Page 1

Los Estados miembros de la Unión Europea continúan siendo soberanos e independientes, pero han cedido a esta última una gran cantidad de competencias. En ocasiones, existe una considerable confusión sobre las responsabilidades asignadas a las instituciones europeas y sobre las competencias que permanecen en manos de los Estados. Esta monografía arroja luz sobre esta cuestión, realizando un exhaustivo análisis jurídico del sistema competencial comunitario, tanto del actual, como del

que aparece recogido en el Tratado constitucional europeo. Se identifican así los distintos tipos de competencias de la Unión Europea, los mecanismos que han permitido el espectacular incremento de sus poderes, y los principios (atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, cooperación leal, primacía ...) que ordenan ese sistema competencial. Este libro también será útil para los prácticos del derecho a la hora de determinar a qué Administración (la estatal o la europea) deben dirigirse para resolver cada caso concreto.


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Granada

tirant lo b anch Valencia, 2006


Copyright ® 2006 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Este trabajo se ha realizado en el marco de Proyecto de Investigación BJU 2001-3014 y SEJ 2005-09091/JURI, financiado por el Ministerio de Ciencia y Teconología y por los fondos FEDER de la Unión Europea, dentro del Programa Nacional de Promoción General del Conocimiento.

© LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 476 - 2


INDICE Abreviaturas .........................................................................................

9

Capítulo I LOS FUNDAMENTOS DEL SISTEMA COMPETENCIAL COMUNITARIO 1. LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA UNIÓN EUROPEA COMO ORGANIZACIONES INTERNACIONALES .............. 2. LA DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS A TRAVÉS DE BASES JURÍDICAS ................................................................. 3. MECANISMOS QUE HAN PERMITIDO LA EXPANSIÓN COMPETENCIAL COMUNITARIA ........................................ A) Competencias implícitas y principio de efecto útil ............ B) La cláusula de imprevisión competencial del art. 308 TCE C) La armonización de legislaciones para la consecución del mercado interior .................................................................. D) La ocupación del terreno en las competencias compartidas (preemption) ......................................................................... E) Los principios fundamentales del derecho comunitario como límite al ejercicio de las competencias nacionales ............ 4. LAS CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DEL SISTEMA: FALTA DE CLARIDAD Y FLEXIBILIDAD EVOLUTIVA ...........

11 28 35 37 44 51 55 59 63

Capítulo II EL SISTEMA COMPETENCIAL ACTUAL Parte Primera EL ESQUEMA INICIAL 1. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN .......................................... 2. CLASIFICACIÓN DE LAS COMPETENCIAS COMUNITARIAS ........................................................................................... A) Competencias exclusivas .................................................... B) Competencias compartidas ................................................ C) Competencias complementarias ........................................ D) Competencias ejecutivas ..................................................... 3. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN LEAL ...........................

73 80 81 91 98 104 119


8

ÍNDICE

Parte Segunda LOS COMPLEMENTOS DEL SISTEMA 1. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD ................................. 2. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD .......................... 3. LOS MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD: LA COOPERACIÓN REFORZADA ..................................................................

1. 2.

3.

4. 5. 6. 7. 8.

Capítulo III EL SISTEMA COMPETENCIAL EN EL TRATADO CONSTITUCIONAL EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN COMO CRITERIO FUNDAMENTAL DE LA DELIMITACIÓN COMPETENCIAL ... PRINCIPIOS QUE REGULAN EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS ..................................................................... A) El principio de subsidiariedad ............................................ a) El control político ........................................................... b) El control judicial ........................................................... c) Conclusiones sobre la subsidiariedad .......................... B) El principio de proporcionalidad ......................................... C) El principio de cooperación leal ........................................... D) El principio de primacía ...................................................... E) El principio del respeto a la identidad nacional de los EEMM y a su estructura política y constitucional .......................... LA CODIFICACIÓN DE LA TIPOLOGÍA COMPETENCIAL COMUNITARIA ........................................................................ A) Competencias exclusivas .................................................... B) Competencias compartidas ................................................ C) Competencias de coordinación ............................................ D) La política exterior y de seguridad común .......................... E) Las competencias de apoyo, coordinación o complemento... F) Las competencias de ejecución ............................................ LA CLÁUSULA DE IMPREVISIÓN COMPETENCIAL ...... LA ARMONIZACIÓN DE LEGISLACIONES PARA LA CONSECUCIÓN DEL MERCADO INTERIOR .............................. LA COOPERACIÓN REFORZADA ......................................... EL NUEVO PAPEL DE LAS REGIONES EN EL SISTEMA COMPETENCIAL EUROPEO ................................................. LA GARANTÍA JUDICIAL DE LA DELIMITACIÓN COMPETENCIAL .....................................................................

