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LA REFORMA DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN (Coordinadoras)

Belén garcía Romero Mª del Carmen lópez aniorte (Autores)

Jesús María Galiana Moreno

Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Faustino Cavas Martínez

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Belén García Romero

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Mª Del Carmen López Aniorte

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Guillermo Rodríguez Iniesta

Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Francisca Ferrando García

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Murcia

Valencia, 2014


Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com). El presente trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación DER201017255, sobre “El futuro del sistema español de protección social: análisis de las reformas en curso y propuestas para garantizar su eficiencia y equidad”, incluido en el Plan Nacional de I+D+I (2008-2011), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.

© Belén García Romero, Mª del Carmen López Aniorte y otros

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Índice ABREVIATURAS...................................................................................... 13 Capítulo 1 HITOS, CONDICIONANTES Y TENDENCIAS EN LA EVOLUCIÓN DE LAS PRESTACIONES DE VEJEZ EN ESPAÑA 1. Del “retiro obrero” a la ley de bases de la seguridad social............ 15 2. Tránsito de un sistema contributivo a otro de componentes universales............................................................................................... 20 3. La “permanente” crisis del sistema y los sucesivos intentos de solución................................................................................................ 25 4. A modo de conclusión: tendencias del sistema de pensiones........... 37 5. Bibliografía.................................................................................... 47 Capítulo 2 LA REFORMA DE LA JUBILACIÓN ORDINARIA: REQUISITOS Y MODIFICACIONES RELACIONADAS CON LA COTIZACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL 1. Modificaciones en la edad ordinaria de jubilación......................... 49 1.1. Antecedentes y justificación.................................................. 49 1.2. La elevación de la edad de jubilación hasta los 67 años........ 57 1.3. El mantenimiento de la edad ordinaria de jubilación en los 65 años para largas carreras de seguro.................................. 62 1.4. Aplicación paulatina de la edad de jubilación y de los años de cotización......................................................................... 68 1.5. Anticipación de la edad ordinaria de jubilación en determinados trabajos o actividades y en discapacitados.................. 71 2. Otros requisitos determinantes del acceso a la pensión de jubilación ordinaria................................................................................ 80 3. Vigencia de las nuevas condiciones de acceso a la pensión de jubilación............................................................................................. 81 4. La jubilación forzosa..................................................................... 85 5. Exención parcial de la obligación de cotizar.................................. 88 6. Bibliografía.................................................................................... 91 Capítulo 3 NOVEDADES EN LA DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN ORDINARIA 1. Introducción.................................................................................. 93 2. Base reguladora............................................................................. 96


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2.1. Período de referencia para determinar la base reguladora. Evolución legislativa............................................................. 96 2.2. Regulación actual y transitoriedad........................................ 98 2.3. Excepciones a la aplicación de las nuevas reglas de cálculo de la cuantía de la pensión.................................................... 100 2.3.1. Aplicación de la legislación anterior en los supuestos contemplados por la Disposición Final Duodécima de la Ley 27/2011...................................................... 101 2.3.2. Posibilidad de elección del período de cálculo en supuestos de cese involuntario en el trabajo.................. 102 2.4. Actualización de las bases..................................................... 105 2.5. Integración de lagunas.......................................................... 105 2.6. Incrementos de las bases en los dos últimos años.................. 109 2.7. Situaciones de pluriempleo.................................................... 110 2.8. Situaciones de pluriactividad................................................. 110 2.9. Supuestos de exoneración de cuotas...................................... 111 2.10. Cotizaciones realizadas en diversos países de la Unión Europea........................................................................................ 112 2.11. Otras precisiones.................................................................. 115 3. Porcentajes aplicables.................................................................... 117 3.1. Cuestiones generales............................................................. 117 3.1.1. Porcentaje general aplicable....................................... 118 3.1.2. Porcentaje aplicable a quienes se acojan a la legislación anterior.............................................................. 121 3.2. Porcentajes adicionales......................................................... 127 3.2.1. Supuestos en que resultan aplicables.......................... 127 3.2.2. Aplicación del tope máximo y solución para trabajadores que acceden a la jubilación con una edad superior a la que permite el acceso a la jubilación ordinaria................................................................... 130 4. Pensiones mínimas y complementos a mínimos.............................. 131 5. Bibliografía.................................................................................... 136 Capítulo 4 DINÁMICA DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y NUEVO RÉGIMEN DE COMPATIBILIDAD CON EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD 1. Dinámica de la pensión de jubilación............................................. 140 1.1. Nacimiento del derecho........................................................ 140 1.1.1. Imprescriptibilidad.................................................... 140 1.1.2. Hecho causante y fecha de efectos............................. 141 1.1.3. Reconocimiento del derecho...................................... 144 1.1.4. Reglas especiales aplicables a los trabajadores autónomos....................................................................... 144


