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Economía de la Seguridad Social Parte I

Concha Salvador Cifre Departament d’Economia Aplicada Universitat de València

apuntes


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Concha Salvador Cifre   Departament d’Economia Aplicada  Universitat de València    Valencia, 2018   


ÍNDICE PARTE I  NOTA INTRODUCTORIA Y SIGLAS .............................................................................................................. 9  CAPÍTULO 1.   IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS PARA LA COBERTURA DE LA SEGURIDAD ECONÓMICA .................... 11  1.1  Introducción: Seguros Privados y Actuaciones Públicas 

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1.2 Costes de transacción y margen bruto de beneficios 

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1.3 Información asimétrica  20  1.3.1  Dificultades en la medición del riesgo (p) por Ocultación de Información o problemas  técnicos  20  1.3.2  Manipulación de Información (en relación a P y/o L) 22  1.4  Diferenciación discriminatoria de la clientela  1.4.1  Identificación del problema  1.4.2  Categorías de riesgo y Programas afectados  1.4.3  Programas de Actuación Pública: Regulación, Financiación y Provisión 

27 27  27  31 

1.5 Riesgos generales (Colectivos o sociales) 

35

1.6 La Demanda: Las Pensiones como Bienes Preferentes  1.6.1  Falta de previsión (necesidades tutelares)  1.6.2  Falta de demanda efectiva  1.6.3  Demanda política de cobertura pública 

37 37  39  39 

CAPÍTULO 2.   SISTEMAS DE SEGURIDAD ECONÓMICA ................................................................................. 41  2.1  Actuaciones, Sistemas e Instrumentos  (A)  Actuaciones de mercado  (B)  La familia  (C)  Actuaciones benéficas  (D1)  Actuaciones Públicas. Asistencia social  (D2)  Actuaciones Públicas. Seguridad Social 

42 43  44  48  49  51 

2.2 Modelos de Seguridad Social  51  2.2.1  Caracterización Teórica  52  (A)  El Modelo Profesional (contributivo) o Continental ............................................................................. 52  (B)  El Modelo Universal o Atlántico ........................................................................................................... 53  2.2.2  Caracterización de los Sistemas  54  2.2.3  La expansión del gasto en Protección Social en la UE  60  2.3  Seguridad Social: objeto, método y concepto 

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CAPÍTULO 3.   LA SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOLA ....................................................................................... 71  3.1  Evolución de la Seguridad Social española  73  3.1.1  La beneficencia del Estado liberal (1812‐1900)  73  3.1.2  Los seguros sociales del Estado Providencia  74  (A)  El surgimiento de los seguros sociales (1900‐1936) ............................................................................. 75  (B)  El Mutualismo Laboral: La proliferación de los seguros sociales en el primer franquismo (autarquía)  (1939‐1966) .......................................................................................................................................... 75  (C)  Configuración normativa: La difícil integración de los seguros sociales en el Sistema de Seguridad Social  (1967‐1976) .......................................................................................................................................... 77 


8                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

3.1.3 Modificaciones postconstitucionales: Consolidación del Sistema como manifestación del  Estado de Bienestar  78  (1)  Racionalización de la protección, de la financiación y de la estructura ................................................ 78  (2)  El Pacto de Toledo (1995) y Acuerdo de 1996 ...................................................................................... 81  (3)  Acuerdo de 2001 para la Mejora y Desarrollo del Sistema de Protección Social .................................. 83  (4)  Acuerdo de 2006 sobre Medidas en Materia de Seguridad Social ....................................................... 86  (5)  Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo 2011 ............................................................... 94  (6)  Medidas post acuerdos desde 2012 ..................................................................................................... 95 

3.2 Principales características del modelo vigente   3.2.1  Configuración de la Seguridad Social española 

103 103  (A) Delimitación del Sistema de Seguridad Social en el Sistema de Protección Social .............................. 103  (B) Principales Fuentes de Financiación .................................................................................................... 105  (C) Regímenes en materia de afiliación, cotización y prestaciones ........................................................... 105  3.2.2  Afiliación  106  3.2.3  Cotización   108  3.2.4  Prestaciones monetarias  111  (1) Prestaciones Contributivas .................................................................................................................. 111  (2) Prestaciones no Contributivas ............................................................................................................. 117  (3) Revalorización de las pensiones y cuantías mínimas y máximas ......................................................... 118 

3.3 Principales magnitudes del Sistema de Seguridad Social Español  121  3.3.1  Sistema de Seguridad. Presupuesto resumen consolidado  121  (A)  Estructura de los Presupuestos .......................................................................................................... 121  (B)  Análisis de la clasificación económica de los Ingresos y de los Gastos ............................................... 122  (C)  Análisis comparativo global de Ingresos y Gastos .............................................................................. 124  (D) El Fondo de Reserva (FRSS) ................................................................................................................. 126  (D)  Presupuesto de Ingresos y de Gastos (Clasificación Económica y por Programas) ............................. 132  (F)  Presupuesto de Ingresos y de Gastos (Clasificación Orgánica) ........................................................... 135  3.3.2  Ingresos del Sistema de Seguridad Social  136  (A)  Fuentes de financiación ...................................................................................................................... 136  (B)  Transferencias del Estado ................................................................................................................... 137  (C)  Cotizaciones ........................................................................................................................................ 139  3.3.3  Gastos: Prestaciones Económicas  141  (A)  Área de Prestaciones Económicas ...................................................................................................... 142  (B)  Pensiones Contributivas ..................................................................................................................... 144  (C)  Prestaciones no Contributivas ............................................................................................................ 160  BIBLIOGRAFÍA (PARTE I Y PARTE II) ............................................................................................................ 163   

PARTE II (en otra publicación)  Capítulo 4. Pensiones de Jubilación  Capítulo 5. Renta Básico o Renta Garantizada      


Nota introductoria y Siglas La seguridad económica es un tema que preocupa a la mayor parte de los ciudadanos, es una cuestión  de interés social, siendo importante que la universidad contribuya en la difusión de información y de  criterios relevantes para su análisis y para la toma de decisiones relacionadas con esta cuestión. En esta  obra, en principio dirigida a la enseñanza en las facultades de economía, se pretende colaborar con  este objetivo, facilitando a los estudiantes material didáctico sobre el papel del Sector Público en su  provisión y la controversia que ello suscita.  El contenido de esta obra, titulada Economía de la Seguridad Social, se estructura en dos partes que,  aunque se publican separadamente, están relacionadas. El desarrollo temático tiene lugar a lo largo de  5 capítulos, los tres primeros corresponden a la Parte I y los dos últimos a la Parte II.   En la Parte I, Capítulo 1, se identifican los problemas que surgen en la cobertura de la seguridad eco‐ nómica y cuáles son las ventajas e inconvenientes de la producción privada y de la actuación pública,  en este caso, en sus distintas modalidades (regulación, producción, provisión y financiación).  A continuación, en el Capítulo 2, se analizan los sistemas de seguridad económica de actuación colec‐ tiva, destacando la importancia de las transferencias, frente al intercambio, como comportamiento sig‐ nificativo de las relaciones familiares y de las actuaciones públicas. También se observan los Modelos  que identifican el desarrollo de los sistemas de seguridad social en Europa.  En el Capítulo 3 se presenta, a grandes rasgos, la evolución de la Seguridad Social española, las normas  vigentes sobre cotizaciones y pensiones y las principales cifras, de modo que sirva como instrumental  para el análisis económico posterior que se realiza en la Parte II.   La Parte II, publicada separadamente, se inicia en el Capítulo 4, referido exclusivamente a las pensiones  de jubilación. Por un lado, en él se examina las fortalezas y debilidades de la capitalización y el reparto  como técnicas financieras de los sistemas de pensiones y, por otro lado, se cuestiona y reflexiona sobre  el diseño actual de las pensiones en España y las recientes reformas o propuestas en materia de edad  de jubilación, igualdad de género, contributividad (sic) y financiación.  Por último, en el Capítulo 5 de la Parte II, se presenta la Renta Básica como programa de garantía de la  seguridad económica, entendida ésta como autonomía personal, independencia e igualdad de oportu‐ nidades. Asimismo, se revisan las ventajas e inconvenientes de los programas de RB y se presentan  alagunas de las experiencias en España.  Esta  obra  en  su  conjunto  va  dirigida  principalmente  a  los  estudiantes  de  economía,  teniendo  como  objetivo proporcionarles información científica que  les permita valorar la intervención pública en  la  cobertura de la seguridad económica.   Básicamente han sido dos las razones que han motivado su publicación: La primera, contribuir al análi‐ sis más detallado del gasto en Seguridad Social que el que se efectúa cuando se analiza el conjunto de  los gastos públicos y, la segunda, proporcionar elementos para valorar la intervención pública y la pri‐ vada en la cobertura de la seguridad económica.  La metodología que se utiliza consiste en desarrollar las distintas cuestiones y problemáticas introdu‐ ciendo, puntualmente, definiciones (conceptos), algunos ejemplos y opiniones de diversos autores (ob‐ servaciones) y esquemas que resumen los contenidos (figuras y resúmenes).     