Conclusiones ......................................................................................... Bibliografía ...........................................................................................

124 138 144

172 177 177 186 201 208 210 221 226 234 237 243 257 269 275 283 290 302 311 314 323 343

353 365


ABREVIATURAS AUE A.J.I.L. BEUR B.Y.I.L. CALRE

Acta Única Europea American Journal of International Law Boletín Europeo de la Universidad de La Rioja British Yearbook of International Law Conferencia de las Asambleas Legislativas Regionales de Europa CCEE Comunidades Europeas C.D.E. Cahiers de droit européen CE Comunidad Europea CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CEEA Comunidad Europea de la Energía Atómica CIG Conferencia Intergubernamental C.J.E.L. Columbia Journal of European Law C.M.L.Rev. Common Market Law Review CPJP Cooperación Policial y Judicial en materia Penal EEMM Estados miembros E.J.I.L. European Journal of International Law E.L.Rev. European Law Review EM Estado miembro FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional F.I.L.J. Fordham International Law Journal F.J. Fundamento Jurídico G.J. Gaceta Jurídica J.C.M.S. Journal of Common Market Studies p.e. Por ejemplo R.C.A.D.I. Recueil des Cours de l’Académie de Droit International


10 R.D.C.E. R.D.U.E. Rec. R.E.D.E. R.G.D.E. R.I.E. R.M.C. R.M.U.E. R.T.D.E. TC TCE TCEE TCEEA TIJ TJCE TJ TJCECA TPI TPJI TUE UE Y.E.L.

ABREVIATURAS

Revista de Derecho Comunitario Europeo Revue du Droit de l’Union Européenne Recopilación de jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia Revista Española de Derecho Europeo Revista General de Derecho Europeo Revista de Instituciones Europeas Revue du marché commun Revue du marché unique européen Revue trimestrielle de droit européen Tratado constitucional Tratado constitutivo de la Comunidad Europea Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica Tribunal Internacional de Justicia Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia Tribunal de Justicia de la CECA Tribunal de Primera Instancia Tribunal Permanente de Justicia Internacional Tratado de la Unión Europea Unión Europea Yearbook of European Law


Capítulo I

LOS FUNDAMENTOS DEL SISTEMA COMPETENCIAL COMUNITARIO

1. LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA UNIÓN EUROPEA COMO ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 1.– Un estudio riguroso del sistema competencial comunitario exige la realización de algunas reflexiones previas sobre la noción de soberanía como atributo estatal, ya que en un proceso de integración tan especial como el europeo, la delimitación de competencias entre la Unión y los EEMM obliga a plantear cuestiones de alcance constitucional sobre la naturaleza jurídica de dicha Unión, o incluso sobre la pervivencia de los distintos EEMM como Estados soberanos, en el presente y en el futuro. Parece conveniente comenzar haciendo referencia a una obviedad: es necesario abandonar el concepto clásico de soberanía del Estado heredado del siglo XIX en cualquier aproximación actual a dicho concepto. La noción absoluta de soberanía es dejada de lado por la mayoría de los teóricos del derecho público interno a comienzos del siglo XX como un dogma indemostrable, y el Estado empieza a identificarse de una forma cada vez más clara con el ejercicio de una serie de competencias funcionales1. Esta evolución tiene sus lógicas

1

Para una descripción de esas teorías clásicas sobre la noción de soberanía, puede consultarse Ch. ROUSSEAU: «L’indépendance de l’État dans l’ordre international», en R.C.A.D.I., 1948-II, tomo 73, pp. 181-192. Este autor resume la definición clásica de soberanía destacando dos aspectos, uno negativo y otro positivo: «Au point de vue positif, elle se caractérise par le pouvoir de donner des ordres inconditionnés; au point de vue négatif, elle se définit par le droit de n’en recevoir d’aucune autre autorité


