Issuu on Google+

ISBN 84-8456-704-4

9 788484 5 67042


CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO III El fundamento y el control

DAVID BLANQUER Profesor Titular de Derecho Administrativo (UJI) Letrado del Consejo de Estado (excedente)

tirant lo b anch Valencia, 2006


Copyright ® 2006 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© DAVID BLANQUER

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 704 - 4


“Lo importante es aprender a discurrir, porque el que sabe pensar y sabe escribir, lo único que necesita es información y esfuerzo … Ergo, a eso debería enderezarse la formación del jurista y en función de eso debería organizarse la enseñanza” Tomás-Ramón Fernández, El Derecho y el revés. Diálogo epistolar sobre leyes, abogados y jueces, 1ª edición, Barcelona 1998, página 228.


ÍNDICE Presentación ...........................................................................................................

21

Lección 25 ¿Por qué administra? (el fundamento formal; la habilitación normativa) I. LOS TRES CRITERIOS PARA VALORAR LA LEGITIMIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ............................................................. II. LA LEGITIMIDAD FORMAL O VALIDEZ DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD ....................................... A) El principio de legalidad nacido de la Revolución francesa: el principio democrático y la vinculación positiva .................................................. B) El principio de juridicidad en la dogmática alemana: el principio monárquico y la vinculación negativa ................................................. III. EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD EN EL MARCO CONSTITUCIONAL A) El principio democrático y la universalidad del control judicial; las fisuras de la vinculación positiva ......................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. La soberanía popular ...................................................................... 3. El tránsito del gobierno por los hombres, al gobierno por las normas 4. El tránsito desde el Estado de Legalidad al Estado de Derecho .. 5. El alcance del control judicial ......................................................... 6. Recapitulación ................................................................................. B) Las modulaciones de la vinculación positiva ...................................... 1. El Estado Democrático de Derecho y la modulación de la densidad de la habilitación parlamentaria .................................................... 2. El Estado Social y la modulación objetiva ..................................... 3. El Estado Autonómico y la modulación subjetiva ......................... C) Recapitulación ......................................................................................

25 27 27 29 31 31 31 31 31 32 34 34 35 38 38 40 43

Lección 26 El fundamento material (los principios generales del Derecho) I. EL TRÁNSITO DEL ESTADO FORMAL DE DERECHO AL ESTADO MATERIAL DE DERECHO ...................................................................... II. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ................................. A) ¿Qué son? .............................................................................................. 1. Los principios generales como normas “atípicas” .......................... 2. La estructura normativa ................................................................ 3. El contenido normativo ................................................................... 4. La jerarquía normativa .................................................................. 5. El procedimiento de elaboración .................................................... 6. La publicación y entrada en vigor .................................................. B) ¿De dónde vienen? ................................................................................ 1. Introducción .................................................................................... 2. Aproximación negativa ...................................................................

47 48 48 48 49 50 50 50 51 51 51 51


10

ÍNDICE

3. Aproximación positiva .................................................................... C) ¿Para qué sirven? .................................................................................. 1. La función directiva en la elaboración de normas escritas ........... 2. La función interpretativa en la aplicación de normas escritas .... 3. La función integradora ante la ausencia de norma escrita o laguna del Derecho ...................................................................................... D) ¿Cuáles son? .......................................................................................... 1. Los principios generales del Derecho y los valores superiores del ordenamiento jurídico ..................................................................... 2. Los principios generales del estatuto del ciudadano ..................... 3. Los principios de la organización administrativa ......................... 4. Los principios sectoriales de la actividad administrativa ............ 5. Las máximas de la experiencia y las “regulae iuris” .................... III. LA IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO .......................................................................... IV. LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA COMO PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ......................................................