10                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

SIGLAS: AEAT  AISS  AT  BC  BR  CC  CCAA  CM  CP  EC  EP  ERE  ET  ETAU  FAS  FOGASA  FRSS  GI  IP  IPREM  IT  JA  JP  LISMI  MCSS  MISSOC  MCVL  MTMSS  OIT  PC  PGE  PT  PNC  P.Máx.  P.mín.  PPs  PSS  RAI  RE  RETA  RG  SEPE  SMI  SOVI  SS  SSS  TC  TFUE  TGSS  TAED  TRLGSS  TRLPFP 

Agencia Estatal de Administración Tributaria  Asociación Internacional de la Seguridad Social. Lugar de publicación (14/06/2018): https://www.issa.int/es   Accidente de Trabajo  Base de Cotización  Base Reguladora de la pensión  Contingencia Común: Enfermedad común, Accidente no laboral, Maternidad, Paternidad, Jubilación...  Comunidades Autónomas  Complemento por maternidad para las pensiones contributivas (TRLGSS 60 y DF única; altas desde 1/1/2016)  Contingencia Profesional: Accidente de trabajo, Enfermedad Profesional...  Enfermedad Común  Enfermedad Profesional  Expediente de Regulación de Empleo   Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995  Estatuto del Trabajo Autónomo, aprobado por Ley 20/2007  Fondo de Ayuda Social  Fondo de Garantía Salarial  Fondo de Reserva de la Seguridad Social  Gran Invalidez  Incapacidad Permanente  Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples  Incapacidad Temporal  Jubilación anticipada  Jubilación Parcial  Ley de Integración Social de Minusválidos  Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social  (TRLGSS 80 a 101)  Mutual Information System on Social Protection. Corresponde a la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de  la Comisión Europea. Fue establecido en 1990 para promover un intercambio continuo de información sobre la protección social  entre los Estados miembros de la UE. Lugar de publicación (14/06/2018): http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=815&langId=es  Muestra Continua de Vidas Laborales: conjunto de microdatos individuales pero anónimos, extraídos de los registros de la Segu‐ ridad Social, completada con la fiscal aportadas por la AEAT y con la del Padrón Continuo facilitado por el I.N.E.   Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social. Denominaciones anteriores: Ministerio de Empleo y Seguridad Social,  MESS (desde 22/12/2011 hasta 7/6/2018) y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS (hasta 22/12/2011).   Lugar de publicación (14/06/2018):  http://www.empleo.gob.es/es/index.htm   Organización y Oficina Internacional del Trabajo. Lugar de publicación (14/06/2018): http://www.ilo.org/global/lang‐‐es/index.htm    Período de Cotización  Presupuestos Generales del Estado  Pacto de Toledo (Marzo 1995)  Pensión no contributiva  Pensión Máxima  Pensión mínima  Planes de Pensiones  Presupuesto de la Seguridad Social  Renta Activa de Inserción  Régimen Especial de la Seguridad Social  Régimen Especial de Trabajadores Autónomos  Régimen General de la Seguridad Social  Servicio Público de Empleo Estatal (antes Instituto Nacional de Empleo o INEM)  Salario Mínimo Interprofesional  Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez  Seguridad Social  Sistema de Seguridad Social  Tipo de Cotización  Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.   Puede verse la versión consolidada (15/06/2018): https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047‐00199.pdf   Tesorería General de la Seguridad Social  Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente (también TRADE)  Regulación en el ETAU, que desarrolla el contrato del TAED y su registro.  Lugar de publicación 14/06/2018: https://sede.sepe.gob.es/contenidosSede/generico.do?pagina=proce_ciudadanos/info_TAED.html  Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la SS, de entrada  en vigor el 1/1/2016; anterior: TRLGSS/1994 (RDLeg 1/994, de entrada en vigor 1/9/1994)  Lugar de publicación 14/06/2018: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE‐A‐2015‐11724   Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Regulación de los  Planes y Fondos de Pensiones. Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones 


Capítulo 1. Identificación de Problemas para la cober‐ tura de la Seguridad Económica Es porque tienen freno por lo que los automóviles pueden correr más rápido… El capitalismo está en el mismo caso. Y es gracias a las limitaciones que los poderes públicos y la sociedad civil imponen, gracias a los correctivos que aportan a las leyes mecánicas del Estado, que éste se vuelve más eficaz. Joseph Alois Schumpeter (1942): Capitalismo, socialismo y democracia

Objetivos del capítulo  Identificar algunos problemas que surgen en la cobertura de la seguridad eco‐ nómica por parte de la actividad aseguradora.   Revisar las ventajas e inconvenientes de la producción privada y/o de la ac‐ tuación pública en sus distintas modalidades (regulación, producción, provi‐ sión y financiación).  Argumentar las razones que avalan las distintas modalidades de intervención  pública.      Índice:  1.1  Introducción: Seguros Privados y Actuaciones Públicas 

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1.2 Costes de transacción y margen bruto de beneficios 

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1.3 Información asimétrica  20  1.3.1  Dificultades en la medición del riesgo (p) por Ocultación de Información o problemas      técnicos  20  1.3.2  Manipulación de Información (en relación a P y/o L)  22  1.4  Diferenciación discriminatoria de la clientela  1.4.1  Identificación del problema  1.4.2  Categorías de riesgo y Programas afectados  1.4.3  Programas de Actuación Pública: Regulación, Financiación y Provisión 

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1.5 Riesgos generales (Colectivos o sociales) 

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1.6 La Demanda: Las Pensiones como Bienes Preferentes  1.6.1  Falta de previsión (necesidades tutelares)  1.6.2  Falta de demanda efectiva  1.6.3  Demanda política de cobertura pública 

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RESUMEN 1: ¿QUÉ ACTUACIONES PÚBLICAS PUEDEN PROPORCIONAR SEGURIDAD ECONÓMICA EN MEJORES  CONDICIONES QUE EL MERCADO?   

