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EL TRATAMIENTO DE LA DEPENDENCIA COMO DERECHO SOCIAL BELÉN ZÁRATE RIVERO

Valencia, 2012


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com). Directores de la colección:

JORDI GARCÉS FERRER

Catedrático. Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales Universidad de Valencia: Estudio General

Mª CARMEN ALEMÁN BRACHO

Catedrática de Trabajo Social y Servicios Sociales UNED

© Belén Zárate Rivero

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TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2724-2012 I.S.B.N.: 978-84-9033-356-3 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


ÍNDICE PRÓLOGO............................................................................................

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I. LA DEPENDENCIA: MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 10 2. LA DEPENDENCIA: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS............................ 12 2.1. Definición de dependencia. .............................................................. 12 2.2. Notas esenciales de las situaciones de dependencia. Notas ................................. esenciales de las situaciones 18 de dependencia 2.3. Naturaleza de la dependencia. .Naturaleza .......................................................... de la dependencia 21 3. DEL RIESGO SOCIAL AL RECONOCIMIENTO DE UN NUEVO DERECHO... 26 3.1. Estructura y contenido de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal. .... Estructura 26y contenido de la L 3.2. Diez puntos clave de la LAP. ............................................................ 30 II. LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA: UN NUEVO DERECHO SOCIAL 1. LOS DERECHOS SOCIALES: UNA NUEVA CATEGORÍA DE DERECHOS HUMANOS...........................................................................................

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2. LA CATEGORÍA DE LOS DERECHOS SOCIALES...................................... 51 2.1. Un intento de definición. ................................................................ Un intento de definición 51 2.2. El origen histórico de los derechos sociales. .El ......................................... origen histórico de los derechos sociales 52 2.3. Los Derechos sociales y su aparición en el constitucionalismo español. ......... Los Derechos 54 sociales y su aparició 2.4. Las notas características de los derechos sociales. Las . .................................. notas características de los derechos 62 sociales 2.5. Estructura de los derechos sociales. .................................................... 69

3. LA NATURALEZA DE LOS DERECHOS SOCIALES................................... 80 3.1. Planteamiento de la cuestión. Planteamiento ........................................................... de la cuestión 80 3.2. Garantías de los Principios Rectores. .................................................. Garantías de los Principios Rectores 83 3.3. Las posturas doctrinales en torno a la naturaleza de los Principios Rectores. ... Las posturas 91 doctrinales en 3.4. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza de los Prin. -La jurisprudencia del Tribu cipios Rectores............................................................................ 109 4. LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA COMO DERECHO SOCIAL....................................................................................

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5. REVISIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN CREADO POR LA LAP............. 131 5.1. Un “forzado” derecho subjetivo a ser atendido. ...................................... 131 5.2. La familia como sujeto protector y protegido. ....................................... La familia como sujeto protector y 133 protegido 5.3. Los menores y discapacitados. Los . ......................................................... menores y discapacitados 134 5.4. Dificultades iniciales en la puesta en marcha del sistema protector. .............. 135 5.5. Desarrollo normativo estatal. Desarrollo ........................................................... normativo estatal 137


5.6. Desarrollo normativo autonómico. 5.7. Algunas propuestas de mejora del sistema protector.

.................................................... 142 Algunas ............................... propuestas de mejora 144 del sistema protector

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................