52 53 53 53 53 54 54 55 55 56 59 59 60

Lección 27 La seguridad jurídica y el Derecho Administrativo I. EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA ......................................... A) Las distintas manifestaciones de la seguridad ................................... 1. El derecho subjetivo a la seguridad personal ................................ 2. La seguridad como bien colectivo ................................................... B) La seguridad jurídica como principio general del Derecho ................ 1. El concepto de seguridad jurídica .................................................. 2. ¿Hay derecho a exigir seguridad jurídica? ..................................... 3. La seguridad y la libertad .............................................................. 4. La seguridad y la justicia ............................................................... II. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LA PRODUCCIÓN DE LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO ............................................................................ A) La pluralidad de centros de producción normativa y el conocimiento del Derecho vigente .............................................................................. B) La publicidad de las normas y el conocimiento del Derecho vigente . C) La claridad del texto de las normas; la certeza de las normas y las sucesivas remisiones de unas a otras .................................................. D) La completud de las normas; la seguridad jurídica y las sucesivas remisiones de unas normas a otras ..................................................... E) La seguridad jurídica y los defectos técnicos de las normas jurídicas F) La inestabilidad de las normas y la previsibilidad de los cambios normativos ............................................................................................ III. EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS ............. A) El equilibrio entre seguridad y progreso ............................................. B) Significado y alcance de la retroactividad ........................................... 1. El concepto de retroactividad ......................................................... 2. La retroactividad máxima .............................................................. 3. La retroactividad media (o retroactividad impropia) .................... 4. La retroactividad mínima ............................................................... C) La retroactividad de la Constitución ...................................................

63 63 63 64 64 64 67 67 68 69 69 70 74 75 76 77 79 79 81 81 82 83 84 84


ÍNDICE

1. En materia de derechos fundamentales y libertades públicas ..... 2. En materia de reserva de Ley ........................................................ D) La retroactividad de las Leyes ............................................................. 1. La regla general de admisión de la retroactividad de las Leyes .. 2. La retroactividad expresa y la tácita; la retroactividad de las normas procesales o procedimentales ............................................ 3. La irretroactividad de las Leyes sancionadoras ............................ 4. La irretroactividad de las Leyes restrictivas de derechos individuales ..................................................................................................... E) La retroactividad de los Reglamentos ................................................. F) La retroactividad de los actos administrativos ................................... IV. LA SEGURIDAD JURÍDICA EN LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS A) Introducción .......................................................................................... B) Las consultas a la Administración ....................................................... 1. La obligación de facilitar información a los ciudadanos ............... 2. La obligación de divulgar información ........................................... 3. La seguridad jurídica y la formulación de consultas .................... 4. La eficacia jurídica de la respuesta administrativa ...................... C) El precedente administrativo ............................................................... 1. La fuerza vinculante del precedente y la seguridad jurídica ....... 2. El precedente administrativo y el principio de igualdad .............. 3. La motivación del cambio de criterio que legitima para separarse del precedente ................................................................................. 4. El precedente ilegal no tiene fuerza vinculante; la tolerancia administrativa de situaciones irregulares ..................................... D) La teoría del “factum proprium” y la coherencia de la actuación administrativa ...................................................................................... 1. La seguridad de terceros y la coherencia propia .......................... 2. La eficacia vinculante de la propia conducta ................................ 3. El “factum proprium” y los actos tácitos ........................................ 4. La coherencia y la torpeza .............................................................. V. EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA ......................................... A) La colisión entre la seguridad material y la legalidad formal ........... B) Algunos ejemplos ilustrativos de esa colisión ..................................... C) La apariencia de legalidad y validez de la actividad administrativa 1. Una consecuencia del principio de seguridad jurídica: la confianza en que la apariencia creada por la Administración es ajustada a Derecho ............................................................................................ 2. Confianza es igual a apariencia más tiempo ................................. 3. Clases de actuación administrativa ............................................... D) La expectativa legítima del ciudadano ................................................ E) Desaparición sobrevenida de la apariencia por destrucción de la presunción de legalidad ........................................................................ F) Ausencia de un interés público perentorio .......................................... G) La diferencia entre la protección de la confianza legítima y el “factum proprium” ..............................................................................................

11 84 85 85 85 86 89 90 92 94 96 96 96 96 97 97 99 102 102 103 105 106 109 109 110 112 113 114 114 115 116