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12                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

1.1 INTRODUCCIÓN: SEGUROS PRIVADOS Y ACTUACIONES PÚBLICAS  Los  seguros  ofertados  por  las  entidades  aseguradoras  se  presentan  como  los  productos  clave  en  la  cobertura privada de la seguridad económica. Veamos a continuación su definición, qué características  de los mismos pueden ser útiles para el análisis y la valoración de la seguridad económica que pueden  proporcionar.  Concepto 1.1  Una operación de seguro puede definirse como aquélla en la que el asegurador  se obliga, mediante el cobro de una prima y para el caso en que se produzca el evento cuyo riesgo  es objeto de cobertura, a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones convenidas.  Podemos identificar a los  SEGUROS PRIVADOS a partir de dos notas significativas, que complementan la  definición anterior:   1ª   Su objetivo: Son un instrumento que ofrece protección a los individuos contra el riesgo asegurable.     En este estudio nos interesan los seguros de carácter personal.  Observación 1.1 Tipología de seguros en la actividad aseguradora   1. Seguros patrimoniales, para la cobertura de riesgos de robo, de incendio, de pérdidas por mal tiempo, de Respon‐ sabilidad Civil, de Defensa Jurídica, etc.  2. Seguros personales, para cubrir los riesgos que puedan afectar a la existencia, integridad corporal o salud del ase‐ gurado. Entre ellos, el seguro de vida (fallecimiento y/o supervivencia, incluyendo el de jubilación), el de accidentes  (lesiones, incapacidad o invalidez), de salud, de dependencia, etc.  En el Seguro de vida el asegurador se obliga, mediante el cobro de la prima estipulada en el contrato, a satisfacer al  beneficiario un capital, una renta (temporal o permanente) u otras prestaciones convenidas, en el caso de muerte  (seguro de vida‐fallecimiento) o en caso de supervivencia del asegurado (seguro de vida‐supervivencia), o de ambos  eventos conjuntamente (seguro de vida mixto) 

2ª   Su método: Para la determinación de los costes, se utiliza la técnica actuarial, por la que ‐en base a la Ley de los  grandes números1‐, puede estimarse con relativa exactitud el grado de probabilidad de que se produzca el suceso  objeto de cobertura. La aplicación de la técnica actuarial (estadístico‐matemática) es lo que permite identificar a  una operación de seguro y diferenciarla claramente de una operación financiera.   Los seguros actúan como mecanismo de previsión agrupando a los sujetos expuestos a riesgos homo‐ géneos, siempre que el grupo resulte suficientemente numeroso para que actúe la ley de los grandes  números (previsión financiero–actuarial). Esta ley indica el cumplimiento, dentro del grupo de asegu‐ rados, de la compensación de costes derivados de los siniestros con las primas pagadas por todos los  asegurados a través de las oportunas transferencias compensadoras (traspasos); de este modo posibi‐ lita niveles de cobertura que el individuo no hubiera podido conseguir con su propio ahorro y, viceversa,  evita el ahorro excesivo por motivo precaución. En este sentido puede afirmarse que la asociación de  individuos produce ganancias del intercambio.   

Observación 1.2 La Ley de los grandes números en un seguro de fallecimiento  En un seguro de fallecimiento, contratado como seguro de riesgo (temporal anual), la ley de los grandes números  permite conocer cuál es la probabilidad asociada al riesgo de fallecimiento de cada colectivo de edad y, por tanto, cuál  es el coste total de las indemnizaciones que habrá que pagar a los asegurados que fallezcan. Los asegurados comparten  el coste total y obtienen ganancias en el intercambio. 

                                                                 1  La ley de los grandes números sostiene que hechos irregulares, aparentemente aleatorios, pueden revelar una constante  estadística en su comportamiento, cuando se observa en grandes conjuntos y largos periodos de tiempo. 


Capítulo 1. Identificación de problemas                                                                 13 

Observación 1.3 Seguridad económica: Renta financiera o Seguro de renta vitalicia.  Imaginemos el siguiente Plan de ahorro individual: Se contrata una renta financiera aportando un capital inicial C a  cambio de una corriente de ingresos (renta anual = y), a un tipo de interés r, durante n años,  C = y + y / (1+r) + y / (1+r)2 +… + y / (1+r)n‐1;  C = y (1+r) [1 (1+r)‐n ] / r;  y = C r / [(1+r) [1 (1+r)‐n ] ]  Generalizando, la renta que puede obtenerse a partir de C es: Y t = g (C, n, r)  En tal caso, un individuo que ha conseguido acumular durante su vida laboral un capital de 50.000 € (C), puede finan‐ ciar una renta anual de jubilación de 3.300 €, a partir de una rentabilidad del 3%, suponiendo que va a disfrutar de  20,5 años de vida adicional a los 65 años (≈ esperanza de vida en España en 2009). Ahora bien, debe ser consciente de  que con su plan individual se arriesga a vivir más que sus ahorros o a no consumirlos en su totalidad.   La opción por un seguro de renta vitalicia (corriente de ingresos durante el resto de la vida) implicaría apostar con la  aseguradora y colocar el capital en un fondo con los capitales de los otros asegurados, compartiendo con ellos el  mismo riesgo. Contratando una renta vitalicia (y), a cambio de 50.000 €, que le reporte una renta estimada a partir  del promedio de vida del grupo, apuesta con la aseguradora: si muere pronto, pierde (ya que recibe menos de lo  aportado), pero si vive hasta los 98 años, gana. De este modo, consigue reducir el riesgo de quedarse sin renta durante  su jubilación.  Bajo esta opción, todos los jubilados aportan capitales al fondo y perciben la renta media; los que viven más años  perciben más que los que fallecen antes, pero el fondo puede pagar hasta que mueran porque se fundamenta en la  esperanza media de vida. El proceso genera transferencias compensadoras (traspasos) entre los integrantes del grupo  y es técnicamente viable porque la distribución agregada de la edad de fallecimiento es conocida y estable. 

A partir de estas características, podemos desarrollar las condiciones para que se dé la cobertura pri‐ vada de seguridad económica:   COBERTURA PRIVADA DE SEGURIDAD ECONÓMICA: CONDICIONES DE MERCADO   

OFERTA  

 

Prima que pretende  cobrar   

DEMANDA    

 + T     ≈   

 

Costes que  debe soportar   

Pérdida individual estimada se‐ Margen bruto:    gún criterios actuariales  Costes de administración y Beneficio  

       ≈                   p L             +              M  

 

+     T     

Costes de Transacción    en toma decisiones 

 

Pérdida individual esperada según aversión al riesgo 

1ª   Que sea técnicamente posible la cobertura del daño por parte de la oferta a partir de la fijación del precio del seguro  ( = prima), en el que se considera, en términos simplificados: la valoración del daño (L) y la probabilidad de que se  produzca  la  contingencia  (p),  que  deben  ser  variables  conocidas  por  la  aseguradora  y  no  manipulables  por  el  asegurado; además, hay que añadir el margen bruto de la aseguradora (M), resultante de los costes de gestión  (administración, producción, comercialización, etc.) más el beneficio de la aseguradora.   2ª   Que la demanda sea positiva (individuos con aversión al riesgo).     ¿Por qué la gente demanda seguridad? ¿Por qué es racional contratar un seguro, siendo que las expectativas de  cobrar  son  menores  que  los  pagos  en  concepto  de  primas?  La  demanda  se  produce  porque  el  riesgo  genera  desutilidad (perjuicio) a los individuos con aversión (temor) al mismo. De este modo, bajo el conocido como velo  de  la  ignorancia2,  nace  la  disposición  a  pagar  un  precio  (prima)  por  la  seguridad  en  la  cobertura  del  riesgo,  asumiendo el margen bruto de la aseguradora y los costes de transacción asociados a la toma de decisiones (T).  3ª   Que el seguro se oferte a un precio que el cliente pueda pagar (demanda efectiva)                                                                    2

Esta expresión se atribuye al filósofo John Rawls (1972), quién la acuñó en su teoría sobre la justicia. En ella sostiene que en  una sociedad justa las reglas son hechas por personas que desconocen qué posición de clase o estatus social van a ocupar en la  sociedad, es decir, que se toman detrás del velo de la ignorancia. Esta expresión, referida al desconocimiento, a la incertidumbre,  también se utiliza para explicar la demanda de seguro. 