12

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

repercusiones en el ámbito internacional, donde el concepto clásico de soberanía encontraba aún más dificultades en el contraste con la realidad social. No obstante, debe esperarse hasta un momento relativamente reciente en el estudio del derecho internacional para que asistamos a una desmitificación auténtica de esa noción de soberanía, despojada del formalismo y la abstracción con la que había sido tratada hasta bien entrado el siglo XX. De hecho, en mi opinión, la teoría marxista encuentra una de sus grandes aportaciones en la consideración del Estado como una entidad político social contingente y en evolución, que surge en un determinado momento histórico y puede desaparecer en el futuro2. 2.– ¿En qué consiste pues la soberanía? Señalar que se trata de un concepto mutable y cambiante, que ha evolucionado paralelamente a las transformaciones del Estado moderno, no es más que una obviedad. Ya no es posible afirmar, como hacía Hermann Heller, que «la soberanía es la cualidad (…) de decisión y acción que se afirma de manera absoluta, en los casos de necesidad, aun en contra del derecho»3. La soberanía se define, en su concepción formal, sobre la base de dos elementos sustantivos: la igualdad y la independencia de los Estados. Desde una perspectiva menos formalista, la soberanía puede definirse como el derecho de los pueblos a disponer de sí mismos, tanto desde un punto de vista político como económico4.

2

3

4

humaine. En bref, elle apparaît comme le pouvoir absolu et incontrôlable pour l’État de se comporter, dans les affaires extérieures comme dans les affaires domestiques, selon son bon plaisir, sans autres restrictions que celles qu’il aurait volontairement acceptées» (p. 185). R. MESA GARRIDO: Teoría de las relaciones internacionales, Madrid, 1980, pp. 184-192. H. HELLER: La soberanía. Contribución a la Teoría del Derecho Estatal y del Derecho Internacional, México, 1965, p. 289. Ch. CHAUMONT: «Cours général de droit international public», en R.C.A.D.I., tomo 129, 1970- I, p. 385.


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

13

No obstante, este concepto teórico de soberanía quedaría hueco, vacío, si no se vincula a la noción de competencia. Desde esa perspectiva, la soberanía puede identificarse como «la titularidad originaria del máximo de competencias compatibles con aquellas, iguales, de las que gozan los demás Estados»5, o como «el conjunto de competencias atribuidas al Estado por el derecho internacional ejercitables en un plano de independencia e igualdad con los demás Estados»6. La noción de soberanía va indisociablemente unida a la noción de Estado. Desde un punto de vista teórico, la soberanía constituye el fundamento y el ejercicio de las competencias soberanas la consecuencia. Se puede delegar/atribuir el ejercicio de competencias soberanas a una organización internacional, pero no se transfiere la soberanía misma. Cuando los Estados limitan o transfieren el ejercicio de sus derechos soberanos ejercen su soberanía7. Sin embargo, en la práctica, la noción de soberanía sólo puede existir a través del ejercicio de dichas competencias soberanas8. Por lo tanto, para averiguar si los EEMM de la UE

5

6

7

8

A. PELLET: «Les fondements juridiques internationaux du droit communautaire», en Collected Courses of the Academy of European Law, vol. V, nº 2, 1994, p. 226. A. REMIRO BROTÓNS/ R. M. RIQUELME CORTADO/ E. ORIHUELA CALATAYUD/ J. DÍEZ-HOCHLEITNER/ L. PÉREZ-PRAT DURBÁN: Derecho Internacional, Madrid, 1997, p. 75. Como ya señalara el TPJI en su sentencia del célebre asunto Wimbledon, «La Cour se refuse à voir dans la conclusion d’un traité quelconque, par lequel un État s’engage à faire ou à ne pas faire quelque chose, un abandon de sa souveraineté. La faculté de contracter des engagements internationaux est précisément un attribut de la souveraineté de l’État» (CPJI: Recueil, série A, nº 1, p. 25). «(…) est-ce que, à force de limiter, même volontairement, sa liberté d’action internationale, l’État ne finit par perdre sa souveraineté, c’està-dire, en réalité sa qualité même d’État? La réponse a cette question est probablement positive: un État sans compétence internationale ne peut pas être qualifié d’État» (A. PELLET: «Le droit international à l’aube du