116 117 118 120 122 123 123


12

ÍNDICE

Lección 28 La justicia el Derecho Administrativo I. LA JUSTICIA ............................................................................................. A) Las teorías sobre la justicia ................................................................. 1. Las teorías cognoscitivas ................................................................ 2. Las teorías no cognoscitivas ........................................................... B) Las clases de justicia ............................................................................ 1. La justicia como virtud suprema en el Derecho ............................ 2. La justicia, el orden y la seguridad ................................................ 3. El bien común y el interés general ................................................. 4. La justicia y la libertad ................................................................... 5. La justicia y la igualdad; justicia distributiva y conmutativa ...... II. EL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD ......... A) El proceso histórico de racionalización del poder ............................... 1. La soberanía del Monarca y la legítima arbitrariedad del poder absoluto ........................................................................................... 2. La soberanía de la Ley y la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos ............................................................................. 3. La soberanía de la Constitución ..................................................... 4. La arbitrariedad en la producción del Derecho y en su aplicación B) El concepto de arbitrariedad; lo racional y lo razonable .................... 1. La legítima discrecionalidad y la ilegítima arbitrariedad ............ 2. Lo racional y lo razonable ............................................................... C) Las técnicas para combatir la arbitrariedad ....................................... 1. La reflexión y la deliberación racional en el curso del procedimiento 2. Los hechos y las pruebas ................................................................ 3. La motivación .................................................................................. D) El control judicial de la arbitrariedad administrativa ....................... 1. Activismo judicial y deferencia a los criterios de la Administración 2. El control negativo o de rechazo de la arbitrariedad .................... 3. El control positivo y la efectividad de la tutela judicial ................ III. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD ........................................... A) Introducción .......................................................................................... 1. La dosificación de medios y fines ................................................... 2. La invalidez de actos lícitos pero desproporcionados .................... 3. La desproporción en el ejercicio de potestades discrecionales o en la interpretación de conceptos jurídicos indeterminados .................. 4. La desproporción de los actos y de los Reglamentos ..................... B) La función institucional del principio de proporcionalidad ................ 1. La justicia y la proporción .............................................................. 2. La desproporción y la arbitrariedad .............................................. C) Criterios para apreciar o discernir el equilibrio o la desproporción .. 1. Introducción .................................................................................... 2. El juicio de adecuación .................................................................... 3. El juicio de necesidad ...................................................................... 4. El juicio de proporción en sentido estricto ..................................... IV. LA EQUIDAD ............................................................................................. A) El concepto de equidad ......................................................................... B) La equidad y el ejercicio de la potestad de revisión de oficio .............

125 125 126 126 127 127 127 128 128 130 132 132 132 132 133 135 136 136 137 140 141 142 143 147 147 147 148 148 148 148 150 150 150 150 150 151 151 151 152 155 161 164 164 166


ÍNDICE

C) La equidad y el enriquecimiento injusto ............................................. 1. Las funciones de la prohibición del enriquecimiento injusto ....... 2. Los requisitos que legitiman el ejercicio de la acción de enriquecimiento injusto ................................................................................. 3. El enriquecimiento de la Administración Pública ......................... 4. El empobrecimiento de la otra parte de la relación jurídica ........ 5. La ausencia de causa jurídica que justifique la atribución patrimonial ................................................................................................... 6. Las modalidades de la atribución patrimonial .............................. V. EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...................................................................... A) La responsabilidad patrimonial de todos los Poderes Públicos ......... B) Algo de historia ..................................................................................... C) El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños extracontractuales ..................................................................... 1. Responsabilidad contractual y extracontractual ........................... 2. La responsabilidad extracontractual por daños y la expropiación forzosa .............................................................................................. 3. La diferencia del enriquecimiento injusto y la responsabilidad patrimonial ...................................................................................... 4. La responsabilidad patrimonial por daños y la concertación de pólizas de seguro ............................................................................. D) Las funciones del régimen de responsabilidad patrimonial ............... 1. La doble función de garantía .......................................................... 2. No cabe confundir la responsabilidad patrimonial con un seguro universal a todo riesgo .................................................................... E) Los requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ............................................................... F) El concepto técnico-jurídico de lesión .................................................. 1. Introducción .................................................................................... 2. La antijuridicidad de la lesión ....................................................... 3. La efectividad de la lesión .............................................................. 4. Lesión susceptible de valoración económica .................................. 5. Lesión individualizada ................................................................... G) La relación de causalidad ..................................................................... 1. Teorías sobre la relación de causalidad ......................................... 2. La concurrencia de causas y sus efectos ........................................ H) La imputación del resultado lesivo ...................................................... 1. La imputación a una persona jurídica ........................................... 2. El desplazamiento de la imputación por causa de fuerza mayor . 3. La creación de riesgos como título de imputación ......................... 4. La organización administrativa como título de imputación ......... 5. La responsabilidad patrimonial y el levantamiento del velo (la Administración oculta) ................................................................... 6. La responsabilidad del concesionario de servicios públicos .......... 7. La responsabilidad personal de autoridades y funcionarios y el ejercicio de la acción de regreso ...................................................... I) El ámbito subjetivo de la responsabilidad patrimonial ...................... 1. Los “particulares” que son lesionados ............................................ 2. Las Administraciones Públicas lesionadas ....................................