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1.1.5. Reconocimiento del derecho en supuestos de cotización a distintos regímenes del sistema........................ 145 1.2. Duración, suspensión y extinción.......................................... 147 2. La pensión de jubilación y su nueva relación con el trabajo: hacia el envejecimiento activo................................................................. 149 2.1. La regla general de incompatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo y la paulatina ampliación de sus excepciones.................................................................................... 149 2.2. La regla general de incompatibilidad.................................... 152 2.2.1. La incompatibilidad con el trabajo del pensionista en el sector privado........................................................ 152 2.2.2. La incompatibilidad con el ejercicio de un cargo, profesión o actividad en el sector público. El supuesto especial del Profesorado Emérito............................... 154 2.3. Las excepciones a la regla general: los supuestos de compatibilidad entre la pensión de jubilación y el desarrollo de una actividad............................................................................... 156 2.3.1. La compatibilidad entre el trabajo por cuenta ajena a tiempo parcial y la jubilación parcial......................... 156 2.3.2. Supuestos de compatibilidad entre el disfrute íntegro de la pensión de jubilación y el trabajo por cuenta propia........................................................................ 158 2.3.2.1. Profesionales colegiados no integrados en el RETA: un “iter” normativo de “ida y vuelta”........................................................ 159 A) Antecedentes......................................... 159 B) El restablecimiento de la compatibilidad entre la pensión y el desarrollo de la actividad profesional......................... 161 2.3.2.2. Trabajadores autónomos con ingresos anuales netos no superiores al SMI............. 164 A) Eventual incidencia de la regla de compatibilidad sobre el concepto de autónomo.................................................... 165 a) El requisito de “ánimo lucrativo”.... 165 b) La exigencia de “habitualidad”........ 167 c) La incidencia del art. 165.4 LGSS en el ámbito subjetivo del RETA, en conexión con el reconocimiento del trabajo autónomo a tiempo parcial. 171 B) Análisis crítico del nuevo régimen de compatibilidad...................................... 175


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2.3.3. El nuevo supuesto de compatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo establecido por el RDL 5/2013....................................................................... 178 2.3.3.1. Ámbito de aplicación.................................. 179 2.3.3.2. Requisitos................................................... 180 2.3.3.3. Reducción de la cuantía de la pensión........ 181 2.3.3.4. Cotización.................................................. 182 2.3.3.5. Obligaciones de mantenimiento del empleo............................................................ 182 2.3.3.6. El nuevo régimen de compatibilidad entre la pensión de jubilación o retiro de clases pasivas y el desarrollo de una actividad...... 183 3. Bibliografía.................................................................................... 185 Capítulo 5 LA JUBILACIÓN ANTICIPADA 1. Consideraciones previas................................................................. 187 1.1. Modalidades de acceso a la jubilación anticipada................. 189 1.2. Legislación aplicable al reconocimiento de la pensión de jubilación................................................................................. 191 2. Jubilaciones anticipadas en atención a las condiciones en que se desarrolla el trabajo....................................................................... 193 2.1. Trabajadores incluidos en el Régimen Especial de la Minería del Carbón............................................................................ 193 2.2. Trabajadores incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar..................................................................... 197 2.2.1. Actividades a las que se le reconocen coeficientes...... 197 2.2.2. Acreditación de los servicios...................................... 199 2.2.3. Computo de las bonificaciones.................................. 199 2.2.4. Otros efectos............................................................. 200 2.3. Trabajadores incluidos en el Estatuto del Minero................. 200 2.4. Personal de vuelo de trabajos aéreos..................................... 203 2.5. Trabajadores ferroviarios...................................................... 204 2.6. Bomberos.............................................................................. 206 2.7. Miembros del Cuerpo de la Ertzaintza.................................. 208 2.8. Procedimiento para el establecimiento de coeficientes reductores...................................................................................... 210 2.8.1. Actuaciones previas al establecimiento de coeficientes reductores............................................................ 211 2.8.2. Supuesto de aplicación de coeficientes....................... 213 2.8.3. La aplicación del coeficiente...................................... 213 2.8.4. Consideración como cotizado del tiempo de reducción........................................................................... 213 2.8.5. Edad mínima de jubilación........................................ 213