14

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

continúan siendo soberanos, bastará con determinar si éstos siguen ejerciendo las principales competencias que hoy día se relacionan con dicho concepto: a) las competencias de defensa y relaciones exteriores en el ámbito externo y b) el monopolio de la coacción en el ámbito interno. Atendiendo a estos criterios, incluso en el ámbito de la Unión Europea, los EEMM siguen ejerciendo claramente las funciones esenciales atinentes al núcleo central de la soberanía9, sin perjuicio de la influencia o de la mediatización que el proceso de integración pueda llegar a tener en relación con esas funciones10. 3.– Cuando se crearon la Comunidades Europeas en los años cincuenta, su calificación jurídica resultaba relativamente simple, a pesar de los ideales federalistas que alentaban a algunos de los así llamados «padres fundadores» del proceso de integración europeo11. Se trataba sin duda de tres organizaciones internacionales con características específi-

9

10

11

XXIème siècle», en Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional, vol. I, 1997, p. 65). Para una detallada defensa de la pervivencia de la soberanía estatal de los EEMM en el proceso de integración europea, puede consultarse F. CHALTIEL: La souveraineté de l’État et l’Union européenne, l’exemple français, París, 2000, pp. 391-500; U. DI FABIO: «Some Remarks on the Allocation of Competences between the European Union and its Member States», en C.M.L.Rev., vol. 39, n.º 6, 2002, pp. 1297-1298; M. TROPER: «L’Europe politique et le concept de souveraineté», en O. Beaud/ A. Lechevalier/ I. Pernice/ S. Strudel (Dirs.): L’Europe en voie de Constitution, Bruselas, 2004, pp. 117-137. Sobre el proceso de instrumentalización del Estado por parte del derecho comunitario, y de la paralela comunitarización de los atributos estatales, puede consultarse P. DURAND: La notion d’État dans l’ordre juridique communautaire, París, 2002. En la famosa «Declaración Schuman» de 9.5.1950, se dice «Par la mise en commun de productions de base et l’institution d’une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l’Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d’une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix».


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

15

cas que, todo lo más, podían aportar novedades a la teoría general de las organizaciones internacionales. El desarrollo del derecho comunitario derivado y la afirmación de los principios de eficacia directa y primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno en la jurisprudencia del TJCE, comienzan a configurar un escenario distinto, al que se añade la consolidación progresiva de la posición internacional de las CCEE que, como organizaciones internacionales que son, gozan de personalidad jurídica internacional. Esta presencia internacional de las Comunidades se debe fundamentalmente al desarrollo de la política comercial común. Sin embargo, con el paso del tiempo, los EEMM toman conciencia de que cada vez resulta más difícil separar las relaciones económicas de las relaciones políticas con los terceros países. Por ello, tras la aprobación de una serie de declaraciones y documentos políticos que van poniendo las bases para articular mecanismos de cooperación entre las políticas exteriores de los EEMM, el Acta Única Europea institucionaliza dicha cooperación con la introducción de un Título (el III) que la formaliza jurídicamente. A pesar de ello, la Cooperación Política Europea se sitió fuera del sistema jurídico comunitario12. 4.– La situación se complica aún más con el Tratado de la Unión Europea (TUE). El panorama institucional y procedimental se torna mucho más complejo. Junto a las tres Comunidades tradicionales (la CE [que pierde la E de económica], la CEEA y la CECA) que continúan apareciendo como organizaciones con personalidad jurídica internacional, nos encontramos con dos ámbitos de cooperación interguber-

12

Ver al respecto, D. J. LIÑÁN NOGUERAS: «La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea», en R.I.E., vol. 19, nº 3, 1992, pp. 797-802; S. NUTTALL: European Political Cooperation, Oxford, 1992; E. BARBÉ UZUEL: «La Cooperación Política Europea», en R.I.E., vol. 16, nº 1, 1989, p. 79; A. PEJPERS/ R. ELFRIEDE/ W. WESSELS (Eds.): European Political Cooperation in the 1980’s, La Haya, 1988.