13 167 167 169 170 170 170 171 172 172 174 176 176 176 177 179 182 182 182 185 185 185 185 186 187 187 188 188 188 190 190 190 191 195 197 198 201 209 209 209


14

ÍNDICE

3. Los servidores públicos lesionados ................................................. J) El ámbito objetivo de la responsabilidad patrimonial ........................ 1. Servicios públicos y funcionamiento de las Administraciones Públicas en sentido amplio ................................................................. 2. Lesión causada por un Reglamento ............................................... 3. Lesión causada por un acto administrativo ................................... 4. Lesión causada por retrasos o inactividad; antijuridicidad y estándar de eficacia de las Administraciones Públicas ................................ K) El procedimiento para examinar la reclamación del resarcimiento de los daños y perjuicios ............................................................................ 1. El inicio del procedimiento ............................................................. 2. La carga de la prueba ..................................................................... 3. El dictamen del Consejo de Estado o equivalente autonómico ..... 4. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución .................. L) La indemnización o resarcimiento ....................................................... 1. Las clases de resarcimiento ............................................................ 2. Los conceptos indemnizables y el cálculo de su valor ...................

211 212 212 213 214 215 219 219 219 222 224 225 225 226

Lección 29 El fundamento práctico (la eficacia administrativa) I. EL ESTADO SOCIAL Y LA EFICACIA ADMINISTRATIVA ................. II. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA Y EL PODER LEGISLATIVO ....... A) La dimensión sustantiva de la eficacia de las Leyes .......................... B) La dimensión formal de la eficacia de las Leyes ................................. C) La dimensión procedimental de la eficacia de las Leyes .................... D) La evaluación de la eficacia de las Leyes ............................................ III. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA Y EL PODER JUDICIAL ............... A) Planteamiento general ......................................................................... B) Los recursos en vía administrativa ..................................................... C) La mediación y el Defensor del Pueblo ................................................ D) El arbitraje y el Consejo de Estado ...................................................... E) La transacción....................................................................................... F) Las costas judiciales ............................................................................. IV. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA Y EL PODER EJECUTIVO ........... A) La celeridad en la tramitación del procedimiento administrativo ..... B) La evaluación y el control de la calidad de los servicios públicos ...... 1. Introducción .................................................................................... 2. El programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios ................................... 3. El programa de cartas de servicios ................................................ 4. El programa de quejas y sugerencias ............................................ 5. El programa de evaluación de la calidad de la organización ........ 6. El programa de reconocimiento ...................................................... 7. El programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos ........................................................................................... C) La eficacia del gasto público ................................................................. 1. Introducción .................................................................................... 2. La eficiencia del gasto público y la organización administrativa . 3. La eficiencia del gasto público y la selección de nuevo personal ..

229 231 233 234 235 236 237 237 239 241 243 244 245 247 249 250 250 250 251 252 252 253 253 254 254 255 255


ÍNDICE

4. La eficiencia del gasto público y la contratación administrativa . 5. La eficiencia del gasto público y la elaboración de Leyes y Reglamentos ............................................................................................. 6. La eficiencia del gasto público y la actividad de fomento mediante subvenciones ................................................................................... V. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA Y LOS CIUDADANOS ...................

15 256 256 256 257

Lección 30 El control en sede administrativa (recursos administrativos y revisión de oficio) I. INTRODUCCIÓN GENERAL AL CONTROL JURÍDICO EN SEDE ADMINISTRATIVA ......................................................................................... A) ¿Privilegio de la Administración Pública o garantía del ciudadano? 1. El control en sede administrativa y en sede judicial .................... 2. El recurso administrativo como garantía del ciudadano .............. 3. El recurso administrativo como privilegio de la Administración . B) ¿Hay un sistema de control jurídico en sede administrativa? ............ 1. La reclamación previa al ejercicio de acciones civiles y laborales 2. Los recursos y la revisión de los actos y los Reglamentos sometidos al Derecho Administrativo ............................................................. 3. Los recursos ordinarios y los extraordinarios ............................... 4. Los recursos preceptivos y potestativos ......................................... 5. El recurso de alzada y el de reposición .......................................... 6. La impugnación de las resoluciones y de los actos de trámite ..... 7. Los órganos administrativos competentes para conocer los recursos; órganos generalistas y órganos especializados ...................... 8. La impugnación de la actuación administrativa realizada por la vía de hecho ........................................................................................... 9. La complejidad de la regulación ..................................................... II. LOS RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA ................................... A) El recurso de alzada ............................................................................. 1. Los actos administrativos impugnables en alzada ........................ 2. La interposición del recurso ........................................................... 3. La resolución del recurso ................................................................ B) El recurso potestativo de reposición .................................................... 1. Los actos administrativos impugnables en reposición y el carácter potestativo del recurso .................................................................... 2. Plazo de interposición del recurso de reposición ........................... 3. La resolución del recurso ................................................................ C) El recurso extraordinario de revisión .................................................. 1. Actos impugnables .......................................................................... 2. Fundamento del recurso extraordinario de revisión ..................... 3. Plazo para recurrir .......................................................................... 4. Dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico similar ... 5. Resolución del recurso extraordinario de revisión ........................ III. LA POTESTAD DE REVISIÓN ................................................................ A) La potestad de revisión es un privilegio de la Administración .......... B) Revisión de actos favorables que sufren un vicio de nulidad radical y de Reglamentos .....................................................................................