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PRÓLOGO Paloma Durán y Lalaguna Catedrática Acreditada de Filosofía del Derecho Universidad Complutense de Madrid Cualquier estudio o análisis que se lleve a cabo acerca de la dependencia reclama tener en cuenta las referencias conceptuales que lo explican y sobre todo el alcance y significado jurídico de la dependencia. El término, introducido en España a través de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (LAP), plantea algunas diferencias respecto a los textos internacionales. Pero fundamentalmente se presenta en la exposición de motivos como uno de los principales retos de la política social en los países desarrollados y como el cuarto pilar del Estado de Bienestar. Estas afirmaciones reclaman un análisis detallado de lo que significa la dependencia y de lo que significan los derechos sociales, para acercarnos a entender el alcance de la propuesta legal en España. El ministro de Trabajo y Asuntos Sociales en el momento de la aprobación de la LAP, la presentó como un nuevo derecho de ciudadanía en España con el que la sociedad española se incorpora a las sociedades europeas más avanzadas. La cuestión es perfilar el contenido de ese “nuevo derecho” y sobre todo preguntarnos si la finalidad a conseguir es alcanzar lo que se califica como “sociedades europeas más avanzadas” o mejorar la situación de la sociedad española. En este sentido, habría que debatir sobre la estrategia política seguida en España en materia social y sobre la preferencia por los derechos sociales o por las políticas públicas en materia social. Desde el punto de vista de las Organizaciones Internacionales, no resulta anecdótico que la Organización de Naciones Unidas se haya acercado al tratamiento de la dependencia de un modo prudente, en el sentido de que tanto las políticas públicas como las medidas jurídicas aprobadas en aquella sede han apuntado a una protección de los diferentes grupos de personas que podrían estar en situación de dependencia. Y ello explica que por ejemplo en el caso de


las personas con discapacidad, además de las decisiones políticas, la Asamblea General haya aprobado recientemente el Convenio para el ejercicio de los derechos humanos por parte de las personas con discapacidad; que en el caso de las personas mayores, haya convocado dos Asambleas Mundiales, en las que se han aprobado los denominados Planes de envejecimiento; que en el caso de la infancia, la Asamblea General ha aprobado también un Convenio específico en 1989; y que haya desplegado numerosas actividades respecto a diferentes grupos de personas que podrían ser vulnerables a situaciones de dependencia. Pero lo cierto es que no ha lanzado una propuesta colectiva respecto a la dependencia. En el caso español, el itinerario iniciado hace unos años de aprobación de las denominadas leyes integrales, que han convertido en derechos muchas de las materias y obligaciones especificas de las políticas públicas sociales, ha abierto un claro debate sobre la naturaleza de unos y de otras. La calificación y reconocimiento de nuevos derechos sociales no implica de modo automático la mejora de la sociedad; y de hecho está actualmente abierto el interrogante sobre la eficacia del reconocimiento de nuevos derechos, sin unas políticas que los acompañen y que en definitiva aseguren los recursos económicos y humanos, además de la voluntad política de hacer aquellos realmente efectivos. Este es solamente uno de los múltiples interrogantes que abre la aprobación en España de la LAP. En este sentido, el texto preparado por Belén Zárate constituye una aportación de indudable valor. Si la dependencia supone el reconocimiento de un nuevo derecho social, se hace necesario en primer lugar perfilar su naturaleza jurídica y su definición, para estudiar después el perfil de los derechos sociales en el marco de nuestro ordenamiento jurídico, de modo que estemos en condiciones de proponer la aproximación conceptual a la dependencia como derecho social. Este es el recorrido que realiza la autora en una investigación, que completada con otros textos referidos al trayecto histórico vivido en España en materia social, se hicieron objeto de su tesis doctoral, defendida en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y que obtuvo la máxima calificación por unanimidad del Tribunal que la juzgó.


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Paloma Durán y Lalaguna

Como directora de dicha tesis me resulta particularmente grato poder presentar este texto, que es solamente una parte del trabajo realizado, como una monografía que será de indudable ayuda a quienes trabajan en el sector. A la autora, que conocí cuando cursaba su primer año de estudios en la licenciatura en Derecho y que actualmente es la Vicerrectora de la Universidad Internacional de Cataluña (UIC), le agradezco la invitación a prologar su trabajo, que para mi ha sido un honor, lo mismo que poder acompañarla en su recorrido investigador. Dice mucho a su favor haber sabido compatibilizar su trabajo de gestión en la Universidad con la investigación, tarea nada fácil en los momentos actuales. Ojala este texto, sea una herramienta útil para ilustrar las propuestas de futuro de las políticas en materia de dependencia, en un ámbito territorial como es el del Estado español, que asume la distribución consagrada constitucionalmente en las Comunidades Autónomas, y consecuentemente una transferencia de competencias que en ocasiones complica la ejecución de dichas políticas. Pero sobre todo, me parece que será de mucha utilidad para poder mejorar la vida de una sociedad que aún en medio de una crisis económica como la actual, se ha mostrado especialmente solidaria en muchas ocasiones históricas. Agradezco particularmente a José Iturmendi las facilidades para la preparación de esta investigación; a quienes formaron parte del Tribunal que juzgó la tesis doctoral completa; así como a Carmen Alemán por su disponibilidad para que esta monografía viera la luz. Madrid, 4 de junio de 2011