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2.8.6. Tiempo mínimo de trabajo en la actividad................. 214 3. Jubilación anticipada en atención a las circunstancias personales del sujeto....................................................................................... 214 3.1. La edad como impedimento: artistas y profesionales taurinos........................................................................................ 214 3.1.1. Artistas...................................................................... 214 3.1.2. Profesionales taurinos................................................ 215 3.2. La situación de discapacidad del trabajador.......................... 216 3.2.1. Trabajadores con discapacidad igual o superior al 65%.......................................................................... 217 3.2.2. Trabajadores con una discapacidad igual o superior al 45%...................................................................... 219 4. La jubilación anticipada como medida de fomento de empleo. La jubilación especial a los 64 años.................................................... 221 5. Jubilación anticipada en atención a los derechos adquiridos. La condición de mutualista................................................................. 223 6. La jubilación anticipada general.................................................... 225 6.1. Jubilación anticipada forzosa o por cese en el trabajo por causa no imputable a la libre voluntad del trabajador........... 225 6.2. Jubilación anticipada voluntaria........................................... 227 6.3. Aspectos comunes a ambas modalidades.............................. 227 6.4. Una modalidad transitoria: La jubilación anticipada voluntaria de trabajadores no mutualistas anterior a la LAAMS... 228 7. Bibliografía.................................................................................... 233 Capítulo 6 LA JUBILACIÓN PARCIAL: UNA INSTITUCIÓN COMPLEJA SIN FOTO FIJA, EN CONTINUA TRANSICIÓN 1. Introducción.................................................................................. 235 2. Precisiones sobre derecho transitorio en materia de jubilación parcial................................................................................................. 238 3. La jubilación parcial anticipada a la edad ordinaria de jubilación.. 242 3.1. Ámbito subjetivo de aplicación............................................. 242 3.2. Requisitos............................................................................. 243 3.2.1. Edad mínima de acceso a la jubilación parcial anticipada.......................................................................... 244 3.2.2. Período de cotización exigido.................................... 246 3.2.3. Antigüedad en la empresa.......................................... 247 3.2.4. Reducción de la jornada del jubilado parcial............. 249 3.2.4.1. Porcentaje de reducción de la jornada......... 249 3.2.4.2. Cotización por la base correspondiente a la jornada completa........................................ 250 3.2.5. Suscripción de un contrato de relevo......................... 254 3.2.5.1. Duración mínima........................................ 255


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3.2.5.2. Correspondencia de las cotizaciones........... 256 3.3. Cuantía de la pensión de jubilación...................................... 260 3.3.1. Pensión de jubilación parcial..................................... 260 3.3.2. Efectos en la futura pensión de jubilación “ordinaria”............................................................................ 261 4. Jubilación parcial con la edad ordinaria de jubilación.................... 264 5. Breve referencia a la jubilación “flexible”....................................... 267 6. La jubilación parcial de los trabajadores autónomos..................... 269 6.1. Principios orientadores......................................................... 269 6.2. Jubilación parcial de los trabajadores por cuenta propia y trabajo autónomo a tiempo parcial....................................... 271 6.2.1. El trabajo autónomo a tiempo parcial como presupuesto de la jubilación parcial de los trabajadores por cuenta propia...................................................... 271 6.2.2. Trabajo y cotización a tiempo parcial de los trabajadores por cuenta propia............................................. 274 7. Bibliografía.................................................................................... 276