16

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

namental: la Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (Cooperación Policial y Judicial en materia Penal, tras el Tratado de Ámsterdam). Las tres Comunidades13 y los dos ámbitos de cooperación intergubernamental quedaron aglutinados en una entidad nueva, de naturaleza jurídica imprecisa, que se denominaba Unión Europea. Los Tratados de Ámsterdam y Niza no alteraron en lo esencial este esquema de relación. El término «Unión» evoca nociones propias de los sistemas políticos federales14. A pesar de ello, no comparto la opinión de quienes consideran que la Unión Europea se parece más a un Estado que a una organización internacional15. Creo que las CCEE deben seguir calificándose como organizaciones internacionales de integración y no como «entidades cercanas a la noción de Estado». Si atendemos a los elementos constitutivos del Estado, el ámbito de aplicación territorial de los tratados constitutivos se determina de forma similar a como ocurre en otras organizaciones internacionales16. La

13

14 15

16

Que quedarían reducidas a dos, tras la desaparición de la CECA en julio de 2002. J.-C. MASCLET: L’Union politique de l’Europe, París, 1993, pp. 100-103. «Bien que de nouveaux éléments intergouvernamentaux aient été introduits dans le système communautaire par le traité sur l’Union Européenne, ce qui renforce le caractère hybride de cette construction et autorise plusieurs lectures quant à sa nature juridique, il faut donc considérer que le pilier communautaire de l’Union bénéficie indéniablement d’une nature plus proche de celle d’un État que de celle d’une organisation internationale» (J. GERKRATH: L’emergence d’un droit constitutionel pour l’Europe, Bruselas, 1997, pp. 122-123 [ver la abundante bibliografía en alemán que cita en apoyo de esta tesis en la nota 418, p. 135]). Con la misma contundencia, vislumbrando los elementos constitutivos del Estado tras los conceptos de «limitación definitiva de los derechos soberanos» de los EEMM, «ciudadanía de la Unión» y «territorio de la Comunidad», puede verse A. RIGAUX: «Territoire communautaire», en Répertoire communautaire Dalloz, París, 1995, nº 104. A. MANGAS MARTÍN/ D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones y derecho de la Unión Europea, Madrid, 2004, pp. 347-348.


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

17

ciudadanía de la Unión no suplanta ni elimina las nacionalidades de los EEMM, ni los derechos e identidades de éstas derivados17. Por último, cualquier EM es libre de retirarse en un momento dado del proceso de integración, con lo que la limitación de soberanía es tan definitiva como el matrimonio civil, es decir, permanece mientras las partes estén de acuerdo en mantener la relación18. El art. I-60 del TC recoge incluso un procedimiento de retirada de la Unión, que acabará definitivamente con la polémica doctrinal sobre el carácter irreversible de la pertenencia a la UE19. En tanto que organizaciones internacionales, las CCEE tienen personalidad jurídica internacional. En la práctica, ésta se ha manifestado de muy diversas maneras, sobre todo en el caso de la CE, que ha hecho un extenso uso de sus competencias externas (lo que le ha generado algunas polémicas sobre títulos competenciales con los EEMM). Puede bastar con recordar aquí, por ejemplo, la actividad convencio-

17

18

19

De hecho, el art. 17 TUE, en la línea de la Declaración sobre la nacionalidad de los EEMM elaborada en el Consejo Europeo de Edimburgo de 11.12.1992, indica que la ciudadanía de la Unión será «complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional». A su vez, esta última es determinada libremente por cada EM [sentencia de 7.7.1992, Micheletti, (C-369/90, Rec. p. I-4239)]. En sentido contrario, negando la existencia de un derecho de retirada unilateral, y deduciendo de ello que la afirmación de la soberanía estatal no es un «ejercicio de realismo político» sino más bien un «acceso de nostalgia», ver L. M. DÍEZ-PICAZO: «Les pièges de la souveraineté», en R. Dehousse: Une Constitution pour l’Europe?, París, 2002, pp. 58-67. A pesar de que la sentencia Costa c. ENEL señalaba que la pertenencia de los EEMM a la Comunidad suponía una «limitación definitiva de sus derechos soberanos», siempre he defendido que esta expresión debía entenderse en el contexto de la afirmación del principio de primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno. En consecuencia, cuando el art. 51 del TUE señala que el Tratado se concluye por un período de tiempo «ilimitado» debe interpretarse en el sentido de «indefinido». Sobre esta cuestión, ver R. J. FRIEL: «Secession from the European Union: Checking out the Proverbial “Cockroach Motel”», en Fordham International Law Journal, vol. 27, n.º 2, 2004, p. 590.