Pr贸logo

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I. La dependencia: marco conceptual y legal 1. INTRODUCCIÓN Las situaciones de dependencia no son un fenómeno nuevo en nuestra sociedad. Hasta hace pocas décadas las familias asumían, aparentemente sin mucho problema, la tarea de cuidar a las personas necesitadas de ayuda para realizar las actividades más básicas de la vida. Pero poco a poco la sociedad ha ido reclamando ayuda a los poderes públicos para que la familia pueda seguir asumiendo esta función social. Lo que si se ha producido recientemente es un cambio en la percepción de que esta tarea de cuidado, se ha transformado en un riesgo social que precisa de la actuación efectiva de los poderes públicos y una respuesta responsable de la sociedad civil. Esta concepción de la dependencia como riesgo se debe principalmente a dos razones: la primera es que estas situaciones, al menos en España, han superado el ámbito privado en el que históricamente recibían respuesta.Y la segunda, a que estas situaciones están sufriendo un gran crecimiento debido principalmente al envejecimiento de la población. En cuanto a la primera razón, podemos constatar que en los últimos años, la familia encuentra cada vez más dificultades para atender a las personas que sufren dependencia, principalmente porque, por distintos factores de la vida actual, se ha reducido el ámbito familiar al núcleo más básico y también, por la integración de las mujeres en el mercado laboral ya que ellas eran las que asumían en la mayor parte la responsabilidad de atender a las personas en situación de dependencia. Por estos motivos, la dependencia se ha convertido en nuestro Estado social en un objetivo prioritario al que dar respuesta tanto desde el ámbito público como desde la responsabilidad privada. Esta es la razón por la que tanto la doctrina alemana como la española no han dudado en referirse al sistema de atención a la dependencia como el cuarto pilar de la Seguridad Social, por la importancia que ha ido cobrando este riesgo.


Aunque las situaciones de dependencia tienen una historia larga en cuanto a su tratamiento y protección legal se podría decir que el punto de inflexión es reciente. En 1998, ante la preocupación por los derechos de las personas con discapacidad y la preocupación por el envejecimiento de la población, el Consejo de Europa incitó a los Estados parte a regular la protección de estas situaciones. Entonces se hizo necesario estudiar en profundidad en qué consiste el fenómeno de la dependencia, cuál es su naturaleza, qué sujetos se encuentran implicados, en definitiva, en qué consiste el contenido de esas situaciones, sus dimensiones y el coste de su atención. En aquel año de 1998, se trataba de una realidad novedosa para la política social, apenas conocida por un grupo de expertos que se enfrentaban a la necesaria tarea de precisar los contornos de este riesgo social. Se elaboraron los primeros estudios acerca de la dependencia desde enfoques muy diversos: unos desde la Sociología, otros desde la Demografía, o la Economía... y también desde el Derecho, donde la mayoría de los estudios se centraban principalmente en el debate sobre si se debía o no insertar su protección en el Sistema de la Seguridad Social. Este debate llegaba cuando aún estaba presente la preocupación prioritaria en nuestro país por la viabilidad del sistema de pensiones. Pues bien, a la importancia y la trascendencia social del tema, a su novedad y la falta de estudios sistemáticos sobre este fenómeno, responde este estudio que se refiere en concreto a la naturaleza del nuevo derecho a ser protegido en una situación de dependencia reconocido por la Ley 39/2006 de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía personal y de Atención a las Personas en situación de Dependencia (en adelante, LAP)1. El punto de partida es el nuevo marco jurídico de protección creado por la Constitución en 1978, basado en determinados valores y principios propuestos por nuestros constituyentes. Aunque la realidad social de España hace treinta años era muy diferente, la Constitución establecía ya el modo de encauzar la protección de estas situaciones. Lo que corresponde analizar ahora es la idoneidad del sistema de protección diseñado en la nueva Ley, su lealtad a los principios constitucionales y concluir proponiendo posibles puntos de mejora de este siste-

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Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, BOE núm. 299, de 15 de diciembre 2006.


