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AUTONOMÍA LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN Su naturaleza política

ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁEZ Prof. Titular de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla

Valencia, 2008


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A mis hijas Carmen y Dolores, con todo mi amor. A Isabel, por hacerlo posible


“Los pueblos tienen una vida propia y otra vida común a la Nación, como parte integrante de ella o unidad elemental del Estado. A esta necesidad de gobierno fundada en la naturaleza, júntase la fuerza de la tradición o la costumbre antigua de regirse con independencia del poder central, que si hoy no debe mantenerse de todo en todo, porque no sería compatible con la existencia colectiva derivada del principio y sostenida por el sentimiento de la nacionalidad, debe a lo menos respetarse en cuanto lo permita la concordia de los intereses generales y municipales”

MANUEL COLMEIRO, Elementos de Derecho Político y Administrativo de España, 3.ª ed. corr. y aum., Imprenta de F. Martínez García, Madrid, 1870


ÍNDICE Prólogo ................................................................................................... Introducción ..........................................................................................

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I. UN NUEVO ENTENDIMIENTO DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL 1. DE LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA A LA AUTONOMÍA POLÍTICA ........................................................................................ A. El punto de partida: la autonomía local como autonomía administrativa .................................................................................... B. El concepto de garantía institucional ....................................... 2. LA REINTERPRETACIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL A LA LUZ DE LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMÍA LOCAL .. A. La autonomía local como derecho a la participación en la gestión de asuntos públicos .................................................................... B. La vinculación negativa de la autonomía local a la Ley .......... C. La competencia universal de la Administración local ............. 3. EL IMPACTO DE LAS RECOMENDACIONES E INFORMES DEL CONSEJO DE EUROPA ........................................................ A. La Recomendación N.º R (95) 19E, adoptada por el 12 de octubre de 1995, del Comité de Ministros del Consejo de Europa, sobre la Aplicación del principio de subsidiariedad ........................... B. La Recomendación del Comité de Ministros n.º R (98) 12, de 18 de septiembre de 1998, sobre el control de la acción de las Administraciones locales ........................................................... C. La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa n.º (2000) 14, de 6 de septiembre, sobre fiscalidad total, reparto financiero y aportaciones financieras a las Administraciones locales”............................................................................. D. La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa n.º R (97) 7, de 1 de abril de 1997, sobre los servicios públicos locales y los derechos de sus usuarios ........................ E. La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europea Rec. (2001) 19, a los Estados miembros, sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local.. F. La Recomendación del Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa 121 (2002), sobre la Democracia local y regional en España, de 14 de noviembre .................................. G. La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa, N.º R (96) 12, de 2 de octubre de 1996, sobre Reparto

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de competencias y de responsabilidades entre las Autoridades centrales y las Administraciones locales y regionales en materia de medio ambiente ..................................................................... H. La Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa n.º R (96) 3, de 15 de febrero de 1996, sobre los Déficits presupuestarios y el sobreendeudamiento de las Administraciones locales .............................................................................. 4. LA INFLUENCIA DEL LIBRO BLANCO DE LA GOBERNANZA EUROPEA EN EL RELANZAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES......................................................................... A. Los sistemas de gobierno en redes ............................................ B. La flexibilidad en el ejercicio de las competencias ................... C. La regulación paccionada .......................................................... 5. EL LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL EN ESPAÑA ...................................................................... A. Competencias locales ................................................................. B. Entidades supramunicipales..................................................... C. Organización, funcionamiento y relaciones interadministrativas............................................................................................... 6. EL ANTEPROYECTO DE LEY BÁSICA DEL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ..........................................................

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II. LA NECESIDAD DE LIMITAR EL “CARÁCTER BIFRONTE” DEL RÉGIMEN LOCAL 1. EL ORIGEN CONSTITUCIONAL DEL DÉFICIT COMPETENCIAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL .............................................. 2. EL EXCESIVO PROTAGONISMO DE LA LRBRL ...................... 3. LA “PETRIFICACIÓN” DEL RÉGIMEN LOCAL REALIZADA POR LA LRBRL .............................................................................. 4. LA AUTONOMÍA LOCAL EN CLAVE POLÍTICA: SU CARÁCTER FUNDAMENTALMENTE NORMATIVO...................................... 5. LA AUTONOMÍA LOCAL EN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: ENTRE LA “INTERIORIZACIÓN” DEL RÉGIMEN LOCAL Y LA SATISFACCIÓN DE LA DEMANDA DE MAYOR AUTONOMÍA .................................................................................. A. Distribución competencial ......................................................... B. Competencias propias de las Entidades locales ....................... C. Las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, y entre éstas entre sí .......................................... D. Las Haciendas locales................................................................ E. Otras cuestiones ........................................................................