ABREVIATURAS Art.: artículo AS: Revista Aranzadi Social BOE: Boletín Oficial del Estado. CCAA: Comunidades Autónomas CE: Constitución española ET: Estatuto de los Trabajadores (RDLeg 1/1995, de 24 de marzo) INEM: Instituto Nacional de Empleo INP: Instituto Nacional de Previsión LAAM: Ley sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (Ley 27/2011, de 1 de agosto) LBSS: Ley de Bases de la Seguridad Social LCRSS: Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social (Ley 24/1997, de 15 de julio) LETA: Ley del Estatuto del Trabajador Autónomo (Ley 20/2007, de 11 de julio). LGSS: Ley General de la Seguridad Social (RDLeg 1/1994, de 20 de junio). LISOS: Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (RDLeg 5/2000, de 4 de agosto) LJS: Ley de la Jurisdicción Social (Ley 36/2011, de 10 de octubre). LMSS: Ley de Medidas en materia de Seguridad Social (Ley 40/2007, de 4 de diciembre) LMU: Ley de Medidas urgentes para la reforma de la estructura de la acción protectora de la Seguridad Social (Ley 26/1985, de 31 de julio) LPGE: Ley de Presupuestos Generales del Estado REMC: Régimen Especial de la Minería del carbón RETA: Régimen Especial de Trabajadores Autónomos RETM: Régimen Especial de Trabajadores del Mar RGSS: Régimen General de la Seguridad Social SOVI: Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez TALGSS: Texto Articulado de la Ley Bases de Seguridad Social (Decreto 907/1966, de 21 de abril)


14 TRLGSS: TJCE: TRLGSS: TS: TSJ:

Abreviaturas

Texto refundido de la LGSS (RDLeg. 1/1994, de 20 de junio) Tribunal de Justicia Comunitario Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia


Capítulo 1

Hitos, condicionantes y tendencias en la evolución de las prestaciones de vejez en España Jesús Mª Galiana Moreno

Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

SUMARIO: 1. Del “retiro obrero” a la Ley de Bases de la Seguridad Social. 2. Tránsito de un sistema contributivo a otro de componentes universales. 3. Las “permanentes” crisis del sistema y los sucesivos intentos de solución. 4. A modo de conclusión: tendencias del sistema de pensiones. 5. Bibliografía.

1. DEL “RETIRO OBRERO” A LA LEY DE BASES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Como reiteraba Alonso Olea en las sucesivas ediciones de las Instituciones de Seguridad Social, con apoyo en el segundo de los informes de William Beveridge, la Seguridad Social es un conjunto de medidas adoptadas por los Estados para proteger a sus ciudadanos contra una serie de riesgos que “jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan”1. De esos riesgos, si hay alguno especialmente inevitable (salvo los supuestos de muerte prematura), es el de vejez; riesgo éste que se incluye entre los llamados comunes, por contraposición a los de carácter profesional (accidentes de trabajo y enfermedades de él derivadas). Dejando a un lado etapas previas de beneficencia, o la que Alfredo Montoya denomina “etapa filantrópica” de nuestra legislación social2 la protección de tales riesgos comienza a juridificarse en nuestro

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Tomo la cita de la 18ª edición, de la que es coautor JOSÉ LUIS TORTUERO, Civitas, 2002, pág. 20. Véase su Ideología y lenguaje en las Leyes Laborales de España (1873-2009), 2ª ed., Thomson Reuters, 2009, pág. 44 y ss.


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país con la instauración de una serie de seguros, que se denominaron sociales en cuanto pretendían cubrir a los asalariados frente a esa serie de situaciones o contingencias adversas que aparecen como inevitables, en los términos antes indicados. Cobertura que se manifiesta primero en el campo de los riesgos de carácter profesional, con la promulgación de la Ley de Accidentes de Trabajo, de 30 de enero de 1900, que, aunque establecía un aseguramiento de carácter voluntario a cargo exclusivo de los patronos, al imputarles responsabilidad objetiva por los accidentes ocurridos a sus operarios con ocasión del trabajo estimulaba indirectamente el aseguramiento de dicha responsabilidad. Como es sabido, la misma Ley preveía la organización por el Estado de un Instituto Nacional de Previsión (INP), que supone la consagración de la intervención pública en materia de seguros sociales en España. Intervención pública reclamada por el fracaso previo de algunas iniciativas privadas, como las Cajas de Ahorro y Pensiones (significativamente, la de Guipúzcoa, fundada en 1896 y que abrió en 1900 una sección de retiro, o la de Barcelona, cuya creación fue una respuesta a la huelga de 1902), cuya incapacidad para captar fondos de las clases trabajadoras forzó la implicación del Estado en materia de previsión. Tal implicación se plasma inicialmente en un proyecto de Caja Nacional elaborado por José Maluquer en 1903 en el seno del Instituto de Reformas Sociales3 y alcanza su culminación con la creación del citado INP, entre cuyos fines la Ley de 27 de febrero de 1908, que la lleva a cabo, resaltaba el inculcar la concertación de las que llamaba “pensiones de retiro”, procurando para ello su bonificación por entidades oficiales o particulares, con cargo a un “Fondo General de bonificación de pensiones”, gestionado por el propio INP4. Puede así decirse que el proceso asegurador de la vejez en España aparece por vez primera con la creación del Instituto Nacional de Previsión en 1908 y el diseño de pensiones de retiro en un régimen de afiliación libre subvencionada por el Estado, cuya gestión tomaba