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ma que se sustenta en un modelo fundamentado en las previsiones que nuestro constituyente hizo en el año 1978. Al adentrarse en el marco diseñado por la Constitución para la protección de las situaciones de dependencia nos encontramos inmersos en el ámbito de los derechos sociales por lo que este pequeño estudio se centrará en el análisis de la categoría de los derechos sociales, y en las implicaciones que tiene la consideración de la protección de la dependencia como derecho social. Este es el propósito final de esta monografía: analizar la protección de la dependencia desde la doctrina de los derechos sociales, resaltando lo que supone esta concepción con respecto a la naturaleza y eficacia del nuevo derecho a ser atendido en las situaciones de dependencia.

2. LA DEPENDENCIA: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS Las situaciones de dependencia cuentan con una base conceptual establecida y aceptada comúnmente en toda Europa, pese a tratarse de un riesgo social recientemente regulado en nuestro Estado y protegido por un sistema que se encuentra aún en desarrollo. Nos parece necesario, antes de analizar el modo en que se ha regulado la protección de las situaciones de dependencia, referirnos brevemente a las definiciones y características más destacadas de estas situaciones. Sin ánimo de agotar las reflexiones que se podrían hacer sobre lo que es la dependencia y todos sus elementos, estableceremos el marco conceptual del que partimos a la hora de analizar la naturaleza de la protección que se da a estas situaciones.

2.1. Definición de dependencia El término dependencia ha llegado al Derecho procedente del lenguaje habitual. Evoca ese depender de otro o de otra cosa, encontrarse subordinado a un poder mayor, sujeto a algo, vivir de la protección de otro2. Una edición anterior del diccionario de la Real Academia incluía otro significado: Relación de origen o conexión que nos muestra un dato que nos servirá para atender a esa especial obligación de

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Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española RAE, edición 1992.


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cuidado que tiene la familia por esa vinculación de origen3. Pero es en la edición del año 2005 del diccionario donde ya se incluye el significado jurídico de este término, que hasta hace poco era prácticamente desconocido. En este sentido jurídico se entiende la dependencia como la situación de una persona que no puede valerse por sí misma4. Etimológicamente, el origen y desarrollo de su significado no ha sufrido variaciones5. Su definición originaria —Pender, pendeo— era “estar colgado de, pegado a, pender”. Desde el siglo XV empezó a utilizarse la derivación: depender, con este mismo significado. En algún diccionario ideológico hemos podido encontrar referencias a la dependencia como la necesidad del auxilio o protección de otro6. De esta manera se subraya la relación de necesidad respecto de otra persona. Este significado es el que el Derecho ha adoptado cuando se ha enfrentado a esta nueva realidad. En los comienzos del estudio de esta figura se plantearon las relaciones y diferencias con otros tipos de dependencia que podían estar presentes en las situaciones que se pretendían proteger. Son dependencias definidas en cuatro áreas de funcionamiento que han recibido alguna atención jurídica7. Nos referimos a: • La dependencia económica: “tiene lugar cuando una persona pasa de ser un miembro "activo" económica y laboralmente, a formar parte de la población "inactiva", "pasiva" o "dependiente”. • La dependencia física, que es la pérdida del control de sus funciones corporales y de su interacción con los elementos físicos del ambiente. • La dependencia social entendida como la situación asociada a la pérdida de personas y relaciones significativas para el individuo. • Y la dependencia mental o cognitiva, cuando el individuo pierde su capacidad para resolver sus problemas y tomar decisiones propias.

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Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española RAE, edición 2001. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española RAE, edición 2005. Joan COROMINAS, Diccionario Etimológico de la Lengua Española, Gredos, Madrid 1973. Voz: depender. Julio CASARES, Diccionario Ideológico de la Lengua Española, Gustavo Gili, Barcelona 2004. Vid en Ignacio MONTORIO en Las personas mayores y el reto de la dependencia en el siglo XXI, Diputación Foral de Guipúzcoa, San Sebastián 1999, página 116.