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III. EL JUEGO DE LOS PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA, DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL ÁMBITO LOCAL 1. LA VERTIENTE POLÍTICA DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN ....................................................................................... 2. LA VERTIENTE ADMINISTRATIVA DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN ........................................................................ 3. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD ....................................... A. Su carácter político .................................................................... B. Su carácter administrativo........................................................

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IV. UNA NUEVA INTERPRETACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL SOBRE LA BASE DEL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN 1. AGOTAMIENTO DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN Y ENTORNO EN EL QUE TIENE SU GÉNESIS EL ENFOQUE CONSENSUADO DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA......................................................................... A. Descentralizar no debe significar recentralizar a otro nivel ... B. El principio de descentralización a la luz de los principios de subsidiariedad y solidaridad ..................................................... C. Consecuencias de un entendimiento local del principio de descentralización ............................................................................. i. La cláusula de atribución residual de competencias a la Administración local ............................................................ ii. La configuración de una competencia municipal universal. iii. La intervención del Municipio en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas con incidencias en el territorio municipal.............................................................. 2. LA CONFIGURACIÓN DE LA REINTERPRETACIÓN CONSENSUAL DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN EN LA ESCALA LOCAL ............................................................................. A. La vertiente positiva, funcional y dinámica de la autonomía local............................................................................................. B. La imperiosa necesidad de colaboración en la escala local...... C. La reinterpretación del principio de coordinación a la luz del juego de la colaboración y la eficacia en la escala local ........... D. La flexibilidad en el ejercicio de las competencias ................... E. La “discrecionalidad interadministrativa” ...............................

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3. LA NEGACIÓN DE LA SUBJETIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO FUNDAMENTO DEL ENFOQUE CONSENSUADO DEL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN: EL SISTEMA O LA RED DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ............................... A. La Administración “descentrada”.............................................. B. La Administración colaboradora ............................................... C. La necesidad de erección de órganos de colaboración interadministrativa ............................................................................... D. El modelo administrativo óptimo.............................................. E. La articulación procedimental de las competencias concurrentes ............................................................................................... F. La negociación del ejercicio de las competencias ..................... 4. LA POSIBILIDAD DE CREAR UN ÁMBITO COMPETENCIAL MUNICIPAL EXCLUIDO DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA................................................................................ 5. SU APLICACIÓN PRÁCTICA EN DOS CASOS TESTIGO: LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL MEDIO AMBIENTE . A. Hacia un deber genérico de colaboración interadministrativa en la ordenación del territorio y la gestión de las ciudades .... B. En el medio ambiente ................................................................

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PRÓLOGO Es frecuente leer en los estudios sobre organización administrativa que en España existe una “cuestión local pendiente”. Con esta expresión se alude a las diversas fases de la evolución de la regulación de las Administraciones públicas en las que se ha anunciado una reforma del llamado Régimen Local que después o se ha aplazado o se ha reducido de alcance. En una amplia visión histórica hemos podido detectar la etapa de la excentralización municipal, antes de la construcción del Estado tras la Revolución Francesa; la etapa de la centralización inducida por esta emergencia del Estado unitario; y la larga etapa de la reivindicación de la descentralización de las Administraciones locales, que es a la que se refiere la frase que denuncia la pendencia de su tratamiento y ordenación legal. Desde los años cincuenta del pasado siglo XX no han cesado de producirse obras reivindicativas, promesas políticas y experiencias de las reformas producidas en otros Estados, tendentes a reconocer la necesidad de la descentralización administrativa local. Entre éstas últimas hay que recordar por su alto porte político y jurídico la reforma inglesa de los años 70, cimentada en el informe de la Comisión Radcliffe-Maud (1969); e incluso la propuesta posterior de la Comisión Guichard en Francia. Entre nosotros antes de la Constitución, tuvo un gran valor la obra coordinada por Sebastián Martín-Retortillo “Descentralización administrativa y organización política”. Antes de la transición estaba en espera una reforma local, pero después de la misma la cuestión local quedó relegada por la “cuestión regional” resucitada con un gran impulso político. La mayoría de la doctrina guiada por la racionalidad jurídica no considera justificada la obsolescencia de aquélla histórica cuestión desplazada por la emergencia de los nacionalismos. La “cuestión regional”, recrecida por las pretensiones nacionalistas, debe ser superada por el planteamiento más racional y riguroso de la nueva reestructuración del Estado de las Autonomías, lo que nos enfrenta con la necesidad de realizar una tarea análoga a la estimulada por la Sra. Merkel en Alemania. En consecuencia, no es posible aislar la “cuestión local” de la “cuestión regional”, sino que ambas deben integrarse conjuntamen-