18

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

nal de la Comunidad20, bien a título individual, bien junto a los EEMM mediante la técnica de los acuerdos mixtos21, la participación de la CE como miembro en otras organizaciones internacionales22 o el ejercicio del derecho de legación que se ha traducido en que la Comisión cuente hoy día con representaciones ante más de ciento veinte Estados y organizaciones internacionales23. 5.– Ahora bien, como se acaba de decir, la calificación jurídica de la Unión Europea ha resultado hasta ahora mucho más compleja. Durante la negociación del Tratado de Maastricht se discutió si era conveniente otorgar personalidad jurídica internacional a esta nueva entidad, pero se descartó esa posibilidad ante la oposición de algunos EEMM

20

21

22

23

A. MANGAS MARTÍN/ D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones y derecho de la Unión Europea, Madrid, 2004, pp. 643-656; J. ROLDÁN BARBERO: «Los acuerdos internacionales de la Comunidad Europea: un panorama», en Cursos de Derecho Internacional de Vitoria Gasteiz 1997, Madrid, 1998, pp. 219-235. Sobre esta cuestión, pueden consultarse J. HELISKOSKI: Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, La Haya, 2001; J. H. J. BOURGEOIS/ J.-L. DEWOST/ M.-A. GAIFFE (Eds.): La Communauté européenne et les accords mixtes, Brujas, 1997. Ver al respecto, C. PÉREZ BERNARDEZ: Las relaciones de la Unión Europea con organizaciones internacionales: análisis jurídico de la práctica institucional, Madrid, 2003; J. SANTOS VARA: La participación de la Unión Europea en las organizaciones internacionales, Madrid, 2002; J. RIDEAU: «La participation de l’Union Européenne aux Organisations internationales», en Droit international et Droit communautaire, perspectives actuelles, Paris, 2000, p. 303; J. ROLDÁN BARBERO: «La participación de la Unión Europea en organismos internacionales», en Acción Exterior de la Unión Europea y Comunidad internacional, Madrid, 1998, p. 243. B. SÁNCHEZ RAMOS: La Unión Europea y las relaciones diplomáticas, Valencia, 2004; J. M. SOBRINO HEREDIA: «La cuestión de la representación diplomática de la UE en los trabajos de la Convención y en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa», en J. Vidal Beneyto (coord.): El reto constitucional de Europa, Madrid, 2005, p. 379.


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

19

que temían que su soberanía se viese mermada por este hecho. Esa carencia de personalidad jurídica ha entorpecido desde el principio el desarrollo de las funciones externas de la UE como actor internacional. Por ello, la doctrina se pronunció de forma prácticamente unánime a favor de la concesión de personalidad jurídica a la Unión Europea con ocasión de la Conferencia Intergubernamental de 199624. Aunque esta posibilidad se estuvo barajando durante las negociaciones25, el texto definitivo del Tratado de Ámsterdam no reconoció dicha personalidad. En el nuevo contexto creado tras esa reforma, la situación se tornaba aún más complicada, puesto que el Consejo adquiría competencias para celebrar tratados internacionales en los ámbitos de cooperación intergubernamental (arts. 24 y 38 TUE)26. Reveladoramente, sin embargo, el art. 24 TUE señalaba que «ningún acuerdo será vinculante para un EM cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes miembros del Consejo podrán acordar que el acuerdo se les aplique provisionalmente». Para colmo, la Declaración nº 4 anexa al Acta Final de la Conferencia indicaba que los acuerdos celebrados sobre la base de los arts. 24 y 38 del TUE «no llevarán implícito ningún traspaso de competencias de los EEMM a la Unión Europea». 24

25

26

Ver, por ejemplo, D. J. LIÑÁN NOGUERAS: «La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea en la perspectiva de la reforma de 1996», en Reflexiones sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996, Madrid, 1995, pp. 88-89. Para un análisis de las distintas propuestas que se estudiaron durante la negociación del Tratado de Ámsterdam, puede consultarse M. PÉREZ GONZÁLEZ/ N. STOFFEL VALLOTTON: «La cuestión de la naturaleza jurídica de la Unión: el problema de la personalidad jurídica», en M. Oreja Aguirre (Dir.): El Tratado de Ámsterdam. Análisis y comentarios, Madrid, 1998, pp. 191-195. S. MARQUARDT: «The Conclusion of International Agreements under article 24 of the Treaty on the European Union», en V. Kronenberger (Ed.): The European Union and the International Legal Order: Discord or Harmony?, La Haya, 2001, p. 333 y ss..