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La dependencia económica a la que nos hemos referido está ligada a la capacidad productiva de la persona. La dependencia física está referida a las posibles discapacidades que puede padecer una persona. La dependencia social se plantea como una dependencia de tipo psicológico ante determinadas relaciones sociales rotas o especiales. Y la dependencia mental refleja la pérdida de autonomía y capacidad para tomar decisiones. En la práctica, una situación de dependencia puede acarrear elementos de todos estos tipos de dependencia8. O, dicho de otro modo, podemos depender de otra persona por muchos motivos o factores. 8

En este sentido reproducimos un parte de un artículo que trata los distintos tipo de dependencia en las personas mayores y su incidencia en la familia que nos parece muy clarificador: “Se distinguen tres tipos de dependencia con sus efectos correspondientes en el entorno familiar: La dependencia física. Puede sobrevenir bruscamente, de manera que el entorno familiar la percibe con toda claridad. Sin embargo, también puede aparecer de forma progresiva y lenta, cuando, por ejemplo, surgen algunas dificultades aisladas y paulatinas: pérdida de vista o de oído, dificultades para hacer algunos movimientos como salir de la bañera, abotonarse la camisa... La dependencia entonces es más difícil de medir y de percibir, tanto por el entorno familiar como por la persona afectada. Estas limitaciones acumuladas son con demasiada frecuencia achacadas a la edad, como si fueran algo inevitable. Esta percepción impide buscar soluciones médicas —rehabilitación, medicación, operaciones— que permitirían superarlas o mitigar sus efectos sobre la autonomía. La necesidad de ayuda y de cuidados físicos incide de forma básica en la familia. Es ella quien, por regla general, asume esa responsabilidad. La dependencia psíquica o mental. Sobreviene de forma progresiva. Se aprecia cuando la comunicación cotidiana va perdiendo sentido, coherencia y eficacia, y la conversación se hace casi imposible. Las personas afectadas comienzan a ser incapaces de expresar sus necesidades y de cuidarse a sí mismas. Para las familias, el primer paso consiste en admitir el cambio psíquico que se ha producido en el enfermo. Esto puede resultar incluso más doloroso que el desgarro que produce observar el deterioro de un ser querido. A los efectos que genera en la familia el esfuerzo por satisfacer las necesidades básicas de la vida diaria de la persona dependiente se añaden en este caso los problemas conductuales, afectivos y morales derivados del cuidado del familiar con disfunciones mentales, relacionadas en su mayoría a la demencia. Estos efectos se plasman en la carga psicológica que genera la atención a estos pacientes y que debe soportar la familia. La dependencia afectiva. Puede estar provocada por un golpe emocional que implica cambios de comportamiento. Los despistes se multiplican y las demandas de compañía, también. Estos síntomas, a veces difíciles de descifrar, deben entenderse como llamadas de atención. Las personas mayores ven a menudo desaparecer a sus amigos. La ausencia más


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Pero la definición adoptada en el ámbito jurídico incluye una precisión fundamental, se trata de una definición funcional de la dependencia9. Aunque no descarta que puedan padecerse otros tipos de dependencia simultáneamente, lo característico es, precisamente, la necesidad de otra persona para poder llevar a cabo actividades ordinarias de la vida diaria. Esta definición jurídica de las situaciones de dependencia ha sido el resultado de un proceso de reflexión, estudio y discusión doctrinal sobre la realidad de las situaciones de dependencia. Y a lo largo de ese proceso, se han ido planteando distintas definiciones: a) Se ha mantenido que “la dependencia era el déficit derivado de las deficiencias e incapacidades que limitan la realización o el cumplimiento del papel considerado normal (en función de la edad, sexo, factores sociales y culturales) de cada individuo”10. Representaría, por tanto, las consecuencias de tipo social derivadas de los déficits e incapacidades de la persona. b) O también se definía a la persona dependiente como “aquella persona que no puede realizar por sí sola las actividades de la vida diaria y las instrumentales”11. Estas dos primeras definiciones ponen de relieve un rasgo característico de la dependencia: una discapacidad que produce una dificultad en la realización del actuar cotidiano o la imposibilidad de realizar determinadas actividades. Es decir, no se define como la necesidad de ayuda, sino como la situación de desvalimiento de la persona. c) En un sentido más amplio se llamaba también dependiente a “quien se encuentra con dificultad para realizar alguna o algunas de las actividades