261 261 261 262 263 265 265 265 266 266 266 268 268 269 270 273 273 273 275 279 280 280 281 282 283 283 283 287 288 288 288 288 290


16

ÍNDICE

1. El objeto de la revisión .................................................................... 2. Límites temporales ......................................................................... 3. Inicio del procedimiento de revisión de oficio; la acción de nulidad 4. El desarrollo del procedimiento de revisión de oficio .................... 5. La terminación del procedimiento de revisión de oficio ................ C) Revisión de actos favorables que sufren un vicio de anulabilidad; la declaración de lesividad ....................................................................... 1. El procedimiento administrativo de lesividad ............................... 2. La declaración judicial de la lesividad ........................................... IV. LA POTESTAD DE REVOCACIÓN .......................................................... A) Introducción .......................................................................................... B) El cambio sobrevenido de las circunstancias fácticas o la distinta valoración de los hechos por consideraciones de conveniencia u oportunidad ...................................................................................................... 1. La modificación del fundamento fáctico del ejercicio de una potestad reglada ...................................................................................... 2. La modificación del fundamento fáctico del ejercicio de una potestad discrecional ............................................................................... 3. Modificación de la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados ................................................................................................ C) La revocación de actos desfavorables .................................................. V. LA POTESTAD DE RECTIFICAR LOS ERRORES DE HECHO ........... A) Error de hecho y de Derecho; la anomalía cognitiva y la anomalía expresiva ............................................................................................... B) La rectificación y subsanación de errores materiales .........................

290 292 292 293 294 298 299 300 301 301

302 302 304 305 308 310 310 311

Lección 31 El control judicial I. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ........................................................ A) El derecho a la tutela judicial efectiva ................................................ B) El derecho a acceder a la tutela judicial .............................................. 1. El derecho a ejercer acciones procesales; el acceso al Poder Judicial 2. La ausencia de límites formales ..................................................... 3. La ausencia de límites materiales ................................................. C) La prohibición de indefensión .............................................................. D) El derecho a la efectividad de la tutela judicial .................................. E) El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas ............................... F) El derecho a una resolución judicial sobre el fondo ............................ G) El derecho a una resolución motivada ................................................. H) El derecho a la interposición de recursos contra las resoluciones judiciales ............................................................................................... I) El derecho a que se ejecute la resolución judicial ............................... II. EL OBJETO DEL PROCESO .................................................................... A) El mito del carácter revisor de la Jurisdicción Contenciosa .............. 1. Introducción .................................................................................... 2. La aparente superación del carácter revisor de la Jurisdicción por la LJCA de 1956 .............................................................................. 3. Los avances añadidos por la LJCA de 1998 .................................. B) El objeto del proceso son las pretensiones procesales del recurrente