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Culminado, tras la Conferencia sobre previsión popular celebrada en Madrid en octubre de 1904. Artículo 7 de la indicada Ley de 27 de febrero de 1908.


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como modelo el existente en Bélgica o Italia, donde las contribuciones voluntariamente satisfechas en favor de los trabajadores eran bonificadas con un subsidio estatal. Es lo que se denominaba política “de libertad subsidiada”, con base en un sistema de capitalización y no en el de reparto, común en los regímenes mutualistas. Sistema a medio camino entre el seguro libre y el obligatorio, que no tuvo éxito en sus fines, pues la falta de capacidad de ahorro de los obreros hacía que éstos no concertaran el correspondiente contrato de aseguramiento del riesgo. Por ello, poco después, a resultas de una Conferencia sobre Seguros Sociales celebrada en Madrid en 1917, se promulgó el RD-Ley de 11 marzo de 1919, sobre “intensificación de retiros obreros”, que implantó por vez primera en España el Seguro Obligatorio de Vejez. La obligatoriedad, hay que advertir, se circunscribía durante un período inicial a los patronos y al Estado, estimulando a los trabajadores para que en el futuro contribuyeran voluntariamente a mejorar sus pensiones. Dicho RD-Ley fue desarrollado por el RD de 21 enero de 1921, que estableció el Reglamento General para el Régimen Obligatorio del Retiro Obrero, concretando los términos de las obligaciones que asumían los patronos y el Estado en este terreno. Los primeros, de acuerdo con el sistema de capitalización antes aludido, debían abrir a sus obreros una libreta de ahorro e ingresar ciertas cantidades periódicas para constituir un capital que asegurase el pago de la pensión de retiro5. El Estado, por su parte, asumía

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El Reglamento General para el Régimen Obligatorio del Seguro Obrero establecía, para una pensión de 365 pesetas anuales, una cuota media uniforme para los patronos de “3 pesetas mensuales por cada asalariado menor de cuarenta y cinco años que lo haya sido del mismo patrono durante todo un mes, y de 10 céntimos diarios cuando aquel plazo sea menor” (artículo 17.1). Precisaba, asimismo, que, para la constitución del fondo de pensión de los trabajadores mayores de cuarenta y cinco años, “los patronos pagarán la misma cuota media” (artículo 25). La Exposición de Motivos del citado Reglamento justificaba dicha uniformidad en la aportación patronal tanto en medidas de simplificación de cálculo para la multitud de pequeños industriales, comerciantes, labradores o artesanos a que la norma afectaba, como para huir del peligro de que los patronos prefiriesen a los trabajadores más jóvenes, si hubieran de pagar una prima proporcional a la edad, “resultando así perjudicados los veteranos, que son los que han de merecer la tutela preferente del Estado”.


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la obligación de ingresar una cuota fija por asalariado, que variaba según el tiempo de trabajo de éste6. La edad de retiro ordinaria se fijaba en 65 años, pudiendo ser inferior para determinadas actividades, que por su índole motivasen una anticipación, que debía ser determinada por el Ministerio de Trabajo, previo informe del propio INP7. Del régimen obligatorio de seguro quedaban excluidos los asalariados con rentas superiores a cuatro mil pesetas anuales. El Reglamento preveía, para el tiempo en que no fuese obligatoria la aportación de los propios asalariados asegurados, una pensión inicial normal de una peseta diaria (365 pesetas por año), que su propia Exposición de Motivos calificaba de “pequeña”, y que debería incrementarse cuando por Ley se determinara dicha obligación. En todo caso, se reconocía a los asegurados la posibilidad de aplicar sus cuotas personales bien a acrecentar su pensión inicial, a constituir un fondo que adelantase su edad de retiro, o a formar un capital para caso de fallecimiento8. Dentro del régimen de seguro obligatorio no se podían constituir pensiones que excedieran anualmente de dos mil pesetas, ni capitales-herencia que sobrepasaran las cinco mil9. Un posterior Decreto, de 19 de febrero de 1926, mejoró el límite tanto de la cuantía máxima de las pensiones como del capital-herencia, que se elevaron respectivamente a tres mil y cinco mil pesetas. Dicho Decreto extendió, asimismo, el campo de aplicación del seguro de vejez a los pequeños autónomos. En épocas próximas se inicia el cambio progresivo desde el sistema de capitalización que inspiró el primitivo seguro de vejez al de repar-