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grave es la del cónyuge. La sensación de soledad que producen estas pérdidas viene acompañada por una legítima inquietud: “¿Cuándo me tocará a mí?”. Esta forma de dependencia se manifiesta en la necesidad de la persona mayor de estar siempre acompañada y alentada para relacionarse con los demás. Conviene recordar en este punto que la soledad es la enfermedad más grave de la persona mayor”. Javier GÓMEZ PAVÓN, Cuidar a una persona dependiente, mayo 2006. La Real Academia de la Lengua Española señala que el significado jurídico de dependencia es: “situación de una persona que no puede valerse por sí misma”. Definición de dependencia, Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española RAE, edición 2005. Ramón CRISTÓFOL ALLUÉ, en El reto de la dependencia al envejecer, obra coordinada por Ricardo MORAGAS MORAGAS, Herder, Barcelona 1999, página 91. Mercé CLARAMUNT, en El reto de la dependencia al envejecer, obra coordinada por Ricardo MORAGAS MORAGAS, Herder, Barcelona 1999, página 125.


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básicas o instrumentales, debido a una pérdida o disminución de su capacidad funcional, y precisa ayuda o suplencia (normalmente por parte de otra persona) para realizarlas”12. Como vemos ya se incluye la necesidad de ayuda de tercera persona como elemento esencial de la definición. Como la dependencia comenzó a estudiarse de la mano de la preocupación por el envejecimiento de la población13, algunas definiciones al uso en el momento en que comenzaba a debatirse el concepto de las situaciones de dependencia venían marcadas por la especificidad de este grupo de población. Así, algunos han definido la dependencia como “un declive físico esperable de mayor o menor cuantía”14. O como “la principal consecuencia de una pérdida en la autonomía personal por la que el individuo necesita ser ayudado o apoyado para ajustarse a su medio e interaccionar con él”15. De nuevo, ante el declive de la edad, se adopta el criterio de señalar la falta de capacidad para actuar que produce la necesidad de ayuda. Aunque son muchas las aproximaciones a este concepto que podemos encontrar en los estudios científicos, lo cierto es que todas las definiciones se van acercando a la idea de que la dependencia se refiere a la necesidad de atención y cuidados que precisan las personas que no cuentan con la capacidad de realizar por sí mismas las actividades de la vida diaria16. De esta manera hoy día existe un gran consenso en torno a una definición de dependencia, que es la elaborada por el Consejo de Europa en 199817. Entonces la definió como un estado en el que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta de autonomía física, psíquica o intelectual tienen necesidad de asistencia y/o

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Pilar RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, en El reto de la dependencia al envejecer, obra coordinada por Ricardo MORAGAS MORAGAS, Herder, Barcelona 1999, página 199. Luis CAYO PÉREZ BUENO (dir.), La protección de las situaciones de dependencia en España, Comité español de Representantes de Personas con discapacidad (CERMI), Madrid 2004, página 26 y ss. AS. BROWN, citado por Ignacio MONTORIO en Las personas mayores y el reto de la dependencia en el siglo XXI, Diputación Foral de Guipúzcoa, San Sebastián 1999. Ignacio MONTORIO en Las personas mayores... op. cit., página 116. Jordi GARCÉS FERRER, Amenazas al sistema de bienestar español en los inicios del tercer milenio, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 45, 2002. Recomendación de la Comisión R (98) 9.