315 315 317 317 318 319 319 321 323 324 325 327 328 328 328 328 330 331 332


ÍNDICE

1. La pretensión como objeto de proceso ............................................ 2. Las pretensiones y la congruencia judicial .................................... 3. La acumulación de pretensiones .................................................... 4. La acumulación de recursos ........................................................... 5. La ampliación del recurso ............................................................... III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SOMETIDA A CONTROL JUDICIAL ............................................................................................................ A) Introducción .......................................................................................... B) La actividad formal .............................................................................. 1. La actividad formal sometida al Derecho Administrativo ............ 2. Los Reglamentos ............................................................................. 3. Los contratos administrativos y los actos separables ................... 4. Los actos administrativos ............................................................... C) La actuación material de la Administración ....................................... D) La inactividad formal o material de la Administración Pública ........ 1. El mito del carácter revisor y la inactividad administrativa ....... 2. La inactividad formal ..................................................................... 3. La inactividad material .................................................................. 4. La reacción procesal frente a la inactividad administrativa ........ 5. La inactividad en la realización de una prestación administrativa concreta ........................................................................................... 6. La inactividad material en la ejecución coactiva del contenido obligacional de un acto administrativo .......................................... IV. LAS PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO .. A) Introducción .......................................................................................... B) La capacidad procesal ........................................................................... C) La postulación y la defensa procesal ................................................... D) La legitimación procesal ....................................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. La legitimación activa de las Administraciones Públicas titularidad de una competencia administrativa ........................................ 3. La legitimación por sustitución procesal ....................................... 4. La titularidad de un derecho subjetivo .......................................... 5. La titularidad de un interés legítimo ............................................ 6. La acción pública ............................................................................. E) Las prohibiciones de impugnar ............................................................ V. EL INICIO DEL PROCESO ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA ................................................................................................ A) Introducción .......................................................................................... B) Las actuaciones previas ....................................................................... C) La interposición del recurso contencioso-administrativo ................... 1. La función institucional del escrito de interposición .................... 2. El contenido formal del escrito de interposición ........................... 3. El plazo de interposición del recurso ............................................. D) El anuncio de la interposición del recurso .......................................... E) La reclamación del expediente administrativo ................................... F) El emplazamiento de los demandados ................................................. 1. El emplazamiento a la Administración demandada ..................... 2. El emplazamiento a las partes codemandadas ............................. G) La inadmisión del recurso ....................................................................

17 332 335 336 337 338 338 338 339 339 344 347 348 351 352 352 353 353 354 354 357 359 359 360 360 362 362 362 365 368 369 370 370 372 372 372 373 373 374 375 376 377 379 379 379 380


18

ÍNDICE

H) La adopción de medidas cautelares ..................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. El contenido de las medidas cautelares; tipología ......................... 3. La solicitud de medidas cautelares ................................................ 4. El procedimiento para examinar las medidas cautelares solicitadas .................................................................................................... 5. Las medidas cautelarísimas ........................................................... 6. La adopción de medidas cautelares ............................................... 7. El mantenimiento o modificación de las medidas cautelares ....... VI. EL DESARROLLO DEL PROCESO ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA ......................................................................................... A) La presentación de la demanda y de la contestación .......................... 1. La identificación de la pretensión procesal y de las excepciones . 2. La presentación de la demanda ..................................................... 3. La contestación a la demanda y las alegaciones previas .............. 4. El contenido y la estructura de la demanda y la contestación ..... B) La práctica de pruebas ......................................................................... 1. La solicitud del recibimiento del proceso a la práctica de pruebas 2. La controversia sobre hechos relevantes y el recibimiento del proceso a prueba ............................................................................. 3. La proposición de medios de prueba .............................................. 4. La práctica de las pruebas admitidas ............................................ 5. Las diligencias para mejor proveer ................................................ C) El escrito de conclusiones o la realización de la vista ......................... 1. Introducción .................................................................................... 2. La vista ............................................................................................ 3. Las conclusiones escritas ................................................................ VII. LA TERMINACIÓN DEL PROCESO ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA .................................................................................. A) La terminación normal mediante Sentencia ....................................... 1. El contenido del fallo y su motivación ........................................... 2. La inadmisión del recurso .............................................................. 3. La desestimación del recurso ......................................................... 4. La estimación del recurso ............................................................... 5. La ejecución de la Sentencia .......................................................... B) Las formas de terminación anormal del proceso ................................ 1. El desistimiento del recurrente ...................................................... 2. El allanamiento de la Administración demandada o los codemandados ................................................................................. 3. La satisfacción extraprocesal de la pretensión .............................. 4. La transacción ................................................................................. VIII. LOS RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES JUDICIALES ....... A) Introducción .......................................................................................... B) Los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ............. 1. El Tribunal Supremo ...................................................................... 2. La Audiencia Nacional ................................................................... 3. Los Tribunales Superiores de Justicia .......................................... 4. Los Juzgados Centrales .................................................................. 5. Los Juzgados ................................................................................... C) El recurso de súplica ............................................................................