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te en la cuestión de la mejor estructuración del Estado compuesto para que su Sistema de Administraciones públicas sea tan armónico como exija el servicio objetivo a los intereses generales con la máxima garantía de eficiencia, optimizando los recursos de todo tipo: naturales, económicos, técnicos y culturales. En la fructífera etapa de los moderados, a mediados del Siglo XIX, Bravo Murillo (en sus Opúsculos) dio el grito de “Menos política, más administración”. Los ecos de aquel grito resuenan ahora en los inicios del Siglo XXI urgidos por la ineludible necesidad de restaurar un auténtico Sistema de Administraciones Públicas, articulado desde los principios de colaboración, utilización táctica de los recursos, estimulación de la participación de los ciudadanos, concurrencia efectiva de las potestades públicas; todo ello orientado desde la verdadera meta que imanta todo el Derecho Público, que no es otra que la garantía de la realidad y efectividad de los derechos humanos. No se trata de reconstruir un viejo mecano con las “esferas” de la Administración municipal, provincial, autonómica y central; sino de articular el conjunto de las instituciones necesarias en un sistema eficiente sin aumentar la carga de Administración que soporte el ciudadano común. En esta difícil encrucijada se adentra el libro de Antonio José Sánchez Sáez, que formula una propuesta de colaboración interadministrativa natural que, lejos de ser candorosa e ingenua, está elaborada con la argamasa de la racionalidad que reclamara Bravo Murillo y con la buena fe objetiva que debe inspirar las relaciones entre todas las Entidades Administrativas. El Dr. Sánchez Sáez, que obtuvo brillantemente la plaza de Profesor Titular en la Universidad de Sevilla, ha demostrado su aptitud para abarcar amplios campos de la materia jurídico-administrativa y disciplinarlos desde los parámetros científicos más consolidados. En este trabajo se adentra en el objeto de la investigación con un método prospectivo desde la revisión del concepto de autonomía local hasta la propuesta de reconstrucción de la descentralización de competencias a la Administración local sobre la base del principio de colaboración. Sensibilizado por las experiencias de la teoría de la “home rule authority” en los EE.UU. —con los casos progresistas de California y Colorado— llega a considerar las posibilidades de crear entre no-


PRÓLOGO

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sotros un ámbito competencial municipal excluido de la legislación estatal y autonómica, ofreciendo un ensayo en dos casos testigo: la ordenación del territorio y el medio ambiente. Estamos en un tiempo de crisis de liderazgo del Derecho Administrativo. Algunos nos achacan no haber avanzado lo necesario para mantener la suficiente anticipación de un “deber ser” frente al “ser” concreto de las instituciones y categorías enfrentadas con la evolución de los acontecimientos reales. De esta crítica, en general poco rigurosa, hay que excluir la presente obra. En ella no se canta a la rosa sino que se la hace florecer en el poema. En la literatura, que atiende a esculpir almas humanas, se destaca que necesitamos un testigo de nuestro esfuerzo, alguien que señale los golpes y que el día del triunfo coloque la corona de laurel sobre nuestra cabeza (Mauriac). La versión primera de este estudio, presentada en las pruebas de habilitación para Profesor Titular, fue el esfuerzo que coronó el Tribunal con la votación a favor del Dr. Sánchez Sáez. El reconocimiento de la comunidad científica que ha de merecer esta obra será la consagración de su autor como un administrativista excelente. ALFONSO PÉREZ MORENO Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla