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ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria. El consenso generalizado en torno a esta definición lo han dejado patente muchos autores18. Pero no solamente la doctrina ha seguido ampliamente esa definición, sino que los mismos Organismos Internacionales la utilizan ya de manera generalizada. En este sentido, la Organización Mundial de la Salud se refiere a la dependencia cuando, al tratar la discapacidad, se refiere al hecho de no poder vivir de manera autónoma y necesitar de forma duradera la ayuda de otros para actividades ordinarias de la vida cotidiana19. Y la Unión Europea, desde el año 2005, en sus trabajos sobre la política económica y el entorno social de los últimos países de la ampliación, recuerda que la dependencia incluye alguna intervención de otra persona para la ayuda en las actividades de la vida cotidiana20. También en nuestro país, el debate sobre la dependencia partió de esta definición, como se explicaba en el Libro Blanco de la Dependencia21. En cualquier caso, y pese a que existe un gran consenso en torno a esta definición, algunos autores consideran que podría ser mejorada o ampliada22. Finalmente, nuestro legislador ha adoptado, como señalábamos antes, una definición funcional23 de dependencia que básicamente es literal de la del Conse-

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MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, Libro Blanco de Atención a las personas en situación de Dependencia en España, MTAS, Madrid 2004. También en La Protección de las situaciones de dependencia en España, CERMI 2004, o también en Santiago GONZÁLEZ ORTEGA y Gema QUINTERO LIMA, La protección social de las personas dependientes, La Ley, Madrid 2004. 54ª Asamblea Mundial de la Salud, mayo de 2001. European Network of Economic Policy Reserach Institutes (ENEPRY), Research report nº 19 julio 2006, página 7, diferenciando la dependencia de la discapacidad. MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, Libro Blanco de Atención a las personas en situación de Dependencia en España, MTAS, Madrid 2004. Carlos EGEA GARCÍA, propone mejorar esta definición diciendo que debería redefinirse la necesidad de tercera persona: “Situación en la que algunas personas, debido a alteraciones en sus funciones y estructuras corporales que le afectan física, psíquica y/o sensorialmente, se encuentran limitadas para la realización de actividades y/o encuentran restringida su participación activa en la sociedad que les rodea y que, para superarlo, precisan de ayudas y/o apoyos personales, técnicos y/o tecnológicos” en www.dicapnet.es/disweb2000. Pilar RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, El problema de la dependencia... op. cit. También en Luis CAYO PÉREZ BUENO (dir.), La protección de las situaciones... op. cit., página 14. También,


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jo de Europa pero con algunos matices. Así, en el preámbulo de la Ley 39/2006 de Autonomía Personal24, define la dependencia en razón de los fines que persigue su protección como “atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía”.Y en su artículo 2 detalla más esta definición estableciendo que la dependencia es: “el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal”.

Antes de referirnos a la naturaleza de las situaciones de dependencia, analizaremos las características o notas esenciales de estas situaciones para poder comprender mejor la complejidad del sistema de protección que precisan estas situaciones.

2.2. Notas esenciales de las situaciones de dependencia Al tratar sobre el marco conceptual de las situaciones de dependencia hemos ido intuyendo la singularidad de algunas de sus características a las que nos referiremos con más detenimiento a continuación. Las notas esenciales de estas situaciones se podrían concretar en estas cinco: la universalidad de su dimensión subjetiva, la multicausalidad, la multidimensionalidad, la complejidad y la durabilidad: 1) La universalidad Decimos que la dependencia es universal porque depender de otro es una situación relativamente corriente en algún aspecto de nuestra vida o en algún momento de la misma. Lógicamente, podemos señalar múltiples ocasiones o situaciones en que una persona es dependiente de otro o de una cosa. Ninguno

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SARABIA SÁNCHEZ, Alicia, Necesidades de apoyo para la vida activa de las personas en situación de dependencia funcional, Boletín del Real Patronato sobre Discapacidad, núm. 54-55, Madrid 2003. LAP, op. cit.