20

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

El nuevo art. 24 TUE, tras el Tratado de Niza, mantiene la unanimidad como procedimiento de adopción de decisiones en el Consejo para la celebración de estos acuerdos (aunque se introduce la posibilidad de decidir por mayoría cualificada cuando el acuerdo tenga como finalidad ejecutar una acción común o una posición común, según el procedimiento previsto en el art. 23 (2) TUE) y la salvaguarda de que ningún acuerdo será vinculante para un EM que declare que tiene que ajustarse a su propio procedimiento constitucional. Se añade, sin embargo, que los acuerdos celebrados con arreglo a este procedimiento «serán vinculantes para las instituciones de la Unión». Esto último refuerza la tesis de que esta disposición deja entrever una personalidad jurídica implícita de la Unión27. Ciertamente, no ha resultado cómoda la postura de quienes, sobre la base del carácter evolutivo del propio concepto de personalidad jurídica internacional, le atribuían a la Unión la calidad de sujeto, al identificar en la misma lo esencial de su contenido28. Los conceptos jurídicos no pueden

27

28

Para un análisis de las posibles interpretaciones del art. 24 TUE tras el Tratado de Niza, ver A. CEBADA ROMERO: «La naturaleza jurídica de la Unión Europea: una contribución al debate sobre su personalidad jurídica a la luz de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa», en R.D.C.E., n.º 14, 2003, pp. 291-300; N. FERNÁNDEZ SOLA: «La subjetividad internacional de la Unión Europea», en R.D.C.E., nº 11, 2002, pp. 103-105; S. MARQUARDT: loc. cit., pp. 348-349. «The suggestion to dispense with the endowment of personality altogether, and instead simply attribute some treaty-making powers to the Union, neatly (if unwittingly) illustrates that personality as such is but a heuristic device, devoid of normativity. Personality is emphatically not a prerequisite for the ability to act under international law, nor do any Hohfeldian rights, privileges, powers or immunities follow automatically from it. Indeed, if anything, it appears to be the other way around: the existence of certain rights, privileges, powers or immunities may lead to the conclusion that the entity concerned may be classified as an international legal person» (J. KLABBERS: «Presumptive Personality: The European Union in International Law», en International Law Aspects of the European Union, La Haya/ Londres/ Boston, 1998, pp. 252-253). En


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

21

relativizarse hasta un punto en que dejen de ser útiles para racionalizar las relaciones sociales. Ahora bien, no sería la primera vez que en el proceso de integración europea los títulos jurídicos se estiran para dar cabida a las necesidades de la práctica. De hecho, la Unión Europea como tal ha aparecido como protagonista de algunos actos propios de los sujetos del derecho internacional, a pesar de que las disposiciones del Tratado no le atribuían explícitamente esa personalidad jurídica29. Afortunadamente, el art. I-7 del TC acabará definitivamente con esta situación, al otorgar expresamente personalidad jurídica a la UE, que sustituye a la Comunidad Europea y a la Unión Europea en sus derechos y obligaciones [art. IV-438 del TC]. En cualquier caso, considero que el aparato conceptual y metodológico de las organizaciones internacionales continúa siendo el más adecuado para estudiar y entender a la Unión Europea30, a pesar de sus llamativas particularidades, que

29

30

esta misma línea, ver A. TIZZIANO: «La personalité internationale de l’Union Européenne», en R.M.U.E., nº 4, 1998, p. 11. Véanse, p. e., la Decisión del Consejo de 10.5.1999 sobre los Acuerdos de cooperación más intensa entre la UE y la UEO (DOCE nº L 153/1, de 19.6.1999), o la Decisión del Consejo de 30.8.2001, relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la ex República Yugoslava de Macedonia (ERYM) sobre las actividades de la Misión de Observación de la UE en la ERYM (DOCE nº L 241/1, de 11.9.2001). En el art. 1 de esta última Decisión, se indica explícitamente que «Se aprueba en nombre de la Unión Europea, el Acuerdo entre la Unión Europea y la ex República Yugoslava de Macedonia …». Para una argumentación detallada de la presencia de los elementos constitutivos de las organizaciones internacionales en la Unión Europea, ver A. CEBADA ROMERO: «La naturaleza jurídica de la Unión Europea: una contribución al debate sobre su personalidad jurídica a la luz de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa», en R.D.C.E., n.º 14, 2003, pp. 282-291. No obstante, como es bien sabido, otros autores hablan de soberanía compartida entre la Unión y los EEMM, o ejercicio conjunto se soberanías, y consideran a la Unión como un ente dotado de poderes soberanos (ver, p.e., D. KOTCHENOV: «The Case of the EC: Peaceful Coexistence of an Ever Powerful Community and Sovereign Member