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La cuota del Estado era de 12 pesetas anuales por cada asalariado que haya trabajado un año; 1 peseta por los que hubieran trabajado un mes y 0,033 pesetas por los que hubieran trabajado un día (artículo 15.1). Estas cuotas se incrementaban en un 25 por ciento para asalariados “que hubiesen sido asegurados en el Instituto o en las Cajas colaboradoras por patronos que se anticiparon al régimen obligatorio” (artículo 15.2). Artículo 12 del Reglamento General para el Régimen Obligatorio del Seguro Obrero. Artículo 23 del citado Reglamento, que en su inciso final precisaba que, a falta de indicación expresa por parte del interesado, “se entenderá que desea destinar dicha cuota a acrecentar la pensión inicial”. Artículo 24.2 del citado Reglamento.


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to, por influjo posiblemente de la implantación del seguro de maternidad en 192910 y de los subsiguientes seguros sociales, que adoptaban dicho régimen financiero. El tránsito de la capitalización a la fórmula de pensión fija, con cuotas patronales abonadas en proporción a los salarios, se culmina con la promulgación de la Ley de 1 de septiembre de 1939, que sustituyó el Retiro obrero obligatorio por el Subsidio de vejez e invalidez, que en 1947 se convierte en Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI), con vigencia residual en nuestros días. Cambio de régimen financiero que fue objeto de críticas, imputándole, junto con las sucesivas revalorizaciones de las pensiones, la descapitalización del sistema11. Pese a esa imputación, el subsidio de vejez e invalidez era notoriamente insuficiente en su cuantía, por lo que la Orden de 2 de febrero de 1940, dictada en desarrollo de la citada Ley de 1 de septiembre de 1939, lo declaró compatible con las pensiones procedentes del régimen de mejoras de cualquier “Montepío, Mutualidad o Entidad de Previsión libre”12. Como esta insuficiencia en la cuantía de las prestaciones era predicable del resto de seguros sociales, al amparo de la Ley de Reglamentaciones de Trabajo de 1942 se generalizaron los complementos de base mutualista, de carácter variable por ramas de actividad, creándose por Orden de 24 de octubre de 1946 el Servicio de Mutualidades Laborales, regulado orgánicamente años después por Decreto de 10 de agosto de 1954 y la Orden del Ministerio de Trabajo de 10 de septiembre del mismo año, que estableció su Reglamento General. En lo que respecta a las prestaciones a cargo de las Mutualidades, unas eran reglamentarias y otras potestativas. Entre las primeras, se incluían las pensiones (jubilación, invalidez, larga enfermedad, viudedad orfandad y a favor de familiares) y ciertos subsidios. Las potestativas atendían a casos especiales, incluyendo créditos laborales

RD-Ley de 22 marzo de dicho año. Cfr. FRANCISCO COMÍN “Las fases históricas de la Seguridad social en la España del siglo XX”, en “Cien años de protección social en España. Libro conmemorativo del I Centenario del Instituto Nacional de Previsión”, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales/INSS, 2007, pág. 664. 12 Artículo 9 de la citada Orden de 2 de febrero de 1940. 10 11


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o acciones formativas13. Su gestión no se encomienda al INP, sino al propio mutualismo, abriéndose así esa dualidad en la gestión de los seguros sociales, que luego se traspasa al régimen de Seguridad Social, iniciado, como se sabe, con la Ley de Bases de 1963 y su Texto Articulado I, de 1966.