14                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

Observación 1.4 Condiciones para la cobertura privada: El caso del vicario.   Estas tres condiciones se cumplen para un seguro privado que contrata un vicario que quiere asegurarse contra los  daños que la lluvia pueda originar en la iglesia.   1. No hay problemas técnicos de cobertura (oferta), ya que se conoce la probabilidad de que se produzca el suceso (p)  y puede estimarse: No hay ocultación de información (porque el vicario no puede ocultar las estadísticas de lluvia a la  aseguradora) y no puede haber riesgo de manipulación (porque ni siquiera él puede influenciar sobre la lluvia). El coste  administrativo es pequeño, porque es fácil establecer el precio.  2. El vicario quiere asegurarse, mostrará su aversión al riesgo, de ahí que se produzcan las condiciones de demanda.   3. El vicario lo puede pagar. 

La literatura especializada localiza a partir de esta sencilla ecuación los diversos problemas que plantea  la cobertura de la seguridad económica, que pueden verse en la siguiente figura.   COBERTURA PRIVADA DE SEGURIDAD ECONÓMICA: IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y DE PREFERENCIAS   

OFERTA

[1]   COSTES DE TRANSACCIÓN  Y  

T y M superiores   

MARGEN BRUTO DE BENEFICIOS   

[2]   Dificultades en la medición del riesgo (ocultación o  problemas técnicos)  diferenciación insuficiente  en la determinación de p: SELECCIÓN ADVERSA (ex‐ pulsión de clientes con bajo riesgo) 

Información asimétrica so‐ bre p y/o L 

   

p  para cada grupo de riesgo o    p  1 para algún grupo,   en situaciones consideradas social‐ mente injustas     

[3]   DIFERENCIACIÓN DISCRIMINATORIA DE CLIENTELA (en  cuanto a primas o acceso a la cobertura)      

 

 

 

p individuales dependientes  p no estimable     

[4]   RIESGOS GENERALES 

Falta de demanda (individuos sin  aversión al riesgo)  Falta de demanda efectiva 

Preferencias reveladas a favor de      la cobertura pública 

DEMANDA

MANIPULACIÓN DE LA INFORMACIÓN ( p o L errónea) 

 

[5]   LA SEGURIDAD ECONÓMICA COMO BIEN PREFERENTE 

   

Esta identificación estructurada nos facilita el reconocimiento y el análisis, en los apartados siguientes,  de los problemas de ineficiencia, de insuficiencia y de injusticia relacionados principalmente con la co‐ bertura de la seguridad económica producida privadamente.   Al mismo tiempo, analizaremos las ventajas e inconvenientes de la actuación pública en esta materia,  considerando los distintos tipos de intervención pública: regulación, producción, financiación o provi‐ sión públicas. Para ayudarnos en esta tarea, disponemos de la información que facilita el cuadro que  aparece a continuación, en el que se relacionan y diferencian las distintas modalidades de intervención  pública.      


Capítulo 1. Identificación de problemas                                                                 15 

TIPOLOGÍA DE ACTUACIONES PÚBLICAS (OLMEDA, 1990) 3 

Concepto

Ejemplos

ACTUACIONES PÚBLICAS NO PRESUPUESTARIAS (no se reflejan en cuanto a nivel y composición en el presupuesto público)  REGULACIÓN  PÚBLICA:  Actuaciones  encaminadas  estimular  o  desesti‐ mular, a prohibir u obligar determinados comportamientos de los ciuda‐ danos, básicamente estableciendo legislación reguladora de actividades,  de mercados, de agentes...

Ley para igualdad efectiva de mujeres y hombres  Ley de Ordenación y Supervisión Seguros Privados  Ley de Contrato de Seguro.  Ley de Planes y Fondos de Pensiones  Ley de reforma del Sistema Financiero 

PRODUCCIÓN PÚBLICA:  Realización  del  proceso  de  transformación  de  bienes y servicios en otros con mayor valor añadido.   La producción puede distribuirse a precios de mercado o a precios dife‐ rentes. Si los precios son inferiores a los de mercado, y se genera déficit  presupuestario, habrá financiación pública de transferencias a las institu‐ ciones productoras.  También es una opción la provisión pública de los bienes y servicios. 

Consorcio de Compensación de Seguros: Entidad fi‐ nanciera pública (funciones aseguradoras subsidia‐ rias al sector privado y fondo de garantía)  ICO: Entidad financiera estatal.   CNMV: Entidad de derecho público que supervisa e  inspecciona los mercados de valores españoles.       

ACTUACIONES PÚBLICAS PRESUPUESTARIAS (se reflejan en cuanto a nivel y composición en el presupuesto público)  PROVISIÓN PÚBLICA: Suministro de bienes y servicios a través del meca‐ nismo presupuestario, al margen del mecanismo de los precios. Los bie‐ nes y servicios pueden producirse pública o privadamente. FINANCIACIÓN PÚBLICA: Tienen como campo de referencia la liquidez o  el poder adquisitivo de la comunidad.  1) Actuaciones de obtención de liquidez: determinación del volumen de  liquidez, qué Administración, qué sujetos pasivos, qué instrumentos.  2) Actuaciones  de  asignación  o  distribución  de  la  liquidez  obtenida:  determinación del nivel de liquidez a distribuir (más, menos o igual al  nivel de liquidez obtenido) y el destino, que da lugar a:  a)  Financiación de la producción pública   b)  Gastos públicos reales o exhaustivos  

c)   Transferencias de renta. Implican la redistribución de renta desde  unos  miembros  de  la  sociedad  a  otros,  sin  que  medie  utilización  directa de recursos reales por el sector público.4  ‐  Gastos públicos de transferencia (pueden diseñarse para mejorar la  distribución de la renta)  ‐   Gastos fiscales (estimular determinados comportamientos).  

Prestación de los servicios de educación, salud, se‐ guridad social y administración general.  Obras públicas, distribución de medicamentos para  pensionistas y para no pensionistas (copago)     

Cobertura de las pérdidas.  Cobertura de gastos que en otro caso deberían finan‐ ciarse  con  los  precios  monetarios  pagados  por  los  usuarios del servicio en el mercado. Implican una uti‐ lización de recursos reales por el sector público    Prestaciones monetarias de la Seguridad Social (pen‐ siones)  Deducciones (IRPF o IS) por actividades empresaria‐ les, aportaciones Planes de Pensiones, maternidad... 

                                                                 3

También puede consultarse a Dalmau y Descalç (2009). 