380 380 381 381 382 382 383 384 385 385 385 385 386 387 387 387 388 389 390 390 392 392 393 394 394 394 394 395 395 396 398 400 400 401 401 402 403 403 403 403 404 404 405 405 406


ÍNDICE

D) El recurso de apelación ......................................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Los Autos apelables ........................................................................ 3. Las Sentencias apelables ................................................................ 4. La legitimación; los efectos de la interposición del recurso de apelación .......................................................................................... 5. La interposición del recurso de apelación ante el Juzgado “a quo” 6. La tramitación del recurso de apelación por el Tribunal “ad quem” E) El recurso de casación .......................................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Los Autos recurribles en casación .................................................. 3. Las Sentencias recurribles en casación ......................................... 4. El fundamento tasado del recurso de casación .............................. 5. La interposición del recurso de casación ante el Tribunal “a quo” 6. La tramitación del recurso de casación por el Tribunal “ad quem” F) El recurso de casación para la unificación de doctrina ....................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Las Sentencias impugnables en casación para la unificación de doctrina ............................................................................................ 3. La competencia para conocer del recurso de casación para la unificación de la doctrina ............................................................... 4. La interposición del recurso ante el Tribunal “a quo” .................. 5. La tramitación del recurso por el Tribunal “ad quem” ................. G) El recurso de casación en interés de la Ley ......................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Las resoluciones judiciales impugnables en interés de la Ley ..... 3. Legitimación .................................................................................... 4. La interposición del recurso ........................................................... H) El recurso de revisión ........................................................................... IX. OTRAS CLASES DE PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO A) El proceso abreviado ............................................................................. 1. El ámbito material del proceso abreviado ..................................... 2. El inicio del proceso abreviado ....................................................... 3. El desarrollo del proceso abreviado ............................................... 4. La terminación del proceso abreviado ........................................... B) El proceso para la protección de los derechos fundamentales ........... 1. Introducción .................................................................................... 2. El inicio del proceso ........................................................................ 3. El desarrollo del proceso ................................................................. 4. La terminación del proceso ............................................................. C) El proceso para la protección del derecho de reunión ......................... D) La cuestión de ilegalidad ...................................................................... 1. Introducción .................................................................................... 2. Fase ante el órgano jurisdiccional “a quo”, competente para anular el acto ............................................................................................... 3. Fase ante el órgano jurisdiccional “ad quem”, competente para anular el Reglamento ..................................................................... E) El proceso especial en caso de suspensión administrativa previa de acuerdos ................................................................................................

19 406 406 406 407 407 408 408 409 409 410 410 411 412 413 415 415 416 416 417 418 418 418 419 420 420 422 422 422 422 423 423 424 424 424 424 425 425 426 426 426 427 427 428


PRESENTACIÓN En el año 1998 esta misma Editorial publicó “Introducción al Derecho Administrativo”, un breve Manual que elaboré pensando en los estudiantes universitarios que no cursan la Licenciatura en Derecho pero que deben estudiar Derecho Administrativo (como sucede en la Licenciatura de Dirección y Administración de Empresas o en la Diplomatura de Gestión y Administración Pública). En el transcurso de esos 8 años he experimentado en la práctica docente las debilidades y fortalezas de ese Manual, y me ha parecido oportuno seguir en este “Curso de Derecho Administrativo” la misma estructura básica pero destinada ahora a los estudiantes de la Licenciatura en Derecho. La estructura de la “Introducción al Derecho Administrativo” es simple, pues se limita a responder a 5 interrogantes: i) ¿quién es la Administración?; ii) ¿qué actividad desarrolla?; iii) ¿qué fin persigue?; iv) ¿qué medios utiliza?; v) ¿qué legitimidad le presta fundamento? Ahora este “Curso de Derecho Administrativo” respeta esa misma estructura con el sólo añadido al final del control de la conformidad a Derecho de la actividad administrativa. Después de una introducción metodológica sobre el Derecho Administrativo, el primer interrogante sobre ¿quién es la Administración Pública? da paso a la exposición del estatuto de las Administraciones Públicas y los ciudadanos, describiendo su tipología para explicar las Administraciones Territoriales, las Corporativas y las Institucionales. En relación a la cuestión sobre ¿qué hace la Administración?, tras la descripción de la actividad organizatoria se abre una bifurcación para diferenciar el ejercicio de funciones públicas y el desarrollo de actividades económicas. Dentro de las funciones públicas se explican las potestades de ordenación o de policía administrativa, así como las potestades de inspección, sanción y la expropiatoria. Por otro lado, después de hacer una introducción general a la actividad económica, se explica la prestación de servicios públicos y la actividad de fomento mediante el otorgamiento de subvenciones. Ante el interrogante sobre ¿qué fin persiguen las Administraciones Públicas? se expone el concepto de interés general, se determina quiénes tienen competencia para identificarlo y cómo se controla la efectiva existencia de ese interés.