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de nosotros escapa de la necesidad del otro, es un rasgo fundamental de nuestra dimensión social. Esta necesidad de ayuda para realizar actividades cotidianas es especialmente patente en los primeros y en los últimos momentos de nuestra vida, pero también se producen situaciones de dependencia en otros momentos o situaciones vitales25. Por eso, aunque la preocupación por las situaciones de dependencia surgiera de la preocupación por el envejecimiento de la población, no podemos vincular ni principal, ni exclusivamente la dependencia al envejecimiento. Es más, cada edad tiene su peculiar modo de vivir la dependencia de tal manera que “cuando se presenta en las primeras fases de la vida la situación es más crítica para la persona y su entorno, pues puede prolongarse a lo largo de toda su vida, dándose situaciones de dependencia dilatadísimas en el tiempo (décadas y décadas)”26. Pero en las personas mayores, tiene otros contornos y las necesidades son distintas.Y lo mismo podemos decir de las personas discapacitadas que además padecen una situación de dependencia27. 2) La multidimensionalidad Por otra parte, la dependencia es un fenómeno multidimensional. Como señala Sagardoy Bengoechea, “la dependencia tiene múltiples dominios: mental, físico, económico y la combinación de cualquiera de ellos. Factores biológicos, psicológicos, socioculturales, económicos, ambientales son determinantes en la apreciación de la dependencia”28.

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La enfermedad o los accidentes, en Luis CAYO PÉREZ BUENO (dir.), La protección de las situaciones... op. cit., página 10. Así lo reconoce también el Libro Blanco de la Dependencia en España, op. cit., página 6 de la Introducción. Luis CAYO PÉREZ BUENO (dir.), La protección de las situaciones... op. cit., página 11. Idem, página 160 dice en este sentido: “Insistir en las diferentes necesidades y apoyos que requieren las personas con dependencia por razón de discapacidad respecto de las causadas por edad, y las importantes diferencias entre estos grupos. Una clasificación de los apoyos, servicios y prestaciones necesarias basadas en la simplificación que comportan los grados de dependencia (enfoque asistencialista que se centra en paliar los efectos por encima de un modelo habilitador que potencie capacidades) no es un buen planteamiento”. Juan Antonio SAGARDOY BENGOECHEA, Lourdes LÓPEZ CUMBRE, “Políticas de familia y dependencia en el marco de la Seguridad Social” en Familia y dependencia. Nuevas necesidades, nuevas propuestas, obra coordinada por Mª Teresa LÓPEZ LÓPEZ, Cinca, Madrid 2005, página 53.


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Belén Zárate Rivero

3) La multicausalidad Además, no podemos olvidar que la dependencia puede tener múltiples causas: la edad, las discapacidades congénitas, los accidentes laborales, de tráfico o domésticos, las nuevas enfermedades discapacitantes, los entornos, prácticas y mentalidades hostiles, etc.29. 4) La complejidad Todo esto nos muestra que se trata de un fenómeno complejo en el que hay que prestar atención a muchos factores distintos. No sólo es la situación compuesta por el haz de necesidades de cada persona, sino que cada uno recibe una respuesta distinta de su entorno. En unas ocasiones es una respuesta íntegra de atención, es decir, en todo momento que la persona lo necesita y para todas las necesidades que presenta; en otras, es parcial; y en otras, puede ser una respuesta insuficiente o inadecuada. Esta complejidad nos lleva a tener que atender cada situación en su especificidad, por lo que la dependencia precisará de una atención muy personalizada. Además, la complejidad también se debe a las diversas ayudas o atenciones que pueden recibirse, de tipo sanitario o social, por parte de profesionales, familiares o voluntarios. Por otra parte, hacer clasificaciones según las necesidades y las dificultades funcionales de las personas puede tener su interés para la organización de los servicios de prestación de ayuda, pero conlleva la dificultad de dejar siempre alguna cualidad o situación especial fuera de la atención fijada en abstracto. 5) La durabilidad Uno de los factores que aporta más complejidad a las situaciones de dependencia es la dimensión temporal de las mismas. Hay dependencias que son momentáneas, otras que son temporales, y algunas son permanentes. Unas permanecen estables y otras son variables, y dentro de esa variabilidad, las hay progresivas o regresivas. En definitiva, existe un amplísimo espectro de situaciones de dependencia, de gran variedad, ligados a cada persona, su familia y su entorno.

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Luis CAYO PÉREZ BUENO (dir.), La protección de las situaciones... op. cit., página 10.


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