4

Considerando la distinta naturaleza de los gastos de transferencia y la de los gastos reales o exhaustivos, hay autores (p. ej.  Musgrave, 1980) que insisten en el error que supone combinarlos en una única relación de gasto global.  La medición de la utilización de recursos reales por el sector público debe hacerse considerando únicamente los gastos reales  en bienes y servicios (a+b), y sólo debe añadirse en este cómputo los gastos de transferencias (a+b+c) en el caso en el que se  pretenda medir el volumen total de recursos canalizado a través de procedimientos políticos y administrativos.  Cuando se suman gastos reales y transferencias y se compara con el PIB, el resultado sobrevalora la actuación pública (podría  ser superior al 100%) y el indicador no es significativo, puesto que el denominador sólo incluye los gastos públicos en bienes y  servicios.   Sobre cuantificación y valoración de los servicios colectivos puede consultarse el trabajo de Domínguez (1990, págs. 79‐103) 


16                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

1.2 COSTES DE TRANSACCIÓN Y MARGEN BRUTO DE BENEFICIOS  En una teoría económica elemental sobre el ahorro, con un funcionamiento óptimo del mercado finan‐ ciero, la elección de los consumidores en los mercados competitivos maximiza el bienestar al respon‐ der, en mayor medida, a las preferencias de los individuos. Se asume que los programas privados de  seguros, al permitir una elección más amplia (“programas a medida”), posibilitan la competencia y la  diversificación del producto, pudiendo ser una alternativa más eficiente que atiende en mayor medida  a  las  diferentes  necesidades  y  permite  invertir  de  acuerdo  con  los  diferentes  grados  de  aversión  al  riesgo.  Sin embargo, esta ventaja requiere ser comprobada, puesto que la provisión de seguridad debe hacer  frente a una serie de desviaciones de este mundo teórico. La búsqueda de la eficiencia económica pre‐ cisa la minimización de los costes relacionados con la demanda de cobertura de la seguridad econó‐ mica. ¿Quién origina menores costes, el sector privado o el sector público? Veamos algunas respuestas.   La complejidad de los mercados de seguros hace que la producción privada genere costes de gestión,  de administración y de comercialización superiores a los que genera la provisión pública, consecuencia  de la presentación de programas de menores dimensiones, de las comisiones de los vendedores, de la  publicidad, etc. A lo que habrá que añadir, como coste adicional de la producción de servicios para el  intercambio, el margen de beneficios de la aseguradora.   Hay una clara disyuntiva entre reducir los costes y aumentar las posibilidades de elección. Los sistemas  que ofrecen una gama amplia de opciones son costosos. En un seguro de ahorro los costes administra‐ tivos de cada año (que se descuentan de las aportaciones)5, representan intereses compuestos negati‐ vos que, a lo largo de un período prolongado de acumulación, supondrán una merma considerable en  el capital final y en la correspondiente pensión.  El efecto de los costes no debe subestimarse. Aun cuando los beneficios de una mayor elección indivi‐ dual sean reales, pueden quedar contrarrestados por los costes de permitir tal elección. Barr y Diamond  (2012, p. 198‐205) estiman que un plan de pensiones con un coste administrativo anual del 1%, a lo  largo de la vida laboral (de alrededor 40 años), puede reducir la pensión acumulada cerca de un 20%  (ratio de gastos)6. Esta cuestión es importante, porque el poder del interés compuesto ‐uno de los prin‐ cipales argumentos empleados en apoyo de las cuentas de ahorro capitalizadas‐, se aplica a la inversa  a los costes administrativos. Asimismo, se trata de un asunto grave ‐dicen dichos autores‐, porque los  costes fijos elevados afectan en mayor medida a las cuentas pequeñas, por tanto, a los trabajadores  más pobres.  

                                                                 5

Orszag y Stiglitz (1999, p. 30‐31) indican que los costes administrativos, asociados a cualquier sistema de seguros de cuentas  individuales, se pueden dividir en tres componentes.  1. Comisión de acumulación: Costes de gestión del fondo y costes administrativos propios de la gestión de la cartera de un  participe en un fondo de pensiones. Supone una comisión periódica de cargo anual estimada aplicando un porcentaje sobre el  saldo acumulado.   2. Comisión de transferencia: costes adicionales por cambiar de un plan de ahorro a otro, o por suspender las aportaciones.  3. Comisión de conversión: costes por transformar el capital acumulado en una renta regular (anualización).  6  Esto incluye las comisiones anuales de gestión (cargo anual como porcentaje del saldo acumulado en el fondo) y la conversión  de la comisión por aportaciones en comisiones anuales, pero no los costes de intermediación por las transacciones realizadas por  los fondos. El 20% es también la reducción estimada para los Planes de Pensiones en España que aplican comisiones de gestión  anuales  del  1,5%  (máximo)  sobre  la  cuenta  de  posición  del  Plan,  suponiendo  un  período  de  aportaciones  de  40  años  y  una  rentabilidad anual del 2%. No se incluye el descuento de la comisión de depósito, que puede ser de hasta el 0,25% anual (Comisiones  de gestión y depósito aplicable a los Planes de Pensiones del sistema individual y del sistema asociado comunicadas a la DGSFP; lugar de publicación (14/06/2018):  http://www.dgsfp.mineco.es/comisiones/comisiones.aspx   Ver Parte II, apartado 4.2.3(3) 


Capítulo 1. Identificación de problemas                                                                 17 

Por otro lado, el aprovechamiento de la diversidad de la oferta exige un mayor grado de información,  lo que no siempre es posible a bajo coste (recordemos que la eficiencia exige información perfecta y a  bajo coste). La diversidad tiene costes indirectos (costes de transacción)7, vinculados a la información  imperfecta:   1º  La mala calidad de la información, a partir de la multiplicidad de indicadores utilizados por parte de los oferentes  en  la  presentación  de  sus  productos,  que  dificulta  al  consumidor,  incluso  al  consumidor  bien  formado,  la  comparación de precios y calidades y que le obliga a gastar tiempo, esfuerzo y dinero en el proceso de elección  entre las diferentes alternativas.   2º  La  negociación  de  las  operaciones  si  se  parte  de  información  engañosa  –como  la  publicidad  tendenciosa  −  encaminada a la modificación de preferencias, que afecta en mayor medida a la población menos formada. De  hecho, este tipo de insuficiencia de información genera no sólo problemas de eficiencia sino también de equidad,  porque la gente menos informada se encuentra, en mayor proporción, en los estratos de población con menor  renta;  como  dicen  Barr  y  Diamond  (2012,  p.  69),  la  pobreza  en  la  información  y  la  pobreza  financiera  están  estrechamente relacionadas.   3º  La dificultad en la toma de decisiones dada complejidad técnica del producto ofertado. Es muy difícil para la mayoría  gestionar el ahorro a largo plazo, a partir del conocimiento de los productos financieros y, en mayor medida, elegir  productos  para  la  cobertura  de  la  seguridad  económica  ‐por  ejemplo,  una  renta  vitalicia‐,  que  responden  a  necesidades concretas sujetas a la incertidumbre en relación a hechos futuros como puede ser la duración de la  vida.  Los  consumidores,  aunque  dispongan  de  toda  la  información  necesaria,  se  enfrentan  a  problemas  de  procesamiento  de  la  información  demasiado  complicados  como  para  que  muchos  de  ellos  los  resuelvan  satisfactoriamente (Barr y Diamond, 2012, págs. 68‐75).  En este sentido, la complejidad de las opciones de mercado para la cobertura de la seguridad econó‐ mica hace que la elección del producto suponga elevados costes de transacción, es decir, una inversión  considerable en tiempo y esfuerzo, que no garantiza la toma de decisiones que mejoren el bienestar  a largo plazo. Dado el grado de riesgo e incertidumbre y la complejidad de los productos de pensiones,  una mayor oferta no siempre se traduce en una ampliación de las posibilidades interesantes de elección  y las decisiones que se adoptan no siempre son las más acertadas.   Por otro lado, la producción pública de seguridad económica puede ser más eficiente puesto que ge‐ nera menores costes:   1)  No existe ánimo de lucro.  2)  Desarrolla programas de grandes dimensiones con menor coste de gestión (economías de escala administrativas).   3)  La simplicidad de los programas uniformes conlleva menores costes de publicidad e información para las personas  protegidas. Los menores costes de transacción de la cobertura pública de seguridad económica se explican, en gran  parte, porque el Sector Público ofrece una póliza única igual para todos los individuos (cobertura de iguales riesgos  y pagos obligatorios por cotizaciones)   Lo expuesto anteriormente respalda la proposición de que el Estado puede ser más eficiente en la co‐ bertura de programas de seguridad económica siempre que consiga diseñar un programa adecuado  para la colectividad con menores costes de transacción y de suministro.  También indica que la oferta del sector privado será más eficiente si los mayores costes del seguro se  compensan  con  las  ventajas  que  se  derivan  de  la  mayor  diversidad.  No  obstante,  como  indica  Barr  (2002, p. 18), si el proceso de decisión resulta difícil, y así parece suceder hasta para quienes tienen  conocimientos financieros avanzados, una gama de alternativas más amplia no representa un mayor  bienestar.   Por consiguiente, una vez que se considera la información imperfecta y el problema de los costes, las  pensiones privadas ya no son necesariamente más eficientes, de modo que la intervención del Estado                                                                    7

