG de 2000......................................... 5.10. Notas presentadas por la Presidencia francesa en la CIG de 2000................................................. 5.11. Propuestas por parte de los Estados miembros y de la Comisión Europea durante la CIG de 2000

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Lista de tablas

5.12. Propuestas bilaterales o multilaterales entre varios Estados miembros durante la CIG de 2000 5.13. Primera propuesta de la Presidencia francesa en Niza....................................................................... 5.14. Reponderaci贸n de votos en la UE a 15 hasta el 1 de enero del 2005.................................................. 6.1. Calendario de la Presidencia italiana en la CIG de 2003-04 (junio-diciembre 2003)...................... 6.2. Agenda de la negociaci贸n de la Presidencia italiana en la CIG de 2003-04.................................. 6.3. Notas presentadas por la Presidencia italiana en la CIG de 2003-04................................................. 6.4. Calendario de la Presidencia irlandesa en la CIG de 2003-04 (enero-junio 2004).............................. 6.5. Agenda de la negociaci贸n de la Presidencia irlandesa en la CIG de 2003-04................................... 6.6. Notas presentadas por la Presidencia irlandesa en la CIG de 2003-04............................................

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Abreviaturas AUE Acta Única Europea BCE Banco Central Europeo BEI Banco Europeo de Inversiones CED Comunidad Europea de Defensa CE Comunidad Europea CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CEEA o Euratom Comunidad Europea de la Energía Atómica CPE Comunidad Política Europea CdR Comité de Regiones CES Comité Económico y Social CIG Conferencia Intergubernamental COREPER Conferencia de Representantes Personales de la UE CAG Consejo de Asuntos Generales CAJI Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y Asuntos de Interior EEB Encefalopatía Espongiforme Bovina EEE Espacio Económico Europeo GAP Grupo de Amigos de la Presidencia OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico ONU Organización de las Naciones Unidas OECE Organización Europea de Cooperación Económica OMC Organización Mundial del Comercio PESC Política Exterior y de Seguridad Común PESCD Política Exterior y de Seguridad Común y de Defensa PPE Partido Popular Europeo PSE Partido Socialista Europeo REPER Representación Permanente de los Estados miembros TCEE Tratado de la Comunidad Económica Europea


22 TCEEA TCECA TUE TdC TJCE TPI UEM UE UEO

Abreviaturas

Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero Tratado de la Unión Europea Tribunal de Cuentas Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Tribunal de Primera Instancia Unión Económica y Monetaria Unión Europea Unión Europea Occidental


Introducción Después de casi un año de negociaciones en una Conferencia Intergubernamental (CIG) y de dieciséis meses de preparación en la Convención Europea, los veinticinco Estados miembros firmaron el Tratado Constitucional el 29 de octubre de 2004. Esta última CIG forma parte de un proceso de semi-permanente revisión de los Tratados de la Unión Europea (UE) que se inició a mediados de los años ochenta y que ha desembocado en que cada cinco años aproximadamente los Estados miembros celebren una Conferencia. Desde entonces y a partir de dichas CIG, han surgido tratados tan importantes como el Acta Única Europea (AUE, 1986) y los Tratados de Maastricht (TUE, 1993), de Ámsterdam (1999), de Niza (2003) y el Tratado Constitucional (pendiente de ratificación). De ahí que estas Conferencias hayan dominado la agenda de la UE a lo largo de los últimos casi treinta años y hayan permitido el avance de la integración europea con logros tan significativos como el Mercado Único Europeo, la Unión Económica Monetaria (UEM), la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la continua readaptación de las instituciones de la UE y del derecho comunitario. Este libro tiene como objetivo analizar los procesos de negociación de las CIG estudiando las reglas tanto formales como informales que rodean estas negociaciones. Cuando hablamos de las reglas de las CIG podemos pensar en las reglas formales que fueron establecidas en los años cincuenta por los Seis Estados fundadores para preservar y proteger sus intereses nacionales a la hora de revisar los Tratados constitutivos. Sin embargo, con el tiempo, se han vuelto más relevantes las reglas informales y procedimientos que se aplican para regular el proceso. Los Estados, obligados a defender sus preferencias nacionales y, a la vez, a llevar a cabo revisiones constantes de


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