2. TRÁNSITO DE UN SISTEMA CONTRIBUTIVO A OTRO DE COMPONENTES UNIVERSALES La LBSS, de conformidad con su tendencia a la unidad, declara abandonar el doble sistema hasta entonces existente, esto es, la pensión básica, de cuantía fija (S0VI) y la complementaria variable a cargo del Mutualismo Laboral, sustituyéndolas por una pensión vitalicia “única para cada pensionista”, de cuantía “proporcional a las bases de cotización”, fijada “conforme a normas y porcentajes reglamentarios en función de dichas bases y de los años de cotización” y con el mandato de fijar, asimismo mediante el oportuno reglamento, un sistema “que beneficie especialmente las bases inferiores”14. Es de advertir, sin embargo que, como la propia Ley reconoce en su Exposición de Motivos (II. 2), dicha tendencia a la unidad era sólo relativa, puesto que la uniformidad de las pensiones afectaba sólo al nivel mínimo (gestionado por el INP), pero no al que denomina nivel profesional (el del Mutualismo), donde “las pensiones complementarias podrán diferir entre sí, de acuerdo con dos criterios: las disponibilidades financieras de cada grupo o sector y la composición de los respectivos colectivos”. Dicha fórmula dual, que incorpora el Texto Articulado I de la Ley de Seguridad Social (artículo 151.1), fue desarrollada por el Decreto 3158/1966, de 21 de diciembre15 y la subsiguiente OM de 18 de ene-

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Para mayores detalles, cfr. LUIS ENRIQUE DE LA VILLA y AURELIO DESDENTADO, “Manual de Seguridad Social”, ed. Aranzadi, Pamplona, 1977, págs. 138-139. Base 9ª. Que aprueba el Reglamento General que determina la cuantía de las prestaciones económicas del Régimen General de la Seguridad Social y condiciones para el derecho a las mismas.


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ro de 196716, que establecieron una escala única de porcentajes para el nivel mínimo, de carácter nacional, y dos diferentes, para el nivel profesional complementario. Criterio que se abandona muy poco después, cuando por Decreto 1562/1967, de 6 de julio, se unificaron las escalas de porcentajes del nivel profesional para todas las Mutualidades Laborales, encomendando al Ministerio de Trabajo la autorización de las aportaciones económicas que la Caja de Compensación y Reaseguro del Mutualismo hubiera de hacer efectiva a aquéllas que lo requirieran17. En esencia, la tendencia a la unidad predicada por la LBSS aspiraba a poner término a la complejidad del previo sistema de Previsión Social, manifestada en una incesante proliferación de disposiciones, que son “causa y efecto a la vez”, en los términos de la citada Exposición de Motivos (I. 3), “de la diversidad de organismos y entidades cuyas actividades se entrecruzan e interfieren cuando no aparecen superpuestas en atención a un mismo sujeto y a idéntico estado de infortunio, con la inevitable duplicidad y consiguiente despilfarro de esfuerzos”. Con tales premisas, la Ley pretendía, en última instancia, reaccionar contra las insuficiencias de los descoordinados y parciales sistemas de aseguramiento hasta entonces vigentes. Pese a esas declaraciones, es notorio que, desde sus orígenes, el sistema de Seguridad Social que se inicia en 1963 presenta una serie de disfunciones, que podemos compendiar en la insuficiencia de recursos, las complejidades de gestión aludidas y la excesiva proliferación de Regímenes Especiales, algunos de ellos claramente deficitarios.

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Para la aplicación y desarrollo de la prestación de vejez en el Régimen General de la Seguridad Social. Como justifica la Exposición de Motivos del Decreto, la unificación de los porcentajes del nivel profesional complementario dentro del Régimen General de la Seguridad Social se hacía necesaria para evitar “tendencias anómalas en la movilidad de la mano de obra entre los distintos sectores de la producción”. Aspecto éste “de máxima importancia en la presente situación de desarrollo económico del país, que exige reformas de estructura en los sectores a que se proyecta”. El porcentaje a aplicar en 1967 y 1968 a las cuotas recaudadas por cada Mutualidad de trabajadores por cuenta ajena al objeto de financiar la mencionada compensación era el 6% de tales cuotas (Orden del Ministerio de Trabajo de 11 de febrero de 1968).