Se identifican como costes de transacción los derivados de la búsqueda de información, de la negociación, de la vigilancia y  la ejecución del intercambio; por tanto, todos los costes de establecer y mantener la libertad de elegir o capacidad de adoptar una  decisión referente a un bien o servicio. 


18                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

puede mejorar el bienestar proporcionando y facilitando mecanismos que garanticen seguridad eco‐ nómica en la vejez. Habrá que apostar por políticas públicas que corrijan este problema, entre ellas:  1º Un programa de producción/provisión pública puede ser más eficiente, bajo el argumento de los  menores costes, si resulta adecuado para la mayor parte de la población.   Este argumento se cumple indudablemente, dice Stiglitz (2000, p. 393) para niveles de prestaciones  públicas  relativamente  bajos,  puesto  que  los  individuos  no  se  ven  obligados  ahorrar  más  de  lo  que  querrían.   2º Soluciones de gestión compartida de programas de ahorro a través de la centralización por parte de  un organismo público de las aportaciones en una única cartera ‐de modo que las gestoras de fondos  conocen sólo el volumen total de recursos que administran‐, y de reducción de la oferta de fondos a  una gama limitada de opciones preseleccionada (regulación)8.   3º Medidas de regulación pública de los programas privados, a partir de una rigurosa reglamentación  que proteja a los consumidores (exigencia de mayor transparencia de la información y unificación de  indicadores, limitación de las comisiones, etc.).  Como dice Barr (2001, p. 87), entre otros expertos, la información a los consumidores es imperfecta ‐ sobre todo en los contratos complejos a largo plazo‐, lo que requiere como mínimo la regulación es‐ tricta de los mercados financieros.  4º Programas de formación a los consumidores en distintos niveles de enseñanza, aunque las decisio‐ nes sobre las rentas para la jubilación son complicadas hasta para quienes tienen conocimientos finan‐ cieros avanzados.  Observación 1.5

Costes de transacción de las pensiones en Chile 

Los planes de jubilación del modelo chileno conllevan altos costes administrativos. Los costes de funcionamiento  son muy elevados, ya que cada fondo de inversión tiene su propia gerencia, y como el coste de mantenimiento  de una cuenta es en gran parte fijo, recae más pesadamente sobre las pequeñas cuentas, pertenecientes a las  personas de bajos ingresos. Estos costes son tremendamente regresivos.  Además, hay que añadir los costes de comercialización, promoción, publicidad..., que no siempre se traducen en in‐ formación  transparente  para  los  trabajadores,  y  los  de  supervisión  y  regulación  del  sistema  por  parte  del  Estado  (Ochando, 1997, p. 386‐387; Barr y Diamond, 2012, págs. 194‐195).  Observación 1.6 Gastos administrativos de los programas de pensiones  Es errónea la aceptación acrítica del argumento de que la competencia entre los proveedores de pensiones beneficia  necesariamente a los consumidores al aumentar las posibilidades de elección y forzar a la baja los costes administra‐ tivos. Esta argumentación subestima los graves problemas de información y de procesamiento de la misma que afec‐ tan en concreto a las pensiones (Barr y Diamond, 2012, p. 306).   La elección de productos referentes a pensiones plantea tomar decisiones sobre el largo plazo y los productos de  pensiones son generalmente complejos. La mayoría de los asegurados carecen de datos y conocimientos para hacer  una selección de la mejor aseguradora y se ven influidos en su decisión por la publicidad y los vendedores. Ambos  factores crean problemas de información que reducen ‐a menudo considerablemente‐ la capacidad de la gente para  tomar decisiones que maximicen su bienestar a largo plazo.                                                                    8

Siguiendo a Barr y Diamond (2012), se citan algunos casos:   ‐ El Thirft Savings Plan para funcionarios federales de EEUU ofrece a los trabajadores la elección entre un número muy limitado  de fondos, siendo una agencia estatal la que realiza la administración centralizada de las cuentas y la gestión globalizada de los  fondos, de modo que la cesión de los fondos a empresas privadas para la inversión se efectúa globalmente por el gobierno, no de  forma individualizada para cada trabajador. En consecuencia, los costes administrativos son mucho más bajos (0,6% del saldo de  la cuenta).  ‐ También Suecia intenta resolver la cuestión de los costes (0,73%) mediante la centralización en una oficina de compensación  que administra y mantiene las cuentas individuales, canalizando los fondos a las gestoras de forma global.  ‐ Bolivia fue pionera al organizar los fondos de inversión para las cuentas individuales capitalizadas, de modo de los costes de  administración (0,5%) son considerablemente menores que en otros países de América Latina (por ejemplo, Chile 1,76% y Perú  2,27%) (Barr y Diamond, 2012, p. 203‐204, 251, 267 y 272)   


Capítulo 1. Identificación de problemas                                                                 19 

Es habitual que la gente tome decisiones incorrectas. En relación al segundo nivel público (cuentas individuales de  ahorro) en Suecia, las decisiones de inversión son complicadas y los resultados indican que los trabajadores cometen  errores similares a los que surgen de otros planes individuales (privados). Como resultado, los trabajadores obtienen  resultados muy bajos... Una particular manifestación de la imperfección de dicho proceso de elección es que no se  elige en absoluto, la gran cantidad de oferta o excesiva complejidad conduce a la inmovilización. Las personas pueden  elegir entre cerca de 700 aseguradoras, pero, en 2005, más del 90% de los nuevos cotizantes terminó en el fondo por  defecto, el del gobierno, porque no habían elegido otro fondo.   A menudo se afirma que la solución es mejorar la información al consumidor. Sin embargo, incluso en países avanzados  como Suecia y EEUU, el avance ha sido muy limitado. Es difícil de resolver porque no se trata de falta de información,  sino de un problema que es demasiado complicado de resolver para las personas incluso si se les da la información  necesaria. Debe mejorarse la transparencia y ampliar los esfuerzos en la educación pública, pero no debe confiarse en  que se resuelva totalmente el problema (Barr, 2006, p. 21).   Las pensiones son complejas hasta para los consumidores dotados de sagacidad para las finanzas, y el problema es  todavía más agudo en los países pobres. Un programa de pensiones uniforme (p. ej. en un régimen público) abre la  posibilidad de lograr economías de escala administrativas; esas economías se pierden en un sistema de cuentas indi‐ viduales y proveedores en competencia. Puede argumentarse, señalan Orszag y Stiglitz (1999, p. 29), que la compe‐ tencia “sólo evita ganancias excesivas, no asegura costes bajos. En cambio, la estructura de las cuentas determina el  nivel de los costes. Los enfoques centralizados ‐en los cuales las opciones están restringidas y las economías de escala  acaparadas‐ parecen tener costes sustancialmente menores que los enfoques descentralizados. En aquéllos, los bajos  costes administrativos son posibles”.  En palabras de Barr y Diamond, los gastos administrativos de los programas privados son más elevados que en los  regímenes públicos, que son, por lo general, los más baratos de gestionar. Además, es importante tener en cuenta  que parte de los costes administrativos son fijos, por lo que afectan en mayor medida a las cuentas de pensiones de  quienes tienen salarios bajos y trabajos irregulares. Estos problemas no significan que no deba existir posibilidad de  elección para los consumidores, pero las opciones deberían diseñarse cuidadosamente, por ejemplo, a través de una  elección limitada y con opciones por defecto bien instrumentadas (Barr y Diamon, 2012, p. 306).   