INTRODUCCIÓN Echando la vista atrás, resulta cierto el tópico tantas veces denunciado por la doctrina administrativista española acerca de la escasez de estudios sobre la organización administrativa, entendida como el análisis del “ciclo «administrativo» de la gestión de los asuntos públicos, o, en términos del artículo 137 de la Constitución, de los intereses imputables en último término a las diferentes colectividades e instancias territoriales del Estado”1. He querido comenzar esta investigación con una antigua cita del Maestro COLMEIRO para conjurar las opiniones revisionistas que consideran que la “cuestión local”, que la debilidad de las Administraciones locales en España, es una cuestión reciente derivada de la posición subordinada respecto del Estado que aquéllas tenían en el régimen franquista, o de la ausencia de la positivación de un ámbito competencial propio en nuestra Constitución. Y es que el Estado español, como el resto de Estados históricamente compuestos, es, además, un Estado complejo, en el sentido material de la palabra, que se configura como algo más que la mera suma de los Municipios, Provincias, Comunidades Autónomas o Administraciones Institucionales que lo componen. De esta forma, estos Estados plurinucleares están configurados, además, por el conjunto de relaciones jurídicas y políticas existentes entre todas estas instancias y entre ellas y el Estado mismo. Son los mecanismos de relación los que dan unidad y coherencia a una estructura abigarrada como ésta, los que confieren armonía a las distintas partes de ese mecano y evitan el caos, los que dan sentido a una actuación administrativa múltiple para la consecución —necesariamente consensuada— de los intereses generales (art. 103 CE). Si los Estados pudieran corporeizarse, su cabeza sería el Gobierno, pero su columna vertebral, su sistema nervioso, sin lugar a dudas, residiría en su modelo de organización y en sus relaciones interadministrativas.

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Vid. L. PAREJO ALFONSO, “Estado Autonómico y Régimen Local”, en RAAP, n.º 42, abril-mayo-junio de 2001, pág. 11.


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...Y su corazón sería la Administración local. En nuestra anterior Monografía titulada “Descentralización y subsidiariedad: hacia una nueva configuración del Estado”, intentamos analizar el modo en que ambos principios jugaban en las esferas supraestatal y nacional hasta el punto de reconfigurar el modelo de Estado. Nos toca ahora, por razones obvias de congruencia científica, llevar el tema a la esfera local. Para ello partimos de la clásica configuración de la autonomía local como autonomía administrativa, para, posteriormente, intentar desarrollar un planteamiento más atrevido de la deseable evolución que la misma debería sufrir hacia la autonomía política. Esta tendencia, común en todos los países de nuestro entorno a raíz de la aprobación de la Carta Europea de la Autonomía Local, la hemos querido llevar en España hasta consecuencias más avanzadas. Abogamos por la idoneidad de reinterpretar la coordinación como un mecanismo maleable del ejercicio de las competencias, despojado de su carácter coercitivo, que permita incluir en el ordenamiento jurídico cláusulas de flexibilidad en el juego y ejercicio de las competencias que obliguen a las Administraciones a poner en común sus respectivos criterios sobre los intereses públicos en conflicto, y que, con base en el principio democrático, pero también en los de descentralización y subsidiariedad, permitan a las Administraciones locales tener un papel de mayor calado en aquellos casos, tan numerosos, en que las competencias desplegadas sean concurrentes, compartidas o indistintas con las demás Administraciones. Se hace necesario, para ello, reformar a fondo la LRBRL de modo que, partiendo del principio de competencia universal de los Municipios, se introduzca un elenco de competencias propias y se suavice a favor de las Comunidades Autónomas el carácter bifronte del régimen local. El momento actual es especialmente propicio para interiorizar parte de ese régimen en las CC.AA., como se ha venido haciendo en esta VIII Legislatura con la reforma de los Estatutos de Autonomía, eso sí, sobre la base común de la futura modificación que se va a realizar de la LRBRL. Por último, a modo de conclusión de todos los avances propuestos, lanzamos un nuevo fundamento jurídico de la descentralización de competencias a favor de las Administraciones locales, que hemos denominado enfoque consensuado del principio de descentralización. Basada en las teorías de redes, en la doctrina holística de Derecho constitucional norteamericano, en el principio de subsidiariedad y


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en la necesaria flexibilidad de la distribución funcional del ejercicio de las competencias, con los debidos e infranqueables límites del principio de legalidad y de la atribución competencial consagrada en nuestra Constitución, con esta teoría intentamos dar un paso más allá en la clásica doctrina sobre la descentralización administrativa, para dar una mayor significación a la esfera competencial y de intereses de Municipios y Provincias. El aumento de las competencias ejecutivas y normativas de las Administraciones locales debe suponer a la fuerza una reducción del papel intervencionista del Estado, que tradicionalmente se ha justificado en la creencia de que su intervención, por sí misma, produce una mayor satisfacción del bienestar general. La fórmula por la que abogamos es, más bien, la que se funda desde el principio de subsidiariedad en sus sentidos horizontal y vertical: el interés general se debe construir más en el apoyo a los particulares y a las Administraciones locales en las que éstos se integran, lo que habrá de fomentar una mayor responsabilidad del gasto y autonomía. El Estado debe quedar, eso sí, como responsable de la igualdad y solidaridad de todo el sistema, como “ordenador fundamental de la comunidad social y política” (SEBASTIÁN MARTÍN-RETORTILLO2) a través de su papel como Legislador, bien como garante de las materias intangibles para las CC.AA. o las Administraciones locales, bien como agente movilizador de algunas otras materias, que, parafraseando el art. 150.2 CE, “por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. Y, en lo administrativo, con base en el principio de subsidiariedad, el Estado debería limitarse a ejercitar sólo aquellas potestades y funciones que no puedan ser mejor aplicadas a escala local o autonómica. Finalmente, se realizan sendas reflexiones sobre el juego de estas teorías en los dos campos del Derecho Administrativo actualmente más volátiles y cambiantes, como son la ordenación del territorio y el medio ambiente. Esta obra fue pensada y presentada como tercer ejercicio de las pruebas nacionales de habilitación para Profesores Titulares de