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Jesús Mª Galiana Moreno

La insuficiencia de recursos, con la consecuente merma de la cuantía de las prestaciones y, especialmente de las pensiones, trae su causa del establecimiento de un sistema de bases tarifadas por categorías profesionales muy alejadas de los salarios reales; bases que, durante un determinado período, se fijaban en los sucesivos Decretos sobre salarios mínimos interprofesionales18. Desfase al que pretendió poner coto, aunque de manera parcial y diferida en el tiempo, la Ley 24/1972, de 21 de junio, de Financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del RGSS19 y aún no plenamente superado, dada la persistencia de topes en las bases de cotización. La gestión de la Seguridad Social, pese al reiterado principio de unidad consagrado en la LBSS, siguió durante bastantes años dividida entre el INP y las Mutualidades Laborales, amén de una serie de Servicios comunes, unos con funciones en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, otros gestores de servicios sociales y un tercer grupo, con funciones administrativas, de estudio y de compensación financiera20. Un paso adelante en la ordenación se llevó a cabo, como es bien sabido, por RD-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, de Gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, que simplificó y racionalizó los Organismos gestores, al tiempo que traspasaba al Estado la gestión del empleo y de las correspondientes prestaciones derivadas de su pérdida, al crear el INEM (hoy sustituido por el Servicio Público de Empleo Estatal),

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El Decreto 55/1963, que estableció el SMI, se ocupaba al propio tiempo de su conexión “con los establecidos por convenios colectivos sindicales o mejoras voluntarias”. Fue acompañado por otro correlativo (D. 56/1963, de la misma fecha), por el que “se establece una tarifa de cotización para los Seguros Sociales obligatorios y Mutualidades Laborales, se establece un régimen voluntario y complementario de Seguridad Social y se regula la contratación colectiva sobre esta materia”. El primero de los Decretos de salarios mínimos que reguló conjuntamente las bases tarifadas de cotización a la Seguridad Social fue el D. 2419/1966, de 10 de septiembre y el último el D. 547/1975, de 21 de marzo. Véase el D-Ley 2/1975, de 7 de abril, sobre medidas de política económica y social, y el D-Ley 3/1976, de 22 de abril, sobre cotización a la Seguridad Social durante el período comprendido entre el 1 de abril de ese año y el 31 de marzo de 1977. Ambos aplazaron, a causa de la crisis económica, la entrada en vigor del régimen de cotización previsto en la LGSS 1974. Su enunciación puede verse en DOMINGO A. SÁNCHEZ NAVARRO, “La gestión de la Seguridad Social en España”, CES, 2003, pág. 69 y ss.


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compatibilizando todo ello con el principio de caja única, a cargo de la TGSS, creada por RD 2318/1978, de 15 de septiembre, como único Servicio común, al margen del Servicio jurídico de la Administración de la Seguridad Social, al que el RD 692/2000, de 12 de mayo, confiere también dicha naturaleza. En el momento actual nos encontramos, sin embargo, con la persistencia de ciertas disfunciones, de las que se hizo eco la recomendación 7ª del Pacto de Toledo, como las derivadas de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o la gestión por el ISM del Régimen Especial de los trabajadores del mar21. El lento proceso de eliminación de Regímenes Especiales se apunta en la década de los setenta, con la desaparición del nunca completamente desarrollado RE del personal al servicio de los Organismos del Movimiento, pero el primer impulso importante sólo se produce con el RD 2621/1986, que integró en el Régimen General a diferentes colectivos (ferroviarios, jugadores de fútbol, representantes de comercio, toreros y artistas) y a los escritores de libros en el de Trabajadores Autónomos22. Con estas deficiencias originarias sin corregir, o en vías muy iniciales de hacerlo, tiene lugar en 1978 la promulgación de la Constitución vigente y con ella se sientan las bases para configurar la transición de un sistema de Seguridad Social de carácter eminentemente profesional (con la excepción del Seguro Escolar, creado en 1953) a otro de carácter universalista y unitario de protección social. Por un lado, con base en los artículos 43 y 49 CE, se inicia el proceso de universalización del derecho a la asistencia sanitaria, que se desgaja del tronco de las prestaciones de Seguridad Social, para configurarse de modo autónomo por Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que da paso a un sistema sanitario que se integra en el marco de las Comunidades Autónomas, en base a las

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Ver con más detalles, DOMINGO A. SÁNCHEZ NAVARRO, “La gestión de la Seguridad Social en España”, cit., págs. 118 y 302 y ss. Con posterioridad se han adoptado medidas diversas, que afectan a determinados RE, cuya enunciación excede del ámbito del presente trabajo. Las últimas de ellas han sido llevadas a cabo por las Leyes 27/2011, de 1 de agosto y 28/2011, de 22 septiembre, que, respectivamente, integran en el RGSS el RE del empleados de hogar y el RE Agrario.

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