Observación 1.7 Normativa sobre la Hipoteca inversa en España  Una hipoteca inversa es un producto financiero dirigido a personas mayores de 65 años o personas dependientes que,  a cambio de ofrecer su vivienda como garantía (sin perder su titularidad) obtienen de una entidad aseguradora o  financiera una renta mensual. En España está regulada por la Ley 41/2007 (DA 1ª), de Reforma del mercado hipoteca‐ rio, en la que además se prevé el establecimiento de normas reglamentarias en realización de las funciones de aseso‐ ramiento independiente a los solicitantes y su régimen de transparencia y comercialización. Para más información  sobre este producto puede consultarse Banco de España (2017).  Aunque se trata de un interesante producto, su regulación es insuficiente y se ha comercializado de manera abusiva.  Hay que pensar que se dirige a una parte de la población especialmente vulnerable y necesitada de liquidez y que la  Ley exige que las Entidades crediticias ofrezcan asesoramiento independiente a los particulares que garantice los de‐ rechos de los clientes y la adecuación del producto a sus necesidades económicas y financieras.   Sin embargo, hay que indicar que el desarrollo reglamentario exigido por la Ley no se ha realizado todavía y que es  ilusorio que una de las partes vaya a dar un asesoramiento independiente sobre el producto que comercializa. De  hecho, se habla de cláusulas abusivas en relación a los intereses (fijados por encima de la media del mercado), costes  elevados (gastos de formalización, tasación, gestión y comisiones varias) y costes adicionales (exigencia de contratar  un seguro de vida en el supuesto de rentas vitalicias).   


20                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

1.3 INFORMACIÓN ASIMÉTRICA  Concepto 1.2  Se denomina información asimétrica (desigual) a aquella situación en la que  la oferta tiene menos información que el consumidor en relación al riesgo efectivo, bien por  problemas técnicos o de ocultación de información por parte del asegurado o bien por mani‐ pulación  (de  p y/o L)9, de manera que la información de la  que  dispone la aseguradora es  insuficiente o incorrecta para establecer primas acordes con el riesgo efectivo. 

1.3.1 DIFICULTADES EN LA MEDICIÓN DEL RIESGO (P) POR OCULTACIÓN DE INFORMACIÓN O PRO‐ BLEMAS TÉCNICOS   Supongamos que alguien desea asegurarse contra el riesgo de pérdida de renta por desempleo. Las  aseguradoras privadas no ofrecen normalmente seguros de desempleo, veamos por qué.  Una aseguradora que pretenda ofertar una póliza que cubra el desempleo estimará el riesgo asociado  a dicha situación para un amplio colectivo, a partir del cual fijará el precio de la prima. Lo más probable  es que los sujetos posean un mayor nivel de información respecto a su situación que la aseguradora y,  teniendo en cuenta el precio del seguro, quienes consideren que su situación es de mayor riesgo ‐los  limones  10‐  expresarán  una  mayor  demanda  y  quienes  tienen  trabajos  seguros  no  lo  demandarán,  puesto que considerarán la póliza muy desventajosa11. De este modo se inicia el proceso de selección  desfavorable o adversa.  En este proceso la aseguradora tiene dificultades para establecer primas diferenciadas acordes con los  distintos niveles de riesgo de cada grupo o colectivo, bien porque técnicamente no es posible o porque  los clientes ocultan, en el sentido de omitir información relevante que no se les pregunta (conocimiento  oculto), su nivel de riesgo efectivo. Las aseguradoras no conocen tan a fondo como sus clientes poten‐ ciales las probabilidades asociadas a las situaciones contra las que aseguran y, para no incurrir en pér‐ didas, necesitan establecer primas superiores a las primas estándar, por tanto, a un precio que no están  dispuestos a pagar los consumidores que presentan niveles bajos de riesgo.  La abstención de compra por parte de los individuos de riesgo bajo se traducirá en un aumento del  riesgo medio de los individuos asegurados que, a su vez, desatará nuevos aumentos de primas y hará  renunciar a la cobertura a los riesgos más bajos de entre los que permanecían asegurados. El proceso  de expulsión de quienes presentan menor riesgo obligará a elevar nuevamente las primas. Este incre‐ mento repetirá el proceso de selección, ya que sólo a los trabajadores con alto riesgo les compensará  pagar precios elevados. El proceso volverá a reproducirse y continuará hasta el colapso del mercado de  cobertura y su desaparición.   

Concepto 1.3 Denominamos selección adversa al proceso de expulsión de personas o co‐ lectivos del ámbito de cobertura del seguro privado, generándose insuficiencia de cobertura  de la seguridad económica.  Los procesos de selección desfavorable se localizan a partir del grado insuficiente de diferenciación de  las primas en relación a los distintos niveles o grupos de riesgo. La consecuencia es obvia: se produce  un problema de insuficiencia de cobertura.                                                                    9

Siendo (L) la valoración del daño y (p) la probabilidad de que se produzca la contingencia.  

10

El vocablo limón se ha extendido a partir de una artículo de Akerlof (1970, titulado The Market  for Lemons, en el que explica  los problemas de selección adversa derivados de la información asimétrica. Este término corresponde a la traducción literal del  utilizado por Akerlof para explicar el funcionamiento del mercado del automóvil de segunda mano y corresponde, en realidad, a  coches que funcionan mal (cacharros) y tienen buena apariencia.  11  Este problema parece surgir porque el velo de la ignorancia se cae. Los consumidores no desconocen cuál es su situación,  por tanto, su mayor probabilidad (limones) o menor probabilidad de verse afectados por el suceso.  