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S. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, “El tema de la descentralización y sus relaciones con la planificación económica”, en la obra colectiva, coordinada por él mismo, Descentralización administrativa y organización política. Tomo II, La centralización española vigente, editorial Alfaguara, Madrid, 1973, pág. 139.


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Universidad de Derecho Administrativo celebradas en septiembre de 2005 en la Universidad Complutense de Madrid. Pero a la alegría por la consecución de la habilitación se unió pronto un sentimiento de profunda responsabilidad, tanto por el honor de ingresar en un cuerpo tan prestigioso como por el respeto y la lealtad debidos a la objetividad y verdad jurídicas. Desde entonces a ahora, que ve la luz, ha sido revisada y actualizada. Finalmente, no quiero dejar pasar esta oportunidad para agradecer a mi Maestro Alfonso Pérez Moreno el cariño dispensado todos estos años, sus sabios consejos, las charlas de pasillo (algunas de las cuales germinan en libros como éste), su ejemplo indeleble de universitario íntegro y de Profesor en todos los órdenes de la vida. En un año como éste, en el que alcanza merecidamente su edad de jubilación, me inunda un profundo sentimiento de admiración por la ingente labor realizada, que nos empequeñece a todos; pero también de gratitud por la confianza que depositó en mí hace años, que nunca olvido, y que espero devolverle, poco a poco, en forma de investigaciones honestas. Soy, por ahora, el último de sus discípulos, de lo que me honro, y mis libros, en lo que puedan tener de valiosos, también son herencia suya.


I. UN NUEVO ENTENDIMIENTO DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL 1. DE LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA A LA AUTONOMÍA POLÍTICA A. El punto de partida: la autonomía local como autonomía administrativa Según la jurisprudencia tradicional del Tribunal Constitucional (SSTC 4/1981 y 170/1989), las Administraciones locales sólo gozan de autonomía administrativa, a pesar de su carácter democrático, a diferencia de las Comunidades Autónomas, titulares de autonomía política y del Estado, de soberanía. Mientras que el Estado y las CC.AA. tienen capacidad legislativa, la autonomía local es simplemente administrativa porque sólo puede aprobar reglamentos y dictar actos administrativos, y ello a pesar de que históricamente ha habido momentos en que la única instancia política era el Municipio, como elemento organizativo connatural al individuo, y frente al cual el Estado no era más que una construcción artificiosa3. El carácter administrativo de la autonomía local ha hecho que esa jurisprudencia otorgue al Estado y a las CC.AA. la posibilidad de controlar la actividad de las Corporaciones Locales, cuyos intereses son inferiores a los representados por el Legislador: en la citada STC

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Así, recuerda M. COLMEIRO, Elementos de derecho político y administrativo de España, 3.ª ed. corr. y aum., Madrid, Imprenta de F. Martínez García, 1870, capítulo XIV de su sección dedicada al Derecho Administrativo, que: “En efecto, los pueblos tienen una vida propia anterior a la organización del gobierno central; son agregaciones espontáneas, no unidades artificiales: son efecto de la naturaleza, no producto de la ley. Al Gobierno corresponde todo lo relativo al interés nacional, todo cuanto abraza la esfera del derecho común; y a los Ayuntamientos pertenece la gestión de los intereses vecinales, el régimen puramente municipal. (...) En otro tiempo fueron una institución política, hasta el punto que las Cortes se componían de procuradores de las ciudades y villas y representaban a sus Concejos: hoy tienen un carácter esencialmente administrativo, porque la Constitución vive por la concordia de los poderes del estado. Lo político es lo general, y lo general pertenece al Gobierno”.

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