22

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ

han hecho evolucionar la propia noción de organización internacional31 para crear una nueva categoría jurídica: las organizaciones de integración. 6.– Si utilizamos la definición clásica de Virally, las organizaciones internacionales se identifican por la base interestatal (están compuestas por Estados), la base voluntarista (surgen de un acuerdo que se materializa en un tratado internacional), gozan de un sistema de órganos permanentes que les permiten actuar con autonomía de sus EEMM (es posible identificar una voluntad propia de la organización) y, en consecuencia, disfrutan de personalidad jurídica internacional32. Por tanto, no parece necesario crear un nuevo concepto dentro de la teoría general de la subjetividad internacional, en la medida en que la Unión Europea responde a modelos ya conocidos por el derecho internacional. En este contexto, el mantenimiento de la distinción entre cooperación e integración no sólo es conveniente sino necesario para una adecuada comprensión del papel que juega la Unión Europea en relación con las funciones tradicionales del Estado. Debe reconocerse, no obstante, que la especificidad de las competencias comunitarias se ha exagerado, en cierta medida, por parte de quienes deseaban desvincular a la Unión Europea del resto de las organizaciones internacionales, para convertirla en el embrión de los futuros Estados Unidos de Europa sin grandes transiciones. Así, es posible reconocer aisladamente algunas funciones supranacionales en otras organizaciones internacionales33.

31

32

33

States?», en F. Zinder (dir.): L’Union européenne et la gouvernance, Bruselas, 2003, p. 243). J. KLABBERS: An Introduction to International Institutional Law, Cambridge, 2004, p. 14. M. VIRALLY: «Définition et classification des organisations internationales: approche juridique», en Le concept d’organisation internationale, París, 1980, pp. 50-57. Por ejemplo, podría hacerse referencia a la facultad del FMI de emitir derechos especiales de giro, a los poderes del Consejo de Seguridad de


EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN...

23

Lo que identifica por tanto a las organizaciones de integración, a las CCEE/ Unión Europea como sus más claras (si no únicas) representantes, es la importancia y la cantidad de las competencias transferidas a la organización, así como su autonomía financiera y jurídica (que tiene sus principales manifestaciones en el monopolio interpretativo del derecho comunitario por parte del Tribunal de Justicia, y en el efecto directo y la primacía de estas normas en sus relaciones con los derechos internos), que «lleva hasta el extremo la noción de “derecho propio” de la Organización y de la superioridad del derecho internacional»34. La Unión Europea se configura por tanto como una manifestación muy avanzada o evolucionada del derecho internacional. Esa especificidad no se fundamenta, en ningún caso, en el objetivo de la consecución de una futura unidad política bajo una estructura federal, que no comparten muchos de los EEMM, y que no aparece reflejada en el derecho positivo de la Unión35. 7.– Resulta innegable, de todas formas, que para el estudio del derecho comunitario deben utilizarse no sólo las técnicas habituales en el derecho internacional (la teoría general de las organizaciones internacionales), sino también algunos instrumentos extraídos de los derechos federales36, e incluso

34

35

36

Naciones Unidas en el marco del Capítulo VII de la Carta, al sistema de solución de diferencias de la OMC o al nuevo sistema jurisdiccional de protección de los derechos humanos instaurado en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de la Libertades Fundamentales de 1950, tras la entrada en vigor de su Protocolo n.º 11. PELLET, loc. cit., 1994, p. 244. En esta línea, ver también J. M. PELÁEZ MARÓN: Lecciones de instituciones jurídicas de la Unión Europea, Madrid, 2000, pp. 44-49. En mi opinión, la ambigua alusión en el art. 1 TUE al «proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» no puede considerarse como una prueba inequívoca del fundamento federal de la Unión. Ver, al respecto, la particular visión de J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES: El federalismo supranacional: ¿un nuevo modelo para la Unión Europea?, Bilbao, 2003, pp. 101-147.

1_9788484564768  

LUIS MIGUEL HINOJOSA MARTÍNEZ Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Granada Valencia...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you