Capítulo 1. Identificación de problemas                                                                 21 

INFORMACIÓN ASIMÉTRICA (OCULTACIÓN) : PROCESO DE EXPULSIÓN (SELECCIÓN ADVERSA) 

Información sobre riesgos (determinantes de p) no detectada por la aseguradora (Ocultación)     Se fijan primas iguales para distintos niveles de riesgo    Se perjudica a los asegurados de bajo riesgo (“precio excesivo”) que se autoexcluirán del seguro.  Sólo se aseguran los limones     Aumentará el riesgo medio. La aseguradora tendrá que cobrar primas cada vez más elevadas,  lo que acentúa el problema de expulsión y de falta de cobertura   Selección Adversa   

¿Qué importancia tiene en la práctica este fenómeno? ¿Qué tipo de actuación pública resulta más  conveniente?   Uno de los programas con mayor riesgo de selección adversa es el de los seguros de desempleo. No  existe apenas mercado para asegurarse contra las pérdidas que provoca el desempleo. Para una em‐ presa aseguradora es difícil saber con precisión la probabilidad de que un individuo pierda su puesto  de trabajo porque esta probabilidad depende, en gran parte, de factores no observables (la aptitud  laboral  del  individuo,  su  interés  por  el  trabajo,  la  calidad  de  la  gestión  de  la  empresa);  obviamente  también de factores observables (historia laboral del individuo, el tipo de contrato), y de factores ob‐ servables a un coste elevado (situación económica real de la empresa).   En la práctica, la provisión pública resuelve el problema de expulsión, aunque podría resolverse me‐ diante programas de regulación que establezcan la obligatoriedad del seguro de desempleo. La obli‐ gatoriedad impide que los individuos de riesgo bajo renuncien a la cobertura, permitiendo que se esta‐ blezca un seguro en función del riesgo medio. El proceso obliga a los individuos de riesgo bajo a sub‐ vencionar el coste de la cobertura de los individuos de riesgo elevado.   También puede encontrarse el proceso de selección en relación a los seguros médicos, la invalidez, los  accidentes de trabajo y los seguros de vida‐supervivencia.   Concretamente, la selección adversa es un grave problema en el mercado de las rentas vitalicias en  ausencia de obligatoriedad, ya que el asegurador no está tan bien informado como los solicitantes so‐ bre sus niveles de riesgo, y no es capaz de distinguir a los que tienen buenas expectativas de vida del  resto. Si ofrece un buen producto, atraerá en mayor medida a los limones (individuos con mayor espe‐ ranza de vida) y, tarde o temprano, tendrá que revisar los precios al alza si no quiere quebrar.  Observación 1.8 Información asimétrica (ocultación) y Renta vitalicia   Los mercados de las anualidades adolecen de selección adversa, como resultado de la cual las personas que constitu‐ yen "un buen riesgo" (las que esperan morir jóvenes), no pueden obtener anualidades a un precio actuarialmente  justo. En el caso de EEUU, se ha comprobado empíricamente que estos mercados no desaparecen por completo pero  que la gente que compra anualidades suele vivir más años que el promedio, lo cual requiere un precio proporcional‐ mente más alto y crea un desincentivo para que las personas que vayan a vivir menos años que el promedio compren  anualidades. Esto quizás sea producto de la selección adversa y del hecho de que las anualidades se consideran como  un artículo de lujo, que compran principalmente las personas de ingreso alto (cuya esperanza de vida es elevada)  (Banco Mundial, 1994, p. 381).  En el Reino Unido, se exige que los afiliados de los regímenes privados de ahorro personal obligatorio conviertan en  renta vitalicia por lo menos una parte del capital acumulado hasta la jubilación.   En cambio, los regímenes personales que se están creando en América latina no exigen que las prestaciones se perci‐ ban en la forma de rentas vitalicias, es sólo una opción. Los vendedores de pensiones individuales del sector privado  deben cobrar por ellas más que lo que se carga en los regímenes de reparto (obligatorios), a causa de los efectos de  la selección adversa en programas no obligatorios. La diferencia entre la cifra pura de la renta vitalicia y el monto que  la persona paga en el mercado de rentas vitalicias de prima única puede llegar a ser de 25% (Thompson, 1998).   Según los cálculos del estudio de James et al. (2008) sobre el Sistema de Pensiones de Canadá, un sistema de seguridad  público y obligatorio que ofreciese las mismas prestaciones que el Régimen de Pensiones de Canadá costaría entre 8   


22                                            ECONOMÍA DE LA SEGURIDAD SOCIAL  (Parte I)                           Concha Salvador 

y 9,5% de los ingresos con derecho a pensión. Unas prestaciones similares en el marco de un sistema de pensiones  privado y voluntario requerirían cotizaciones equivalentes del 11% a 12,5%.  Los coeficientes de costes privados superan los coeficientes públicos obligatorio debido a los elevados gastos admi‐ nistrativos privados y a los gastos de selección adversa (y estos tienen casi igual incidencia, es decir, 50/50). También  tiene que existir un margen de beneficio en un sistema privado.  La selección adversa se produce porque los potenciales beneficiarios de una renta vitalicia saben más sobre su salud  que la aseguradora. Si ésta fija el monto de la anualidad utilizando la longevidad media de la población, entonces las  personas con una esperanza de vida inferior a la media no optarán o no optarán plenamente por el sistema de anua‐ lidad, lo que desviará al alza la longevidad media. En definitiva, esta espiral significa que la compañía aseguradora  tendrá que fijar el monto de la anualidad a partir de unas hipótesis de esperanza de vida muy altas, permitiendo que  sólo las vidas más privilegiadas obtengan un valor real de mercado por su compra (James; et. al, 2008) 

1.3.2 MANIPULACIÓN DE INFORMACIÓN (EN RELACIÓN A P Y/O L)  El riesgo de manipulación es, junto con la selección adversa, otra de las situaciones que generan pro‐ blemas de información asimétrica. En este caso, las aseguradoras infravaloran los costes asociados a  las situaciones contra las que aseguran, porque algunas personas sujetas al riesgo pueden modificar  sus comportamientos a partir del momento en que ya han suscrito la póliza del seguro.   

Concepto 1.4 El riesgo de manipulación (azar moral o riesgo moral) se relaciona con la capaci‐ dad potencial del asegurado para influir o actuar sobre la probabilidad del suceso o en la magnitud  de la pérdida.  El riesgo de manipulación puede presentarse cuando el asegurado tiene capacidad para influir o mani‐ pular la probabilidad del suceso (p) (probabilidad endógena) o cuando el asegurado potencial puede  influir o manipular la magnitud de la pérdida (L) (valoración endógena el daño).  Existen muchas formas de manipular la probabilidad relevante y/o la magnitud de la pérdida. Aunque  siempre se hace referencia al suicidio en los seguros de vida que cubren el fallecimiento, el problema  del riesgo de manipulación es más real en otros casos. Por ejemplo:    el seguro de coche a todo riesgo si conlleva menor precaución en la conducción,    los seguros médicos contratados si se tiene la intención de quedarse embarazada o el sobreconsumo en la sanidad pública  (servicios y medicamentos), problema semejante, se dice, al que surge si comparamos un restaurante convencional con un  buffet libre,    el seguro de desempleo especialmente para trabajadores por cuenta propia (autónomos),    el acceso a los sistemas públicos de jubilaciones anticipadas o los sistemas de jubilación excesivamente beneficiosos para  determinados colectivos, etc.  ¿Qué mecanismos se utilizan para reducir el problema?    Por un lado, las aseguradoras introducen incentivos al “buen comportamiento”, como son: las franquicias en tiempo (tiempo  mínimo de permanencia exigido para el acceso a las prestaciones) o en la prestación (pago parcial por parte del usuario del  servicio),  el  copago  (pago  adicional  por  utilizar  el  servicio  cubierto),  y  la  fijación  de  primas  en  función  del  historial  del  asegurado, lo que supone, en cierta medida, aproximar el precio para cada asegurado al coste individual de cobertura.    Por otro lado, se extrema la inspección del valor de los daños.    También se aplican mecanismos de exclusión de coberturas o de asegurados.   A pesar de estas medias, las consecuencias pueden ser el sobreconsumo y, en ocasiones, la no existen‐ cia de cobertura privada. Además, si el problema es el de manipulación, es difícil encontrar razones  para creer que el Estado lo puede hacer mejor con la cobertura pública.    

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