22

PRESENTACIÓN

La pregunta respecto a ¿qué medios utiliza la Administración Pública? se abre primero a una triple respuesta para describir los medios humanos (funcionarios y autoridades públicas), los medios materiales (los bienes públicos y privados de interés general), y los medios formales (el ejercicio de potestades exorbitantes). Después de exponer el concepto de potestad y de analizar el régimen de autotutela declarativa y ejecutiva, se explican los Reglamentos, contratos y actos que produce la Administración en ejercicio de esas potestades, y los procedimientos seguidos para su elaboración o celebración. En cuanto al fundamento legitimador de la actividad administrativo o ¿por qué administra?, se diferencian 3 títulos de legitimación: i) formal (la habilitación normativa); ii) material (los principios generales del Derecho); iii) práctico (la eficacia administrativa). Dentro de la legitimación material se dedica una especial atención a los principios de seguridad jurídica (publicidad e irretroactividad de las normas, consultas administrativas, el precedente, la teoría del “factum proprium” o la confianza legítima) y justicia (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, equidad, enriquecimiento sin causa y responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas). Es muy habitual que los Manuales de la asignatura destaquen la importancia de los principios generales del Derecho, pero no es tan frecuente explicar cuáles son y cómo funcionan en la experiencia práctica. El “Curso” se cierra con la exposición del control de la conformidad a Derecho de la actividad administrativa mediante recursos administrativos o la revisión de oficio, así como del derecho a la tutela judicial efectiva ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que sirve para contestar a la pregunta ¿quién controla la actividad administrativa? Una vez hecha la descripción del contenido del “Curso” resulta indicado señalar que no incluye la tradicional exposición de las fuentes del Derecho, en la legítima confianza de su acertada exposición en la asignatura de Derecho Constitucional. Por ello aquí sólo se analiza el Reglamento y se explica la exigencia de cobertura normativa de las potestades administrativas. Para acometer esta nueva empresa y elaborar el “Curso de Derecho Administrativo” he tenido en cuenta la “Declaración de Bolonia” de 19 de junio de 1999, y el Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre (que establece el sistema europeo de créditos y el sistema de calificaciones en las titulaciones universitarias de carácter oficial y validez en todo el


PRESENTACIÓN

23

territorio nacional). En el concepto de crédito se integran las enseñanzas teóricas y prácticas así como otras actividades académicas tuteladas por el profesor (con inclusión de las horas de estudio y de trabajo que el estudiante debe realizar para alcanzar los objetivos formativos propios de cada materia). Utilizando tipografías diferentes en el texto de este “Curso de Derecho Administrativo” se distinguen con claridad 3 niveles de información: i) la orientada a los alumnos que aspiran aprobar; ii) la que sirve para profundizar algo más y tomar contacto directo con los materiales legislativos y jurisprudenciales; iii) la destinada a iniciarse en la práctica. Aunque en esta presentación se diferencian esos niveles, en el desarrollo del “Curso” se exponen entreverados. En el buen jamón el magro debe tener vetas de tocino, y el Derecho es una disciplina académica de vocación práctica en la que carece de sentido la rígida separación entre el conocimiento teórico y la experiencia práctica. Por ello mismo no me he perdido en el laboratorio de los experimentos jurídicos para inventar supuestos abstractos, sino que me he limitado a buscar casos reales en la jurisprudencia, lo que facilita además una respuesta oficial al caso, contestación que se incorpora al “Curso” gracias a las nuevas tecnologías de la información. Al soporte informático también se incorporan otros materiales que pueden ser de utilidad para la docencia y el aprendizaje (como son los esquemas en “power point”), o que pueden servir para el desarrollo de las prácticas tuteladas (los formularios del volumen III y la legislación básica). A diferencia de la “Introducción al Derecho Administrativo” que facilita una amplia información bibliográfica, en este “Curso” me he decantado por la discutible opción radical de no incluir ninguna referencia bibliográfica, reservando a las tutorías la función de orientar individualizadamente al alumno en las lecturas complementarias. Finalmente hay que explicar que razones de carácter editorial han aconsejado que la obra unitariamente concebida y elaborada se publique en tres partes, para describir primero los sujetos y su actividad, después el fin y los medios, y por último el fundamento y el control. En Valencia, a 4 de agosto de 2006


1_9788484567042